DIAGNOSTICO DE LA CONDICION INFRAESTRUCTURAL DE ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO EN ZONAS RURALES EN COLOMBIA. Determinar el estado de la infraestructura de servicios basicos que conforman el sector agua potable y saneamiento basico en las zonas rurales de Colombia se debe fundamentar y soportar con Ja emergente necesidad de la implementacién de programas, planes y proyectos para la debida gestién y el cumplimiento de las funciones minimas de conservacién, de desarrollo socio econémico sostenible y el mantenimiento de valores culturales, que se requieren para permitir la subsistencia digna de la poblacién que habita en “las tres cuartas partes de los municipios del pats {que son predominantemente rurales (75,5%); alli vive el 31,6% de la poblacién y sus jurisdicciones cupan el 94,4% del territorio nacional” (PNUD, 2011). Lo que se busca es una deseripeién general de la evolucién de la cobertura del sector agua potable y saneamiento basico en el sector rural, para el cual se hace el correspondiente andlisis de datos € informacién disponible que permiten concretar la situacién real del sector, la jerarquizacion de los lugares que presentan mayores carencias y mayores riesgos por contaminacién, y finalmente se formulan una serie de conclusiones y recomendaciones que propenden por la operatividad e institucionalidad del sector. 1. Evolucién histérica de las politieas que han orientado el rumbo del sector agua potable y saneamiento bisico en Colombia. En los iiltimos afios, en Colombia se han Ilevado a cabo numerosas iniciativas de politicas, abundantes normas nacionales para In gestion ambiental y sanitaria, que buscan fortalecer 1a capacidad de sus instituciones publicas en el manejo de los recursos naturales. En la busqueda de la conservacién, se han tratado de implementar las capacidades para el manejo de servicios piblicos, pero se percibe que dichas politicas aiin no logran la observacién General No. 15 expedida en 2002 por el Comité de Derechos Econémicos, Sociales y Culturales (CDESC) de las Naciones Unidas (ONU) en el que se reconoce en forma expresa el derecho al agua y el deber de los Estados de garantizarlo sin discriminacién (ONU, 2002). Segiin el balance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) deja mal parado el sector de agua y saneamiento rural en Colombia. (Urazan & Caicedo, 2016) presentan las figuras 1 y 2, en la que con datos tomados directamente de la base de datos de la base de la CEPAL, es posible evidenciar que en funcién de la relacién entre la poblacién_ rural con acceso a agua potable y saneamiento en Latinoamérica (2000 y 2015) y la meta del milenio establecida para el aio 2015, Colombia presenta un resago importante en mabos serv 100 #0 ay En fo MoE ed go a0 R20 0 fed eer oe ee mee 2015 emt 2000 —e=MOM_ 2015Figura 1. Relacién entre la poblacién rural con acceso a agua potable en Latinoamérica (2000 y 2015) y la meta del milenio establecida para el afio 2015, Fuente: (Urazan & Caicedo, 2016) eo aia ° eee fees Se PEC! S Cee eesesaee 8 °% poblacién rural & mmm 2015 mm 2000 o= MOM 2015 Figura 2. Relacién entre la poblacién rural con acceso a saneamiento mejorado en Latinoamérica (2000 y 2015) y la meta del milenio establecida para el allo 2015. Fuente: (Urazan & Caicedo, 2016) No obstante, a pesar de no mostrar cumplimientos de objetivos, Colombia muestra mejoramiento de cobertura de agua y saneamiento en el sector rural entre el afio 2000 y el 2015, por lo que valdria la pena analizar como ha sido la evolucién de este servicio desde las las décadas de 1950 a 1970, en la que bajo la figura conocida como descentralizacién funcional o por servicios, fueron establecidas Jas primeras empresas de acueducto y alcantarillado en las grandes ciudades (GARZON, 2010), las cuales gozaban de autonomia administrativa y presupuestal; sin embargo, para los municipios menores y pequefios, operaban dos modalidades de intervencién central adscritas al Ministerio de Salud: - El Instituto de Fomento Municipal - INSFOPAL, entidad descentralizada del nivel nacional creada en la década de los cincuenta del siglo pasado, la cual, mediante empresas filiales del nivel departamental o municipal se encargaba de la construccién, administracién y operacién de los sistemas de servicios piblicos en municipios medianos y pequeiios. - El Programa de Saneamiento Basico Rural — PSBR, administrado por el Instituto Nacional de Salud ~ INAS, desde 1968, a través de seccionales en todo el pafs, atendia las localidades menores de 2,500 habitantes, promovia proyectos con participacién comunitaria en la construccién de obras y prestaba soporte integral a las juntas administradoras de usuarios encargadas del servicio. Es de destacar que, en esta época, la Divisién de Saneamiento Basico Rural facilité la construccién o ampliacién de 2.500 acueductos, proporcionando o mejorando la calidad del servicio de agua potable a un total aproximado de dos millones de personas (Mantilla, 2016). En 1968, con la creacién del Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables, INDERENA (decreto-ley 2460 de 1968), se establecieron funciones tendientes a la proteccién y regulacién del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables en todo el tertitorio nacional. Posteriormente a través de la Ley 9 de 1979, se asignan las funciones que tenia el INDERENA, a la luz del decreto 2811 de 1974, en el tema de agua potable y saneamiento bisico al Ministerio de salud.En 1987 se expide el Decreto 77 0 Estatuto de Descentralizacién en beneficio de los municipios, donde se establece para el Sector Agua Potable y Saneamiento Ambiental que: "corresponde a los municipios, la prestacién de los servicios de agua potable, saneamiento bisico y aseo piblico, entre ‘otros, con la concurrencia de los departamentos e intendencias". Igualmente, el gobierno nacional cordena la liquidacién del INSFOPAL (que habia sido creado en 1957 y reorganizado en 1975) y la transferencia a los departamentos y municipios de las filiales encargadas de la prestacién de los servicios y el traspaso del Programa de Saneamiento Basico Rural — PSBR a los departamentos, y sin respaido presupuestal definido, fueron desapareciendo hasta ser eliminadas en su totalidad, perdiéndose la experiencia y conocimiento que se tenia en el manejo y promocién a nivel de la comunidad y generando un estancamiento en la capacidad del orden nacional para apoyar el sector rural tanto en sus necesidades de asistencia técnica como financiera (Mantilla, 2016). El decreto 77 crea ademas la Direccién de Agua Potable y Saneamiento Bésico del Ministerio de Obras Piblicas y Transporte, dependencia a la que se asignan las funciones de normatizacién, coordinacién general, asistencia técnica y manejo de la informacién sectorial y la orientacién del Programa de Saneamiento Basico Rural y Urbano Menor. é Desde 1989 es asignada a la Financiera de Desarrollo Territorial S. A. FINDETER -adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Pablico-, la financiacién del sector a través del crédito, la cual inicia operaciones en 1990, canalizando recursos para la financiacién de proyectos de raestructura municipal y prestando asistencia técnica para el fortalecimiento institucional del sector. Y es precisamente para la decada de los 90°s cuando en complemento a las acciones de FINDETER, se crea el Programa de Asistencia Técnica del Plan de Ajuste Sectorial ATPAS, adserito al Departamento de Planeacién Nacional, el cual entre otras cumple funciones de asesoria y apoyo a los municipios, siendo el suministro de agua potable y las soluciones de saneamiento bésico en zonas rurales, una responsabilidad que pasa de ser de Ia Nacién, a las administraciones municipales (Conpes 3810, 2014) , y por tanto la Nacién se limitaba ahora a la asesoria para la formulacién de proyectos integrales de acueducto y alcantarillado para la obtencién de recursos de crédito. La Direccién de Agua Potable del Ministerio de Obras Publicas fue suprimida por el Decreto 2151 de 1992 y remplazada por la Direccién del mismo nombre, como parte del Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable del Ministerio de Desarrollo Econémico, empezando a operar en el segundo semestre de 1993. El Gobiemo Nacional a través del Fondo de Cofinanciacién para la Inversin Rural (DRI), la Caja Agraria con el Programa Vivir Mejor, el Programa Nacional de Rehabilitacin (PNR) y el Programa de Asistencia Técnica de Ia Direceién de Agua y Saneamiento del Ministerio de Desarrollo Econémico, continu apoyando la financiacién de infraestructura y brindando asistencia técnica. Sin embargo, dicha descentralizacién se levo a desarrollar obras de agua potable y saneamiento \bésico en la zona rural, cofinanciadas con los recursos de las transferencias realizadas a los municipios, que en su mayoria caracterizados por una baja capacidad institucional y financiera o de comunidades organizadas, que no cuentan con instrumentos que les permitan acceder a los recursos para financiar proyectos de construceién, ampliacién u optimizacién de los servicios (Conpes 3810, 2014). Por tanto, se llegé a ejecutar como maximo un 10% de la inversién en el sector, es decir que el 90% restante se orientaba al sector urbano (Mantilla, 2016), evidenciando esto el resago que a corte del 2012 se llega a una diferencia de hasta 23 y 24 puntos porcentuales, presentindose menores coberturas en el servicio de alcantarillado, principalmente en las regiones Caribe y Pacifica.100%6 50% 4056 Porcentaje% 30% 20% a 10% [ogua] Gute | Ovcwat | Cenvat | Paitin | Valea fm Acueducto urbano| 97 ‘4% | 98% | 99% | a7 | 98% [mAcueductorural_| 73% | 896 | 589% eam | 71% |_88%6 Figura 4. Colombia. Coberturas de acueducto urbano y rural (2012) Fuente: (Conpes 3810, 2014) 100% pe ane vi = com foe E am ee om es a ria cal Treas a is (ae oem om ena Figura 5. Colombia. Coberturas de alcantarillado urbano y rural (2012) Fuente: (Conpes 3810, 2014) En 1991, con la entrada en vigencia de la nueva Constitucién Nacional, (Registraduria Nacional , 1991) se promovié la funcién social del Estado y se establecieron varias finalidades, de las cuales se resalta el articulo 368, estipulando: "Los servicios piiblicos son inherentes a la finalidad del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestacion eficiente a todos los habitantes del territorio nacional", y refiere que éstos deben estar sometidos al régimen juridico que fije la ley, y siempre aparece el Estado manteniendo la regulacién, el control y la vigilancia de dichos servicios.Por otra parte, el Artieulo 366 establece que: “EI bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacién son finalidades det Estado. Seré objetivo fundamental de su actividad la solucién de las necesidades insatisfechas de salud, de educacién, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes _y presupuestos de la nacién y de las entidades territoriales, el gasto ptiblico social tendré prioridad sobre cualquier otra asignacién”. Y el Articulo 367, a su vez, dice: "La ley fijard las competencias y responsabilidades relativas a la prestacién de los servicios piiblicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiacién y el régimen tarifario...". Igualmente, en la Constitucién Nacional se determiné la implementacién de politicas que permitirian ampliar la cobertura de los servicios piblicos domiciliarios y asegurar el mejoramiento en la prestacién de los dichos servicios. Se dio un plazo de tres afios para expedir la reglamentacién de los servicios piblicos domiciliarios teniendo en cuenta la participacién del Estado, las ‘comunidades y 1a empresa privada. Como respuesta al plazo estipulado, se crea la Comisién de Regulacién de Agua Potable y Saneamiento Basico como organismo regulador y la Superintendencia de Servicios Pal (SSPD) como responsable de la Inspeccién, Vigilancia y Control de las empresas prestadoras. En 1994 se aprucba la Ley 142: "Ley General de Prestacién de Servicios Piiblicos Domicitiarios", que considera estos servicios como los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, entre otros; en esta ley se crean los mecanismos de control estatal como la Superintendencia de Servicios Pablicos ¢ igualmente tres Comisiones Reguladoras, adseritas a los Ministerios de Desarrollo Econdmico, de Comunicaciones y de Minas y Energia, que funcionarfan como entes estatales de control de los servicios piblicos. También se dispuso la creacién de Comités de Desarrollo y Control Social que se conformarian por iniciativa de usuarios, de los suscriptores. Dicha Ley antepone la participacién ciudadana y plantea contar con las comunidades y los usuarios, quienes conocerian las problematicas de las comunidades y participarian en la toma de decisiones sobre la ampliacién y coberturas de servicios. La Ley 142 de 1994 se constituye en el marco general de un conjunto de transformaciones institucionales orientadas a la descentralizacién, fundamentadas en la separacién de funciones entre el Gobiero Nacional, encargado de la formulacién de la politica, regulacién y control, y los municipios encargados de asegurar la prestacién eficiente de los servicios de acuerdo con Io dispuesto en la Constitucién de 1991 y buscando mayores eficiencias y competencias, preservando instrumentos de intervencién estatal acordes con sus fines sociales, Dicha ley buse6 consolidar empresas prestadoras de servicios piblicos mediante la aplicacién de politicas de modernizacién empresarial y la vinculacién de operadores especializados que entrarian a garantizar la prestacién eficiente de servicios e igualmente participarian con recursos propios en los planes de inversién, Con ello se cambié la politica de prestacién de los servicios ptiblicos domiciliarios, se establecieron critetios generales de régimen tarifario, reglas, procedimientos, metodologias, formulas, estructuras, estratos, facturacién, valores y, en general, todos los aspectos que determinan el cobro de las tarifas. Se buscé asi el acereamiento de las tarifas a los costos de prestacién del servicio, lo que llevé a que en algunos departamentos se fortalecieran las Empresas de Servicio Pablico ESP, logrando mayor capacidad de respuesta a las exigencias de eficiencia con la implementacién de nuevas tecnologias,en Ia actualidad, se puede percibir que, a pesar de las deficiencias, el esquema adoptado mediante las politicas sectoriales, la regulacién y el control ha permitido aumentar la cobertura y mejorar la calidad de prestacién de los servicios en los municipios donde los increments tarifarios se han acompafiado de una buena gestién (Ministerio de Ambiente, 2003). Con Ia ley 388 de 1997 de Ordenamiento Territorial, se reforma el Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable, a fin de ser el promotor de la Politica Nacional Urbana de! Plan de Desarrollo y se crean cuatro direcciones entre las cuales se constituye la de Servicios Piblicos Domiciliarios, que es la responsable del Sector de Agua Potable y Saneamiento Bésico. En el afio 2003 se fusionaron gran parte de las funciones del Ministerio de Desarrollo Econémico (politicas de vivienda, ordenamiento territorial, agua potable, saneamiento bisico y ambiental) con el Ministerio de Ambiente y se creé entonces el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, MAVDT generando con éste una plataforma institucional que pretende desarrollar las politicas y regulaciones con mayor eficiencia y coordinacién. En este ministerio se encuentra el Viceministerio de Agua Potable y Sancamiento que reconoce la responsabilidad y-autonomfa de los municipios en la prestacién de los servicios, alli se crean los mecanismos especificos para la participacién de los particulares y se cuenta con un marco institucional definido, con funciones, competencias y responsabilidades especificas para las diferentes entidades del orden nacional y territorial. Como politicas de gobiemo en la “Visién 2019” se planted la necesidad de garantizar la oferta hidrica del pais tanto en las cabeceras municipales como en el resto (rural y rural disperso) ¢ incrementar las coberturas de servicios piblicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, igualmente en el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario para todos 2006-2010 se plantea “La gestién ambiental ha de estructurarse en torno a la gestién integral del agua” Departamento Nacional de Planeacién, 2005). Sin embargo, es de capital importancia empezar resaltando que la disponibilidad del recurso hidrfco en Colombia es muy desigual. Seguin el Estudio ‘Nacional del Agua (ENA 2014); (IDEAM & MINAMBIENTE, 2014), los mayores voliimenes se ‘encuentran en la orinoquia, la Amazonia y el anden Pacifico, las regiones con mayor porcentaje de conglomeracién de poblacién rural y rural dispersa (Figura 6), mientras que las regiones Andina y Caribe, donde vive la mayor parte de los colombianos, apenas se encuentra el 25% del total del agua disponible (Semana, 2010). Entre tanto, si se contrasta con las figuras 4 y 5, las zonas con altos excedentes de agua como es el caso de la regién Pacifica reporta los indices més bajos de cobertura de agua potables en las zonas rurales, con tan solo el 71%; ratificando que efectivamente la baja articulacién intersectorial a partir de la descentralizacién, en el sector de agua potable y saneamiento bisico, ha impactado negativamente al sector rural en lo que hace referencia a la financiacién y ejecucién de programas 0 proyectos que desde la terminacién del Fondo de Cofinanciacién para la Inversién Rural - DRI, son pocas las iniciativas de proyectos de desarrollo rural integral financiadas por el Gobierno ‘Nacional que articulen obras de infraestructura en abastecimiento de agua potable y saneamiento basico (Conpes 3810, 2014), pues queda claro que el problema del sector rural no es la disponibilidad del recurso hidrico. Por el contrario, se pone en manifiesto que las politicas sectoriales que se implementaron de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) a partir del 2006 se concentraron en la atencién de la poblacién urbana brindando apoyo para la ejecucién de inversiones y pago de subsidio, pues las zonas més urbanizadas son las que reportan los mayores porcentajes de cobertura de agua y saneamiento,I indadesyalomeracones 1 eres Voie * Aural 2 oe i hug 4] 5 Areas no muriipaliadas Figura 6. Comparacién del indice de aridez y conglomeracién de poblacién en Colombia 2014. Fuente: (DANE, 2005); (IDEAM & MINAMBIENTE, 2014) Asi mismo, el panorama empezé a tomar un rumbo mucho més positivo para el sector rural pues las inversiones en el sector rural aumentaron entre 2010 y 2013, pasando de representar el 3,7% del total de la inversién en el sector (agrupando todas las fuentes) al 8,5% (Figura 7); sin embargo, siguen siendo insuficientes frente a las necesidades del sector rural y los requerimientos para la reducir las brechas urbano-rural, que se evidencian en el IPM (Conpes 3810, 2014). 10 3011 30 2013 Sa0s755 | Sasasise_| savas S 2068 Sousa Figura 7. Colombia. Inversién total del sector APSB (Agua potable y saneamiento basico) vs inversiones en la zona rural, Fuente: (Conpes 3810, 2014)