EΘΝΙΚΟ ΚΑΙ ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ

ΤΜΗΜΑ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

ΜΑΘΗΜΑ: ΕΙΔΙΚΑ ΘΕΜΑΤΑ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΙΙ: ΧΩΡΟΤΑΞΙΑ - ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑ

ΔΙΔΑΣΚΟΥΣΑ: Γ. ΓΙΑΝΝΑΚΟΥΡΟΥ

Η κατανομή πολεοδομικών αρμοδιοτήτων κατά το Σύνταγμα

1. Η κατανομή αρμοδιοτήτων στον πολεοδομικό σχεδιασμό: σύντομη ιστορική

ανασκόπηση

 Όταν ετέθη σε ισχύ το Σύνταγμα του 1975, το ν.δ. της 17.7/16.8.1923, που
ρύθμιζε ακόμη τότε τα θέματα του πολεοδομικού σχεδιασμού, προέβλεπε τόσο
για την έγκριση, τροποποίηση και επέκταση του σχεδίου πόλεως (άρθρα 1-3)
όσο και για τον καθορισμό των όρων και περιορισμών δόμησης και των
χρήσεων γης (άρθρο 9 και 11), την έκδοση προεδρικού διατάγματος. Ήδη όμως
πριν από το 1975, με τον α.ν. 314/1968, ορισμένες αρμοδιότητες πολεοδομικού
σχεδιασμού είχαν μεταβιβασθεί στους νομάρχες, που ήσαν τότε περιφερειακά
κρατικά όργανα.

 Η βασική αυτή επιλογή του ν.δ. του 1923 δεν μεταβλήθηκε ριζικά στην πρώτη
μετά το Σύνταγμα του 1975 περίοδο. Είναι μάλιστα χαρακτηριστικό ότι τόσο ο ν.
947/1979, όσο και ο μετέπειτα 1337/1983, που εκδόθηκαν για την εκτέλεση του
άρθρου 24 του Συντάγματος, διατήρησαν τις θεσμικές επιλογές του ν.δ. του
1923 ως προς την έγκριση της Πολεοδομικής Μελέτης με προεδρικό διάταγμα.
Με τη νομοθεσία αυτή, εγκαινιάσθηκε μάλιστα για πρώτη φορά η θεσμική
πρωτοτυπία, η έγκριση του πρώτου επιπέδου σχεδιασμού, δηλαδή του Γενικού
Πολεοδομικού Σχεδίου (ΓΠΣ), να γίνεται με υπουργική απόφαση, ενώ η έγκριση
της Πολεοδομικής Μελέτης, η οποία έπεται και εξειδικεύει τις κατευθύνσεις του
ΓΠΣ, να γίνεται με π.δ.

 Με το άρθρο 33 παρ. 2 του ν. 1337/1983, δόθηκε η δυνατότητα μεταβίβασης

στους Νομάρχες, που τότε ήταν ακόμη κρατικά όργανα, πολεοδομικών
αρμοδιοτήτων ρυθμιστικού χαρακτήρα, όπως η τροποποίηση εγκεκριμένων
σχεδίων πόλεων και ο καθορισμός και η τροποποίηση όρων και περιορισμών
δόμησης. Για τον σκοπό αυτό, εκδόθηκε μάλιστα το π.δ. 183/1986, με το οποίο
μεταβιβάστηκαν στους νομάρχες ευρείες αρμοδιότητες πολεοδομικού
σχεδιασμού. Οι αρμοδιότητες που ανατέθηκαν στους Νομάρχες, στο πλαίσιο του
αποσυγκεντρωτικού συστήματος του κράτους, κρίθηκαν από το ΣτΕ ως
καταρχήν σύμφωνες με το τότε ισχύον Σύνταγμα.

 Παραλλήλως, με την παρ. 3 του άρθρου 33 του ν.1337/1983, χορηγήθηκε

εξουσιοδότηση στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας για τη μεταβίβαση, με προεδρικά
διατάγματα, πολεοδομικών αρμοδιοτήτων σε δήμους και κοινότητες (έγκριση
πολεοδομικής μελέτης και τροποποιήσεων εγκεκριμένων σχεδίων πόλεων χωρίς
μεταβολή όρων και περιορισμών δόμησης, εκτός από τους όρους και

1
 περιορισμούς που προβλέπονται σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση). Ωστόσο, η
διάταξη αυτή κρίθηκε εκ των υστέρων από το Συμβούλιο της Επικρατείας ως
αντισυνταγματική και κατ’ επέκταση ανίσχυρη, στο μέτρο που, κατά το
Δικαστήριο, ο προβλεπόμενος στο άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγματος
πολεοδομικός σχεδιασμός συνιστά κρατική και όχι τοπική υπόθεση (βλ. ΣτΕ
2317/1999, 1242/2000, 2306/2000 κ.άλ.).

 Η ίδρυση της νομαρχιακής αυτοδιοίκησης το 1994 (ν. 2218/1994) και των

Περιφερειών το 1997 (ν. 2503/1997) αποτέλεσαν την αφορμή για ευρύτερες
ανακατατάξεις στο διοικητικό σύστημα του πολεοδομικού σχεδιασμού. Έτσι, στη
νομαρχιακή αυτοδιοίκηση περιήλθε η συντριπτική πλειονότητα των
πολεοδομικών αρμοδιοτήτων που ανήκαν στους έως τότε κρατικούς νομάρχες.
Αντιστοίχως, μετά την ίδρυση των Περιφερειών το 1997 και την ψήφιση του
νέου πολεοδομικού νόμου 2508/1997, μεταβιβάστηκαν στους Γενικούς
Γραμματείς των Περιφερειών ποικίλες πολεοδομικές αρμοδιότητες ρυθμιστικού
χαρακτήρα, με προεξάρχουσα αυτήν της έγκρισης των ΓΠΣ1, ενώ αντίστοιχα
στους Νομάρχες μεταβιβάσθηκε η αρμοδιότητα έγκρισης της πολεοδομικής
μελέτης.

 Στα τέλη ωστόσο της δεκαετίας του ’90, εκδόθηκε σειρά αποφάσεων του ΣτΕ με
τις οποίες κρίθηκε ότι ήταν ανεπίτρεπτη κατά το Σύνταγμα, όπως ίσχυε πριν
από την αναθεώρηση του έτους 2001, η μεταβίβαση πολεοδομικών
αρμοδιοτήτων στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης οποιουδήποτε βαθμού
(βλ. σχετικώς ΣτΕ 4033/1998, 2317/1999, 1227/2000, 2446/2000, καθώς και
Π.Ε. 2/1996 και 508/1997). Σύμφωνα με τη νομολογία αυτή, ο πολεοδομικός και
χωροταξικός σχεδιασμός ανατίθεται, κατά το άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγματος,
αποκλειστικά στο κράτος, το οποίο δεν επιτρέπεται να μεταβιβάζει, καθ’
οιονδήποτε τρόπο, την άσκηση όλων ή μερικών από τις αρμοδιότητές του αυτές,
οι οποίες άλλωστε δεν μπορούν να χαρακτηρισθούν ως τοπικές υποθέσεις,
στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης οποιασδήποτε βαθμίδας. Για το λόγο
αυτό, κρίθηκε ότι η έγκριση και αναθεώρηση των πολεοδομικών μελετών
αποτελούν σαφώς κρατική αρμοδιότητα που δεν μπορεί να εκχωρηθεί στην
τοπική αυτοδιοίκηση, και μόνον ορισμένες τροποποιήσεις των μελετών αυτών
για την καλύτερη προσαρμογή τους στις τοπικές ιδιαιτερότητες μπορούν να
αποτελέσουν αντικείμενο της αρμοδιότητας των ΟΤΑ, εφόσον δεν εγείρουν
θέματα προστασίας περιβάλλοντος ή ποιότητας ζωής.

 Σε συμμόρφωση προς τη νομολογία αυτή, ψηφίστηκε το άρθρο 29 του ν.

2831/2000, με βάση το οποίο οι αρμοδιότητες πολεοδομικού σχεδιασμού
ανατέθηκαν εκ νέου σε όργανα του Κράτους και κατά βάση στον Πρόεδρο της
Δημοκρατίας και τον Γενικό Γραμματέα Περιφέρειας, ρητώς δε καταργήθηκε
κάθε διάταξη με την οποία είχαν μεταβιβαστεί σχετικές αρμοδιότητες στους
νομάρχες και σε δημοτικά ή κοινοτικά συμβούλια.

1
Με εξαίρεση τα Γενικά Πολεοδομικά Σχέδια που αφορούν τις περιοχές των Ρυθμιστικών Σχεδίων
Αθήνας και Θεσσαλονίκης, τα οποία εγκρίνονται και αναθεωρούνται με απόφαση του Υπουργού
ΠΕΧΩΔΕ (νυν ΠΕΚΑ).
2
 Το επόμενο έτος 2001 αναθεωρήθηκε το Σύνταγμα και στο άρθρο 102 παρ. 1
ρητώς ορίσθηκε ότι «Με νόμο μπορεί να ανατίθεται στους οργανισμούς τοπικής
αυτοδιοίκησης η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους».

 Ακολούθησε ο ν. 3044/2002, με το άρθρο 10 παρ. 1 του οποίου

αντικαταστάθηκε το άρθρο 29 του ν. 2831/2000 και μεταβιβάσθηκαν
αρμοδιότητες πολεοδομικού σχεδιασμού σε άλλα, εκτός του Προέδρου της
Δημοκρατίας, όργανα της Διοίκησης, είτε της κρατικής, κεντρικής και
περιφερειακής, (υπουργός ΠΕΧΩΔΕ-γενικοί γραμματείς περιφερειών), είτε της
τοπικής αυτοδιοίκησης δευτέρου βαθμού (νομάρχες).

2. Η απόφαση 3661/2005 της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας

 Με την απόφαση 3661/2005 της Ολομελείας του ΣτΕ (και τις όμοιές της 3662 και
3663/2005) κρίθηκε ως αντισυνταγματική η ανάθεση πολεοδομικών
αρμοδιοτήτων ρυθμιστικού χαρακτήρα σε άλλα όργανα της Διοίκησης, πλην του
Προέδρου της Δημοκρατίας, όπως επιχειρήθηκε να γίνει με το άρθρο 10 παρ.1
του ν. 3044/2002.

 Με την απόφαση αυτή έγινε δεκτό ότι η κατά το άρθρο 24 του Συντάγματος
προβλεπόμενη πολεοδομική οργάνωση των πόλεων και οικισμών της χώρας
συνιστά υπόθεση γενικού ενδιαφέροντος, δηλαδή υπόθεση με «.. ευρύτερες
συνέπειες που δεν περιορίζονται στα όρια του συγκεκριμένου οικισμού, αλλά
εκτείνονται σε ολόκληρη την επικράτεια», η οποία και καθιστά για το λόγο αυτό
ανεπίδεκτη τη ρύθμισή της από όργανα τόσο των αυτοδιοικούμενων όσο και των
αποκεντρωμένων αρχών του κράτους.

 Η κρίση αυτή συνεπάγεται περαιτέρω, κατά τη γνώμη που επικράτησε στο

Δικαστήριο, ότι η έγκριση ή η τροποποίηση πολεοδομικών σχεδίων
οποιασδήποτε κλίμακας, καθώς και η θέσπιση με ρυθμίσεις κανονιστικού
χαρακτήρα πάσης φύσεως όρων δομήσεως, δεν μπορεί να θεωρηθεί ούτε
ειδικότερο θέμα, κατά την έννοια του άρθρου 43 παρ.2 του Συντάγματος, αλλά
ούτε θέμα τοπικού ενδιαφέροντος ή τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα και,
συνεπώς μπορεί να γίνεται μόνο με προεδρικό διάταγμα και όχι με πράξεις
άλλων οργάνων της διοίκησης. Σύμφωνα με την άποψη αυτή, «δεν ασκεί εν
προκειμένω επιρροή η κατά το άρθρο 102 παρ. 1 του Συντ., όπως
αναθεωρήθηκε το 2001, παροχή της δυνατότητας αναθέσεως στους Ο.Τ.Α. της
ασκήσεως αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους, προεχόντως
διότι η δυνατότητα αυτή ευρίσκει .. ως όριο την τήρηση των προϋποθέσεων του
άρθρου 43 παρ. 2 Συντ.».

 Σημειώνεται ότι το σκεπτικό της πιο πάνω απόφασης καταλαμβάνει τόσο τα

πολεοδομικά σχέδια με κανονιστικό χαρακτήρα, δηλαδή αυτά που καθορίζουν
όρους και περιορισμούς δόμησης και χρήσης, όσο και τα πολεοδομικά σχέδια με
ατομικό χαρακτήρα, δηλαδή εκείνα που απλώς καθορίζουν ή τροποποιούν τους
κοινόχρηστους, κοινωφελείς και οικοδομήσιμους χώρους των πόλεων και των
οικισμών της χώρας, καθώς και τα σχέδια με μικτό χαρακτήρα. Έτσι, το σύνολο
σχεδόν των πολεοδομικών σχεδίων, ανεξαρτήτως της κλίμακας στην οποία
αναφέρονται και της νομικής φύσης την οποία έχουν, υπάγεται, κατά τη γνώμη
3
 που επικράτησε στο Δικαστήριο, στον κανόνα της θεσπίσεως με προεδρικά
διατάγματα.

 Από τον κανόνα αυτόν εξαιρούνται η νομοθετική πρόβλεψη εγκρίσεως του

Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου (Γ.Π.Σ.) με υπουργική απόφαση, εφόσον, κατά
την πλειοψηφούσα γνώμη, οι ρυθμίσεις του μπορεί να ανατραπούν κατά τη
διαδικασία εγκρίσεως της πολεοδομικής μελέτης, και οι «όλως εντοπισμένες»
τροποποιήσεις πολεοδομικών σχεδίων, που δεν έχουν «τον κατά τα ανωτέρω
γενικότερο χαρακτήρα» και οι οποίες επιτρεπτώς μπορεί να ανατίθενται και σε
άλλα, πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας, όργανα.

 Εξαιρούνται επίσης οι εντοπισμένες τροποποιήσεις σχεδίων πόλεως (π.χ.

μετατροπή οδού σε πεζόδρομο, μετατόπιση οδού χωρίς μεταβολή του πλάτους
αυτής), δηλαδή οι τροποποιήσεις που δεν εμπεριέχουν γενικό πολεοδομικό
σχεδιασμό αλλά διενεργούνται εντός του πλαισίου ευρύτερου σχεδιασμού που
έχει ήδη χωρήσει από τα προς τούτο αρμόδια κατά το Σύνταγμα και τον νόμο
όργανα.