L A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA E N MÉXICO:

SU DESARROLLO COMO DISCIPLINA

MARÍA D E LC A R M E N PARDO

E N M É X I C O , C O M O E N o t r o s países, l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a se h a s o m e ­
t i d o a u n a a m p l i a e i n t e r m i n a b l e d i s c u s i ó n s o b r e su c o n d i c i ó n científica.
El p r o b l e m a d e s u carácter científico situó e l d e b a t e a l r e d e d o r d e l o b j e t o
o p r o p ó s i t o d e e s t u d i o y, p o r e n d e , d e su c o r r e s p o n d i e n t e c o n c e p t u a l i -
zación y desarrollo teórico.
A pesar d e esa crisis ( o c a r e n c i a ) d e i d e n t i d a d , l a d i s c i p l i n a d e l a
administración pública en M é x i c o f o r m a parte de u n m o v i m i e n t o inte­
l e c t u a l c o n u n a línea d e d e s a r r o l l o p r o p i a , p e r o t a m b i é n e n r i q u e c i d o
p o r ideas e x t e r n a s .
El p r o p ó s i t o d e este t r a b a j o es p a r t i r d e l análisis d e esas d o s i n f l u e n ­
cias p a r a d a r a l g u n a sistematización a piezas sueltas q u e f o r m a r í a n par­
te d e u n a e x p l i c a c i ó n (quizá d i s c u t i b l e ) d e l estado e n q u e se e n c u e n t r a
nuestra disciplina e n México, i n c o r p o r a n d o también alguna referencia
al e s f u e r z o q u e se h a h e c h o e n E l C o l e g i o d e M é x i c o e n este c a m p o d e
estudios.
D e s d e el p u n t o d e vista d e l d e s a r r o l l o m e x i c a n o , los e s t u d i o s d e ( y
s o b r e ) a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a i n c o r p o r a r o n diversas p o s i c i o n e s e i n t e r ­
p r e t a c i o n e s s o b r e l a e s t r u c t u r a y l a finalidad d e l E s t a d o , d e l g o b i e r n o y,
p o r e n d e , d e l a a d m i n i s t r a c i ó n pública.
Las i n f l u e n c i a s e x t e r n a s ( e n especial l a n o r t e a m e r i c a n a y l a francesa)
h i c i e r o n d e l a r e f l e x i ó n s o b r e l a administración p ú b l i c a u n l u g a r d e en­
c u e n t r o n e c e s a r i o c o n l a e v o l u c i ó n histórica d e las sociedades.
Esta d i s t i n c i ó n n o es a b s o l u t a . E n e l análisis d e los d i s t i n t o s m o m e n ­
t o s d e e v o l u c i ó n d e l a d i s c i p l i n a se e n c u e n t r a n m a t i c e s y énfasis e n l o s
q u e el d e s a r r o l l o p r o p i o y la influencia e x t e r n a n o son nítidos.
L a i m p o s i b i l i d a d d e s e p a r a r c o n c e p t u a l m e n t e l o p r o p i o d e l o exter­
n o m e l l e v a a p r o p o n e r e l análisis d e l d e s e n v o l v i m i e n t o d e l a a d m i n i s ­
t r a c i ó n p ú b l i c a e n M é x i c o b a j o d i s t i n t o s e n f o q u e s ; e n ellos, u n a línea d e
p e n s a m i e n t o es d o m i n a n t e y p u e d e c o r r e s p o n d e r a é p o c a s diversas, o a
ciertos resultados en c u a n t o a la p r o d u c c i ó n intelectual, p e r o también
a c o n t r i b u c i o n e s i m p o r t a n t e s e n las d e c i s i o n e s políticas y a l a o r i e n t a -

12
E N E - F E B 93 L A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA E N MÉXICO 13

c i ó n q u e se d i o , t a n t o en el á m b i t o u n i v e r s i t a r i o c o m o e n el p r o f e s i o n a l ,
a los a d m i n i s t r a d o r e s públicos.
E n M é x i c o , l a enseñanza p r o f e s i o n a l d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a
v i n c u l a d a c o n la c i e n c i a política q u e d ó i n c o r p o r a d a p o r p r i m e r a vez a
los p l a n e s d e e s t u d i o de la e n t o n c e s Escuela N a c i o n a l de C i e n c i a s Polí-
ticas y Sociales d e l a U n i v e r s i d a d N a c i o n a l A u t ó n o m a d e M é x i c o e n 1958.
A m e d i d a q u e el c r e c i m i e n t o y la c o m p l e j i d a d d e l a p a r a t o a d m i n i s -
t r a t i v o p ú b l i c o h i c i e r o n cada vez más difícil su m a n e j o e f i c i e n t e , y d a d o
el b a j o n ú m e r o d e egresados d e la U n i v e r s i d a d , se h i z o necesaria u n a
m a y o r c a n t i d a d de profesionales capacitados para entender y resolver
los p r o b l e m a s q u e afectaban a la a d m i n i s t r a c i ó n pública.
Las d i s t i n t a s r e f o r m a s hechas a los planes d e e s t u d i o d e la c a r r e r a e n
la U n i v e r s i d a d N a c i o n a l r e f l e j a r o n la p r e o c u p a c i ó n p o r r e s o l v e r , a través
d e c i e r t o s ajustes, la v i n c u l a c i ó n d e la f o r m a c i ó n teórica c o n los p r o b l e -
m a s q u e el a p a r a t o a d m i n i s t r a t i v o e n f r e n t a b a e n l a práctica.
A p a r t i r d e l o s años sesenta, c u a n d o l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a e m -
p e z ó a d e s d o b l a r s e sin n i n g u n a r a c i o n a l i d a d a p a r e n t e , los desajustes y
las i n e f i c i e n c i a s se h i c i e r o n aún más e v i d e n t e s . E l E s t a d o se v i o e n la
n e c e s i d a d d e a c l a r a r la situación caótica q u e p r e s e n t a b a la a d m i n i s t r a -
c i ó n pública, y r e c l a m a b a p a r a e l l o más y m e j o r e s a d m i n i s t r a d o r e s pú-
b l i c o s . D e ahí q u e sea j u s t a m e n t e e n esa d é c a d a c u a n d o la f o r m a c i ó n d e
estos p r o f e s i o n a l e s se i n c o r p o r a r a a la m a y o r p a r t e d e los p l a n e s d e es-
t u d i o d e las u n i v e r s i d a d e s públicas e i n c l u s o d e a l g u n a s p r i v a d a s .
L a e x p e r i e n c i a en l a f o r m a c i ó n d e p r o f e s i o n a l e s e n E l C o l e g i o d e
M é x i c o había r e s u l t a d o satisfactoria; d e ahí q u e se d e c i d i e r a a b r i r u n
p r o g r a m a que estuviera específicamente enfocado a f o r m a r estudiosos
de la administración pública c o n u n sólido respaldo a c a d é m i c o y sin
r e s t r i n g i r la e d u c a c i ó n a algún aspecto d e la e s p e c i a l i d a d . E n 1982 se
i n i c i ó la L i c e n c i a t u r a e n A d m i n i s t r a c i ó n Pública d e n t r o d e los p r o g r a -
m a s d e l C e n t r o d e E s t u d i o s I n t e r n a c i o n a l e s , c o n el o b j e t i v o d e p r e p a r a r
p r o f e s i o n a l e s c o n u n a visión a m p l i a de los p r o b l e m a s q u e la a d m i n i s t r a -
c i ó n pública t i e n e q u e e n f r e n t a r e n M é x i c o y d e los q u e d e r i v a n d e l a
interrelación d e ésta c o n el d e s a r r o l l o político-administrativo d e los d e m á s
países d e l m u n d o .
E l p l a n d e e s t u d i o s i n c o r p o r ó , e n su p r i m e r a versión, la i d e a d e u n a
f o r m a c i ó n h u m a n i s t a c o m p l e m e n t a d a c o n e l c o n o c i m i e n t o d e ciertas he-
r r a m i e n t a s d e carácter t é c n i c o . T o m a b a ya d i s t a n c i a c o n r e s p e c t o a la
tradición p r o p i a m e n t e j u r í d i c a , p e r o incluía m a t e r i a s p a r a i n t e g r a r u n
sólido t r o n c o económico-administrativo, m a n t e n i e n d o u n e q u i l i b r i o c o n
el c o m p o n e n t e p o l í t i c o y c o n las c i r c u n s t a n c i a s históricas. Este p l a n n o
i n c l u y ó e l e m e n t o s q u e p e r m i t i e r a n a m p l i a r l a b r e c h a e n t r e política y ad-
ministración; lejos d e s u b r a y a r u n i l a t e r a l m e n t e la d i m e n s i ó n técnica, más
14 MARÍA D E LCARMEN PARDO FI XXXIII-1

b i e n se i n t e g r ó c o n e l p r o p ó s i t o e x p l í c i t o d e b u s c a r u n a f o r m a c i ó n ge-
1
neral, p e r o sólida.
E n 1 9 9 0 se h i c i e r o n m o d i f i c a c i o n e s a d i c h o p l a n ; estos c a m b i o s
r e s p o n d í a n a l a i d e a d e q u e l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a d e b í a ser fiel a sus
componentes de legalidad, eficiencia y politicidad.
Su e v o l u c i ó n d e p e n d í a e s t r e c h a m e n t e d e u n m u n d o d e p r o b l e m a s
p ú b l i c o s más c o m p l e j o s y d e g r a n escala, c o n u n a c r e c i e n t e c o m p e t e n c i a
política i n t e r n a y p r o g r e s i v a i n t e r d e p e n d e n c i a i n t e r n a c i o n a l . Este p l a n
m a n t u v o e l c o m p o n e n t e l e g a l e n u n a p r o p o r c i ó n d i s c r e t a ; e l p o l í t i c o se
a m p l i ó y r e o r d e n ó ; las m a t e r i a s económico-administrativas se r e f o r z a -
r o n p a r a p o n e r m a y o r énfasis e n los p r o b l e m a s d e e f i c i e n c i a , y se i n t r o -
d u j o u n m a y o r a t r e v i m i e n t o t e ó r i c o p a r a f o r t a l e c e r la f o r m a c i ó n d e
2
investigadores.
L a e x p e r i e n c i a de los d i e z p r i m e r o s a ñ o s d e l p r o g r a m a d e E l C o l e g i o
d e M é x i c o y m i interés p o r e l d e s a r r o l l o d e la d i s c i p l i n a m e s i r v i e r o n
p a r a s i t u a r su e v o l u c i ó n e n M é x i c o b a j o tres g r a n d e s perspectivas q u e
detallo a continuación:

L A ADMINISTRACIÓN COMO INSTITUCIÓN Y COMO ORGANIZACIÓN

B a j o l a p e r s p e c t i v a i n s t i t u c i o n a l , e l e s t u d i o d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a
se c e n t r ó e n s u n a t u r a l e z a especial e n relación c o n o t r a s f o r m a c i o n e s
sociales. Esta n a t u r a l e z a , d i c e J e a n P i e r r e N i o c h e , t i e n e c o m o f u n d a m e n -
t o la teoría l i b e r a l d e l E s t a d o a r b i t r o , q u e r e p r e s e n t a e l interés g e n e r a l ,
c u y o s r e c u r s o s m a t e r i a l e s y h u m a n o s ( l a a d m i n i s t r a c i ó n ) d e b e n ser d i f e -
r e n t e s e n su f u n c i o n a m i e n t o a los d e l r e s t o d e l c u e r p o s o c i a l , y q u e se
3
c a r a c t e r i z a p o r l a o p o s i c i ó n d e intereses p a r t i c u l a r e s .
E n t e n d i d a e n t o n c e s c o m o r e c u r s o de i n t e r m e d i a c i ó n e n t r e E s t a d o y
s o c i e d a d c i v i l , l a a d m i n i s t r a c i ó n es d i s t i n t a t a n t o d e l p o d e r p o l í t i c o , d e l
q u e es i n s t r u m e n t o , c o m o d e l a esfera p r i v a d a , a l a q u e c o n t r o l a gracias
a sus p r e r r o g a t i v a s , a su r é g i m e n p a r t i c u l a r p a r a m a n t e n e r e l o r d e n , a
4
la a p l i c a c i ó n d e leyes y a l f u n c i o n a m i e n t o d e los servicios p ú b l i c o s .

1
Licenciatura en administración pública, proyecto de cambio curricular,
Centro de Estudios Internacionales, 1990 (documento interno de trabajo),
pp. 1-2.
2
Ibid., pp. 2-3.
3
ftf Tomado de Jean-Pierre Nioche, "Science Administrative, Management
Public et Analyse des Politiques Publiques", Revue Française d'Administration
Publique, 1982, núm. 24, pp. 635-649.
*Ibid., p. 640.
ENE-FEB 93 L A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA E N MÉXICO 15

E l e n f o q u e i n s t i t u c i o n a l c u l t i v a esa d i f e r e n c i a y esa o r i g i n a l i d a d i r r e -
d u c t i b l e q u e se l e r e c o n o c e a l a a d m i n i s t r a c i ó n y j u s t i f i c a u n a c i e n c i a
específica a p o y a d a e n reglas p a r t i c u l a r e s q u e c a r a c t e r i z a n su o b j e t o d e
e s t u d i o . D e n t r o d e esas p r e m i s a s se d i s t i n g u e n rasgos d i s t i n t i v o s d e la
c i e n c i a a d m i n i s t r a t i v a t r a d i c i o n a l , e n t r e los q u e destacan e l p a p e l p r i -
m o r d i a l o t o r g a d o al d e r e c h o , a d e m á s de l o q u e a t i n a d a m e n t e señala N i o -
che e n e l artículo c i t a d o : el d e s a r r o l l o i n t e l e c t u a l g e n e r a l m e n t e d e d u c t i v o ;
la d e b i l i d a d e n l a o b s e r v a c i ó n d e l a r e a l i d a d , a m e n u d o s u s t i t u i d a p o r
c o m e n t a r i o s a t e x t o s o f i c i a l e s , y los t r a b a j o s s u m a m e n t e n o r m a t i v o s ,
p o r lo general discriptivos y poco explicativos.
A u n q u e e n l o s países anglosajones esta tradición q u e d ó atrás, aún se
c o n s e r v a e n F r a n c i a . E n t r e las r a z o n e s q u e se h a n d a d o p a r a e x p l i c a r esta
p e r m a n e n c i a destacan: el peso d e la tradición j u r í d i c a , la i m p o r t a n c i a
o t o r g a d a al d e r e c h o e n la f o r m a c i ó n d e los a d m i n i s t r a d o r e s p ú b l i c o s y
el a i s l a m i e n t o e n q u e p e r m a n c i e r o n las escuelas d e a d m i n i s t r a c i ó n e n
r e l a c i ó n c o n m o v i m i e n t o s y avances i n t e l e c t u a l e s , d e n t r o d e l c u a l se
i n s c r i b e , n a t u r a l m e n t e , el rezago e n c u a n t o al t r a b a j o de investigación.
A l g u n a s de estas razones s o n s i m i l a r e s a las q u e a y u d a n a e x p l i c a r p o r
q u é este e n f o q u e también p r e v a l e c e e n M é x i c o .
Este e n f o q u e i n s t i t u c i o n a l p u d o t a m b i é n r e a f i r m a r s e e n l a m e d i d a
e n q u e t a n t o l a teoría m a r x i s t a d e l Estado c o m o la l i b e r a l c o m p a r t e n u n a
visión i n s t r u m e n t a l de l a administración, e n la c u a l el a p a r a t o a d m i n i s -
t r a t i v o está t o t a l m e n t e s o m e t i d o al p o d e r p o l í t i c o y actúa s e g ú n reglas
5
i m p u e s t a s y a través d e u n a e s t r u c t u r a j e r á r q u i c a y u n i t a r i a .
P o r t o d o e l l o , la p r e o c u p a c i ó n p o r e n t e n d e r y analizar el p a p e l d e
la a d m i n i s t r a c i ó n pública e n M é x i c o aparece, e n u n p r i m e r m o m e n t o ,
l i g a d a a los análisis p r o p i o s d e l d e r e c h o a d m i n i s t r a t i v o , t a n t o e n la de-
finición d e l o b j e t o de e s t u d i o c o m o e n l o q u e toca a los e l e m e n t o s teóri-
cos d e l c o n c e p t o de E s t a d o q u e e n g l o b a la f u n c i ó n de la a d m i n i s t r a c i ó n
pública.
Según esta p e r s p e c t i v a , la administración pública c u m p l e sus f u n c i o -
nes a d m i n i s t r a t i v a s d e a c u e r d o c o n los fines d e l E s t a d o . Se destaca l a
c o m p r e n s i ó n d e la a c c i ó n d e l E s t a d o c o m o la a c t i v i d a d q u e se r e a l i z a
b a j o u n o r d e n j u r í d i c o y q u e consiste e n e j e c u t a r actos m a t e r i a l e s o
j u r í d i c o s p a r a casos i n d i v i d u a l e s .
E l s u s t e n t o t e ó r i c o d e este e n f o q u e es "la d e f i n i c i ó n , e n t o d o s sus
aspectos, d e l a administración, c o n f o r m e a la p r o p u e s t a p o r la d o c t r i n a
d e l d e r e c h o p ú b l i c o ; l a a d m i n i s t r a c i ó n se e n t e n d í a c o m o el c o n j u n t o d e

5
Gérard Timsit, "La Science Administrative d'hier à Demain et après-De-
main", Revue Française de Droit Public et de la Science Politique, octubre, 1982,
pp. 928-1021.
16 MARÍA DEL CARMEN PARDO FI XXXIII-1

r e c u r s o s h u m a n o s y m a t e r i a l e s e n c a r g a d o s , b a j o l a a u t o r i d a d de l o s go­
b e r n a n t e s , d e asegurar l a e j e c u c i ó n d e las leyes y e l f u n c i o n a m i e n t o de
6
los servicios p ú b l i c o s " .
Se e s t u d i a r o n , c o n base e n ese sistema, los p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a ­
tivos e n el m a r c o de l a relación e n t r e el i n d i v i d u o y l a a d m i n i s t r a c i ó n . L o s
análisis t u v i e r o n c o m o eje c e n t r a l l a a c t i v i d a d j u r d i s d i c c i o n a l de l o s ór­
ganos a d m i n i s t r a t i v o s ; a s i m i s m o , l o c o n t e n c i o s o - a d m i n i s t r a t i v o fue u n a par­
te f u n d a m e n t a l de las p r e o c u p a c i o n e s de l a d i s c i p l i n a e n ese m o m e n t o .
P o r e l l o , e n los o r í g e n e s d e l I n s t i t u t o de A d m i n i s t r a c i ó n Pública M e ­
x i c a n o ( d e s p u é s l l a m a d o I n s t i t u t o N a c i o n a l d e A d m i n i s t r a c i ó n Pública),
el c a m p o d e e s t u d i o y análisis de la administración p ú b l i c a c o r r e s p o n d i ó
" a l r e s p e t o de los d e r e c h o s d e los p a r t i c u l a r e s y a l a l e g a l i d a d c o m o
c o n d i c i ó n y s u p u e s t o d e t o d a a c c i ó n pública. T a m b i é n a l a división de
p o d e r e s y al p r o b l e m a d e l o g r a r q u e los g r a n d e s o b j e t i v o s se c u m p l i e r a n
e n a r m o n í a c o n l a l i b e r t a d y c o n el d e r e c h o y d e n t r o d e l a m a y o r eficacia
7
posible en la acción gubernamental".
L a i n f l u e n c i a j u r í d i c a s o m e t i ó el análisis d e l a a d m i n i s t r a c i ó n públi­
ca a u n r é g i m e n e n e l q u e destacaba l a n e c e s i d a d d e satisfacer e l interés
g e n e r a l y m a n t e n e r e l o r d e n p ú b l i c o . Esta p a r t i c u l a r i d a d n o a y u d ó a
i n t e g r a r e l e s t u d i o de l a administración e n u n a p e r s p e c t i v a más g e n e r a l ,
e n l a q u e se a p l i c a r a n o t r o s m é t o d o s .
E l d e r e c h o p ú b l i c o s u p o n e u n a s e p a r a c i ó n rígida e n t r e l o p o l í t i c o y
l o a d m i n i s t r a t i v o . Esto n e c e s a r i a m e n t e o b l i g a a e n t e n d e r l a a d m i n i s t r a ­
c i ó n p ú b l i c a c o m o d i s t i n t a d e l p o d e r p o l í t i c o y s u b o r d i n a d a a éste. E l
a p a r a t o a d m i n i s t r a t i v o n o tenía o b j e t i v o s p r o p i o s y sus f u n c i o n e s se veían
s i e m p r e c o m o s e c u n d a r i a s , ya q u e s ó l o ejecutaba las tareas q u e los ór­
g a n o s p o l í t i c o s le c o n f i a b a n .
E n estas c o n d i c i o n e s , l a administración p ú b l i c a n o p o d í a i n c l u i r los
aspectos p o l í t i c o s de l a a c t i v i d a d estatal n i los f e n ó m e n o s y r e l a c i o n e s de
p o d e r q u e se d e s a r r o l l a b a n e n l a s o c i e d a d d e n t r o d e su c a m p o de aná­
lisis e investigación. P o r e l l o , e n e l d e r e c h o a d m i n i s t r a t i v o ( c o m o m e d i o
p a r a c o m p r e n d e r l a administración p ú b l i c a ) destacan s ó l o los aspectos
i n s t i t u c i o n a l e s ; p e r o p o r esa m i s m a razón, e n M é x i c o arraigó l a i d e a de
q u e e l p u n t o de vista j u r í d i c o e r a el m e j o r m e d i o p a r a c o n o c e r n u m e r o ­
sos aspectos de l a r e a l i d a d a d m i n i s t r a t i v a . A s í pues, se sustrajo d e l a
a d m i n i s t r a c i ó n t o d a i n f u e n c i a e x t e r i o r , se l e p r o h i b i ó e n t r o m e t e r s e e n

6
J . Chevalier y D. Loschak, Ciencia administrativa, Joelle Bergere, José V i ­
cente Gómez Rivas y Blanca Oleas de Lima, traductores, tomo 1, Madrid, I N A P ,
s/f, p. 68.
7
"Discurso pronunciado por el licenciado Antonio Carrillo Flores en la
sesión inaugural del Instituto de Administración Pública", Revista de Administra­
ción Pública, 1956, núm. 1, pp. 5-6.
ENE-FEB 93 L A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA E N MÉXICO 17

el t e r r e n o r e s e r v a d o a l o p o l í t i c o y fue vista c o n u n c r i t e r i o esencialmen­

te i n s t r u m e n t a l .
A d e m á s d e establecer la línea d i v i s o r i a e n t r e tareas políticas y a d m i ­
n i s t r a t i v a s ( a l g o q u e resulta difícil, si n o i m p o s i b l e ) ,

la inadecuación del esquema jurídico se hace evidente cuando se deja el

campo de la teoría para acercarse a observar la realidad: es incuestionable
que lo administrativo forma parte del proceso político. Sin embargo, la
imposibilidad de separar artificialmente lo administrativo de lo político y
de considerar el uno como necesariamente subordinado al otro, hace esta
distinción poco operativa; no permite aprehender el fenómeno administra­
tivo en su totalidad, lo que en consecuencia se constituye en un obstáculo
8
para el análisis científico.

L o s conceptos y métodos jurídicos resultaron insuficientes, no sólo

p a r a d e t e r m i n a r e l o b j e t o d e e s t u d i o de la c i e n c i a , s i n o t a m b i é n el papel
y f u n c i o n a m i e n t o d e la administración. N o r e s u l t a b a fácil escapar de sus
e s q u e m a s c o n c e p t u a l e s l ó g i c o s , c o h e r e n t e s y r a c i o n a l e s . Esta caracterís­
t i c a d e t e r m i n ó l a t e n d e n c i a de a c e p t a r c o m o d a d o el carácter l ó g i c o y
r a c i o n a l de los f e n ó m e n o s político-adihinistrativos y d e r e c o n o c e r e n la
o r g a n i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a u n a c o n s i s t e n c i a q u e n o s i e m p r e tiene.
Este e n f o q u e i m p i d i ó , e n s u m a , d e t e r m i n a r el o b j e t o d e e s t u d i o de
la d i s c i p l i n a , ya q u e se la d e f i n i ó p o r analogía c o n el d e r e c h o a d m i n i s ­
t r a t i v o y n o a p a r t i r de u n a reflexión p r o p i a . Se c o p i a r o n temas de es­
t u d i o d é l o s q u e fórmaban la m a t e r i a h a b i t u a l d e los t r a t a d o s d e d e r e c h o
a d m i n i s t r a t i v o : las e s t r u c t u r a s , la a c c i ó n y el c o n t r o l , y n o h a s i d o fácil
s u p e r a r las i n t e r p r e t a c i o n e s d e los j u r i s t a s .
A p a r t i r d e las p r o p u e s t a s de M a x W e b e r , q u i e n , d i c e N i o c h e , i n t r o ­
d u c e " e l g u s a n o o r g a n i z a c i o n a l e n el f r u t o i n s t i t u c i o n a l " , la a d m i n i s t r a ­
c i ó n se e n t i e n d e c o m o i n s t r u m e n t o d e l d o m i n i o l e g í t i m o y el m o d e l o
b u r o c r á t i c o c o m o l a f o r m a más r a c i o n a l d e a d m i n i s t r a c i ó n , l o q u e per­
m i t e d e f i n i r l a c o m o institución y c o m o o r g a n i z a c i ó n .
L a validez d e l m o d e l o b u r o c r á t i c o i d e a l se e x t e n d i ó a t o d o t i p o de
o r g a n i z a c i ó n , l o q u e o b l i g ó a u n a suerte d e esfuerzo p a r a d e f i n i r concep­
tos y esquemas generales d e análisis q u e p e r m i t i e r a n l a c o m p a r a c i ó n y
c o m p r e n s i ó n d e t o d a s las f o r m a s d e c o o p e r a c i ó n d e n t r o de los g r u p o s
sociales o r g a n i z a d o s . "Esta i d e a c e n t r a l se e n c u e n t r a e n el o r i g e n d e l
d e s a r r o l l o s i m u l t á n e o e i n d e p e n d i e n t e d e l a s o c i o l o g í a de las organiza­
9
c i o n e s y d e l 'management'".

8
J . Chevalier y D. Loschak, op.cit., pp. 69 y 70.
9
J e a n Pierre Nioche, op.cit., p. 637.
18 MARÍA D E LCARMEN PARDO FI XXXIII-1

A p a r t i r d e los a ñ o s c i n c u e n t a , c u a n d o Parsons t r a d u c e al inglés

Economía y sociedad, y t a m b i é n a p a r t i r d e los trabajos de S i m o n , l a so-
c i o l o g í a d e las o r g a n i z a c i o n e s se e x t i e n d e y se v u e l v e u n e n f o q u e e x i t o s o .
Se p u b l i c a n n u m e r o s o s artículos, p a r t i c u l a r m e n t e e n Administrative Science *
Quarterly; e n F r a n c i a , l o s trabajos d e M i c h e l C r o z i e r p e r m i t e n o b s e r v a r
f e n ó m e n o s a d m i n i s t r a t i v o s e n los servicios p ú b l i c o s i n d u s t r i a l e s y e n las
g r a n d e s e m p r e s a s p r i v a d a s . A p a r t i r de los a ñ o s sesenta, s o b r e estas
m i s m a s bases i n t e l e c t u a l e s , se f o r m a y e v o l u c i o n a e l e n f o q u e de mana-
1 0
gement p ú b l i c o .
E l c r i t e r i o d e management y management p ú b l i c o y los e s t u d i o s s o b r e
a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a e n M é x i c o l o g r a r o n e n t o n c e s t o m a r c i e r t a dis-
t a n c i a d e la t r a d i c i ó n j u r í d i c a e i n c l u i r aspectos más u t i l i t a r i o s y pragmá-
t i c o s . Se trató d e p e n s a r e n reglas p a r a u n a b u e n a administración, y las
p r e t e n d i d a s e x p l i c a c i o n e s teóricas tendrían q u e establecerse a p a r t i r de
e x p e r i e n c i a s y n o t a n t o a p a r t i r d e u n a c o n c e p c i ó n a priori s o b r e el p a p e l
y e l l u g a r d e l a a d m i n i s t r a c i ó n e n relación c o n la s o c i e d a d . A p a r e c i e r o n
los p a r a l e l i s m o s e n e l e s t u d i o d e l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a y las o r g a n i -
zaciones p r i v a d a s . A m b a s o r g a n i z a c i o n e s e m p e z a r o n a e s t u d i a r s e c o n
los m i s m o s m é t o d o s y se c o p i a r o n técnicas q u e f u e r o n exitosas e n las
p r i v a d a s , trasladándolas a las públicas.
Estas i n f l u e n c i a s p r o f u n d i z a r o n la i d e a d e s e p a r a r política y a d m i n i s -
tración, p e r o también p e r m i t i e r o n que concepto y hecho de la adminis-
t r a c i ó n p ú b l i c a t u v i e r a n c i e r t a a u t o n o m í a . E n Estados U n i d o s , e l t é r m i n o
Public Administration d e s i g n a b a a l a vez u n c a m p o d e e s t u d i o , u n a disci-
p l i n a y l a a d m i n i s t r a c i ó n d e los asuntos p ú b l i c o s ; e n el m a r c o d e l a escasa
t r a d i c i ó n de investigación q u e se tenía y se t i e n e e n M é x i c o s o b r e es-
te t e m a , esto c o n t r i b u y ó más a la c o n f u s i ó n q u e a la c o m p r e n s i ó n d e l
fenómeno.
N o m e c o r r e s p o n d e a n a l i z a r la e v o l u c i ó n de esta m a t e r i a e n Estados
U n i d o s ; s ó l o d i r é q u e la i n f l u e n c i a d e l business managment d i o o r i g e n a
l o q u e se c o n o c i ó c o m o la teoría clásica, cuyos p r e c u r s o r e s e s t u v i e r o n
c o n v e n c i d o s d e l a p o s i b i l i d a d de f u n d a r la gestión d e las e m p r e s a s e n
p r i n c i p i o s científicos. Este m o v i m i e n t o t u v o g r a n i n f l u e n c i a e n los a m -
bientes académicos y profesionales mexicanos.
E l ascenso d e l management y la i d e a d e p r o c e s o a d m i n i s t r a t i v o , j u n t o
c o n los análisis d e l c o m p o r t a m i e n t o h u m a n o , s i r v i e r o n d e base p a r a
p r o p u e s t a s m e x i c a n a s . T a n t o las r e o r g a n i z a c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s d e l go-
b i e r n o c o m o l a e l a b o r a c i ó n d e los p r i m e r o s planes de e s t u d i o u n i v e r s i -
t a r i o s se i n s p i r a r o n e n estas c o n c e p c i o n e s .

Ibid., pp. 639-640.

ENE-FEB 93 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA E N MÉXICO 19

L a r e f l e x i ó n s o b r e la administración pública c o b r ó m a y o r auge d e b i -

d o a la a m p l i a c i ó n d e las a c t i v i d a d e s g u b e r n a m e n t a l e s y a la i m p o r t a n c i a
q u e se l e d i o a l a administración c ó m o f a c t o r d e d e s a r r o l l o . Las o r g a n i -
zaciones a p a r e c i e r o n c o m o i n s t i t u c i o n e s p l u r a l e s , e n las q u e d e s t a c a r o n
aspectos q u e a c e n t u a b a n su c a p a c i d a d d e integración. D e b i d o a la nece-
s i d a d de r e s o l v e r l o s p r o b l e m a s d e c o n s e n s o , estas ideas o r i e n t a r o n los
e s t u d i o s hacia el m o d o de pensar d o m i n a n t e e n la é p o c a , l o q u e de m a n e r a
n a t u r a l favorecía u n a perspectiva pragmática —pero paradójicamente t a m -
b i é n r e f o r m i s t a — , c o n el p r o p ó s i t o de m e j o r a r l o e x i s t e n t e .
E n e l consejo e d i t o r i a l de la Revista de Administración Pública ( p u b l i -
cada p o r el I N A P e n el último t r i m e s t r e de 1 9 5 8 ) , se d i j o :

no se podía afirmar estrictamente que el Estado sea la burocracia, ni aun

que la burocracia sea la propia administración, ya que tanto el Estado como
sus modos de operación forman un complejo político, económico, legal y
humano que no puede definirse ni localizarse en individualidades. Sin
embargo, la burocracia es el cuerpo que moviliza la gestión del gobierno
y, por lo tanto, es obvia su importancia en los tiempos presentes, en los que
la influencia estatal penetra tan hondamente en todas las esferas de la
11
colectividad que jurídicamente representa.

Estas ideas se m a t e r i a l i z a r o n casi de m a n e r a e x c l u s i v a e n e s t u d i o s y

p r o p u e s t a s h e c h a s e n el g o b i e r n o y c í r c u l o s oficiales. E n esos c í r c u l o s se
c o m p a r t í a la p r e o c u p a c i ó n d e q u e

si la burocracia no conformaba un cuerpo capacitado para las funciones

del Estado; si la incompetencia, la negligencia y la corrupción la invadían,
los mecanismos administrativos serían irremediablemente impopulares y
12
deficientes.

A p a r e c i e r o n e n t o n c e s trabajos e n los q u e se i n c l u y e r o n análisis so-

b r e l a b u r o c r a c i a y su i n s e r c i ó n e n la o r g a n i z a c i ó n pública. E n el g o b i e r -
n o se h i c i e r o n p r o p u e s t a s p a r a a n a l i z a r el e s t a t u t o de los s e r v i d o r e s
p ú b l i c o s , el d i s e ñ o de p u e s t o s y o p e r a c i ó n d e escalafones y la a d m i n i s -
tración de sueldos y prestaciones.
P o r su p a r t e , l a c o r r i e n t e f u n c i o n a l i s t a p e r m i t i ó e n t e n d e r a la socie-
d a d c o m o u n o r g a n i s m o q t i e crece, se v u e l v e c o m p l e j o y d i v e r s o . Sus
partes c u m p l e n distintas funciones, l o que plantea problemas de defini-

1 1
Editorial de la Revista de Administración Pública, núm. 9, Memoria,
1955-1990, México, I N A P , p. 2 1 .
1 2
Ibid., pp. 21-22.
20 MARÍA D E L CARMEN PARDO FI XXXIII-1

c i ó n , d e p e n d e n c i a , etc. D u r k h e i m se refirió a l a n o c i ó n d e f u n c i ó n y
a s i g n ó a la s o c i o l o g í a e l d e s c u b r i m i e n t o d e p a r t e d e l a o r g a n i z a c i ó n q u e
e n c a r n a las p r i n c i p a l e s f u n c i o n e s sociales y e l análisis d e su d e s c r i p c i ó n
13
específica e n e l j u e g o d e l a d i n á m i c a s o c i a l .
A l a t r i b u i r a la f u n c i ó n l a satisfacción de u n a n e c e s i d a d , este e n f o -
q u e se e x t i e n d e a los análisis d e l a administración p ú b l i c a . M e r t o n se
e s f o r z ó p o r d a r l e a ésta u n carácter o p e r a t i v o ; de ahí, b a j o l a i n f l u e n c i a
d e Parsons y d e s p u é s d e E a s t o n , se l l e g ó al f u n c i o n a m i e n t o s i s t é m i c o , de
a c u e r d o c o n l a i d e a d e q u e u n sistema se ve o b l i g a d o a c u m p l i r c o n
ciertas e x i g e n c i a s p a r a l o g r a r su s u p e r v i v e n c i a .
B a j o la i n f l u e n c i a de estos e n f o q u e s se c o n s t a t ó q u e la a d m i n i s t r a -
c i ó n p ú b l i c a e r a u n a e s t r u c t u r a q u e constituía u n sistema y q u e c u m p l í a
f u n c i o n e s . A l h a c e r esto se dejaba o t r a vez de l a d o a la administración
c o m o o b j e t o d e e s t u d i o científico, ya q u e n o c i o n e s c o m o las de sistema,
f u n c i ó n y e s t r u c t u r a n o p u e d e n e x p l i c a r u n o b j e t o r e a l , s i n o u n o cons-
t r u i d o . E n M é x i c o estos e n f o q u e s se a d o p t a r o n d e m a n e r a selectiva,
d e p e n d i e n d o d e l p u n t o d e vista q u e se quería f a v o r e c e r ; es d e c i r , s e g ú n
se q u i s i e r a e n t e n d e r l a administración pública c o m o institución, c o m o
o r g a n i z a c i ó n o c o m o sistema d e a c c i ó n . E n c u a l q u i e r caso esta distinción
revestía u n carácter e s t r i c t a m e n t e m e t o d o l ó g i c o .
C o n estos supuestos los análisis e v o l u c i o n a r o n b a j o d o s p r e m i s a s :
la r e l a c i ó n d e l a administración pública y e l d e s a r r o l l o e c o n ó m i c o , y la
r e f o r m a a d m i n i s t r a t i v a . L o s e s t u d i o s realizados b á s i c a m e n t e e n e l go-
b i e r n o c u m p l i e r o n c o n el propósito de sustentar proyectos guberna-
mentales.
L a Revista de Administración Pública r e a p a r e c i ó d e s p u é s d e a l g u n o s
a ñ o s d e interrurñpirse su publicación. E n e l e d i t o r i a l d e l n ú m e r o 16 ( 1 9 6 4 )
se d i j o q u e e r a i n t e n c i ó n d e l I n s t i t u t o d a r u n " e n f o q u e más p o s i t i v o al
c o n c e p t o de l a administración g u b e r n a m e n t a l a fin d e v i n c u l a r l a l o más
1 4
e s t r e c h a m e n t e p o s i b l e a l f o m e n t o d e l d e s a r r o l l o e c o n ó m i c o " . Se subra-
y a b a " l a n e c e s i d a d d e a d e c u a r el ó r g a n o a la f u n c i ó n y c o n d i c i o n a r el
m e c a n i s m o g u b e r n a m e n t a l a la n a t u r a l e z a y alcance d e los p l a n e s y p r o -
15
g r a m a s e c o n ó m i c o s d e l p a í s " . Las i n v e s t i g a c i o n e s realizadas d u r a n t e
casi d o s d é c a d a s a p r o v e c h a r o n los r e c u r s o s y a p l i c a r o n las técnicas q u e
servían de m a n e r a p r i m o r d i a l a esos p r o p ó s i t o s . " L a i d e a m o d e r n a d e la
administración p a r a e l d e s a r r o l l o se entendía c o m o la o b t e n c i ó n d e l m e j o r
e m p l e o d e l o s r e c u r s o s d i s p o n i b l e s c o n e l fin d e a p r o v e c h a r d e u n m o d o
m á s r a c i o n a l los i n s u m o s e i n c r e m e n t a r l a p r o d u c c i ó n d e b i e n e s y ser-

13
T o m a d o de Chevalier y Losckak., op.cit., p. 111.
1 4
I N A P , Memoria, p. 39.
15
Ibid., pp. 39-40.
ENE-FEB 93 L A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA E N MÉXICO 21

1 6
v i c i o s " . El c r e c i m i e n t o y evaluación d e l sector paraestatal fue o t r o i n -
c e n t i v o para el e s t u d i o y el análisis. L a eficacia de la administración pública
se c o n v i r t i ó e n u n f a c t o r d e t e r m i n a n t e p a r a el d e s a r r o l l o . L a idea c e n t r a l
g i r a b a e n t o r n o a l h e c h o de q u e g o b e r n a r era a d m i n i s t r a r y q u e el esfuer-
zo d e b í a estar e n l a a d a p t a c i ó n d e las e s t r u c t u r a s al d e s a r r o l l o .
Estos e s t u d i o s de carácter p r a g m á t i c o c o n s i d e r a b a n la a d m i n i s t r a -
ción c o m o u n i n s t r u m e n t o de planeación, programación y dirección.
Las técnicas presupuéstales y los sistemas d e administración t r i b u t a r i a
o c u p a r o n b u e n a p a r t e d e la a t e n c i ó n de los especialistas e n este c a m p o .
E n 1970, el I n s t i t u t o C e n t r o a m e r i c a n o d e A d m i n i s t r a c i ó n Pública,
q u e t u v o u n a g r a n i n f l u e n c i a e n L a t i n o a m é r i c a y e n M é x i c o , o r g a n i z ó el
p r i m e r s e m i n a r i o r e g i o n a l d e r e f o r m a a d m i n i s t r a t i v a ; u n a ñ o d e s p u é s se
c e l e b r ó e n B r i g h t o n , G r a n Bretaña, el p r i m e r s e m i n a r i o de c a r á c t e r
i n t e r r e g i o n a l s o b r e ese t e m a . E n 1973 y 1074 se r e a l i z a r o n las d o s etapas
del Seminario I n t e r a m e r i c a n o de R e f o r m a Administrativa.
J o s é I t u r r i a g a , u n o d e los f u n d a d o r e s d e l I N A P , d i c e s o b r e la i m p o r -
t a n c i a q u e t u v i e r o n esos e n f o q u e s :

el sector paraestatal y el descentralizado fueron creciendo; primero con

cautela y después aceleradamente, al punto que se percibieron en el con-
junto de la administración no pocos rasgos irracionales o redundantes,
costosos e innecesarios...para abaratar la administración pública y hacerla
menos onerosa, más ágil y verdaderamente concebida como administra-
ción para el desarrollo, se ingresó a una cuidadosa revisión del aparato
administrativo y de su sector descentralizado y paraestatal, para introducir
1
en los tres cuanta modificación aconsejara el interés nacional. '

A p a r t i r d e la d é c a d a de los setenta, al i n c o r p o r a r s e a la v i d a n a c i o n a l
las a d m i n i s t r a c i o n e s estatales y m u n i c i p a l e s d e m a n e r a más dinámica,
a c o r d e c o n l a m o d e r n i z a c i ó n p r o p u e s t a p a r a la f e d e r a c i ó n , a l g u n o s
analistas de l a a d m i n i s t r a c i ó n pública m e x i c a n a les p r e s t a r o n a t e n c i ó n ;
y h a y q u e d e c i r q u e las i n v e s t i g a c i o n e s s o b r e el t e m a h a n i d o e n a u m e n -
t o , t a n t o e n la c a n t i d a d c o m o e n c a l i d a d .
A l hacer u n b a l a n c e n o m u y m i n u c i o s o , p u e d e d e c i r s e q u e los estu-
d i o s hechos d u r a n t e más de v e i n t e años n o l l e g a r o n a p r o p o n e r d e m a n e r a
p r e c i s a la n a t u r a l e z a d e l c o m p o r t a m i e n t o d e la a d m i n i s t r a c i ó n pública,
n i a n a l i z a r o n las fuerzas q u e l a i m p u l s a b a n a a c t u a r e n varias d i r e c c i o -
nes. N o se h i c i e r o n p r o p u e s t a s e n las q u e se r e l a c i o n a r a la c o n d u c t a d e

1 6
Andrés Caso, "Administración pública y desarrollo", Revista de Adminis-
tración Pública, 1970, núm. 19, pp. 9-13.
17
José Iturriaga, "Testimonio", Memoria, p. 61.
 22 MARÍA D E L CARMEN PARDO FI XXXIII-1

l o s o r g a n i s m o s p ú b l i c o s c o n l a f o r m a e n q u e se i n s e r t a n e n e l p r o c e s o
histórico g l o b a l y c o n su e v o l u c i ó n i n s t i t u c i o n a l . T a m p o c o se o b s e r v ó n i
18
analizó la i n t e r a c c i ó n d e esos o r g a n i s m o s c o n las v a r i a b l e s e x t e r n a s .

L A CIENCIA ADMINISTRATIVA

E l tránsito d e u n E s t a d o l i b e r a l a u n o s o c i a l d e d e r e c h o f a v o r e c i ó el
c u e s t i o n a m i e n t o de la s e p a r a c i ó n e n t r e política y a d m i n i s t r a c i ó n q u e , e n
su t i e m p o , h a b í a s e ñ a l a d o W o o d r o w W i l s o n .
F r e n t e al h e c h o d e q u e e n la e v o l u c i ó n y tránsito d e l E s t a d o l a ad-
ministración p ú b l i c a t i e n e u n c o n t e n i d o h i s t ó r i c o hay e n M é x i c o u n
m o m e n t o de c o n f u s i ó n respecto a la d e f i n i c i ó n c o n c e p t u a l , m e t o d o l ó g i c a
y e p i s t e m o l ó g i c a de l o q u e serían los e s t u d i o s e n esta m a t e r i a , q u e G a b i n o
Fraga, p r e s i d e n t e d e l I n s t i t u t o de A d m i n i s t r a c i ó n Pública, e x p u s o c o n
claridad:

es necesario fijar el contenido de lo que deben ser los estudios sobre ad-
ministración pública en México. ¿Ha de ser [analizado] el aspecto político
de la administración pública?, io el aspecto jurídico?, ¿o el aspecto técnico
19
relativo a la eficacia del funcionamiento de dicha administración?

A v e n t u r a n d o las ideas q u e influirían e n los e s t u d i o s d e n t r o d e este

c a m p o , d i j o q u e " n i antes n i d e s p u é s d e la a m p l i a c i ó n d e los c r i t e r i o s
j u r í d i c o s h a p o d i d o p r e s c i n d i r s e d e la a d m i n i s t r a c i ó n pública". Y c i t ó a
G e o r g e s L a n g r a d , c u y o artículo " L a c i e n c i a d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a
e n F r a n c i a " , p u b l i c a d o e n la Revista de Ciencias Sociales d e P u e r t o R i c o ,
se c o n v i r t i ó e n u n a r e f e r e n c i a o b l i g a d a p a r a los e s t u d i o s m e x i c a n o s de
esos a ñ o s .
E n ese m i s m o d i s c u r s o decía F r a g a q u e

la extensión de las funciones administrativas, como consecuencia de la

amplitud desmesurada de las atribuciones del Estado moderno después de
las últimas guerras mundiales, ha hecho que la administración penetre hon-
damente en la vida de la comunidad, teniendo que atender problemas para
cuya comprensión y resolución se requiere una técnica especializadaf...]

1 8
Bernardo Kliksberg, "La reforma administrativa en América Latina, una
revista del marco conceptuar*, Teoría de la burocracia estatal. Osear Ozlak (comp.),
Buenos Aires, Paidós, 1984, pp. 459-489.
1 9
"Discurso del licenciado Gabino Fraga Magaña en la Segunda Asamblea
Ordinaria del Instituto de Administración Pública en 1957", Memoria, op.cit.,
p. 17.
ENE-FEB 03 L A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA E N MÉXICO 23

Y agregaba,

es necesario admitir que los estudios sobre administración han tomado

otra orientación, que es predominante, sobre todo en la doctrina norte­
americana, y que consiste principalmente en considerar la influencia del
ambiente político, psicológico y social en el que se desenvuelve la adminis­
tración y preconizar las medidas técnicas más adecuadas para tener el mejor
rendimiento de la actividad administrativa, tratando de adaptar a la admi­
20
nistración los principos que regulan el manejo de las empresas privadas.

L a c o n f u s i ó n r e s p e c t o a la d e f i n i c i ó n c o n c e p t u a l , m e t o d o l ó g i c a y
e p i s t e m o l ó g i c a n o p e r m i t i ó q u e se r e f l e x i o n a r a e n p r o f u n d i d a d s o b r e la
v o c a c i ó n i n t e l e c t u a l de la d i s c i p l i n a . A l v o l v e r parciales los e n f o q u e s , el
c o n o c i m i e n t o se volvió i n c o m p l e t o y, p o r e n d e , la p r o d u c c i ó n i n t e l e c ­
t u a l p r o d u c t o d e l t r a b a j o d e d i f e r e n t e s g r u p o s . Se h i c i e r o n d i v e r s o s
i n t e n t o s p o r establecer bases e p i s t e m o l ó g i c a s y analíticas, al i n t e n t a r i d e n ­
t i f i c a r la a d m i n i s t r a c i ó n p u b l i c a c o m o c i e n c i a a d m i n i s t r a t i v a .
E n esta p r e o c u p a c i ó n i n t e l e c t u a l se r e c o n o c í a q u e u n a c i e n c i a n o
d e b í a d e f i n i r s e s ó l o p o r su o b j e t o d e e s t u d i o , s i n o también p o r su i n t e n ­
c i ó n científica, q u e p e r m i t i e r a e x p l i c a r los f e n ó m e n o s o b s e r v a d o s . Se
a c e p t a b a q u e , si b i e n u n a c i e n c i a se definía p o r su m é t o d o , esto n o sig­
n i f i c a b a q u e n o p o d í a u t i l i z a r l o s d e o t r a s ciencias afines. E n u n p r i m e r
m o m e n t o era v á l i d o s u p o n e r q u e la ciencia a d m i n i s t r a t i v a p o d í a r e c u r r i r
l e g í t i m a m e n t e a m é t o d o s d e ciencias ya c o n s t i t u i d a s .
L a reflexión d e b í a i n c l u i r u n c u e s t i o n a m i e n t o p r o f u n d o s o b r e las
p r e m i s a s q u e definían el carácter científico d e la c i e n c i a a d m i n i s t r a t i v a
y e l e g i r u n m a r c o d e análisis e n el q u e se p u d i e r a n i n c o r p o r a r los m o ­
d e l o s q u e p r o p o n í a n o t r a s ciencias sociales, p a r a , finalmente, c o n s i d e r a r
l o s p r o b l e m a s e s p e c í f i c o s p l a n t e a d o s a la c i e n c i a a d m i n i s t r a t i v a e n el
t e r r e n o de la investigación.
F r e n t e al p o s t u l a d o de q u e e n la c i e n c i a descansa la e x p l i c a c i ó n d e
l o s f e n ó m e n o s , y q u e p o r esto el o b s e r v a d o r n o p u e d e p e r c i b i r d e i n ­
m e d i a t o el f e n ó m e n o s i n o q u e necesita u n a investigación q u e vaya más
allá d e la a p a r i e n c i a d e las cosas a fin de a p r e h e n d e r su esencia, la c i e n ­
cia d e b e ser capaz d e r o m p e r c o n el c o n o c i m i e n t o sensible, c o n la reali­
d a d t a l y c o m o se p e r c i b e . Este o b j e t i v o es t a n t o más difícil d e alcanzar
c u a n t o más e s t r e c h a es la relación e n t r e el sujeto y el o b j e t o d e la i n ­
vestigación.
E n M é x i c o , l a o b j e t i v i d a d fue u n a c o n d i c i ó n difícil d e l o g r a r d e b i d o
a q u e el o b s e r v a d o r estaba, e n los más d e los casos, i n m e r s o en la rea-

Ibid., pp. 17-18.

24 MARIA D E LC A R M E N PARDO FI XXXIII-1

l i d a d q u e e s t u d i a b a , y d e b i d o a q u e l e atribuía c i e r t o v a l o r a l o s h e c h o s
q u e le i n t e r e s a b a n y se d a b a p o r s u p u e s t o q u e se c o n o c í a n i n t u i t i v a m e n ­
te. Esta r e a l i d a d a c a b ó c o n las p r e t e n s i o n e s científicas d e l a c i e n c i a
administrativa.
G a b i n o Fraga, e n el m i s m o discurso a r r i b a citado, ilustra c ó m o e n
M é x i c o l a e v o l u c i ó n d e l e s t u d i o d e esta área d e l c o n o c i m i e n t o p a s ó d e
u n m o m e n t o e n e l q u e l a d i s c i p l i n a parecía h a b e r a d q u i r i d o c i e r t a i d e n ­
t i d a d , p o r l o m e n o s e n l a d e f i n i c i ó n d e su o b j e t o d e e s t u d i o , a o t r o d e
reflexión y c o n s t r u c c i ó n teórica.
A p r o p ó s i t o d e estos aspectos q u e p u e d e n s e r v i r p a r a a p r e c i a r e l
f u n c i o n a m i e n t o d e l a administración, e n e l X C o n g r e s o I n t e r n a c i o n a l d e
Ciencias A d m i n i s t r a t i v a s , celebrado e n M a d r i d en 1953, t u v o lugar u n a
i n t e r e s a n t e d i s c u s i ó n e n t r e los especialistas e n d e r e c h o a d m i n i s t r a t i v o y
los de ciencias a d m i n i s t r a t i v a s . A u n q u e se e l u d i ó la d e f i n i c i ó n d e l a c i e n ­
cia a d m i n i s t r a t i v a , se p r o d u j o u n a c l a r a s e p a r a c i ó n e n t r e los " j u r i s t a s " ,
p o r u n a p a r t e , y los " a d m i n i s t r a d o r e s " , p o r la o t r a . L o s p r i m e r o s sostu­
v i e r o n q u e las ciencias a d m i n i s t r a t i v a s e n g l o b a n a l d e r e c h o a d m i n i s t r a ­
t i v o o p o r l o m e n o s se c o m p l e m e n t a n y c o o r d i n a n c o n éste; los s e g u n d o s
i n s i s t i e r o n s o b r e los aspectos p r á c t i c o s y n o j u r í d i c o s d e las c i e n c i a s
administrativas.

A estos aspectos les conceden la primacía, ya se trate de principios gene­

rales de organización y métodos administrativos o de las relaciones que
existen entre las ciencias políticas, la sociología y la psicología social c o n
la ciencias administrativas, en cuanto éstas no están confinadas solamente
a la administración pública, sino representan, igualmente, aspectos técni­
21
cos de práctica de negocios y de gestión de empresas.

L o s e s t u d i o s e n administración p ú b l i c a r e f l e j a r o n e n t o n c e s l a d i v i ­
sión d e l c o n o c i m i e n t o , e l o b j e t o d e e s t u d i o y e l m é t o d o . Se f a v o r e c i ó
u n a d i s t a n c i a e n t r e e l m u n d o a c a d é m i c o y e l p r o f e s i o n a l q u e n o h a re­
s u l t a d o fácil a c o r t a r .
L a e x p e r i e n c i a práctica, p o c o s l o d u d a n , es s u m a m e n t e i m p o r t a n t e
c o m o f u e n t e d e t r a b a j o i n t e l e c t u a l , p e r o e n e l caso d e los e s t u d i o s o s d e
esos t e m a s ese a r g u m e n t o se h a u t i l i z a d o d e u n a m a n e r a e x t r e m a , a l
calificarse el trabajo a c a d é m i c o c o m o especulativo y p o c o práctico.
También

la administración pública se ha encontrado repetidamente al servicio direc­

to de funcionarios públicos, l o que i m p r i m e a la producción intelectual u n

2 1
Ibid., p . 18.
ENE-FEB 93 L A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA E N M É X I C O 25

carácter de corto alcance, inmediatista y coyuntural. Este uso burocrático

de la disciplina ha impedido que la administración se concentre en proble­
22
mas menos prácticos aunque más significativos.

D e esta m a n e r a , la administración pública e n f r e n t ó la t a j a n t e dife­

r e n c i a e n t r e t e o r í a y práctica, l o q u e c a n c e l ó c u a l q u i e r i n t e n t o p o r c o n ­
v e r t i r l a e n u n a d i s c i p l i n a científica.

E L ENFOQUE D E POLÍTICA PÚBLICA

E n l o s e s t u d i o s r e l a c i o n a d o s c o n la administración pública siguió e v o l u ­

c i o n a n d o l a p e r s p e c t i v a d e la o r g a n i z a c i ó n , p e r o c o n v i v i e n d o c o n la
institucional.
A pesar d e las a p o r t a c i o n e s significativas de a m b a s c o r r i e n t e s , la rea­
l i d a d a d m i n i s t r a t i v a n o ha l o g r a d o e n r i q u e c e r s e c o n u n a e x p l i c a c i ó n c o n ­
v i n c e n t e . A l c u e s t i o n a r algunas d e las hipótesis más i m p o r t a n t e s d e las
d o s perspectivas d o m i n a n t e s , J e a n F i e r r e N i o c h e d i c e q u e e m p e z ó a es­
b o z a r s e u n a t e r c e r a f o r m a d e análisis: la p e r s p e c t i v a d e las políticas
públicas.
L a a c c i ó n d e l Estado m o d e r n o y su s o c i e d a d n o p u e d e e n t e n d e r s e
p o r m e d i o d e l a i d e a clásica q u e d i f e r e n c i a las esferas política y a d m i n i s ­
t r a t i v a . H a c e r a l g o eficaz i m p l i c a t a n t o la c o m p l e j i d a d d e l escenario c o m o
la u n i d a d . S e g ú n e x p l i c a N i o c h e , "la a c c i ó n c o l e c t i v a se t r a d u c e e n la
23
c o n s t r u c c i ó n p r o g r e s i v a de los p r o b l e m a s de las 'políticas p ú b l i c a s ' " .
E n este caso, t a n t o la administración c o m o el m e d i o social e n e l q u e
actúa se a n a l i z a n e n p e r s p e c t i v a c o m o instancias político-administrativas
n a c i o n a l e s o locales.
U n aspecto esencial de este e n f o q u e es q u e sus s u p u e s t o s i m p l i c a n
n o separar l a esfera política d e l a a d m i n i s t r a t i v a y la social, ya q u e p a r t e n
d e l a idea d e u n c o r t e transversal d e los tres c o m p o n e n t e s :

Toda política incluye en proporciones variables una dimensión de gestión

(resolver un problema, realizar un proyecto), y una dimensión política (man­
tener o modificar una situación política dada). E l análisis se desarrollará
sobre esos dos planos a los que se considera interdependientcs, dándose
por entendido que la dimensión política puede incluir los dos niveles: el

2 2
Eduardo Guerrero, Administración pública: estado de la disciplina y de la
profesión en México, tesis de El Colegio de México, 1992, pp. 15-20.
2 3
J . P. Nioche, op. cit., p. 645.
26 MARÍA D E LCARMEN PARDO FI XXXIII-1

sistema de poder específico dentro del cual se forma y se desarrolla la política

24
y el sistema político global.

Este e n f o q u e i n c l u y e u n a secuencia q u e n o p u e d e c o n f u n d i r s e c o n
la s i m p l e c r o n o l o g í a d e los hechos; e l o r d e n d e las etapas q u e se suce­
d e n d e b e t o m a r s e c o m o u n a r e f e r e n c i a hipotética, ya q u e las estrategias
a d o p t a d a s p o r los d i f e r e n t e s actores p u e d e n m o d i f i c a r e l o r d e n prees­
2 5
tablecido.
P o r ú l t i m o , el e n f o q u e de políticas públicas t i e n d e g e n e r a l m e n t e a
explicar, n o sólo a describir. Supone u n a conceptualización de procesos
y l a d e f i n i c i ó n d e u n a m e t o d o l o g í a q u e p e r m i t e establecer y p r o b a r h i ­
pótesis causales. Las m e t o d o l o g í a s s o n variadas y r e c u r r e n a las c i e n c i a s
sociales, e n especial a l a e c o n o m í a , l a c i e n c i a política, l a s o c i o l o g í a y l a
p s i c o l o g í a . P o r l o d e m á s , el e n f o q u e h a c r e a d o t a m b i é n u n a serie d e
m é t o d o s p r o p i o s , t a n t o e n los planes de investigación c o m o e n las téc­
26
nicas p a r a r e c o p i l a r y a n a l i z a r d a t o s .
C u a n d o e n M é x i c o se s u p e r a r o n los p r e j u i c i o s d e l e n f r e n t a m i e n t o
e s t r u c t u r a l i s t a - m a r x i s t a y l a f o b i a al u s o d e l m é t o d o m a t e m á t i c o y esta­
d í s t i c o c o m o r a d i c a l m e n t e o p u e s t o a l h i s t ó r i c o , los e c o n o m i s t a s e m p e ­
z a r o n a interesarse e n e l e n f o q u e d e política p ú b l i c a y a servirse d e él.
Esta c o r r i e n t e , d e s a r r o l l a d a e s p e c i a l m e n t e e n Estados U n i d o s , h a i n ­
fluido p a u l a t i n a m e n t e e n los a m b i e n t e s p r o f e s i o n a l e s y a c a d é m i c o s d e
M é x i c o . Se a d v i e r t e q u e l a p r e m i s a f u n d a m e n t a l es r e s t a b l e c e r l a ra­
c i o n a l i d a d y e l carácter p ú b l i c o d e las acciones g u b e r n a m e n t a l e s , r e s t i ­
t u y e n d o el carácter p ú b l i c o a l o social y l i b e r a n d o a l o g u b e r n a m e n t a l
d e los c o m p r o m i s o s q u e le acarreaba l a e x c l u s i v i d a d q u e se l e atribuyó
sobre l o público.
B a j o esta i n f l u e n c i a , e l e s t u d i o d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a c o m p a r ­
te más la n a t u r a l e z a d e u n a c i e n c i a a p l i c a d a q u e d e u n a básica. L a disci­
p l i n a aparece c o m o u n c o n j u n t o de c o n o c i m i e n t o s o r i e n t a d o s h a c i a fines
p r á c t i c o s q u e c o n s t i t u y e n u n a especie d e c i e n c i a d e l e s t u d i o e i n s t r u ­
m e n t a c i ó n d e políticas c o n c r e t a s . E l e s t u d i o de l a política p ú b l i c a p o d r í a
d e f i n i r s e c o m o u n a problem oriented science, es d e c i r , u n a c i e n c i a o r i e n t a ­
d a a d e t e c t a r y r e s o l v e r p r o b l e m a s e s p e c í f i c o s y relevantes, b a s á n d o s e e n
27
i n s t r u m e n t o s y d e s c u b r i m i e n t o s d e o t r a s ciencias s o c i a l e s .
A l revisar e l uso d e l gasto y e l e m p l e o c o m o i n s u m o s f u n d a m e n t a l e s
p a r a h a c e r más d i n á m i c o e l d e s a r r o l l o , fue p r e c i s o e n f r e n t a r los p r o b l e -

2 4
Ibid., p. 646.
2 5
Ibid., p. 646.
2 6
Ibid., p. 646.
2 7
E . Guerrero, op. cit., p. 12.
ENE-FEB 93 L A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA E N MÉXICO 27

mas d e g o b i e r n o y administración c o n c r i t e r i o s más r a c i o n a l e s y u n a

m a y o r especialización. P o r e l l o , se p u e d e a f i r m a r q u e las p r o p u e s t a s d e
esta c o r r i e n t e i m p l i c a n u n a crítica al Estado b e n e f a c t o r .

E n la búsqueda de una gestión de gobierno más informada, razonada y

eficaz, se incorporaron sofisticados avances del análisis matemático, la teoría
de sistemas, la informática, la microeconomía, la teoría de decisiones y
organizaciones, y la economía del bienestar (análisis costo-beneficio), bajo
la concepción del gobierno como actor racional que reconoce y trata de
superar los límites y restricciones (informativos, políticos, económicos y
28
legales) que pesan en sus elecciones públicas.

A l t o m a r l o s p r o g r a m a s p ú b l i c o s c o m o r e f e r e n c i a c o n c e p t u a l básica,
esta c o r r i e n t e p r o p o n e el p e r f e c c i o n a m i e n t o de técnicas analíticas y la
p o s i b i l i d a d d e e l a b o r a c i o n e s teóricas q u e p e r m i t a n t o m a r decisiones per­
t i n e n t e s e n los á m b i t o s g u b e r n a m e n t a l e s .
A p a r t i r d e q u e , desde el g o b i e r n o , se h a b l ó de q u e el E s t a d o i m p l i c a
t r a n s f o r m a c i o n e s e c o n ó m i c a s p r o f u n d a s , se h a n m o d i f i c a d o r a d i c a l m e n t e
las ideas s o b r e el p a p e l a s i g n a d o al g o b i e r n o y a la administración:

Se ha ido dibujando un nuevo estilo de decisión y gestión pública y han

aparecido nuevos patrones de administración pública menos respetuosos
de los valores tradicionales y más preocupados por los valores administra­
tivos de eficiencia y eficacia, que se caracterizan por un mayor peso de las
iniciativas y autonomías sociales, en la identificación y definición de pro­
blemas, en la formulación de las políticas para atenderlos y en las formas
29
de poner en práctica y evaluar las políticas.

E n n u e s t r o m e d i o , la i n f l u e n c i a de esa c o r r i e n t e es aún r e d u c i d a . Su
c o n s o l i d a c i ó n y f o r t a l e c i m i e n t o d e p e n d e r á n de la e v o l u c i ó n q u e t e n g a n
los nuevos esquemas del d e s a r r o l l o político-administrativo; d e u n g o b i e r n o
m e n o s i n f l u y e n t e y s o f o c a d o r d e i n i c i a t i v a s , p e r o más eficaz, y d e u n a
s o c i e d a d m e n o s pasiva, más p a r t i c i p a t i v a y c o r r e s p o n s a b l e e n las decisio­
nes q u e la a f e c t a n ; se t r a t a d e s i t u a c i o n e s q u e difícilmente se lograrán
e n el c o r t o p l a z o . Es necesario, pues, h a c e r u n esfuerzo p o r m o d i f i c a r
p a t r o n e s de c u l t u r a político-administrativa d e s i g n o c o n t r a r i o .

2 8
Luis F. Aguilar Villanueva, "Política pública y gobierno del Estado", Re­
vista del Colegio, 1990, núm. 4, pp. 244-245.
29
Ibid., pp. 236-237.
28 MARÍA D E LCARMEN PARDO FI XXXIII-1

CONCLUSIÓN

E n M é x i c o , el estudio de la administración pública ha pasado p o r b u e n o s

m o m e n t o s de p r o d u c c i ó n intelectual, p e r o n o ha l o g r a d o crear teorías
sólidas, p u e s t o q u e el t r a b a j o d e investigación n o h a s i d o c o n s t a n t e n i
sistemático.
E l e n f o q u e i n s t i t u c i o n a l arraigó d e b i d o a múltiples razones, p e r o
u n a i m p o r t a n t e es q u e t a n t o l a teoría l i b e r a l d e l E s t a d o c o m o su r i v a l ,
la m a r x i s t a ( f u e n t e teórica d e a l g u n o s t r a b a j o s a c a d é m i c o s e n esta á r e a ) ,
c o m p a r t í a n u n a visión i n s t r u m e n t a l d e l a a d m i n i s t r a c i ó n . Este s u p u e s t o
d e f i n i ó y, p o r m o m e n t o s , limitó e l avance t e ó r i c o .
A l incorporarse la óptica de la organización, el desarrollo concep­
t u a l q u e d ó r e z a g a d o r e s p e c t o a los avances q u e s o b r e las n o c i o n e s d e
management y management p ú b l i c o se tenían ya e n o t r o s países. A l g u n o s
p o s t u l a d o s d e este e n f o q u e se i n c o r p o r a r o n e n n u e s t r o país s i n e l sus­
t e n t o d e la reflexión r i g u r o s a , l o q u e d e s v i ó l a investigación h a c i a d i s c u ­
siones p o c o trascendentes y p r o p i c i ó q u e se i n c o r p o r a r a n al sector p ú b l i c o
m é t o d o s de t r a b a j o d e l a e m p r e s a p r i v a d a s i n la s u f i c i e n t e revisión crí­
t i c a . Se u t i l i z a r o n sistemas d e planificación y c o n t r o l a d a p t a d o s a la esfera
p ú b l i c a , p e r o o t r o s , q u e se c o p i a r o n d i r e c t a m e n t e d e l s e c t o r p r i v a d o ,
e v i d e n c i a r o n los límites d e l a falta d e a d e c u a c i ó n a l a r e a l i d a d d e l p r o ­
ceso p ú b l i c o d e d e c i s i ó n .
L a i d e a d e r e c u r r i r a técnicas c o m o e l c o n t r o l d e g e s t i ó n , la d i r e c ­
c i ó n p o r o b j e t i v o s , l a presupuestación p o r p r o g r a m a s , etc., e r a l a de m e j o ­
r a r l a administración de las organizaciones públicas. Se l o g r ó r e i n t e r p r e t a r ,
e n t é r m i n o s d e management, algunas d e las l e c c i o n e s d e l e n f o q u e i n s t i ­
t u c i o n a l , l o q u e s i n d u d a fue u n a base p a r a las c o n t r i b u c i o n e s q u e , d e s d e
la ó p t i c a g u b e r n a m e n t a l , se h i c i e r o n e n n u e s t r o país.
E l s u s t e n t o t e ó r i c o d e l management p ú b l i c o a p o r t ó e l e m e n t o s q u e
p e r m i t i e r o n análisis más a p e g a d o s a l a r e a l i d a d . P o r e j e m p l o , se adapta­
r o n m é t o d o s d e a c u e r d o c o n los p r o b l e m a s q u e se f u e r o n p r e s e n t a n d o
y, o b v i a m e n t e , c o n e l e n t o r n o social. U n o d e los p r o b l e m a s q u e i m p i d i e ­
r o n h a c e r p r o p u e s t a s q u e a v a n z a r a n más allá d e las c i r c u n s t a n c i a s fue
q u e , al i n t e n t a r a n a l i z a r e l sector p r o d u c t i v o d e l E s t a d o ( s e c t o r paraes­
t a t a l ) , n o fue fácil e n c u a d r a r su f u n c i ó n e n l a d e f i n i c i ó n clásica q u e s o b r e
ésta se tenía.
L o s análisis t a m p o c o l o g r a r o n l a a d e c u a d a articulación d e l a a d m i ­
nistración c o n e l sistema p o l í t i c o , n i e x p l i c a r o n s u f i c i e n t e m e n t e los avan­
ces e i n n o v a c i o n e s , q u e s i n d u d a influían d e m a n e r a i m p o r t a n t e e n la
a d m i n i s t r a c i ó n y e n su relación c o n la s o c i e d a d .
P a r a a v a n z a r h a c i a l a c o n c r e c i ó n d e p r o p u e s t a s d e l a r g o alcance
d e b e r í a m o s s u p e r a r las e x p l i c a c i o n e s t r a d i c i o n a l e s q u e se c e n t r a r o n e n
ENE-FEB 93 L A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA E N MÉXICO 29

f o r t a l e c e r e l carácter o m n i p o t e n t e d e l E s t a d o , y t a m b i é n aquellas d e r i ­
vadas d e las d i s t i n t a s i n t e r p r e t a c i o n e s d e l management p ú b l i c o , q u e su­
b r a y a r o n de m a n e r a casi e x c l u s i v a t e m a s c o m o l a eficacia e n d e t r i m e n t o
d e o t r o s c r i t e r i o s y de r e f l e x i o n e s más p r o f u n d a s y críticas.