◼ 三支柱养老金体系的基本概

念及意义

◼ 第三支柱养老金发展的国际
经验

◼ 积极推动我国第三支柱养老
金制度建设

我国第三支柱养老金
制度建设研究报告
清华大学老龄社会研究中心

2018 年 12 月
 目 录
第1章 三支柱养老金体系的基本概念及意义 ........................ 1
1.1 三支柱养老金体系的基本概念、发展现状及趋势 ................ 1
三支柱养老金体系的基本概念 ............................ 1
国际上三支柱养老金体系的发展现状及趋势 ................ 2
我国三支柱养老金体系的发展现状 ........................ 7
1.2 加快发展我国第三支柱养老金的必要性 ....................... 10
我国养老金体系现状 ................................... 10
基本养老保险压力增大 ................................. 14
企业年金发展乏力 ..................................... 15
第三支柱养老金的重要作用 ............................. 16
我国第三支柱养老金建设 ............................... 17

第2章 第三支柱养老金发展的国际经验 ............................ 1

2.1 美国的个人退休账户制度（Individual Retirement Account，IRA）
1
美国个人养老金制度发展的历史沿革 ...................... 1
个人退休账户介绍 ...................................... 3
账户的设立、积累及领取方式 ............................ 5
2.2 英国的个人养老金制度（Personal Pension） .................. 8
英国个人养老金制度发展的历史沿革 ...................... 8
个人养老金制度介绍 ................................... 10
个人养老金账户的设立、积累及领取方式 ................. 11
2.3 加拿大的注册退休储蓄计划（Registered Retirement Saving Plan）
14
加拿大个人养老金制度发展的历史沿革 ................... 14
注册退休储蓄计划介绍 ................................. 17
账户设立、积累及领取方式 ............................. 17
2.4 香港的强积金（Mandatory Provident Fund） ................. 20
个人养老金制度的历史沿革 ............................. 20
强积金计划介绍 ....................................... 22
账户设立、积累及领取方式 ............................. 22

第3章 积极推动我国第三支柱养老金制度建设 ..................... 28

I
 3.1 建设第三支柱养老金制度的指导原则 ......................... 28
3.2 基于个人退休账户的第三支柱养老金体系 ..................... 29
3.3 具体制度设计分析与建议 ................................... 33
税优政策的作用分析 ................................... 34
账户的设立与管理 ..................................... 39
投资教育与咨询 ....................................... 44
个人退休账户的可投资产品 ............................. 46
账户的投资管理 ....................................... 49
养老金领取方式 ....................................... 53

参考文献 ....................................................... 56

II
 表目录

表 1 第一支柱养老金制度的国别比较 ................................................................ 2
表 2 各国基本养老金的替代率（单位：%） ..................................................... 3
表 3 各国第二支柱养老金制度一览表 ................................................................ 4
表 4 我国个税递延型养老保险的发展历程 ........................................................ 9
表 5 2017 年各国养老金资产及占 GDP 比重 ..................................................11
表 6 2017 年各国公共养老金与私人养老金资产占 GDP 比例 ..................... 13
表 7 个税递延型养老保险配套细则 .................................................................. 18
表 8 美国 IRA 分类 ............................................................................................... 2
表 9 罗斯 IRA 与传统 IRA 的差异 ...................................................................... 4
表 10 IRA 账户要求 ............................................................................................... 5
表 11 税收抵扣额度 .............................................................................................. 7
表 12 TFSA 与 RSP 差异 ..................................................................................... 16
表 13 加拿大皇家银行养老金账户投资产品 .................................................... 19
表 14 香港强积金受托人名单 ............................................................................ 21
表 15 预设投资减低风险列表 ............................................................................. 24
表 16 自愿供款与特别自愿供款差异 ................................................................ 25
表 17 更换雇主时强积金处理方式 .................................................................... 26
表 18 第三支柱养老金规模测算 ........................................................................ 31
表 19 不同人均年缴纳金额下的第三支柱养老金规模测算（单位：亿元） 32
表 20 我国当前个人所得税税率表 .................................................................... 37
表 21 该职工工作期间每月节税效果 单位：元 .............................................. 37
表 22 美国参与各类投资的 IRA 账户比例（%） ............................................ 46
表 23 美国主要养老目标基金公司市场规模 .................................................... 47
表 24 第三支柱个人养老金账户的自主投资的国际比较 ................................ 53
表 25 我国对第二、三支柱养老金领取、继承方面的相关规定 .................... 54

III
 图目录

图 1 2016 年末美国各类养老金资产的分布 ..................................................... 6

图 2 我国三支柱养老金体系 ................................................................................ 7
图 3 历年城镇职工基本养老保险参保情况与赡养率 单位：万人 .................. 8
图 4 参加企业年金的企业和职工数目 ................................................................ 9
图 5 近年来美国私人养老金资产的构成 单位：万亿美元 ............................ 12
图 6 2017 年我国三支柱养老金的资产（单位：万亿元） .............................. 14
图 7 参与企业年金的企业、职工数与累计规模增长率 .................................. 15
图 8 美国各类 IRA 资产规模发展情况 ............................................................... 3
图 9 个人养老金计划缴费情况 ............................................................................ 9
图 10 英国养老保障体系 .................................................................................... 10
图 11 英国个人养老金产品比较举例 ................................................................ 14
图 12 加拿大养老保障体系 ................................................................................ 15
图 13 香港强积金运作制度 ................................................................................ 21
图 14 预设投资 .................................................................................................... 24
图 15 个人退休账户制度示意图 ........................................................................ 30
图 16 第三支柱个人养老金制度相关主体与功能 ............................................ 33
图 17 第三支柱个人养老金账户 ........................................................................ 40
图 18 个人税收递延型商业养老保险的个税扣除与缴纳流程 ........................ 42
图 19 美国 IRA 账户的个税扣除与缴纳流程 ................................................... 42
图 20 向第三支柱个人养老金账户的缴资 ........................................................ 43
图 21 美国 IRA 参与率与收入水平的关系 ....................................................... 44
图 22 美国个人退休金账户中各类资产的规模（万亿美元） ........................ 52
图 23 美国 IRA 资产规模与股票指数的关系 ................................................... 52

IV
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

第1章 三支柱养老金体系的基本概念及意义

1.1 三支柱养老金体系的基本概念、发展现状及趋势

三支柱养老金体系的基本概念

1、三支柱养老保障体系
三支柱养老保障体系是指社会成员的老年经济保障应该由政府、企业和个人
来共同承担。政府的社会基本养老保险计划通常称为第一支柱，企业为员工设立的
各类退休计划、企业年金计划等为第二支柱，职工个人购买的养老年金保险、养老
基金、相关的银行储蓄等为第三支柱。
构成第一支柱主要内容的社会保险制度是政府向全社会成员提供的公共产品，
其目的是为所有社会成员提供退休后的基本经济保障。社会保险中与老年人最直
接相关的是基本养老保险和医疗保险。基本养老保险为老年人提供保障日常基本
生活所需要的现金，医疗保险则是为老年人提供基本医疗费用支出的补偿。社会基
本养老保险是社会保险制度中最重要、涉及面最广的一项保险制度，通常是中低收
入劳动者退休后最主要、最重要的收入来源。
构成养老保障第二支柱的主要是来自企业或事业单位建立的各类退休计划，
在我国主要是企业年金和职业年金计划，这类计划通常会得到政府税收优惠政策
的支持。我国目前第二支柱的发展还很薄弱，主要表现为覆盖面低，保障程度不高。
养老保障的第三支柱来自于个人和家庭，即由个人及家庭提供的收入来源。这
类收入来源一般可作为第一、第二支柱的补充，提高老年人的经济保障水平和生活
质量，同时也更侧重于对可能出现的重大支出的预防。构成第三支柱的来源有多种
形式，包括：商业养老保险、个人养老基金、银行储蓄、股票债券等金融资产收益、
可能的工资性收入、房产收益和子女提供的赡养费等。
2、三支柱养老金体系
根据老年人的三支柱经济保障体系，相应地可以将养老金分成三个部分。三支
柱养老金体系是三支柱养老保障体系的财务体现。
第一支柱养老金又称为基本养老金或公共养老金（Public Pension），是政府社
会基本养老保险计划的财务保证。因此，人们通常将公共养老金与社会基本养老保
险视为相同的计划。公共养老金的资金来源主要是企业和职工依法向社会基本养
老保险计划的缴费，也包括政府财政提供的必要补贴。公共养老金是政府依法设立
的，具有强制性，主要目的是为劳动者在退休后获得基本的经济保障。

1
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

第二支柱养老金主要包括企业的退休计划提供的退休收入，如企业年金或职
业年金。这类养老金计划通常是非强制的1，资金来源是单位及员工的缴费。我国
目前的企业年金和职业年金计划采用的是个人账户下的完全积累制，目的在于减
少职工退休后对第一支柱的依赖，增加职工退休后的收入水平。
第三支柱个人养老金是指个人为自己建立的、以提供退休后收入保障为目的
的养老金计划，既可以为不能参加第一、二支柱养老金计划的职工提供退休收入保
障，也可以为参加了第一、二支柱养老金计划的职工提供额外的养老保障，其基本
特点是：个人自愿参与，政府给予税收优惠鼓励，采取完全积累的模式，典型的方
式是个人购买养老年金保险、养老目标基金、建立个人退休账户等。

国际上三支柱养老金体系的发展现状及趋势
三支柱模式是国际上普遍采用的养老金体系。20 世纪 80 年代以来，随着老龄
化趋势的加剧，以政府的社会保险即第一支柱为主要退休收入保障的养老金制度
开始面临严峻挑战。在此背景下，1994 年世界银行借鉴智利的经验，发表了《防
止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》，提出了三支柱养老金改革的建议，
旨在通过多支柱养老金体系来应对人口老龄化带来的冲击。此后，国际上普遍认同
并开始积极发展三支柱养老金体系。
1、第一支柱养老金的发展现状与趋势
作为第一支柱的公共养老金一般包含两个保障层次，第一层次以底线保障为
目标，资金主要来自政府的财政收入，一般不需要公民个人缴费；第二层次则是与
退休者在职时的缴费挂钩的保障制度，多采取现收现付制模式。第一层次由基本养
老金计划（Basic Pension Schemes）或目标性养老金计划（Targeted Plan）共同组成。
基本养老金计划的待遇取决于居住年限或工作年限；目标性养老金计划是依据退
休者养老金收入而给予的调节性养老金。第二层次主要是确定给付型的现收现付
制养老金制度。

表 1 第一支柱养老金制度的国别比较
国家 第一支柱养老金制度
第一层次 第二层次
DC 型与最低养老金
基本养老金 目标性养老金 DC 型
结合

1 我国机关事业单位的职业年金计划可以视为是强制的。

2
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

澳大利亚 －
智利 ✓ －
捷克 ✓ ✓
希腊 ✓ ✓
日本 ✓
加拿大 ✓ ✓
芬兰 ✓ ✓ ✓
韩国 ✓ ✓ ✓
英国 ✓ ✓
奥地利 ✓
比利时 ✓
美国 ✓ ✓
墨西哥 ✓ －
从公共养老金的给付水平来看，由于社会保障制度设计的不同，各国公共养老
金计划的支付水平不尽相同，但基本养老金的实际替代率水平普遍较低。欧洲大陆
福利型国家和正处于养老金转型期的国家，基于以往全民普惠制的社保体系，其公
共养老金替代率普遍偏高。但公共养老金制度在 2008 年金融危机和欧债危机中受
到挑战，迫使一些福利刚性极强的国家开始推进社保制度的改革。
表 2 各国基本养老金的替代率（单位：%）
国家 基本养老金替代率 国家 基本养老金替代率

希腊 95.7 斯洛伐克 56.4

冰岛 90.2 芬兰 56.2
荷兰 88.3 葡萄牙 53.9
卢森堡 86.1 法国 53.3
土耳其 86.9 捷克 49.7
西班牙 81.2 加拿大 44.5
丹麦 80.3 德国 43
奥地利 80.1 比利时 42.1
匈牙利 76.9 澳大利亚 42
意大利 67.7 美国 41.6
瑞典 61.5 新西兰 38.7
波兰 61.2 墨西哥 36.1
挪威 59.3 爱尔兰 34.2
瑞士 58.3 日本 33.9
英国 30.8
OECD 平均值 59
中国平均值 48.29

3
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

由于人口老龄化趋势不断加剧，普遍被采用的现收现付制的公共养老金体系
开始面临巨大压力。为缓解养老问题给政府财政带来的负担，全球范围内掀起了养
老金改革浪潮。养老保障体系演变的基本趋势是：由公共管理向私人管理、由国家
责任向个人责任、由政府主导向市场主导的改革过程。体现为：第一，鼓励私人养
老金的发展，减少公共养老金的比例。多数国家在改革中加大了私人养老金的比例，
转移了国家承担的社会保障责任。第二，公共养老金与私人养老金融合发展。一般
而言，公共养老金的优点在于保障底线、保证公平，针对低收入群体具有再分配特
征；而私人养老金的特点在于强调市场运营功能，增强对自我储蓄的激励性。因此，
在多层次养老保障体系设计中，公共养老金与私人养老金是分层互补、相互辅助的。
第三，政府责任的界定进一步趋于整合设计。一般来讲，国家对公共养老金计划的
主要责任是提供兜底性保障，并保证其财务的可持续；对私人养老金计划的责任则
主要是市场监管和给予税收等方面的政策支持。
2、第二支柱的现状与发展趋势
在制度模式方面，企业年金计划主要有三种模式：确定给付型计划（Defined
Benefit，DB）、确定缴费型计划（Defined Contribution，DC）、混合型计划（包含了
DB 和 DC 两种计划的特点）。发达国家对 DC 和 DB 两种模式各有应用,发展中国
家则对 DB 计划应用较多,极少数发展中国家使用完全的 DB 模式。不同国家法律
法规对是否必须参加企业年金或职业年金的规定有所不同，分为政府强制性和企
业自愿性两类。

表 3 各国第二支柱养老金制度一览表
国家 第二支柱
职业养老金
澳大利亚 强制性
挪威 强制性 自愿性
英国 强制性
奥地利 自愿性
比利时 自愿性
加拿大 自愿性
捷克 自愿性
法国 自愿性
德国 自愿性
希腊 自愿性
日本 自愿性

4
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

韩国 自愿性
墨西哥 自愿性
美国 自愿性

第二支柱养老金最为显著的发展趋势是：由现收现付制向基金积累制转型，即
由 DB 模式转为 DC 模式，并采用个人账户的形式。一方面，基金积累制为个人建
立了可投资的个人养老金账户，使得养老金有形化和财产化，增加了个人支配养老
金的自由度和控制权，并且受益人可以把个人养老金账户作为财产继承。另一方面，
采用个人账户与基金积累制相结合的模式有助于抵御人口老龄化趋势，减轻国家
和企业在养老金筹资、管理和支付等方面的压力。从企业年金投资运作角度看，企
业年金投资工具多样化，基金运作市场化，会有更高的投资效率。从国际经验来看，
随着资本市场的日益成熟，政府逐步放松了对企业年金投资范围和比例的限制，逐
步向审慎型监管转变。同时，基金积累制和企业年金市场化管理使得养老金的发展
与资本市场实现了较好的良性互动。
3、第三支柱的现状与发展趋势
第三支柱养老金制度在人口老龄化和政府养老金改革的背景下得到了快速发
展，各国普遍以个人税收优惠政策来推动个人养老金账户的建立和积累。一般来看，
对公共养老金体系依赖程度较低的国家，第三支柱养老金制度发展得较好。下面以
美国、英国和德国为代表，介绍国际上第三支柱个人养老金计划的发展。
美国是最先建立第三支柱养老金的国家之一，其三支柱养老金体系的发展较
为均衡，以个人退休账户（IRA）为代表的第三支柱养老金目前已经积累了可观的
资产。IRA 在其发展过程中，还衍生出了一些其他形式的 IRA 计划。所有 IRA 计
划的共同特点都是自愿性和可以获得税收优惠。在各种 IRA 计划中，传统 IRA 和
罗斯 IRA 的参加人数较多。传统 IRA 是 1974 年最早建立的，覆盖面最广，采取税
收递延的方式，个人在缴纳税款前可以提前列支部分收入存入其传统 IRA 账户，
账户的投资收益可以在领取时再缴纳所得税，即采取的是 EET 模式。罗斯 IRA 计
划则是将个人税后部分收入存入账户，但账户内资金产生的收益是免税的，即所谓
的 TEE 模式。由于美国税法完备，以及税收减免机制的激励，使得 IRA 计划得到
了快速发展。截止到 2018 年上半年末，美国 IRA 的资产规模已经达到约 9.2 万亿
美元，约占美国各类养老金资产总额的 30%。同时，美国个人退休账户的资产也是
所有养老金资产类别中总量最多的，体现了 IRA 账户在美国养老金体系中举足轻

5
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

重的地位。

9000
8000
7000
单位：十亿美元

6000
5000
4000
3000
2000
1000
0

图 1 2016 年末美国各类养老金资产的分布
数据来源：ICI，2017 OASDI Trustees Report

英国个人储蓄性养老保险通常为 DC 模式，实行账户积累制。根据养老金运作
机构提供的养老金计划是否在英国税务总署登记注册，分为 EET 模式和 TTE 模
式，但选择 EET 模式的较为普遍。灵活的税收优惠模式可以使个人根据自己的实
际情况选择养老金模式，账户多由专业金融机构运作，进行投资保值。
德国经过 2004 年养老金改革后，三支柱模式转向为三层次模式，个人储蓄性
养老保险被划为第三层次。政府在个人购买寿险产品时，给予只征收收益部分税款
的优惠政策。经过两次改革，德国养老保险体系中社会养老金占比过大的情况得到
了改善，企业年金及个人储蓄性养老保险占比得到了提升。
在第二支柱和第三支柱个人账户的关联方面，美国、英国都打通了第二、三支
柱间个人养老金账户资金通道2，使个人可以依据自身情况跨支柱选择资金投资对
象，这也是第三支柱的一个发展趋势。当公司选定的企业年金计划的收益达不到职
工个人的预期时，个人可以通过一定渠道将企业年金中的个人账户资金转移到其

2英国近年来的改革方向主要是依托国家职业储蓄信托计划（NEST）平台，将个人养老储蓄性保险与企业年
金逐渐合并，期望以此来降低运行成本。英国政府推出的国家职业储蓄信托计划（NEST）的特色在于：超低
的管理费率优惠（一年仅为 0.3%），并只针对个人账户收费，对雇主则不收取管理费用。近年来第三支柱的
私人养老金、个人寿险将更多地与第二支柱进行融合，统一使用 NEST 平台，降低管理成本将成为英国养老
保险的发展趋势。而在美国，当投保人认为公司选定的管理人管理的基金没有达到预期收益时，可将 401K
计划中的资金转入 IRA 账户，自主选择金融资产进行投资。

6
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

他金融机构进行管理运作。这一趋势将降低养老金账户的管理成本，加强多方金融
机构的竞争，活跃资本市场，同时也可以给个人更多的选择空间。
在第三支柱养老基金管理方面，将公募基金尤其是作为基金中基金（FOF）的
养老目标基金作为投资标的，已逐渐成为养老金投资的主要形式。以美国为例，虽
然目标日期基金和目标风险基金目前在 IRA 资产中的比重还不高，但过去 10 年里
发展得非常快。我们发现，针对第三支柱的个人养老金融产品和服务的供给越来越
广泛，政府监管也在逐渐放松。

我国三支柱养老金体系的发展现状

我国正在努力建设三支柱养老金体系，第一支柱为社会基本养老金，第二支柱
为企业年金和职业年金，第三支柱为个人养老金。

图 2 我国三支柱养老金体系

第一支柱——社会基本养老保险是我国三支柱养老金体系的核心，是退休人
员的主要收入来源，目前分为城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险。截止至
2017 年底，我国参加基本养老保险的人数为 91548 万人，当年基本养老保险基金
收入 46614 亿元，支出 40424 亿元，累积结余 50202 亿元。具体来看，2017 年城
镇职工基本养老保险基金总收入 43310 亿元，其中征缴收入 33403 亿元，各级财
政补贴资金 8004 亿元。全年基金总支出 38052 亿元，比上年增长 19.5%。2017 年
城乡居民基本养老保险参保人数 51255 万人，全年城乡居民基本养老保险基金收
入 3304 亿元，其中个人缴费为 810 亿元。基金支出 2372 亿元，基金累计结存 6318
亿元。

7
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

随着我国人口老龄化趋势的加剧，人口结构已经出现了显著变化。为了减轻现
收现付制基本养老保险的压力，国务院在 1997 年颁布的《关于建立统一的企业职
工基本养老保险制度的决定》和 2005 年颁布的《关于完善企业职工基本养老保险
制度的决定》中，正式确立了“社会统筹与个人账户结合”的基本养老保险制度。
此外，城乡居民基本养老保险也采取个人缴费和政府补贴相结合的模式，待遇的领
取类似于城镇职工基本养老保险，采用基础养老金和个人账户养老金结合的模式。
社会统筹和个人账户结合的模式在一定程度上缓解了基本养老保险的压力，但老
龄化问题仍然是基本养老保险制度的一大挑战。图 3 显示，尽管参保人数保持总
体上升，但领取人员数目的增长速度更快，导致第一支柱的社会赡养压力不断增加。

40000 0.37

35000 0.36
10103
30000 8593 9142 0.35
8041
7446
25000 6826 0.34
6305
20000 5807 0.33
5304
4954
15000 0.32
25531 26219 27826
21565 22981 24117
10000 0.31
17743 19402
15183 16587
5000 0.3

0 0.29
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

参保职工人数 参保离退休人员 赡养率（右轴）

图 3 历年城镇职工基本养老保险参保情况与赡养率 单位：万人

我国第二支柱养老金为企业年金和职业年金。2004 年我国正式建立了企业年
金制度，2014 年又建立了面向机关事业单位职工的职业年金制度。建立企业年金
和职业年金制度的初衷是提高退休职工的养老金给付水平，但由于企业参与率低，
员工覆盖率低，导致企业年金发展较为缓慢，没有发挥出预期作用。

8
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

2500 2293 2316 2325 2331 9

2056 8
7.55 7.63 8.04
2000 1847 7.33
7
6.6
1577 6
1500 1335 5.47
1179 5
1038 4.49
929 4
1000 3.71
3.2 3.3 3.35
3

500 2
1
0 0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

参加职工人数（单位：万人） 建立企业数（单位：万）

图 4 参加企业年金的企业和职工数目

我国第三支柱养老金体系的建设可以 2018 年 4 月财政部等部委联合发布的

《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》
（下称《通知》）为标志，正
《通知》规定，自 2018 年 5 月 1 日起，在上海市、福建省(含厦门市)
式开始启动。
和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点，试点期限暂定一年。对试
点地区个人通过商业养老资金账户购买符合规定的商业养老保险产品的支出，允
许在一定标准内进行税前扣除；计入个人商业养老资金账户的投资收益，暂不征收
个人所得税；个人领取商业养老金时再征收个人所得税。试点结束后，根据试点情
况，结合养老保险第三支柱制度建设的有关情况，扩大参与的金融机构和产品范围，
将公募基金等产品纳入个人养老金投资范围。

表 4 我国个税递延型养老保险的发展历程
时间 事件
2007.11 中国保监会与天津市政府联合印发《加快天津滨海新区保险改革试验区创新发
展的意见》（保监发〔2007〕110 号）。天津滨海新区正式列为发展个人延税
型补充养老保险的试点地区。具体内容为 30%工资收入比例可以税前列支购买
商业养老保险。但由于国家税务总局对试点中的“30%税前列支”的个人税收优
惠政策存在异议，涉及个人税收优惠试点工作暂停。

9
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

2009.04 国务院《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心
和国际航运中心的意见》鼓励个人购买商业养老保险，由财政部、税务总
局、保监会会同上海市研究具体方案，适时开展个人税收递延型养老保险产
品试点。
2013.11 十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》
明确指出要制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业
年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。
2014.10 新“国十条”指出适时开展个人税收递延型商业养老保险试点。
2017.07 国务院办公厅印发《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，部署推动商
业养老保险发展工作。其中明确要求要在 2017 年底前启动个人税收递延型商
业养老保险试点。
2018.04 财政部、税务总局、人力资源和社会保障部、中国银行保险监督管理委员会
和证监会发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》
2018.05 《个人税收递延型商业养老保险产品开发指引》颁布

1.2 加快发展我国第三支柱养老金的必要性

我国养老金体系现状

与国际上相比，我国养老金体系有两个明显不足：
（1）养老金资产总额严重不
足，体现为养老金资产占 GDP 比重严重偏低；
（2）养老金体系各支柱之间发展失
衡，严重依赖公共养老金，企业年金和个人养老金等无论在覆盖面还是资产份额上
均严重不足。
第一，与发达国家相比，我国养老金资产占 GDP 比重严重偏低。2017 年我国
社会基本养老保险基金累计结余 50202 亿元，企业年金基金累计总额为 12880 亿
元3。2017 年，我国第一支柱与第二支柱养老金资产总计占 GDP 总额（82.7 万亿
元）的 8.2%。如果第一支柱养老金资产的计算考虑全国社会保障理事会管理的全
国社会保障基金的 17542 亿资产，那么 2017 年我国第一支柱与第二支柱养老金资
产总计占 GDP 总额（82.7 万亿元）的 10.3%。
此外，我国第三支柱个人养老金在养老金体系中的比重更是十分有限。我们下
面尝试给出我国广义意义下的第三支柱养老金资产的估计。第三支柱个人养老金
计划是指个人为自己建立的以退休后收入保障为目的的养老金计划，具有个人自
愿参与的特点。值得注意的是，不同标准下第三支柱养老金的统计口径是不同的。
狭义口径下的第三支柱个人养老金需有政府给予税收优惠，而广义口径下的第三

3 人力资源和社会保障部，
《2017 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》

10
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

支柱个人养老金包含了不具有税收优惠的商业养老年金保险产品。例如，ICI 在测
算美国退休金市场规模时就以广义口径进行统计。图 5 为截至 2018 第一季度的美
国养老金资产的构成。ICI 将 IRA 个人账户与保险公司的年金保险准备金4均作为
第三支柱养老金，但后者并不具有税收优惠。从美国的私人养老金结构来看，美国
IRA 的资产规模约占私人养老金总规模的 1/3，商业养老年金保险的准备金规模也
高达 2.2 万亿美元。反观我国，在 2018 年 4 月开始试点个人税收递延型商业养老
保险之前，我国并没有具有税收优惠的第三支柱个人养老金。因此，本报告只能根
据《中国保险年鉴》披露的有限相关数据进行粗略估算：根据 2017 年《中国保险
年鉴》披露的全国寿险责任准备金总额，将平安保险的年金保险合同准备金占寿险
责任准备金的比例（18%）作为全国保险业的参考比例5，估测得出我国年金保险合
同准备金总额约为 9946.22 亿元6。因此，即使考虑广义第三支柱养老金资产，2017
年我国养老金总资产也仅约占 GDP 的 9.40%，远远低于许多国家。如果第一支柱
养老金资产的计算考虑全国社会保障理事会管理的全国社会保障基金的 17542 亿
资产，那么 2017 年我国三个支柱养老金总资产合计约为 90570 亿元,占 GDP 的
11.52%。
表 5 2017 年各国养老金资产及占 GDP 比重7
国家 养老金资产总额 养老金资产/GDP 比重
（单位：十亿美元）
澳大利亚 1924 138.40%
巴西 269 12.90%
加拿大 1769 107.80%
智利 205 77.80%
芬兰 233 92.80%
德国 472 12.90%
香港 164 49.10%
爱尔兰 157 48.20%

4 年金保险准备金是指各类养老金计划和 IRA 账户之外的固定年金与变额年金准备金。

5 数据来源：中国平安保险（集团）股份有限公司 2017 年年报和 2017 年《中国保险年鉴》
。
6 限于资产负债表披露的资产科目限制，年金保险责任准备金的具体金额并未披露。首先，本报告以中国平

安保险（集团）股份有限公司 2017 年年度报告披露的年金保险合同准备为基础。再根据 2017 年《中国保险

年鉴》披露的各家保险公司的资产负债表，对寿险责任准备金科目进行加总，得到全国寿险责任准备金总
额。然后，计算平安寿险责任准备金占全国寿险责任准备金总额的比例（具体公式为平安寿险责任准备金／
全国寿险责任准备金总额） ，并以该比例为平安年金保险合同准备金的全国占比，并以此计算我国年金保险
合同准备金，即
平安年金保险合同准备金
全国年金保险合同准备金＝ × 全国寿险责任准备金总额。
平安寿险责任准备金
7 Willis Towers Watson 的养老金资产总额计算口径中，并不包含年金保险准备金资产。

11
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

日本 3054 62.50%
马拉西亚 227 73.40%
墨西哥 177 15.50%
荷兰 1598 193.80%
南非 258 75.10%
韩国 725 47.40%
瑞士 906 133.10%
英国 3111 121.30%
美国 25411 131.20%
8
中国 177 1.50%
数据来源：Willis Towers Watson

图 5 近年来美国私人养老金资产的构成 单位：万亿美元
数据来源：ICI，Quarterly Retirement Market Data, 2018Q1

第二，在养老金结构上，我国无论是公共养老金还是私人养老金资产占 GDP
比重均远低于发达国家9，且严重依赖于公共基本养老保险。在养老金资产的组成
上，OECD 国家采用了公共养老金和私人养老金的分类方式对养老金资产类别进
根据 2017 年 OECD 的统计10，我国的公共养老金和私人养老金资产占 GDP
行划分。

8 Willis Towers Watson 对于中国的养老金资产总额计算，仅涵盖了企业年金资产，因此由于统计口径，我国

该数据低于上文计算的养老资产比例。
9 2017 年我国尚未具有税优的个人养老金或第三支柱养老金。
10 其私人养老金统计口径同 Willis Towers Watson, 即企业年金资产；但公共养老金的统计口径不同于社会基

12
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

比重均远低于发达国家11。一般而言，私人养老金包括了第二支柱的雇主养老金如
企业年金，以及第三支柱个人养老金。由于公共养老金的融资属于现收现付制，不
同于私人养老金的完全积累制。因此，国际上较为发达国家的私人养老金资产占
GDP 的比重均远高于公共养老金资产。然而，我国的私人养老金资产不但与发达
国家相比相去甚远，甚至也低于公共养老金的资产比重（图 6）。我国当前的私人
养老金——第二与第三支柱的规模严重偏小，分别仅占 2017 年 GDP 规模的 1.6%
和 1%，远远低于美国（86.1%和 59.8%）。这一现象说明我国养老金体系内各支柱
发展之间的失衡，整体上严重依赖公共养老金，第二和第三支柱养老金规模小，发
挥作用十分有限。

表 6 2017 年各国公共养老金与私人养老金资产占 GDP 比例

国家 公共养老金占 GDP 比重（％） 私人养老金占 GDP 比重（％）
澳大利亚 7.3 123.9
比利时 5.2 6.0
加拿大 17 159.2
智利 3.6 69.6
芬兰 8.8 59.3
德国 1.1 6.8
日本 25.8 29.4
韩国 32.8 26.9
挪威 6.9 10.2
瑞典 29.5 80.6
美国 15.4 134.9
中国 2.7 1.5
数据来源： OECD Social Indicators：Society at a Glance 2017

本养老保险基金。
11 2017 年我国尚未具有税优的个人养老金或第三支柱养老金。

13
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

4.5 4.12
4
3.5
3
2.5
2 1.29
1.5 0.87
1
0.5
0
基本养老保险

企业年金基金

商业年金保险
准备金（估
基金

计）
图 6 2017 年我国三支柱养老金的资产（单位：万亿元）

基本养老保险压力增大

我国于 2000 年开始跨入老龄社会，且老龄化程度日益加深，社会和家庭的养

老负担不断加重。第六次人口普查数据显示，2010 年我国 60 岁及以上人口占总人
口 13.3%，比 2000 年上升了 21.9 个百分点，其中 65 岁及以上人口占总人口 8.9%，
比 2000 年上升了 1.9 个百分点。到 2029 年，中国总人口规模将达到峰值，此后人
口的年龄结构预计将不断老化。老龄化现象与社会养老负担息息相关：一方面，社
会养老负担加重，人口结构的改变会对一国或地区的养老保险体系产生影响，尤其
对采用现收现付式的养老保险制度的冲击更大。另一方面，家庭养老负担加重。人
口老龄化改变了家庭人口结构，家庭人口结构不断老化，年轻人口的自身养老负担
和代际养老负担同向增加。
采用现收现付式的养老金制度在社会年龄结构较年轻、经济较活跃的阶段具
有一定优势。但该制度一旦面临人口结构老龄化冲击时，就会出现筹资困难、扭曲
税收和代际不公平的结果。从我国目前的情况看，统账结合的模式虽然部分缓解了
人口老龄化的压力，但是其不可持续性也是显而易见的。从 2013 年起，基本养老
保险的征缴收入和支出差额持续出现负值且缺口不断扩大。同时，领取期的参保人
数占比不断提升，基本养老保险的赡养率（参保离退休人员／参保职工人数）不断
提高，支付压力不断加大，在老龄化程度严重的地区尤为突出，如东北三省的赡养
率整体达到了 60%以上。
由于转轨成本无法完全支付，使得个人账户的空账程度和养老金缺口不断增
加。从现收现付制度转向混合基金制度，引入个人账户需要转轨成本。“老人”和“中
人”的个人账户并未积累足够的资金，转轨成本所需的资金并没有明确的制度设计，

14
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

而个人账户做实需要大量资金，因此预支了现在处于缴费期的企业和个人缴纳的
养老金，导致空账运行。同时，我国城镇职工基本养老保险个人缴费为工资收入的
8%，企业缴费为 20%。过高的缴费比例加重了企业的负担，降低了企业的活力。

企业年金发展乏力

企业年金方面的发展也比较缓慢，增长乏力。目前我国的 2900 多万家企业中,

仅有 8.04 万家建立了企业年金，企业年金的参与率仅为 0.28%，覆盖职工数量也
仅为 2331 万人，占同期参城镇职工基本养老保险的人数的比例为 2.5%。而且，近
年来参保企业增长速度和覆盖职工增长率几乎为零，甚至有所下滑。
0.4

0.35

0.3

0.25

0.2

0.15

0.1

0.05

0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

参与企业数目增长率 参加职工数增长率 企业年金累积规模增长率

图 7 参与企业年金的企业、职工数与累计规模增长率

此外，我国企业年金递延纳税政策激励力度相也较为有限。2013 年出台的《关
于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》规定，对企业年金和职业年金
给予税收优惠政策，即采用“EET”的税收优惠模式，企事业单位缴费和个人工资计
税基数的 4%以内的个人缴费实行税收递延优惠，领取年金时才缴税。同时投资收
益部分不计税。尽管企业年金和职业年金享有税收优惠政策，但与其他国家的企业
年金税收优惠政策相比，我国的优惠政策力度相对比较有限。
另外，企业年金覆盖范围有限。一是由于宏观经济环境的影响，企业效益有所
下滑，部分已建立企业年金的企业出现缴费困难的局面。同时，由于企业经营环境
的变化，未建立企业年金的企业也缺乏参加的动力。二是我国企业建立企业年金的
意愿不强。企业年金需要企业参加基本养老保险并缴费，同时还应具备相应的经济
能力，建立集体协商机制，报备和审批的程序也相对复杂。因此，旨在提高养老金

15
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

替代率、补充第一支柱的企业年金并未发挥应有作用。

第三支柱养老金的重要作用

大力发展第三支柱养老金可以减少对公共养老金和企业养老金的依赖和替代
率要求，进而减少政府和企业的财务压力。第三支柱还可以增加对非正规部门人群
的覆盖，覆盖到那些未被第一支柱、第二支柱覆盖的人群，如自雇人员、灵活就业
人员、家庭妇女等。尽管我国城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险对非
正规部门人员进行了覆盖，但存在个人缴费过高或给付水平较低等问题。第三支柱
养老金通过个人账户形式，为参与者提供了更多的投资选择，可以较有效地提高非
正规部门人群的养老金替代率水平。
建立第三支柱养老金还有助于提高退休后收入水平和提高退休准备金的投资
收益率。第三支柱养老金在缴费金额、投资选择等方面均赋予个人更多的选择权，
个人可根据自身的收入、风险偏好，在享受国家政策优惠下，选择适合自己的金融
产品。
从经济发展的角度看，发展好第三支柱养老金也是推动经济长期增长的重要
途径。长期以来，我国居民家庭持有的金融资产一直以银行存款为主，2015 年末
占比为 60%，银行理财产品占比为 14.5%，股票和公募基金占比分别为 17.7%和
3.5%，剩余的 4.3%为 3.99 万亿基本养老金累计结存产生的未来权益。可以看到，
我国居民储蓄中无风险资产（即银行存款加银行理财）占比达到 3/4，投资性资产
合计仅占 1/5，专门用于养老的资产占比不足 5%。上述资产结构带来了两种金融
配置扭曲：一是家庭部门缺少专业化养老资产配置渠道，以养老为目的的金融资产
大量配置于无风险短期金融产品，仅能获取低于社会平均回报率的固定收益，或者
是无序流入高风险的股票市场，可能导致养老资产的巨大损失。二是金融体系将居
民储蓄向实体投资转化的功能严重不足，尤其缺少有效的长期资本形成机制。近年
来，我国实体经济增长率下行，金融领域结构性矛盾突出。大量金融资产没有转化
成支持实体经济发展的资本金，整个金融体系在过剩资金的驱动下，向下寻求无风
险收益，衍生出各种相互嵌套的结构化金融产品，其实质是优先级向劣后级提供贷
款，由劣后级运用高倍杠杆从资本市场中攫取风险收益。由于缺少养老金在资金来
源端的分流和资金运用端的长期理性，金融体系中真正触达实体经济的投资工具
不发达，客观上加剧了金融资源配置的扭曲。发展第三支柱养老金能够有效改善上
述扭曲现象，其价值已经为以美国为代表个人账户养老金（IRA）所验证。
总体来看，我国已建立了基本养老保险和企业年金、职业年金制度，个税递延
的商业养老保险刚刚开展试点。三支柱养老保障体系还需要均衡发展，任何一个支

16
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

柱的滞后发展，都会加重另外两个支柱的压力，影响整个养老保障体系的可持续
性。为加快个人养老金制度建设，2018 年 2 月，人社部、财政部共同组织召开会
议，会同国家发改委、国家税务总局、人民银行、银监会、证监会、保监会，成立
了工作领导小组，启动建立养老保险第三支柱的工作，标志着我国第三支柱个人养
老金正式进入制度建设阶段。

我国第三支柱养老金建设

从世界银行 1994 年的报告《Averting the Old Age Crisis》中提出三支柱养老保

障体系至今，已经二十多年了。该报告认为，一个国家的养老保障体系应当同时实
现三个目的：再分配、储蓄和保险。然而，仅依靠政府提供的养老金，是无法在保
证效率的条件下实现上述目的的，人们将会面临各种分配及税率过高问题。因此，
世界银行提倡各国形成主要用于消除贫困与不平等的政府养老金计划，强制的企
业或个人补充养老金计划，自愿的个人补充养老金计划。虽然提出了三支柱体系，
但随着各国养老保障体系的构建和成熟，人们对政府、企业和个人在养老保障中应
该发挥作用的看法，也在不断变化，尤其是第三支柱应当发挥的作用，正逐渐受到
人们的重视。
商业养老年金保险是第三支柱个人养老金中的一个重要金融产品。养老年金
保险是指投保人定期向保险公司缴纳保费，在退休后或从合同约定时间起，定期领
取保险金，以提高生活保障水平的保险产品。目前，我国商业养老年金保险大致可
分为传统型定额给付型年金、万能型年金和投连型年金（又称为变额年金）。目前
市场上销售的年金多为传统型定额给付年金，该年金在投保时就已确定了保险给
付金额，即每年可领取的年金数额。不过，我国商业养老年金保险市场目前发展得
还很有限，面临较大的发展瓶颈。以变额年金保险的发展为例，中国保监会于 2011
年 5 月 10 日发布了《关于开展变额年金保险试点的通知》，开始推动变额年金保
险的发展，初步拟定的试点地区为北京、上海、广州、深圳、厦门等五市。但是变
额年金产品的市场接受度过低，发展严重遇冷。截至目前，我国保险市场上仅存的
变额年金产品只有工银安盛的“保得盈”年金保险产品和中美联泰大都会的“步步
稳赢”年金保险产品。据统计，保得盈和步步稳赢变额年金保险产品最初申请的销
售额度分别为 9 亿和 29 亿。但试点一年期间的保费收入却只有 1.5 亿和 2.4 亿，
这与美国变额年金每年高达 1000 多亿美元的保费收入形成了鲜明对比。
我国发展商业年金保险的困难主要在于：第一，商业养老年金保险产品种类单
一，回报率低，难以体现“养老”特征。我国目前实际销售的商业养老年金产品中，
大多数是定额给付分红型年金，且保费缴纳和给付方式类似，保障范围、保险责任、

17
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

费率等方面相似，产品同质化现象严重。市场中以分红型个人年金产品为主，未来
的养老给付大多为固定金额，没有考虑到物价水平和利率的因素，造成年金产品收
益率明显偏低。第二，2018 年之前我国尚没有出台针对商业养老保险的税收优惠
政策，很大程度上降低了对购买者的吸引力。
2018 年 4 月 12 日，财政部、税务总局、银保监会等部门联合发布了《关于开
展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，决定自 5 月 1 日起，在上海市、福
建省（含厦门市）和苏州工业园区试点税延型养老险，试点期限暂定 1 年。所谓个
税递延型养老保险是指，投保人缴纳的保费可以在税前列支，当领取保险金时再根
据当时的税率缴纳税款。由于可以长期递延纳税，再加上退休后适用的边际税率可
能较低，因此对投保人有较明显的税收优惠，可以激发个人购买商业养老保险的积
极性。按照《通知》的规定，取得工资薪金、连续性劳务报酬所得的个人，其缴纳
的保费准予在申报扣除当月计算应纳税所得额时予以限额据实扣除，扣除限额按
照当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的 6%和 1000 元中孰低的办法确定。也就
是说，每人每月最高 1000 元、每年最高 1.2 万元的税延额度。在具体操作方面，
《通知》强调，个人商业养老保险产品按稳健型产品为主、风险型产品为辅的原则
选择，采取名录方式确定。试点期间的产品要符合“收益稳健、长期锁定、终身领
取、精算平衡”的原则，满足参保人对养老账户资金安全性、收益性和长期性管理
的要求。

表 7 个税递延型养老保险配套细则
情况 银保监体系 证监会体系
《个人税收递 《个人税收递 关于养老目标
《个人税收递
延型商业养老 延型商业养老 《养老目标证 证券投资基金
延型商业养老
指引文件 保险业务管理 保险资金运用 券投资基金指 的基金经理注
保险产品开发
暂行办法》及 管理暂行办 引》（试行） 册登记有关事
指引》
示范条款 法》 项的通知
银保监会、财
发文机构 政部、人社 银保监会 银保监会 证监会 中基协
局、税务总局
发文时间 4 月 25 日 5 月 16 日 6 月 22 日 3月2日 3 月 12 日

除了商业养老年金保险外，养老目标证券投资基金也将在第三支柱个人养老
金中发挥重要作用。2018 年 3 月 2 日，证监会正式发布了《养老目标证券投资基
金指引(试行)》(以下简称《基金指引》)，自发布之日起正式施行。
《基金指引》规

18
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

定，养老目标基金在发展初期主要采用基金中基金(FOF)的形式运作，这也是海外
目标日期基金(生命周期基金)的运作形式；鼓励采用成熟稳健的资产配置策略，控
制基金下行风险，追求资金长期稳健增值。在此之前，基金行业已经存在一些名称
中带有“养老”字眼的公募基金产品，但这些产品明显并不属于《基金指引》中的
养老目标基金，而是属于一般认为的“公募养老主题基金”。公募养老主题基金是
专指为投资者提供稳健收益的养老理财工具型公募基金，不包含投资养老产业的
行业基金。2012 年 11 月天弘基金推出的“天弘安康养老”是业内的首只养老主题
基金。之后，养老主题基金迎来了迅速发展期。但是，公募养老主题基金并非真正
的养老目的基金。换言之，其并不具有服务于投资者养老目的和生命周期的投资特
性。因此，养老主题基金在本质上是一种特殊的、相对稳健的公募基金产品。养老
主题基金类型繁多，主要涉及股票、指数、债券、混合、分级等多种类别。按照投
资策略分类，主要分为养老产业主题投资基金和以绝对收益策略为主的偏债混合
基金。基金类型最多的是偏债混合型基金，一共有 7 只；被动指数型、灵活配置型
和普通股票型分别有 2 只；偏股混合型产品仅有 1 只。
2018 年 3 月证监会发布的《基金指引》中规定的养老目标基金才是真正意义
上服务于养老的养老基金。在证监会《基金指引》发布后，公募基金热情高涨，提
交了多达 59 只养老目标基金产品，包括目标日期基金和目标风险基金。2018 年 8
月 6 日，首批 14 只养老目标基金从 59 只产品申报名单中获得证监会批准，具体
包括了中欧预见养老 2035 等 14 只养老目标基金。其中 8 只为目标日期策略产品，
6 只为目标风险策略产品，都采取封闭期运作，首批产品封闭期有 1 年、3 年和 5
年不等。具体来看，目标日期策略产品方面，有 5 只将退休日期设定为“2035”，
2 只设定为“2040”，还有 1 只设定为“2043”；目标风险策略方面，有 5 只为稳健
策略，1 只为平衡策略。以中欧预见养老 2035 为例，该基金主要针对 1970 年-1980
年出生的投资者，假定他们的退休年龄区间在 55 岁-65 岁，这些投资者将于 2035
年左右退休，故目标日期设在 2035 年。除了目标日期以外，该基金的投资策略将
根据目标日期型基金的下滑曲线模型，随着投资人生命周期的延续和目标日期的
临近，基金的投资风格相应的从“进取”转变为“稳健”，再转变为“保守”，权益
类资产比例逐步下降，而非权益类资产比例逐步上升。
当前，我国第一批养老目标基金已经开始了发行，包括华夏养老 2040、中欧
预见养老 2035 基金等。第一批试水的养老目标基金也面临着一定问题和挑战。第
一，从投资者的角度来看，第一批养老目标基金针对的群体相对较为有限，集中在
2035-2040 年退休的人群；其他年龄段的投资者缺乏有效的投资标的。第二，第一
批养老目标基金出于声誉和未来市场增长的目的，需要追求长期优质回报，因此于

19
 三支柱养老金体系的基本概念及意义

投资管理能力的要求较高；未来养老目的基金市场上的基金或将在业绩和规模两
方面形成马太效应和出现明显分化。

20
 第三支柱养老金发展的国际经验

第2章 第三支柱养老金发展的国际经验

2.1 美国的个人退休账户制度（Individual Retirement Account，

IRA）

美国个人养老金制度发展的历史沿革

美国私营部门的养老金计划直到 1875 年才开始出现，而个人退休账户（IRA）

制度可追溯的历史更短，距今只有 40 多年的历史。美国的个人退休账户制度
（Individual Retirement Account，IRA）个人自愿设立的专门为退休进行投资积累
的个人账户，可分为传统 IRA、罗斯 IRA、雇主支持型 IRA 等。
1974 年，为了回应公众对私人养老基金滥用和管理不善的担忧，美国国会制
定了“雇员退休收入保障法（ERISA）”，由美国总统福特签署后成为法律。与许多
政府计划一样，ERISA 对监管的影响很大，它涵盖了从退休计划到医疗保健计划
等各个方面的内容。ERISA 规定了建立个人退休账户（IRA）的问题，但已经参加
了合格的雇主退休计划的职工不能建立。1974 年时，个人退休账户已经可以享受
1,500 美元或收入的 15%（以较低者为准）的税收递延缴费。
1974 年创建的 IRA 就是今天“传统 IRA”的雏形，后来在 IRA 体系中又增加
了多种形式的 IRA，包括 1978 年建立的“简易雇员退休金 IRA（SEP IRA）”，其
目的是为自雇人士和小企业主提供具有税收优惠的退休计划，该计划只有雇主可
以为自己和员工的账户进行缴费。
对已经参加了雇主退休计划的员工不能建立 IRA 的限制直到 1981 年才被取
消。1981 年，里根总统签署了“经济复苏税法（ERTA）”，取消了对已经参加了雇
主提供的退休计划的职工不能建立个人退休账户的限制，允许 70.5 岁以下的所有
纳税人建立个人退休账户。同时，还将已婚配偶的缴费限额从 1,500 美元提高到
2,000 美元，未工作配偶另加 250 美元的限额，这一举措也标志着“配偶 IRA”的
诞生。1996 年，根据克林顿总统签署的“小企业就业保护法案（SBJPA）”，员工储
蓄激励计划（SIMPLE IRA）首次实施。SIMPLE IRA 被认为是 401（k）计划的替
代方案，由雇主对雇员向个人退休账户计划的缴资进行匹配缴资。
“罗斯 IRA”是以参议员 William Roth 命名，于 1997 年作为纳税人减免法案
的一部分而提出的；同样依法产生的还有“教育 IRA”。这两中形式的 IRA 的意义
相同，即缴费来自于税后收入，但在领取时免税，这种模式也被称为 TEE 模式。
至此，美国建立了较为全面和稳定的个人退休账户体系。以后根据经济的发展，在

1
 第三支柱养老金发展的国际经验

缴费限额等方面不断地进行了调整。
从美国 IRA 制度 40 多年的发展经验可以看出，IRA 制度最初是源于第二支柱
养老金，为了那些没有参加雇主退休计划的职工而建立的。但后来随着里根总统的
“经济复苏税法（ERTA）”将 IRA 扩展到了 70.5 岁以下的所有纳税人，从而极大
刺激了 IRA 资产规模的增长。目前，美国共有传统 IRA、罗斯 IRA、SEP IRA、
SRA-SEP IRA、Simple IRA 等五种类型的 IRA，后三类由雇主发起设立，主要是为
了促进中小企业建立养老金计划，为无法享受企业补充养老金计划的人员提供保
障，属于第二支柱。由于传统 IRA、罗斯 IRA 主要由个人缴费，但同时承接 401
（K）计划的资产转入，应该属于第二、三支柱的混合体。美国 IRA 制度从建立之
初针对的是没有被纳入第二支柱的人群，发展到今天成为针对所有纳税人的通过
税收优惠激励个人进行养老储蓄的一项制度，同时还可以在雇员工作变更或退休
时，承接雇员在其雇主养老金计划中个人资产的转移。

表 8 美国 IRA 分类

类型 起始时间 主要特点

传统 IRA 1974 年 个人缴费，在金融机构建立个人退休账户，ETT 税优模式

SEP IRA 1978 年 雇主为所有雇员等额缴费；

SRA-SEP IRA 1986 年 雇主每年为雇员缴费，参与者选择性工薪延期缴费；

Simple IRA 1996 年 适用于 100 人一下公司且无其他养老金计划。

罗斯 IRA 1997 年 个人缴费，在金融机构建立个人退休账户，TEE 税优模式

在不到一个半世纪的时间里，美国从一个几乎没有为退休职工提供经济保障
的国家走向了政府、企业、个人全面承担退休经济保障责任的国家。各种类型的
IRA 已经成为公民退休收入的重要组成部分。IRA 最初只能在银行设立，但到今
天，美国公民已经可以通过保险公司、基金公司等多类金融机构建立 IRA，各类
IRA 的累积资产到 2018 年初已经达到 9.2 万亿美元。从资产比例来看，传统 IRA
是最主要的 IRA。在我国关于美国 IRA 体系介绍的文献中，如果不加以注明，IRA
通常指的就是传统 IRA。

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 第三支柱养老金发展的国际经验

100,000 30%

80,000 20%
10%
60,000
0%
40,000
-10%
20,000 -20%
单位：亿美元

0 -30%

Traditional SEP+SAR-SEP+SIMPLE Roth IRA增长率

图 8 美国各类 IRA 资产规模发展情况

个人退休账户介绍
传统 IRA 是个人退休账户的最主要类型，依据雇员的收入情况，决定存入此
账户的缴费可以全部或部分地在应税收入中予以扣除，缴费金额和投资收益均可
延期至退休后领取时再缴税。由于雇员退休时适用的税率通常会更低，所以，传统
IRA 可以享有延迟纳税和低税率的双重优惠。传统 IRA 可由个人单独设立，也可
由企业代为设立，但必须由个人委托符合条件的第三方金融机构进行账户管理。
与传统 IRA 相对的是罗斯 IRA12。罗斯 IRA 只能用税后收入缴费，但投资收
益可以免税。不过，纳税人的收入必须低于一定限额时才能设立罗斯 IRA。缴费限
额与传统 IRA 一致。同时，罗斯 IRA 对年龄超过 50 岁的参与者建立了“追缴机制”，
并且在超过 70.5 岁后仍可继续缴费。罗斯 IRA 一经推出便获得巨大成功。在 1998
年即实施的第一年，年度缴费总额就达到了 86 亿美元，而且传统 IRA 的所有者当
年还向罗斯 IRA 转移了 393 亿美元的资产。下表给出了传统 IRA 与罗斯 IRA 的比
较。

12 传统 IRA 和罗斯 IRA 都是个人缴费，具体见表 8。

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表 9 罗斯 IRA 与传统 IRA 的差异

罗斯 IRA 传统 IRA
年龄不低于 50 岁的人需要缴纳当年的 年龄不低于 50 岁的人需要缴纳当年的
缴费限制
缴费和追加的缴费 缴费和追加的缴费
根据纳税申报和是否参与雇主退休计划
税收抵扣 缴费不可抵扣应纳税收入 以及收入的情况，确定缴费是否有税收
抵扣
年龄限制 可以在任何时候开始缴费 70.5 岁后不再接受缴费
一年在罗斯 IRA 和传统 IRA 账户的缴费之和具有如下限额13：
对于 50 岁以下个人，限额 5000 美元；
税收抵免
对于 50 岁-70.5 个人，限额 6500 美元；
对于 70.5 岁以上个人，不可以缴纳传统 IRA，罗斯 IRA 限额 6500 美元；
收入过高可能无法加入计划：
收入上限 个人年收入超过 133000 美元或者家庭 不受收入影响
年收入超过 196000 美元时不能参加
投资收益的处理 符合条件的在领取时免税 投资收益递延纳税
可随时领取。领取的养老金将被视为普
可随时领取，按照所得税税法确定是否
领取规则 通收入，如果在低于 59.5 岁前领取，会
免税和免除罚款
有提前领取的罚款
计划发起人必须于年满 70.5 岁后的下一
规定最低领取额 计划发起人15不受 RMD 规则约束，但
年 4 月 1 日开始领取最低金额，受益人
（RMD14） 计划受益人16需遵守 RMD 规则
也受制于 RMD 规则

与传统 IRA 不同的是，罗斯 IRA 的特点是采用 TEE 模式，缴费来自于税后收

入，在领取时免收投资收益税。因此，罗斯 IRA 免征的投资收益税在长期来看也
可能为账户所有人带来了可观的节税效果。例如，假设一位 25 岁的员工每年缴纳
5000 美元（按上限缴纳）进入自己的罗斯 IRA 账户，直至 65 岁。如果其罗斯 IRA
账户投资的平均年化收益率为 8%，那么在其退休时，由于不需要缴纳投资收益税，
他的罗斯 IRA 账户中的累计额将达到 140 万美元。但如果这位员工不是将每年
5000 美元存入罗斯 IRA 账户，而是存入一般账户。那么，他的投资收益需要每年
缴纳 15%的资本利得税，到达退休年龄时，其账户余额约为 100 万美元。除了投
资收益免税的优势外，罗斯 IRA 还具有领取灵活，不具有领取时间限制等特点，

13 该数据为 2018 年美国的 IRA 规则。

14 Required Minimum Distribution，用账户余额除以领取人的预期寿命，若领取人死亡，新的领取人按照原领
取人的预期寿命领取最低金额。
15 计划发起人指开设账户并缴费的人。
16 计划受益人指领取账户中钱款的人，与计划所有人可以不同。

4
 第三支柱养老金发展的国际经验

也是区别与传统 IRA 的重要优势17。

其它类型 IRA 的所有者在满足一定的条件下，可将其账户中部分或全部资产
转存至罗斯 IRA，转存额一般按照当前收入所对应的税率进行缴税。

18
账户的设立、积累及领取方式

个人退休账户（IRA）是指在美国设立的信托或托管账户，专属于账户发起人
或发起人的受益人，它并非是审核通过才能使用的账户，而是由书面文档创建，只
要受托人提供的文档表明该账户符合以下所有要求，该账户即属于 IRA 账户，可
以享受 IRA 账户的各类优惠政策。

表 10 IRA 账户要求
IRA 账户要求

1.受托人或托管人必须是银行，联邦保险信用合作社，储蓄和贷款协会，或经美国国家税务局

（IRS）批准作为受托人或托管人的实体；

2.受托人或托管人一般不能接受超过当年可扣除金额的缴费；

3.除转存缴费外，缴费必须以现金支付；

4.必须始终拥有账户中金额的所有权；

5.账户中的资金不能用于购买人寿保险单；

6.除普通信托基金或普通投资基金外，账户中的资产不能与其他财产合并；

7.必须在年龄达到 70.5 岁之后的一年的 4 月 1 日之前开始领取款项。

一般美国公民开设传统 IRA 账户需要符合两个条件：（1）发起人该年度有需

（2）设立账户时年龄不超过 70.5 岁。如果配偶双方均符合上述条件，
报税的收入；
都可以设立 IRA 账户，但双方不可参加同一个 IRA 计划。如果双方提交联合申报
表，则只需要其中一人有应税收入。
开设 IRA 账户的过程只需几个简单的步骤，一旦找到适合自己需求的供应商，
这个过程就会非常迅速，可以在线完成整个过程。
第一步，确定自己是哪类投资者——主动还是被动。如果想要一种自动化的方
式来管理账户投资，可以选择一个机器人顾问，机器人顾问将选择低成本基金并平

17 当前我国有证券投资所得税，对证券投资的股息与红利交税，但是没有资本利得税；因此罗斯 IRA 类型的

税收优惠在我国暂时缺乏税收激励的基础。
18 本文重点介绍传统 IRA 账户的设立、管理及领取。

5
 第三支柱养老金发展的国际经验

衡账户的投资组合，使其与账户所有人的投资偏好和时间要求保持一致。
第二步，选择 IRA 供应商。如果账户所有人想要对 IRA 账户进行主动投资管
理，则需要一个在线经纪人协助账户所有人进行投资管理。一旦账户所有人确定了
投资风格，则下一步需要选择符合其投资偏好的供应商。
在美国，对于被动型投资者，机器人顾问通常是非常适合的，它会寻找管理费
低（通常 0.25％或更低）以及满足客户需求的服务，还会自动重新平衡投资管理组
合。对于想对自己账户的投资方式有更多控制的人，可以寻找一个账户费用低或佣
金少的经纪人，他们可以提供多种无交易费的共同基金和免佣金交易所交易基金，
并提供可靠的客户支持和教育资源，新投资者尤其应当考虑这一方式。
第三步，申请开立账户和向账户缴费。不同提供商的实际步骤会略有不同，但
开设 IRA 的过程非常容易。一般而言，个人只需前往提供者的网站，选择要设立
的 IRA 类型（如传统还是罗斯），填写申请人详细信息，如社保号、出生日期、联
系信息和就业信息等。一旦决定在何处开设账户，账户所有人就需要选择资金来源。
通常，资金可以通过从银行账户转移，也可以转移现有 IRA 资产或通过滚动 401
（k）来实现此目的。
账户所有人可以将过去工作中参加的 401（k）计划中的资产转入新雇主的退
休计划或自己的 IRA。IRA 提供商可以帮助客户实现这个转移，方式是：客户自行
联系前雇主的计划管理员并填写一些表格，他们会将账户余额（通过支票或账户连
接）转到新的计划提供商。如果是从银行或经纪人那里转出资金，则需要提供账号。
如果想进行主动投资，IRA 账户所有人可以考虑用指数基金和 ETF 来建立投
资组合。在此之前，账户所有人首先需要决定高风险资产与低风险资产的配置，在
决定了股票/债券/现金的分配方式后，就可以选择具体的基金产品来实现这一目标。
许多经纪人都有基金产品筛选人来帮助客户按照费率、资产类别或任何其他的方
式进行排序。如果想快速构建投资组合，可以咨询机器人顾问和采用目标日期基金
使用的投资组合。
无论是否同时参与了任何其他退休计划，公民都可以开设个人退休账户，但是
参与了雇主退休保障计划会影响个人退休账户的税收抵扣上限。根据美国政府的
规定，向个人退休账户的缴费按照以下条件可以享有不同程度的税收抵扣：如果夫
妻双方均未参与任何雇主退休计划，则所有 IRA 账户的税收抵扣总额不超过 5500
美元，如果年满 50 岁或以上，则为 6500 美元。但如果发起人并未与配偶联合申
报，并且参与了雇主退休计划，税收抵扣额度则如下表所示。

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 第三支柱养老金发展的国际经验

表 11 税收抵扣额度
发起人状态 调整后年总收入 缴费的税收抵扣额度
单身或家庭主要收入 不超过 62,000 美元 全额抵扣
来源 超过 62,000 美元低于 72,000 美元 部分抵扣
不低于 72,000 美元 无抵扣
已婚或合格的丧偶人 不超过 99,000 美元 全额抵扣
士 超过 99,000 美元低于 119,000 美元 部分抵扣
不低于 119,000 美元 无抵扣
已婚但夫妻双方各自 低于 10,000 美元 部分抵扣
申报 不低于 10,000 美元 无抵扣

开设退休账户的机构包括银行或其他金融机构、共同基金、人寿保险公司、股
票经纪人等。开设账户的时间不受限制，但缴费有规定的时间段。账户开设后，账
户所有人面临着各种投资选择。美国法律不允许 IRA 账户中的资金投资于人寿保
险或收藏品，此外并未对 IRA 投资加以其他限制。但 IRA 受托人可以对投资方式
施加额外的限制。例如，许多 IRA 受托人不允许 IRA 所有者将 IRA 资金投资于房
地产。
在个人退休账户的领取方面，法律在领取时间和数额方面均有严格的规定。只
有年龄达 59.5 岁后，才可以从个人退休账户中领取而无需罚金；若低于 59.5 岁领
取，则会有一个 10%的提前领取罚款，除非领取人证明自己符合以下几条特殊条
件中的一条或几条，才可以免于罚款：
1. 首次购买房屋，最高可一次性领取 10000 美元
2. 给家庭成员缴纳学费
3. 因个人残障无法工作
4. 超过调整后年总收入 7.5%的无补助医疗费用账单
5. 连续领取十二周失业金后的无业人士且需要购买医疗保险
6. 每年有固定大笔金额支出
账户所有者必须在 70.5 岁之后的下一年的 4 月 1 日前开始从账户中领取，同
时还要满足最低领取额（RMD）的规定。账户所有人可以通过网站查询自己的最
低领取额。规定最低领取额的目的主要是为了帮助人们更好地进行资金的规划使
用，同时也规避试图通过个人退休账户逃避遗产税的行为。
美国的税务制度主要是依据个人的主动申报，但税务总局也会抽查纳税人的
申报是否符合实际，一旦查出申报不实，当事人就会受到重罚。每年的 4 月 15 日
是美国人报税的最后期限，超过则以偷税论处。除了通过规定对提前领取进行惩罚
和最低领取额来约束人们更好地进行财务规划外，美国法律中还设置了另一个惩
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 第三支柱养老金发展的国际经验

罚性措施——超额缴费税。超额缴费税是指对上一年缴费超出额度的部分需缴纳 6%
的消费税。
为了让人们更好地了解个人退休账户的相关知识，美国国家税务局在其政府
官网提供了非常详细的 IRA 介绍，以文字、表格、视频的方式，从设立条件到投
资方式，再到如何进行税收优惠抵扣，提供了许多生动的例子。此外，美国的各类
金融机构如汇丰银行、富国银行、第一证券等，都在公司的官网提供了在线咨询及
电话咨询方式，提供关于 IRA 账户选择、设立、投资方式选择等服务。因此，人
们可以通过官方或市场化机构，对 IRA 有十分全面的了解。
美国的 IRA 体系一直都是其他国家学习的模板。IRA 之所以能发展得如此蓬
勃，成为美国公民退休后生活的另一重保障，原因在于美国资本市场可供选择的投
资工具较为丰富，法律法规体系和监管体系比较健全，这些都为养老金的长期投资
提供了适宜的市场环境。
同时，越来越多的家庭也认识到了股票投资的潜在回报较高，自身风险承受能
力不断增强，为了实现更好地增值，逐渐加大了对股票投资的比重。与此同时，政
府提供了适当的税收优惠政策，为这些投资需求的实现提供了可能。金融市场的创
新不断增加了产品的多样化并降低了投资成本，刺激了更多居民进入股票市场。同
时，雇员在参与各类养老计划的时候，不可避免地会接触到共同基金和股票市场，
这也促进了投资文化的传播和投资者教育的普及。从结果来看，美国民众对资本市
场的信心与对 IRA 的信心互相促进，形成了一种正向反馈。除了与资本市场形成
了良性互动之外，整个 IRA 体系的设计可以说是考虑了人们不同的需求，将 EET
模式与 TEE 模式完美结合，满足了不同年龄段及不同收入群体的不同需求。

2.2 英国的个人养老金制度（Personal Pension）

英国个人养老金制度发展的历史沿革

英国的个人养老金制度在全球十分领先，因为其采用了多种模式结合的方式，
主要的养老金计划采用了 EET 模式，同时还辅之以其他个人储蓄计划（Individual
Saving Account）的 TEE 模式。

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 第三支柱养老金发展的国际经验

个人养老金计划于 1988 年 7 月 1 日首次推出，取代了退休年金计划。个人养

老金计划是由保险机构和其他金融机构负责设计并提供给个人进行选择的养老金
计划，实行完全的个人积累制。根据英国政府的规定，除了传统的由个人承担的养
老金计划外，还有雇主资助的个人养老金计划。从个人养老金缴费总额（包含自雇
人士缴费，雇主缴费，退休年金合同缴费及自愿补充缴费）上来看，个人养老金计
划实现了稳步增长，其中员工自己的缴费比例经历了最初几年快速增长后，逐渐趋
于平稳。

30,000 60%

49%48%48% 50%49%
48%49% 47%47% 47%
25,000 44% 45%45% 45% 44% 50%
43% 44%
42% 41% 42%
39% 40%
38%
20,000 35% 40%
32%
28%
15,000 30%
23%

10,000 20%

5,000 10%

0 0%

总计（Total） 个人缴费/总额

图 9 个人养老金计划缴费情况

个人养老金是对英国养老保障体系中政府养老金、职业年金的重要补充。目前
参与到个人养老金发展完善方面的政府部门主要有 4 个：工作和养老金部负责英
国养老金体系的总体设计和监管；养老金监管机构（TPR）负责监督职业养老金制
度；金融服务管理局（FSA）负责监督个人养老金；英国税务及海关总署（HMRC）
负责有关退休金的税务问题。
英国议会 2008 年通过了《2008 年养老金法案》，该法案以法律形式确立了私
人养老金体系的具体改革措施，其中一个重要的方面就是第三支柱个人养老金逐
步向第二支柱职业养老金靠拢。
第二支柱、第三支柱的养老金缴费者均可以自 2012 年起加入国家职业储蓄信
托（NEST），通过该信托的投资获取回报。NEST 为国家资助的低成本养老金储蓄
计划。NEST 的年管理费率远低于私人养老金和寿险养老金。第三支柱的个人养老
金和第二支柱的职业年金融合后，统一使用 NEST 平台，共同构成英国养老金体
系的主体。

9
 第三支柱养老金发展的国际经验

除了针对养老保障而设置的养老金计划，英国政府还十分鼓励个人储蓄，因此
推出了个人储蓄账户（Individual Saving Account），旨在让人们更好地为教育、住
房和养老做出合理的财务规划。这些账户的缴费资金为税后收入，但对投资收益及
领取的款项均实行免税，类似于美国的罗斯 IRA，非常受年轻人的欢迎。

图 10 英国养老保障体系
出于对养老金保值增值的考虑，2015 年 4 月 5 日开始，对于个人养老金领取
方式的限制也进一步取消，从只能将个人养老金转为个人年金保险，放宽为可以自
由选择领取方式、投资方式及领取时间。

个人养老金制度介绍

英国的养老保障体系中并未设立个人退休账户制度，但与此十分相似的是政
府鼓励居民建立个人养老金计划。个人养老金计划（Personal Pension）由发起人通
过每月定期付款的方式进入，该计划通常可提供选择广泛的投资策略以适应不同
的需求，费用也因人而异。
共有两种类型的个人养老金计划：
1. 一般个人养老金计划，其中每个计划都有一系列投资基金计划供持有人选
择，选择的范围十分宽广，目前一些计划甚至提供超过 1000 个基金种类。
2. 自投个人养老金计划（Self-invested Personal Pension）。该养老金计划往往
适用于较大数目的缴费，给计划所有人很大程度的控制权，来影响该养老

10
 第三支柱养老金发展的国际经验

金计划的投资方式，但如果计划参与人的投资经验不够丰富，计划的管理
费用可能会更高。
存托养老金计划（Stakeholder Pension），这个养老金计划的投资策略通常是默
认的，缴费方式较为灵活，管理费用也较个人养老金计划更低，如果计划所有人不
想耗费太多精力管理个人的养老金计划，这是一个较为合适的选择。

个人养老金账户的设立、积累及领取方式

英国的个人养老金计划的参与方式，与美国的个人退休账户十分类似，参与者
可以通过各种类型的金融机构融资方式。计划申请人可以通过在线的方式（例如电
子邮件）填写申请表，附上身份证明文件的副本，并支付第一笔缴费来设置账户。
根据申请者的情况，可以通过支票或向营业网点支付现金的方式，定期进行缴费。
从整体税收待遇来看，账户实行的是 EET 模式：缴费阶段免税，投资累积阶段
免税，领取阶段纳税。在缴费阶段，只要缴费金额不超过限制便可免税。目前的金
额限制是，缴费金额不能超过个人年收入，及不能超过每年 40,000 英镑，且终身
不能超过 100 万英镑，超出部分需要纳税。根据应税收入，超额养老金缴费可以全
部或部分按 45%，40%或 20%征税。此外，如果养老金提供机构没有在英国税务局
做过税收减免的注册，或者没有按照英国税务局的规则进行养老基金投资，那么消
费者也需要对养老金的缴费金额进行纳税。
如果计划参与者没有做出主动的投资选择，养老金提供者会将养老金投资于
一个“默认”基金，该基金旨在尽可能适应广泛的人群。大多数定额缴费退休金计
划都提供了一系列投资基金，旨在提供不同方式的投资选择。计划参与者可以选择
一只或多只基金，以实现广泛的投资策略。所有的细节内容，例如基金投资的特定
资产的选择，都由专业的基金投资经理负责，投资的类别包括股票、债券和现金。
自投个人养老金通常会给计划参与者更多的投资控制权，适合于投资经验丰
富的投资者。与其他类型养老金不同的是，自投个人养老金可以投资于更广泛的机
会，包括：单位信托、投资信托、政府证券、保险公司资金、一些国家储蓄和投资
产品、存款与银行和建筑协会的账户、商业物业（如办公室，商店或工厂场所）、
股票等。自投个人养老金提供商会提供不同的投资选择，也会根据自身情况限制一
些投资方式。自投个人养老金的账户管理有两种选择：
⚫ 协助式管理——允许养老金管理人参与决策过程。管理员可以进行投资研究，
提供建议，帮助制定投资计划或提供其他形式的帮助。管理员还可以代表投资
者进行投资交易，但投资者最终负责做出所有决定。
⚫ 独立式管理——管理员只能进行交易，其他一切都由投资者处理，投资决策没

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 第三支柱养老金发展的国际经验

有管理者的参与。独立式管理的自投个人养老金账户的主要优点是管理成本通
常较低，管理费用和个人交易费用有限，主要的缺点是它需要投资者非常了解
自己的行为。

在对缴费的限额方面，目前允许限额为每年 35,000 英镑。

在领取方面，2015 年以前，英国政府要求人们年满 55 岁后，强制使用个人养
老金购买年金保险，但 2015 年以后，出于对养老金保值增值的考虑，取消了这一
强制规定。
目前，英国的个人养老金提供了六种选择，只要年满 55 岁，就可以自由选择
如何支配个人养老基金。这六种选择分别是：维持原状、购买年金保险、分期提取、
按需提取、全额提取、自由组合。其中，第一种维持原状，就是保持原有养老基金
继续投资累积；最后一种自由组合，就是根据实际需要，不选择特定的领取方式，
而是将几种选择进行组合搭配。下面分别介绍年金保险、分期提取、按需提取、全
额提取四种选择。
1. 购买年金保险
购买年金保险是指将个人养老金账户里的全部或大部分用于购买年金保险，
获得终身的年金给付。英国的年金保险种类十分丰富，包括定额年金，可变年金（按
固定比例或按通胀率递增），与投资连结的变额年金；按照领取人的数量还可分为
单人年金和联合年金；此外，有的年金还有最低给付的承诺。在税收上，领取的年
金要按应税收入纳税。在与继承相关的税收上，普通年金不存在继承关系，但联合
年金和带有最低保证的年金会涉及继承问题。对于联合年金和最低保证的年金，若
选择了领取人身故之后由继承人或受益人领取，如果领取人在 75 岁前身故，则继
承人或受益人领取的年金免税，否则需要纳税。选择购买年金保险的好处是可以获
得稳定的终身年金给付，但灵活性较差，一旦购买就不能取消，不能将年金保险再
转为基金进行投资。
2. 分期提取
分期提取是指将累积的养老基金转入一个收入提取计划重新投资，投资方式
的选择本身允许分期提取。
在税收上，除了一开始提取的最高不超过养老基金总额 25%的部分免税外，
其他分期提取的金额都要按应税收入纳税。在与继承相关的税收上，如果领取人在
75 岁之前身故，若受益人在两年之内领取则免税，否则要按受益人收入的税率纳
税；如果年金领取人在 75 岁及之后身故，则按受益人收入的税率纳税。选择“分期
提取”的好处是较为灵活，可以自由决定一次性提取多少，转入收入提取计划多少；

12
 第三支柱养老金发展的国际经验

不足是收入给付不是终身的，而是一旦提取完毕就结束，不能提供终身收入保障。
当然，分期提取的灵活性可以在一定程度上解决这一问题，因为在分期提取选择下，
可以随时将收入提取计划中存量资金的全部或部分用于购买年金保险或其他退休
收入产品，以提供终身收入保障。
3. 按需提取
按需提取是指保持原有的养老基金继续投资，然后在需要时再进行部分提款
（实践中对于每年的提取次数可能会有限制）。与分期提取不同的是，按需提取没
有将养老基金进行重新投资，而是保持原有的投资状态。在税收上，提取金额总额
的 25%部分免税，其余按应税收入纳税。在与继承相关的税收上，如果年金领取人
在 75 岁之前身故，若受益人在两年之内领取则免税，否则按受益人收入的税率纳
税；如果年金领取人在 75 岁及之后身故，则按受益人收入的税率纳税。选择按需
提取的好处是领取方式十分灵活，账户所有人对于养老基金可以灵活支配，不足是
无法提供稳定平滑的养老金给付，而且养老金给付没有终身保障。
4. 全额提取
全额提取是将积累的养老基金全额提出，清空并关闭养老基金账户。在税收上，
全额提取金额的 25%部分免税，其余部分按应税收入纳税。在与继承相关的税收
上，全额提取且未花费的金额成为年金领取人遗产的一部分，需要交纳遗产税。当
年金领取人身故时，如果还有余额，则余额成为年金领取人遗产的一部分，需要交
纳遗产税。对大多数人来说，其他的领取方式都比选择全额提取方式享受更高的税
收优惠。选择全额提取的好处是能够立即获得大额可自由支配的现金，但未来的养
老收入缺乏保障，而且需缴纳较多的收入税。
可选的灵活的养老金领取及管理方式，让英国公民对自己的财富和退休后生
活有更多掌控，但同时也意味着退休保障可能不足的风险。由于不再强制将账户金
额转为年金保险，很多人可能将这笔钱投资到各个领域，高收益即意味着高风险，
这种做法是否能真的实现养老金保值增值的目标，还待进一步检验。
在养老金账户咨询方面，英国政府采用线上咨询的方式，通过建立专门的咨询
网站（The Pensions Advisory Service），为民众提供详细的问答服务，并提供电话联
系方式。除了政府部门外，金融机构如银行和保险公司等，都会提供相关的免费咨
询服务。还有一些公司专门对各类个人养老金产品进行比较，让人们更加直观地看
到不同产品的差异（图 11）。
英国政府在鼓励储蓄方面与美国、加拿大都十分类似，在针对养老设立专门的
账户之外，还鼓励年轻群体进行合理的储蓄，例如各种针对住房、教育和储蓄的个
人储蓄账户（Individual Saving Account）的设立，为多样化的群体提供了多样化的

13
 第三支柱养老金发展的国际经验

选择。这一做法，也更好地引导人们将闲置资金进行规划，以适合的方式进行投资
管理，为股票、债券和其他投资方式都提供了大量资金。

图 11 英国个人养老金产品比较举例
资料来源：https://www.money.co.uk/pensions.htm

2.3 加拿大的注册退休储蓄计划（Registered Retirement Saving

Plan）

加拿大个人养老金制度发展的历史沿革
加拿大在改善公民退休收入保障方面有着悠久的历史。雇主资助型养老金计
划可以追溯到 19 世纪中叶。1919 年，联邦政府推出了所得税立法，鼓励雇主资助
型养老金计划的发展。第一部养老保障立法于 1927 年颁布——《养老金法案》，标
志着加拿大养老保障制度的初步建立，但该法案条款较为粗略，覆盖范围也较小。

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 第三支柱养老金发展的国际经验

由于担心老年人的贫困率上升，联邦政府在 20 世纪 50 年代初开始推行基于
广泛退休计划的老年保障（OAS），这是一项针对老年人的税收支持性收入援助计
划。1966 年，加拿大政府制定了加拿大养老金计划，魁北克政府制定了魁北克养
老金计划，旨在建立政府养老金计划。1967 年，加拿大政府建立了保障收入补助
金（GIS），这是针对低收入老年人的有针对性的税收支持计划。
自此，加拿大的养老保障体系开始不断改革、完善与发展，以确保加拿大人有
足够的退休收入，享受与工作时相同的生活水平，并确保现有方案的可持续性。目
前，加拿大的退休收入制度主要由三个部分构成（见图 12）：

图 12 加拿大养老保障体系

第一支柱包括加拿大退休金计划（CPP）和魁北克退休金计划（QPP），这是加
拿大和魁北克的就业和自营职业者的强制性收入保障计划。CPP 和 QPP 提供了一
系列给付，包括退休，幸存者、残疾以及遗属给付，计划要求雇主和雇员合计缴费
为收入的 9.9％（QPP 为 10.5％），双方各承担一半。该计划在全国范围内统一实
行，旨在为计划参与者提供退休后所需收入的 25%，达到 65 岁即可提取，也可以
提早或延迟领取，但领取的数额与领取的时间挂钩。CPP 和 QPP 的最高年度退休
给付每年约为 13,000 美元。
第二支柱主要指注册退休金计划（RPP），该计划是加拿大雇主资助的养老金
计划的最主要形式，是由雇主发起建立的、雇主和雇员自主缴费、经过税务机构注
册认可并享有税收递延优惠的养老金计划。该计划旨在维持参加人员退休后的正
常生活水平，与政府提供的养老金计划的领取条件类似，养老金只能在退休后领取，
且提前领取会导致领取水平降低。目前，RPP 已经成为加拿大养老金计划的重要组

15
 第三支柱养老金发展的国际经验

成部分，尤其是对收入较高群体，已成为其提升养老金待遇水平的重要途径之一。
第三支柱是指注册退休储蓄计划（RRSP），属于个人自愿为退休进行储蓄的行
为。注册退休储蓄计划于 1957 年推出，当时在加拿大所得税法（Canadian Income
Tax Act）中作为一部分内容进行了详细规定。这些计划在加拿大政府注册并由加
拿大税务局（CRA）监管，该局制定了年度缴费限额、缴费时间和投资范围。
注册退休储蓄计划有两个主要的税收优势：
（1）向计划的缴费可以在缴费限额内从应税收入中扣除，享受税收优惠。
（2）注册退休储蓄计划产生的投资收益是不需要纳税的。与非注册退休储蓄
计划投资不同的是，注册退休储蓄计划的投资回报免除了任何资本利得税、股息税
或所得税。
实际上，由于注册退休储蓄计划缴费人可以延迟支付税款直至退休，最终的边
际税率将低于其工作时的税率。加拿大政府目前已经提供了这种税收延期，以鼓励
退休储蓄。政府鼓励公民参与此类计划，并提供税收优惠政策。自 2009 年起，政
府还推出了免税储蓄账户（TFSA）。这一计划与注册退休储蓄计划存在一些差异，
见表 12。

表 12 TFSA 与 RRSP 差异
免税储蓄账户（TFSA） 退休储蓄计划（RRSP）
主要目的 任何目的的储蓄 退休储蓄、购房或教育
上一年收入（设有最高限额）的 18%，减
年度供款额 $5,500 加上先前每年提取的金额
去退休金调整
供款 不可抵税 可抵税
未使用的供款额 可累计至将来使用 可累计至将来使用
增长 免税 延迟纳税
不纳税，不影响联邦政府低收入福利，如 作为收入按边际税率纳税，可能会影响联
取款
老年保障金 邦低收入福利待遇，如老年保障金

提取的金额 累加到未来年度的供款额 取款金额不得计入供款额

计划到期日 无；供款不设年龄上限 71 岁年末

配偶计划 不适用 可向配偶退休储蓄计划供款
担保投资证、互惠基金、股票、债券及其 担保投资证、互惠基金、股票、债券及其
合格投资
他合格投资产品 他合格投资产品
最低年龄 18 不适用

除了以上三支柱，加拿大还建立了社会安全网，即前文所提到的 OAS 和 GIS，

为老年人提供基本的生活保障。
虽然加拿大的退休收入保障体系在降低老年人贫困水平方面做得较好，但近

16
 第三支柱养老金发展的国际经验

年来人们对该制度在未来的有效性表示了担忧。与许多国家一样，雇主资助的养老
金计划近几十年来稳步下降。此外，一些研究表明，很多加拿大人没有按计划维持
退休生活水平。在这种背景下，加拿大经历了一场激烈的政策辩论，以确定政府应
该采取怎样的行动来解决退休充足率和覆盖率的问题，政府公共养老金计划的扩
大最终赢得了胜利。
2016 年 6 月，加拿大安大略省实施了一项新的强制性养老金计划——安大略
省退休养老金计划，该计划覆盖了 400 多万参与者，每年向退休人员提供高达
13,500 美元的额外收入。安大略省实施省政府资助的养老金在促进联邦政府与各
省及地区之间的协调合作方面发挥了重要作用。加拿大退休金计划将在 2019 年生
效，为计划参与者额外提供每年约 12,000 美元，但由于支付的养老金增加，员工
和雇主的缴费也将提高。

注册退休储蓄计划介绍

加拿大的注册退休储蓄计划主要分为以下两类：
1. 个人注册退休储蓄计划，即单独的账户持有人和缴费人；
2. 配偶注册退休储蓄计划，单一配偶向计划进行缴费，配偶双方均可享受税
收优惠。高收入者（配偶者）可以以其配偶姓名（账户持有人）的名义向
配偶 RRSP 缴费。
从计划参与者对账户内资金投资方式的控制程度来看，如果账户持有人希望
通过进行不同类型的投资来构建和管理自己的投资组合，可以设立自投注册退休
储蓄计划（Self-directed RRSP）。

账户设立、积累及领取方式
加拿大的注册退休储蓄计划可以通过银行、信用合作社、信托或保险公司等金
融机构设立。这些金融机构会就注册退休计划的类型及其可能包含的投资内容为
账户发起人提供建议。
账户设立流程如下：
1. 比较各种计划的费用和细节
了解不同类型的注册退休储蓄计划以及他们的运作方式，然后与银行和其他
金融机构交谈，了解他们的投资选项和不同投资选项的收费。
2. 决定如何投资账户内的储蓄
选择包括储蓄账户，担保投资证，加拿大储蓄债券，共同基金，ETF，股票和
债券。有些计划只允许持有某些类型的投资，如担保投资证或共同基金。自投注册

17
 第三支柱养老金发展的国际经验

退休储蓄计划允许更为广泛的投资选择。
3. 选择金融机构
如果申请人为初次设立账户，需在设立账户时携带身份证明。
4. 完成注册退休储蓄计划申请流程
这个过程需要对金融机构回答以下的问题：

✓ 你对投资了解多少？
✓ 你的投资目标是什么？
✓ 你去年赚了多少钱？（需要携带最近年度的的加拿大税务局（CRA）的报
告，以确定当年度可以为 RRSP 账户做出的缴费）
✓ 是否有雇主资助的养老金计划？（影响每年的缴费限额）
✓ 谁是你的受益人？（申请人死亡后可以领取账户资金的人）
5. 设立账户
通常申请人须向注册退休储蓄计划缴费以开设账户，具体可以通过预授权借
记（PAD），预授权扣款（PAC）或工资单储蓄计划设置定期捐款，而非一次性全部
缴费。如果申请人开设自投注册退休储蓄计划，无需立即决定账户资金如何投资，
可以将其作为现金留在账户中，也可以将其存入货币市场基金。
配偶注册退休计划可以确保退休收入配偶双方均匀分配。如果高收入配偶为
低收入配偶的注册退休计划缴费，可实现福利最大化。缴费的一方可以获得应税收
入抵扣的短期利益，而在退休时，双方如果分期领取款项，则可能会处于较低的税
率范围，从而实现税收优惠福利。
2018 年的注册退休储蓄计划缴费限额是个人报告的 2017 年纳税申报表所得
收入的 18％，最高为 26,230 美元。2019 年，这一数字将上升到 26,500 美元，未使
用的额度可以于下一年或之后使用，但超过缴费限额将会受到税收处罚。

例子：
Joey 的注册退休储蓄计划 2017 年缴费限额为 10,000 美元。他为自己的注
册退休储蓄计划缴费 4,000 美元，为配偶 Lily 的注册退休储蓄计划缴费 6,000
美元。Joey 在进行所得税申报时，扣除了 4,000 美元。
虽然 Joey 在 2017 年为其配偶缴费 6,000 美元，但他决定仅在 2017 年应税
收入中扣除 5,500 美元。2018 年，他可以继续使用剩余的 500 美元抵扣额度
（6,000 美-5,500 美元）。
注册退休储蓄计划允许进行多种类型的投资，包括：共同基金、交易所交易基
金、股票、债券、储蓄账户、抵押贷款、收入信托、担保投资证（GIC）、外币、工

18
 第三支柱养老金发展的国际经验

会资助的基金。例如，加拿大皇家银行（RBC）在其官方网站提供了下表（表 13）
中的投资选项，供人们对其注册退休储蓄账户进行投资。

表 13 加拿大皇家银行提供的养老金账户投资产品
种类 适合投资者类型 收费
希望产品结构多样化
每笔交易 9.95 美元（不需要最低余额或交易活
希望每天都能看到投资的价值
ETFs 动）
希望能够轻松买卖
每笔交易 6.95 美元（每季度 150 多笔交易）
喜欢关注股票或债券指数
想要利用专业投资经理的专业知识
共同基金 希望产品多样化 不收取佣金
希望投资过程方便
每笔交易 9.95 美元（不需要最低余额或交易活
想要保险防止持有的股票价格下跌
，加上每份合约 1.25 美元
动）
期权产品 对未来股票价格充满信心，并希望获利
每笔交易 6.95 美元（每季度 150 多笔交易）
，加
了解期权交易和杠杆的风险
上每份合约 1.25 美元
专注于为投资组合增加安全性 每笔交易 25 美元至 250 美元包含在报价中（国库
固收证券 希望投资可预测收入 券，债券，债券和货币市场工具）
希望投资能保障本金 GIC 的报酬包括在报价中

注册退休储蓄计划账户持有人可以在任何年龄撤回资金或投资。除了用于购
买或建造住宅或教育的用途外，取出的任何资金都将被作为应纳税年度的应税收
入。
在注册退休储蓄计划持有者年满 71 岁时，注册退休储蓄计划中的余额必须进
行清算。
账户资金有三种处理方式，一是将资金全部取出记作当年的收入，纳入应税收
入；二是购买年金保险，领取年金时再纳税；三是将账户资金转至一个注册退休收
入基金，在注册退休收入基金中的资金可享受税收递延优惠直到款项被提取为止，
不同的是，在注册退休收入基金内，每年必须提取最低限额的款项，最低限额根据
账户持有人或者受益人的年龄进行确定。所有提取的金额都将被视作应税收入。
总体来看，加拿大的退休账户模式与英美十分相似。领取模式上，开创性地提
出了可以转入注册退休收入基金，但实质上该账户只是退休储蓄账户的延伸，并未
给人们提供更多的方式。

19
 第三支柱养老金发展的国际经验

2.4 香港的强积金（Mandatory Provident Fund）

个人养老金制度的历史沿革

强制性养老公积金计划是香港地区养老保障体系的主要形式。与其他地区十
分相似，香港战后生育高峰期出生的一代人在未来几十年内将逐渐步入老年，同时
居民平均寿命延长，人口出现老龄化，政府面临较大的老龄人口赡养负担，强积金
计划由此产生。强制性公积金简称强积金（MPF，Mandatory Provident Fund），是
香港特别行政区近年来开始执行的社会养老保障制度。这是一套个人账户制，强制
执行，属于市场化经营的养老公积金制度，也是以雇佣为基础的退休保障制度。除
了豁免人士外，凡年满 18 岁至未满 65 岁的雇员、临时雇员以及自雇人士，均须参
加强积金计划。
1995 年 8 月，香港地区政府制定《强制性公积金计划条例》，建立了强积金制
度框架。1998 年 3 月制定《1998 年公积金计划立法（修订）条例》，促进强积金制
度的运作和加强执法。同时，制定了强积金附属法例，说明了强积金计划有关成员
资格、注册、营运及豁免等方面的事宜。同年 4 月制定了两套细则，详细规定了强
积金制度的标准和相关操作规定。1999 年 3 月公布了预计执行时间表，2000 年 12
月 1 日，强积金计划正式启动。截止 2014 年 6 月，对缴费的最高限额进行了多次
上调，目前为 30,000 港币。
2015 年 1 月，香港特区制定《2015 年强制性公积金计划（修订）条例》，以增
加强积金累算权益提取安排的灵活性，精简强积金计划的行政程序，并让积金局采
取更有效的执法行动以保障计划成员的利益。截止 2017 年 10 月，强积金计划净
资产值超过了 8,000 亿港币。2018 年 2 月，积金局推出了基金绩效展示平台，有
助计划参与人们更加直观地比较强积金基金的表现。
香港积金局获授权管理及监察强积金制度的运作，以及强积金受托人有否遵
守法律的规定。所有申请人均须先获积金局核准，才能成为强积金计划的受托人。
公司申请人须符合的核准规定包括：资本充裕程度、财务稳健性、控权人是否具备
适当能力、董事会（包括一名独立董事）及行政总裁是否具备足够的知识和经验、
公司是否购有足够保险、良好的管治及内部管控措施等。积金局须确认申请人具备
所需的专门技能及资源管理，以有效地开展其业务。积金局将详细审核每名受托人
的申请，以确保他们符合核准规定。
积金局对受托人进行监管，鼓励受托人推行良好的企业管治、适当的风险管理
及正面的合规文化。为此，积金局公布了一套合规标准，协助受托人建立严谨的管
治框架，以自行监察在强积金制度下履行法定职责的合规情况。

20
 第三支柱养老金发展的国际经验

图 13 香港强积金的运作制度

目前香港强积金受托人共有 17 家，均为 1999 年第四季度核准，如表 14 所示。

表 14 香港强积金受托人名单
受托人名称（中） 受托人名称(英)

友邦(信托)有限公司 AIA Company (Trustee) Limited

银联信托有限公司 Bank Consortium Trust Company Limited

交通银行信托有限公司 Bank of Communications Trustee Limited

东亚银行(信托)有限公司 Bank of East Asia (Trustees) Limited

中银国际英国保诚信托有限公司 BOCI-Prudential Trustee Limited

中国人寿信托有限公司 China Life Trustees Limited

Cititrust Limited Cititrust Limited

滙丰机构信托服务(亚洲)有限公司 HSBC Institutional Trust Services (Asia) Limited

HSBC Provident Fund Trustee (Hong Kong) Limited HSBC Provident Fund Trustee (Hong Kong) Limited

宏利公积金信托有限公司 Manulife Provident Funds Trust Company Limited

美国万通信托有限公司 MassMutual Trustees Limited

信安信托(亚洲)有限公司 Principal Trust Company (Asia)Limited

加皇信托香港有限公司 RBC Investor Services Trust Hong Kong Limited

加拿大皇家银行信托(亚洲)有限公司 Royal Bank of Canada Trust Company (Asia) Limited

永明退休金信托有限公司 Sun Life Pension Trust Limited

永明信托有限公司 Sun Life Trustee Company Limited

强积金法例规定 65 岁为退休年龄，参加计划的成员达到 65 岁，便可一次性提

取强积金计划内由强制性缴费累积的累计权益。参加计划的成员也可在某些特殊

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 第三支柱养老金发展的国际经验

情况下提前提取强制性缴费累积的累计权益，甚至是名下的所有款项。强积金计划
属于自我保障性的基金储存制，不具有收入再分配的功能，但作为政府统一建立的
养老保险制度，是香港养老保障体系的一个突破。

强积金计划介绍

强积金计划分为以下三类：
1. 集成信托计划
集成信托计划是最常见的强积金计划，雇主、雇员、自雇人士等可以公开选择
参加，通过汇集不同雇主及其雇员和自雇人士的缴费，发挥规模经济效益，使计划
管理更具效能。
2. 雇主自办的计划
只限受雇于同一雇主或与其有关联公司的雇员参加。由于受到参与条件限制，
雇主必须拥有庞大的雇员数目，计划的运作才能产生成本效益。
3. 行业计划
特别为饮食业和建筑业的雇员而设，尤其是临时雇员（即由雇主按日雇用或雇
用期少于 60 日的雇员）。临时雇员如果在该两个行业内转职，只要其前雇主及新
雇主都是参加同一个行业计划，他们在转职时便无须转换计划。

账户设立、积累及领取方式

所有强积金计划都必须向积金局注册。积金局接获强积金计划及基金的注册
及核准申请后，会详细审核，重点是审核强积金法例是否得到了遵守，强积金计划
成员的权益是否受到了保障。
在强积金制度下，雇主有法律责任安排新雇员登记参加强积金计划。

专栏：香港强基金的例子
马先生受雇为 A 公司的市场推广主任，他的工作开始于 6 月 19 日。那么 A 公司安排
他登记参加强积金计划的最后限期便是 8 月 17 日，即从他的受雇日期起第 60 个公历日，
即使他有三个月的试用期而在 8 月 17 日他仍未完成三个月的试用期。（60 日的雇用规则是
指 A 公司与马先生的维持雇佣关系的时期，而非指自马先生受雇日期起计的工作日数。
）
如果雇佣关系在受雇第 60 日前终止，不论原因为何，A 公司都也无须安排马先生登记参加
强积金计划。如上所述，A 公司有法律责任安排马先生登记参加强积金计划。A 公司如未能
遵从此项规定，即属触犯刑事罪行，最高可处罚款 350,000 美元及监禁三年。

22
 第三支柱养老金发展的国际经验

雇主安排雇员登记参加计划的程序如下：
安排雇员登记参加强积金计划时，雇主需向雇员提供该公司所参加的强积金
计划的登记表格。雇员需在表格上表明所选取的投资组合，即他们打算把强积金供
款投资在哪些基金类别，并在表格上签署。其后，雇主需把填妥的表格交予受托人，
以便为雇员开立强积金账户。
雇主应当预留足够时间，让雇员先了解公司选择的强积金计划下所提供的基
金，然后才决定他们自己的投资组合。因此，雇主有义务应尽快向雇员提供登记表。
如雇员拒绝合作，没有填妥登记表格或把表格交回给雇主，雇主仍应该在 60 日期
限届满前，把未填妥的登记表送交受托人，以履行雇主责任，而该名雇员的供款将
会按计划的“预设投资”来投资。
当计划的受托人接纳雇员申请成为计划成员后，会向雇员发出参与通知。该参
与通知将列明雇员所登记参加的计划名称、受托人的名称和地址、雇员的姓名，以
及发出该通知的日期。自 2015 年 8 月 1 日起，参与通知取代了成员证明书。
强积金计划的缴费人主要指雇员、雇主或自雇人士。受强积金制度涵盖的雇员
和雇主均须定期向强积金计划缴费，双方的缴费额均为雇员工资收入的 5%，雇员
和雇主均可选择在强制性缴费以外，进行额外的自愿性缴费。受强积金制度涵盖的
自雇人士须定期向强积金计划缴费，缴费额为工资收入的 5%，并受限于最低及最
高工资收入水平。自雇人士可选择按月或按年在缴费日或之前进行强制性缴费，自
雇人士也可选择在强制性缴费以外，进行额外的自愿性缴费。强积金的缴费主要通
过雇主。雇主须就每段缴费期（通常是指工资期）计算雇员的工资收入和强制性缴
费款额，并从雇员的收入中扣除该款额作为雇员的强制性缴费，以及拨出自己的资
金作为雇主缴费。雇主须于缴费日或之前向强积金受托人缴付整笔强制性缴费。
雇主每次向强积金受托人支付缴费时，均须向受托人提供一份付款结算书，列
明每名雇员的工资收入，以及为每名雇员支付的雇主及雇员部分的缴费款额。雇主
还需要在作出强制性缴费后的七个工作日内，向每名雇员提供一份每月缴费记录，
按照要求披露相关信息，包括雇员的工资收入，和雇主及雇员部分的缴费款额。
强积金计划的受托人须在计划每个财政期终结后三个月内，向每名计划成员
及自雇人士提供一份周年权益报表，按照要求披露相关信息，包括该年度支付的缴
费总额，以及于该年度开始及终结时的累算权益价值。
雇员有权从雇主所选的强积金计划所提供的成分基金（即投资选择）中作出选
择，以就雇员及雇主支付的强制性缴费进行投资。

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 第三支柱养老金发展的国际经验

强积金计划和基金由受托人以信托形式运营管理，且在投资范围、投资比例以
及投资工具等方面均作了详细的规定。所有资产均由在香港证监会注册的投资经
理完全市场化管理，积金局不介入投资运作。在强积金制度下，每个受托人均会提
供一个或以上的强积金计划，而每个计划均设有多个不同的成分基金，供计划成员
选择。香港法例规定，每个强积金计划须至少提供一个强积金保守基金。此外，为
了配合计划成员的不同承受风险能力，市场上所有强积金计划均提供其他投资基
金选择，由增长稳定的低风险基金，以至增长潜力较大的高风险基金不等。

图 14 预设投资

大部分强积金计划都有提供货币市场基金、保证基金、债券基金、混合资产基
金、股票基金、指数基金等。此外，很多强积金受托人还提供了一种“预设投资”
（见图 14），采用两个混合资产基金，两个基金按不同比例投资于全球不同的市场、
不同的资产类别。从账户持有人 50 岁开始，受托人会根据如表 15 所列的百分比，
每年自动为账户所有人调整核心累积基金及 65 岁后基金之间的投资比例一次，即
逐步减持核心累积基金及相应增持 65 岁后基金。
表 15 预设投资减低风险列表
年龄 核心累积基金 65 岁后基金
50 以下 100% 0.00%
50 93.30% 6.70%
51 86.70% 13.30%
52 80.00% 20.00%
53 73.30% 26.70%
54 66.70% 33.30%
55 60.00% 40.00%

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 第三支柱养老金发展的国际经验

56 53.30% 46.70%
57 46.70% 53.30%
58 40.00% 60.00%
59 33.30% 66.70%
60 26.70% 73.30%
61 20.00% 80.00%
62 13.30% 86.70%
63 6.70% 93.30%
64 或以上 0.00% 100.00%

如果账户持有人已向受托人给予了清晰的投资指示，账户内的强积金（不论是
已累积的强积金，或是新供款/新存入的强积金）都不受“预设投资”的影响，所
有强积金会按账户持有人的指示投资。账户持有人也可主动选择账户内的强积金
按“预设投资”进行投资。
如果账户持有人从未向受托人发出投资指示，账户内已累积的强积金在“预设
投资”推出当日（例如 2017 年 4 月 1 日），按所属计划的“预设投资”进行投资。
雇员可就支付强积金计划的缴费申请税收抵扣优惠，最高扣除额自 2016 年起
每个年度为 18,000 美元，自愿性缴费不可抵扣；雇主可就为雇员作出的强制性及
自愿性缴费申请税收抵扣，但抵扣额度不得超过雇员总薪酬的 15%；自雇人士也
可以把支付给强积金计划的强制性缴费当作营业开支，申请抵扣香港利得税，最高
抵扣额度自 2016 起每个年度也为 18,000 美元，作出的自愿性缴费也不可扣税。
若雇员决定进行额外的强积金供款，除了可以在现有的计划内作自愿性供款
外，也可作出特别自愿性供款。两者虽然同属强积金制度下的额外供款，但在如何
开立账户、供款安排，及其他细节上都截然不同，见表 16。

表 16 自愿供款与特别自愿供款差异
自愿性供款 特别自愿性供款
通过雇主，在所选的强积金计划中 自行选择及联络提供特别自愿性供
开立账户
开立账户 款的受托人
缴费金额与收入挂钩 金额无须与收入挂钩
供款安排 必须定期、定额进行缴费 可按个人需要作不定额供款
经雇主向受托人支付缴费 自行向受托人支付供款
提取或转移权 受计划条款限制，或要在离职后，
可随时提取或转移权益
益 方能提取或转移账户内权益

强积金制度下设有两类强积金账户，分别为缴费账户及个人账户。缴费账户主

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 第三支柱养老金发展的国际经验

要用作接收成员现时受雇或自雇所作出的强积金缴费，以作投资。个人账户主要用
作接收转移自其他强积金账户、由成员以往受雇或自雇所累积的累算权益，以及成
员转移自缴费账户的从现职所累积的累算权益，以作投资。如果账户持有人更换工
作，则对自己旧的强积金账户中的余额可以有以下两种处理方式：

表 17 更换雇主时强积金的处理方式
处理方式 特点

(1) 把强积金转移至新雇主 只持有一个账户，易于管理，每次只需查询该账户的资

开立的供款账户 料，便可得知自己整体的强积金投资情况。

自选受托人及计划，更容易配合自己风险和资产分配取
(2) 如在其他强积金计划下 向作基金选择。
已持有个人账户，把强积金 每次更换工作都把在旧公司累积的强积金转移至同一个
转移至该账户 个人账户，会较容易观察基金的表现，从而制定适合自
己的投资策略。

由于强积金制度旨在协助就业人士为晚年的生活作好储蓄准备，因此计划成
员必须根据《强制性公积金计划条例》的规定，年满 65 岁才可提取累算权益。不
过在某些情况下，如符合特定要求，也可在 65 岁前提取累算权益。这些情况包括：
✓ 年满 60 岁并提早退休；
✓ 永久离开香港；
✓ 完全丧失行为能力；
✓ 罹患末期疾病；
✓ 账户结余不超过 5,000 美元，而申请提取的日期与最近的缴费日相距至少
12 个月；
✓ 死亡（累算权益将成为成员遗产的一部分，可由遗产代理人申索）。
领取方式上，强积金账户余额在账户持有人满 65 岁后，有三种方式可供选择：
1) 分期提取：分多次提取账户内的强积金
2) 全部提取：一次性提取账户内全部强积金
3) 全部保留：把全部强积金保留在账户内继续投资
通过香港的制度规定可以看到，它对强积金中涉及主体的角色和应当遵守的
规定都介绍得十分详细和透明，分工明确，监管链条清晰，立法也一直在不断完善。
香港政府为了让公民更清楚地了解自己的退休收入需求，提供了退休金测算平台。
同时，为了让他们更好地了解和比较不同受托人提供的不同基金产品，推出了比较
基金产品性质和费率的平台。这些网站设计的较为简易，便于操作。但这种强制参
26
 第三支柱养老金发展的国际经验

与的机制并非最有效的方式，尽管也提供了可以自行制定投资方式的基金，但仍然
剥夺了人们管理资金的自由，与其他国家自愿加入相比，也引起了一些账户持有人
的不满。

27
 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

第3章 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

3.1 建设第三支柱养老金制度的指导原则
养老金制度是维系现代社会运转的基本经济制度之一，既是社会稳定的安全
阀，也是经济增长的助推器。我国政府提供的作为第一支柱的公共养老金正面临日
益加剧的由于人口老龄化和劳动人口相对减少的巨大财政压力，以企业或事业单
位为主导的作为第二支柱的企业年金或职业年金制度也面临着巨大的缴费压力和
给付水平较低的问题。因此，加快发展以个人承担主要责任的第三支柱养老金具有
重大的现实意义。由于历史和国情的原因，我国第三支柱个人养老金制度一直发展
缓慢，发挥的作用很小。我们应在总结和借鉴国际经验的基础上，结合中国实际，
立足当前，放眼长远，作好发展我国第三支柱养老金制度体系的顶层设计。
在制定加快发展第三支柱养老金体系的相关制度和政策时，应遵循的基本原
则是：
第一，最大程度地实现普惠性与公平性，让每个劳动者都享有平等参与第三支
柱养老金计划并获取受益的机会。我国目前的第一支柱、第二支柱养老金制度由于
历史的、体制的等方面原因，在覆盖对象和给付标准等方面，存在着较为严重的不
公平现象。因此，在发展第三支柱养老金时应特别关注普惠性，应能为所有愿意为
自己退休提供财务准备的劳动者设立同样的准入门槛和便利性，每个劳动者都可
以零成本地建立个人退休账户，包括无固定职业的劳动者、自营业者、农业劳动者
等，都应一视同仁，并享受相同的税收优惠政策。
第二，第三支柱个人养老金制度应该体现自主性，个人可以充分自主地决定是
否参加以及选择养老金产品和对养老金账户进行自主投资。金融产品多元化将是
第三支柱的一个重要特点，个人养老金账户中的资金应可以投资保险产品、公募基
金、银行理财产品等，甚至是多元化的组合投资产品。应充分尊重个人对账户中资
金使用的支配权，同时也要从保护参与者利益特别是退休后收入有保障的角度出
发，在保证参与者可以自主投资的前提下，作好必要的监管和准入设计、养老金投
资咨询服务设计等。
第三，第三支柱个人养老金制度设计应体现统一性和融合性。第三支柱养老金
制度建设涉及多个政府相关部门，包括财政部、税务总局、人社部、证监会和银保
监会等，以及多类金融机构，如银行、保险、证券、基金、信托等。因此，一个成

28
 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

功的第三支柱养老金体系需要统一的个人账户设置和管理规则、资金来源和使用
的规则、税收优惠政策及实施细则和统一的账户管理平台。
第四，第三支柱个人养老金在投资管理方面应坚持突出为养老提供经济保障这
一核心特征，采取市场化、专业化的方式，各类资产管理机构之间公平竞争。
《通
知》指出，在试点结束后，第三支柱制度建设将有序扩大参与的金融机构和产品范
围，将公募基金等产品纳入个人商业养老账户投资范围。在金融产品的供给方面应
当充分体现以养老保障为目的的特性，政策制定者和监管部门应利用制度引导金
融产品提供者坚持根据生命周期和养老风险保障的要求出发，避免用短期理财产
品混淆养老保障的属性。监管部门应在产品设计、投资管理、信息披露、估值核算
和公平交易等方面，建立统一标准，引入法律监督、审计监督和公众监督，推动各
类养老金融产品在风险控制、长期收益和管理成本上充分竞争，避免第三支柱养老
金的发展沦为部分机构或产品寻求政策保护甚至政策垄断的工具。
最后，一个成功、便捷、高效、普惠的第三支柱制度离不开政策制定者、监管
部门和金融机构等的共同参与，需要各部门排除利益掣肘，从使人民群众福利最大
化出发，推动第三支柱养老金体系的建设和发展。

3.2 基于个人退休账户的第三支柱养老金体系
我国第三支柱养老金体系的建设应在广泛借鉴国际经验基础上，建立适合我
国国情的个人养老金体系。而建设这样一个体系，需要依托一个无歧视的、具有税
收优惠政策激励的个人退休账户平台，充分尊重个人选择权，鼓励各类养老金融产
品在公平基础上充分竞争，通过符合个体生命周期需求特征的投资组合，为每个账
户所有者提供恰当的风险与收益的平衡。
为加快发展我国养老保障体系第三支柱的建设，鼓励公民个人为退休后的养
老经济保障承担责任，并为个人建立养老基金提供方便、有效的管理平台，我们建
议在我国建立个人退休账户制度。
根据 2018 年 4 月 12 日财政部等部委联合发布的《关于开展个人税收递延型
商业养老保险试点的通知》
（下简称（《通知》），在个人税收递延型商业养老保险试
点期间，由纳税人指定，在商业银行建立个人商业养老资金账户，用于归集向税收
递延型商业养老保险缴费、收益以及资金领取等。该账户封闭运行，与居民身份证
件绑定，具有唯一性。我们认为，
《通知》中所说的“商业养老资金账户”即可以
看成是个人退休账户的雏形。在为期一年的个人税收递延型商业养老保险试点期
间，个人商业养老资金账户由中国保险信息技术管理有限责任公司建立的信息平

29
 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

台（以下简称“中保信平台”）进行管理，在中保信平台进行登记，校验其唯一性。
中保信平台会与税务系统、商业保险机构和商业银行对接，提供账户管理、信息查
询、税务稽核、外部监管等基础性服务。
《通知》进一步规定，在试点结束后，根据试点情况，结合养老保险第三支柱
制度建设的有关情况，有序扩大参与的金融机构和产品范围，将公募基金等产品纳
入个人商业养老账户投资范围，相应地将中登公司平台作为信息平台，与中保信平
台同步运行。第三支柱制度和管理服务信息平台建成以后，中登公司平台、中保信
平台与第三支柱制度和管理服务信息平台对接，实现养老保险第三支柱的宏观监
管。

图 15 个人退休账户制度示意图19

我们认为，虽然《通知》是为开展税收递延型商业养老保险试点下发的，但明
确阐明了试点期后可以供纳税人选择的养老金融产品将进一步扩大，涉及的金融
机构会多元化，用于归集、管理、使用养老资金的账户将成为真正意义下的个人退
休账户，并将由一个统一的管理服务信息平台来进行管理。综合我国当前的个税征
管体制与《通知》初步建立的框架，本报告建议我国个人退休账户的设立和管理可
参见图 15 来实现。统一的管理服务信息平台将实现对征缴、投资和领取各环节信
息的管理，并保证账户所有者与其身份证的唯一对应。

19 具体单位代缴和自主缴纳方式的介绍见节 3.3.2。

30
 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

个人退休账户的设立，将为劳动者为其退休进行资金储蓄和积累提供一个基
本渠道，成为个人养老金体系的一个重要载体，需要政府相关部门、监管机构、金
融机构等方面的共同努力和参与。

专栏 我国个人退休账户缴费规模预测
我国的个税纳税人口总数并没有官方的统计数据。根据西南财经大学中国家庭金融调
查与研究中心根据个人收入分布推算，2017 年中国缴纳个税的人数约为 1.53 亿人20。2018
年 10 月起，备受关注的个人所得税法修正案正式实施，将个税起征点由每月 3500 元提高
至每月 5000 元。根据财政部披露，5000 元的个税起征点修法后，个人所得税的纳税人占城
镇就业人员的比例将由现在的 44%降至 15%21。根据我国个税缴纳人口基数与新起征点的覆
盖率，根据新的个税起征点，我国个税纳税人口约为 6700 万。
本节基于如下假设，对我国第三支柱个人养老金的参与规模进行测算：
⚫ 缴纳个税人口中，愿意建立个人养老金的比例分为乐观、正常和悲观三种情形，分别
为：50%、30%和15%；
⚫ 国家统计局的统计，2017年全国城镇（非私营单位）就业人员的平均工资为74318元
根据CHFS数据中的个人收入分布计算，在靠工资薪金收入人群中，月收入在8000-
12500元的纳税群体是纳税主力，应纳税额占个税总额的63%22。由于缺乏具体的分布
数据，此处粗略假设高于5000元个税起征点的群体的月收入为12500元。
⚫ 假设第三支柱养老金账户的年平均缴纳金额为工资额的6%，9000元23。
测算结果见下表：
表 18 第三支柱养老金规模测算
乐观估计 正常估计 悲观估计
个税纳税人口总数（万） 6700 6700 6700
人均年缴纳金额（元） 9000 9000 9000
个人养老金的参与比例 50% 30% 15%
年个人养老金账户缴资总额（亿元） 3015 1809 904.5

从测算结果可以看出，我国第三支柱养老金的年缴费规模区间预测为 1000 亿-3000 亿

元之间。我国缴纳个税人口数量和工资薪金收入人群的平均工资是限制税延型个人养老金
账户市场规模的主要原因。从覆盖面上看，我国税延型个人养老金账户的覆盖将会与美国个
人退休账户（IRA）覆盖了 33.8%的总人口的水平差距甚远。因此，提高第三支柱个人养老
金制度的覆盖面仍有很长的发展道路。

20 https://www.huxiu.com/article/261482.html，网易研究局
21 《个税纳税人占比将从 44%降至 15%》 ，财政部
http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/renminwang/201809/t20180903_3004909.html
22 http://money.163.com/18/0309/16/DCFIPTVH00258J1R.html，网易研究局
23 目前《通知》文件规定年缴费上限为 12000 元/年

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

表 19 不同人均年缴纳金额下的第三支柱养老金规模测算（单位：亿元）
人均年缴纳金额 乐观估计（50%） 正常估计（30%） 悲观估计（15%）
9000 元 3015 1809 904.5
10000 元 3350 2010 1005
11000 元 3685 2211 1105.5
12000 元 (上限) 4020 2412 1206

表 19 补充测算了在不同人均月缴费金额情形下的第三支柱养老金的规模。结果表明，
第三支柱养老金的缴费标准会在一定程度上影响其规模，但程度较为有限。在最乐观和人均
缴费达到上限的情况下，我国第三支柱养老金的年缴费规模上限约 4000 亿元。

相关财税政策的制定是个人退休账户制度建设的重要基础，因为个人养老金
的发展离不开税收优惠政策的支持和税收征管系统的监督管理。《通知》中规定：
“个人缴纳的保费准予在申报扣除当月计算应纳税所得额时予以限额据实扣除，扣
除限额按照当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的 6%和 1000 元孰低办法确定。”
这表明，我国政府已经充分认识到税收优惠将在鼓励个人作好退休财务准备方面
发挥重要作用。目前的税收优惠，仅针对的是个人购买商业养老保险产品，未来需
要对税收优惠是否扩展到整个个人退休账户进行研究和设计。如果将对所有放入
个人退休账户的资金均给予税收优惠，则需要进一步研究确定拥有个人退休账户
的资格条件（主要是收入水平），以及允许每年放入账户资金的最大限额和动态调
整策略。
与第三支柱制度建设对接的管理服务信息平台将起到重要的信息管理和整合
作用。税收递延型养老保险试点期间，信息服务平台依靠的是中国保险信息技术管
理有限责任公司的信息平台（“中保信平台”）。个人商业养老资金账户在中保信平
台进行登记，校验其唯一性。中保信平台与税务系统、商业保险机构和商业银行对
接，提供账户管理、信息查询、税务稽核、外部监管等基础性服务。根据《通知》
的规定，在试点结束后，将中登公司平台作为信息平台，与中保信平台同步运行。
在第三支柱制度和管理服务信息平台建成以后，中登公司平台、中保信平台与第三
支柱制度和管理服务信息平台对接，实现对养老保险第三支柱的统一监管。

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

图 16 第三支柱个人养老金制度相关主体与功能

银保监会、证监会等监管部门是对金融机构实施监管、保护账户所有人利益的
主体。税延养老保险试点期的主要监管机构是银保监会，负责机构准入、产品审批
等。2018 年 5 月 7 日，银保监会印发《个人税收递延型商业养老保险产品开发指
引》
（以下简称《指引》），从产品设计原则、产品要素等方面对税延养老保险产品
的开发和设计进行了详细规范。根据《指引》的要求，保险公司开发设计的税延养
老保险产品需要满足基本要求和统一规范，只有符合要求的税延养老保险产品获
得批准后才能上市销售。在税延养老保险试点结束后，公募基金产品进入第三支柱
个人养老金可投资的范围。证监会将起到监督公募基金和完善相关配套制度的作
用。因此，监管部门在第三支柱养老金制度建设中的主要作用将是：
⚫ 市场准入——哪些金融机构可以成为个人退休账户中资金投资产品的供
应商
⚫ 产品准入——哪些金融产品可以为个人账户所有者选择购买
⚫ 投资管理——对金融机构通过相关产品的销售获得的资金如何进行投资
进行监管

3.3 具体制度设计分析与建议
第三支柱养老金在我国的发展还处于初期，缺乏经验。本报告在比较分析国际
上第三支柱养老金发展经验的基础上，结合我国实际情况，就如何设计好我国第三
支柱养老金制度提出以下分析建议。

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

税优政策的作用分析
1、从国际经验看，税优政策对个人参与养老金计划的激励作用是十分明显的
从各国第三支柱个人养老金制度的发展经验来看，政府的税优政策是最重要的
推动力。有效的税收制度和完善的监管是美国个人退休账户 IRA 制度成功的制度
基础，以 EET 模式（缴费和投资阶段免税、领取时缴税）为核心的税优政策是刺
激 IRA 快速发展的重要动因。从美国 IRA 发展历史来看，当政府放松参与条件，
提高可递延纳税的缴费限额时，IRA 的发展步伐就会加速。1982 年，
《经济复兴税
法》将 IRA 年度缴费限额提高到 2000 美元或收入的 100%的较低者，同时还提出
了覆盖全体雇员的“普惠式”IRA，即允许所有年龄低于 70.5 岁以下的纳税人，无
论是否已经参加了其他退休计划，都可建立可享有税收优惠政策的 IRA。由于规则
的简化和适用范围的扩大，传统型 IRA 在 1982 年至 1986 年间的年均缴费额达到
344 亿美元，参加人数快速增长。1986 年的《税收改革法案》
（TRA）废除了 IRA
可以覆盖全体雇员的规定，重新建立了以雇员是否参加了雇主养老金计划作为评
定其能否参加可享有税收优惠的 IRA 的条件。于是，1987 年 IRA 的年度缴费额为
141 亿美元，较 1986 年的 378 亿美元急剧下滑，直到 90 年代中后期才逐步趋于稳
定。1997 年《税赋减轻法案》再次放松了 IRA 参与资格的限制条件，无论是否已
参加雇主养老计划，只要满足一定的收入限制都可参加 IRA。2001 年的《经济增
长和税收减少协调法案》（EGTRRA）让 IRA 的缴费限额得到 20 年来首次上调。
上述措施极大提升了人们参与 IRA 的热情，向 IRA 账户的缴费总额再次大幅上升。
2、我国目前的税收制度和征管现状对个人参与养老金账户的激励作用十分有
限
我国个人所得税征管环境与其他国家不同，也直接关系着税收管理和政策刺
激的效果。因此本报告认为，虽然个人所得税的税收优惠政策在诸如美国等西方国
家能发挥较好的激励作用，但在中国的激励作用预计不会很大。
1、从国际经验看，税优政策对个人参与养老金计划的激励作用是十分明显的
从各国第三支柱个人养老金制度的发展经验来看，政府的税优政策是最重要的
推动力。有效的税收制度和完善的监管是美国个人退休账户 IRA 制度成功的制度
基础，以 EET 模式（缴费和投资阶段免税、领取时缴税）为核心的税优政策是刺
激 IRA 快速发展的重要动因。从美国 IRA 的发展历史看，当政府放松参与条件，
提高可递延纳税的缴费限额时，IRA 的发展步伐就会加快。1982 年，
《经济复兴税
法》将 IRA 年度缴费限额提高到 2000 美元或收入的 100%的较低者，同时还提出
了覆盖全体雇员的“普惠式”IRA，即允许所有年龄低于 70.5 岁以下的纳税人，无

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

论是否已经参加了其他退休计划，都可建立可享有税收优惠政策的 IRA。由于规则
的简化和适用范围的扩大，传统型 IRA 在 1982 年至 1986 年间的年均缴费额达到
344 亿美元，参加人数快速增长。1986 年的《税收改革法案》
（TRA）废除了 IRA
可以覆盖全体雇员的规定，重新建立了以雇员是否参加了雇主养老金计划作为评
定其能否参加可享有税收优惠的 IRA 的条件。于是，1987 年 IRA 的年度缴费额为
141 亿美元，较 1986 年的 378 亿美元急剧下滑，直到 90 年代中后期才逐步趋于稳
定。1997 年的《税赋减轻法案》再次放松了参与 IRA 的资格条件，无论是否已经
参加了雇主的养老计划，只要满足一定的收入限制条件，都可以建立 IRA。2001 年
的《经济增长和税收减少协调法案》（EGTRRA）还将 IRA 的缴费限额进行了 20
年来的首次上调。上述措施极大提升了人们参与 IRA 的热情，向 IRA 账户的缴费
总额再次大幅上升。
2、我国目前的税收制度和征管现状对个人参与养老金账户的激励作用十分有
限
我国个人所得税征管环境与其他国家不同，也直接关系着税收管理和政策刺
激的效果。因此本报告认为，虽然个人所得税的税收优惠政策在诸如美国等西方国
家能发挥较好的激励作用，但在中国的激励作用预计不会很大。
首先，以美国为代表的西方国家的税法权威性高，体系完整，并具有强大的执
法力度。相比之下我国的税收征管力度不到位，对偷漏税行为的惩罚不够严厉。在
美国，税收人员具有非常大权利，在调查偷税案件取证时，甚至有权利可以在住宅、
办公室等处安装窃听器，拆开私人邮件等。同时，逃税罪规定在美国是属于《联邦
税法典》中规定的重罪，是美国税收犯罪规定中最为严重的一条；偷税者除了被判
处罚金，还有可能面临监禁。当前我国税收管理环境虽然已经有了较大的改善，但
依旧存在一些问题，包括需要完善立法、加大征管力度等。此前，国家和地方税务
部门对备受关注的影视明星巨额漏税案件的处罚仅仅是补缴税款、滞纳金及罚款，
并没有追究刑事责任。
第二，由于我国在税收体制和征管力度等方面存在的问题，使得我国民众的纳
税意识比较淡薄，因而可能对税收优惠政策缺乏关注和参与动力。美国等西方发达
国家纳税人的纳税意识较为积极主动，上至总统，下至百姓都会自觉照章纳税。从
美国政府的税收构成看，70%以上税收收入来自个人所得税。由于美国民众普遍具
有非常强的主动纳税意识，因而一旦遇到政府给予某项经济活动税收优惠时，自然
都会充分利用这个机会较少自己的纳税额。因此，个税优惠政策对美国民众具有巨
大的吸引力和刺激作用。相比而言，由于我国民众纳税意识淡薄，权利意识残缺，

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

许多人除了对工资单上单位代扣代缴的个人所得税有所知晓外，对其他税收知之
甚少。再加上对偷漏税行为的惩罚不够严厉，因而很多人并没有按规定缴税。所以
我们认为，即使政府为了鼓励人们为自己建立退休储蓄而推出税优优惠政策，但在
很多人看来，税收优惠看上去与己关系不大，自然不会将它同是否要建立个人退休
账户联系起来。
最后，不同于美国的综合个人所得税制度，我国当前的个税体制和有限的征管
范围可能会大大降低税优政策的刺激作用，这对第三支柱个人养老金制度的建设
的一大挑战。我国的个税体制属于世界上少有的分类所得税制，对同一纳税人在一
定时期内的各种所得，按其不同来源，主要包括：工资薪金所得、个体工商户生产
经营所得、对企事业单位承包承租经营所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使
用费所得、利息股息红利所得、财产租赁所得、财产转让所得、偶然所得，及其他
所得等 11 项内容，配以适用税率来计算其所得税。综合个税制度以美国为代表，
纳税人全年各种形式的收入都必须归入税基，包括劳动收入、土地出租收入、资本
红利收入、以及接受遗产等。税基本身在作了法定宽免与扣除后，其余额按累进税
率征税。美国的个人所得税占到了美国联邦税收收入的 71%，而我国的个税仅占
税收总额的 7.5%。以 2016 年为例，在我国 13 万亿的总税收收入中，个人所得税
仅 1 万亿。我国个税体制和征管的实际情况说明，第三支柱养老金的发展将面临
巨大挑战。

专栏：税优政策对个人养老金的节税效果演示
为了分析税收优惠政策对纳税人的吸引力，我们下面举例来分析一下。
根据《通知》的规定，
“个人达到国家规定的退休年龄时，可按月或按年领取商业养老
金，领取期限原则上为终身或不少于 15 年；对个人达到规定条件时领取的商业养老金收入，
其中 25%部分予以免税，其余 75%部分按照 10%的比例税率计算缴纳个人所得税，税款计
入‘其他所得’项目”
。《通知》规定仅在以下特殊情形下允许一次性领取：“个人身故、发生保
险合同约定的全残或罹患重大疾病的，可以一次性领取商业养老金”。
假设如下：
⚫ 一个职工 30 岁时开始向第三支柱个人养老金账户存款，缴费 30 年，60 岁退休；
⚫ 该职工税费前月收入 17,000 元，工资的年增长率为 5%；
⚫ 五险一金（养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和住房公积金）
的缴费比例为 19%，无补充公积金；
➢ 该职工参与了个人养老金账户，每月存入金额税前收入的 6%与 1000 元的较低值；

36
 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

➢ 个人养老金账户的年化收益率为 6%（每月 0.41%）

；
➢ 领取的养老金收入按 10%的税率缴税。
根据我国当前的个人所得税税率表，工资、薪金所得，适用七级超额累进税率，税率为
3%至 45%。据此我们可以计算得到该职工在工作期间的每月节税效果。
表 20 我国当前个人所得税税率表
级数 应税所得额 税率
1 不超过 1500 元 3%
2 超过 1500 元至 4500 元的部分 10%
3 超过 4500 元至 9000 元的部分 20%
4 超过 9000 元至 35000 元的部分 25%
5 超过 35000 元至 55000 元的部分 30%
6 超过 55000 元至 80000 元的部分 35%
7 超过 80000 元的部分 45%

表 21 该职工工作期间每月节税效果 单位：元
年龄 月工资 应纳税所得额 个人所得税
参与 不参与 参与 不参与 节税金额
个人养老金 个人养老金 个人养老金 个人养老金
30 12000 9000 9720 1245 1425 180
31 12600 9450 10206 1358 1547 189
32 13230 9923 10716 1476 1674 198
33 13892 10419 11252 1600 1808 208
34 14586 10940 11815 1730 1949 219
35 15315 11487 12405 1867 2096 230
36 16081 12061 13026 2010 2251 241
37 16885 12677 13677 2164 2414 250
38 17729 13361 14361 2335 2585 250
39 18616 14079 15079 2515 2765 250
40 19547 14833 15833 2703 2953 250
41 20524 15624 16624 2901 3151 250
42 21550 16456 17456 3109 3359 250
43 22628 17329 18329 3327 3577 250
44 23759 18245 19245 3556 3806 250
45 24947 19207 20207 3797 4047 250
46 26194 20218 21218 4049 4299 250
47 27504 21278 22278 4315 4565 250
48 28879 22392 23392 4593 4843 250
49 30323 23562 24562 4885 5135 250

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

50 31840 24790 25790 5193 5443 250

51 33432 26080 27080 5515 5765 250
52 35103 27434 28434 5853 6103 250
53 36858 28855 29855 6209 6459 250
54 38701 30348 31348 6582 6832 250
55 40636 31915 32915 6974 7224 250
56 42668 33561 34561 7385 7635 250
57 44801 35289 36289 7846 8196 350
58 47042 37104 38104 8481 8831 350
59 49394 39009 40009 9148 9498 350
60 51863 41009 42009 9848 10198 350

假设个人养老金账户的收益率（5%）与该职工自主投资收益率相同，那么该职工参与
个人养老金账户的节税总效用体现在了两个方面：
1.每月节税金额进行投资的时间价值，每月节税的差额可以看作是参与了个人养老金情
形下该职工将节税金额“储蓄”在了个人养老金账户，因此享有投资期间的收益。
2. 税率差异：由于退休后按照“25%部分予以免税，其余 75%部分按照 10%的比例税
率计算缴纳个人所得税”，因此其实际税率为 8%。那么，当该职工到达退休年龄时，其个人
养老金账户共有金额 73.9 万元，其中节税金额对应部分 20.8 万元。如果扣除 8%实际税率
后，参与个人养老金账户带来的节税效用总金额为 19.2 万元。值得注意的是，关于此处节
税效用总金额的理解，并非是参与个人养老金账户的个人“少缴”的金额总额，准确地说应
该是每月节税金额的终值。
当然，节税效应会随收入的增加而增加，但由于最高 45%的边际税率，以及对个人养老
金账户缴费数额的限制（目前最多 1000 元/月）
，因此节税效应也存在上限。由于个人养老
金账户采取 EET 模式，因此对于未达到个税起征点和每月个税的边际税率低于 10%的个人而
言，吸引力不大。

3、我国目前的税收制度和征管现状使得对个人账户投资收益递延纳税的优惠
政策的吸引力较为有限
美国的传统 IRA 除了在缴费当年具有免税效用外，还在投资期间免交投资收
益税，这也是 IRA 账户的一个重要吸引力。以我国的个人股票投资为例，我国对
个人参与股票二级市场投资收益征缴的科目有两项：证券交易印花税和红利所得
税。税率分别为：交易印花税率 0.1%，红利所得税率 20%。由于我国的税收征管
体系不健全和一些技术上的问题，我国的《个人所得税法》中没有包含个人资本利
得税，仅对企业和外商投资企业的证券投资收益征收 20%的所得税。相比之下，美

38
 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

国的资本利得税（Capital gain tax）是联邦政府征收的税种，被分为长期和短期两

种。短期净利得税率为 10%-25%，长期净利得可并入普通所得中征收所得税或按
15%税率单独征收资本利得税。因此，由于我国不存在个人资本利得税，所以第三
支柱养老金的税优政策在本质上与美国的 EET 型税收优惠模式存在差异，不包含
资本利得税，因而税优激励程度有限。
本报告认为，个人建立第三支柱养老金账户的根本动力来源于税收优惠的激
励，因此，第三支柱养老金制度的发展和个人所得税制度息息相关。一个非常浅显
的道理是，劳动者个人之所以有意愿参与第三支柱养老金，设立个人退休账户并向
其缴资，根本原因是希望获得税收优惠，并且优惠的力度应该能让劳动者个人切实
感受到比个人自己选择其他退休储蓄方式更为核算。
我国目前正在建立综合与分类相结合的个税体制，通过增加教育、房贷利息抵
扣来改变目前个税“一刀切”的现状。2018 年 6 月，我国的个税法第七次修改草
案被称为是一次“根本性变革”。根据修正案草案，工资薪金、劳务报酬、稿酬和
特许权使用费等四项劳动所得将改变以往的分类征税模式，首次实行综合征税；个
税起征点由每月 3500 元提高至每月 5000 元；首次增加子女教育支出、继续教育
支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除。此次个税改革设
立了综合计税项目，将改变以往的分类征税模式，是从分类个税到综合与分类相结
合的重要尝试。为了保证税款平稳入库和征管简便，目前我国个人所得税的课税单
位是个人，对个人所得的各项收入实行代扣代缴。但是，如果仅仅考虑个人税收负
担能力，忽略个人背后的家庭负担情况，则无法真正体现税收公平。
综合以上分析，本报告认为在我国的个税征管制度未出现改变前，税收优惠政
策对个人建立第三支柱退休账户的激励效果有限。本报告建议，可考虑适当加大税
收优惠力度，以鼓励人们建立个人退休账户。此外，也可考虑将激励对象从个人转
为家庭。

账户的设立与管理

3.3.2.1 账户的设立

根据第三支柱个人养老金制度建设应当最大程度地实现普惠性与公平性这一
原则，每个公民都应享有选择建立个人退休账户的权利。本报告建议：作为第三支
柱个人养老金制度建设依托的个人退休账户的设立应该简单、便捷，应允许每个公
民通过商业银行申请建立一个与其身份绑定的、唯一的个人退休账户，无论有无工
作单位、无论城镇或农村人口，一视同仁。

39
 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

目前在试点的个人税收递延型商业养老保险的实施方式已经充分体现了两个
特点：1.唯一性，2.商业银行个人专用户。根据《通知》的规定，个人商业养老资
金账户是由纳税人指定的、用于归集税收递延型商业养老保险缴费、收益以及资金
领取等的商业银行个人专用账户。该账户封闭运行24，与居民身份证件绑定，具有
唯一性。

图 17 第三支柱个人养老金账户

在试点期间，个人商业养老资金账户唯一性的技术实现依赖于中国保险信息技
术管理有限责任公司建立的信息平台（以下简称“中保信平台”）。根据《通知》的
规定，个人商业养老资金账户在中保信平台进行登记，校验其唯一性。个人商业养
老资金账户变更银行须经中保信平台校验后，进行账户结转，每年允许结转一次。
中保信平台与税务系统、商业保险机构和商业银行对接，提供账户管理、信息查询、
税务稽核、外部监管等基础性服务。试点期结束后，
《通知》指出，在第三支柱制
度和管理服务信息平台建成以后，中登公司平台、中保信平台与第三支柱制度和管
理服务信息平台对接，实现养老保险第三支柱宏观监管。这可以理解为通过第三支
柱制度和管理服务信息平台，建立统一的个人养老金账户。
我国基于统一的管理服务信息平台建立唯一的第三支柱个人养老金账户的设

根据试点的《通知》对领取的要求，账户要求只有到达领取年龄后才可以领取，并且领取期限原则上为终
24

身或不少于 15 年。

40
 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

想与美国的 IRA 账户的开设是“殊途同归”，都是在各自的个税征管体系现状下

最大化方便账户的开设。在个税征管方面，美国实行财税年度内个人申报所得税的
制度。对向 IRA 账户缴资免税的实现，是当个人申报所得税时将向 IRA 账户缴纳
金额从税基中扣除。因此，在美国 IRA 账户的开设由金融机构开设并托管，如共
同基金公司、商业银行、寿险公司以及证券经纪商等。美国对个人退休账户（IRA）
监管的法律依据是《雇员退休收入保障法案》（ERISA），该法案规定了 IRA 的主
要监管部门是美国税务局。同时，美国证券交易委员会、银行、保险监管机构也对
IRA 有间接监管职责。美国财政部和其下属的税务总局负责对 IRA 计划税收优惠
法规的监督和执行。根据美国《税收法》第 408 条规定，符合要求的第三方金融机
构（银行、投资公司等）可为客户管理 IRA 计划。IRA 计划可投资于股票、债券、
共同存单、共同基金、免佣金的共同基金、变额年金、免佣金的变额年金以及其他
多种投资工具，但 IRA 计划不能用于申请贷款或作为贷款的抵押。
总体来看，美国对参与个人退休账户业务的金融机构的资质并无限制，但金融
机构在对个人退休账户资产进行投资管理时，仍然会受到《证券法》、《证券交易
法》、
《投资公司法》和《投资顾问法》，以及美国证券交易委员会和银行、保险监
管机构的法律制约。
开设 IRA 账户的最主要的三个渠道是：银行、金融机构或保险公司。一般民
众普遍会选择在银行开设 IRA 账户，银行方面会有开户奖励，但有些银行会对申
请者收入有要求，有些银行还会扣手续费。一个人可以同时在多家机构开设多个
IRA 账户、多种 IRA 类型账户等。但是在同一个财税年度内，会对向所有 IRA 账
户缴纳的享有税优的资金有一个累计上限。例如，一个人可能在多家金融机构开设
了 IRA，如果当前适用的向 IRA 账户缴资的上限是每年 5500 美元的话，则意味着
这个人向每个 IRA 账户缴纳的可以享有税收优惠的资金合计不得超过 5500 美元。

3.3.2.2 个税扣除与缴纳

在个税的扣除与缴纳方面，目前在试点的个人税收递延型商业养老保险采取
的是“先购买，后抵税”的方式。
《通知》规定“保险公司在销售个人税收递延型
商业养老保险产品时，应为购买商业养老保险产品的个人开具发票和保单凭证，载
明产品名称及缴费金额等信息。保险公司与信息平台实时对接，保证信息真实准
确。
”在试点期间，个人购买符合规定的商业养老保险产品、享受递延纳税优惠时，
以中保信平台出具的税延养老扣除凭证为扣税凭据。取得工资、薪金所得和连续性
劳务报酬所得的个人，应及时将相关凭证提供给扣缴单位。扣缴单位再依据相关凭

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

证，为纳税人办理税前扣除有关事项。关于个税的递延缴纳方面，《通知》规定，
当个人按规定领取商业养老金时，由保险公司代扣代缴其应缴的个人所得税。
因此，目前试点期间的个税扣除与缴纳流程如下图所示。

图 18 个人税收递延型商业养老保险的个税扣除与缴纳流程

在美国，个人的 IRA 账户一般是在金融机构开设并托管，如共同基金、商业

银行、寿险公司以及证券经纪商等。美国的税务制度是注重个人主动自愿的申报，
但税务总局会抽查纳税人的申报是否符合实际。一旦查出申报不实，当事人就会受
到重罚。每年的 4 月 15 日是美国人报税的最后期限，超过则以偷税论处。向 IRA
账户的缴费属于可以免税的支出，因此个人参与 IRA 的个税扣除流程如下图。

图 19 美国 IRA 账户的个税扣除与缴纳流程

我国的个税征管方式和美国明显不同，根据我国的国情，我们建议：对个人向
养老金账户的缴资实行代扣代缴与自行缴纳相结合的制度。对具有工资薪金、连续
性劳务报酬的个人，由个税代缴单位按照个人意愿在税前进行个人养老金的缴纳，
资金直接进入其个人养老金账户；个体工商户、个人独资企业投资者、合伙企业自
然合伙人和承包承租经营者、以及不具有连续性劳务报酬所得等无个税扣缴单位
的个人，其向本人养老金账户的缴纳实行自行缴纳制度，由个人直接将缴资转入其
个人养老金账户。

42
 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

图 20 向第三支柱个人养老金账户的缴资

由于代扣代缴仍然是我国目前个税征管的重要方式，具有从源头上控制税源、
节约成本、提高征管效率的特点。并且，由于我国第一支柱、第二支柱养老金的缴
纳方式都是由单位在进行个税缴纳前代缴，因此对具有个税代缴单位的个人，单位
代缴是最为便捷与可行的缴纳方式。
同时，鉴于我国仍存在大量没有个税代缴单位的个人、个体工商户或者个人企
业主等，对这部分群体，仍需基于国情研究简便的、具有可操作性、具有切实政策
优惠与动力的“自主代缴”的方式。
关于缴费限额的设定，是一个非常重要的问题。适当的额度限额既可以起到激
励人们参与个人退休账户的积极性，又能保证国家税收的安全。为此，我们认为在
设定每年向个人账户的缴费限额时，应掌握好以下几点：
（1）有助于起到鼓励个人参与个人账户积累，为退休进行准备的积极性，同
时避免个人退休账户导致的过多避税行为。因此，可放入个人账户的资金占其可支
配收入的比例或绝对额上限不应过低。我们认为，按照目前我国城镇职工平均收入
水平，适当的比例应该在 15%左右，绝对额上限应该在 3 万至 4 万元之间。
（2）应根据职工收入的增长变化和通货膨胀率，对放入账户资金的绝对额上
限实行动态调整。从美国的经验看，大体上每年增长 8%左右（我国 2017 年职工
平均工资的增长大约也是 8%）。

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

投资教育与咨询
根据国际经验，人们是否愿意建立个人退休账户与人口特征有密切的关系。整
体来看，IRA 账户参与者中持有大学学历的比例大幅高于没有参加 IRA 的居民，
且表现出收入更高，金融资产更多等特点。从另一个角度来看，并非所有的居民都
具有足够的教育水平和金融素养来参与个人养老金账户的投资。因此，监管部门、
金融机构需要在一定程度上承担对个人养老金账户投资者的教育和咨询义务。

图 21 美国 IRA 参与率与收入水平的关系

在美国，IRA 的监管部门会为账户所有人提供免费的税优教育和咨询服务，以
提高其对各类税收豁免、退休计划、免税债券的理解。为了让人们更好地了解 IRA
相关知识，美国国家税务局的官网提供了非常详细的对 IRA 的介绍，以文字、表
格、视频等方式，从设立账户条件到投资方式，再到如何进行税收优惠抵扣，提供
了许多生动的例子。可以提供的免费服务包括：现场教育服务（delivering speeches）、
基于电话或互联网的远程教育（virtual presentations）、专题讨论会（panel discussions）
等三种方式。所有有需要的账户所有人，都可以通过邮件等方式预约获得不同类型
的咨询服务。
英国政府也在相关网站上列示了个人养老金计划的详细规定，在税务方面如
何报税、如何抵扣等细节上都提供了十分清晰的说明。同时英国政府还指定专门的
机构提供电话咨询服务。此外，在英国和香港等地，都有退休金计算器等产品，帮
助人们更好地了解自己的退休需求以及每年需要缴纳多少资金，才能保障退休生
活。

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

美国的金融机构还会提供 IRA 账户的资产配置的投资咨询服务。绝大多数 IRA

所有者在投资方式选择、资产配置等问题上都会存在困难，并且由于 IRA 账户有
别于 DC 计划，一般并没有提供默认的投资工具，而且是选择传统 IRA 还是选择
Roth IRA 也成为很多个人的难题。为此，许多提供 IRA 账户投资服务的金融机构
提供了简单易懂的工具，通过录入账户所有者的年龄、收入、投资目的等基本情况，
便会自动生成给账户所有人的相关建议。美国的各类金融机构如汇丰银行、富国银
行、第一证券等，都在公司官网上提供了在线咨询及电话咨询方式，可以提供关于
IRA 账户选择、账户设立、投资方式选择等服务。因此，人们可以通过官方或市场
化机构，对 IRA 有十分全面的了解。根据投资者参与 IRA 账户的能力与意愿，对
于具备相应时间和技能的投资者，提供 IRA 账户服务的金融机构通过提供投资建
议的方式让投资者从所有产品中自行选择投资品种；对于愿意投资但缺乏技能或
时间的客户，金融机构往往推荐客户购买目标日期基金或目标风险基金，或者定制
专门的管理账户。例如，美国的富达公司认为，金融机构对个人养老金账户所有者
在投资方面的教育可以归纳为 3A 原则：选择定期缴费的金额（Amount）、选择账
户类型（Account）和选择投资资产类别组合（Asset Mix）。富达公司希望 IRA 的
参与者能便捷地参与养老金计划，通过电子渠道，利用浅显的图表等方式，向投资
者普及复利的作用，帮助投资者理解各资产类别的收益和波动特征，以及再投资和
再平衡的重要性，来帮助投资者选择适合自身特点的资产类别。
目前的《通知》和《个人税收递延型商业养老保险产品开发指引》
（下简称《指
引》）并没有涉及商业养老保险参与者的教育问题。试点期间仅包含商业养老保险
产品，且要求养老保险产品具有“收益稳健、长期锁定、终身领取、精算平衡”等原
则，强调了养老资金安全性，因此参与者的风险较小。但在试点结束后，第三支柱
个人养老金账户可能将陆续包含公募基金、个人自主投资等形式，对账户所有者的
投资教育与咨询将成为制度设计的一个重要内容。基于美国、英国等国的经验，本
报告建议，对第三支柱个人养老金账户参与者的投资教育和咨询应由监管部门与
金融机构共同承担。首先，监管部门需要承担投资账户可投资资产类别与风险、操
作层面的制度设计等方面的咨询服务，同时也要为有需要的账户参与者提供免费
的、基于其财务状况、适合其风险承受能力的投资产品类别与组合建议，但不涉及
产品推荐。第二，通过监管的引导，促进个人养老金账户准入机构的公平竞争，促
使金融产品提供机构以投资顾问、线上投资机器人等形式为账户参与者提供补充
的投资咨询服务。

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

个人退休账户的可投资产品
我国第三支柱个人养老金制度尚处于试点阶段，目前仅可以购买商业养老保
险。试点结束后，预期将会有序开放个人养老金账户中的资金可以购买的金融产品
范围，如养老目标基金、一般公募基金等。
结合国际上发展第三支柱体系的经验，通常会提供较为丰富的金融产品供个
人养老金账户所有人自由选择。以美国的 IRA 账户为例，账户所有人可以选择在
银行、共同基金、人寿保险公司、股票经纪人等金融机构开设账户，允许账户所有
人对账户资金进行多种投资，包括共同基金、保险年金、股票和债券等。
在 IRA 计划成立初期，人们在资产配置方面比较单一，80%的资金配置于银
行存款，4%投资于共同基金，4%以证券经纪账户的形式体现，其余的 8%投资于
保险产品。到 2000 年左右，IRA 计划中配置在银行存款上的比例已经下降至约
10%，通过共同基金和证券经纪账户对证券资产投资的比例大幅上升，两者合计从
1980 年的 8%上升至 2000 年的 80%，并在 2000 年以后基本保持稳定25。根据 2012
年美国 ICI 的年报数据显示26，平均每个 IRA 账户投资的资产类别为 3 种，见表
22。
表 22 美国参与各类投资的 IRA 账户比例（%）
所有 IRA 传统 IRA 罗斯 IRA
1.共同基金（合计） 68 65 65
股票基金 55 53 49
债券基金 35 35 24
混合基金 31 28 27
货币市场基金 31 30 20
2.个人股票投资 41 40 30
27
3.寿险公司年金产品（合计） 35 34 23
固定收益年金 24 22 15
可变年金 22 22 14
4.银行存款 25 26 13

25 https://www.yicai.com/news/4675193.html
26 资料来源：ICI, Additional Data on IRA Ownership in 2012,pp.9
27 年金保险是指在被保险人生存期间，保险人按照合同约定的金额、方式，在约定的期限内，有规则的、定

期的向被保险人给付保险金的保险。

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

5.个人购买债券 15 14 10
6.美国储蓄债券 12 10 8
28
7.ETF 产品 10 8 9
8.其他 3 3 3
IRA 配置资产的平均种类 3种 3种 3种
资料来源：ICI

从 IRA 账户投资的比例看，第一大类资产为共同基金，有 68%的 IRA 账户投

资了共同基金。此外，股票投资也是 IRA 账户的重要投资类别，共有 41%的 IRA
账户参与了股票投资。不难看出，通过基金等产品投资权益类资产是 IRA 账户投
资的一个重要特点。
美国 IRA 账户股票基金中的 FOF 投资，特别是目标日期和目标风险产品，在
过去 10 年的发展非常快。主要原因是：
（1）很多 IRA 资产来源于 DC 计划的转入，
而 DC 计划默认投资工具为目标日期和目标风险基金，故账户所有人对此类产品
较为熟悉，仍会在 IRA 计划中选择；（2）目标日期和目标风险基金的管理结构和
方法能够根据个人的情况进行资产配置，有利于养老资金的管理。美国养老目标基
金的主要管理机构有：先锋集团（Vanguard Group）、富达投资集团（Fidelity
Investment）、普信集团 （T.Rowe Price）、美洲基金（American Funds）、JPMorgan、
美国教师退休基金会（TAA-CREF Asset Management）、信安基金（Principal Funds）。
其中，先锋集团市场占有率最高，为 32%，管理的目标日期基金有 2803.32 亿美元；
富达投资和普信集团分别为第二和第三大公司，占有率分别为 22%和 17%，管理
目标基金资产为 1929.13 亿和 1480.08 亿美元。前三家公司市场占有率合计达到
71%。
表 23 美国主要养老目标基金公司市场规模
目标日期基金 市场占有率
基金公司 占公司总资产
（百万美元） 2016 年 2015 年
Vanguard 280332.4 8.20% 31.80% 29.50%
Fidelity Inverstment 192912.9 15.70% 21.90% 23.80%
T. Rowe Price 148007.7 29.50% 16.80% 17.30%

ETF 是属于开放式基金的一种特殊类型，它综合了封闭式基金和开放式基金的优点，是一种跟踪标的指数
28

变化、且在证券交易所上市交易的基金。

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

American Funds 53637.4 4.30% 6.10% 4.60%

JPMorgan 44770.7 16.30% 5.10% 4.90%

我们认为，鉴于建立个人养老金账户主要是为了未来较长时间后可以为退休的
劳动者提供较为充分的经济保障，所以账户中的资金必须有相当部分投资于权益
类的资产，这样才能起到保值和增值的作用。因此，多种类别的金融资产特别是权
益类资产进入第三支柱养老金账户投资范围应该是一种必然。对应到具体产品设
计上，我们建议：
1. 第三支柱个人养老金账户权益类投资应以间接方式投资养老目的类基金产
品为主，包括目标日期基金、目标风险基金等生命周期基金。养老目标基
金等生命周期基金通过逐步减少在权益资产上的风险暴露和增加在固定收
益证券上的头寸来调整其资产组合，在逐渐接近到期日的过程中，将较为
激进的投资策略逐渐改为较保守的投资策略，因此能在长期里进行更合理
的资产配置和更有效地控制资产组合的波动风险。
2018 年 3 月，证监会发布的《养老目标证券投资基金指引(试行)》（以
下简称《基金指引》）规定，养老目标基金在发展初期主要采用基金中基金
(FOF)的形式运作，这也是海外目标日期基金（生命周期基金）的运作形式。
鼓励采用成熟稳健的资产配置策略，控制基金下行风险，追求资金长期稳健
增值。养老目标基金不仅为个人提供了符合其养老理财需求的产品，也为我
国第三支柱个人养老金制度的正式实施提供了产品储备，未来有望成为个
人养老金账户的主流产品。
2. 第三支柱个人养老金账户购买的养老年金保险产品应更加充分体现养老保
障特性，避免因强调理财特性而混淆养老属性。个人养老金账户购买的养
老年金保险产品在产品设计、资产管理、领取方式等方面，应充分考虑到
账户所有人养老保障的需要和特点。例如，产品的保障功能应以养老经济
保障为主，不宜附加过多其他的保障如死亡保险、疾病保险等；资产管理
策略方面因在风险可控的前提下，适当投资于收益较好的权益类资产，也
可以考虑采取万能险的模式，使投保人的保单价值和投资绩效挂钩，长期
里具有保值和增值的功能；在领取方式上，应鼓励保险人尽量设计终身领

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

取的方式，增加对长寿风险的保障作用29。同时，还应鼓励保险人积极创新，
考虑到老年人的生活支出会受通货膨胀影响，将领取金额和通胀指数挂钩。
3. 第三支柱个人养老金账户资金可适当购买银行理财、债券等相对稳健的资
产。长期以来，我国居民家庭持有金融资产以低风险的银行存款和银行理
财产品为主，未来我国居民对无风险或低风险资产如银行存款和银行理财
产品的需求仍然会比较大。因此，个人养老金账户中资金势必会有一部分
投入在此类产品上。
4. 根据第三支柱个人养老金账户的发展，后期可以考虑开放一般公募基金、
个股投资等更多自主性的投资选择。自主性更强的投资选择往往具有更高
的风险，对账户所有人的投资能力、金融素养有更高的要求。因此，在制
度设计上应考虑给出对各类投资资产的比例限制、准入条件等方面的规定。

借鉴发达市场的经验，个人养老金制度应该充分体现自主性，账户所有人可以
充分自主地决定参加和选择养老金产品。金融资产多元化应该是个人养老金账户
的重要特点，应涵盖保险产品、公募基金、银行理财、多元化投资组合产品以及个
股投资等。

账户的投资管理

美国在 20 世纪 70 年代初通过个人退休账户 IRA 建立了个人养老金制度。在

IRA 建立之初，大部分资金属于银行存款，投资于公募基金的很少。到 1989 年，
投资于公募基金的部分已经超过了 23%。目前，美国 IRA 的资产中有近一半投向
了公募基金（见图 22）。也就是说，公募基金是个人养老金账户资产的最重要的投
资管理者之一。

3.3.5.1 默认选择安排

第三支柱个人账户养老金最突出的特点是，允许个人根据自身的风险收益偏
好，自主、灵活地配置资产。从海外发展实践看，随着第三支柱养老金和基金行业
的发展，市场上涌现出越来越多的公募基金产品，但同时也提高了缺乏自主投资能
力的个人在产品配置上的难度。从养老目标与生命周期匹配的角度出发，生命周期

目前一些保险公司的养老年金保险在领取上大多规定的领取期比较短，如 10 年或 15 年，这样很难起到养
29

老保险为的是给被保险人提供终生经济收入保障的作用。

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

基金具有诸多优点，十分适宜个人作为以养老为目的投资。例如，目标日期基金就
是根据投资者设定的退休日期动态调整资产配置比例的基金，随着投资者年龄的
增加逐步降低权益类资产比例，增加固定收益类资产比例，动态调整投资组合以降
低资产损失概率。
目前美、英、中国香港地区都将生命周期基金设定为个人养老金账户默认的投
资产品，并且实施得比较成功。当然，这样作也需要有政策的支持。美国富达基金
于 1996 年 10 月推出了第一只目标日期基金，尽管目标日期基金有着诸多适合养
老金投资的优点，但推出后很长一段时间内没有发展起来。2006 年，美国劳工部
出台了《养老金保护法案》，将目标日期基金纳入养老金合格的默认投资选择
(QDIA)，雇主提供合格的默认投资选择(QDIA)的，可对其投资损失免于承担受托
责任。QDIA 的推出，使生命周期基金的发展迎来了爆发。也就说，当员工参加了
雇主设立的基于个人账户的退休计划后，如果员工个人没有对个人账户的资产如
何进行投资做出选择的话，则与其退休年龄对应的目标日期基金就成为了默认选
择。对于雇主来说，这种方式大大减轻了沟通上的压力，也使其免于可能承担的受
托责任，因而被广泛采纳。目前，目标日期基金已成为美国最受欢迎的个人养老金
投资品种，到 2016 年此类基金的资产已经超过了 1 万亿美元。
考虑到我国相当一部分个人养老金账户所有者在投资知识、经验等方面的欠
缺，让其对账户资产做出科学合理的资产配置和产品选择，可能存在相当大的困
难，并且也不是十分必要，为此我们建议：将生命周期基金（如目标日期基金、目
标风险基金）等适合个人养老金投资的基金产品设置为默认选项，如果个人不做选
择，那么在资金进入个人养老金账户时，系统会将其资产配置设置为默认选择。
事实上，我们提出默认选择安排建议可以从行为经济学的研究中获得理论上
的支持。行为经济学的研究发现，在许多经济决策中相当比例的人群会倾向于选择
默认选项, 不管是否对自己有益。例如，日常生活中看到的默认选项效应包括，在
安装电脑软件时大部分人通常会保留默认安装程序而不会自己收集资料后重新选
择来完成安装过程。这种保留事先被选定的选项也就是选择默认选项的倾向性，说
明了默认效应(default effect)的存在。Johnson、Hershey、Meszaros 和 Kunreuther (1993)
在关于保险购买决策的研究时就发现了默认效应的存在。Madrian 和 Shea(2001)也
发现，自动加入的默认效应对提高 401(k)计划参与率和储蓄的影响。林羿（2006）
研究了美国《2006 年养老金保护法》中计划受托管理人选择默认投资选项，发现
默认投资选项使得员工更多地投资于股票和股票基金，同时默认投资选择还促使
生命周期基金成为了 401（K）计划更理想的投资选择。

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

3.3.5.1 账户的投资选择

根据美国的经验，IRA 账户最突出的特点是允许个人根据自身的风险偏好，自
主、灵活地配置资产。受益于美国资本市场较为丰富的投资工具，健全的法律法规
体系和监管体系，在美国个人退休账户的资产配置中，共同基金是大部分家庭资产
配置的首选，股票和债券投资也是很多风险偏好者选择。上世纪 80 年代至 2000 年
期间，IRA 的资产配置结构发生了巨大变化：越来越多的家庭认识到股票投资潜在
回报较高，进而加大了 IRA 账户对共同基金和证券类资产的配置比例。在 80 年代
早期时，IRA 账户中的资金主要是银行存款。1981 年底，IRA 资产的 72%配置在
银行存款，7%投资于共同基金，12%以证券经纪人账户的形式持有，剩余 9%投资
于保险年金产品。在 2000 年以前，IRA 账户中配置于银行存款的比例开始稳定下
降，从 1981 年的 72%大幅降至 2001 年的 10%；通过共同基金和证券经纪账户对
证券资产的投资比例大幅上升，两者合计从 1981 年的 19%上升至 2001 年的 83%；
对寿险公司年金产品的投资比例则较为稳定。2000 年至今，IRA 的资产配置结构
相对较为稳定。目前，IRA 账户资产配置的最大三类资产分别为：共同基金、证券
经纪账户、银行存款。虽然 2000 年以后美国股市经历了 2001 年的“互联网泡沫”和
2008 年的金融危机，但股票市场波动并没有大规模地改变 IRA 的资产配置结构。
IRA 账户大量投资于股票市场，从长期来看对于账户所有者和资本市场来说
可以看成是个“双赢”。虽然股票市场的波动率较大，但就长期投资而言，股票市
场的收益率要高于债券、银行存款等其他投资工具。图 18 是 1979-2009 年的 30 年
间美国 IRA 账户资产与美国标普 500 指数的关系，二者的相关性高达 0.9。这与美
国民众对资本市场的信心密不可分。长期平均的高收益率与 IRA 账户积极的股票
投资形成了一种正向反馈。对于资本市场，以 IRA 和 401（K）为代表的私人养老
金是美国共同基金和资本市场最主要的资金来源。美国共同基金总资产规模中来
自于 IRA 和 401（K）计划的比例约为三分之一，更是占据了长期基金资金的一半
以上。IRA 等养老金账户资金的长期性、规模性和规范性也推动了资本市场的稳定
健康发展。功能完善和制度健全的资本市场为养老金提供了适宜长期投资的环境，
促进了养老金资产规模的持续增长，居民对资本市场的信心是对养老金体系信心
的重要基础。

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

图 22 美国个人退休金账户中各类资产的规模（万亿美元）
30
资料来源：ICI 中国证券投资基金业协会

图 23 美国 IRA 资产规模与股票指数的关系
数据来源：美国投资协会（ICI）

30 1.其他资产包括：股票、债券、封闭式基金、ETF及通过经纪账户和信托账户持有的

其他资产；2.寿险公司：IRA账户中持有的年金保险的准备金；3.银行和储蓄存款包括了
基欧（Keogh）计划的存款。

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

第三支柱个人养老金账户投资权益类资产对养老基金资产的长期保值增值非
常重要。国内外养老金投资经验都已表明：权益类投资品种可以较好地帮助投资者
获得长期、良好、风险相对可控的投资收益。
表 24 第三支柱个人养老金账户的自主投资的国际比较
是否通过雇主缴 是否允许个人自
国家 退休制度 是否强制参与
费 主投资
美国 个人退休账户 否 否 是
英国 个人养老金 否 否 是
加拿大 注册退休储蓄计划 否 否 是
香港 强积金 是 是 是

可投资金融产品多元化将是第三支柱养老金投资的一个重要特点，根据《通知》
的规划，个人养老金账户未来可以投资保险产品、公募基金、银行存款、股票等其
他允许投资的产品。同时，纵观海外成熟市场经验，FOF 基金是养老型产品的主要
形式。FOF 基金养老型产品具有长期稳健增值、注重控制组合波动风险的鲜明特
征。养老型 FOF 产品的发展对于第三支柱个人养老金账户的投资具有重大意义。
本报告建议，第三支柱个人养老金账户应充分给予账户参与者自主投资的自由，提
供适合的监管与养老金投资咨询服务，鼓励账户参与者通过生命周期基金、FOF 基
金等风险稳健方式参与股票市场投资。

养老金领取方式

第三支柱个人养老金在领取方面的要求会很大程度影响账户所有人退休后的
领取决策，也将在很大程度上影响发展第三支柱养老金的预期效果。根据国际经验，
各国在个人养老金领取方式的规定方面，都是鼓励账户所有人将账户积累用于退
休后并在达到某一年龄后分期领取，并不鼓励一次性领取。在美国 IRA 制度中，
账户所有人如果在年满 59.5 岁之前领取或使用 IRA 资产，通常需要缴纳 10％的附
加税作为惩罚。在 2015 年以前，英国政府要求人们年满 55 岁后，强制使用个人养
老金购买年金保险31。
目前，我国的企业年金、职业年金和正在试点的个人税收递延型商业养老保险
对于领取方面的规定如表 25 所示。经过对比可以发现，
《通知》首次对第三支柱养
老保险的领取期限提出了最低领取期限的要求，要求“按月或按年领取商业养老金，

31 但在 2015 年以后，出于对养老金保值增值的考虑，取消了这一强制规定。

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

领取期限原则上为终身或不少于 15 年”。与第二支柱的企业年金/职业年金领取方
面的规定相比，第三支柱中商业养老年金直接取消了“一次性领取”方式。这一变化
体现了政府有关部门对第三支柱切实能承担起作为养老收入来源的莫大期望。本
报告建议，在个人养老金账户的领取方式设计中，仍然需要保留对最低领取期限的
要求，并可以考虑建立相应规定，鼓励账户所有者在退休时，按默认方式将个人养
老金账户中积累的资金分期领取出来，或转为一个符合规定要求的商业养老年金
保险。
养老年金保险提供的终身领取方式是真正能够支付给付直至账户所有人死亡
的保证年金，是真正的能够确保第三支柱养老金账户的养老属性和用途的领取方
式。那么，如何鼓励账户所有人愿意接受和主动选择以保险年金或长期限的分期领
取的方式领取呢？一是靠税收政策，可以通过分期时间越长（甚至终身领取），适
用的税率也就越低的方式；二是靠年金产品的好的设计，如具有期限保底或金额保
底的年金保险；三是对经营此类养老年金业务的保险公司给予税收方面的优惠。
表 25 我国对第二、三支柱养老金领取、继承方面的相关规定
类型 管理文件 领取相关规定 继承相关规定
同时职业年金个人
可一次性用于购买商业养老保险产品，
账户余额享有继承
《机关事业单 依据保险契约领取待遇并享受相应的
权；
职业 位职业年金办 继承权；可选择按照本人退休时对应的
工作人员在职期间
年金 法 》（ 国 办 发 计发月数计发职业年金月待遇标准，发
死亡的，其职业年金
〔2015〕18 号） 完为止。本人选择任一领取方式后不再
个人账户余额可以
更改。
继承
职工在达到国家规定的退休年龄或者
《企业年金办
完全丧失劳动能力时，可以从本人企业
法》（中华人民 职工或者退休人员
年金个人账户中按月、分次或者一次性
企业 共和国人力资 死亡后，其企业年金
领取企业年金，也可以将本人企业年金
年金 源和社会保障 个人账户余额可以
个人账户资金全部或者部分购买商业
部 ， 财 政 部 继承
养老保险产品，依据保险合同领取待遇
2017 第 36 号）
并享受相应的继承权
个 人
《关于开展个
税 收 个人身故、发生保险
人税收递延型
递 延 个人达到国家规定的退休年龄时，可按 合同约定的全残或
商业养老保险
型 商 月或按年领取商业养老金，领取期限原 罹患重大疾病的，可
试点的通知》
业 养 则上为终身或不少于 15 年。 以一次性领取商业
（财税〔2018〕
老 保 养老金
22 号）
险

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 积极推动我国第三支柱养老金制度建设

除了考虑规定最低领取期限外，还需要考虑规定开始领取的最晚时间和账户
美国在 IRA 账户领取方面规定，当账户所有人达到 70.5 岁时，
中余额的继承问题。
必须从退休账户开始提款，而且领取金额不能低于规定的最低领取金额（required
minimum distribution，RMD）32。美国国税局会对不满足最低领取金额的领取账户
进行税收处罚，未按要求领取的金额将会被征收高达 50％的税收罚款。IRA 账户
的领取规则也考虑了账户所有者去世后的继承情形。当退休账户所有者在 RMD 强
制开始之前死亡时（70.5 岁），对于 IRA 账户的受益人仍然存在强制最低领取金额
要求。一般而言，IRA 账户的全部金额全由受益人领取，包括：
（1）该受益人必须
在 IRA 账户所有者死亡后的 5 年内领取完，
（2）不迟于死亡后的一年内开始领取。
IRA 账户的强制最低领取金额规定同样适用于 401(k)、403(b)、457(b)等退休计划。
美国设置强制最低领取金额的一个重要原因是出于税收征缴的考虑。因为对
IRA 账户中未领取的金额，账户所有人就不会缴纳任何个人所得税，而会由继承人
直接继承。在美国绝大多数州，当 IRA 账户所有人去世时，除非遗产总额超出联
邦政府和各州补充的豁免额度，继承人继承遗产时并不需要缴纳遗产税，因此可能
会造成相当的税源流失。规定最低领取金额的另一个可能原因是出于对 70.5 岁以
后退休者收入保障的考虑。诸多研究表明，随着年龄的增加和失能率的增加，老人
用于医疗等相关方面的支出会逐渐增加。
针对我国目前的情况，我们认为暂时不具备规定强制最低领取金额和最晚开
始领取时间，但随着第三支柱养老金规模的增加和完善，应适时考虑建立强制最低
领取金额和规定最晚开始领取时间，真正发挥第三支柱养老金对老年人的经济保
障作用。

32 但罗斯 IRA 账户并不要求账户所有人在规定时间前的最低领取金额。

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 参考文献

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