Mgr 

Krzysztof Brysiewicz
Radca prawny w Kancelarii RKKW
– Kwaśnicki, Wróbel & Partnerzy

System wyboru i oceny projektów

współfinansowanych ze środków
europejskich w perspektywie
finansowej 2014–2020

1. Wprowadzenie

W  związku z  nową europejską perspektywą finansową 2014–2020 i  przyjęciem

przez Parlament Europejski pakietu rozporządzeń dotyczących realizacji polityki spój-
ności również polski ustawodawca rozpoczął prace nad skonstruowaniem ram praw-
nych, które umożliwią sprawne i prawidłowe rozdysponowanie środków europejskich
w kolejnej perspektywie. Powstaje pytanie, czy nowa ustawa o zasadach realizacji pro-
gramów w  zakresie polityki spójności finansowanych w  perspektywie finansowej
2014–20201, zastępująca obowiązującą pod rządami perspektywy finansowej 2007–
2013 ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju2, rzeczywiście pozwoli na takie
prawidłowe i niezakłócone dystrybuowanie tych środków.
Ustawa uchwalona przez Sejm  RP 11  lipca 2014  r. z  inicjatywy Rady Ministrów
(projekt ustawy przygotowało Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju – MIR3) nie po-
zwala na udzielenie na to pytanie odpowiedzi twierdzącej. Wskazuje na to choćby wie-
lość uwag do projektu ustawy zgłoszonych w  toku konsultacji społecznych, która,
przed konferencją uzgodnieniową dotyczącą projektu ustawy liczyła niespełna 1500
uwag ujętych na 524 stronach4, a która w większości nie została uwzględniona w osta-
tecznym jej brzmieniu. Tak duża ilość uwag zgłoszonych przede wszystkim przez in-
stytucje dotychczas zaangażowane we wdrażanie unijnych projektów świadczy
niewątp­liwie nie tylko o  tym, że sam projekt ustawy budził istotne kontrowersje, ale
również o  bogactwie (nie zawsze pozytywnych) doświadczeń, zebranych podczas
wdrażania poprzednich perspektyw finansowych.

Dz.U. z 2014 r., poz. 1146 (dalej: ustawa).

1 

Tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm. (dalej: u.z.p.p.r.).

2 

Poprzednio Ministerstwo Rozwoju Regionalnego.

3 

Tabela uwag zgłoszonych w ramach konsultacji zewnętrznych projektu ustawy o zasadach realizacji progra-
4 

mów operacyjnych polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020, s. 225, pkt 626,
http://bip.mir.gov.pl/Prawo/Projekty_ustaw/Strony/projekt_ustawy_o_zasadach_realizacji_programow_0913.
aspx (dostęp: 17.09.2014).

nr 10/2014 PRZEGLĄD PRAWA PUBLICZNEGO 7

ARTYKUŁY ADMINISTRACYJNE PRAWO MATERIALNE

Niniejszy artykuł jest próbą ponownego już zwrócenia uwagi na kilka niezwyk­le
5

istotnych kwestii dla prawidłowości systemu wdrażania funduszy w  perspektywie

finansowej 2014–2020, na które, co istotne, zwracano wcześ­niej uwagę zarówno
w piś­miennictwie6, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego7.
Należy mieć przy tym na względzie, że brak właś­ciwego uregulowania niektórych
kwestii w prawie powszechnie obowiązującym (zwłaszcza dotyczących systemu zarzą-
dzania i kontroli wdrażania funduszy) może spowodować w praktyce stwierdzenie nie-
prawidłowości o  charakterze systemowym, skutkujących zablokowaniem, a  nawet
utratą środków asygnowanych na dany program czy działanie.
Uchwalona przez Sejm ustawa reguluje wszystkie kwestie związane z dystrybucją
funduszy europejskich w Polsce, w tym m.in. kwestie odnoszące się do programowa-
nia funduszy, desygnacji czy koordynacji programów operacyjnych. Z punktu widzenia
potencjalnych beneficjentów najbardziej istotne są natomiast kwestie wyboru i realiza-
cji projektów (uregulowane w  rozdziale  13 ustawy), udzielania dofinansowania (roz-
dział  14), kontroli projektów, korekt finansowych i  zwrotu środków (rozdział  7), jak
również procedury odwoławczej i sądowoadministracyjnej od negatywnych wyników
konkursów (rozdział 15). W tej materii w stosunku do u.z.p.p.r. ta ustawa przewiduje
kilka nowych rozwiązań i utrzymuje wiele dotychczasowych. Poniżej zaprezentowane
zostaną uwagi do wskazanych fragmentów omawianej regulacji, będące w dużej mie-
rze konsekwencją postulatów orzecznictwa i  doktryny, sformułowanych jeszcze pod
rządami u.z.p.p.r.

2. Nakaz uregulowania wszystkich praw i obowiązków

beneficjentów w przepisach prawa powszechnie
obowiązującego
W ustawie szeroko unormowany został tzw. system realizacji programu operacyjne-
go, który obejmuje zasady obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji progra-
mów operacyjnych oraz wnios­kodawców i beneficjentów, obejmujące w szczególności
zarządzanie, monitorowanie, sprawo­zdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koor-
dynacji działań podejmowanych przez instytucje8. System realizacji opiera się na prze-
pisach prawa powszechnie obowiązującego, wytycznych horyzontalnych oraz wytycz-

Por. postulaty de lege ferenda w publikacji K. Brysiewicz, R. Poździk, Ocena i wybór projektów do dofinan-
5 

sowania z funduszy unijnych w Polsce – uwagi na tle wyroku TK z 12.12.2011 r. (P 1/11), „Europejski Przeg­
ląd Sądowy” 2012, nr 10; a także K. Brysiewicz, R. Poździk, Droga sądowa w sprawach związanych z dofi-
nansowaniem projektów z funduszy strukturalnych i funduszu spójności, „Przegląd Sądowy” 2011, nr 4.
K. Wlaźlak, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12.12.2011 r., P 1/11, „Państwo i Prawo” 2013,
6 

nr 8; A. Wołyniec-Ostrowska, Kontrola dostępu do funduszy unijnych w kontekście ochrony praw obywateli
i źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w: Źródła prawa administracyjnego a ochrona praw i wolności
obywateli, red. M. Błachucki i T. Górzyńska, Warszawa 2014, s. 247; J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach pro-
wadzenia polityki rozwoju. Komentarz, stan prawny 2014.1.19, komentarz do art. 30(b) u.z.p.p.r., pkt B ak. 2;
dostępny w SIP Lex.
Por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z  12.12.2011, P 1/11, OTK-A  2011, nr  10, poz.  115 oraz
7 

z 30.10.2012, SK 8/12, OTK-A 2012, nr 9, poz. 111.

Art. 6 ust. 1 ustawy.
8 

8 PRZEGLĄD PRAWA PUBLICZNEGO nr 10/2014

ADMINISTRACYJNE PRAWO MATERIALNE ARTYKUŁY
nych programowych, szczegółowym opisie priorytetów programu operacyjnego, opisie
systemów zarządzania i kontroli oraz instrukcjach wykonawczych9.
Jeżeli chodzi o  wybór projektów do dofinansowania, to przede wszystkim należy
zauważyć, że zgodnie z brzmieniem ustawy może on nastąpić zarówno w trybie kon-
kursowym, jak i  pozakonkursowym10. Tryb pozakonkursowy odnosi się do tych pro-
jektów, które mają strategiczne znaczenie dla rozwoju kraju lub regionu albo dotyczą
zadań publicznych. Tryb konkursowy reguluje natomiast wybór wszystkich pozosta-
łych projektów. Procedura konkursowa jedynie w  bardzo ograniczonej części została
uregulowana w projekcie ustawy. Zdecydowana jej część ponownie, jak to miało miej-
sce w  poprzedniej perspektywie finansowej i  u.z.p.p.r., pozostała do uregulowania
w  ramach tzw. prawa konkursowego, tj.  przede wszystkim w  regulaminie konkursu,
który jest okreś­lany przez właś­ciwą instytucję przeprowadzającą konkurs. Ustawa nie
okreś­la przy tym formy prawnej regulaminu, wymienia natomiast elementy, które mają
zostać w nim sprecyzowane, tj. m.in. termin, miejsce i formę składania wnios­ku o do­
finansowanie projektu, wzór wnios­ku o  dofinansowanie projektu, wzór umowy
o dofinan­­sowanie projektu, kryteria wyboru projektów11. Warto również zauważyć, że
w ustawie okreś­lono zasady, które znajdą zastosowanie do postępowania konkursowe-
go. I tak właś­ciwa instytucja powinna przeprowadzić wybór projektów w sposób przej-
rzysty, rzetelny i  bezstronny, jak również powinna zapewnić wnios­kodawcom równy
dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów12. Ponadto, jeżeli cho-
dzi o regulamin, nie może on być zmieniony przez instytucję w sposób skutkujący nie-
równym traktowaniem wnios­kodawców13. W ustawie wskazano również, że właś­ciwa
instytucja może wyznaczyć ekspertów do udziału w wyborze projektów do dofinanso-
wania, przy czym w  sposób szczegółowy okreś­lono zarówno sposób wyłaniania eks-
pertów, jak i wymogi, które powinni oni spełnić14. Wreszcie do postępowania w zakre-
sie ubiegania się o  dofinansowanie i  oraz udzielania dofinansowania nie stosuje się
przepisów ustawy z 14 czerw­ca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego15,
z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i spo-
sobów obliczania terminów16.
Powyższe zasady postępowania konkursowego nie uwzględniają w  pełni stanowi-
ska Trybunału Konstytucyjnego, który, badając konstytucyjność niektórych przepisów
u.z.p.p.r., zwrócił uwagę na niekonstytucyjność regulacji dopuszczających uregulowa-
nie praw i obowiązków beneficjentów w innych regulacjach prawnych niż akty prawa
powszechnie obowiązującego z art. 87 Konstytucji RP17. W art. 6 ust. 1 ustawy okreś­
lono, że system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i  procedury,

Art. 6 ust. 2 ustawy.

 9 

Art. 38 ust. 1 ustawy.

10 

Art. 41 ust. 2 ustawy.

11 

Art. 37 ust. 1 ustawy.

12 

Art. 41 ust. 3 ustawy.

13 

Art. 49 ustawy.
14 

Tekst jedn. z Dz.U. 2013 r., poz. 267 (dalej: k.p.a.).

15 

Art. 50 ustawy.
16 

Por. wyrok TK z 12.12.2011, P 1/11, OTK-A 2011, nr 10, poz. 115; por. również K. Brysiewicz, R. Poździk,
17 

Ocena i wybór…; K. Wlaźlak, Glosa…

nr 10/2014 PRZEGLĄD PRAWA PUBLICZNEGO 9

ARTYKUŁY ADMINISTRACYJNE PRAWO MATERIALNE

obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmu-

jące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawo­zdawczość, kontrolę i ewalu-
ację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Jednocześ­­nie
w ust. 2 tego przepisu wskazano, że podstawę systemu realizacji programu operacyjne-
go mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wy-
tyczne horyzontalne oraz wytyczne, o  których mowa w  art.  7, szczegółowy opis osi
priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i  kontroli oraz in-
strukcje wykonawcze, zawierające procedury działania właś­ciwych instytucji. Powyż-
szy przepis w ust. 1 stanowi niemal dokładne powielenie uznanego za niekonstytucyj-
ny art.  5 pkt  11 u.z.p.p.r., w  myśl którego „system realizacji to zasady i  procedury
obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów,
obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawo­zdawczość oraz spo-
sób koordynacji działań tych instytucji; system realizacji okreś­la również środki odwo-
ławcze przysługujące wnios­kodawcy w  trakcie naboru projektów, o  których mowa
w art. 28 ust. 1 pkt 3”. Zastrzeżenie w treści tego przepisu, iż system realizacji obowią-
zuje wyłącznie instytucje uczestniczące w realizacji programów nie zaś beneficjentów,
nie stało na przeszkodzie stwierdzeniu niekonstytucyjności tego przepisu, skoro posta-
nowienia systemu realizacji były traktowane jednocześ­­nie jako źródło praw i obowiąz-
ków wnios­kodawców.
Również nowa ustawa zakłada, wbrew wyraźnej treści art. 6 ust. 1, że system reali-
zacji będzie regulował także okreś­lone prawa i obowiązki wnios­kodawców. Wskazuje
na to art. 41 ustawy. W myśl tego przepisu, będący częścią systemu realizacji, regula-
min konkursu niemający charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego będzie
regulował zdecydowaną większość praw i obowiązków uczestników konkursów – do
uregulowania w tym dokumencie pozostawiono m.in. takie kwestie, jak termin i spo-
sób składania wnios­ku o dofinansowanie, jego ewentualne uzupełnienia, termin prze-
prowadzania oceny wnios­ku (o ile w ogóle takowy zostanie okreś­lony). Również sam
wzór wnios­ku o dofinansowanie narzuca przecież wnios­kodawcom konkretny sposób
wypełnienia dokumentacji aplikacyjnej, a  tym samym ustanawia względem aplikują-
cych okreś­lony obowiązek. Na poziomie zaś ustawy pozostawiono jedynie kilka ogól-
nych zasad postępowania konkursowego. Taki sposób regulacji jest ewidentnie
sprzeczny z  dyrektywami Trybunału Konstytucyjnego i  powoduje, że komentowana
ustawa w  powyższym zakresie rodzi zasadnicze wątp­liwości co do jej zgodności
z Konstytucją RP.
Wbrew stanowisku MIR takiego sposobu regulacji materii prawa konkursowego nie
narzucają przepisy unijne. Wręcz przeciwnie, zarówno pod rządami Rozporządzenia
Rady nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r., ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Eu-
ropejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego
oraz Funduszu Spójności18, obowiązującego w trakcie perspektywy finansowej 2007–
2013, jak i  w  Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i  Rady nr  1303/2013
z 17 grudnia 2013 r., ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Fun-
duszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spój-
ności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz

Dz.Urz. UE 2006 L 210/25 (dalej: Rozporządzenie 1083/2006).

18 

10 PRZEGLĄD PRAWA PUBLICZNEGO nr 10/2014

ADMINISTRACYJNE PRAWO MATERIALNE ARTYKUŁY
Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, objętych zakresem wspólnych ram
strategicznych, oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu
Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności,
oraz uchylające Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/200619 – brak jest takich unormo-
wań, które nakazywałyby uregulowanie systemów zarządzania i kontroli w  szczegól-
nych regulacjach niestanowiących przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Mianowicie zgodnie z art. 4 ust. 4 Rozporządzenia Ogólnego „państwa członkow-
skie i podmioty wyznaczone przez nie w tym celu są odpowiedzialne za realizację pro-
gramów i wykonywanie swoich zadań na podstawie niniejszego rozporządzenia i prze-
pisów dotyczących po­szczególnych funduszy na odpowiednim szczeblu terytorialnym,
zgodnie z instytucjonalnymi, prawnymi i finansowymi ramami danego państwa człon-
kowskiego”. Dodatkowo w  odniesieniu do systemów zarządzania i  kontroli, które
obejmują m.in. wybór projektów do dofinansowania, „państwa członkowskie dopilno-
wują, aby systemy zarządzania i kontroli programów były ustanawiane zgodnie z prze-
pisami dotyczącymi po­szczególnych funduszy oraz aby systemy te funkcjonowały sku-
tecznie”20. Ponadto, co wyraźnie podkreś­lono w Rozporządzeniu Ogólnym: „państwa
członkowskie oraz wyznaczone przez nie w tym celu podmioty powinny być odpowie-
dzialne za przygotowywanie oraz wdrażanie programów na odpowiednim szczeblu te-
rytorialnym, zgodnie z  instytucjonalnymi, prawnymi i  finansowymi ramami danego
państwa członkowskiego. Przepisy te powinny również zwracać uwagę na potrzebę
zapewnienia komplementarności i spójności odpowiednich interwencji Unii, poszano-
wania zasady proporcjonalności uwzględnić ogólny cel w postaci zmniejszenia obcią-
żeń administracyjnych”21. Powyższe uregulowania prawa unijnego wyraźnie wskazują,
że nie tylko nie ma wymogu, aby postanowienia odnoszące się do praw i obowiązków
wnios­kodawców regulowane były w  aktach swoistych, jak np. wytyczne, regulaminy
konkursów czy instrukcje, ale wręcz przeciwnie – prawo unijne wyraźnie nakazuje
uregulowanie tych kwestii zgodnie z  instytucjonalnymi, prawnymi i  finansowymi ra-
mami państwa członkowskiego. Nie sposób również nie zauważyć, jak istotną wagę do
praw beneficjentów i  zmniejszania obciążeń administracyjnych przywiązuje unijny
ustawodawca. Potwierdza to uzasadnienie wnios­ku o przyjęcie Rozporządzenia Ogól-
nego, zgodnie z którym „doświadczenia z przeszłości wskazują, że skuteczność inwe-
stycji finansowanych przez fundusze została w  niektórych przypadkach osłabiona
przez utrudnienia w polityce, ramach regulacyjnych i instytucjonalnych”22.
Mając na uwadze powyższe, jak również uwzględniając poglądy orzecznictwa
sądów administracyjnych, które wyraźnie opowiadają się za takim skutkiem wyroku
Trybunału, który obejmuje nie tylko prawa i obowiązki okreś­lone w procedurze odwo-
ławczej, ale wszelkie prawa i  obowiązki wynikające z  procedury konkursowej23, nie

Dz.Urz. UE 2006 L 347/320 (dalej: Rozporządzenie Ogólne).

19 

Art. 74 ust. 2 Rozporządzenia Ogólnego.

20 

Pkt 10 preambuły Rozporządzenia Ogólnego.

21 

Uzasadnienie projektu Rozporządzenia Ogólnego, s. 8, nr aktu COM(2011) 615 final/2 2011/0276 (COD),
22 

www.eur-lex.europa.eu.
Takie też stanowisko prezentuje J. Jaśkiewicz, wskazując, że „derogacja z dniem 27 czerw­ca 2013 r. przepi-
23 

su art. 5 pkt 11 i wprowadzenie do ustawy przepisów art. 13a i 17 ust. 1a nie usunęły opisanych wyżej kon-
trowersji. Aktualne pozostaje bowiem napomnienie Trybunału Konstytucyjnego, że ani jednolita praktyka

nr 10/2014 PRZEGLĄD PRAWA PUBLICZNEGO 11

ARTYKUŁY ADMINISTRACYJNE PRAWO MATERIALNE

sposób nie zauważyć, że proponowana regulacja nie uwzględnia stanowiska Trybunału

Konstytucyjnego24. Znamienne w tym zakresie jest wyraźne uzasadnienie wyroku Try-
bunału Konstytucyjnego, które nie pozostawia żadnego pola do niedomówień. Trybu-
nał wskazuje m.in., że „wnios­kodawców w  tego rodzaju postępowaniach nie można
uznać za »jednostki organizacyjnie podległe« organowi, który wydał system realizacji
(tj.  zarządowi województwa). Regulowanie ich sytuacji prawnej za pomocą systemu
realizacji jest więc absolutnie niedopuszczalne. Oceny tej nie zmienia ewentualna
zgoda samych zainteresowanych na poddanie się regulacjom konkursowym”25.
Co przy tym istotne, NSA, opowiadając się co do zasady za obowiązywaniem po-
stanowień systemów realizacji aż do dnia utraty mocy obowiązującej przepisów
u.z.p.p.r. (28 czerw­ca 2013 r.), których zgodność z Konstytucją RP została zakwestio-
nowana przez Trybunał, wskazał jednocześ­­nie, że konsekwencją usunięcia tych przepi-
sów z obiegu prawnego byłaby konieczność natychmiastowego wstrzymania rozdzia-
łu środków rozwojowych pochodzących z Unii Europejskiej z uwagi na brak procedur,
aż do czasu ustanowienia procedur w  formie zgodnej z  art.  87 Konstytucji  RP.
Jednocześ­­nie właś­nie z uwagi na ten skutek NSA stanął na stanowisku, że do momentu
utraty mocy obowiązującej tych przepisów należy stosować postanowienia systemu re-
alizacji regulujące prawa i obowiązki wnios­kodawców26.
NSA podkreś­lił również, że o zastosowaniu systemów realizacji jako wzorców kon-
troli decyduje moment przeprowadzenia konkursu. Możliwość orzekania w  oparciu
o stan istniejący w dacie przeprowadzenia konkursu wynika wprost z uzasadnienia po-
wołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w  którym dopuszczono, aczkolwiek
w drodze wyjątku, korzystanie z dotychczasowych zasad w odniesieniu do wszystkich
wdrażanych obecnie regionalnych programów operacyjnych na lata 2007–2013. Nadto
wskazano, że nowe regulacje, uwzględniające wyrok Trybunału Konstytucyjnego, po-
winny uregulować sytuację uczestników w programach operacyjnych na kolejne okre-
sy programowania27.

organów administracji, ani spójne orzecznictwo sądów administracyjnych nie mogą zastąpić bezpośredniego
uregulowania formy prawnej systemów realizacji w zaskarżonej ustawie. […] Pominięcie tej kwestii w usta-
wie o polityce rozwoju może być oceniane przez pryzmat zasady zaufania obywateli do państwa i stanowio-
nego przez nie prawa oraz zasady prawidłowej legislacji. Tylko z uwagi na związanie Trybunału zakresem
zaskarżenia, wskazanym w pytaniu prawnym, konstatacja ta nie znalazła wyrazu w sentencji orzeczenia, co
wprost przeczy przyjmowanemu w projekcie nowelizacji z dnia 19 kwiet­nia 2013 r. założeniu o niekonstytu-
cyjności konstrukcji systemu realizacji wyłącznie w zakresie procedury odwoławczej”. J. Jaśkiewicz, Usta-
wa o zasadach…, komentarz do art. 13a u.z.p.p.r., pkt D. 
Sądy administracyjne powszechnie opowiadały się za takim skutkiem wyroku TK, jednakże wskazywały, że
24 

znajdzie on zastosowanie dopiero po upływie 18 miesięcy od dnia wydania wyroku TK – w związku z odro-
czeniem utraty mocy obowiązującej kwestionowanych przepisów u.z.p.p.r. Tak np. NSA w  wyroku
z 27.3.2012 r., II GSK 417/12, Lex nr 1222993, tak również NSA w wyroku z 1.6.2012 r., II GSK 823/12,
Lex nr 1215561.
Wyrok TK z 12.12.2011 r., P 1/11, Dz.U. z 2011 r. Nr 279 poz. 1644.
25 

Tak NSA w wyrokach: z 8.5.2012 r., II GSK 678/12, Lex nr 1219047; z 21.12.2011 r., II GSK 2174/11, Lex
26 

nr 1244605; z 1.6.2012 r., II GSK 823/12, Lex nr 1215561; z 13.6.2012 r., II GSK 872/12, Lex nr 1216720;
z 13.6.2012 r., II GSK 843/12, Lex nr 1216716; z 4.7.2012 r., II GSK 978/12, Lex nr 1392905; z 9.5.2013 r.,
II GSK 547/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. również J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach…, komentarz do
art. 13a u.z.p.p.r., pkt C. 
Wyrok NSA z 19.12.2013 r., II GSK 2321/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
27 

12 PRZEGLĄD PRAWA PUBLICZNEGO nr 10/2014

ADMINISTRACYJNE PRAWO MATERIALNE ARTYKUŁY
Warto odnotować również stanowisko WSA w Gliwicach, który uznał za niezgodną
z prawem ocenę projektu ze względu na fakt, iż instytucja dokonująca oceny protestu
wniesionego po dacie utraty mocy obowiązującej przepisów u.z.p.p.r. nie rozważyła
skutków, jakie miało uchylenie tych przepisów dla materialnoprawnej i proceduralnej
podstawy rozstrzyg­nięcia28.
Powyższe uwagi prowadzą do jednoznacznego wnios­ku o wadliwości legislacyjnej
ustawy w zakresie, w którym dopuszcza ona uregulowanie znacznej części praw i obo-
wiązków beneficjentów i  wnios­kodawców poza systemem prawa powszechnie obo-
wiązującego. Co istotne, powyższa wadliwość, która stwierdzona została już pod rzą-
dami u.z.p.p.r., nie daje się usprawied­liwić przepisami Rozporządzenia Ogólnego,
wręcz przeciwnie – ustawodawca unijny wyraźnie nakazuje uregulowanie sytuacji be-
neficjentów w zgodzie z istniejącymi prawnymi i instytucjonalnymi regulacjami pań-
stwa członkowskiego. Niewątp­liwie w  związku z  tym należy postulować potrzebę
zmiany przepisów ustawy w kierunku zapewniającym prawidłową implementację wy-
roku Trybunału Konstytucyjnego, który, odnoszący się do poprzednio obowiązującej
u.z.p.p.r., powinien znaleźć również odpowiednie zastosowanie do ustawy.

3. Zbędny dualizm – korekty finansowe a zwrot środków

Na uwagę zasługuje jeszcze jedna kwestia. Mianowicie w projekcie ustawy utrzy-

muje się istniejący również obecnie dualistyczny system zwrotu środków i  korekt fi-
nansowych, traktowanych jako instytucje rozbieżne. Potwierdza to brzmienie art.  9
ustawy, zgodnie z którym do zadań instytucji zarządzającej należy ustalanie i nakłada-
nie korekt finansowych29 oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w  szcze-
gólności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, o których mowa w pkt 8,
na zasadach okreś­lonych w  art.  207 ustawy z  27  sierp­nia 2009 o  finansach publicz-
nych30 albo w umowie o dofinansowanie projektu albo decyzji o dofinansowaniu pro-
jektu, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację pro-
gramów, projektów lub zadań oraz decyzji o  zapłacie odsetek, o  których mowa
odpowiednio w przepisach art. 207 i art. 189 u.f.p., a także rozpatrywanie odwołań od
tych decyzji, wydawanych w  pierwszej instancji przez instytucję pośredniczącą lub
wdrażającą31.
Ustawa reguluje również, przynajmniej częściowo, tryb nakładania korekty finanso-
wej, wskazując, że stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości oraz nałożenie korekty
finansowej jest poprzedzone czynnościami wyjaś­­niającymi prowadzonymi przez właś­
ciwą instytucję, podczas których instytucja ta może uwzględnić wyniki kontroli prze-
prowadzonych przez inne uprawnione podmioty32. Jednocześ­­nie, jeżeli chodzi o war-
tość korekty finansowej wynikającej z  nieprawidłowości indywidualnej, to jest ona

Wyrok WSA w Gliwicach z 18.11.2013 r., III SA/Gl 1708/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

28 

Art. 9 pkt 8 ustawy.

29 

Tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 i 938 (dalej: u.f.p.).

30 

Art. 9 pkt 9 ustawy.

31 

Art. 24 ust. 3 ustawy.

32 

nr 10/2014 PRZEGLĄD PRAWA PUBLICZNEGO 13

ARTYKUŁY ADMINISTRACYJNE PRAWO MATERIALNE

równa kwocie wydatków poniesionych nieprawidłowo w części odpowiadającej kwo-

cie współfinansowania UE33. Natomiast jeżeli kwoty tej nie da się okreś­lić, wartość
korekty finansowej ustala się na podstawie charakteru i wagi nieprawidłowości34. Usta-
wa przewiduje ponadto, że minister właś­ciwy do spraw rozwoju regionalnego może
okreś­lić w drodze rozporządzenia warunki obniżania wartości korekt finansowych oraz
wartości wydatków poniesionych nieprawidłowo, stanowiących pomniejszenie przy-
szłych płatności, a także ich stawki procentowe, mając na względzie charakter i wagę
nieprawidłowości, ich skutki finansowe, a także stanowisko Komisji Europejskiej35.
Ustawa przewiduje, iż do stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości, pomniejszenia
wydatków kwalifikowalnych, ujętych we wnios­ku o płatność przez beneficjenta, i nało-
żenia korekty finansowej oraz w przypadku, gdy nieprawidłowość wynika bezpośrednio
z  działania lub zaniechania właś­ciwej instytucji lub organów państwa, nie stosuje się
przepisów k.p.a.36. Powyższy przepis jest szczególnie istotny zwłaszcza w  zakresie
możliwości odwoławczych beneficjentów. Zgodnie bowiem z ustawą w przypadku, gdy
nałożenie korekty ma miejsce w  drodze pomniejszenia wnios­ku o  płatność złożonego
przez beneficjenta, przed jego zatwierdzeniem przysługuje mu prawo zgłoszenia umoty-
wowanych pisemnych zastrzeżeń37, przy czym do tych zastrzeżeń odpowiednie zastoso-
wanie znajdują przepisy o zastrzeżeniach do informacji pokontrolnej. Co istotne, w ta-
kiej sytuacji beneficjentowi od ostatecznego rozstrzyg­nięcia w przedmiocie złożonych
zastrzeżeń nie przysługuje odwołanie38. Wyłączenie k.p.a. wskazuje również, że w od-
niesieniu do tak nałożonej korekty nie jest możliwe kwestionowanie rezultatów tego
postępowania przed sądem administracyjnym.
Proponowane rozwiązania wypada ocenić zdecydowanie krytycznie. Przede wszyst-
kim wskazać należy, że nie jest uzasadnione nieracjonalne utrzymywanie podziału na
dwie, jedynie pozornie odrębne, instytucje, tj. korektę finansową i zwrot środków, któ-
rych istota sprowadza się do tego samego, tj.  odzyskania nienależnie wypłaconych
środków lub też zapobieżenia ich wypłacie39. Podział postępowania zwrotowego na
dwa etapy, tj. ustalenie i nałożenie korekty finansowej, a następnie właś­ciwe postępo-
wanie o zwrot środków (obejmujące również m.in. dobrowolne wezwanie do ich zwro-
tu), nie tylko nie jest racjonalny, ale stoi w ewidentnej sprzeczności z zasadą sprawno-
ści postępowania tak akcentowaną w  przypadku postępowań z  zakresu funduszy40.

Art. 24 ust. 5 ustawy.

33 

Art. 24 ust. 6 ustawy.

34 

Art. 24 ust. 8 ustawy.

35 

Art. 24 ust. 4 ustawy.

36 

Art. 24 ust. 11 ustawy.

37 

Art. 25 ust. 11 ustawy.

38 

Genezę dualizmu procedur zwrotowych przedstawia m.in. WSA w  Poznaniu w  wyroku z  25.09.2013  r.,
39 

III SA/Po 661/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Krytyczne stanowisko w przedmiocie wadliwości podziału na korektę finansową i zwrot środków podzielił
40 

także WSA w Kielcach w wyroku z 5.3.2014 r., II SA/Ke 1108/13 (nieprawomocny), wskazując, że „przyję-
cie rozwiązania, zakładającego nakładanie korekt finansowych w drodze decyzji administracyjnych, których
wydanie winno zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, doprowadziłoby
do sytuacji wydania dwóch odrębnych decyzji administracyjnych w  jednej sprawie. Pierwsza dotyczyłaby
nałożenia korekty, a  druga – na podstawie art.  207 ust.  9 ustawy o  finansach publicznych – okreś­lałaby
kwotę do zwrotu. Jednak obie dotyczyłyby tej samej sprawy. Trudno zgodzić się z takim stanowiskiem, gdyż

14 PRZEGLĄD PRAWA PUBLICZNEGO nr 10/2014

ADMINISTRACYJNE PRAWO MATERIALNE ARTYKUŁY
W istocie bowiem zamiast prowadzić jedno postępowanie, organ będzie zmuszony do
prowadzenia dwóch postępowań, w toku których beneficjent będzie mógł odwoływać
się od ich wyników. Co więcej, taka sytuacja w  sposób oczywisty nie jest korzystna
także dla samych beneficjentów, prowadzi bowiem do utrzymywania stanu niepewno-
ści prawnej przez cały czas trwania postępowań, najpierw w  przedmiocie ustalenia
i nałożenia korekty, a następnie zwrotu środków.
Jednoznacznie krytycznie ocenić przy tym wypada wyłączenie k.p.a. w odniesieniu
do postępowania w przedmiocie ustalania i nakładania korekt finansowych. Nawet bo-
wiem przyjmując, że podział postępowań zwrotowych na postępowanie w przedmiocie
nałożenia korekt finansowych i postępowanie w przedmiocie zwrotu środków jest uza-
sadniony, to wskazać wypada, że wyłączenie w odniesieniu do tego pierwszego przepi-
sów k.p.a. stoi w ewidentnej sprzeczności z dominującym stanowiskiem sądów admi-
nistracyjnych, które, opowiadając się za potrzebą rozdzielenia tych dwóch postępowań,
wyraźnie wskazują, że orzekanie w przedmiocie korekty finansowej powinno nastąpić
w drodze decyzji administracyjnej.
Jako podsumowujący warto tutaj wskazać pogląd WSA w Poznaniu, który podzielił
poglądy prezentowane w  orzecznictwie sądów administracyjnych, stwierdzające, że
„skoro podstawą materialnoprawną do ustalania i nakładania korekt finansowych jest
art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, do którego to przepisu odsyła wprost
art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, to postępowa-
nie takie jest postępowaniem odrębnym od postępowania w  sprawie zwrotu środków
i również winno być zakończone decyzją administracyjną w trybie art. 107 § 1 k.p.a.
w przedmiocie nałożenia korekty finansowej”41.
Z powyższych względów krytycznie oceniam ustawę w omawianym zakresie. Przy-
jęcie, że korekta finansowa miałaby być orzekana w innej formie niż decyzja admini-
stracyjna, zwłaszcza w odniesieniu do podmiotów prywatnych (orzeczenie korekty fi-
nansowej jest możliwe również w odniesieniu do beneficjentów stanowiących jednostki
sektora finansów publicznych), jest ewidentnie sprzeczne z  podstawowymi zasadami
systemu prawnego, a w szczególności z zasadą pewności prawa, przy czym powyższa
wadliwa legislacja jest konsekwencją utrzymywania przez ustawodawcę szkodliwego
dualizmu, tj.  mieszania sfer prawa publicznego i  prywatnego, przy dystrybucji środ-
ków europejskich. Jest zupełnie niezrozumiałe dlaczego, skoro dofinansowanie udzie-
lane jest w procedurze zbliżonej do procedury administracyjnej, gdzie podmioty udzie-
lające dofinansowania pełnią w stosunku do beneficjentów funkcję wyraźnie władczą,
następnie próbuje przechodzić się na procedurę cywilnoprawną, tj. umowę o dofinan-

stoi ono w  sprzeczności z  jedną z  podstawowych reguł postępowania administracyjnego, wyrażającej się
w  zasadzie poszanowania powagi rzeczy osądzonej. Z  kolei art.  26 ust 1 pkt  15a u.z.p.p.r. okreś­la zakres
zadań danego organu – ma zatem charakter ustrojowy (nie zaś prawnomaterialny), co jest niewystarczające
do wydania na jego podstawie decyzji administracyjnej”. Por. również K. Brysiewicz, Zasady odpowiedzial-
ności beneficjentów za nieprawidłowości w  realizacji projektów współfinansowanych ze środków europej-
skich w perspektywie finansowej 2007–2013, „Monitor Prawniczy” 2014, nr 4, s. 181.
Tak WSA w Poznaniu w wyroku z 25.9.2013 r., III SA/Po 661/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane
41 

tam wyroki NSA z 18.1.2013 r., II GSK 1777/12 i II GSK 1776/12, WSA w Poznaniu z 10.4.2013 r., III SA/Po
1234/12, WSA w Krakowie z 26.9.2012 r., III SA/Kr 1166/12, z 16.11.2012 r., III SA/Kr 1380/12. Tak rów-
nież WSA we Wrocławiu w wyroku z 1.4.2014 r., III SA/Wr 115/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

nr 10/2014 PRZEGLĄD PRAWA PUBLICZNEGO 15

ARTYKUŁY ADMINISTRACYJNE PRAWO MATERIALNE

sowanie. Z tego zbędnego dualizmu procedury dystrybucji środków europejskich bie-

rze się również podział na korektę finansową, która ma stanowić instytucję swoistą –
pozwalającą na dobrowolny zwrot środków przez beneficjenta bez sformalizowanej
procedury42 – i instytucję zwrotu środków. Co więcej korekty finansowe przewidziane
w ustawie nie obejmują zwrotu kwoty współfinansowania krajowego43, co oznacza, że
w praktyce w stosunku do kwoty pochodzącej z bud­żetu unijnego orzekana będzie tak
rozumiana korekta, natomiast jeżeli chodzi o kwotę pochodzącą z bud­żetu krajowego,
niezbędne będzie wszczę­­cie od razu procedury zwrotu środków. Powyższy dualizm
jest niczym nieuzasadniony i niewątp­liwie przyczyni się tylko do pogłębienia chaosu
i powiększenia kłopotów, jakie instytucje zarządzające już mają z procedurą odzyski-
wania środków.
Brak jest podstaw do twierdzenia, aby taki dualizm w postaci podziału na dwa od-
rębne postępowania, dotyczące ustalania i nakładania korekt finansowych oraz zwrotu
środków, przewidywał ustawodawca unijny. Wręcz przeciwnie, redakcja Rozporządze-
nia Ogólnego wyraźnie przemawia przeciwko takiemu sztucznemu rozdzieleniu proce-
dur nakładania korekty finansowej i zwrotu środków. Zgodnie z art. 122 ust. 2 Rozpo-
rządzenia Ogólnego „państwa członkowskie zapobiegają nieprawidłowościom oraz je
wykrywają i korygują, a także odzyskują kwoty nienależnie wypłacone wraz z odset-
kami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie”. Przy czym zgodnie z art. 143 ust. 1 Roz-
porządzenia Ogólnego „odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie
wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej ko-
lejności na państwach członkowskich”. W ust. 2 tego przepisu okreś­lono natomiast, że
„państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z poje-
dynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w  operacjach lub
programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub czę-
ści wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa człon-
kowskie biorą pod uwagę charakter i  wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe
poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i  stosują proporcjonalną ko-
rektę”. Jednocześ­­nie w  art.  146 Rozporządzenia Ogólnego okreś­lono, że „korekta fi-
nansowa dokonana przez Komisję nie narusza obowiązku państwa członkowskiego
przeprowadzania procedury odzyskiwania środków na podstawie art. 143 ust. 2 niniej-
szego rozporządzenia oraz odzyskania pomocy państwa w  rozumieniu art.  107 ust.  1
TFUE i na podstawie art. 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999”.
Z redakcji powyższych przepisów wyraźnie wynika, że instytucja korekty finanso-
wej jest częścią procedury zwrotu środków. W żadnym jednak razie ustawodawca eu-
ropejski nie okreś­la, że powinna ona być orzekana w drodze odrębnej decyzji niż decy-
zja o  zwrocie środków. Wręcz przeciwnie, Rozporządzenie Ogólne posługuje się
terminologią jednej „procedury odzyskiwania środków”44, uwzględniając w tym poję-

Chociaż w u.f.p. wyraźnie przewiduje się, że procedurę zwrotu środków poprzedza wezwanie do ich zwrotu
42 

– art. 207 ust. 8.
Komentarz MIR do uwag do projektu ustawy – „Tabela uwag zgłoszonych w ramach konsultacji zewnętrz-
43 

nych projektu ustawy o  zasadach realizacji programów operacyjnych polityki spójności finansowanych
w perspektywie finansowej 2014–2020”, s. 225, pkt 626, www.mir.gov.pl.
Art. 146 Rozporządzenia Ogólnego.
44 

16 PRZEGLĄD PRAWA PUBLICZNEGO nr 10/2014

ADMINISTRACYJNE PRAWO MATERIALNE ARTYKUŁY
ciu „badanie nieprawidłowości”, „dokonywanie wymaganych korekt finansowych”
oraz „odzyskiwanie kwot”45. Mając na uwadze te regulacje, nie sposób stwierdzić, aby
intencją ustawodawcy unijnego był podział procedury odzyskiwania środków na dwa
postępowania: w przedmiocie korekty finansowej i zwrotu środków.
Prawidłowe, skuteczne i efektywne zarządzanie instrumentami strukturalnymi wy-
maga – co podkreś­la ustawodawca europejski – „odpowiednich, skutecznych i  przej-
rzystych systemów angażujących różne szczeble administracji. Wskazane systemy po-
winny zapewnić wybór operacji o wysokiej jakości i skuteczną realizację tych operacji,
aby osiąg­nąć cele polityki. Systemy zarządzania i kontroli muszą także zagwarantować
zapobieganie i  wykrywanie nieprawidłowości, w  tym nadużyć finansowych, a  tym
samym wystarczającą wiarygodność w  zakresie prawidłowości wydatków. Jednocze-
śnie system realizacji powinien być jak najbardziej prosty i  usprawniony w  celu za-
gwarantowania skutecznej realizacji i  zmniejszenia obciążenia administracyjnego dla
beneficjentów”46.
Powyższe dyrektywy wyraźnie przemawiają za tym, iż utrzymywanie dualistyczne-
go systemu, przewidującego oddzielne postępowania w  przedmiocie korekt finanso-
wych i następnie zwrotu środków, jest niezgodne z zasadami efektywności i skuteczno-
ści systemów zarządzania i  może rodzić ryzyko stwierdzenia nieprawidłowości
o charakterze systemowym.

4. Ujednolicenie trybu udzielania dofinansowania – umowa

o dofinansowanie umową prawa publicznego
(administracyjnoprawną)
Ustawa w  sposób szczątkowy zajmuje się kwestią trybu udzielania dofinansowania.
W art. 2 pkt 26 ustawy znalazła się definicja umowy o dofinansowanie projektu. Jest nią:
a) umowa, o której mowa w art. 206 ust. 1 u.f.p., zawarta pomiędzy właś­ciwą instytu-
cją i wnios­kodawcą, którego projekt został wybrany do dofinansowania, zawierają-
ca co najmniej elementy, o których mowa w art. 206 ust. 2 u.f.p.
b) porozumienie, o którym mowa w art. 206 ust. 5 u.f.p., zawarte pomiędzy właś­ciwą
instytucją i wnios­kodawcą, którego projekt został wybrany do dofinansowania;
c) umowa, zawarta pomiędzy właś­ciwą instytucją i  wnios­kodawcą, którego projekt
został wybrany do dofinansowania, lub porozumienie, zawarte pomiędzy właś­ciwą
instytucją i  wnios­kodawcą, którego projekt został wybrany do dofinansowania,
w ramach programu Europejskiej Współpracy Terytorialnej.
Jednocześ­­nie podstawę dofinansowania stanowią umowa o dofinansowanie projek-
tu albo decyzja o  dofinansowaniu projektu47. Odesłanie do art.  206 u.f.p. wskazuje

Art. 143 ust. 1 Rozporządzenia Ogólnego.

45 

Pkt 2.2.3 wnios­ku z 14 marca 2012 r. o przyjęcie Rozporządzenia Ogólnego Uproszczenie – zmniejszenie
46 

kosztów administracyjnych i ograniczenie ryzyka błędu, COM(2011) 615 final/2 2011/0276 (COD), www.
eur-lex.europa.eu.
Art. 52 ust. 1 ustawy.
47 

nr 10/2014 PRZEGLĄD PRAWA PUBLICZNEGO 17

ARTYKUŁY ADMINISTRACYJNE PRAWO MATERIALNE

przy tym, że utrzymany zostaje dotychczasowy, cywilnoprawny, status umowy o dofi-

nansowanie48.
Powyższa regulacja jest sprzeczna z postulowaną propozycją zmiany trybu udziele-
nia dofinansowania na tryb wyłącznie publicznoprawny i w konsekwencji zmiany cha-
rakteru umowy o  dofinansowanie na umowę administracyjnoprawną49. Ustawodawca
pomimo sygnalizowania mu istotnych komplikacji, wynikających z utrzymania umowy
o dofinansowanie w formie cywilnoprawnej również przez same instytucje zaangażo-
wane w procesie wdrażania funduszy50, zdecydował się utrzymać wadliwy podział na
administracyjnoprawną formę wyboru wnios­ków i  cywilnoprawną formę udzielenia
wsparcia.
Jak podkreś­la się w piś­miennictwie, umowa administracyjna jest umową, która two-
rzy, zmienia lub znosi stosunek prawny na obszarze prawa administracyjnego. Umowa
administracyjna różni się od aktu administracyjnego, mimo że obie te formy prowadzą
do skonkretyzowania normy prawnej w  sytuacji okreś­lonej prawem. Akt administra-
cyjny jest wydawany, a umowa zawierana, i to jest główna różnica dotycząca sposobu
stosowania tych form działania administracji51. Umowa administracyjna jest czynno-
ścią prawną, na którą składają się przynajmniej dwa zgodne oświadczenia woli nakie-
rowane na osiąg­nięcie wspólnego celu. Jedna ze stron składa ofertę, a druga tę ofertę
przyjmuje. Takie elementy zawierania umowy są bardzo podobne do sposobu zawiera-
nia umowy cywilnoprawnej. Umowę administracyjną różni od umowy cywilnej mate-
ria regulowana przez te umowy oraz to, że w umowie administracyjnej jedną ze stron
jest podmiot administracji publicznej. Przedmiot umowy administracyjnej może nale-
żeć tylko do sfery prawa administracyjnego52. Jednocześ­­nie podkreś­la się, że zawarcie
umowy administracyjnej powinien wyraźnie przewidywać przepis prawa.
Obecna konstrukcja umów o  dofinansowanie (minimalnego katalogu postanowień
umownych okreś­lonego w u.f.p.) wskazuje, że prawa beneficjenta wynikające z umowy
sprowadzają się w istocie do żądania wypłaty dofinansowania, natomiast nałożone na
niego umownie obowiązki – wynikające z  przepisów prawa publicznego – stanowią
obszerny katalog, włącznie z  obowiązkiem poddania się kontroli przeprowadzanych
przez wiele instytucji, w  tym również tych niebędących stroną umowy. Naruszenie
tych obowiązków umownych przez beneficjenta prowadzi do powstania obowiązku
zwrotu dofinansowania w całości lub w części, postanowienia umowy są bowiem trak-
towane w orzecznictwie jako procedury, których naruszenie warunkuje powstanie obo-
wiązku zwrotu53. O  ile zatem roszczenia instytucji zawierającej umowę sprowadzają
się do żądania zwrotu dofinansowania w  przypadku naruszenia obowiązków umow-

Co do cywilnoprawnego statusu umowy o  dofinansowanie por. postanowienie SN z  16.5.2012 r., III  CZP
48 

19/12, Lex nr 1212819 i powołane tam orzecznictwo.

Por. K. Brysiewicz, R. Poździk, Ocena i wybór…, a także K. Brysiewicz, R. Poździk, Droga sądowa…
49 

Por. w tym względzie zwłaszcza uwaga ogólna nr 1 Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości do projek-
50 

tu ustawy, www.mir.gov.pl.
Z. Cieślik, Umowa administracyjna w państwie prawa, Kraków 2004, s. 256.
51 

Tamże, s. 39.
52 

Por. wyrok NSA z 19.06.2012 r., II GSK 732/11, Lex nr 1216705. Należy jednakowoż odnotować, że istnie-
53 

je pogląd odmienny – odmawiający postanowieniom umowy charakteru procedur: por. wyrok WSA we
Wroc­ławiu z 10.4.2013 r., III SA/Wr 33/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

18 PRZEGLĄD PRAWA PUBLICZNEGO nr 10/2014

ADMINISTRACYJNE PRAWO MATERIALNE ARTYKUŁY
nych przez beneficjenta, co zawsze powinno odbywać się w  trybie administracyjno-
prawnym, o  tyle nie można wykluczyć dopuszczalności drogi sądowej dla roszczeń
beneficjenta54. Warto przy tym wskazać, że minimalny katalog postanowień umow-
nych umowy o  dofinansowanie został obecnie zamieszczony w  ustawie regulującej
w  zasadzie w całości materię prawa publicznego, tj. u.f.p. Wydaje się, że również ze
względów techniki legislacyjnej55 powyższy zabieg ocenić wypada negatywnie.
Wprowadzenie umowy administracyjnej pozwoliłoby na zachowanie łączności po-
między trybem wyłaniania projektów do dofinansowania i udzielenia dofinansowania.
O ile bowiem wyłanianie projektów odbywa się w ramach postępowania konkursowe-
go, zbliżonego do postępowania administracyjnego, to już realizacja projektów dofi-
nansowanych ze środków publicznych, regulowana w  dużej mierze przez przepisy
prawa publicznego, odbywa się na podstawie umowy cywilnoprawnej.
Umowa administracyjna rozwiązałaby również problem dualizmu postępowania
w  przedmiocie zwrotu dofinansowania czy jego wypłaty, który pojawia się na etapie
realizacji umowy, którego konsekwencją jest rozstrzyganie spraw dotyczących tego sa-
mego w zasadzie zakresu zarówno przez sądy administracyjne, jak i sądy powszechne.
Zwraca na to uwagę PARP w swoim stanowisku, wskazując, że „nie każde naruszenie
postanowień umowy o dofinansowanie spełnia przesłanki z art. 207 (art. 211) ustawy
o  finansach publicznych, co wprowadza dualizm reżimów prawnych rządzących
umową. Do przenikania się reżimu cywilnoprawnego i  administracyjnego dochodzi
zwłaszcza wówczas, gdy rozwiązaniu umowy o dofinansowanie towarzyszy wszczę­­cie
postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków i w konsekwencji wyda-
nie decyzji administracyjnej (droga sądowoadministracyjna), a beneficjent kwestionuje
rozwiązanie umowy i żąda wypłaty pozostałej części dofinansowania w trybie procesu
cywilnego, opierając swoje roszczenie na przepisach prawa cywilnego. Taki dualizm
powoduje liczne problemy praktyczne oraz zwiększa koszty ponoszone przez strony
umowy i wprowadza niepewność co do sytuacji prawnej beneficjentów. Z tego wzglę-
du proponuje się jednoznaczne uregulowanie tej kwestii zarówno w  projektowanej
ustawie, jak i przepisach ustawy z dnia 27 sierp­nia 2009 r. o finansach publicznych”56.
Potwierdzeniem istnienia powyższej rozbieżności co do trybu zwrotu środków
i rozwiązywania sporów powstałych na gruncie umowy jest orzecznictwo sądów. Przy-
kładowo w wyroku Sądu Najwyższego z 6 maja 2011 r. wyraźnie dopuszczono możli-
wość dochodzenia zwrotu środków w  drodze postępowania cywilnego57 pomimo ist-
nienia przepisów u.f.p., przewidujących obowiązek ich zwrotu w drodze postępowania
administracyjnego.

W.S. Sawczuk, Właś­ciwość sądów administracyjnych i sądów powszechnych w sprawach rozdziału funduszy

54 

unijnych na przykładzie rozdziału środków w ramach polityki rozwoju, ZNSA 2011, nr 6, s. 79 i n.; K. Bry-
siewicz, R. Poździk, Droga sądowa…; J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach…, komentarz do art. 30(b) pkt I.D.
Por. § 3 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.6.2002 r. w sprawie „Zasad tech-
55 

niki prawodawczej”, Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908.

Tamże.
56 

Por. wyrok Sądu Najwyższego z 6.5.2011 r., II CSK 520/10, OSNC-ZD 2012, nr 2, poz. 34; por. również
57 

glosa do tego wyroku: K.  Brysiewicz, w:  Prawo spó­łek hand­lowych. Orzecznictwo 2011–2012, red.
R.L. Kwaś­­nicki, P. Letolc, Warszawa 2013, s. 459 i n.

nr 10/2014 PRZEGLĄD PRAWA PUBLICZNEGO 19

ARTYKUŁY ADMINISTRACYJNE PRAWO MATERIALNE

Nie budzi przy tym wątp­liwości w  orzecznictwie zarówno sądów administracyj-

nych, jak i powszechnych, że pozostałe kwestie sporne, które mogą wynikać z umowy
o dofinansowanie, powinny być rozstrzygane w drodze postępowania cywilnego. Po-
twierdzeniem tego jest powołane już wyżej postanowienie Sądu Najwyższego
z  16  maja 2012  r. Warto w  tym miejscu również przytoczyć postanowienie WSA
w Warszawie, który wskazał, że „pismo do skarżącego-beneficjenta umowy o dofinan-
sowanie, dotyczące realizacji tej umowy, z całą pewnością nie ma charakteru publicz-
noprawnego. Przy wykonywaniu umowy tej umowy PARP nie działa bowiem w spo-
sób władczy, lecz jako strona tej umowy, zaś fakt, iż umowa cywilnoprawna dotyczy
świadczenia sfinansowanego ze środków publicznych, nie przesądza sam przez się, iż
spory z niej wynikłe winny być rozstrzygane w postaci decyzji administracyjnej, tj. po-
przez władcze rozstrzyg­nięcie organu administracji publicznej”58.
Stanowisko prezentowane w orzecznictwie, w szczególności co do dopuszczalności
trybu zwrotu środków w postępowaniu cywilnoprawnym w sytuacji, w której istnieją
przepisy u.f.p. przewidujące administracyjnoprawny tryb zwrotu, wyraźnie wskazuje,
że istnieje pilna potrzeba ujednolicenia trybu udzielania dofinansowania i  realizacji
projektów. Dodatkowo wypada zauważyć, że obecna sytuacja powoduje, że w istocie
sądy administracyjne i cywilne mogą rozstrzygać dwukrotnie to samo zagadnienie: raz
w  toku postępowania sądowoadministracyjnego, badając legalność decyzji o  zwrocie
środków, drugi raz w  toku postępowania cywilnoprawnego o  niewykonanie umowy
i  wypłatę dofinansowania. Nietrudno wyobrazić sobie, że w  toku dwóch postępowań
w istocie przedmiotowo tożsamych może dojść do rozbieżności, tym bardziej że w toku
postępowania cywilnego kognicja sądu powszechnego jest daleko szersza i  obejmuje
nie tylko badanie legalności decyzji o zwrocie środków, ale wszystkie skutki wynikają-
ce z umowy. Co więcej, sąd cywilny może powołać biegłego do zbadania okreś­lonych
kwestii, np. prawidłowości wykonywania zamówień realizowanych w projekcie, osiąg­
nięcia wskaźników projektu, i w  ten sposób badać merytoryczną poprawność decyzji
danej instytucji o  zwrocie środków. Wreszcie warto zauważyć pojawiające się
w  orzecznictwie sądów powszechnych stanowisko, w  myśl którego żądanie zwrotu
środków przez instytucję bądź odmowa ich wypłaty są w niektórych wypadkach kwali-
fikowane jako nadużycie prawa podmiotowego (art. 5 Kodeksu cywilnego)59, w konse-
kwencji czego, pomimo istnienia okreś­lonych uchybień po stronie beneficjenta,
w  praktyce sądy powszechne odmawiały orzekania o  zwrocie środków lub uznawały
taki zwrot za bezprawny.
Zdecydowanie przemawia to za jednolitym uregulowaniem trybu udzielenia dofi-
nansowania oraz realizacji umowy w  formie umowy o  charakterze administracyjno-
prawnym. Powyższe jednakże powinno być realizowane przy założeniu zachowania
gwarancji proceduralnych, zapewniających beneficjentom dostateczny poziom ochrony
na gruncie postępowania administracyjnego, również w trakcie realizacji takiej umowy.

Postanowienie WSA w Warszawie z 26.07.2012 r., V SA/Wa 1391/12.

58 

Por. wyroki Sądu Najwyższego: z 16.3.2012 r., IV CSK 322/11 oraz z 24.4.2013 r., IV CSK 621/12, http://
59 

www.sn.pl, a także wyroki: Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 26.6.2013 r., I ACa 161/13; Sądu Apelacyjnego
w Ka­­towicach z 8.5.2013 r., I ACa 216/13; Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 5.11.2012 r., I ACa 436/12.

20 PRZEGLĄD PRAWA PUBLICZNEGO nr 10/2014

ADMINISTRACYJNE PRAWO MATERIALNE ARTYKUŁY

5. Generalne „wyłączenie” k.p.a.

Jako wadliwe oceniam również – zwłaszcza w  kontekście podniesionych wyżej
uwag – generalne wyłączenie k.p.a. zawarte w projekcie ustawy w odniesieniu do po-
stępowań o ubieganie się o dofinansowanie oraz udzielanie dofinansowania60, a także
do procedury odwoławczej61. Powyższe rozwiązanie, które występowało również pod
rządami u.z.p.p.r.62, było przedmiotem zdecydowanej krytyki63. Obecnie ustawodawca
zdecydował się również „generalnie” wyłączyć przepisy k.p.a. z wyjątkiem przepisów
dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i  sposobu obliczania termi-
nów. Warto zauważyć w związku z tym, że do postępowań o udzielenie dofinansowa-
nia nie stosuje się zatem m.in. zasad ogólnych k.p.a., terminów załatwiania spraw,
wreszcie poza zakresem regulacji znalazły się w  całości przepisy dotyczące postępo-
wania (Dział  II  k.p.a.), obejmujące m.in. wymogi, jakie powinna spełniać decyzja,
kwestie dostępu do akt, kwestie zawieszenia postępowania czy postępowanie dowodo-
we. Oczywiście nie ulega wątp­liwości, że pewna część przepisów k.p.a. nie mogłaby
znaleźć zastosowania do postępowania w przedmiocie ubiegania się o dofinansowanie
ze względu na jego specyfikę (tj.  potrzebę sprawnego rozdysponowania środków),
tutaj wskazać można by m.in. przepisy dotyczące rozprawy, wznawiania postępowania
czy stwierdzania nieważności decyzji. Dyskusyjne jednak jest to, czy pozbawienie be-
neficjentów (również potencjalnych) środków europejskich wielu gwarancji prawnych,
wynikających z k.p.a., a zatem przewidzianych dla innych adresatów decyzji admini-
stracyjnych, może być uzasadnione potrzebą zapewnienia takiej sprawności postępo-
wania, tym bardziej że ustawodawca nie przewiduje żadnego terminu dla samych in-
stytucji, w jakim powinna dokonać się ocena wnios­ków. Warto przy tym zauważyć, że
wyłączenie k.p.a. w  stosunku do postępowań o  udzielenie dofinansowania i  postępo-
wań odwoławczych nie powoduje, że do tych postępowań nie znajdą zastosowania za-
sady ogólne tam okreś­lone64.
Takie całkowite wyłączenie k.p.a. byłoby w  mojej ocenie uzasadnione w  sytuacji,
w której uczestnikom tych postępowań zagwarantowano by inną, substytucyjną, proce-
durę, tak jak ma to miejsce w przypadku Ordynacji podatkowej, regulującej w sposób
kompleksowy postępowania podatkowe. Tymczasem ustawa ustanawia jedynie zręby
takiej procedury (ogólne zasady w postaci przejrzystości i rzetelności oceny, procedurę
odwoławczą), pozostawiając inne jej części do doregulowania w przepisach tzw. prawa
konkursowego (por. pkt 2 niniejszego artykułu).

Art. 50 ustawy.
60 

Art. 67 ustawy.
61 

Art. 37 u.z.p.p.r.
62 

Por. P.  Brzozowski, Glosa do postanowienia WSA w  Olsztynie z  dnia 18.10.2007  r., II  SA/Ol 861/07,
63 

Lex/el. 2008; wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z 23.3.2012 r., RPO-665405-I/11/AWO, www.

brpo.gov.pl; A.  Wołyniec-Ostrowska, Kontrola dostępu…, s.  245; K.  Brysiewicz, R.  Poździk, Ocena
i wybór…, s. 18.
Por. J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach…, pkt 6.3. Zasady ogólne krajowego prawa polityki rozwoju. Dostęp-
64 

ny w SIP Lex.

nr 10/2014 PRZEGLĄD PRAWA PUBLICZNEGO 21

ARTYKUŁY ADMINISTRACYJNE PRAWO MATERIALNE

Nie sposób nie zauważyć, że również i te szczątkowe regulacje procedury udziela-
nia dofinansowania obarczone są istotnymi wadami, które mogą prowadzić do narusze-
nia praw beneficjentów. Przykładem jest takie postanowienie, jak: „W przypadku gdy
kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wy-
branie projektu do dofinansowania, okoliczność ta nie może stanowić wyłącznej prze-
słanki wniesienia protestu”65 czy „Procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53–64,
nie wstrzymuje zawierania umów z wnios­kodawcami, których projekty zostały wybra-
ne do dofinansowania”66. Na uwagę zasługuje również ewidentna dysproporcja pomię-
dzy ciężarem nałożonym na wnios­kodawców w  postaci okreś­lonych krótkich termi-
nów wniesienia wnios­ków o dofinansowanie czy złożenia protestów, jak i obowiązkiem
po­szczególnych instytucji rozpatrzenia wnios­ków czy protestów. O  ile w  przypadku
tych pierwszych wyraźnie okreś­la się terminy na złożenie wnios­ku czy wniesienie pro-
testu, o tyle instytucje oceniające, rozpatrujące protest albo w ogóle nie mają zakreś­
lonego nawet instrukcyjnego terminu na rozpatrzenie wnios­ków, albo termin rozpozna-
nia protestów mają znacznie dłuższy niż wnios­kodawcy na ich złożenie (14 dni na
złożenie protestu67 wobec nawet 60 dni na jego rozpoznanie68). Warto również odnoto-
wać, że pomimo podnoszenia takich postulatów w toku procesu legislacyjnego nie za-
strzeżono w projekcie ustawy również, chociażby instrukcyjnego, terminu na przepro-
wadzenie ocen wnios­ków przez właś­ciwe instytucje. Nie sposób nie zauważyć, że
powyższe regulacje nie przemawiają za sprawnością dystrybucji środków europejskich.
Wyłączenie zdecydowanej większości przepisów k.p.a. przez u.z.p.p.r. i  obecnie
przez ustawę prowadzi również do niekorzystnego zawężenia pola sądowoadministra-
cyjnej kontroli rozstrzyg­nięć, zapadających w ramach postępowań dotyczących oceny
projektów. Postulat wprowadzenia umowy administracyjnej w miejsce dotychczas obo-
wiązującej umowy cywilnoprawnej ma sens jedynie wówczas, gdy w ramach postępo-
wania sądowoadministracyjnego kognicja sądów będzie obejmowała również badanie
zgodności działania organu z przepisami postępowania. Tymczasem ubogie instrumen-
tarium prawne i  szczątkowa regulacja zarówno przepisów prawa materialnego, jak
i przede wszystkim przepisów procesowych prowadzą do wnios­ku, iż sąd administra-
cyjny w istocie nie może poddać wielu, często patologicznych, działań organów oce-
niających ocenie prawnej z uwagi na brak wzorców normatywnych postępowania ad-
ministracyjnego. Odwoływanie się w orzecznictwie sądów powszechnych do potrzeby
współdziałania stron przy wykonaniu zobowiązania czy też nadużycia prawa podmio-
towego jako instytucji chroniących beneficjentów przed wadliwymi zachowaniami ad-
ministracji możliwe byłoby również na gruncie postępowania administracyjnego przy
założeniu zastosowania ogólnych zasad tego postępowania do sposobu współdziałania
instytucji jako strony umowy w  realizacji projektu. Tytułem przykładu wskazać tutaj
należy obowiązek wyjaś­­niania (art.  11 k.p.a.), informowania (art.  9 k.p.a.) czy też
uwzględniania interesu obywateli i słusznego interesu społecznego (art. 7 k.p.a.). Tym-
czasem z uwagi na wyłączenie większości przepisów k.p.a. kontrola legalności aktów

Art. 53 ust. 3 ustawy.

65 

Art. 65 ustawy.
66 

Art. 54 ust. 1 ustawy.

67 

Art. 57 ustawy.
68 

22 PRZEGLĄD PRAWA PUBLICZNEGO nr 10/2014

ADMINISTRACYJNE PRAWO MATERIALNE ARTYKUŁY
administracyjnych, do której powołane są sądy administracyjne, jest obecnie znacząco
zawężona.
Na koniec podkreś­lić wypada, że podstaw do takiego całkowitego niemal wyłącze-
nia k.p.a. nie dają przepisy Rozporządzenia Ogólnego, które, na co wskazywano już
wyżej, wymaga uregulowania systemów zarządzania i  kontroli w  zgodzie z  istnieją-
cym instytucjonalnym i  prawnym porządkiem państwa członkowskiego. Co więcej,
unijny ustawodawca wyraźnie podkreś­la, że w  procesie dystrybucji funduszy nie
można zapominać o uprawnieniach przysługujących beneficjentom69. Ustawa jednakże
pozbawia beneficjentów większości gwarancji przewidzianych k.p.a., nie dając nic
w zamian. Proponowana regulacja prawna w istocie zatem stanowi pogorszenie pozy-
cji prawnej wnios­kodawców w  stosunku do podmiotów korzystających z  gwarancji
przewidzianych w k.p.a., co narusza zasadę lojalnej współpracy ustanowioną w prawie
unijnym70.

6. Podsumowanie

Powyższe uwagi dają asumpt do stwierdzenia, że ustawa w  wielu kwestiach nie

tylko obarczona jest poważnymi wadami legislacyjnymi, ale może wręcz spowodować
zagrożenie dla prawidłowej dystrybucji środków europejskich. Wady instytucjonalne
i  regulacyjne ustawy mogą bowiem stanowić podstawę do stwierdzenia nieprawidło-
wości o charakterze systemowym71 – uniemożliwiając w praktyce dystrybucję środków
europejskich do czasu odpowiedniego dostosowania systemu zarządzania do standar-
dów wymaganych zarówno prawem unijnym, jak i krajowym.
Co istotne, poważne defekty w systemie zarządzania i kontroli mogą wręcz prowadzić
do bezpowrotnego anulowania wsparcia w ramach danego programu czy działania72.
Powyższe odnieść niewątp­liwie należy w  szczególności do wadliwej, w  dalszym
ciągu niepełnej, implementacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego i braku uregulowa-
nia wszystkich praw i  obowiązków beneficjentów w  aktach prawa powszechnie obo-
wiązującego. Niekonsekwencja ustawodawcy w tym wypadku jest szczególnie rażąca,
gdy uwzględni się fakt, iż Trybunał Konstytucyjny stanowisko swoje zajął jeszcze
w grudniu 2011 r. Ustawodawca miał zatem pełną możliwość prawidłowego przygoto-
wania ram prawnych dla dystrybucji środków europejskich w nowej perspektywie.
Warto przy tym zauważyć, że krytyczna ocena omawianych unormowań, które
w znacznej części powielają dotychczasowe, odnosi się nie tylko do komentowanych
propozycji MIR, ale była formułowana już pod adresem regulacji u.z.p.p.r. Przykłado-
wo zdanie takie prezentował NSA wyroku z 17 lutego 2012 r., zauważając, że „regula-
cja wprowadzona do ustawy o  zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawą z dnia

Pkt 2.2.3 wnios­ku z 14 marca 2012 r. …

69 

Art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE C 326/18 z 2012 r., wersja skonsolidowana, oraz sze-
70 

rzej W. Czapliński, w: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską – komentarz, red. A. Wróbel, Warszawa
2008, s. 258.
Art. 144 ust. 1 Rozporządzenia Ogólnego.
71 

Art. 143 ust. 4 Rozporządzenia Ogólnego.

72 

nr 10/2014 PRZEGLĄD PRAWA PUBLICZNEGO 23

ARTYKUŁY ADMINISTRACYJNE PRAWO MATERIALNE

7  lis­topada 2008  r. o  zmianie niektórych ustaw w  związku z  wdrażaniem funduszy

strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz.U. Nr 216, poz. 1370) oceniana jest zgodnie
w piś­miennictwie, jako przykład złej legislacji”73.
Skoro te same wady legislacyjne powielane są w kolejnej ustawie regulującej dys-
trybucję środków europejskich, to wypada postulować, aby w omawianym wyżej za-
kresie wskazane zagadnienia stały się ponownie przedmiotem zainteresowania ustawo-
dawcy. W przeciwnym wypadku istnieje znaczne ryzyko uznania, iż przyjęte systemy
zarządzania jako obarczone istotnymi defektami uniemożliwiającymi prawidłową dys-
trybucję środków europejskich spowodują utratę tych środków.

SUMMARY

System of selection and implementation of projects co-financed from European

funds in the financial perspective 2014–2020
 
The subject of the article is an overview of the legal framework for the selection and
implementation of projects co-financed from European funds in the new financial
perspective 2014–2020. This issue is present and refers to the Act of 11.7.2014 of the
principles of cohesion policy programmes financed in the financial perspective 2014–
2020 (OJ from 2014, poz. 1146).
The authordraws attention to the unacceptability of the regulating the rights of
beneficiaries in the implementation systems operating outside sources of universally
binding law.
Also were analyzed legislative proposals relating to the rule of financial corrections
and return of funds improperly paid out, paying attention to the lack of necessity in
separation of these institutions.
The article also includes a call for unification of the selection mode and the implemen-
tation of projects, which are of a mixed administrative and civil. The author advocates
a unified administration, by both the selection of projects and their implementation.
Issues raised in the article are discussed taking into account the current EU provisions.

Keywords: cohesion policy, the structural funds, European funds, repayment of

European funds, grant agreement, financial corrections.

Wyrok NSA z 17.2.2012 r., II GSK 112/12, Lex nr 1121133.

73 

24 PRZEGLĄD PRAWA PUBLICZNEGO nr 10/2014