МЕТОДИ ЗА ХАРМОНИЗАЦИЈА НА НАЦИОНАЛНОТО

ЗАКОНОДАВСТВО СО ПРАВОТО НА ЕВРОПСКАТА УНИЈА

1
 MACEDONIAN ACADEMY OF SCIENCES AND ARTS
_____________________________________________________________________________________________________________________________________________

PROJECT “HARMONISATION OF THE LEGISLATION

OF MACEDONIA WITH THE LAW OF THE EUROPEAN UNION”

METHODS OF HARMONIZATION
OF NATIONAL LEGISLATION WITH
THE LAW OF THE EUROPEAN UNION
PROCEEDINGS OF THE SCIENTIFIC DISCUSSION
HELD IN SKOPJE ON 2 APRIL 2008

BOOK 2

SKOPJE 2008

2
МАКЕДОНСКА АКАДЕМИЈА НА НАУКИТЕ И УМЕТНОСТИТЕ
_____________________________________________________________________________________________________________________________________________

ПРОЕКТ „ХАРМОНИЗАЦИЈА НА ПРАВНИОТ СИСТЕМ

НА РЕПУБЛИКА МАКЕДОНИЈА СО ПРАВОТО
НА ЕВРОПСКАТА УНИЈА“

МЕТОДИ ЗА ХАРМОНИЗАЦИЈА
НА НАЦИОНАЛНОТО ЗАКОНОДАВСТВО
СО ПРАВОТО НА ЕВРОПСКАТА УНИЈА
ЗБОРНИК ОД НАУЧНАТА РАСПРАВА
ОДРЖАНА ВО СКОПЈЕ НА 2 АПРИЛ 2008 ГОДИНА

КНИГА 2

СКОПЈЕ 2008

3
Уредувачки одбор:

Акад. Владо Камбовски, претседател

Проф. д-р Трајан Бендевски
Проф. д-р Гале Галев

Организационен одбор:

Акад. Евгени Димитров

Акад. Владо Камбовски (претседател)
Проф. д-р Трајан Бендевски
Проф. д-р Татјана Петрушевска
Убавка Мицова, секретар

Соработници на проектот:

Акад. Владо Камбовски (раководител)

Проф. д-р Тања Петрушевска
Асс. м-р Александра Деаноска

Издавањето на Зборникот од Научната расправа „Методи за хармонизација на

националното законодавство со правото на Европската унија“ и одржувањето на
расправата се со финансиска поддршка ОД Сојузното министерство за стопанска
соработка и развој на Германија имплецирано преку проектот на ГТЗ –
Економско-правна реформа

ЦИП

4
МЕТОДИ ЗА ХАРМОНИЗАЦИЈА НА НАЦИОНАЛНОТО ЗАКОНОДАВСТВО
СО ПРАВОТО НА ЕВРОПСКАТА УНИЈА
Книга 2

*
Издавач
Македонска академија на науките и уметностите

*
Ликовно решение на корицата
Кочо Фиданоски

*
Јазична редакција
Здравко Ќорвезироски

*
Лектура на текстовите на англиски јазик
Метју Џонс

*
Компјутерска обработка
Убавка Мицова

*
Печат
Академски печат

*
Тираж
500 примероци

5
 СОДРЖИНА

ПРЕДГОВОР.......................................................................................... 8

РЕФЕРАТИ:ОПШТ ДЕЛ

Radovan D. VUKADINOVIĆ
Neka otvorena pitanja usklañivanja domaćeg prava
sa pravom EU................................................................................... 35

Matthias HARTWIG
Legal Reforms in the Process of Access.......................................... 51

Трајан БЕНДЕВСКИ
Унифицирање и хармонизирање на правото на државите-
членки со правото на европските заедници и на државите со
асоцијативен статус со правото на Европската унија..... 70

Родна ЖИВКОВСКА
Xармонизација на стварното право во Република
Mакедонија........................................................................................... 82

Maria AFONSO
The Role of the European Court of Justice in the
harmonization of legislation............................................................. 93

Вероника ЕФРЕМОВА
Acquis Communautaire на Eвропската Унија.................... 104

Василка САЛЕВСКА
Mетоди за ефикасна хармонизација на националното
законодавство со правото на Eвропската унија
- имплементација, рецепција и транспозиција....................... 119

Маја КАМБОВСКА
Директивите на ЕЗ како инструменти на хармонизација:
предизвици за македонскиот правен систем.......................... 144

РЕФЕРАТИ: ПОСЕБЕН ДЕЛ

Светомир ШКАРИЌ
Хармонизација на уставното право......................................... 167

6
Тања КАРАКАМИШЕВА
Влијанието на европскиот суд на правдата врз процесот
на хармонизација на националното уставно право.................. 204

Гале ГАЛЕВ
Неда ЗДРАВЕВА
Усогласување на граѓанското право со правото на Европската
унија со посебен осврт врз облигационото право..... 224

Владо КАМБОВСКИ
Хармонизација на македонското казнено право
со правото на ЕУ......................................................................... 246

Никола МАТОВСКИ
Eвропеизацијата на македонското казнено процесно право.. 276

Јадранка ДАБОВИЌ-АНАСТАСОВСКА
Ненад ГАВРИЛОВИЌ
Aспекти на хармонизацијата на домашното право
на интелектуална сопственост со правото на ЕУ................ 298

Горан КОЕВСКИ
Методи за хармонизацијата на националното
законодавство со правото на европската унија
– хармонизација на трговското право–................................. 322

Борче ДАВИТКОВСКИ
Ана ПАВЛОВСКА-ДАНЕВА
Xармонизација на административното право: обид
за создавање европски административен простор............... 338

Maria AFONSO
Harmonization иn Internal Market Law........................................ 356

Петар НАУМОСКИ
Поставките на управувањето на јавните набавки
според прописите за јавни набавки.......................................... 364

Маре БОГЕВА-МИЦОВСКА
Хармонизација на правото за јавни набавки со правото
на ЕУ во класичниот јавен сектор........................................... 374

Александар АРГИРОВСКИ
Xармонизација на правото за јавни набавки со правото на ЕУ
во секторите водоснабдување, енергетика,
транспорт и поштенски услуги................................................. 388

7
 ПРЕДГОВОР

1. Под хармонизација (Договорот за Европската заедница користи

и други изрази: адоптирање, апроксимација, координација) се подразбира
усогласување на националното право со европското acquis. Поимот на
европското acquis (достигнувања, придобивки) е сеопфатен и во својата
содржина ги вклучува: правата и обврските на државите-членки, принци-
пите и политичките и другите цели утврдени со основачките договори (од
Договорот за Заедницата за јаглен и челик од 1951 година до Договорот за
ЕУ од Ница од 2001 година и последниот предлог на Лисабонскиот ре-
формски договор од 2007 година); секундарното право што го усвојуваат
органите на ЕУ заради натамошно спроведување на основачките договори
(регулативи, директиви, одлуки); меѓународни договори склучени од
Европската заедница (ЕЗ) и договори склучени меѓу државите-членки во
рамките на компетенциите на ЕУ; case law на Европскиот суд на правдата
(ЕСП) и општите принципи на правото на ЕУ заеднички за уставните и за
правните системи на државите-членки; и декларации, резолуции, рамков-
ни одлуки и други акти усвоени во рамките на вториот (заедничка надво-
решна и безбедносна политика) и третиот столб на ЕУ (правда и внатреш-
ни работи).
Европското acquis го сочинуваат правни прописи на ЕУ, како и по-
литички и други акти, како и политичките, економските и другите цели
прокламирани со основачките договори. Од друга страна, и кога на тој по-
им му се дава првенствено правно значење, поаѓајќи од владејачкото сфа-
ќање за суштината на правото воопшто, под европското acquis се подраз-
бира не само систем од правни норми, туку и определена детерминирана
реалност врз правна основа, што се создава со нивната примена (law in ac-
tion), како и решавањето на конкретните случаи во судската практика со
примената на правните норми и стандарди. Клучен елемент на усвојување-
то на европското acquis претставува доследната примена на правото на ЕУ
и усогласениот национален правен поредок врз неговите основи. Примена-
та на правото има низа непосредни и посредни ефекти, што може да се
подведат под поимот правна реалност која ја сочинуваат: права и обврски,
правни интереси и правни односи, кои имаат импликации врз економските
односи, врз социјалната и другите сфери на општеството и, особено, стату-
сот и заштитата на основните човекови слободи и права. Поради тоа, усво-
јувањето во националниот правен систем на европското acquis подразбира
и постигнување на низа политички и економски стандарди, дефинирани

8
како критериуми за пристапување кон ЕУ (Копенхагенските критериуми,
усвоени на Европскиот самит во Копенхаген во 1993 година). Покрај усво-
јувањето на европското acquis, политичките критериуми се однесуваат на
стабилноста на институциите со кои се гарантира демократијата, владее-
њето на правото, почитувањето на човековите слободи и права и заштита-
та на малцинствата и прифаќање на политичките цели на ЕУ, додека еко-
номските се состојат во барањето за обезбедување ефикасна пазарна еко-
номија која може да ги поднесе конкурентските притисоци на внатрешни-
от европски пазар и да ги прифати целите на економската, на царинската и
на монетарната унија.
Хармонизацијата е процес на правно обликување на општествени-
те односи во ЕУ, засновани врз спомнатите критериуми, со усвојување и
со примена на единствени или изедначени правила. Неговата сложеност
произлегува од комплексноста на поимот на европското acquis, кој има не
само правна, туку и политичка, економска, социјална и културна содржи-
на. Правниот аспект на поимот хармонизација го претпоставува разлику-
вањето на: комунитарно право (droit communautaire, правото на Европска-
та заедница) и право на ЕУ. Поимот „право на ЕЗ“ или „комунитарно пра-
во“ го означува примарното и секундарното право на ЕЗ, односно основач-
ките договори и другите прописи што ја определуваат правната рамка на
првиот столб на ЕУ – Европската заедница, како и институционалната
структура и исклучителните компетенции на ЕУ во областите опфатени со
првиот столб. Но, од друга страна, тој поим е претесен и не го покрива по-
драчјето на заедничка надворешна и безбедносна политика (вториот столб
на ЕУ) и, особено, подрачјето на правда и внатрешни работи (третиот
столб на ЕУ), во кои е владејачко начелото на интергавернментализам, но
во кое исто така органите на ЕУ донесуваат акти со определено правно
дејство. Покрај тоа, поширокиот поим на правото на ЕУ го опфаќа и наци-
оналното право на државите-членки што се создава низ примената на ко-
мунитарното право. Поради тоа, во теоријата се прифатени и двата поими,
со тоа што во последно време с¢ повеќе е прифатен поширокиот поим
„право на ЕУ“, чијашто содржина ги покрива: правото на европските заед-
ници, односно комунитарното право, како и правните инструменти за ост-
варување на заедничката политика и соработката во областа на правдата и
внатрешните работи. Ако претходниот, потесен поим повеќе одговара на
формалните компетенции на ЕУ, овој, поширокиот, е поблизок до концеп-
цијата за ЕУ како единствен „правен простор“ .
Но ваквото диференцирање не треба да го испушта од вид сознани-
ето за различната примена и дејство на потесниот поим на комунитарното
право, од оној дел на правото на ЕУ што се однесува на соработката на др-
жавите во областа на правдата и на внатрешните работи. Правото на ЕУ

9
заостанува зад комунитарното право, затоа што нејзините единствени ин-
ституции немаат подеднакви компетенции во сите три столбови. Кога се
зборува, имено, за супремација на правото на ЕУ над националните прав-
ни системи и за негово директно правно дејство, всушност се мисли на ко-
мунитарното право. Во подрачјето на правда и внатрешни работи правото
на ЕУ нема такво дејство, зашто тоа би било спротивно на основното наче-
ло за интергавернментализам.
Правната рамка на ЕУ ја изразува сета комплексност на нејзиниот
политички систем и го определува нејзиното комунитарно право како
автономен правен систем. За него е карактеристична извонредната ориги-
налност, како во однос на изворите на правото, така и во однос на негови-
те цели и средствата за правна заштита. Правото на ЕУ се разликува од су-
пранационалното јавно право, односно од класичното право на меѓународ-
ните организации, особено според правните техники со чија помош се
определуваат различните функции и компетенциите на одделни органи во
нивното вршење, како и воопшто според системот на заштита. Независно
од тоа дека класичното јавно право, содржано во прв ред во конвенции, се
оживотворува по пат на непосредна примена или по пат на трасформира-
ње во домашно право преку имплементирање на одредбите од меѓународ-
ните конвенции во националното законодавство (монистички или дуали-
стички систем), правната заштита се остварува од страна на националниот
судски систем. Треба да се подвлече дека оригинерно правото на ЕУ од
формално-правна гледна точка му припаѓа на меѓународното право, затоа
што е засновано или инкорпорирано во договори склучени меѓу суверени
држави (основачки договори). Такво е стојалиштето и на ЕСП, според кое
се работи за посебен систем на меѓународното право, создадено со прене-
сување на суверени права на државите врз заедничките институции во
определени подрачја, чиишто субјекти се не само државите-членки, туку и
нивните државјани. Претерани се, во оваа смисла, тврдењата на таканаре-
чените „комунитаристи“ дека тоа нема никаква врска со меѓународното
право и дека постои само по себе. Но, од друга страна, според повеќе свои
карактеристики, комунитарното право што го сочинува јадрото на правни-
от систем на ЕУ се разликува од меѓународното право. Од гледна точка на
неговата содржина, тоа е заедничко внатрешно право на државите-членки,
а не право „меѓу“ нив. Тоа е формирано околу правилата што се однесува-
ат на единствениот пазар, кој има карактер на внатрешен пазар на секоја
држава-членка. На тој пазар исчезнуваат сите разлики што се должат на
природата, субјектите или локацијата на правните односи, а правото што
ги регулира тие односи станува внатрешно право заедничко за сите држа-
ви-членки. Субјекти на таквите „подомаќинети“ правни прописи, усвоени
од органите на ЕУ, се не само државите, како што е тоа случајот со меѓу-

10
народното право, туку и основните субјекти во правото – физичките и
правните лица. Специфичната трансцендентална природа на правото на
ЕУ – меѓународни договори со непосредни импликации на физичките и
правните лица, е тесно поврзана со нејзиниот карактер како политичка за-
едница не само на државите-членки, туку и на нивните граѓани, така што
еднаквиот статус на нивните слободи и права се појавува како суштинска
детерминанта на неговото интегрирање во правните системи на државите-
членки.
Комунитарното право има автономна природа, што произлегува од
природата на ЕУ како политичка заедница и нејзините цели, што за пред-
мет на регулирање ги има економските односи на единствениот пазар,
единствената правна положба на правните субјекти итн., со други зборови
– заедничките интереси и вредности за сите држави-членки. Како автоно-
мен правен систем, тоа ги има следниве карактеристики: прво, има авто-
номни извори (основачките договори и другите примарни извори); второ,
претставува систем од автономни норми, кои не може да бидат суспенди-
рани со нормите на националниот правен поредок; и, трето, неговата при-
мена е обезбедена со автономен систем на заштита на комунитарните пра-
ва пред ЕСП и националните судови.
Основна карактеристика на комунитарното право е и неговата ин-
тегрираност во правните системи на државите-членки. Таквата „пенетри-
рачка“ функција тоа ја остварува благодарение на принципите на супрема-
ција и директно дејство, потврдени од ЕСП, уставите и судската практика
на државите-членки. Така, на пример, примарните извори на комунитарно-
то право (основачките договори) и регулативите се третираат како дел од
домашниот правен поредок и не подлежат на постапка за дополнително
трансформирање во домашни прописи. Ваквата интегрирачка функција на
комунитарното право овозможува, прво, негов субјект да бидат не само
државите-членки, туку и физички и правни лица и, второ, системот на
правна заштита да ги вклучи и националните судови, кои исто како и ЕСП
се должни да го применуваат комунитарното право во решавањето на спо-
ровите што се однесуваат на комунитарните права. Неговата автономна
природа и интегритет е од суштинско значење за хармоничното функцио-
нирање на Унијата, гарантирано и со односот на интеракција на правото
на ЕУ и правните системи на државите-членки.
Специфичноста на правото на ЕУ се состои во тоа што тоа не поаѓа
од поделбата на внатрешен и на меѓународен правен поредок. Неговиот
„парадокс“ се состои токму во амбицијата да се конструира домашен пра-
вен поредок на државите-членки со помош на правни техники чијашто ос-
нова е меѓународен договор.

11
 2. Поимот хармонизација од правен аспект има две значења: усво-
јување на комунитарното право и заемно усогласување на законодавствата
на државите-членки на ЕУ; и усогласување на правото на државите-канди-
датки или аспирантки за членство со правото на ЕУ и со законодавствата
на државите-членки (во терминологијата на државите-аспирантки и канди-
датки се користат покрај изразот „усогласување“ и други изрази, како:
„адаптација“ на домашното право со правото на ЕУ, „апроксимација“
итн.). Веќе ваквото појдовно разликување упатува на сета сложеност на
методолошките проблеми на хармонизацијата и на потребата од научно
опсервирање на: методите за хармонизација на правото на државите-член-
ки и методите за хармонизација на правото на државите-кандидатки за
членство во ЕУ.
Хармонизацијата на правото на државите-членки подразбира адоп-
тирање и непосредна примена на примарните и на секундарните извори на
комунитарното право, како и заемно приближување (апроксимација) на за-
конодавствата во областите што не се во исклучителна компетенција на
ЕУ. Хармонизацијата, пак, како усогласување на правото на државите-ас-
пирантки и кандидатки за членство со правото на ЕУ се состои во вграду-
вање на правилата на правото на ЕУ во националното право со посебна по-
стапка и методи на усогласување.
Поимот хармонизација, според тоа, има пошироко и потесно зна-
чење. Првото би можело да се определи попрецизно со поимот адоптира-
ње, усвојување на правото на ЕУ во националниот правен систем, како
процес преку кој тоа станува интегрален дел од домашниот правен поре-
док. Второто, потесно значење, би можело да се изрази низ поимот приб-
лижување, усогласување на националните правни прописи со правото на
ЕУ. Во оваа потесна смисла, поимот хармонизација значи создавање функ-
ционална целина од различни делови, од кои секој си ја задржува и својата
самостојна, автономна функција и посебност. Функционалната целина се
постигнува така што елементите на различни правни системи се комбини-
раат или се адаптираат еден на друг, не губејќи ја својата самостојност.
Хармонизацијата има две значења: на метод и на цел. Нејзиниот методоло-
шки аспект се однесува на: правните прописи на ЕУ со кои треба да се
усогласува домашното законодавство; домашните прописи што треба да се
усогласуваат со правото на ЕУ; начинот и правните инструменти на усог-
ласување; конципирање и водење на процесот за хармонизација. Хармони-
јата како цел подразбира, пак, постигнување на внатрешно единство и из-
бегнување на внатрешни конфликти меѓу различните делови на правните
системи и достигањето на оптимално рамниште на благосостојба. До ос-
тварување на целта – усогласеност и хармонично функционирање (хармо-
нија) на националниот правен систем и на правото на ЕУ – се доаѓа по пат

12
на усвојување во националното право на acquis communautaire и отстрану-
вање на внатрешните противречности и разлики меѓу националните зако-
нодавства врз основа на заеднички дефинирани стандарди. Со музички ја-
зик, хармонизацијата подразбира секоја држава да си свири своја нацио-
нална музика, која треба да е во хармонија со музиките на другите држави-
членки и да следи одредени стандарди.
Иако се работи за разлика која не е само терминолошка и има иск-
лучително важни правно-методолошки импликации, она што на крајот ја
одредува суштината на хармонизацијата како процес за усогласување на
правните системи е постигнувањето определена заедничка цел: примена
на единствени или на усогласени правни прописи и врз нивна основа раз-
вивање на единствени правно засновани општествени односи.
Во државите-членки на ЕУ поимот хармонизација има значење на
приближување на правните системи во подрачја кои не се во исклучителна
надлежност на ЕУ и во кои не постои приоритет и непосредна примена на
комунитарното право. Во подрачјата во кои примарните и секундарните
извори на комунитарното право имаат такво дејство станува збор за уни-
фикација на правото, односно за примена на единствени правни прописи
во сите држави-членки, кои се дел од домашниот правен поредок (такво
дејство имаат основачките договори, регулативите и, под одредени усло-
ви, директивите по истекот на времето во кое требало да бидат транспони-
рани во домашното законодавство). Во другите подрачја, кои остануваат
во конкурентна надлежност или пак во надлежност на државите-членки,
Договорот за ЕЗ предвидува усогласување (хармонизација) на законските,
подзаконските и административните мерки кои имаат непосредно влија-
ние врз воспоставувањето и функционирањето на заедничкиот пазар (чл. 3
од Договорот за ЕЗ). Договорот за ЕЗ содржи и посебна глава (Поглавје 3,
чл. 94–97) за приближување на законите, за што како инструмент се кори-
стат директивите што ги донесува Советот по предлог на Комисијата и по
извршената консултација со Европскиот парламент и со Економско-соци-
јалниот комитет. Директивите се специфични правни акти, што како ин-
струменти за хармонизација обврзуваат на определен резултат, кој може
да се постигне со транспонирање на нивните одредби во националното
право. Под определени услови (прецизност на одредбите, непоставување
дополнителни услови за примена), по истекот на времето во кое требало
да се транспонираат во националното право, директивите имаат и непос-
редно вертикално дејство: создаваат права за физичките правни лица и об-
врски за државата која требало да ја примени директивата и претставуваат
основа за судска заштита на така статуираните права.
Хармонизацијата на правото на државите-членки се остварува со
примена на следниве методи: транспозиција (рецепција) на директивата,

13
што се состои во измена на националните закони и вградување во нив ре-
шенија што не се содржани во примарните и во секундарните извори (ос-
новачки договори, регулативи, одлуки) кои имаат директно правно дејс-
тво; имплементација, под што се подразбира практична примена на усог-
ласените национални закони и одлуки на административните органи врз
таа основа, или планови и програми за примена; и примена, што ги опфаќа
мерките на домашните органи за почитување на националните прописи
усогласени со комунитарното право во судска или во административна по-
стапка.
Од методолошки аспект, клучна фаза е постапката за транспозици-
ја и имплементација на директивите со донесување нови закони, измена на
постојните или укинување на закони и административни прописи. Со ог-
лед на тоа што инструментите за хармонизација, посебно директивите, об-
врзуваат на определен резултат, препуштајќи му го начинот на усогласува-
ње на националниот законодавец, во државите-членки се развиени разни
методи на имплементација: хармонизација на националните законодавства
со дефинирање на соодветни прописи, стандарди и политики на комуни-
тарно рамниште; целосна хармонизација, со имплементирање на унифици-
рани одредби содржани во директивите, кои на државите им оставаат само
процедурална автономија; оптирачка хармонизација, која им остава слобо-
да на правните субјекти да ги применат или одредбите во директивите,
или националните прописи; делумна хармонизација, со која се опфатени
само националните прописи што се однесуваат на прекугранични трансак-
ции; минимална хармонизација, со која се обезбедуваат само минимални
правила и стандарди, оставајќи £ слобода на државата-членка со закон да
пропише и повисоки стандарди, со кои нема да се попречува слободната
конкуренција на стоки и услуги; алтернативен метод за хармонизација, со
кој на државата £ се остава слобода да избере различни, алтернативно по-
ставени решенија; хармонизација преку заемно признавање на национал-
ните прописи, во случај кога она што како стандард е утврдено во законо-
давството на една држава-членка се признава и во другите држави-членки;
метод на заемно признавање на правото на надзор; и хармонизација со тех-
никата на упатување, што се состои во упатување на примена на определе-
ни правила содржани во директива, со истовремена примена на прописите
што ги усвојуваат одделни органи и институции.
Правните подрачја во кои со примена на овие методи доаѓа до
целосна унификација и подрачјата во кои како резултат на примена на ме-
тодите на хармонизација е постигнат висок степен на апроксимација,
приближување, во практиката не се стриктно подвоени. Пред с¢, потреба-
та за ефикасно функционирање на внатрешниот пазар на ЕУ врши кон-
стантен притисок одделни области на правото на државите-членки, за кои

14
Договорот за ЕЗ бара да се хармонизираат, да бидат целосно унифицирани
(така, на пример, царинските прописи, прописите за признавање дипломи и
професионални занимања итн.).
3. За државите во транзиција, аспирантки или кандидатки за
членство во ЕУ, хармонизацијата на правните системи претставува процес
кој има две цели: реформа на правните системи и нивна хармонизација со
правото на ЕУ и со правните системи на државите-членки. Правната ре-
форма е претпоставка за радикални политички, економски и социјални
промени, кои значат напуштање на поранешните основни принципи на оп-
штествениот, економскиот, политичкиот и правниот систем (еднопартиски
систем, државна, односно општествена сопственост, диригирана економи-
ја итн.) и поставување нова правна рамка за транзиција кон: развиток на
демократијата и владеење на правото, човековите слободи и права и пазар-
ната економија. Таа е надворешната страна на процесот, чијашто внатреш-
на димензија е одредена со барањето за адоптирање на европското acquis,
односно за хармонизација на правниот систем со правото на ЕУ.
Апроксимацијата (хармонизацијата) на правото на тој начин се
прифаќа како магична формула на правната реформа во овие држави и
израз на нивната ориентација за враќање во европската фамилија на право-
то и раскрстување со социјалистичкиот систем, заснован врз инструмен-
талната идеја за правото како во закон крената волја на работничката кла-
са и како продолжена рака на државните интереси. Меѓутоа, сепак, по-
требно е раздвојување на постулатите и целите на правната реформа од
тие на хармонизацијата на правните системи. Правната реформа има, име-
но, подалекосежни цели и покрива подрачја кои, инаку, не се опфатени со
комунитарното право. Така, на пример, уставната реформа, како и рефор-
мата на граѓанското и казненото право, кои во системот на правото на ЕУ
остануваат во компетенција на државите-членки и за кои и натаму е својс-
твен партикуларизмот, само во посредна, вредносна смисла се поврзани со
хармонизацијата на правниот систем и со усвојувањето на европските
стандарди. Овие правни подрачја се предмет на хармонизација на комуни-
тарно рамниште во мошне ограничен обем. Но, од друга страна, токму
нивната реформа е нужен предуслов за создавање уставно-правни претпо-
ставки за хармонизација на правниот систем (промена на карактерот на
сопственичките односи, заштита на новите вредности на демократското
општество итн.). Исто така, судската реформа е внатрешно прашање на се-
која држава, во суштинска смисла подредена на барањата за почитување
на европските стандарди (независно судство, независно јавно обвинителс-
тво итн.).
Ако се изземат законите со кои радикално се ракрстува со остато-
ците од минатиот режим (денационализација, приватизација итн.), во од-

15
нос на улогата на правниот систем на државите во транзиција во дефини-
рањето на новите принципи и односи во првата фаза на реформи е својс-
твен своевиден „реформски илузионизам“: ново општество засновано врз
пазарна економија, демократска правна држава и почитување на човекови-
те права може да се создаде само со менување на законите, односно со до-
несување нови закони. Во таквиот илузионизам може да се види инерција-
та на минатото (реалниот социјализам), во кое законите во најголем дел
претставуваа обичен украс кој ја маскираше и £ даваше правен привид на
вистинската природа на политичкото одлучување и управување со држава-
та и со општествените работи од страна на владејачката партија. Напушта-
њето на таквите заблуди резултира со реален пристап кон создавањето не-
опходни политички и економски претпоставки за правна реформа, детер-
минирани со политичките и економските критериуми за пристапување кон
ЕУ(демократија, економска ефикасност итн.). Во контекст на таквата
определба, клучно прашање за подготвеноста на државите во транзиција
за вклучување во европските текови станува институционалната реформа,
односно развивањето соодветни ефикасни административни и судски
структури, како и институции на бизнис-секторот (регулаторни тела, ко-
мори итн.). Нејзина основна цел е создавањето услови за ефикасна приме-
на на новото право, хармонизирано со правото на ЕУ.
Правната и институционалната реформа се остварува низ опреде-
лена динамика, забрзана или забавена со вкупните политички и економски
состојби во одделните држави во транзиција, како и низ подготвеноста за
прифаќање и за примена на меѓународните инструменти за хармонизација
на правото. Така, на пример, уставната реформа во овие држави е поттик-
ната со пристапувањето кон СЕ и со ратификувањето на Европската кон-
венција за човековите права. Реформата на граѓанско-правниот систем, од
исклучително значење за новите сопственички односи и за пазарната еко-
номија, зависи од примената на бројните меѓународни конвенции во обла-
ста на граѓанското, облигационото, меѓународното приватно право и тр-
говското право (Конвенцијата на ООН за меѓународна продажба на стоки
од 1980 година, UNIDROIT конвенцијата за меѓународен финансиски ли-
зинг и факторинг од 1988 година, Лугано конвенцијата за надлежноста,
признавањето и извршувањето на пресудите од 1988 година, конвенциите
за заштита на индустриската и на интелектуалната сопственост, моделите
на закони развиени од UNIDROIT, UNCITRAL и други тела итн.). Устав-
ната реформа за главна цел го има етаблирањето на принципите на демо-
кратската правна држава, заснована врз граѓанскиот суверенитет и човеко-
вите слободи и права, приватната сопственост, слободата на пазарот и
претприемништвото, како и политичкиот плурализам и демократското
управување со државата. Реформата на граѓанското право е во функција на

16
јасно дефинирање на правото на сопственост и на другите стварни права и
нивната ефикасна заштита; облигационото право ја афирмира слободата
на договорање; новото компаниско право ја поставува правната рамка за
основањето и дејствувањето на компаниите, особено на малите и средни-
те; новото законодавство за заштита на интелектуалната и на индустриска-
та сопственост има за цел да ги индивидуализира овие права; развивањето
ново антимонополско законодавство е во функција на слобода на пазарот
и спречување на нелојалната конкуренција, како и на заштита на потрошу-
вачите; банкарското и финансиското право е реформирано за да овозможи
сепарирање на банките од монетарната власт и завладување на пазарот на
капиталот на пазарните законитости; на истата линија е усвојувањето на
законите за берзите и за тргувањето со хартиите од вредност, осигурува-
њето итн. Не случајно за приоритетно подрачје на правната реформа е из-
брано токму подрачјето на пазарната економија; таа има натамошни ди-
ректни импликации врз реформата на државата (дерегулација, деинститу-
ционализација, слабеење на моќта на извршната власт и политиката итн.).
Анализата на правната и на институционалната реформа во држа-
вите во транзиција го потврдува сознанието дека брзината на процесот на
транзиција е непосредно поврзана со динамиката на тие реформи и со бр-
зото имплементирање во домашното право на меѓународните норми и
стандарди. Државите кои ги забрзаа реформите (централноевропските:
Полска, Унгарија, Чешка и Словачка, како и прибалтичките држави), де-
нес се веќе членки на ЕУ.
4. Со ратификацијата на Спогодбата за стабилизација и асоцијација
со ЕУ (ССА) од 2001 година, Република Македонија се обврза да пристапи
кон хармонизација на правниот систем со правниот систем на ЕУ. Страни
во ССА се: Република Македонија, државите-членки на ЕУ, и трите заедни-
ци (ЕЗ, Европската заедница за јаглен и челик и ЕВРОАТОМ). ССА стапи
во сила во почетокот на 2004 година, по нејзината ратификација од страна
на сите држави-членки на ЕУ.
Основна цел на потпишувањето на ССА е насочување на процесот
на транзиција во насока на евроинтеграцијата и подготвување за следната,
повисока фаза – започнување преговори за членство во ЕУ, потпишување
на претпристапни договори и, конечно, членство во ЕУ. Таа, според тоа,
не е спогодба за пристапување кон ЕУ, поради што во Преамбулата се
истакнува дека нејзин предмет е исполнување на Копенхагенските крите-
риуми дефинирани од ЕС од 1993 година за интегрирање на Република
Македонија во политичките и во економските текови на Европа. Со ССА
се воспоставува асоцијација меѓу ЕЗ и нејзините држави-членки и Репуб-
лика Македонија, чиишто цели се: да обезбеди соодветна рамка за поли-
тички дијалог, овозможувајќи развој на блиски политички односи меѓу

17
двете страни; да ги поддржи напорите на Република Македонија за развој
на економската и на меѓународната соработка и усогласување на законо-
давството со она на ЕЗ; да промовира урамнотежени економски односи и
постапно да се развива слободна трговска зона помеѓу ЕЗ и Република Ма-
кедонија; да ја негува регионалната соработка на сите полиња опфатени со
Спогодбата (чл. 1 од ССА).
ССА е меѓународно-правен договор што има задолжително правно
дејство за Република Македонија, а по неговата ратификација во Собрани-
ето е составен дел на домашниот правен поредок (чл. 118 од Уставот на
РМ). Со нејзиното ратификување, нашата држава презема обврска да ги
почитува демократските принципи и човековите права, прокламирани со
Универзалната декларација за човекови права на ООН, Финалниот акт од
Хелсинки и Париската повелба за нова Европа, да ги почитува правилата
на меѓународното право и владеењето на правото, како и начелата на па-
зарното стопанство содржани во ставовите на Бонската конференција на
КЕБС за економска соработка, како основи на нејзината домашна и надво-
решна политика (чл. 2 од ССА). Посебна обврска е развивањето соработка
и добрососедски односи со другите држави од регионот и воспоставува-
њето соодветно ниво на заемни отстапки во однос на движењето на лица,
стоки, капитал и услуги (чл. 4 од ССА). Предвидено е асоцијацијата да би-
де целосно постигната во текот на максимум десет години транзиционен
период, поделен во две последователни фази, при што во првата фаза тре-
ба да се реализираат одредбите на ССА во однос на: регионалната сорабо-
тка (Гл. III), движењето на работници, основањето претпријатија, дава-
њето услуги, движењето на капиталот (Гл. V), сообразувањето на законо-
давството и спроведувањето на законите (Гл. VI) и правда и внатрешни ра-
боти (Гл. VII).
Заеднички именител на преземените обврски во подрачјето правда
и внатрешни работи, систематизирано во приоритетните подрачја за ис-
полнување на преземените обврски во првиот период, е јакнењето на ин-
ституциите на правдата и на внатрешните работи, примената на правото и
механизмите на правдата и јакнењето на владеењето на правото (чл. 74 од
ССА). Вака определениот општ вовед покрива еден широк спектар кон-
кретни обврски за достигнување на низа европски норми и стандарди, со-
држани во првиот столб на ЕУ (визи, гранична контрола, азил, имиграција
и судска соработка во граѓанската материја), како и во третиот столб (суд-
ска и полициска соработка во казнената материја), но и на сите други стан-
дарди (soft acquis на ЕУ) и општи правни начела што се однесуваат на чо-
вековите слободи и права, правната држава и владеењето на правото. Како
посебен приоритет е потенцирано јакнењето на независноста на судството,
подобрувањето на неговата ефикасност и обуката на кадри од правните

18
професии. Од сферата на судската и полициската соработка (третиот столб
на ЕУ), потенцирани се неколку приоритетни подрачја: борба против пере-
њето пари (чл. 77); спречување и борба против определени облици на кри-
минал – трговија со луѓе, корупција и други незаконски трансакции со сто-
ки, како што се индустриски отпад, радиоактивен материјал и фалсифику-
вани и пиратски производи, нелегална трговија со дроги и со психотропни
супстанции, шверцување, нелегална трговија со оружје и тероризам (чл.
78); и соработка во врска со недозволените дроги (чл. 79).
ССА, условно речено, е „рамковна“ спогодба, која покрива, според
тоа, само некои сегменти на комплементарниот процес за евроинтеграција
на правниот систем. Но сето тоа не ја намалува нејзината важност како
правен акт што мошне децидирано ја обврзува Република Македонија: пр-
во, да пристапи кон комплексна реформа на правниот систем и системот
на правда и, второ – како ориентир во претстојните измени на уставниот и
на правниот систем – за институционална рамка и за механизми за приме-
на на правото да ги постави европските норми и стандарди, содржани во
правото на ЕУ или прифатени во системите на нејзините држави-членки.
Исполувањето на обврските преземени со ратификацијата на ССА е моти-
вирано со потребата македонскиот правен систем и систем на правда да се
подготвува да функционира како дел од единствениот европски правен
prostor.
Со добивањето на кандидатскиот статус на Република Македонија,
обврската за хармонизација на правниот систем е крената на рамништето
на конкретна обврска за усогласување на домашното право во 33 области,
утврдени со „Белата книга“ за подготовка на асоцираните држави на Југо-
источна Европа за интеграција во внатрешниот пазар на ЕУ, усвоена од
Европскиот совет (првата верзија на Самитот во Кан, 1995 година, подоц-
на е дополнувана со нови подрачја; во моментов таа опфаќа 33 подрачја).
Конкретната разработка на краткорочните и среднорочните приоритети и
мерки за хармонизација во сите подрачја е содржана во Националната про-
грама за усвојување на правото на ЕУ, што Владата на Република Македо-
нија ја донесе во 2007 година (последната ревизија е од 2008 година). Про-
грамата опфаќа исполнување на политичките и на економските критериу-
ми и хармонизација на правото во следниве области: слободно движење на
стоки, слободно движење на работници, право на основање и слобода на
давање услуги, слободно движење на капитал, јавни набавки, право на тр-
говски друштва, право на интелектуална сопственост, конкуренција, фи-
нансиски услуги, информатичко општество и медиуми, земјоделство и ру-
рален развој, безбедност на храната, ветеринарна и фитосанитарна полити-
ка, рибарство, сообраќајна политика, енергија, даноци, економска и моне-
тарна унија, статистика, социјална политика и вработување, претпријатија

19
и индустриска политика, транс-европски мрежи, регионална политика и
координација на структурни инструменти, правосудство и фундаментални
права, правда, слобода и безбедност, наука и истражување, образование и
култура, животна средина, заштита на потрошувачите и здравјето, царин-
ска унија, надворешни односи, надворешна безбедносна и одбранбена по-
литика, финансиска контрола, финансиски и буџетски одредби и админи-
стративни капацитети.
5. Хармонизацијата на македонскиот правен систем со правото на
ЕУ е комплексен процес, кој може да биде ефикасен и да се одвива со по-
требната брзина ако ги уважува следниве основни методолошки постула-
ти:
Прво, при определувањето на целите, изборот на методите, на при-
оритетите и динамиката на хармонизација треба да се поаѓа од сознанието
дека Република Македонија е кандидатка, но не и членка на ЕУ. Според
тоа, поимот адоптирање или хармонизација на националното право не мо-
же да го има истото значење како и примената на комунитарното право и
хармонизацијата на правото на државите-членки. Во правно-методолошка
смисла, тоа значи дека хармонизацијата на нашиот правен систем не може
да се остварува со истите методи, во прв ред поради тоа што за него е ире-
левантно разликувањето помеѓу примарни и секундарни извори на кому-
нитарното право со супериорно и непосредно дејство во однос на домаш-
ното право (основачките договори, регулативите, одлуките) и комунитар-
ните прописи (директиви) кои се инструменти за хармонизација. Напро-
тив, во однос на целината на комунитарното право, нашиот правен систем
има релација како кон меѓународни правила што треба да бидат импле-
ментирани во домашниот правен систем. За разлика, пак, од примената на
меѓународните договори што ги има ратификувано нашата држава, чија-
што имплементација подразбира преточување на нивните одредби во до-
машното законодавство, односно негово усогласување со одредбите од тие
договори, хармонизацијата со правото на ЕУ е правно заснована врз
одредбите на ССА и одлуката на ЕУ за прифаќање на кандидатскиот
статус, а потем и врз претстојната одлука за започнување преговори за
членство, кои упатуваат на усогласување со мошне широки подрачја на
комунитарното право. Хармонизацијата во такви услови не се состои во
обезбедување непосредна примена на комунитарните прописи кои имаат
такво дејство, туку во буквално транспонирање во домашното законодав-
ство на оние одредби од таквите прописи кои се во функција на основните
цели за постапно асоцирање и се однесуваат, во прв ред, на четирите сло-
боди на внатрешниот пазар (слободата на движење на луѓе, стоки, услуги
и капитал), создавањето на потребната правна рамка за економска интегра-
ција (компаниско право, слободна конкуренција итн.) и владеење на пра-

20
вото (спречување на организираниот криминал и корупцијата, независно
судство итн.). Од аспект на комунитарните прописи кои имаат супериорно
дејство во однос на домашните прописи и непосредно се применуваат,
преземањето на нивните одредби (на пример, на регулативите) во домаш-
ните закони има само привремен карактер, зашто тие закони треба да би-
дат суспендирани со добивањето на статусот држава-членка. Истовремено,
како претпоставка за таквото идно дејство на комунитарното право, во до-
машниот правен систем треба да бидат создадени уставни и правни прет-
поставки за пренесување на суверенитетот врз институциите на ЕУ и за
отстранување на пречките за супремација и непосредна примена и дејство
и на комунитарното право. И другите комунитарни прописи, кои имаат ка-
рактер на инструменти за хармонизација (директивите), може да бидат
применети така што нивните одредби ќе бидат вградени во соодветните
закони. Притоа, иако во однос на хармонизацијата на нашиот правен си-
стем немаат директно значење различните методи на хармонизација што
се применуваат во државите-членки, при транспонирањето на директивите
во националното право треба да се има предвид постапката на имплемен-
тација во државите-членки, со уважување на сите модалитети (дали се ра-
боти за целосна, за оптирачка, за делумна хармонизација итн.). Но, неза-
висно од методот што е применет во државите-членки, целосното или де-
лумното усогласување со комунитарните прописи (на пример, регулативи-
те), мора да биде диктирано и со реалната анализа на можноста за нивна
ефективна примена, како и на усогласеноста со други закони (во таа смис-
ла, во законодавството може да бидат преземени само некои одредби од
регулативата, или нејзиното вградување во домашните закони да се одвива
во неколку последователни фази). Посебно внимание заслужува усогласу-
вањето на домашното законодавство со case law на ЕСП: стојалиштата на
овој суд, содржани во неговите одлуки (најчесто тие за прелиминарно тол-
кување на комунитарните прописи), без таква дополнителна законска
поддршка, не би можеле да се почитуваат од домашните судови и поради
едноставниот факт што според Уставот (чл. 98), судовите судат само врз
основа на Уставот, законите и ратификуваните меѓународни договори, а
не и врз основа на прецедентно право (judge made law).
Второ, самата динамичност и на целта и на постапката за хармони-
зација бара определување фази и ригорозно планирање и водење на такви-
от процес. Неговата динамичност, од една страна, е предодредена со соз-
нанието дека правниот систем на ЕУ не е е статичен, туку забрзано се раз-
вива (затоа посебно мора да се имаат предвид и неговите идни насоки на
развој, зацртани со Лисабонскиот реформски договор), а, од друга страна,
и со реалната анализа на домашните состојби во политичкиот, економски-
от и правниот систем. Покрај одредувањето на двете фази на тој процес со

21
ССА, во секое од подрачјата во кои домшниот правен систем треба да се
усогласи со правото на ЕУ, треба да бидат одредени краткорочната и сред-
норочната фаза и приоритетите за усогласување. Притоа, одредувањето на
приоритетите и краткорочните и среднорочните потези ни најмалку не се
техничко прашање, затоа што секоја промена на законодавството треба да
го уважува барањето за обезбедување целовитост на правниот систем: тој
не може да се менува парцијално, со интервенции во една област на право-
то кои не се следени со интервенции во друга област, затоа што спротив-
ното би создало внатрешна неконзистеност со исклучително негатитивни
консеквенции врз правните, економските и општествените односи. Врз
овој основен методолошки постулат се надоврзува барањето за одредува-
ње на следниве оперативни фази во однос на секоја конкретна област за
усогласување: попис на комунитарните прописи со кои треба да се усогла-
сат националните закони; утврдување на степенот на компатибилност на
домашните прописи со комунитарното право; утврдување приоритети и
динамика за усогласување; проверка и утврдување на внатрешната конзи-
стентност на законите кои се усогласуваат и на целината на правниот си-
стем; утврдување на надлежните органи, претходни проучувања и други
претпоставки за започнување на легислативната постапка за усогласување;
и усвојување на усогласените законски и други прописи.
Трето, хармонизацијата нема за цел само формално усогласување
на националното законодавство по пат на негови измени и дополнувања,
туку и ефикасна примена на така усогласените прописи. Примената на
хармонизираните прописи зависи од создавањето, пред сè, на процедурал-
ни и институционални механизми, како и ефикасен систем на правна за-
штита. Со оглед на начелото за национална процедурална автономија, спо-
ред која постапките на примена ги уредува самата држава и дека институ-
ционалниот систем и системот на правна заштита е исто така национално
детерминиран, битно е во обезбедувањето на овие услови да бидат дослед-
но применети европските стандарди за судските и за административните
постапки и капацитетот на институциите за примена на законот (независно
судство, деполитизирана администрација итн.). За таа цел, самите хармо-
низирани закони треба да содржат автономни механизми што ја гаранти-
раат нивната примена без поставување додатни услови или дискрециони
овластувања што оставаат простор за партиски и слични влијанија. Исто
така, оценувањето на ефектите на нивната примена мора да се подигне на
рамништето на добро етаблиран систем за евалуација на постигнатите
ефекти, добра статистичка основа за анализа на состојбите, континуирана
научна опсервација и други претпоставки за ефикасно следење на приме-
ната на законите.

22
 II

Методолошката комплексност на процесот за хармонизација на

правниот систем со правото на ЕУ ја наметнува како неопходна научната
елаборација како на општите прашања кои го тангираат македонскиот пра-
вен систем во целина, така и на посебните аспекти на усогласувањето на
одделните правни подрачја. Правната наука е повикана со конкретни и на-
учно аргументирани согледувања да придонесе во осмислувањето не само
на општата рамка за усогласување, туку и на содржините со кои таа треба
да биде исполнета. Со таа цел, во реализацијата на проектот „Хармониза-
ција на правниот систем со правото на ЕУ“, на 2.4.2008 година во МАНУ
е организирана научна расправа на тема: „Методи на хармонизација на
македонскиот правен систем со правото на ЕУ“. Зборников ги содржи
рефератите презентирани на оваа расправа.
Vo svojot trud posveten na otvorenite pra{awa za usoglsuvaweto na do-
ma{noto pravo so pravoto na EU, d-r Radovan VUKADINOVI] uka`uva na fa-
ktot deka iako so godini nanazad vo zemjite od Zapaden Balkan, a posebno vo
dr`avite od porane{na Jugoslavija se odviva procesot za harmonizacija na zako-
nodavstvoto so pravoto na EU, sepak nekoi pra{awa ostanuvaat otvoreni. Spo-
red nego, dilemite se odnesuvaat na originalnosta na toj proces i negovoto vlija-
nie vrz koherentnosta na taka izmenetiot vnatre{en praven sistem, kako i na poi-
mot i na metodite na usoglasuvaweto. Od dosega{nite iskustva na poleto na har-
monizacijata na pravoto vo Srbija, se zaklu~uva deka pravoto slu`i samo kako
instrument za ostvaruvawe na politi~ki i ekonomski celi i deka ponekoga{ ovoj
proces se iskoristuva za opravduvawe na nekoi izmeni na doma{nite propisi.

D-r Matijas HARTVIG vo svojot trud za aproksimacija na nacional-

nite zakonodavstva so komunitarnoto pravo vo pretpristapniot period, najprvo
gi analizira pra{awata povrzani so uslovite za vlez: dr`avata-kandidatka mora da
zasnova stabilna demokratija, mora da go po~ituva pravoto, ~ovekovite prava,
kako i pravata na malcinstvata (t.n. politi~ki barawa). [to se odnesuva do ekono-
mijata, dr`avata mora da pretstavi efikasna pazarna ekonomija i konkurentnost
kako osnovni na~ela na evropskoto ekonomsko pravo. Na krajot, avtorot se za-
dr`uva na pravnoto pribli`uvawe na dr`avite koi se kandidatki za vlez vo Evrop-
skata unija spored barawata na samoto pravo.
Trudot na d-r Trajan BENDEVSKI se osvrnuva vrz procesot na unifi-
kacijata i harmonizacijata na pravoto na dr`avite-~lenki so pravoto na EZ. Ime-
no, poa|aj}i od potrebata za ostvaruvawe na opredelenite celi, dogovorite za
evropskite zaednici ja predviduvaat neophodnosta od unificirani re{enija vo
pravoto na site dr`avi-~lenki, pri {to kako najpogodni i naj~esto primenuvani
instrumenti za unifikacija na pravoto na dr`avite se javuvaat uredbite koi gi do-

23
nesuvaat institutite na zaednicite, a istovremeno mo{ne zna~ajni se i me|unarod-
nite konvencii so koi dr`avite-~lenki imaat izvr{eno unifikacija vo zna~ajni ob-
lasti. Sepak, najadekvatni i naj~esto koristeni pravni instrumenti za harmoniza-
cija se direktivite, {to se dol`i na nivniot zadol`itelen karakter vo pogled na celi-
te koi treba da se ostvarat, a pred sè na faktot {to tie mo`at da se adresiraat samo
do dr`avi-~lenki ~ie zakonodavstvo od oblasta {to e predmet na direktivata tre-
ba da se harmonizira. Natamu, avtorot se osvrnuva na nekolku klu~ni momenti
vo pogled na uslovite koi treba da gi ispolni dr`avata koja ima asocijativen sta-
tus za da bide primena vo ~lenstvo na Evropskata unija, utvrdeni na Samitot na
Evropskiot sovet odr`an vo juni 1993 godina, vo „BELATA KNIGA – Podgo-
tvuvawe na asociranite dr`avi od Centralna i Isto~na Evropa za integrirawe vo
zaedni~kiot pazar na Evropskata unija“. Vo nea nu`no vnimanie se posvetuva
na organizacionite, administrativnite i sudskite mehanizmi i institucii koi treba
da se reformiraat za da se osposobat za dosledna primena na pravoto na dr`avata
harmonizirano so pravoto na Evropskata unija. Na toj na~in, so Dogovorot za
EU, unificiraweto i harmoniziraweto na zakonodavstvoto na dr`avata-kandi-
datka so pravoto na EU e utvrdeno kako eden od najbitnite uslovi za priem vo
~lenstvo. Za jakneweto na poziciite na sekundarnoto pravo na EU vo procesite
na unifikacija i harmonizacija na pravoto na dr`avite-~lenki, spored avtorot,
svedo~i i faktot {to nekolku konvencii so koi dr`avite-~lenki imaat izvr{eno
unifikacija na pravoto vo zna~ajni obalsti na me|unarodnoto privatno pravo se
zameneti so uredbi na Sovetot. Ottuka, spored nego, o~igledno e deka pra{awe-
to za unifikacija i harmonizacija }e ja zadr`i aktuelnosta i ponatamu, pri {to toa
se odnesuva i na dr`avite ~ie pravo bilo harmonizirano dodeka imale kandidat-
ski status i deka uredbite (regulativite) i direktivite }e go zadr`at primarnoto me-
sto i uloga za uspe{no odvivawe na ovie procesi.
Trudot na d-r Rodna @IVKOVSKA, posveten na harmonizacijata na
stvarnoto pravo vo Republika Makedonija, uka`uva na edna objektivna sostojba
vo procesot na harmonizacija na makedonskoto gra|ansko zakonodavstvo so za-
konodavstvoto na EU, a toa e sozdavaweto mnogubrojno horizontalno gra|ansko
zakonodavstvo, soglasno Spogodbata za stabilizacija i asocijacija. Sozdavaweto na
horizontalnite specijalno-pravni odredbi, spored avtorot na trudot, e tolku brzo
{to go doveduva vo pra{awe op{toto na~elo lex generalis derogat lex specialis.
Zatoa, avtorot apelira do Ministerstvoto za pravda {to pobrzo da se pristapi kon
usoglasuvawe na specijalnoto gra|ansko zakonodavstvo od oblasta na stvarnoto
pravo so generalniot Zakon za sopstvenost i drugi stvarni prava, odnosno da se
zapo~ne so postapka za izmenuvawa i dopolnuvawa na Zakonot za sopstvenost
i drugi stvarni prava.
Marija AFONSO vo svojot referat za ulogata na Evropskiot sud na
pravdata vo harmonizacijata na zakonodavstvoto istaknuva deka bez intervenci-
ite na ESP, osnova~kite dogovori }e ostanea apstrakni pravila daleku od realni-

24
ot `ivot. Spored nea, ESP, preku {irokata sudska pratika, vospostavi avtoritet na
pravoto na zaednicite i preku nego vospostavi nivo na efikasnost bez paralela vo
me|unarodnoto pravo. Taa go naglasuva va`niot pridones {to ESP go napravi za
integraciskiot proces i preku pra{aweto: Kade }e be{e Zaednicata denes bez
krucijalnite koncepti kako direktniot efekt i suprematijata?
Spored m-r Veronika EFREMOVA, avtor na trudot posveten na acquis
communautaire na EU, posebnoto zna~ewe na toj koncept se sostoi vo garanti-
raweto homogenost vo pravniot sistem na EU, bidej}i se zasnova vrz idejata de-
ka negovite elementi nema da se menuvaat vo procesot na sorabotka so drugi
subjekti na me|unarodnoto pravo. Vo celina, go garantira integritetot na ovoj si-
stem, kako i neophodnoto ednakvo sproveduvawe na pravoto na EU vo site
zemji-~lenki. Efremova istaknuva deka referentnite materijali za acquis commu-
nautaire se nao|aat vo: Dogovorot za osnovawe na EZ, Dogovorot za EU, Na-
crt-ustavot na EU, dokumentite usvoeni od instituciite na EU, me|unarodnite do-
govori na Zaednicata, i odlukite na Evropskiot sud na pravdata. Kako sistem od
pravni pravila, sudski odluki, doktrini, preporaki itn., koi ja so~inuvaat osnovata
za pravniot poredok na EU, acquis communautaire treba bezuslovno da se usvoi
od ~lenkite na EU i od kandidatkite za ~lenstvo vo EU.
Trudot na m-r Vasilka SALEVSKA ja obrabotuva temata na metodite
za efikasna harmonizacija na nacionalnoto zakonodavstvo so pravoto na EU.
Spored nea, vo procesot na harmonizacija, kvalitetot na nacionalnata legislativa,
od aspekt na prakti~na implementacija, zavisi pred sè od legitimnosta, konzi-
stentnosta, soodvetnosta, jasnosta, t.e. ~itlivosta na zakonite od formalen i mate-
rijalen aspekt. Avtorot istaknuva deka nacionalnata legislativa ima za cel da
obezbedi normi koi }e vospostavat pravno-obvrzuva~ki odnosi, {to ne e glaven
i centralen fokus na evropskata legislativa. Taa svojata pravna sila ja naso~uva
kon mo`nosta od nejzino pravilno sproveduvawe vo nacionalnite akti. Sproved-
livosta podrazbira postoewe procenka za mo`nosta od prakti~na primena na pro-
pisot vo celina, stepenot na postignuvawe na rezultatot baran od zakonodavstvo-
to na EU, ostvarlivosta na aktivnostite, merkite, instrumentite i sankciite predvi-
deni vo propisot, za {to e potrebno predlozite na propisite da se podgotvuvaat
na na~in koj }e obezbedi nivnite odredbi da bidat so voedna~ena i precizna
pravna terminologija, ~itlivi, celosni, jasni, razbirlivi, nedvosmisleni i lesno pri-
menlivi vo praktikata za site zainteresirani subjekti.
Vo svojot trud posveten na direktivite na EZ kako instrumenti za har-
monizacija: predizvici za makedonskiot praven sistem, m-r Maja KAMBOV-
SKA istaknuva deka direktivite na EZ se osnoven instrument za harmonizacija
na pravoto i deka proizveduvaat dejstvo samo vo ramkite na komunitarnoto pra-
vo. Me|utoa, harmonizacijata ne zavr{uva so nivno transponirawe vo nacional-
noto zakonodavstvo, tuku opfa}a i nivna pravilna primena. Kaj direktivite kako
najva`en i naj~esto koristen instrument za harmonizacija osobeno e va`no niv-

25
noto temelno prou~uvawe zaradi nivnata pravna kompleksnost. Toa neminovno
treba da gi opfati i odlukite na ESP, osobeno vo pogled na dejstvoto {to tie go
proizveduvaat vo nacionalniot praven poredok. Vakvata potreba proizleguva od
faktot {to najgolemite predizvici se pojavuvaat vo nivnata primena. Vo taa
smisla, neophodno e, zaradi postignuvawe celosna harmonizacija, da se posveti
vnimanie ne samo na nivnoto formalno vgraduvawe vo doma{nite pravni nor-
mi, tuku i na sudski razvienite principi za direktno dejstvo i indirektno dejstvo
(evrokonformno tolkuvawe), koi dejstvuvaat kako korektiven mehanizam vo si-
tuacii koga formalnata harmonizacija ne e (celosno) izvr{ena. Ponatamu avtorot
se osvrnuva na na{iot praven sistem, kade {to e potrebno navremeno sogleduva-
we na eventualnite pravni i institucionalni pre~ki {to vo idnina bi ja onevozmo-
`ile primenata na direktivite i generalno na pravoto na EZ, vklu~itelno i na prin-
cipite izvedeni od sudskata praktika. Osobeno e va`no da se obezbedi principot
na direktno dejstvo na direktivite i obvrskata za evrokonformno tolkuvawe na
nacionalnite normi da mo`at nepre~eno da se primenuvaat od strana na na{ite
sudovi. Avtorot smeta deka makedonskiot Ustav (posebno ~l. 98, 118 i 120) ne
obezbeduva soodvetna osnova za takva primena i dejstvo na direktivite, nitu po-
vikuvawe na sudskata praktika na ESP, poradi {to treba da se pristapi kon pro-
mena na Ustavot i pred pristapuvaweto na na{ata dr`ava kon EU, zaradi pravna
sigurnost i jasno iscrtuvawe na nasoki {to }e treba da gi sledat nacionalnite su-
dovi. Isto taka, potrebna e institucionalna podgotovka na sudovite, pred sè te-
melna i prakti~na obuka, bidej}i pred niv naj~esto }e se postavuvaat pra{awata
za primena na direktivite i za odnosot me|u dejstvoto na direktivite i nacionalni-
te propisi.
Vo svojot trud za harmonizacijata na ustavnoto pravo, d-r Svetomir
[KARI] istaknuva deka sudskiot acquis na EU e negov naj~ustvitelen element,
koj ja nametnuva potrebata od po{iroki promeni vo sudskiot sistem na Republi-
ka Makedonija. Spored nego, prvo, sudovite mora da go napu{tat krutiot forma-
lizam i da se osposobat za kreativno tolkuvawe na vnatre{noto pravo, po prime-
rot na Evropskiot sud na pravdata; vtoro, sudovite vo Republika Makedonija
treba da se osposobat za primena na evropskite normi koi se usoglaseni so do-
ma{noto pravo, iako evropskoto pravo ne e del na pravniot poredok na Republi-
ka Makedonija; treto, da se prezemat nu`ni merki i aktivnosti za nadminuvawe
na jazi~nite barieri i nepoznavaweto na evropskoto pravo od strana na sudiite vo
Republika Makedonija, obvinitelite i advokatite; ~etvrto, po primerot na dr`avi-
te-~lenki i ponovoto iskustvo od rabotata na Evropskiot sud na pravdata, Re-
publika Makedonija treba po{iroko da ja otvori vratata za voveduvawe na speci-
jaliziranite sudovi, so specifi~ni postapki, modelirani vo zavisnost od prirodata
na sudskite sporovi {to se vodat pred niv; petto, od gledi{te na potrebata za do-
bro poznavawe na sudskiot acquis na EU, a osobeno od gledi{te na potrebata za
kreativno tolkuvawe na pravoto i sorabotkata na makedonskite sudii so sudiite

26
vo Evropskiot sud na pravdata, neophodno e preocenuvawe na oportunosta od
postoewe na traen sudski i obvinitelski mandat voveden so Ustavnite amandma-
ni od 2005 godina. Osobeno treba da se preispita odr`livosta i celishodnosta na
trajniot mandat za sudiite vo osnovnite sudovi na Republika Makedonija i traj-
niot mandat na obvinitelite vo osnovnite obvinitelstva; {esto, treba da se preis-
pita i postojnata sudska legislativa koja go regulira sudstvoto i drugite pravo-
sudni organi, vklu~uvaj}i go i Zakonot za Sudskiot sovet na Republika Make-
donija od 2006 godina; i sedmo, zna~ajni promeni treba da pretrpat i ustavnite
normi koi ja reguliraat polo`bata i nadle`nosta na Ustavniot sud na Republika
Makedonija. Ustavniot sud treba da bide nadle`en za tolkuvawe na Ustavot na
Republika Makedonija i za davawe mislewe za kompatibilnosta na makedon-
skoto so evropskoto pravo.
D-r Tawa KARAKAMI[EVA vo trudot koj se odnesuva na vlijanieto na
Evropskiot sud na pravdata vrz procesot na harmonizacija na nacionalnoto
ustavno pravo, naglasuva deka terminot „evropski ustav“ ima originalna, dina-
mi~na i pluralna struktura. Toj e vgraden vo ustavnite tradicii na dr`avite-~lenki
i se zasnova vrz kontinuiraniot pridones na nacionalnite ustavi vo negovoto ob-
likuvawe, fizionomirawe i menuvawe. Avtorot istaknuva deka denes, poradi
odreden zastoj vo t.n. politi~ki pat za sozdavawe na evropskiot ustav, pogolemi-
ot del od rabotata se nao|a vo racete na nacionalnite sudovi, odnosno vo racete
na Evropskiot sud na pravdata. Vo ovaa smisla, Evropskiot sud na pravdata so-
sema sigurno e deka treba da bide otvoren i da gi zeme predvid site nacionalni
ustavni tradicii koi doa|aat od dr`avite-~lenki na Unijata. Spored avtorot, vo
poslednite ~etiriesetina godini, Unijata se razvi vo edinstvena organizacija
najmnogu poradi uspehot {to go postigna Evropskiot sud na pravdata vo delot
na evropskata integracija so svojata doktrina za direktniot efekt i suprematija na
komunitarnite propisi. Imaj}i mo`nost da gi upotrebuvaat ovie komunitarni
odredbi pred nacionalnite sudovi, gra|anite stanaa direkten u~esnik vo procesot
na evropskata integracija, blagodarenie, vo najgolem del, na principot za dire-
kten efekt i suprematija na komunitarnoto pravo. Ovie principi i natamu ja po-
tvrduvaat prirodata na komunitarnoto pravo kako granka so odredeni neobi~ni,
kvazi-federalni rezultati i ostanuvaat mo{ne ~uvstvitelno i kontroverzno pra{a-
we vo akademskata i prakti~nata primena na pravoto na EZ.
Trudot na d-r Gale GALEV i m-r Neda ZDRAVEVA, posveten na pro-
cesot na usoglasuvawe na gra|anskoto (a posebno na obligacionoto pravo) so
pravoto na EU, ja istaknuva potrebata od prisposobuvawe na osnovite na gra|an-
skoto pravo so potrebite na novoto vreme i novonastanatite ekonomski i op{tes-
tveni odnosi. Naporite na EU, naso~eni kon sozdavawe edinstven gra|anski za-
konik na Evropa, poradi toa {to edinstvoto na pazarot na nivo na EU bara i
edinstveni normi so koi }e se uredat odnosite {to nastanuvaat vo vrska so raz-
menata na stoki i uslugi, imaat svoi refleksii i vrz razvojot na gra|anskoto pravo

27
vo Republika Makedonija. Sozdavaweto uslovi za nepre~eno i efikasno odviva-
we na prometot na stoki i uslugi e obvrska koja za Republika Makedonija proiz-
leguva od Spogodbata za stabilizacija i asocijacija. Poglednata niz prizmata na
obvrskata za izmeni i dopolnuvawa na makedonskoto zakonodavstvo, odnosno
negovo usoglasuvawe so pravoto na EU, taa implicira potreba za izmeni i do-
polnuvawa na niza zakoni vo Republika Makedonija so koi se regulira prometot
na stoki i uslugi. Spored avtorite, ureduvaweto na gra|anskopravnite odnosi,
osobeno vo sferata na obligacionoto pravo, potro{uva~koto pravo, pravoto na
intelektualna sopstvenost, vo golema mera e usoglaseno so pravoto na EU. Me-
|utoa, tie istaknuvaat deka e va`no da se potencira ona {to zakonodavecot ~esto
go zaborava, a toa e faktot deka sozdavaweto sistem na pravila so koi se reguli-
raat odnosite vo sferata na privatnoto pravo sekoga{ treba da gi ima predvid
maksimite za neprikosnovenost na privatnata sopstvenost, od edna strana, i fa-
ktot deka vertikalnoto i horizontalnoto usoglasuvawe na zakonodavstvoto se pa-
ralelni procesi, taka {to edniot ne smee da se odviva bez da vodi smetka za dru-
giot.
Vo trudot fokusiran vrz harmonizacijata na makedonskoto kazneno pra-
vo so pravoto na EU, akad. Vlado KAMBOVSKI istaknuva deka spored vlade-
ja~kata koncepcija, EU e zaednica na pravoto bez kazneno pravo. Poradi toa,
osnovniot pravec niz koj se probiva konceptot za evropsko kazneno pravo e
konceptot na adoptirawe na evropskite standardi i za{titeni vrednosti vo nacio-
nalnite zakonodavstva, {to mo`e da se ozna~i kako proces na nivna „evropeiza-
cija“. Slo`eniot proces na soobrazuvaweto na doma{noto kazneno zakonodav-
stvo, mora, spored nego, da gi uva`uva slednive metodolo{ki postulati: prvo,
odredbite od konvenciite na EU (za za{tita na finansiskite interesi na EU i dr.)
treba da se smetaat za op{ti standardi na koi treba da se prisposobi na{eto zako-
nodavstvo; vtoro, regulativite, direktivite i ramkovnite odluki se osnova za har-
monizirani re{enija, koi treba da se vgradat vo na{eto kazneno zakonodavstvo i
pokraj toa {to vo nego, do ~lenstvoto vo EU, ne se etablirani principite za niv-
noto dejstvo; i, treto, prezemaweto opredeleni re{enija od kaznenite zakonodav-
stva na dr`avite-~lenki treba da go uva`uva vo prv red dostignatiot stepen na
nivna harmonizacija vo samite tie zakonodavstva.
Vo svojot trud posveten na evropeizacijata na makedonskoto kazneno
procesno pravo, d-r Nikola MATOVSKI gi istra`uva osnovnite me|unarodni –
evropski standardi vo odnos na obvinetoto lice vo krivi~nata postapka, sodr`ani
vo brojnite dokumenti na OON, na Evropskata unija i na Sovetot na Evropa.
Nivnata penetracija vo pravnite sistemi na zemjite-~lenki na Sovetot na Evropa
i na EU poa|a od dominacijata na pravoto vo op{testvenite odnosi kako pretpo-
stavka za funkcionirawe na demokratijata i demokratskite institucii, a toa e ne-
izbe`en uslov za o`ivotvoruvawe na univerzalniot koncept na ~ovekovite slobo-
di i prava i nivnata efikasna za{tita. Avtorot istaknuva deka e napraven selekti-

28
ven pregled na standardite (iako ne e seopfaten – nedostigaat nekoi konvencii i
dokumenti od pravosudnata oblast), koi davaat dovolno osnovi za slednive zak-
lu~oci: prvo, vo site podra~ja na materijalnoto i na procesnoto pravo (kako i vo
sistemot na pravosudnata pravda i na vnatre{nite raboti) postapno, najdocna za
edna do dve dekadi, }e bidat statuirani komplementarni evropski normi i stan-
dardi; i vtoro, stepenot na nivnata zadol`itelnost i efikasnost na instrumentite za
nivna primena, vo isto vreme, zakonomerno se podignuva na sè povisoko nivo.
Nivnata implementacija vo nacionalnite zakonodavstva, kako {to e toa slu~aj, na
primer, so Evropskata konvencija za ~ovekovi prava (EKЧP), denes pretstavuva
osnoven uslov za priem na dr`avite vo Sovetot na Evropa, vo EU i vo ostanatite
evropski me|unarodni integracii.
Vo svojot trud posveten na harmonizacijata na doma{noto pravo na in-
telektualna sopstvenost so pravoto na EU, avtorite d-r Jadranka DABOVI]-
ANASTASOVSKA i m-r Nenad GAVRILOVI], go analiziraat procesot na oso-
vremenuvawe na avtorskoto pravo vo zemjite na EU, kako i sproveduvaweto
na za{titata (enforcement) na pravata na intelektualnata sopstvenost, koja e ure-
dena na edinstven na~in za avtorskoto pravo i srodnite prava i pravoto na indu-
striska sopstvenost so Direktivata 2004/48/EZ na Evropskiot Parlament i Sove-
tot od 29 april 2004 godina. Predmet na analiza e i usoglasenosta na makedon-
skoto zakonodavstvo – ZASP i ZIS, za koe konstatiraat deka se na~elno usogla-
seni so legislativata na EU, no deka se neophodni i opredeleni temelni interven-
cii vo nasoka na nivno terminolo{ko usoglasuvawe i korigirawe vo ZASP na
dubioznite odredbi za tehni~kite merki i merkite za upravuvawe so pravata, ne-
soodvetno prezemeni od Direktiva 2001/29/EC. Od druga strana, spored avtori-
te, Republika Makedonija akutno strada od neefikasna za{tita na pravata na in-
telektualna sopstvenost i ne gi po~ituva svoite obvrski od Spogodbata za stabili-
zacija i asocijacija i TRIPS spogodbata. Nedostasuva i institucionalna poddr{ka
i koordinacija na nadle`nite organi za spre~uvawe i za otstranuvawe na povredi-
te na pravata, {to upatuva na toa deka Republika Makedonija treba seriozno da
po~ne da se zanimava so primenata na svoite zakoni, a ne samo so nivnoto me-
nuvawe i usoglasuvawe. Zaradi efikasna primena na zakonite, avtorite predlaga-
at formirawe specijalizirani oddelenija vo pogolemite sudovi koi }e se zanima-
vaat so ovaa problematika, kako i zavod za intelektualna sopstvenost kako
edinstvena samostojna institucija koja bi gi obedinuvala operativnite merki za
za{tita na intelektualnata sopstvenost.
Vo trudot vo koj ja opservira harmonizacijata na trgovskoto pravo, d-r
Goran KOEVSKI ja istaknuva potrebata od konvergencija na razli~nite modeli
na kompaniskite zakoni, zabele`ana i priznata i na svetsko ramni{te, poso~uvaj-
}i deka globalizacijata i bri{eweto na granicite vo svetskata trgovija nu`no }e
pridonesat za reforma i za izbor me|u raspolo`livite modeli na kompaniski zako-
ni. Pritoa, osnovnata dilema koja se javuva se odnesuva na pra{aweto dali pa-

29
zarnata konkurentska nadmo} treba da bide edinstvenata dvi`e~ka sila pri izbo-
rot na konkretniot model ili, pak, drugi motivi i uslovi da bidat dominantni pri
postavuvaweto na raspolo`livite opcii i prioriteti. Isto taka, avtorot dava jasen
prikaz na formalnata konvergencija, kako najte{ka za ostvaruvawe, istaknuvaj}i
eden od na~inite za nejzinoto postignuvawe – takanare~enata „politi~ki motivi-
rana konvergencija“ ili harmonizacija so politi~ki diktat, kakva {to e onaa na
zemjite-~lenki na EU, i funkcionalnata konvergencija, koja akcentot go stava
prete`no na pra{aweto kako popragmati~no da se re{at problemite {to tekovno
se javuvaat vo vodeweto na me|unarodniot biznis, zad koja stoi pazarniot priti-
sok i `elbata za konkurentska nadmo} na doma{nite kompanii na svetskiot pa-
zar. Spored avtorot, Republika Makedonija, kako zemja-kandidatka za ~lenstvo,
najmnogu, ili re~isi isklu~itelno i prili~no nekriti~ki ja sledi formalnata konver-
gencija so pravoto na EU, preku soodvetno transponirawe na upatstvata i ured-
bite na Evropskata unija vo nacionalnoto pravo, zanemaruvaj}i go najnoviot
trend na minimum standardi vo EU za harmonizacija na nacionalnoto pravo.
Imeno,spored mnogu analizi i procenki na relevantni me|unarodni institucii, Re-
publika Makedonija sekoga{ e me|u prvite zemji vo regionot vo obemot na for-
malna harmonizacija so evropskiot acquis, no me|u poslednite vo procesot na
prakti~na implementacija i razbirawe na ona {to zna~i evropska pravna prido-
bivka.
Vo trudot posveten na harmonizacijata na administrativnoto pravo,
avtorite d-r Bor~e DAVITKOVSKI i d-r Ana PAVLOVSKA-DANEVA se
osvrnuvaat vrz sozdavaweto evropski administrativen prostor kako ideja za uni-
fikacija na administracijata na dr`avite-~lenki na EU, kako i na pretendentite za
~lenki vo Unijata. Dr`avite-~lenki koi imaat razli~ni pravni tradicii i razli~ni si-
stemi na upravuvawe, razvivaat zaedni~ki doktrini i edinstveni gledi{ta vo od-
nos na principite na administrativnoto pravo, standardite na dobrata praktika i
barawata za unificirana i efikasna implementacija na zakonodavstvoto na EU.
Implementacijata na politikite na EU ja nametnuva potrebata za pristapuvawe
vo dr`avite-~lenki na EU kon reformi na nivnite administrativni sistemi i modi-
ficirawe na administrativnite strukturi, proceduri i principi. Spored avtorite, sè
u{te ne postoi unificirana politika na evropsko nivo vo odnos na modelot i orga-
nizacijata na nacionalnite administrativni strukturi, odnosno pove}e bi mo`elo
da se zboruva za pribli`uvawe vo opredeleni oblasti, otkolku za eden unificiran
evropski administrativen prostor. Sepak, administrativnite instrumenti koi im ja
davaat slobodata na zemjite-~lenki se poprisutni i popularni otkolku onie koi
poka`uvaat specifi~ni administrativni re{enija vo smisla na unifikacija na admi-
nistrativnite sistemi.
Vo svojot referat za harmonizacija na pravoto na vnatre{niot pazar Ma-
rija AFONSO najprvo se osvrnuva na konceptite na vnatre{niot pazar i na isto-
riskiot pristap, kako i na harmonizacijata kako pravno sredstvo koe se primenu-

30
va vo vnatre{noto pravo. Avtorot naglasuva deka implementacijata na pravilata
vo vnatre{niot pazar e presudna i deka dr`avite-~lenki mora da gi prifatat dire-
ktivite niz vremenski to~na harmonizacija, koja vsu{nost pretstavuva osnova za
razvitok na vnatre{niot pazar. Na krajot, prodol`uva so objasnuvawe na temelite
na vnatre{niot pazar koi se narekuvani „~etirite slobodi“, i toa: slobodata na dvi-
`ewe, na dobra, na uslugi i na kapital i go naglasuva zna~eweto na procedurata za
transpozicija na direktivite, koja istovremeno pretstavuva i presudna procedura za
harmonizacijata.
Trudot za postavkite na upravuvaweto na javnite nabavki spored propi-
site za javni nabavki na d-r Petar NAUMOSKI go obrabotuva pra{aweto za vo-
veduvaweto na pazarniot mehanizam vo razvojot na op{testveno-ekonomskite
odnosi vo Republika Makedonija, kako osnovno na~elo na Ustavot na Republi-
ka Makedonija, a osobeno usovr{uvan i preku zakonodavnata dejnost na Re-
publikata. Vkupnata op{testveno-ekonomska reforma {to se ostvaruva vo Re-
publika Makedonija ima za cel, pokraj drugoto, i izgradba na konzistenten eko-
nomski i praven sistem, analogen so zakonodavstvoto na EU, {to ovozmo`uva
Republikata ramnopravno da se vklu~i vo evropskite integracioni dvi`ewa. Vo
toj kontekst, a zaradi pobrzo i poefikasno vklu~uvawe vo evropskite procesi na
integracija, se nametna potrebata da se donese legislativa od oblasta na javnite
nabavki, usoglasena so legislativata na EU. Spored avtorot, javnite nabavki vo
najgolemiot broj zemji so pazarna ekonomija pretstavuvaat klu~en element vo
izgradbata na pazarnoto stopanstvo i se edno od naj~esto spomenuvanite pra{a-
wa vo pravniot i ekonomskiot sistem vo posledno vreme, od aspekt na nivnata
funkcija i prakti~na vrednost vo gradeweto na pazarnata ekonomija.
Avtorot Mare BOGEVA-MICOVSKA vo svojot trud fokusiran vrz har-
monizacija na pravoto za javni nabavki so pravoto na EU vo klasi~niot javen
sektor go analizira usoglasuvaweto na nacionalnoto zakonodavstvo so zakono-
davstvoto na EU, kako edno od osnovnite barawa za integracija na Republika
Makedonija vo EU. Efektivnata rabota na pribli`uvawe na zakonodavstvoto,
pred sè, bara analiza na postojnite propisi, podgotvuvawe novi propisi koi }e gi
zemat predvid ekonomskite aspekti i }e bidat vo soglasnost so propisite na EU,
kako i utvrduvawe na postojnata sostojba na pravoto na Unijata. Evropskoto
partnerstvo voveduva utvrduvawe na prioriteti, pri {to se vospostavuvaat kra-
tkoro~nite i srednoro~nite celi na procesot za pribli`uvawe na na{eto zakono-
davstvo so zakonodavstvoto na EU. Vo Spogodbata za stabilizacija i asocijacija
me|u Republika Makedonija i EU, se utvrduva deka postapkite za javnite naba-
vki treba da se vr{at vrz osnova na nediskriminacija i reciprocitet, osobeno vo
kontekst na Svetskata trgovska organizacija.
Vo svojot trud posveten na harmonizacijata i unifikacijata so propisite i
praktikata na javni nabavki na EU, Aleksandar ARGIROVSKI kako su{tinsko go
istaknuva pra{aweto za stepenot na usoglasenost na nacionalnite propisi za javni

31
nabavki so soodvetnite evropski propisi. Vo analizata na Zakonot za javnite na-
bavki od 2004 godina – vo delot na sektorskite dejnosti, koj se obide da postig-
ne ramnote`a me|u direktivite na EU i pravilata na Svetskata banka, avtorot
istaknuva deka negov golem hendikep be{e faktot {to vo istiot period EU usvoi
novi direktivi za javni nabavki, taka {to toj be{e baziran vrz starite direktivi koi
poleka se napu{taa vo zemjite-~lenki. Vo natamo{niot del od trudot e daden
osvrt na noviot Zakonot za javni nabavki od 2007 godina (vo delot na sektorski-
te dejnosti), koj pretstavuva zna~aen ~ekor za prifa}awe na pravilata na EU za
javni nabavki vo sektorite vodosnabduvawe, energetika, transport, po{tenski us-
lugi i drugite dejnosti i nivno implementirawe vo nacionalniot praven sistem.
Sepak, Zakonot sè u{te ne e celosno usoglasen so Direktivata 2004/17/EZ, so
koja se predvideni odredeni instrumenti koi dopolnitelno go liberaliziraat re`i-
mot na javni nabavki kaj ovie subjekti. Vo postepenata harmonizacija na nacio-
nalnoto pravo za javni nabavki, Republika Makedonija }e mora da gi dogovori
so Evropskata komisija narednite ~ekori za usoglasuvawe, osobeno vo delot na
sektorskite dejnosti, vo tekot na pretstojnite pregovori za ~lenstvo, za da se po-
toa pristapi i kon soodvetni prisposobuvawa na nacionalnoto pravo i da se obez-
bedi celosna harmonizacija na Zakonot i na podzakonskite akti do datumot za
steknuvawe polnopravno ~lenstvo.

32
Radovan D. VUKADINOVIĆ

NEKA OTVORENA PITANJA USKLAðIVANJA DOMAĆEG PRAVA

SA PRAVOM EU

Globalizacija i evropeizacija prava kao nove stare pojave

O potrebi harmonizacije ili usklañivanja nacionalnih prava sa pravima

drugih država ili posebnih meñunarodnih organizacija se može raspravljati u
okviru opšteg procesa globalizacije i standardizacije prava i u okviru napora
treće države da na taj način ispuni deo uslova za članstvo u datoj organizaciji,
ako i kada to predstavlja uslov za prijem. Ovu vrstu meñunarodnih organizacija
čine one zajednice država u kojima je ostvaren takav stepen ekonomske i
političke povezanosti da njihovo funkcionisanje podrazumeva postojanje
jednoobraznih i usklañenih (harmonizovanih) propisa. Primer takve zajednice
nije samo Evropska unija, već i druge zajednice koje imaju za cilj
uspostavljanje jedinstvenog tržišta ili unifikacija i usklañivanje propisa, kao što
je, na primer Zajednica afričkih država ili OHADA.1 Iako se prema razlozima
preduzimanja ovi procesi razlikuju, oni su po sadržini i korišćenim metodima i
tehnikama vrlo slični. Sličnost je rezultat činjenice da se primenom takvih
propisa žele ostvariti slični ciljevi koji su postavljeni u konkretnim
organizacijama/zajednicama kao i činjenice da je prisutan opšti proces
harmonizacije koje se naziva i procesom globalizacije prava, posebno
trgovačkog. Zbog toga se proces harmonizacije koji je u istočno evropskim
državama posebno aktuelizovan poslednjih decenija uglavnom u sklopu

1
OHADA je zajednica za harmonizaciju poslovnog prava u Africi. Detaljnije
vid. http://www.ohada.org/

33
ukupnih mera radi lakšeg i bržeg približavanja Evropskoj zajednici i Evropskoj
uniji ne može vezati samo za Evropsku uniju, niti se njegova sadržina i ciljevi
iscrpljuje samo u ispunjavanju uslova za članstvo u Evropskoj uniji. Naprotiv,
ako se harmonizacija kao posebna tehnika i metod usklañivanja posmatraju u
istorijskom kontekstu, onda se njegove preteče mogu naći mnogo ranije, još u
antičkom periodu kroz ideju o postojanju jednog opšteg prirodnog prava, kao i u
kasnijem uticaju koji je imalo rimsko pravo na stvaranje srednjevekovnog lex
mercatoria i pokušaja stvaranja univerzalnog ius commune.2 Ono što razlikuje
proces harmonizacije koji je vršen kroz vekove jesu načini, metodi i pobude. U
pogledu načina, istorija pokazuje da su se procesi usklañivanja nacionalnih
prava vršili ili na prinudan ili na dobrovoljan način. Što se tiče pobuda ili
ciljeva, oni su nalaženi ili u otvorenoj nameri da se stvaranjem jedinstvenog
prava i pravnog poretka stvore jedinstveni savezi država ili jedinstvene
(unitarne) države (kao u slučaju ratova), ili je to maskirano ideološkim
razlozima.3 Istorija, takoñe, pokazuje da postoji cikličnost u pokušajima
univerzalizacije i regionalizacije, sa jedne strane, i nacionalizacije prava, sa
druge strane, i da su svi oblici unifikacije i harmonizacije samo refleks
političkih potreba i služe kao sredstvo njihovog zadovoljavanja.
Meñutim, predmet ovog rada je ograničen samo na onu vrstu
harmonizacije koja se odvija u pridruženim državama Evropske unije i koja se
ciljno preduzima iz razloga koji su već navedeni. Meñutim, pre toga će radi
razumevanja samog procesa biti iznete neke karakteristike procesa
harmonizacije koji se odvija izmeñu država članica u Evropskoj
zajednici/Evropskoj uniji.

I . Značaj komunitarnog prava za države članice i treće države

Radi ostvarivanja ciljeva koji su pred Evropske zajednice postavljani

Osnivačkim ugovorima bilo je potrebno, sa jedne strane, doneti nove posebne
propise, tzv. komunitarne propise, a sa druge strane, usaglasiti odreñene
nacionalne propise u državama članicama. Otuda danas u državama članicama
Evropske unije paralelno postoje dva pravna sistema: komunitarni i nacionalni.
Komunitarni pravni sistem ili komunitarno pravo, pravo Evropskih zajednica ili
pravo Evropske unije čini preko 20000 raznih propisa sekundarnog

2
O uticaju rimskog prava na pokorene narode i države se može govoriti već od
242. pre nove ere kada počinje da se stvara peregrinsko pravo, kao prava naroda (a ne
država) – ius gentium.
3
Kao u slučaju stvaranja opštih uslova poslovanja u okviru bivše zajednice
istočnoevropskih država (Savet za uzajamnu pomoć ili SEV).

34
zakonodavstva na preko 100.000 stranica i preko 5000 odluka Suda pravde i
Prvostepenog suda.
U poreñenju sa unutrašnjim (nacionalnim) pravnim sistemima,
komunitarni pravni sistem ne predstavlja potpuno izgrañen i celovit sistem, već
pravni sistem u izgradnji4 čijim propisima su regulisana samo ona pitanja koja
su Osnivačkim ugovorima odreñena kao zajednička za sve države članice i bez
čije primene se ne mogu ostvariti ti ciljevi. Posmatrani sa stanovišta predmeta
regulisanja, komunitarni propisi se mogu podeliti u dve grupe. Prvu grupu čine
oni kojima su regulisana pitanja podele nadležnosti izmeñu država članica, kao i
organizacija i funkcionisanje organa Zajednica i Unije i njihov odnos prema
državama članicama i pojedincima. S obzirom da se ovim propisima regulišu
institucionalna pitanja, to je njihova sadržina ustavnog i upravnog (admi-
nistrativnog) karaktera. Skup ovih propisa čini tzv. institucionalno pravo
Evropske zajednice/Evropske unije. Oni su od značaja za proces harmonizacije
jer neposredno odreñuju njen obim i dinamiku. Drugu grupu komunitarnih
propisa čine oni kojima su regulisani ciljevi Evropske unije, meñu kojima
dominiraju ekonomski, kao što su uspostavljanje četiri osnovne slobode:
sloboda kretanja lica, sloboda prometa robe, sloboda vršenja usluga i slobodan
promet kapitala i zajednička pravila o konkurenciji. U procesu harmonizacije
koji se odvija u Evropskoj uniji, ovi propisi su od značaja jer služe kao pravna
sredstva unifikacije ili harmonizacije, dok za treće pridružene države
predstavljaju modele ili uzore sa kojima će se njihova prava usklañivati. Ovaj
skup propisa se može označiti kao komunitarno privredno ili komunitarno
poslovno pravo.

1. Terminološke dileme i pojam harmonizacije u pravu Evropske unije i u

domaćem pravu
Terminološke dileme. Terminološke dileme nastaju zbog toga što se u
Ugovoru o osnivanju Evropske zajednice koristi više izraza koji se prevode na
različite načine. U Ugovoru se paralelno koriste izrazi approximation,
harmonization i coordination. Tako je glava 3. u Ugovoru osnivanju koja je
posvećena ovom pitanju naslovljena kao "approximation of laws", što bi se
moglo prevesti kao "približavanje prava". U daljem tekstu Ugovora se govori i
o "merama harmonizacije", dok se na drugim mestima u Ugovoru govori i o
"koordinaciji".5 Iz načina i mesta korišćenja navedenih izraza moglo bi se
zaključiti da se pod "appriximation", tj. približavanjem prava podrazumeva

4
Vid. R. Vukadinović, Pojam i mesto prava Evropske unije u pravnom sistemu
država članica, Revija za evropsko pravo, 1/1999, str. 9–37.
5
Detaljnije vid. R. Vukadinović, Kako usklañivati domaće propise sa pravom
Evropske unije, Beograd, 2004, str. 55–57.

35
proces ili "aktivnost" Zajednice koja upućuje na zadatke koje bi trebalo
ostvariti, dok bi pod pojmom "harmonization", tj. usklañivanje, trebalo razumeti
metode ili načine sprovoñenja ovog procesa, koji se svode na mere usklañivanja.6
Ako se, pak, approximation i harmonization shvate kao odvojeni i paralelni procesi,
jer se i u tom smislu koriste u Ugovoru o osnivanju, onda se izmeñu njih može
napraviti razlika po stepenu ili intezitetu procesa koji se unutar njih odvijaju. Tako
posmatrani, proces approximation predstavlja intenzivniji proces integracije nego
harmonizacija.7 Meñutim u srpskom jeziku se najčešće ne pravi ova razlika, pa se
pojmovi aproksimacija i harmonizacija najčešće prevode zbirnim imenom
"harmonizacija" ili "usklañivanje."
Pojam. U pravnoj teoriji država članica Evropske unije se pod
harmonizacijom podrazumeva proces usklañivanja unutrašnjih propisa država
članica sa propisima komunitarnog prava sadržanog pre svega u komunitarnim
uputstvima "u meri u kojoj je to neophodno za funkcionisanje zajedničkog
tržišta."8 Aproksimacija ili približavanje nacionalnih propisa je bivšim članom
27. Ugovora o osnivanju evropske ekonomske zajednice bila predviñena za
carinske propise, dok je koordinacija predviñena u oblasti prava nastanjivanja i
priznavanja profesionalnih kvalifikacija.9 U sadržinskom smislu, aproksimacija
ili približavanje obuhvata pored mera usklañivanja i metod ili tehniku
uzajamnog priznavanja različitih nacionalnih propisa.10 Ovu obavezu države
članice su preuzele Ugovorom o osnivanju u kome je glava 3, članovi 94. do 97,
naslovljena kao približavanje prva ili approximation.11 U ovom kontekstu,
pojam harmonizacije ili usklañivanja se tretira kao tehnika koja obuhvata tri
elementa: transpoziciju, implementaciju i primenu propisa.12

6
P. Mathijsan, A Guide to European Union Law, London, 2004, str. 324.
7
K. Lasok, Law & Institutions of the European Union, London, 2001, str. 837.
8
Čl. 3(h) Ugovora o Evropskoj zajednici.
9
Vid. R. Vukadinović, Kako usklañivati domaće propise sa pravom Evropske
unije, Beograd, 2004, str. 55.
10
C. Barnard, The Substantive Law of the EU, The four freedoms, Oxford,
2004, str., 507; N. Misita, Osnovi prava Evrospke unije, Srajevo, 2007, str. 524. navodi
da su to jedinstvena pravila.
11
Rešenja su ostala ista i u Lisabonskom sporazumu, osim što je dodat novi
član 118. kojim je predviñeno usklañivanje i u oblasti prava intelektulanne svojine.
Pojam harmonizacije se javlja i u novom članu 45. u kome se govori o potrebi
unapreñivanja harmonizacije operativnih potreba... Pojam mera koordinacije se koristi u
članu 5. st. 2. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije, dok se o koordinaciji govori
kod politike zapošljavanja.
12
Vid. N. Sheridan, Introduction to Approximation Tools and Instruments
Developed by the EU: http://www.envnis.org/Microsoft_Word_-_EUtools-e.pdf, str. 2–
3.

36
 U ovom radu se, meñutim, ne pravi pomenuta razlika izmeñu procesa
približavanja, usklañivanja i koordiniranja (approximation, harmonization i
coordination), već se pojam harmonizacije koristi kao zbirni pojam za
usklañivanje unutrašnjih propisa. U Evropskoj uniji su procesom harmonizacije
obuhvaćeni propisi država članica koji se odnose na unutrašnje tržište, pri čemu
bi trebalo praviti razliku izmeñu propisa koji se "direktno odnose na
uspostavljanje ili funkcionisanje unutrašnjeg tržišta" i na propise i pravila koje
"imaju za cilj uspostavljanje i funkcionisanje unutrašnjeg tržišta."13
Treće države nečlanice, nemaju ovu obavezu, pa harmonizaciju
pristupaju dobrovoljno. Obavezu harmonizacije treće države preuzimaju tek
potpisivanjem posebnih sporazuma sa EU. EU je u dvema vrstama
institucionalnih aranžmana predvidela obavezu trećih država da postepeno
usklañuju svoje propise sa pravom EU, odnosno sa onim što se označava kao
komunitarno nasleñe. U pitanju su one vrste sporazuma kojima Evropska unija
trećim državama priznaje status kandidata ili potencijalnog kandidata za
punopravno članstvo u Evropskoj uniji. Ove vrste institucionalnih odnosa
Evropska unija je bila uspostavila sa zemljama Centralne Evrope
zaključivanjem tzv. Evropskih sporazuma, dok je sa zemlje Zapadnog Balkana
predviñeno zaključivanje sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Kako se
ovim vrstama sporazuma o pridruživanju trećim državama priznaje status
kandidata ili potencijalnih kandidata za punopravno članstvo u EU, izgledi za
prijem se, izmeñu ostalog, mere i stepenom usaglašenosti domaćeg
zakonodavstva sa pravom EU. U tom smislu se harmonizacija propisa trećih
država sa pravnom regulativom Evropske unije može u političkom smislu
posmatrati kao deo predpristupne strategije treće države, a u pravnom smislu
kao deo ispunjavanja preuzetih obaveza koji se sastoji u procesu izmene
postojećih ili donošenju novih propisa čija su rešenja usklañena sa komu-
nitarnim propisima ili, u širem smislu, sa propisima koji se primenjuju u
državama članicama Evropske unije.
Slična obaveza prihvatanja komunitarnog nasleña, što podrazumeva i
usklañivanje unutrašnjih propisa, bila je predviñena i u ranijem sporazumu o
Evropskom privrednom (ekonomskom) prostoru zaključenom izmeñu država
članica EFTE i EEZ.14

13
C. Barnard, The Substantive Law of the EU, The four freedoms, Oxford,
2004, str. 506.
14
U ostalim sporazumima kao što su Sporazumi o saradnji ili Sporazumi o
saradnji i partnerstvu nije predviñeno usklañivanje unutrašnjih propisa. Vid. P. Craig
and De Burca, Evolution of EU Law, Oxford, 1999, p. 148.

37
 2. Pravna sredstva harmonizacije
Na nivou Evropske zajednice Ugovorom o osnivanju su predviñena
komunitarna uputstva (direktive) kao najpogodnija pravna sredstva
harmonizaciju. Komunitarno uputstvo (engl. Directive, nem. Richtlinie)
predstavlja pravni akt koji obavezuje svaku državu članicu kojoj je upućeno u
pogledu ciljeva koji treba da se postignu, prepuštajući nacionalnim organima da
izaberu formu i sredstva izvršenja. Pošto se komunitarna uputstva ne primenjuju
neposredno ili direktno u državama članicama, odnosno ne mogu neposredno
obavezivati subjekte (pravna i fizička lica) iz država članica, potrebno ih je
prethodno uneti u nacionalne pravne sisteme. Unošenje se vrši donošenjem
odgovarajućih nacionalnih implementirajućih mera. Pri tome su države članice
slobodne da odaberu onu meru, koja se može sastojati u zakonskom ili podza-
konskom aktu ili u preduzimanju nekih faktičkih radni, kojom će se ostvariti u
uputstvu postavljeni cilj. Upravo ova sloboda izbora koja je ostavljena
nacionalnim legislativnim organima država članica u pogledu izbora
odgovarajućih mera sprovoñenja ili implementiranja čini komunitarna uputstva
najpogodnijim pravnim sredstvima za harmonizaciju iz dva razloga. Prvo,
državama članicama je ostavljena mogućnost da, makar i prividno, i dalje
potvrñuju svoju legislativnu suverenost budući da donose sopstvene legislativne
akte kao implementirajuće mere koje onda primenjuju kao nacionalne propise.
Drugo, pošto se uputstvima ne vrši unifikacija, već samo usklañivanje
(harmonizacija) nacionalnih propisa, državama članicama je ostavljena izvesna
diskrecija da u svojim propisima zadrže izvesne razlike u odnosu na rešenja
koja postoje u drugim članicama. U tom smislu svrha harmonizacije nije
stvaranje jedinstvenog komunitarnog prava kao nadnacionalnog, već sistema
federalnog tipa, koji će svoju snagu i autoritet vući iz istorijskog ubeñenja i, u
isto vreme, iz raznolikosti postojećih prava država članica, zajedničkog nasleña
i nužnosti ekonomske koncentracije".15
Cilj harmonizacije nije, dakle, unifikacija, odnosno stvaranje
jedinstvenih rešenja koja bi kao nadnacionalna važila u svim državama
članicama, već samo usklañivanje ili približavanje (harmonisation,
approximation) rešenja u nacionalnim propisima, odnosno traženje ekvi-
valentnih rešenja uz zadržavanje razlika.16 Otuda paralelno sa komunitarnim
propisima postoje i dve vrste nacionalnih propisa: jedni koji su nastali kao
rezultat implementiranja komunitarnih propisa i koji po prirodi stvari moraju
biti usaglašeni izmeñu država članica i drugi potpuno nacionalni koji postoje u
onim oblastima čije usaglašavanje nije od uticaj na ostvarivanje zajedničkih
komunitarnih ciljeva, pa se njihovo usklañivanje ne zahteva.

15
Eighth General Report of the EEC, 1965, par. 83.
16
M. Luter, Europäisches Gesellschaftsrecht, ZGR, Sonderheft 1, 1984, S. 17.

38
 Sama harmonizacija onog dela nacionalnih propisa država članica čijom
primenom treba ostvariti zajedničke komunitarne ciljeve se može vršiti pozitivnim i
negativnim metodom, pa se u pravnoj teoriji razlikuje pozitivna i negativna
harmonizacija.17 Pozitivnu harmonizaciju karakteriše aktivna uloga "centra",
odnosno komunitarnog legislatora koja se sastoji u donošenju komunitarnih propisa
koji se na jednoobrazan način primenjuju u svim državama članicama (jedinstveni
propisi). Na nivou Zajednice ova svojstva imaju komunitarne uredbe (eng.
Regulation, nem. Verordnung). S obzirom da je komunitarnim uredbama priznato
direktna primena i direktno dejstvo, to se njihovom jednoobraznom primenom
postiže ne samo harmonizacija, već potpuna unifikacija. Otuda u strogo teorijskom
smislu, komunitarne uredbe ne predstavljaju sredstva harmonizacije nacionalnih
prava država članica, već sredstvo unifikacije kojim se ne stvaraju usaglašena
nacionalna pravila, već se stvaraju jedinstveni nadnacionalni (komunitarni) propisi.
Meñutim, kao što je već rečeno, U komunitarnoj pravnoj teoriji nema, meñutim,
jasnog razlikovanja izmeñu pojmova unifikaciji i harmonizacije, kao što ni u okviru
pojma harmonizacije nema jasnog razgraničenja izmeñu pravnih sredstava i metoda
kojima se to postiže. To se, sa jedne strane, može opravdati činjenicom da se u
državama članicama harmonizaciji pristupa više kao praktičnom procesu, nego kao
teorijskom pitanju. S druge strane, odreñenoj pojmovnoj konfuziji su doprineli i
različiti termini kojima se u Ugovoru o osnivanju Evropske zajednice označava
ovaj proces: approximation, harmonization i coordination, o čemu je već bilo reči
Razlikovanje izmeñu procesa unifikacije i harmonizacije je pre svega od značaja za
treće države i u vezi je sa odreñivanjem sadržine njihove obaveze kod
harmonizacije domaćih propisa. Ovo zbog toga što proces harmonizacije prava
trećih država nije ograničen samo na njihovo usaglašavanje sa komunitarnim
uputstvima, kao što je to slučaj sa obavezom država članica, već i na usaglašavanje
sa komunitarnim uredbama. Komunitarne uredbe zbog njihove neposredne primene
i direktnog dejstva, kao što je već napred napomenuto, države članice ne implemen-
tiraju u svoja unutrašnja zakonodavstva, već se one primenjuju kao nadnacionalni
propisi. U tom smislu države članice ne donose bilo kakve nacionalne propise, pa
samim tim nema procesa harmonizacije u teorijskom smislu - kao procesa
donošenja usaglašenih nacionalnih propisa.
Meñutim, kad je reč o harmonizaciji propisa trećih država, ovaj proces
nije ograničena samo na usaglašavanje domaćih propisa sa komunitarnim
uputstvima, već i na komunitarne uredbe. Ovo proširenje je posledica činjenice
da se komunitarne uredbe ne mogu neposredno primenjivati na države
nečlanice, niti im se može priznati direktno dejstvo. Stoga države nečlanice

17
Vid. N. Misita, Osnovi prava Evropske unije, Sarajevo, 2002, str. 349.

39
moraju doneti sopstvene, sa komunitarnim uredbama, usaglašene
(harmonizovane) propise.
Negativnu harmonizaciju u Evropskoj uniji karakteriše uzdržavanje
"centra" od donošenja novih komunitarnih propisa, a usklañivanje prava država
članica se postiže adaptacijom postojećih nacionalnih propisa, njihovom
zamenom tzv. mekim pravom (soft law) ili ukidanjem onih nacionalnih propisa
čija se rešenja razlikuju od komunitarnih.

3. Metodi harmonizacije u Evropskoj uniji

Proces harmonizacije se odvija kroz postupak implementacije ko-
munitarnih uputstava u širem smislu, koji obuhvata donošenje novih, izmenu i
dopunu postojećih ili ukidanje postojećih nacionalnih zakonskih ili
administrativnih propisa.
Implementacija komunitarnih uputstava se, meñutim, može izvršiti na
različite načine, tj. različitim metodima.
Ako se implementiranje komunitarnih uputstava vrši donošenjem novih
usklañenih (harmonizovanih) nacionalnih propisa ili izmenom postojećih, takav
postupak se može označiti kao postupak aktivne harmonizacije.
Države članice u okviru Evropske unije mogu isti rezultat ostvariti i
postupkom tzv. pasivnog usklañivanja svojih propisa. Pod ovim metodom se
podrazumeva priznanje direktnog dejstva onim odredbama Ugovora o osnivanju
kojima je nešto zabranjeno državama članicama, odredbe sa tzv. negativnim
obavezama, čije poštovanje vodi faktičkom gubljenju ili smanjenju razlika kod
obavljanja odreñenih poslova. Tako je, na primer, u pogledu prava nastanjivanja
odredbama člana 53. Ugovora o osnivanju (do Amsterdamskih izmena) bila
propisana obaveza državama članicama da ne uvode nova ograničenja u pogledu
prava nastanjivanja na svojoj teritoriji za državljane drugih država članica. Od
država članica se, dakle, očekivalo da i pre nego što budu donete mere
harmonizacije na komunitarnom nivou, uzdržavanjem od novih sopstvenih
legislativnih akcija spreče dalje povećavanje razlika u svojim (nacionalnim)
pravima. Ako bi, ipak, i donele drugačije propise kojima se po sadržini uvode nova
ograničenja, njihova primena se može sprečiti pozivanjem na direktno dejstvo
napred pomenutih zabranjujućih odredbi Ugovora o osnivanju. U tom kontekstu
posmatran, ovaj proces predstavlja komplementarni proces18 procesu harmonizacije
u užem smislu i, po pravilu mu, u vremenskom smislu prethodi.
I aktivna i pasivna harmonizacija se mogu ostvarivati različitim
metodima ili tehnikama:19 putem definisanja jedinstvenih normi na

18
J. Slot, Harmonisation, 21(1996) EL Rev.378, p. 379.
19
Ibid., str. 382–388.

40
komunitarnom nivou, totalnom harmonizacija, opcionom harmonizacijom,
delimičnom harmonizacijom, minimalnom harmonizacijom, alternativnom
harmonizacijom, putem uzajamnog priznavanja nacionalnih propisa, putem
priznavanja kontrole ovlašćenih organa drugih država članica i upućivanjem na
standarde.

a) Harmonizacija nacionalnih propisa putem definisanja

odgovarajućih propisa i politike na komunitarnom nivou
Ovaj metod se koristi u oblastima u kojima države članice nisu donele
odgovarajuće propise, a postoji potreba da se na komunitarnom nivou definišu
zajednički standardi ili zajednička politika, kao što je bio slučaj sa regulisanjem
odreñenih hlorofluorokarbonata koji u atmosferi stvaraju ozonske rupe. Spro-
voñenjem na komunitarnom nivou odreñenih standarda ili komunitarne politike
podrazumeva donošenje takvih nacionalnih propisa čijom primenom se
praktično ostvaruje totalna ili potpuna harmonizacija.

b) Totalna ili potpuna harmonizacija

U ovom slučaju harmonizacija se sprovodi usklañivanjem rešenja koja
već postoje u nacionalnim propisima država članica sa rešenjima koja su
odreñena u komunitarnom uputstvu. Meñutim, u ovoj vrsti komunitarnih
uputstava su sadržana takva rešenja koja državama članicama, osim tzv.
proceduralne diskrecije, ne ostavljaju bilo kakvu materijalnu diskreciju u smislu
odstupanja od onih rešenja koja su u njima odreñena.20 Komunitarna uputstva
koja na ovaj način treba implementirati u državama članicama obično sadže dve
klauzule: klauzulu o slobodnom prometu/kretanju i klauzulu o ekskluzivitetu.21
Poštovanje navedenih klauzula praktično onemogućava države članice da na
bilo koji način odstupe od harmonizovanog standarda pa su u toj oblasti njihove
legislativne nadležnosti praktično iscrpljene (preempted ikli exhausted) –
iscrpljujuće dejstvo potpune harmonizacije. Ovaj metod je u početnom periodu
korišćen kao osnovni, na primer za ukidanje tehničkih prepreka u
intrakomunitarnoj trgovini. Tako se navodi da je do kraja 1974. godine od
ukupno 70 akata koji su podrazumevali harmonizaciju nacionalnih
zakonodavstava, 30 akata se odnosilo na totalnu harmonizaciju. U kasnijem
periodu totalna harmonizacija je ograničena na harmonizaciju proizvodnih

20
J. Slot, n. delo, p. 383. u ovom smislu navodi Upustvo Saveta od 23. 11.
1970, (1970) OJ No L 270/1, koje se odnosi na aditive u hraniljivim namirnicama, koje
u članu 3. propisuje da ove namirnice mogu sadržavati samo one dodatke koji su
navedni u aneksu 1.
21
Barnard, n. delo, str. 509.

41
standarda u slučajevima u kojima se odredbe člana 100. Mastriškog Sporazuma
o osnivanju EZ uzimane kao pravna osnova.

c) Metod optirajuće harmonizacije

U ovom slučaju komunitarna uputstva postavljaju harmonizovane
standarde, koje, meñutim, države članice u sprovoñenju uputstva mogu ali i ne
moraju da slede. Drugim rečima, ovakva uputstva sadrže slobodno optirajuću
klauzulu, umesto isključive klauzule, kao u prethodnom primeru. Ovaj metod se
koristi u slučajevima kada komunitarno uputstvo ostavlja slobodu privrednim
subjektima, na primer proizvoñačima, da proizvode i stavljaju u promet robu ili
prema harmonizovanim pravilima koja su odreñena u uputstvu, ako robu
izvoze, ili prema nacionalnim propisima, ako je stavljaju u promet unutar svoje
države. Primer za to pruža Uputstvo Saveta o usklañivanju zakona država
članica o dozvoljenom nivou buke i izduvnih sistema kod motornih vozila.22
Metod optirajuće harmonizacije je favorizovan u ranim 70. tim godinama.

d) Delimična harmonizacija
Ovaj metod se koristi za harmonizovanje onih nacionalnih pravila
(propisa) koji se primenjuju samo u prekograničnim transakcijama. Kao i u
slučaju optirajuće harmonizacije, državama članicama je ostavljena sloboda da
donesu ili dve grupe propisa u kojima su predviñena različita rešenja za iste
situacije, ili jedinstvene propise sa različitim rešenjima: jednim koji se
primenjuju u unutrašnjem prometu u intrakomunitarnoj trgovini, i drugim,
različitim, koji važe u domaćem internom prometu. Primer ove vrste
harmonizacije predstavlja Uputstvo Saveta 64/433 o uslovima koje mora
zadovoljiti sveže meso u intra komuntarnoj i prekograničnoj trgovini.

e) Minimalna harmonizacija
Primenom ovog metoda od država članica se očekuje da donesu takve
implementirajuće propise čijim sprovoñenjem će se obezbediti ostvarivanje
komunitarnih ciljeva koji su kao minimalni propisani samim Ugovorom o
osnivanju ili komunitarnim uputstvima. Primer za to pružaju odredbe članova
118A, stav 2, Ugovora o osnivanju, kao i odredbe o zaštiti potrošača, okoline i
javnog zdravlja. Ovde je državama članicama ostavljena sloboda da svojim
propisima pruže i veći nivo (stepen) zaštite. Primer za ovo pruža i Uputstvo
Saveta broj 89/622 o obeležavanju duvanskih proizvoda, koje u čanu 3(3)
odreñuje da oznake o procentu katrana i nikotina moraju biti odštampane na

22
Coucil Directive 70/157, of February 6, 1970, OJ No L 42/16.

42
strani kutije za cigarete tako da "pokrivaju najmanje 4% površine". Ako, pak,
neka država članica svojim propisima odredi da ova površina bude veća, na
primer u V. Britaniji je to 6%, onda ta država mora po principu minimuma
dozvoliti da se na njenoj teritoriji stavljaju u promet i cigarete iz onih država
članica koje su sprovele samo minimum harmonizacije. Korišćenje ovog
metoda može dovesti do nejednakih konkurentskih uslova u smislu da se isti
proizvodi prodaju pod različitim uslovima na jedinstvenom tržištu Evropske
zajednice, što može predstavljati i prikriveni oblik diskriminacije.
Ovaj metod je posebno korišćen u periodu kasnih 70. i 80. tih godina,
posebno posle donošenja Jedinstvenog evropskog akta i nakon mišljenja Suda
pravde broj 2/91.

f) Alternativni metod harmonizacije

Ovaj metod se koristi u slučajevima kada je u komunitarnom uputstvo
ostavljena sloboda državama članicama da izaberu ponuñene alternative za
njegovo sprovoñenje. Primer za ovo pruža Uputstvo Saveta 76/464 o
zagañivanju koje je uzrokovano odreñenim opasnim materijama23 u kome je
ostavljena mogućnost optiranja izmeñu kvalitetnih ciljeva i standarda emisije.

f) Harmonizacija putem uzajamnog priznavanja nacionalnih propisa

Na ovaj metod harmonizacije Sud pravde je ukazao u svojoj odluci u
slučaju Cassis de Dijon, stavom da pojam onoga što predstavlja zdrav i siguran
proizvod ne treba u principu mnogo da se razlikuje od države do države članice.
U strogom smislu reči, ovo i nije metod harmonizacije prava, već tehnika koja
treba da dovede do eliminisanja prepreka u trgovini. Meñutim, korišćenje takve
tehnike može dovesti do praktične harmonizacije nacionalnih propisa. Kao
primer ovog metoda se navodi Uputstvo Saveta broj 89/48 o opštem sistemu
priznavanja diploma više spreme dobijenih nakon okončanja profesionalne
obuke u trajanju od najmanje tri godine.24

g)Harmonizacija putem priznavanja kontrole

Ovaj način harmonizacije je ograničen na priznavanje od strane svake
države članice prava drugoj državi članici na kontrolu ispunjenosti odreñenih
uslova. Primer za ovo daje Uputstvo Saveta 88/320 o nadzoru i verifikaciji dobre
laboratorijske prakse (Good Laboratory Practice - GLP).25

23
OJ (1976) No L 129/23.
24
OJ (1989) No L 19/16.
25
OJ (1995) No L 265.

43
 h) Refleksivna harmonizacija ili otvoreni metod saradnje
Ova tehnika se koristi za usklañivanje rešenja po onim pitanjima koja
nisu na jasan način dodeljena u nadležnost Zajednice i u tom smislu ne postoji
jasna obaveza na usklañivanje nacionalnih propisa. Meñutim, izvesno
usklañivanje se vrši zahvaljujući spremnosti država članica da odreñeno pitanje
iz praktičnih potreba rešavaju na usklañeni način, na primer usklañivanjem
strategija, postavljajući minimalne standarde u čemu im pomažu i podstiču ih
organi Zajednice. Potreba za takvom vrstom saradnje postoji naročito u
oblastima zapošljavanja, socijalnog osiguranja i obrazovanja.26

II Karakteristike i otvorena pitanja harmonizacije prava trećih država sa

pravom Evropske unije

Pod pojmom trećih država podrazumevaju se one države koje nemaju

institucionalne aranžmane sa Evropskom unijom koji bih obavezivali na
usklañivanje propisa, već to čine u sklopu priprema za zaključivanje takvog
sporazuma. Kada su u pitanju države Zapadnog Balkana koje nisu potpisale
sporazum o stabilizaciji i pridruživanju,27 taj proces karakteriše:28
a) Neobaveznost ili dobrovoljnost,
b) posebni ciljevi
c) parcijalnost ili fragmentarnost i
d) postupnost

a) Neobaveznost harmonizacije domaćih propisa

Za razliku od država članica EU koje su obavezne na harmonizaciju,
treće države nečlanice, nisu institucionalno obavezne na harmonizaciju svojih
propisa sa pravom Evropske unije. Meñutim, iako su u tom smislu legislativni
organi država Zapadnog Balkana u formalnom smislu slobodni, trebalo bi imati

26
D. Chalmers, C. Hsdjirmmanuil, G. Monti i A. Tomkins, European Union
Law, Cambridge, 2006, str. 138; Misita, str. 533. Barnard, str. 526.
27
U vreme pisanja ovog rada Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju Evropska
unija nije potpisala jedino sa Bosnom i Hercegovinom, (potpisivanje je najavljeno za
kraj juna 2008. godine) dok je status potpisanog Sporazuma sa Srbijom, najblaže rečeno
vrlo neobičan.
28
Detaljnije vid. R. Vukadinović, Kako usklañivati domaće propise sa pravom
Evropske unije, Beograd, 2004.

44
u vidu činjenicu da su sve ove države obuhvaćena tzv. regionalnim pristupom
koji je Evropska unija nakon Parisko/Dejtonskog sporazuma lansirala kao
pravno politički okvir saradnje sa zemljama jugoistočne Evrope, kao i kasnije
pristupanje država Zapadnog Balkana Paktu o stabilnosti za jugoistočnu
Evropu. Pristupanjem ovim inicijativama ove države su praktično preuzele
političku obavezu približavanja onim dostignućima Evropske unije koja se
obično nazivaju komunitarnim nasleñem ili acquis communautaire. S obzirom
da poštovanje komunitarnog nasleña pretpostavlja, izmeñu ostalog, i stvaranje
odgovarajućih, sa pravom EU usaglašenih, domaćih pravnih propisa, to je bilo
logično očekivati da se već od 2000. godine počne sa procesom usklañivanja u
ovim državama. Tako posmatrana, harmonizacija unutrašnjeg zakonodavstva sa
propisima EU za treće države predstavlja deo predpristupne strategije za
uspostavljanje što čvršćih odnosa sa EU, odnosno za potpisivanje sporazuma o
stabilizaciji i pridruživanju i za kasniji prijem u Evropsku uniju. U ovom
momentu se ovom položaju nalaze sve države Zapadnog Balkana: BiH,
Hrvatska, Srbija, Makedoniji i Albanija, s tim što su neke od njih u tome mnogo
više odmakle i stekle status kandidata (Makedonija i Hrvatska), dok su i
poslednje od njih potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i
formalno preuzele obavezu harmonizacije odreñenih domaćih propisa.
Harmonizaciji se, meñutim, ne mora uvek pristupati u kontekstu
predpristupne strategije. O tome svedoči činjenica da su danas gotovo sve
evropske države, bez obzira na vrstu uspostavljenih institucionalnih odnosa sa
Evropskom unijom, pa čak i kad takvih institucionalnih aranžmana nema, u
odreñenim segmentima privatnog prava pristupile harmonizaciji unutrašnjih
propisa, uključujući se tako u opšti proces globalizacije prava. U tom smislu
proces harmonizacije nacionalnih prava zapravo predstavlja deo opšteg procesa
globalizacije prava, koji se na prostoru Evrope može označiti kao proces
evropeizacije.29 U tom kontekstu posmatrana, harmonizacija kao tehnika ili
način dobrovoljnog preuzimanja stranih rešenja za Srbiju ne predstavlja ni nov,
ni originalni metod. Naime srpski zakonopisci su se još pisanja Srpskog
grañanskog zakonika iz 1844. godina, pa i ranije ugledali na "jevropejske
uzore," tako da se aktuelna harmonizacija može smatrati i potvrdom
"evropejstva" domaće pravne nauke i zakonodavstva.

b) Posebni ciljevi harmonizacije propisa u trećim državama

U kontekstu krajnjeg cilja koji se želi postići, ili kome se stremi,
harmonizacija nije sama sebi cilj, već služi kao sredstvo za ostvarivanje drugih
užih, pravno tehničkih i, širih, političkih ciljevi.

29
O procesu evropeizacije vid. R. Vukadinović, Evropeizacija privatnog prava,
Pravni život, 12/2002, str. 395–408.

45
 U pravno tehničkom smislu cilj harmonizacije je da se donesu novi ili
izmene postojeći propisi koji će biti usklañeni sa propisima Evropske unije.
Meñutim, cilj harmonizacije se ne iscrpljuje samo u donošenje formalno
usaglašenih domaćih propisa, već i u obezbeñivanju neophodnih društvenih i
ekonomskih uslova za takvu njihovu primenu kojom bi se postigli ciljevi
postavljeni Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju ili, u širem smislu, koji
su kompatibilni sa komunitarnih tekovinama. Sporazumom o stabilizaciji i
pridruživanju ovi ciljevi mogu biti konkretizovani kao uspostavljanje zone
slobodne trgovine, zajedničkog i unutrašnjeg tržišta, ali i kao poštovanje i
zaštita manjinskih prava, ukidanje smrtne kazne i slično. Stoga se napredak u
harmonizaciji meri ne samo nabrajanjem spiska donetih usaglašenih propisa,
već i dokazivanjem da se oni u potpunosti i dosledno primenjuju i to na način da
se ostvaruju usklañeni ciljevi. U tom smislu posao harmonizacije obuhvata ne
samo aktivnost legislativnih organa, već i izgradnju neophodne prateće
društvene infrastrukture: stručnog i nezavisnog sudstva i efikasne državne
uprave. Drugačije rečeno, harmonizacije se ne sme svesti na formalno
prevoñenje ili prepisivanje komunitarnih propisa (formalna harmonizacija), već
obuhvata i obezbeñivanje načina i sredstava za njihovu potpunu i doslednu
primenu kako bi se mogli ostvariti oni ciljevi koji korespondiraju komunitarnim
ciljevima. Ovakva harmonizacija se može označiti kao funkcionalna ili
suštinska harmonizacija.
U širem smislu, harmonizacija ima za cilj da stvori adekvatno pravno
okruženje za lakšu komunikaciju sa susednim državama na koje su treće države
upućene u sklopu regionalnog pristupa i Pakta o stabilnosti, kao i da se olakša
komunikacija sa subjektima iz Evropske unije, tj. sa državama članicama. U
tom kontekstu proces harmonizacije se ne odvija kao apstraktan, već kao
konkretan i delatan posao opredeljen na harmonizaciju tačno odreñenih
domaćih propisa sa tačno odreñenim komunitarnim propisima.
U ovom smislu, usklañivanje domaćih propisa može biti shvaćeno i kao
jedno od sredstava za potvrñivanje izražene političke volje za približavanjem
Evropskoj uniji.

c) Parcijalnost ili fragmentarnost harmonizacije

Kad je reč o obimu ili domašaju harmonizacije, Evropska unija je
trećim državama centralne i istočne Evrope u tom pogledu ponudila svoj
"recept" približavanja, odnosno tranzicije, u tzv. Beloj knjizi II. Belom knjigom
II je trećim državama koje žele da se uključe u evropske integracione tokove
preporučeno da u 23 oblasti usklade svoje propise sa pravnom regulativom koja
postoji u EU. Kasnije se broj ovih oblasti širio. Iz popisa ovih oblasti može se
zaključiti da je proces usklañivanja gotovo u potpunosti opredeljen na propise iz
poslovne ili privredne regulative, odnosno na funkcionisanje četiri osnovne

46
slobode: slobodu prometa robe, slobodno kretanje radnika, slobodno vršenje
usluga i slobodno kretanje kapitala, praćene zajedničkim politikama - zapravo,
na uspostavljanje i funkcionisanje unutrašnjeg tržišta. Kako su ostale oblasti
prava ostale izvan procesa harmonizacije, fragmentarnost ili parcijalnost
predstavlja treću karakteristiku harmonizacije domaćih propisa sa pravom
Evropske unije. To praktično znači da neće svi domaći propisi biti podobni za
harmonizaciju, niti će to biti potrebno, već samo oni čijim sprovoñenjem se
ostvaruju ciljevi koji su odreñeni kao zajednički ili kompatibilni ciljevima
ulaska treće države u Evropsku uniju. U Evropskoj uniji su ovi ciljevi odreñeni
Ugovorima o osnivanju, a u trećim državama će ti ciljevi biti odreñeni
Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju, a konkretizovani posebnim
nacionalnim strategijama i odgovarajućim akcionim planovima. Iako je lista
praktično odreñena od strane Evropske unije, po nekim pitanjima treće države
imaju odreñeni stepen diskrecije, tako da bi kod odreñivanja redosleda i
dinamike usklañivanja domaćih propisa trebalo voditi računa da izbor bude
politički oportuni, ekonomski opravdan i pravno izvodljiv.
S druge strane, neki domaći privredno pravni propisi neće biti
obuhvaćeni ovim procesom jer su izuzeti od usaglašavanja, dok će odreñene
oblasti domaćeg zakonodavstva biti usaglašavane i na drugi način, metodom
zaobilazne harmonizacije, na primer prilikom pristupanja STO.
S obzirom da se iz navedeni razloga ili ne vrši usklañivanje svih
unutrašnjih propisa sa pravom Evropske unije, ili se proces usklañivanja odvija
na različitim nivoima, postoji opasnost da rezultat takvog usklañivanja budu
nacionalni propisi koji su usklañeni sa pravom Evropske unije, ali nisu
usklañeni sa ostalim nacionalnim propisima koji ne moraju biti usklañivani.

d) Postupnost harmonizacije
Iskustvo pokazuje da harmonizacija predstavlja dugoročan proces i da
se odvija u više faza, čija dužina će zavisiti, s jedne strane, od zatečene pravne,
ekonomske i ukupne društvene infrastrukture, a sa druge strane, od rokova koji
su prihvaćeni u Sporazumima o stabilizaciji i pridruživanju.
U svakom slučaju proces harmonizacije obuhvata sledeće faze:
I) Identifikovanje oblasti evropskog prava i popis komunitarnih propisa
sa kojima je moguće i oportuno usklañivati domaće propise;
II) Sačinjavanje liste korespondentnih domaćih propisa.
III) Utvrñivanje stepena kompatibilnosti postojećih domaćih propisa sa
komunitarnim propisima koji su identifikovani u prvoj fazi;

47
 IV) Utvrñivanje nadležnih legislativnih organa za donošenje novih ili
izmenu postojećih domaćih propisa za koje je u prethodnoj fazi utvrñeno da su
neusaglašeni;
V) Utvrñivanje prioriteta, dinamike i drugih prethodnih pitanja koja su
vezana za harmonizaciju i
VI) Formulisanje usklañenih domaćih propisa.
U ovom elementu harmonizacije kao otvoreno pitanje postavlja
nekoherentnosti domaćeg pravnog poretka, do koje može doći ne zbog
fragmentarnosti harmonizacije, već zbog razlike u vremenu u kome se vrši
usklañivanje domaćih propisa ili prakse, kao i zbog neadekvatne osposobljenosti
sudskih i administrativnih organa da primene takve propise.

Радован Д. ВУКАДИНОВИЌ

НЕКОИ ОТВОРЕНИ ПРАШАЊА ЗА УСОГЛАСУВАЊЕ

НА ДОМАШНОТО ПРАВО СО ПРАВОТО НА ЕУ
(Резиме)

Иако усогласувањето на внатрешните прописи со правото на

Европската унија, под името хармонизација, во државите на Западен
Балкан, а посебно во државите на бивша Југославија, се врши повеќе
години наназад, и понатаму постојат некои практични и теоретски дилеми.
Кога станува збор за теоретските дилеми, тие се однесуваат на ориги-
налноста на овој пропис и неговото влијание врз кохерентноста на така
изменетиот внатрешен правен систем, но и на самиот поим и методите за
усогласување. Практичните дилеми се однесуваат на степенот или на
обемот на обврската за усогласување и на надворешните цели на
усогласувањето.
Поаѓајќи од наведените дилеми, во трудов овие прашања се анали-
зирани во поширок и во потесен контекст, т.е. во рамките на процесот на
европеизацијата и глобализацијата на правото, како и во функционален
контекст на процесот на приклучувањето кон Европската унија. Со про-
цесот на глобализација на правото посебно се опфатени одделни области.

48
 Досегашните искуства покажуваат дека процесот на усогласување
на внатрешното право во Србија, кој се одвива под името хармонизација
на внатрешното право со правото на ЕУ, не е ниту нов, ниту оригинален,
но се нови целите кои се сака да се постигнат со овој процес. Тоа само
укажува дека правото служи само како инструмент за остварување на
политички посакуваните и економски оправданите цели, како и дека овој
процес понекогаш се фетишизира и служи како оправдување за секоја
промена на домашните прописи.

MATTHIAS HARTWIG

THE APPROXIMATION OF NATIONAL LEGAL ORDERS

TO COMMUNITARIAN LAW IN THE PRE-ACCESSION PERIOD

I. Conditions for accession to the European Union

The European Union was not conceived of as a closed shop. Art. 49

of the Treaty of the European Union states that: ‘Any European State which
respects the values referred to in Article 2 and is committed to promoting
them may apply to become a member of the Union.’ There has never been
any definition as to which States may qualify as ‘European States’. Current
negotiations on accession with Turkey prove that Europe, in the sense of
Art. 49, does not coincide with the geographical notion of Europe.30
That all Balkan States can be considered as possible candidates for
accession is beyond doubt. Greece, Slovenia, Bulgaria and Rumania have
already joined the European Union. Partnership agreements—agreements on

30
Some people consider that the Mediterranean Sea forms the southern
border of the European Union; they refer to the rejection of the request for
accession by Morocco in 1989. Frank Hoffmeister, Enlargement, in: Andrea Ott,
Kirstyn Inglis, Handbook on European Enlargement, The Hague, 2002, p. 90.

49
Stabilisation and Association—with Croatia31 and Macedonia32 have entered
into force. These open the prospect of later accession to the European
Union. Agreements with Serbia and Montenegro have been concluded but
have not yet entered into force. Agreement with Albania is envisaged.
Whereas the European character of a state is not defined by the
European Union Treaty, the Union has established clear prerequisites which
a State must fulfil in order to become a member. These prerequisites were
specified at the European Summit in Copenhagen in 1993. According to
these criteria, candidate states must establish a stable democracy, must
respect the rule of law, human rights and the rights of minorities (so-called
political requirements). With respect to the economy, they must introduce an
efficient market economy and competiveness as basic principles of the
European economic order. Finally, they must accept the acquis
communautaire, implying the efficient application of Communitarian law.
These criteria were elaborated in further detail by the Essen Summit
of the European Council in 1994, at which a complete pre-accession strategy
was developed aiming at the adoption of the acquis communautaire in its
entirety. This pre-accession strategy was specified in a White Paper of the
European Commission in 1995; the White Paper paid particular attention to
addressing the question of the approximation of the legal orders of candidate
countries to the acquis communautaire.33

II. Approximation of the law in the fields identified

by the Copenhagen criteria

1.Political requirements
A stable democracy presupposes a separation of powers, a political
system wherein political power is an outflow of the will of the people, and
this must be guaranteed by the participation of the people in political life,
above all through an electoral system which transfers the will of the people
to the organs of the State.

31
Agreement of 29 October 2001: ratified by Croatia, 30 January 2002,
ratified by the EC, 21 December 2004.
32
Agreement of 9 April 2001: ratified by Macedonia, 27 April 2001,
ratified by the EC, 25 February, 2004; the European Council of 17 December 2005
granted Macedonia the status of a candidate country.
33
COM (95) 163 final of 3 and 10 May 1995.

50
 The rule of law requires the recognition of the superiority of the
constitution, the submission of the executive to the law and the
establishment of effective procedures for the protection of rights.
Special attention is paid to those human rights which must be
respected by the candidate countries, including the protection of minorities.
Candidate countries have changed their constitutions extensively in
order to cope with these political requirements. These steps have generally
been undertaken even before the negotiations for accession started, as the EU
has made the fulfilment of these prerequisites a condition of initiating
negotiations. All candidate countries are members of the European
Convention on Human Rights; in many of these countries this instrument
ranks at the same level as constitutional law or prevails over ordinary statutes.
Therefore, normative protection of fundamental freedoms is guaranteed. The
most delicate points with respect to political requirements are certainly the
judiciary and the rules on access to court. Here, many candidate countries
have had to improve their legislation in order to meet the requirements of the
EU. Critical questions concern, above all, the independence of judges,
including their appointment, and full judicial protection of individuals.
The prerequisite of democracy does not raise problems in the
accession procedure because, as the European Council of Helsinki
emphasized in 1999, negotiations cannot be started before candidate countries
have established a stable democracy. Even association agreements and the
payment of financial aid in the PHARE program depended on the fulfilment
of these criteria. Therefore, they are not at the centre of interest within the
process of approximation in the accession period. Nevertheless, one will find
even in the documents on the European partnership certain benchmarks for the
approximation of legislation in fields related to political criteria.

2. Economic criteria
The European Union is based on a market economy. Member
countries are required to adopt the rules of this type of economy. With
respect to inter-communitairian economic relations, market rules are directly
guaranteed by Communitarian law. Beyond this, however, member states
are also obliged to introduce legislation which guarantees market conditions
for its internal market. In part, this should be the logical consequence of the
implementation of the acquis communautaire. Economic criteria, however,
very often based in law, will include: liberalized prices and trade, the
absence of significant barriers to market entry and exit; a legal system which
regulates property rights and allows laws and contracts to be enforced;

51
macroeconomic stability, including sustainable public finances and external
accounts; and a well-developed financial sector, allowing savings to be
channelled towards productive investment.34
The establishment of a competitive economy is largely based on
economic figures and is less a question of legislation; therefore it is of lesser
interest in this context. Authors identify as the most important criteria to this
end: a functioning market economy; a sufficient amount, at an appropriate
cost, of human and physical capital (including infrastructure and education);
government policy which enhances competition; trade integration with the
Union; and a significant proportion of small firms, since the dominance of
large firms could indicate a reluctance to adjust to the market. 35

3. Acceptance of the acquis communautaire

A legal definition of the notion ‘acquis communautaire’ does not
exist; it is used differently in different contexts. Generally, the acquis
communautaire is understood as denoting the sum of all primary and
secondary Communitarian law which has been adopted by the European
Community.36 Since the first enlargement-rounds of the European
Community, it has been clear that new members must adopt the legislation
of the European Community in force at the moment of enlargement.37
Enlargement should not set back the Community to the standard of the new
member states; rather, the new member states should keep up with the
standards reached by the Community at the moment of accession.
The same idea underlay the Europe agreements concluded between the
European Community and its member states, on the one hand, and the central
and Eastern European states on the other. These agreements should open the
way to accession to the European Union without implying a guarantee to this
end. In contrast to former agreements on accession, the Europe agreements

34
Karen E. Smith, EU Membership Conditionality, in: Marisa Cremona,
The Enlargement of the European Union, Oxford, 2003, p. 117
35
ibid.
36
Hans-Joachim Schnütz, Gestalt und Rechtscharakter des acquis
communautaire, in: Erbguth/Müller/Neumann, Rechtstheorie und Rechtsdogmatik
im Austausch, Berlin, 1999, p. 191.
37
E .g. the Act on conditions for the accession of the Republic of Austria,
the Republic of Finland, and the Kingdom of Sweden, and the adaptation of the
founding treaties of the European Union Official Journal ECC 241/1994, p. 21.

52
required an approximation of national legislation even before accession,38 i.e.
countries which complied with these requirements could not be sure that they
would be ‘compensated’ for the efforts undertaken by later membership.
Whereas the former accession treaties did not identify the content of the acquis
communautaire, the documents adopted in the context of the Europe
Agreements specified relatively precisely in which fields the candidate
countries had to take steps for approximation of the law. Art. 68 of the Europe
Agreement with Poland reads: ‘…Poland shall use its best endeavours to ensure
that future legislation is compatible with Community legislation.’39 A literal
construction of this provision could lead to the conclusion that candidate states
have an obligation to undertake everything necessary to reach the goal, but that
there is no obligation that the task be actually achieved.40 However, the
provision must be interpreted in the light of the real objective of the Europe
Agreement, i.e. accession to the European Union. This goal will be missed if the
approximation fails for any reason. Mere endeavour will not be honoured. The
very weak formulation in the Europe Agreements is due to the fact that the
Europe Agreement does not give a promise of accession to the EU. Therefore it
would be somehow unequal to establish binding obligations for the candidate
countries without a legal equivalent. In spite of the unclear language, the
underlying philosophy does not leave room for doubt on the object of the deal.
This fits into this line of reasoning that the Europe Agreements do not set
benchmarks for the accomplishment of approximation, with the exception of
some specific fields. This is left to the National Programmes for the Adoption of
the Acquis. The Progress Reports and the Accession Partnerships exercise
pressure on the process of approximation.
The Europe Agreements include provisions on the technical
assistance of the EC to the associated countries; they especially provide for
the exchange of experts, the provision of information, the organisation of
seminars, training activities, and the translation of Community legislation in
the relevant sectors.

38
E. g. the Europe Agreement with Poland, Art. 68, 69 Official Journal L
348/1993 p. 10.
39
Similar text in other Europe Agreements, e.g. Art. 67 with Hungary:
‘…Hungary shall act to ensure that future legislation is compatible with
Community legislation as far as possible.’
40
A. Lazowksi, Approximation of Laws, in: Andrea Ott, Kirstyn Inglis,
Handbook on European Enlargement, The Hague 2002, p. 633; Czaplinski, p. 47.

53
 The Stabilisation and Association Agreement between the European
Union and Macedonia41 limits itself to only one provision on approximation
and does not specify the types of technical assistance which is supposed to
accompany legislative adaptation to Communitarian law. On the other hand,
Art. 68 (2)-(3) sets a timetable for the approximation of national legislation;
the approximation shall be completed within a ten-year transitional period as
described in Art. 5 of the Agreement. Such deadlines are not provided by
the Europe Agreements.

III. The pre-accession strategy

It has become quite clear that the mere conclusion of bilateral

accession and association treaties does not guarantee the successful
accomplishment of the task. Therefore, the summits of Copenhagen of 1993
and Essen of 1994 developed pre-accession strategies which should
guarantee that candidate countries keep pace with the timetable of
approximation. To this end, the Commission adopted a White Paper in
1995.42 This paper elaborated for the first time a strategy of approximation
for candidate countries to the European Union. Approximation focused on
the internal market. The paper addressed not only the adoption of
Communitarian norms but also the establishment of effective structures for
the implementation of this law. Responsibility for implementation shall rest
with the candidate countries.
The White Book is divided into two parts: one part is dedicated to
the political aspects of accession; the second part explains the relevant
Communitarian provisions which are relevant to the internal market.
Chapter I underlines the importance of the internal market for the realization
of the objectives of the Union, such as economic growth, a high level of
employment, high social standards, etc. The basic rules of the internal
market are listed: prohibition of discrimination among nationals of different
member States, Union citizenship, the four economic freedoms, anti-trust
legislation, recognition of certifications of other member states. The White
Book describes the fields of the internal market in further detail and
identifies the priorities of approximation: first, framework provisions shall
be implemented before the more detailed provisions; norms dealing with

41
The Stabilization and Association Agreement between the European Com-
munities and their member states for the one part, the Former Yugoslav Republic of
Macedonia, of the other part, Official Journal 2004 L 94 of 20 March 2004.
42
Com (95) 163 of 3 May 1995.

54
basic procedures in various fields likewise enjoy priority, as well as norms
which are considered to be conditions for the functioning of the internal
market. These priorities shall be respected within the respective sectors and
the White Book does not establish a general hierarchy of priorities. The costs
for approximation must be taken into consideration by the candidate countries.
The White Book emphasizes that, even more important than the adoption of
provisions implementing the requirements of the EU internal market, is the
establishment of administrative and societal prerequisites for the functioning
of the market, such as the distribution of competences and the attribution of
powers to enforce Communitarian law. The White Book describes the
situation in the candidate countries and their approximation to the market
according to their individual priorities and this has led to a somehow
uncoordinated approach. The White Book provides for extensive technical aid
in legislative activities and the establishment of necessary structures.
Technical assistance shall consist of the evaluation of the approximation
process with respect to access to Communitarian provisions for translation,
legal and technical consultancy on the legal system of the Union and on
interpretation of the EU-norms, the formation of personnel, and the informing
of the public. This aid will be granted within the PHARE program. A special
office for the exchange of information shall be established.
In the annex to the White Book, 23 sectors are listed and described
that are of relevance for the internal market, such as the freedom of capital,
competition, social policies, agriculture, transport, audiovisual services,
telecommunications, financial services, etc.43
A sectorial approach was specified in the negotiations with the
candidate countries which joined the EU in 2004. In all, in the Accession
partnerships 31 sectors were identified in which the States had to adapt their
municipal legislation to Communitarian law:
1. Free movement of goods
2. Free movement of persons
3. Freedom to provide services
4. Free movement of capital
5. Company law
6. Competition policy
7. Agriculture
8. Fisheries

43
COM (95) 163 final/2 of 10 May 1995.

55
 9. Transport policy
10. Taxation
11. Economic and Monetary Union
12. Statistics
13. Social policy and employment
14. Energy
15. Industrial policy
16. Small and medium-sized enterprises
17. Science and research
18. Education and training
19. Telecommunication and information technologies
20. Culture and audio-visual policy
21. Regional policy and coordination of structural instruments
22. Environment
23. Consumer and health protection
24. Cooperation in the field of Justice and Home Affairs
25. Customs union
26. External relations
27. Common Foreign and Security Policy (CFSP)
28. Financial control
29. Financial and budgetary provisions
30. Institutions
31. Others
The sectorial approach should guarantee a higher level of
transparency in the efforts undertaken by candidate countries as well as
better control of their progress. In negotiations with Croatia and Turkey, the
sections have been divided to an even greater degree (35 to date), while the
Accession Partnership with Macedonia contains 32 sections.
The pre-accession strategy was further developed by the Luxemburg
Summit of 1997, which introduced the so-called ‘enhanced pre-accession
strategy’ which introduced three new key components, i.e. Accession
Partnership, annual assessment of the progress achieved by the candidate
country, and increased pre-accession aid.

56
 The Accession Partnership is an instrument individualized country
by country. It is adopted by the Council of the European Community by a
qualified majority, without the involvement of the candidate country to
which it is dedicated.44 It establishes the priorities in the approximation
process to be observed by each country. The Accession Partnerships are
regularly updated depending on the regular reports on the progress of the
approximation.45 The candidate countries must adopt a National Program for
the Adoption of the Acquis taking up the proposals of the Accession
Partnerships.
The Commission must write an annual Progress Report on each
candidate country in which it assesses the progress of the respective country
in its approximation to the internal market. This looks especially at the
development in the implementation according to the priorities set up in the
Association Partnerships. The Commission summarises the reports in a
strategy paper which also contains recommendations for the countries as to
how to continue the approximation process. These reports exercise a high
degree of pressure on the candidate countries to keep on track in their
adaptation to Communitarian law.
The enhanced pre-accession strategy provided for enhanced pre-
accession aid; the amount of money dedicated to the candidate countries has
been significantly increased. Such financial assistance depends on the
degree of compliance with the progress of the approximation programme.
This aid is directed towards the implementation of the acquis, as well as for
the strengthening of the administrative and judicial capacities of the
candidate countries. The financial programs are PHARE for the Central and
Eastern European countries, the ISPA (Pre-Accession Structural Instrument)
focusing on improvement of the infrastructure,46 SAPARD (Structural
Adjustment Programme for Agriculture and Rural Development), and
CARDS (Community Assistance for Reconstruction, Development and
Stabilization)—now replaced by the Instrument for Pre-Accession

44 Matthias Pechstein/Philipp Kubicki, The Legal Framework of

Accession to the European Union, Polish Yearbook of International Law 2001, p.
210; with respect to Macedonia, Council Decision 2006/57/EC of 30 January 2006
on the principles, priorities and conditions in the European Partnership with the
former Yugoslav Republic of Macedonia.
45 See, for example, Official Journal 1999, L 335.
46 EC Council Regulation 1085/2006 of 17 July 2006, Official Journal L
210 of 31 October 2006, p. 82.

57
Assistance47—, the last being equivalent to PHARE but dedicated
exclusively to Albania and the countries which emerged from ex-
Yugoslavia.
Financial aid is granted only if a candidate state is developing in a
direction whereby it is able to absorb the aid; in this sense, aid will be
effective only insofar as the states are sufficiently prepared for the specific
aid. Further, the withholding of aid can be used as a sanction if a candidate
state does not progress according to the commitments undertaken by the
Europe Agreements or the Accession Partnership. The Accession
Partnership Regulation 622/98 states: ‘where an element that is essential for
continuing to grant pre-accession assistance is lacking, in particular when
the commitments contained in the Europe Agreement are not respected
and/or progress towards fulfilment of the Copenhagen criteria is insufficient,
the Council, acting by a qualified majority on a proposal from the
Commission, may take appropriate steps with regard to any pre-accession
assistance granted to an applicant state.’48 In the decision on the Accession
Partnership with Macedonia, Point 5 of the Annex reads: ‘Assistance to the
Western Balkan countries is conditional on progress on satisfying the
Copenhagen criteria and on meeting the requirements of the Stabilisation
and Association Agreement and the specific priorities of this Accession
Partnership. Failure to respect these conditions could lead the Council to
take appropriate measures on the basis of Article 21 of Regulation (EC) No
1085/2006 or, in the case of pre-2007 programmes, on the basis of Article 5
of Regulation (EC) No 2666/2000. The assistance is also subject to the
conditions defined by the Council in its conclusions of 29 April 1997, in
particular as regards the recipients' undertaking to carry out democratic,
economic and institutional reforms. Specific conditions are also included in
individual annual programmes. The financing decisions will be followed by
a financing agreement signed with the Yugoslav Republic of Macedonia.’

IV. Legal approximation by the candidate countries according

to the requirements of the communitarian law and beyond

47
Council Decision 2006/57/EC of 30 January 2006 on the principles,
priorities and conditions contained in the European Partnership with the Former
Yugoslav Republic of Macedonia; this decision was repealed and the Accession
Partnership updated by the Council Decision of 18 February 2008, 2008/212/EC.
48
See also, Council Decision 2006/57/EC of 30 January 2006 on the
principles, priorities and conditions contained in the European Partnership with the
former Yugoslav Republic of Macedonia.

58
 1. Approximation to EC regulations
The legal approximation of municipal law to the Communitarian
legal order is not an entirely new phenomenon in Communitarian law. The
establishment of the Communitarian legal order required the elimination of
national law which was not in line with the Community law and the
adoption of law compatible with the law of the European Community. The
difference with the approximation of the legal order of the candidate
countries lies in the fact that the approximation concerns states which are
not yet members of the European Union, whereas the classical adaptation of
the legal orders of member states to Communitarian law exclusively affected
member states. This has consequences at various levels. The EC regulations
which, according to Art. 249 of the EC Treaty, are directly applicable and
which, according to the doctrine of the European Court of Justice, prevail
over national law, do not as a rule require implementation by a member
state, as the organs of the state have to apply it automatically, leaving aside
national law not in line with the regulation. The situation is different with
respect to the approximation process of candidate countries. Communitarian
law is not applicable in these states, therefore the EC regulations cannot
directly prevail over municipal law. Only when the candidate countries
become members of the European Union will the Communitarian law become
applicable internally. The candidate states could wait for this moment;
however, the gap between Communitarian law and the municipal law in many
of these countries is so great in many fields that the direct introduction of
Communitarian law would cause a shock. Besides, some regulations must be
transposed in the pre-accession period because they rule on the requirements
for the national administration to match the institutional and financial
structure of the Communities. They must be implemented before the date of
the accession; otherwise the financial system would not work.49 For these
reasons, the approximation process extends also to the adaptation of the
national law to the EC regulations in order to fill the gap, notwithstanding the
fact that at the moment of the accession to the EU only the EC regulations will
be applied.

2. Approximation to the law established by Directives

The implementation of EC directives is a trickier question. Art. 249
EC Treaty leaves it to the member states to decide how they want to

49
Czaplinski, p. 50.

59
implement the directives. It depends on the constitutional order which type
of norms will attach legal effect to an EC directive, e.g. a statute or a
regulation. However, the European Court of Justice fixes a limit on the
freedom of member states insofar as they cannot rely on non-binding
internal rules or by-laws; likewise, a purely administrative practice which
reflects the content of the directive is not sufficient because the
administrative practice itself does not establish a binding norm. The
implementation must embrace the whole content of the directive. The
restriction to parts of its content does not dispense the member countries
from complete implementation.
These rules developed by the European Court of Justice for the
member states are likewise applicable also to the candidate countries in the
approximation process. Of course, the obligation of candidate countries to
implement a directive does not derive from this directive or from the EC
Treaty. But the obligations with respect to the approximation of the legal
order which result from the Europe Agreements, the Stabilisation and
Association Agreements and the Association Partnerships lead to the same
result: because the approximation process also encompasses the
Communitarian law established by directives, candidate countries must also
implement the content of these directives.
3. Approximation through interpretation
Besides the approximation of the legal order through new
legislation, another important way to bring national law in line with
Communitarian law is through interpretation. Many laws can be differently
construed. If there is a possibility to give a law an interpretation in line with
Communitarian law, judges are obliged to do so. Here the question arises as
to what extent the approximation procedure can be left to the judiciary.
Generally, the European Court of Justices permits the harmonization of the
national legal order by way of interpretation. Harmonization does not always
require activity by the legislature. Approximation by interpretation is
normally much easier and faster than harmonization by legislation which
involves the whole parliament and often the government, both of which have
to respect difficult procedures, whereas in the court only the chamber has to
agree on the construction of the national norm. However, a norm can be
interpreted in conformity with the Communitarian law only insofar as the
national legal tradition, especially the rule of law, authorizes the judiciary to
proceed in this sense. Communitarian law does not itself empower the judge
to replace the national legislator where, according to the national legal order,
this legislator is called upon to implement the communitarian law.

60
 4. Approximation referring to legal principles beyond Communitarian
law in its strictest sense
The approximation process is not restricted to the adaptation of national
norms to Communitarian law. It must be understood in a broader sense. As
pointed out, in all EC documents dealing with the question of the process of EU
enlargement, the measures to be undertaken by member states are not limited to
the adoption of norms which will bring the national legislation closer to EC
norms, but candidate states must create an administrative and judicial structure
which will guarantee the implementation of Communitarian law. Therefore,
apart from substantive norms the states must also introduce procedural rules
which allow for administrative implementation and legal protection. As far as
the EC norms grant individual rights, states must guarantee legal remedies
through which individuals can bring a claim before court.50
The European Partnership with the Former Yugoslav Republic of
Macedonia of 200651 fixed priorities in the following sense:
• ‘The key priorities are short-term priorities. They include
implementation of the Organisation for Security and Cooperation in Europe
(OSCE) (recommendations on elections, adoption of the Police Act, the
constitutional and legislative amendments needed to reform the judicial
system, and implementation of the reform recommendations of the Venice
Commission, independence and proper functioning of the judiciary, training
for judges and prosecutors), simplification of company registration and
licensing procedures, and proper implementation of the Stabilisation and
Association Agreement and of its commitments.’
• ‘The requirements relating to the political criteria cover:
democracy and the rule of law (strengthening of the rule of law, electoral
reform, reform of public administration, judicial reform, strengthening of the
anti-corruption policy, ongoing and effective implementation of the Ohrid
Framework Agreement); respect for human rights and the protection of
minorities (in particular through compliance with international and European
standards); better cooperation between the administration, in particular the
Ministry of the Interior, and the ombudsman; adoption of the law on
interception of communications; the organisation and operation of law

50
Czaplinski, p. 50
51
Council Decision 2006/57/EC of 30 January 2006 on the principles,
priorities and conditions contained in the European Partnership with the former
Yugoslav Republic of Macedonia

61
enforcement bodies and raising their awareness of ethical issues and human
rights; review of the legal framework for exercising the right to religious
freedom; promoting the protection of minorities; regional issues and
international obligations (regional cooperation and good neighbourly relations,
in particular through intensified efforts to find a negotiated and mutually
acceptable solution on the name issue and through the conclusion and
implementation of agreements with neighbouring countries, notably on free
trade, cross-border cooperation, the fight against organised crime, trafficking
and smuggling, border management, the environment, transport and energy).’
• ‘The requirements relating to the economic criteria include
strengthening legal certainty for economic operators; the establishment of
clear and transparent legal frameworks for commercial dispute settlement;
the business climate (audit regulations, accountancy, bankruptcy); the
completion of market liberalisation (in particular, privatisation); integration
of the informal sector into the formal economy; diversification of economic
activities; regional economic integration (modernisation of infrastructure);
reform of the financial, banking and insurance sectors; governance and the
sound management of public finances and expenditure; increasing the
administrative capacity with respect to tax collection, guaranteeing equal
treatment for all taxpayers; the promotion of employment policies
(addressing unemployment, promoting job creation, especially for the
vulnerable, reform of the employment agency, labour relations); reform of
the education system.’
The list of these priorities proves that legal approximation cannot be
reduced to the Communitarian law but encompasses a much broader field,
such as the OSCE recommendations and proposals by the Venice
Commission. This underlines the fact that approximation to the EU is not
only an economic but also a political phenomenon. These matters, however,
do not allow to take a direct orientation in the implementation of
Communitarian law, as they do not fall within the.

V. The national practice of approximation

As a rule, the requirements of approximation by the Europe

Agreements are met by the establishment of a National Integration

62
Strategy52 or National Programmes for the Adoption of the Acquis.53 These
Programmes and Strategies implement the commitments undertaken by the
candidate countries to adapt their national law to the EC law. They establish
obligations only at national level.
Poland established a specific procedure for the approximation of its
municipal law. The Council of Ministers Rules of Procedure of 1997 forced
the government members to bring a draft of a law before the parliament to
seek the legal opinion of the Bureau of the Committee for European
Integration with respect to the compatibility of this draft with
Communitarian law. If the bill was proposed by a deputy, the speaker of the
Sejm would involve the experts of the Sejm Chancellery to find out if the
bill was in line with Communitarian law. In 2000, Poland established a
Committee which had to check the approximation bills in a fast track
procedure.54 This Committee, composed of deputies, had to deal with Polish
legislation related to the approximation process. It was up to the government
to select the bills which had to be brought before this Committee. The ‘fast
track’ consisted of the following elements:
- reducing from 7 to 3 days the time between the delivery of copies
of draft legislation of deputies and the first reading of the bill;
- delivery of a Polish translation of the provisions of the European
law to which Polish law was to be approximated no later than the date of the
delivery of the approximation bill;
- setting a timetable for the adoption of approximation bills before
their consideration;
- cooperation of this Committee with the European Integration
Committee;
- a specific procedure for the introduction of amendments to the
approximation bill;

52
E.g. for Poland, Czaplinski, The Harmonization of Laws in the European
Community and Approximation of Polish Legislation to Community Law, Polish
Yearbook of International Law 2001, p. 45.
53
Marc Maresceau, Pre-Accession, in: Marise Cremona, p. 31.
54
The procedure was incorporated into the Standing orders of the Sejm
under Chapter 1 c (Procedure for Bills approximating Polish Law to EU Law;
Marzena Laskowska, The Parliamentary European Legislation Committee in the
Approximation of Laws Procedure, Polish Yearbook of International Law 2001, p.
57; Czaplinski, p. 53.

63
 - submission of bills for their second reading at the first sitting of
the Sejm following the receipt of the Committee’s report;
- consideration of amendments proposed by the Senate (the second
chamber of the Parliament).
As a result of this procedure, instead of as single deputy as had been
the rule under Polish constitutional law, only a group of three deputies—who
must be members of the Committee—were to be allowed to propose
amendments to a bill.
In an early phase of approximation, the measures of adaptation were
criticized for being simple translations of the EC directives. The literal
incorporation of EC law did not always guarantee effective implementation.55
In the Czech Republic, an international team of experts consisting of
law firms and research centres was established in order to provide consultancy
on the approximation process to the national organs in charge of this task.56 The
administration and the judiciary were granted access to all EU documents
relevant to the approximation process and personnel underwent training.
Taking into consideration the dimension of the task, it seems highly
recommendable to take orientation from the Polish and Czech experience
and to introduce swift and flexible procedures which will allow timely
approximation in order to facilitate accession as soon as possible. However,
such procedures must never sacrifice democratic values. Internal norms take
their legitimacy from the democratic procedure in which they are adopted,
not from the orders of an international organization.
Matijas HARTVIG

АПРОКСИМАЦИЈА НА ПРАВНИОТ СИСТЕМ

НА ДРЖАВИТЕ-КАНДИДАТКИ ЗА ЕУ
ВО ПРЕТПРИСТАПНИОТ ПЕРИОД
(Резиме)

1. Подготовката за пристапување кон Европската унија бара

исполнување на општите материјални критериуми кои се

55
Czaplinski, p. 54.
56
Manfred Dauses/Arsène Verny/Jiri Zemánek, Allgemeine Methodik der
Rechtsangleichung am Beispiel der Tschechischen Republik, in: Manfred Dauses (ed.),
Osterweiterung der EU, Wiesbaden 1998.

64
 востановени на Sамитот во Копенхаген во 1993 год. (т.н.
Копенхагенски критериуми). Тие gi опфаќаат политичките
вредности: демократија, почитување на човековите права,
принципи на правната држава, поделба на власта, како и економ-
ските принципи: отворен пазар, слободна конкуренција, еднакви
права и обврски исто така на подрачјето на слободата, безбедноста
и правдата и на подрачјето на заедничката надворешна и
безебдносна политика, целосно прифаќање на acquis
communautaire.
2. Аcquis communautaire се состои од примарните и од секундарните
комунитарни норми, како и од општите принципи. Прифаќањето
на acquis communautaire се постигнува преку адаптација на
домашниот правен систем со комунитарното право.
3. Апроксимацијата или хармонизацијата на националниот правен
поредок не претставува специфична техника ексклузивно развиена
за пристапување на нови држави-членки. Хармонизацијата е
опфатена со неколку одредби од Договорот за ЕЗ, најмногу со чл.
94-сс од Договорот за ЕЗ. Тоа значи дека националните правни
одредби треба да се направат меѓусебно компатибилни. Ова се
постигнува врз основа на директивите. Поимите апроксимација,
хармонизација или адаптација се користат независно, тие не
означуваат различни правни феномени.
4. Техниката на правна хармонизација со текот на времето се смени.
Додека на почетокот беа усвојувани детални директиви со цел да
им се гарантира највисока можна апроксимација на различните
правни системи, во поново време директивите се од поопшта
природа, затоа што се покажа дека е тешко да се обезбеди
консензус на државите-членки за подеталните директиви. Натаму,
ЕСП ја разви доктрината на обврска на државите-членки да ги
признаат нормите и правните барања на другите држави-членки,
доколку тие барања не се дискриминаторни (пресудата во случајот
Cassis de Dijon од 1979 год.).
5. Во контекст на претпристапниот период, хармонизацијата на некој
начин има пошироко значење. Тоа беше широко развиено во
Белата книга на Комисијата од 1995 година. Тоа значи адаптација
на домашниот правен систем со acquis communautaire (а не само со
правните системи на другите држави-членки).
6. Што се однесува до регулативите на ЕЗ, државите-кандидатки
мора да усвојат одредби кои ќе ја рефлектираат содржината на
соодветните регулативи; ова е нужно затоа што во
претпристапната фаза, регулативите сèуште не се применливи.

65
7. Во поглед на директивите, државите-кандидатки мора да ги усвојат
неопходните мерки со цел да ги задоволат барањата. Адаптации се
неопходни единствено доколку правниот систем не содржи
соодветни одредби. Државите-кандидатки имаат извесно
дискреционо право во донесувањето одлуки како ќе ги
имплементираат директивите.
8. Со цел да се зголеми транспарентноста на процесот на
апроксимација, ЕУ одбра секторски пристап: acquis communautaire
беше поделено во 31 поглавје (за преговорите со Хрватска и
Турција 35):
1. Слободно движење на стоки (добра)
2. Слободно движење на лица
3. Слобода на давањето услуги
4. Слободно движење на капитал
5. Компаниско право (право на трговски друштва)
6. Политика на конкуренција
7. Земјоделство
8. Рибарство
9. Сообраќајна (транспортна) политика
10. Оданочување
11. Економска и монетарна унија
12. Статистика
13. Социјална политика и вработување
14. Енергетика
15. Индустриска политика
16. Мали и средни претпријатија
17. Наука и истражување
18. Образование и обука

66
 19. Телекомуникации и информатички технологии
20. Култура и аудио-визуелна политика
21. Регионална политика и координација на структурните
инструменти
22. Животна средина
23. Потрошувачи и здравствена заштита
24. Соработка на полето на правдата и внатрешните работи
25. Царинска унија
26. Надворешни односи
27. Заедничка надворешна и безбедносна политика
28. Финансиска контрола
29. Финансиски и буџетски одредби
30. Институции
31. Друго
9. Техниката на адаптација мора да ги избегне недоразбирањата. По
правило, нема да биде доволно само да се преведат регулативите и
директивите на сопствениот јазик. Често самиот превод нема да
соодветствува на општите поими на домашниот правен систем.
Понатаму, чистиот превод може да доведе до контрадикции во
сопствениот правен поредок. Апроксимацијата е правна рамка
(композиција), а не преведувачка работа.
10. Апроксимацијата е динамичен процес кој ќе биде надгледуван од
ЕУ. Државите мора да се подготвени да доставуваат редовни
извештаи за напредокот во нивната хармонизација.
11. ЕУ ќе го поддржи процесот на апроксимација преку технички
средства, размена на информации и експерти.

67
 Трајан БЕНДЕВСКИ

УНИФИЦИРАЊЕ И ХАРМОНИЗИРАЊЕ НА ПРАВОТО

НА ДРЖАВИТЕ-ЧЛЕНКИ СО ПРАВОТО НА ЕВРОПСКИТЕ
ЗАЕДНИЦИ И НА ДРЖАВИТЕ СО АСОЦИЈАТИВЕН СТАТУС
СО ПРАВОТО НА ЕВРОПСКАТА УНИЈА

Државите што ги поставија темелите на европската интеграција со

договорите за трите европски заедници им отстапија на заедниците дел од
своите суверени права. Во договорите се содржани фундаменталните
начела на интеграцијата, нејзината организација, правците на развој,
институтите за раководење со дејностите и нивните надлежности.
Успесите на интеграционите процеси во голема мера се должат на тоа што
се одвиваат и се развиваат врз добро разработена правна основа во
основачките договори и во правните акти на институтите. Правото

68
претставува основниот регулатор на интеграцијата, нејзин продукт и
инструмент.
Правото на европската интеграција и правата на државите-членки се
самостојни правни поредоци кои се меѓусебно поврзани и заемно се
надополнуваат. Правото на Европските заедници и на Европската унија го
создаваат државите-членки и со директно влијание врз нивното право. Со
правото на европската интеграција се определуваат рамките за применување
на правото на државите-членки. Државите-членки со Договорите за
Европските заедници и за Европската унија утврдиле задолжително дејство и
директна примена на правото на интеграцијата. Тоа има приоритет во однос
на правото на државите-членки и е задолжително за институтите (органите)
на интеграцијата, за државите-членки и нивните органи и за правните и фи-
зичките лица. Него директно го применуваат судовите и другите органи на
државите-членки при извршувањето на задачите од нивна надлежност.57
Со решенијата содржани во основачките договори, ставовите
(прецеденти) на Судот на Заедницата, односно на Судот на правдата, во врска
со неговата примарна задача „...да обезбедува почитување на правото при
толкување и применување на договорите и на актите прифаќани заради
спроведување на договорите”, како и со правните акти усвојувани од
институтите во рамките на нивните надлежности, колизијата на правото на
Интеграцијата со правото на државите-членки не предизвикуваше поголеми
проблеми. Тоа не може да се каже за состојбите поврзани со различните
решенија во правото на државите-членки за регулирање на исти состојби. И
покрај тоа што основоположници на интеграцијата (основачи на трите
европски заедници) беа шест исти држави, припаднички на континенталниот
систем на правото, во нивното законодавство за регулирање исти прашања се
среќаваа различни решенија. Овие разлики беа посебно актуелни на
релацијата правото на Германија кон правото на Франција, па и на Италија.
Состојбите уште повеќе се усложнија по првото проширување на Заедницата
(1972 г.), кога во членство беа примени Велика Британија и Ирска,
припаднички на системот на општото право.
Поради тоа, се наметна потребата за преземање мерки од
институтите на Заедниците за унификација и за хармонизација на правото
на државите-членки со прифаќање уредби (Regulations) и упатства
(Directions) за правно регулирање на суштинските области на
интеграцијата: формирањето на заедничкиот пазар, царинското право,

57
Трајан Бендевски, Право на Европска унија, Правен
факултет, Скопје, 2001, стр.12-14.

69
правото на друштвата итн. Со иста цел и државите-членки имаат склучено
повеќе меѓународни конвенции.
Со зголемувањето на бројот на државите-членки на интеграцијата,
проблемите поврзани со различните решенија во правото на државите за
регулирање на исти прашања и настојувањата за нивно надминување
станаа уште поактуелни.

1. Унификација и хармонизација на законодавствата

во државите-членки на Европските заедници

Договорите за Европската заедница за јаглен и челик (ЕЗЈЧ) и

Европската заедница за атомска енергија (ЕВРОАТОМ), немаа решенија
за надминување на проблемите што се предмет на трудов.
Со Договорот за Европската економска заедница (ЕЕЗ), државите-
основачки презедоа обврска да се воздржат од секакви мерки кои можат да
го доведат во прашање остварувањето на целите, и да ги преземат
потребните активности за реализирање на обврските од Договорот и од
актите на институтите на Заедниците.58
Меѓу другите конкретни обврски преземени со Договорот, шесте
држави-основачки на Заедницата си поставија задача „да го
хармонизираат интерното законодавство во нужната мера за непречено
функционирање на Заедничкиот пазар.”59
Меѓу актите на институтите, при унификацијата и хармонизацијата
на правото на државите-членки, посебно место имаат уредбите и
упатствата.
Уредбата (Regulations, Reglements, Verordungen) има непосредно-
директно дејство врз регулирањето на односите што се нејзин предмет.
Уредбите се задолжителни за институтите на Европските заедници и за
Европската унија, за државите-членки, нивните органи и за правните и
физичките лица.

1.1. Унификација на законодавството на државите-членки

Заради остварување на определените цели, договорите за европ-

ските заедници ја утврдуваат неопходноста од унифицирани решенија во
правото на сите држави-членки. Најпогодни и најчесто користени

58
Види чл. 5 од Договорот за ЕЕЗ.
59
Види чл. 3, т. х од Договорот за ЕЕЗ.

70
инструменти за унификација на правото на државите се уредбите, кои се
овластени да ги донесуваат институтите на заедниците.
Државите-членки имаат извршено унификација на правното
регулирање на значајни области со меѓународни конвенции.

а) Уредба (Regulations, Reglements, Verordungen)

Уредбата е најзначајниот правен акт што го донесуваат инсти-
тутите. Таа има непосредно, директно дејство врз регулирањето на од-
носите што се нејзин предмет. Уредбата е задолжителна за институтите на
Европските заедници и на Европската унија, за државите-членки, за
нивните органи и за правните и физичките лица.
Со стапувањето во сила на конкретна уредба, престанува важноста
на законските и на подзаконските акти на државите-членки со кои биле
регулирани прашањата и областите регулирани со уредбата. Со други
зборови, со стапувањето во сила на Уредбата, со неа се регулираат прашањата
и односите што се нејзин предмет од институтите на Европските заедници, и,
што е позначајно, од судовите и другите органи на сите држави-членки. На
тој начин, уредбите се утврдени како најефикасни инструменти за
унификација на правото на државите-членки во најзначајните области за
одвивање на интеграционите процеси.

б) Унификација на правото со меѓународни

конвенции усвоени од државите-членки
Со член 220 од Договорот за ЕЕЗ, државите-членки се овластени
со меѓународни договори:
– да ги изедначуваат во користењето на определени права соп-
ствените државјани и државјаните на другите држави-договорнички;
– да спречат двојно оданочување во рамките на Заедницата;
– заемно да ги признаваат трговските друштва, да ја задржуваат
правната способност и кога го пренесуваат седиштето од една во друга
држава-членка и при фузирање на друштва кои имале припадност на
различни држави;
– во едноставна постапка да го регулираат заемното признавање и
извршување на судските и арбитражните одлуки.
Во практиката, државите-членки, ретко ги користеле овластувањата со
меѓународни конвенции за да ја унифицираат правната регулатива.
Определени резултати се постигнати по прашањата од областите што
се регулираат со меѓународното приватно право со прифаќањето на:

71
 1. Бриселската конвенција за надлежност на судовите и за приз-
навање и извршување на одлуките по граѓански предмети од 1968 год.;60
2. Луганската конвенција за надлежност и признавање на одлу-
ките по граѓански и трговски предмети од 1988 год.;61
3. Римската конвенција за меродавното право за договорни об-
врски од 1980 год.62
По стапувањето во сила на Договорот за ЕУ, се прифатени:
1. Конвенцијата за доставување судски и вонсудски акти во
граѓански и во трговски предмети од 1997 год.;63
2. Конвенцијата за надлежноста за признавање и за извршување
одлуки по брачни предмети од 1998 година.64

1.2. Хармонизација на законодавството на државите-членки

За разлика од уредбите, директивите (Directives) се најадекватни и

најчесто користени правни инструменти на институтите за хармонизација
(приближување) на правото на државите-членки. Тоа се должи на фактот
што се задолжителни во поглед на целите што треба да се остварат, а
средствата и методите за нивното имплементирање во правото на
државата до која се адресирани ги избираат нејзините органи. Посебната
погодност на директивите за хармонизација на правото на државите-
членки се должи и на фактот што тие можат да се адресираат само до
држави-членки чие законодавство од областа што е предмет на
директивата треба да се хармонизира.
На тој начин, целите утврдени во директивата се преточуваат во
закони на државите со кои во крајна мера се регулираат конкретните односи.
Обврска на државата-членка до која е адресирана директивата е да ја вгради
во сопственото законодавство целта утврдена во директивата во рокот
утврден со неа. Роковите за имплементација на директивите се движат од
неколку месеци до неколку години.

60
OJ L 299, 31.12.1972, p. 32, пречистен текст OJ C 027, 26.01.1998.
61
OJ L 319, 25.11.1988, p. 9.
62
OJ L 266/1 1980, стапи во сила на 1.4.19991 г.
63
OJ C 261, 27.08.1997, p. 2.
64
OJ C 221, 16.07.1998, p. 2.

72
 Во зависност од карактерот на прашањето што се регулира, со
некои директиви прецизно и целосно се уредува целта, а на законодавните
органи на државите до кои се адресирани им се препушта само можноста
да ги трансформираат во внатрешното законодавство. Со други директиви,
пак, се утврдуваат основните цели, се предвидува и минималната
хармонизација при регулирањето на определено прашање, и државите до
кои се адресирани имаат можност да одат пошироко и посуштински во
регулирањето, во зависност од значењето и актуелноста на односното
прашање за конкретната држава. Ваков карактер имаат повеќе директиви
со кои се регулираат прашања од еколошката сфера, со кои на државите
им е дадено правото да ги санкционираат потребните и посеопфатни
услови и мерки за заштита на околината зависно од конкретните услови и
состојби во одделна држава, водејќи сметка за минимумот стандарди
утврдени со директивата и прифатеното решение во државата да не
противречи на целта утврдена во директивата.
Само по исклучок, директивата може да предизвика директно
дејство – ако државата до која е адресирана, не ја имплементирала во
националното законодавство во рокот определен со самата директива (не
донела закон, или не извршила промени во постојниот закон кој колидира
со директивата, или ја имплементирала делумно), а со тоа се повредени
правата и интересите на приватни правни или физички лица, од органи на
јавната власт, државни или локални; органи или институти на ЕУ и
претпријатија во сопственост на државни или локални органи. Во таков
случај, со решенија на Судот на правдата, на лицата чии права се
повредени со неизвршување на обврската од државата во рокот определен
во директивата, им е дадена можност да ги остварат правата утврдени со
директивата од утврдените органи, повикувајќи се директно на
директивата.65
Согласно со решението на Судот на правдата, кое има прецедентен
карактер, вакво дејство можат да предизвикаат само директиви со кои
прецизно е утврдена целта и кои не се условени.66
Признавањето на директното дејство на неимплементирана
директива во националното право во предвидениот рок, само заради
заштита на правата и интересите на приватни правни и физички лица кон
органите на јавна власт; органи и институти на ЕУ и претпријатија во
сопственост на државни и локални органи, беше основано критикувано од
правната наука и од правни и физички лица чии права биле загрозени од
фирми и други субјекти кои не се поврзани со држава, ниту со Заедницата.

65
Види: Case 80/86 (1987) ECR 3969.
66
Case 80/86 (1987) Ecr 3969.

73
 Во предметот Francovich, Судот изгради став според кој и други лица
кои претрпеле штета со неимплементирање на директивата во националното
законодавство во рокот утврден со директивата, имаат право да бараат
компензација, преку суд од владата на државата.67
Според Судот, за користењето такви права од неимплементирана
директива треба да бидат исполнети три услови, и тоа:
1. целта која треба да биде постигната со директивата да ги опфаќа
и правата на приватни лица;
2. тие права да имаат основа во одредби на директивата, и
3. да постои причинска врска помеѓу неисполнувањето на
обврската на државата (неимплеметирањето на директивата во нацио-
налното законодавство), т.е. помеѓу повредата на правото на Заедницата
од државата-членка и предизвиканата штета на барателот.
Покрај признавањето директно дејство на неимплементираната
директива под условите утврдени погоре, Судот може, по предлог на
Комисијата, да и изрече и казнена мерка на државата што не ја
имплементирала директивата.

2. Унифицирање и хармонизирање на законодавството

на државите-кандидатки за членство во ЕУ

На крајот од осумдесеттите и во почетокот на деведесеттите

години од минатиот век, се одиграа големи промени во социјалис-
тичките земји, дојде до распад на СФРЈ и СССР, до поделба на Чехо-
словачка, до уривање на Берлинскиот ѕид и до соединување на рас-
парчената Германија. Промените доведоа и до распад на социјализмот
и имаа одраз врз вкупните состојби во Европа и во светот. Се распадна
и Советот за економска взаемнапомош, економската интеграција на
социјалистичките држави, и Варшавскиот сојуз, одбранбениот сојуз на
социјалистичките земји.
Во исто време, се случија позитивни промени во одвивањето на
интегративните процеси во рамките на европските заедници. Форми-
рањето на Заедничкиот пазар – процес следен со проблеми, спорови и

67
Francovich v. Italy, case c-6, 9/90 (1991) ECR I-5357; T.C. Hartley, The
Foundations of European Community Law, Moscow, 1998, pp.233–235.

74
несогласувања – во 1992 година беше завршено. Со тоа беа ели-
минирани сите пречки за слободно движење на стоки, лица, услуги и
капитал во државите-членки на Заедницата. Беа стабилизирани и еко-
номските состојби во трите заедници, со што се отворија нови
перспективи во интеграцијата, натамошен развој и збогатување на фор-
мите и содржините не само во економските сфери, како и уривање на
бариерите за проширување на интеграцијата и со посткомунистичките
земји од Централна и од Источна Европа.
Вкупните состојби ја наложија потребата за преиспитување и на
правните рамки на интеграцијата заради утврдување на заедничката
социјална, образовна, културна и научна политика, како и заради
воведување заедничка валута и посмели чекори за унификација и
хармонизација на правните системи на државите-членки.
Во почетокот на 1990-тите години, лидерите на Франција и на
Германија, Франсоа Митеран и Хелмут Кол, поведоа иницијатива за
јакнење на позициите на интеграцијата не само во економските сфери,
туку и во меѓународните политички односи.
Бројните иницијативи за проширување и интензивирање на
интеграционите процеси доведоа до потпишување на Договорот за
Европската унија на 7.2.1992 година. Според Договорот, ЕУ се потпира
врз три столба, три фундаменти. Првиот столб го сочинуваат трите
европски заедници, вториот – заедничката надворешна и безбедносна
политика, а третиот – заедничката соработка во областа на
правосудството и на внатрешните работи.
Унијата утврди посебен однос кон политиката за прием на нови
членки, посебно за приемот на поранешните социјалистички држави од
Централна и Источна Европа. Речиси со сите посткомунистички
држави се склучени нов тип договори за асоцирање. Со нив, државата-
кандидат ја декларира цврстата определба за полноправно членство во
европските заедници и Европската унија, а државите-членки дека ќе го
помогнат тоа со укажување секаква помош на асоцираната држава за да
ги исполни критериумите и условите за прием, дека го почитуваат
новото политичко уредување на државата базирано врз владеењето на
правото, врз почитување на човековите права и слободи, врз
почитување на повеќепартиската демократија во услови на слободни и
демократски избори.
Заедниците и Унијата се обврзуваат да ги поддржуваат демок-
ратските процеси во асоцираните држави и да им укажат политичка,

75
 финансиска и правна помош за приспособување и исполнување на
условите за прием во членство.
На Самитот на Европскиот совет одржан во јуни 1993 год. во
Копенхаген, беа утврдени условите што треба да ги исполни државата
која има асоцијативен статус за да биде примена во членство на Ев-
ропската унија, и тоа:
– да ги исполни неопходните политички и економски услови за да
може да ги извршува обврските што произлегуваат од членството;
– стабилност на институциите, со што се гарантираат човековите
права, почитување и заштита на правата на малцинствата и правната
држава;
– воведување пазарна економија оспособена да се носи со конкуренција
на Заедничкиот пазар.
Критериумите беа разработени на самитот на Европскиот совет
одржан во декември 1994 год., во градот Есен, каде што беше утврдена и
вкупната стратегија за преговорите со асоцираните држави. На самитот,
Комисијата беше задолжена да подготви „БЕЛА КНИГА – подготвување
на асоцираните држави од Централна и Источна Европа за
интегрирање во заедничкиот пазар на Европската унија.”
Белата книга беше усвоена на Самитот на Европскиот совет
одржан во мај 1995 год. во Кан. Таа е еден вид прирачник, кој треба да
им помогне на државите кои имаат асоцијативен статус да ги исполнат
условите за прием во членство. Се состои од два дела: во првиот дел се
прикажани целите, намената и задачите, а во вториот дел – анексот
детално е прикажана правната регулатива на Заедничкиот пазар, како
на примарното така и на секундарното право, со кое државата-кандидат
треба да го хармонизира сопственото законодавство.
Во Белата книга нужно внимание им е посветено на организацио-
ните, административните и судските механизми и институции кои
треба да се реформираат за да се оспособат за доследна примена на
правото на државата хармонизирано со правото на Европската унија.
На тој начин, со Договорот за Европската унија, унифицирањето и хар-
монизирањето на законодавството на државата-кандидат со правото на
ЕУ е утврдено како еден од најбитните услови за прием во членство.68

68
Владата на Република Македонија во 2004 г. ја усвои деталната На-
ционална програма за приближување на законодавството на РМ кон зако-
нодавството на Европската унија.

76
 Во исполнувањето на овој услов, покрај надлежните органи и служби
на државата-кандидатка, активно се вклучени институтите на
Европската унија со експертска, финансиска и други видови помош. Во
таа фаза вообичаено е да се користи посебна помош или услуги на една
или на неколку држави-членки кои укажуваат експертски и
консултантски услуги.
Со приемот во членство на ЕУ, на државата која додека била во
кандидатски статус го унифицирала, односно го хармонизирала своето
законодавство со правото на Европската унија, не £ завршуваат
обврските за унификација и хармонизација на законодавството.
Правниот систем на сите нивоа е постојано во фаза на градење, на
приспособување и прифаќање решенија кои најмногу ќе одговорат за
успешно правно регулирање на состојбите во односната област во опре-
делено време. На тоа се должи фактот што институтите на ЕУ секоја
година прифаќаат повеќе од 12.000 правни акти, најголемиот дел во
функција на унификација и хармонизација на законодавството на
државите-членки.
За јакнењето на позициите на секундарното право на Европската
унија и во процесите на унификација и хармонизација на правото на
државите-членки, сведочи и фактот што неколку конвенции со кои
државите-членки имаа извршено унификација на правото во значајни
области на меѓународното приватно право се заменети со уредби
(Regulations), на Советот. Така, по стапувањето во сила на Амстер-
дамскиот договор за реформа на Договорот за Европската унија,
Договорот за ЕЗ, Договорот за ЕЗЈЧ,69 Договорот за ЕВРОАТОМ...,
неколку конвенции склучени од државите-членки беа заменети со
уредби донесени од институтите на Европската унија, и тоа:
1. Бриселската конвенција за надлежност на судовите и за приз-
навање и извршување на одлуките по граѓански предмети од 1968 год. е
заменета со Уредбата на Советот за надлежноста и за признавање и
извршување на одлуките по граѓански и трговски предмети, која стапи во
сила на 1.3.2002 год.;70
2. Конвенцијата за доставување судски и вонсудски акти по
граѓански и трговски предмети од 1997 год. е заменета со Уредбата на
Советот за доставување во државите-членки судски и вонсудски акти по

69
Беше склучен за рок од 50 години кој истече на 25.7.2002 год.
70
OJ L 012, 16.01.2001, p. 1.

77
граѓански и трговски предмети, усвоена на 29.5.2000 год., а стапи во сила
на 31.05.2001 год.;71
3. Конвенцијата за надлежност за признавање и за извршување
одлуки по брачни предмети од 1998 год. е заменета со Уредбата на
Советот за надлежност и за признавање и извршување на одлуките по
брачни предмети и предмети за одговорност на родителите за заедничките
деца на брачните партнери, донесена на 20.5.2000 год., а стапи во сила на
1.3.2001 год.72
Од изнесеново произлегува дека унификацијата и хармонизацијата
на правото на државите-членки со правото на Европската унија ќе ја
задржи актуелноста и натаму и за државите чие право било хармонизирано
додека имале кандидатски статус и дека Regulations и Directives ќе го
задржат примарното место и улогата за успешно одвивање на овие
процеси.

БИБЛИОГРАФИЈА

Бендевски, Трајан: Право на Европската унија, Правен факултет,

Скопје, 2001.
Вукадиновиħ, Д. Радован: Право Европске уније.
Davies, Gareth: European Union Internal Market Law, London-Sydney,
2002.
Энтин, О.П.Л.М.: Европеског право, Москва, 2001.
Кашкин, О.П.Ц. Ю.: Право Европейского Союза, Москва,
2003.
Мухаева, Н.Р.: Право Европейского Союза, Москва, 2006.
Stanivuković, Maja: Instrumenti unifikacije i harmonizacije prava
i njihov odnos prema kolizionih normama s posebnim osvrtom na načela
europskog ugovornog prava.
Stojanović, Dragoljub: Pojam harmonizacije i harmonije
doma}eg prava sa pravom Evropske unije. (“Na~ela Evropskog
ugovornog prava i jugoslovensko pravo”), Kragujevac, 2001.
Хопт, Клаус: Тања Бузева, Европеjско дружествено право,
София, 1999.

71
OJ L 160, 30.06.2000, p. 37.
72
OJ L 160, 30.06.2000, p. 19.

78
 Zimmerman, Hirschler: Westereuropäische Integrations –
Verbände Recht, Berlin, 1983.

Trajan BENDEVSKI

BASIC PROBLEMS CONCERNING THE HARMONIZATION OF THE

LAW
OF MEMBER STATES WITH EU LAW
(Summary)

With the Treaties on the ECSC, EEC and EUROATOM, France,

Germany, Italy, Belgium, the Netherlands and Luxembourg established the
foundations of the European Integration.
From the creation of the European Communities until today, EC Law has
played a leading role in the achievements of integration. The law (the legally
binding treaties) established the European Communities and the European Union
and their organization and successful functioning and has contributed to the
deepening and widening of integration, as well as the establishment of institutions
(organs) and their lawmaking powers and competences regarding the application of
the law. The Law of the European Communities and EU Law are directly applied
not only by the institutions and organs of the EC and EU but also by the member
states and their organs. The rules of EU Law have primacy over the rules contained
in the national legislation of the member states.
EU law has helped with problems regarding the different means of
regulating similar types of legal relations in the national legislation of member
states, as well as in the establishment of the most appropriate mechanisms for the
successful resolution of such problems. Namely, these mechanisms are the
instruments for the unification and harmonization of the law of the member states.
These instruments (regulations, international conventions and directives) and their
role have motivated the author to write this article.

79
Родна ЖИВКОВСКА

ХАРМОНИЗАЦИЈА НА СТВАРНОТО ПРАВО

ВО РЕПУБЛИКА МАКЕДОНИЈА

Хармонизацијата на граѓанското право од областа на стварното

право во правниот систем на Република Македонија во изминатиот двего-
дишен период се карактеризира со донесување значителен број специјални
закони со кои се уредува правниот режим на стварите од општ интерес за
РМ. Во оваа смисла, евидентни се новите закони, како и новите измени и
дополнувања на законските текстови, со кои се уредува правниот режим

80
на земјоделските земјишта и на градежните земјишта како ствари од општ
интерес за РМ, согласно членот 56 на Уставот на Република Македонија,
односно членот 16 на Законот за сопственост и други стварни права. Од
особено значење за понатамошна хармонизација на стварното право е до-
несувањето на Измените и дополнувањето на Законот за договорен залог
од 2007 година, а исто така од значење во овој поглед има влегувањето во
сила на Законот за катастар на недвижности од март 2008 година.

I. Правни прописи со кои се уредува правниот режим

на земјоделските земјишта како ствари од општ интерес

а) Врз основа на став 3 од член 16 од Законот за сопственост и дру-

ги стварни права се дава можност правото на сопственост на земјоделско-
то земјиште да се уреди со посебен – специјален закон. Тргнувајќи од
принципите и насоките на Спогодбата за стабилизација и асоцијација за
пристапување на Република Македонија во ЕУ, во правниот систем на РМ
се донесе Законот за земјоделското земјиште во ноември 2007 година, во
кој се реализирани дел од овие принципи и насоки. Во овој правец е и
член 2 на новиот Закон за земјоделското земјиште, кој децидно пропишува
дека целта на овој Закон, меѓу другото, е обезбедување правна сигурност
на сопствениците и на корисниците на земјоделското земјиште. Сог-
ласно Поглавјето XII кое носи наслов „Земјоделство и рурален развој” на
анексот: Партнерство за пристапување со Република Македонија на Коми-
сијата на европските заедници во Брисел од 6 ноември 2007 година, како
главен и краткорочен приоритет на Република Македонија, меѓу другото, е
и забрзување на процесот на регистрација на земјоделското земјиште во
катастарот на недвижен имот (алинеја 1). Оваа насока најде своја импле-
ментација во Законот за земјоделското земјиште во членовите 8 и 32.
б) Согласно членот 8 на Законот за земјоделското земјиште, заради
водење ефикасна земјишна политика и управување со земјоделското земји-
ште, во Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство на
Република Македонија се води земјиштен регистар. Формата, содржината
и начинот на водењето на регистарот, заради принципот на правна сигур-
ност на сопствениците на земјоделското земјиште (државата и физичките и
правните лица), ќе ги пропишува министерот за земјоделство, шумарство и
водостопанство на РМ.
в) Принципот на правна сигурност се остварува и со прибележу-
вање на договорот за закуп на земјоделско земјиште во државна сопс-
твеност во јавната книга за запишување на правата на недвижности-
те. Во оваа смисла, Минстерството за земјоделство, шумарство и водосто-
панство доставува примерок од договорот за закуп до Агенцијата за ката-

81
стар на недвижности за подрачјето каде што се наоѓа земјиштето заради
негово прибележување.
г) Земјоделското земјиште како ствар од општ интерес е заштитено со
посебни одредби во Законот за земјоделското земјиште. Заради оваа зашти-
та, Законот предвидува задолжително склучување на договорот за закуп
на земјоделско земјиште во писмена форма, а доколку е постапено спро-
тивно на оваа одредба, договорот за закуп не произведува правно дејство (чл.
30, ст. 2). Заради користење на земјоделското земјиште како ствар од општ
интерес, Законот пропишува доставување годишен извештај до Министерс-
твото, и тоа најдоцна до 31 декември во тековната година. Со цел да се испра-
ват грешките од минатото, т.е. средствата од закупот да претставуваат редо-
вен приход на Буџетот на Република Македонија, Законот пропишува пла-
ќање годишна закупнина, и тоа најдоцна до 31 декември во тековната го-
дина.
д) Заштитата на земјоделското земјиште како ствар од општ инте-
рес Законот ја обезбедил со новината – внесувањето на глобата како пре-
кршочна казна, и тоа во случаи на непреземање мерки за уредување на
заштитата од ерозија (чл. 43), глоба во износ од 3 000 до 5 000 евра во де-
нарска противвредност, односно 1 000–2 000 во денарска противвредност
за правно, односно физичко лице. Со цел да не се користи земјоделското
земјиште за урбани цели, Законот предвидува глоба во износ од 3 000 до 5
000 евра, односно 1 000–2 000 евра во денарска противвредност за правни,
односно физички лица, за градење на тоа земјиште. Глобата е предвиде-
на и во случаи на времено пренаменување на земјоделското земјиште
за неземјоделски цели за случаи спротивно со Законот (3 000 до 5 000
евра, односно 1 000–2 000 евра во денарска противвредност за правно, од-
носно физичко лице), како и во случаи на загадување на земјоделското
земјиште што е во спротивност со производството на здравствено исправ-
на храна, на здравјето на луѓето и на животинскиот и растителниот свет
(чл. 42) (глоба од 3 000–5 000 евра, односно 1 000–2 000 евра во денарска
противвредност за правно, односно физичко лице).
ѓ) Паѓа вочи дека Законот за земјоделско земјиште содржи одредби
за случаи на узурпација на земјоделско земјиште во државна сопстве-
ност од страна на правни и физички лица. Според член 10 на Законот,
узурпацијата се именува како противправно користење на земјоделско
земјиште, односно користење на земјоделското земјиште во државна сопс-
твеност без склучен договор за закуп, односно договор за плодоуживање
во писмена форма. Во овој случај глобата е мошне висока и изнесува 10
000–20 000 евра во денарска противвредност за правни лица, односно 3
000–6 000 евра во денарска противвредност за физичко лице.

82
 е) Анализата на одредбите на Законот за земјоделското земјиште
покажува дека покрај овие одредби, за кои со право е предвидена глоба,
две одредби од Законот „висат” без прекршочна казна. Станува збор за об-
врската на сопствениците и на корисниците на земјоделското земјиште,
односно нивната должност да го користат ова земјиште согласно неговата
намена, како и да ја одржуваат и зголемуваат плодноста и да спречуваат
негово загадување или друг вид деградација. Адекватна на оваа одредба е
и одредбата на член 46, според која корисниците на земјоделското земји-
ште се должни да спроведуваат мерки за заштита од пожари согласно
прописите за заштита од пожари.
Сметаме дека во овие ситуации треба да се предвидат решенија
адекватни на решенијата содржани во модерното европско право (зголему-
вање на данокот на имот заради некористење на земјоделското земјиште,
како и повисоки глоби заради присуството на голем број пожари на земјо-
делското земјиште во Република Македонија).
ж) Не е на одмет во овој контекст да се спомне дека Законот за
земјоделското земјиште внесува и еден нов институт – „размена на земјо-
делско земјиште во приватна сопственост со земјоделско земјиште во др-
жавна сопственост”, со цел да се окрупни приватната сопственост. Во овој
случај, одлука за размена на земјоделското земјиште донесува Владата на
Република Македонија, по претходно прибавено мислење од страна на Др-
жавното правобранителство на РМ.

Финансирање на земјоделството од ЕУ
Согласно насоката на Европската унија за основање ефикасни и
финансиски стабилни платежни тела за управување и контрола со земјо-
делските фондови, во согласност со барањата на ЕУ и меѓународните ре-
визорски стандарди, во Република Македонија е донесен Закон за основа-
ње на Агенција за финансиска поддршка на земјоделството и на руралниот
развој, во јуни 2007 година. Целта на овој Закон е да се обезбеди спроведу-
вање на земјоделската политика и поддршка на руралниот развој во РМ,
користење на средства од претпристапната помош на ЕУ за рурален раз-
вој, во согласност со критериумите пропишани во билатералните договори
меѓу РМ и ЕУ, спроведување на заедничка земјоделска политика на ЕУ и
РМ, спроведување на заедничка рибарска политика на ЕУ во РМ, спрове-
дување на мерки за државна помош во земјоделството и спроведување на
други мерки кои ги утврдува Владата на РМ. Заради постигнување на овие
цели, со овој Закон се основа Агенција за финансиска подршка на земјо-
делството и на руралниот развој како самостоен орган на државна управа
со својство на правно лице. За користење средства од предпристапната по-
мош на ЕУ, Агенцијата добива акредитација од националниот координа-

83
тор за авторизација и од Европската комисија. Национален координатор за
авторизација е лице именувано од страна на Владата на РМ. Начинот и по-
стапката за добивање акредитација од националниот координатор за авто-
ризација, поблиску ги пропишува Владата на РМ. Начинот и постапката за
добивање акредитација од Европската комисија се уредува со билатерални
договори склучени меѓу Република Македонија и Европската унија.
Агенцијата е надлежна за извршување на мерките за директни пла-
ќања во земјоделството, за интервенциите на пазарот на земјоделски про-
изводи, за имплементација на производствените квоти, за извршување на
мерките за рурален развој, за реализација на средствата од претпристапна-
та помош на ЕУ за рурален развој и за спроведување на мерките на држав-
на помош во земјоделството.
Со оглед на фактот што планирањето на развојот на земјоделство-
то и на руралниот развој во РМ е уредено со Законот за земјоделството и
за руралниот развој, Закон кој претставува lex generalis за земјоделството и
за руралниот развој, а со тоа и на Законот за основање на Агенција за фи-
нансиска подршка на земјоделството и на руралниот развој, се јавува не-
опходна потреба од усогласување на специјалниот Закон за основање
на Агенција од јуни 2007 со општиот Закон донесен во ноември 2007
година.
Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство, во
текот на април 2008 година, ќе пристапи кон усогласување на специјални-
от Закон за основање на Агенција за финансиска подршка на земјоделство-
то и на руралниот развој со генералниот Закон за земјоделството и за ру-
ралниот развој. Всушност, оваа доработка на Законот за основање Агенци-
ја ќе се состои во имплементирање на актите на Владата, кои согласно
член 6 од Законот за земјоделството и за руралниот развој претставуваат
исто така мерки за развој на земјоделството и на руралниот развој. Имено,
согласно со Националната стратегија за земјоделство и за рурален развој,
која ја донесува Владата на РМ за период од 7 години, Владата на РМ исто
така донесува и акти за спроведување на политиките за уредување на паза-
рите на земјоделски примарни и преработени производи и рурален развој,
и тоа по предлог на Министерството. Покрај мерките на земјоделската по-
литика и политиката на руралниот равој, Законот ја уредува и државната
помош во земјоделството, а под таква се подразбира секоја помош доделе-
на од Владата на РМ, од органите на државната управа или од единиците
на локалната самоуправа за производство, преработка и продажба на одре-
дени земјоделски производи, или за извршување на одредени услуги од
областа на земјоделството, со што се создаваат економски поволности за
определени субјекти.

84
 Доработката на Законот за основање на Агенција за финансиска
подршка на земјоделството и на руралниот развој ќе се состои и во начи-
нот на обезбедување на ефикасни средства и мерки на контрола на корис-
ниците на средствата добиени од ЕУ, со цел средствата да се користат на-
менски, односно законито.

II. Хармонизација на прописите од областа

на градежното земјиште

Од областа на градежното земјиште, хармонизацијата на правните

прописи во Република Македонија се одвива на тој начин што се создава
многубројно хоризонтално законодавство. Тука спаѓаат: Предлогот на За-
конот за градежно земјиште од 2008 година (во собраниска процедура),
Предлогот на Законот за изменување и дополнување на Законот за граде-
ње (во собраниска процедура); Предлогот на Законот за гробишта и погре-
бални услуги (во собраниска процедура) и Измените и дополнувањата на
Законот за просторно и урбанистичко планирање од 2007 година.
а) Предлогот на Законот за градежното земјиште останува на ставот
градежното земјиште да може да биде во приватна и во државна сопс-
твеност. Постои тенденција дел од ова земјиште на државата да им се от-
стапи на единиците на локалната самоуправа, но за такво нешто потребна е
нова законска регулатива со доследно образложение.
б) Предлогот на Законот за гробишта и погребални услуги ја прос-
ледува заложбата на ЕУ за децентрализација на одредени функции на
државата. Предлогот со право поаѓа од становиштето дека гробиштата,
согласно со Законот за сопственост и за други стварни права, се ствари во
општа употреба, па според тоа општините овие земјишта може да ги имаат
само во долготраен закуп, а на непосредните корисници да ги даваат преку
јавни претпријатија на општината, а врз основа на правото на лична служ-
беност.
в) Дополнувањата на Законот за приватизација и закуп на градеж-
ното земјиште во државна сопственост од 2007 година кој го пролонгира
рокот за трансформација на правото на трајно користење во право на сопс-
твеност или во право на долготраен закуп на рок од две години, укажува
на поделената надлежност помеѓу градежното изградено и градежното
неизградено земјиште во РМ. Изграденото градежно земјиште, т.е. она
градежно земјиште на коешто постои правото на трајно користење, е уре-
дено со Законот за приватизација и закуп на градежното земјиште во др-
жавна сопственост и е во надлежност на Министерството за финансии, до-
дека неизграденото градежно земјиште е уредено со Законот за градежно
земјиште и е во надлежност на Министерството за транспорт и врски.

85
Сметам дека согласно Спогодбата за стабилизација и асоцијација, овие
два закона треба да се спојат во еден – хоризонтален закон, со цел
правниот режим на градежното земјиште како ствар, без оглед дали е из-
градено или неизградено, да биде уредено комплетно со еден закон. При-
тоа, правото на долготраен закуп, уреден во Законот за градежното земји-
ште, и понатаму треба да претставува стварноправен институт, додека
правото на долготраен закуп во Законот за приватизација и закуп треба да
се определи како облигационоправен однос, а не како стварноправен од-
нос. Во овој контекст, предлагам правото на долготраен закуп во Законот
за градежно земјиште да се именува како право на градење, затоа што не-
говата вистинска смисла е изградба на објект на туѓо земјиште врз основа
на тоа право.
г) Претежниот дел од одредбите за правото на градење како ствар-
но право во следната измена на Законот за градежно земјиште, заради хар-
монизација на правото, треба да се преселат од Законот за градење во
Законот за сопственост и други стварни права, затоа што нивното место
е токму во овој генерален Закон кој, како што ни е познато, во член 4 оста-
ва можност да се уредат со него и други стварни права „определени со за-
кон“. Впрочем на тој начин ќе се овозможи продолжување на имплементи-
рањето на одредбите од специјалните закони во генералниот Закон за
сопственост и други стварни права, што подразбира создавање на верти-
кално законодавство како повисока фаза на хармонизацијата на зако-
нодавството.
д) Во фаза на донесување е и Предлогот на Законот за градење, кој
треба точно да определи кое лице е градител, но притоа тој не треба да би-
де спротивен со Законот за градежното земјиште и Законот за просторното
и урбанистичко планирање, кои како поопшти закони од урбаната област
допуштаат својството на носител на правото на градење да го има: сопс-
твеникот на земјиштето, носителот на правото на долготраен закуп, носи-
телот на правото на концесија и носителот на правото на комунално-тех-
ничка службеност.

III. Запишување на правото на сопственост

и на други стварни права на недвижностите

а) Во изминатиот двегодишен период се направени особени напори

во поглед на запишувањето на правата на недвижностите, како приоритет-
ни задачи на РМ за пристап во ЕУ. Во оваа смисла, по долги напори, во
март оваа година, е донесен Законот за катастар на недвижности, кој пред-
видува востановување на геодетско-катастарски информативен систем
(ГКИС) како интегриран и единствен информационен систем во РМ, кој

86
ќе овозможува прибирање, обработка, одржување, управување, користење,
дистрибуција, издавање и единствен пристап кон податоците од катаста-
рот на недвижностите.
б) Како јавна книга за запишување на правото на сопственост и на
другите стварни права на недвижностите во Република Македонија, сог-
ласно овој Закон, и понатаму останува т.н. катастар на недвижности. Не-
говото востановување и одржување претставува дејност од јавен интерес
која ќе ја врши во РМ Агенцијата за катастар на недвижности, а која ќе ра-
боти врз основа на Годишна програма за работа за која ќе дава согласност
Владата на РМ. Во неа ќе работат посебен вид службеници, т.н. катастар-
ски службеници (стручни советници на директорот, раководни катастар-
ски службеници, стручни катастарски службеници и стручно-администра-
тивни катастарски службеници) кои немаат статус на државни службени-
ци, а кои припаѓаат на сите етнички заедници.
в) Геодетско-катастарскиот информативен систем ќе ги содржи
просторните и описните податоци од катастарот на недвижностите, основ-
ните геодетски работи, премерот на недвижностите, топографските карти
и регистарот на просторни единици како и податоци за бесправно изграде-
ни објекти и за времените објекти. ГКИС е составен од следниве делови: 1.
Основни геодетски работи; 2. Катастар на недвижности, 3. Евиденција за
бесправно изградени објекти; 4. Евиденција за времени објекти; 5. Топо-
графски карти; и 6. Регистар на просторни единици. Податоците за бес-
правно изградените и за времените објекти се водат како посебни евиден-
ции, одделно од податоците за катастарот на недвижностите.
г) Наведениот ГКИС се води во електронска и во писмена форма.
Физичките и правните лица, како и сите заинтересирани субјекти, под ус-
ловите предвидени со овој Закон, ќе можат електронски да се поврзуваат и
да добиваат податоци од ГКИС, и тоа во форма на информации или во
форма на јавна исправа. Неоспорно е дека на овој начин се обезбедува
принципот на точност преку запишување на сите недвижности, но
истовремено и принципот на јавност, а со тоа и принципот на правна
сигурност. За бесправно изградените објекти се издава евидентен лист, а
за времено изградените објекти лист за времени објекти. Овие исправи,
всушност, преставуваат доказ за носителите на владението, односно за
владетелите на бесправно изградените објекти и на времените објекти.
д) Со запишувањето во катастарот на недвижностите се стекнува
правото на сопственост и другите стварни права, а податоците запишани
во Катастарот на недвижностите се јавни и можат да ги користат сите лица
(чл. 105). Новина на овој Закон е конститутивноста на запишувањето на
правото на сопственост и на другите стварни права на недвижностите
во катастарот на недвижностите. Имено, правото на сопственост и другите

87
стварни права на недвижностите се стекнуваат со запишувањето во Ката-
старот на недвижностите, а престануваат со бришење на запишувањето.
Правото на сопственост и другите стварни права се докажуваат со
имотен лист кој е јавна исправа која содржи податоци за: катастарските
парцели; зградите и посебните делови од згради и други објекти; носите-
лите на правата на недвижностите; правото на сопственост и другите
стварни права; правната основа на запишувањето; времето на запишување-
то и бројот на предметот; висината на заложеното побарување; предбеле-
жувањето и прибележувањето.
ѓ) Заради внесување некаков ред во хаосот на градење во Републи-
ка Македонија, Законот предвидува издавање на лист за предбележување
на градба, т.е. за предбележано право на сопственост на зграда, посебен
дел од зграда или друг објект кога се во фаза на градба. На овој начин се
сака да се обезбеди првенство на укнижување, доколку самото предбеле-
жување биде потврдено согласно со условите за запишување на правата
определени со Законот.
е) Со цел да се овозможи што побрзо запишување на сите недвиж-
ности во РМ, Законот за катастар на недвижности предвидува четири на-
чини на востановување на катастарот на недвижности: 1. систематско
запишување; 2. поединечно запишување; 3. запишување на незапишани
права на недвижности по востановен катастар на недвижности; и 4. кон-
верзија на податоци од катастар на земјиште во катастар на недвижности.
Сите овие се спроведуваат без одржување на расправа и без сослушување
на странки.
ж) Последната крупна новина содржана во Законот за катастар на
недвижности е законски дозволеното отстапување во површините на
катастарските парцели. Притоа, се дозволува отстапувањето да изнесува
до 5% од површината на катастарската парцела содржана во правната ос-
нова и тоа во корист на фактичката состојба, доколку се работи за систе-
матско запишување на недвижности кои се наоѓаат во катастарски општи-
ни во кои е во примена катастар на недвижности востановен врз основа на
извршен премер (премерен катастар) (чл. 146, ст. 1). Ова отстапување мо-
же да изнесува и до 20% кога станува збор за систематско запишување на
права на недвижности кои се наоѓаат во општини каде што нема премерен
катастар, т.е. е во примена пописниот катастар.
Законот предвидува и запишување на отстапувања кои се над 5%,
односно над 20% од она што е запишано во правната основа, а притоа го
запишува содржаното во правниот основ, додека отстапувањето го прибе-
лежува.

88
 з) Постапката за востановување на Катастар на недвижности прет-
ставува специјална управна постапка во која не е дозволена жалба и во ко-
ја Агенцијата за катастар на недвижности издава исправи во вид на потвр-
да. Сите овие правни решенија се со цел што побрзо да се востанови ката-
старот на недвижности на целата територија на Република Македонија, а
со тоа да се овозможи остварување на приниципот на правна сигур-
ност на правото на сопственост и на другите стварни права, како во
поглед на домашните физички и правни лица, така и за странските физич-
ки и правни лица, согласно членот 30 и 31 од Уставот на РМ.

IV. Изменување и дополнување на законот

за сопственост и други стварни права

Анализата на содржината на донесените специјални закони за кои

говорев, како и на предлозите на законите кои се во собраниска процедура,
укажува на еден факт – донесување на мошне големo хоризонтално законо-
давство на Република Македонија во сферата на правниот режим на ствари-
те од општ интерес на РМ. Меѓутоа, во донесувањето на специјалните зако-
ни се забeлeжува и неусогласеност на голем број специјални одредби со
одредбите на генералниот Закон за сопственост и други стварни права.
Таа е присутна на повеќе места:
1. Правото на доградба и надградба уредено со Законот за сопс-
твеност и други стварни права од член 122 на Законот е во спротивност со
член 10 на Законот за градежното земјиште;
2. Видовите запишување на правата на недвижностите (укни-
жување, прибележување и предбележување) во понатамошната фаза, треба
да се преземат во претежен дел и да се преселат од Законот за катастар на
недвижности во Законот за сопственост и други ствари права;
3. Со оглед на фактот што во фаза на донесување е Предлог на
Закон за легализација на дивите градби, неговите одредби треба да се
усогласат со одредбите од член 121 на Законот за сопственост и други
стварни права кој го уредува на поинаков начин градењето без одобрение
за градба,
4. Начините на стекнување на правото на сопственост и на
другите стварни права по сите правни основи, согласно Законот за ката-
стар на недвижности, се стекнува во моментот на запишувањето во Ката-
старот, а во Законот за сопственост и други стварни права е поинаку – тоа
е во моментот на правосилноста на решението за наследување, односно
правосилноста на одлуката на надлежниот орган;

89
 5. Законот за културно наследство предвидува право на сопс-
твеност на културното наследство и на општината, што е во спротивност
со член 16 од Законот за сопственост и други стварни права;
6. Одребите за државната сопственост и сопственоста на еди-
ниците на локалната самоуправа треба да најдат свое место и во Зако-
нот за сопственост и други стварни права, т.е. треба да се преземат оддел-
ни одредби од Законот за користење и располагање со стварите на држав-
ните органи и од Законот за локалната самоуправа во Законот за сопстве-
ност и други стварни права;
7. Залогот како стварно право треба да се уреди и во Законот за
сопственост и други стварни права, кој сега содржи само неколку одреби
во врска со ова стварно право;
8. Во делот за стекнување на правото на сопственост по пат на
сеење и садење, да се уреди правото на долготраен закуп на земјоделско
земјиште кое што е предвидено во корист на странските физички и правни
лица, за што зборува делот четврти на Законот за сопственост и други
стварни права (чл. 246), а тој не е востановен во корист на домашните фи-
зички и правни лица.

Заклучок

Рефератов укажува на една објективна состојба во процесот на

хармонизација на македонското граѓанско законодавство со законодав-
ството на ЕУ, а тоа е создавање многубројно хоризонтално граѓанско зако-
нодавство, согласно Спогодбата за стабилизација и асоцијација.
Рефератов укажува дека создавањето на хоризонталните специјал-
ноправни одредби е толку брзо во Република Македонија, што го доведува
во прашање општото начело lex generalis derogat lex specijalis. Затоа, целта
на овој реферат е уште еднаш да се апелира до Министерството за правда
што побрзо да се пристапи кон усогласување на специјалното граѓан-
ско законодавство од областа на стварното право со генералниот За-
кон за сопственост и други стварни права, односно да се започне со
изработка на изменувања и дополнувања на Законот за сопственост и дру-
ги стварни права.

Rodna ZIVKOVSKA

HARMONIZATION OF THE LAW ON OWNERSHIP

90
 IN THE REPUBLIC OF MACEDONIA
(Summary)

This presentation points out an objective situation in the process of the

harmonization of Macedonian civil law with the civil law of EU countries
which involves the process of the creation of horizontal law according to the
Stabilization and Association Treaty.
Creating horizontal legislation is occurring so fast in the Republic of
Macedonia that it puts into question the general rule: lex generalis derogat lex
specialis. Therefore, the objective here is to point out, once more, before the
Ministry of Justice, the need for the rapid harmonization of a special law in the
area of civil law with the general law of ownership and other rights—that is to
say the need for changes and supplementation of the law of ownership and other
rights.

Maria AFONSO

THE ROLE OF THE EUROPEAN COURT OF JUSTICE

IN THE HARMONIZATION OF LEGISLATION

1. Introduction

The European Court of Justice (ECJ) has played a leading role in the
development of European Integration.

91
 It has wholly transformed the nature of the European Community
and its relations with national legal systems, conferring upon Community
law an authority similar to that enjoyed by federal law in federal systems.
The ECJ’s interpretations of the Treaty of Rome have had a decisive
impact on the dynamics of integration. Its influence has been felt at all levels
of the decision-making process. Results have been achieved that could not
have been achieved without the intervention of the ECJ.
Its rulings on the Direct Effect of Directives and its willingness to
allow Article 234 (ex-177) proceedings to be used to review national
legislation have opened the doors of the courtroom to private plaintiffs. As a
result, individuals have played a role in the Community context without
precedent at international level.
More recently, Community Institutions appear to have discovered
that litigation can provide them with additional means of pursuing their
policy objectives.
A mere glance at the case law shows that it is difficult to regard ECJ
rulings as the mere offspring of national governments’ preferences.
The ECJ must be seen as a strategic actor whose agenda is
influenced by legal values, whether these are enshrined in the Treaty or
informed by judges’ visions of their own role. ECJ rulings are also informed
by the knowledge that it must come to terms with reality in order to ensure
full conformity with the above-mentioned values.

2. Creating Principles

The ECJ has recognized certain general Principles of Law, drawn

largely from national legal systems.
Community institutions and the member states are bound to respect
these Principles whenever dealing with areas covered by EU law.
It must be stressed that these principles were first recognized and
applied by the ECJ. Some have been constructed by jurisprudence, which
justifies the present reference.
These show a broad approach to interpretation and are also tools of
harmonization, since no EU rules can be implemented without taking these
principles into consideration, irrespective of whether they have already been
enshrined in Treaties or only comprised within jurisprudence.

92
 The ECJ may be called the ‘engine of the system’ in that its creation
and adoption of principles has made the EC legal system more consistent
and fair. The principles are enumerated below with brief reference to the
related jurisprudence:
– Proportionality: in Art. 3b of the EC Treaty, inserted by the Treaty
of the European Union (Maastricht). Case C-27/95,73 Case C-15/95
EARL.74
– Legitimate Expectations: Case C-233/9475, Case C-103/96.76
– Legal Certainty: Case C-119/92,77C-354/95.78
– Non-Retroactivity: Case 98/78,79 joined cases C-121,122/91.80
– Equal Treatment: EC Treaty Art.12, ex 6,34, ex 40.3,Art.141, ex
119, Case 217/91.81
– Subsidiarity: Art. 5, ex 3b, EC Treaty, introduced by the Treaty of
European Union (Maastricht) , Case 84/94,82C11/95.83
– Fundamental Rights: Recently developed by the case-law of the
ECJ, now reflected in Article F(2) of the EU Treaty, new Art. 7, introduced
by Maastricht Treaty, Case C-268/94,84 Opinion of ECJ No. 2/94.
– Force Majeure: Case 391/93,85 C-97/95.86
– Procedural Rights: Case 155/79.87
– Legal Principles: C-469/93, Finanze v. Chiquita Italia

73
Woodspring District Council v. Bakers of Nailsea, 1997
74
Kerlast v. Unicopa, 1997
75
Germany v. Parliament, 1997
76
Directeur Général des Douanes v. Eridania, 1997
77
Commission v. Italy, 1994
78
R v. MAFF, 1995
79
Racke v. Hauptzollamt Mainz
80
CT Control (Rotterdam) v. Commission, 1993
81
Spain v. Commission, 1993
82
United Kingdom v. Council
83
Commission v. Belgium
84
Portugal v. Council
85
Perrota Allgemeine O.Munchen, 1995
86
Pascoal & Filhos v. Fazenda Publica
87
AM &S Europe v. Commission

93
 3. Making Law

According to the principle of the separation of powers, law-making

is the function of the legislative power. The task of judges is generally
passive. Judges must implement legal rules without any creative role.
Montesquieu conceived of a judge as a person whose role was only to repeat
the wording of the law.
However, one may say that this role is not exactly as inactive as it
was described by Montesquieu. Interpreting a law is necessarily quite a
creative exercise because a judge, as the implementer of the law, is free to
choose among different potential interpretations of the law that he/she will
apply. The judge/interpreter often has quite a wide margin of discretion.
Moreover, it is important to realize that whenever a judge, as the
implementer/interpreter of the law, chooses his/her own interpretation, the
judge is assuming the way in which the law will be applied in the future.
When it comes to the ECJ, there is an additional element that
encourages creativity: the fact that the Treaties are brief in their statements
allows the Court to play an innovative role in a large number of areas.
In fact, one may consider the Treaty of Rome (now the EC Treaty)
as a ‘framework’ Treaty: it sets out, very generally, a certain number of
objectives and puts into place an institutional framework within the policies
intending to attain these objectives. Thus it has frequent recourse to legal
concepts that are apparently not very precise.88
Indeed, the Treaty is programmatic and to a certain extent non-
specific in its concepts, thus allowing a degree of discretion on the part of
the interpreter. In fact the ECJ will be able to keep the traditional role of
judges; the room for manoeuvre at their disposal allows judges to be
extremely creative, as indeed they have proved to be so on numerous
occasions through their expansive interpretation of Community Law.
There are many examples which have resulted either from the
vagueness of the Treaty or from the need to improve an extremely new legal
system. The ECJ has, in many occasions, legislated.

88
For instance, Art. 30, now 28, does not define exactly what is meant by
‘measures of equivalent effect’. Similarly, Art. 48, now 39, does not specify the
scope of ‘public policy’ on exceptions to the free movement of workers.

94
 A few examples will illustrate this point. Current Art. 28, ex 30, on the
free movement of goods, prohibits quantitative restrictions on import as well as
on ‘all measures of equivalent effect’. This could have been read as a simple
prohibition on discrimination against imports. However, such an interpretation
would have permitted the continuing existence of obstacles to intra-community
exchanges linked to differences in national legislation: a product manufactured
according to Italian law may not satisfy the technical requirements of French
Law. The general opinion within and outside of European institutions was that
harmonization was the only way to overcome such obstacles when national
rules did not discriminate against imported products. However, in its statement
in Dassonville,89 the Court significantly enlarged the implication of Article 30,
now 28, by reading into it a prohibition which covered not only discriminatory
measures but ‘all commercial rules capable of hindering, directly or indirectly,
actually or potentially, intra-community trade...’
By doing so, the ECJ granted itself the right to review a series of
provisions which had been believed to be outside its purview. This right to
review proved to be so broad that it later reverted to a more restrictive
reading of Art. 30, now 28, in the Keck case.90
Another clear example of how the ECJ has, through its
interpretation, made legal rules, is the well-known case related to ex Art. 119
of the EC Treaty (now 141), which obliges member states to ensure that men
and women receive equal remuneration for equal work. The ECJ has stated
that this provision cannot be seen as imposing obligations solely on member
states but that it confers a right upon affected individuals which can be
invoked directly before national courts.91 92
In brief, one may say that the law-making side of the judicial process
is more visible within European litigation than in other contexts.
Last but not least, it is imperative to mention the impact that
preliminary ruling has in this context.
In being called upon to decide upon the validity or interpretation of
norms, the ECJ has accepted an important role as a potential legislator, since
its legitimacy to void norms is part of its competence together with decisions
on the interpretation of rules. Once fixed, such an interpretation by the ECJ

89
Case 8/74.
90
Joined cases C-267 and C-268/91.
91
Case 43/75, Defrenne v. Societe Anonyme Belge de Navigation Aerienne
Sabena
92
Another interesting case is Reyners 2/74

95
reshapes a norm, creates a new scope and, in doing so, has a unique role in
the harmonization of norms.
What is the impact of this ‘judicial law-making procedure’ in the
harmonization of norms? First, it must be clarified that the ECJ has no
legitimacy to interfere in the interpretation of national norms even when
these constitute the transposition of a Directive. The interpretation of
national law must be conducted solely by national judges.
However, the role of the ECJ is also strong here. Once the above
considerations about the ‘law making’ role have been accepted, and bearing in
mind the competences given by Article 234, ex 177 (preliminary ruling), it is
easy to identify the indirect effect of the rulings on the interpretation of EC
law in harmonization. Whenever a national court calls for a preliminary
ruling, it will accept the decision and, as a consequence, will interpret the EC
norm according to the ECJ decision and, by doing so, will provide the internal
legal system with a new basis to be applied in the future for this norm. Further
national legislation to implement that norm must be drafted according to the
interpretation provided by the ECJ decision for that purpose. Thus, the ECJ
does not create new national norms, but by interpreting the EC root of the
internal norm it influences the harmonization of norms.

4. The Nature of the European Court of Justice

The ECJ has the fundamental role of ensuring uniform interpretation

of the Community’s main legal rules, acting in this way as an engine of
harmonization.
Whenever the compatibility of the European legal system and
national legal systems is at risk, the ECJ is the ‘insurer’ that responds in
order both to avoid such conflict and to indicate any gaps and contradictions.
Like any other court, the ECJ decides upon sanctions, failed acts and
liability. However, its main role of ensuring uniformity throughout the entire
system entails that it functions like an international court, albeit one with an
additional constitutional task. Indeed, the task of ensuring the uniformity of
interpretation of several legal systems incontestably endows the ECJ with a
significant supranational role.
In carrying out its functions, the ECJ has had to settle a significant
number of issues that belong to the highest level of the legal system, such as
the relationship between Community law and national law, the relations

96
between institutions and the delimitation of the respective competences of
the Community and the member states.
Nevertheless, the way in which the ECJ has exercised its
competences through its utilization of preliminary rulings and its expansive
interpretation of Treaty Provisions clearly justify its being seen as a sui
generis court, not comparable with internal Constitutional Courts, including
the US model.
Actually the ECJ alone can invalidate acts of EU institutions that are
not in conformity with the Treaties,93 but the decisions of national courts
cannot be appealed before it.

5. Ensuring the effectiveness of EC law

Direct Effect and Supremacy are two key elements in the EC legal
architecture created by the ECJ. With these concepts the ECJ has been able
to construct a remarkable enforcement system which has no precedent at
international level.
The edifice built by the Court rests on three main pillars:
• Interpretation of the Treaty as a source of rights which may be
invoked by private parties before courts;
• A procedural means of dialogue between national courts and the
ECJ (Art 234, ex 177 – preliminary ruling); and, more recently:
• A system of state liability for violations of Community Law.
• The recognition by the ECJ of the Direct Effect of a number of
Treaty provisions offered a kind of functional Bill of Rights. This was
emphasized quite clearly in the Van Gend en Loos case.94
In its case law on Direct Effect and Supremacy—the two central
pillars of the Community’s constitutional architecture—the ECJ has placed
great importance on the consolidation of the authority of Community law.

93
Case 314/85, Foto-Frost
94
In this case the ECJ stressed that: Community law…not only imposes
obligations on individuals but is also intended to confer upon them rights which
become part of their legal heritage. These rights arise not only when expressly
granted by the Treaty, but also by reason of obligations which the Treaty imposes in
a clearly defined way upon individuals as well as upon the Member States and upon
institutions of the EC.

97
Its influence has been equally important as regards Community
competences.
To date, the ECJ has acted on two levels:
– Defending an expansive interpretation of Community
competences;
– Defining national prerogatives under strict scrutiny.

6. Balancing Competences

One of the general principles of the EC regards the attribution of

competences, meaning that the EC has only the competences attributed to it
by the Treaties as these have been consecrated in the EU Treaty (Maastricht,
new 3b).
This principle often gives rise to a vast and complex division of
competences. The intervention of the ECJ has thus been necessary to
provide a clear ruing on such questions.
The opportunity for intervention from the ECJ arose in a dispute
between the Commission and the Council concerning an international
agreement on road transport (case 22/70, ERTA). In this case, the
Commission claimed that the matter fell within Community competences on
transport policy: the competence to define a common policy in this area
must necessarily include the right to conclude agreements with third states,
as without this right the effectiveness of measures adopted at Community
level risked being seriously compromised. The Council could rely on the
absence of any explicit provision granting the Community the right to
conclude international agreements relating to transport. Moreover, the terms
of Article 228 (now 300), which lays out the procedure for concluding
international agreements, seemed to lean towards a narrow interpretation of
Community competences.
The ECJ did not hesitate in agreeing with the Commission’s
functional line. By doing so, the ECJ was delivering a judgment of principle.
Referring to the absence of specific provisions on the matter, it declared that
‘the general system of Community law in the sphere of relations with third
countries’ must be borne in mind and not just the ‘substantive provisions of
the Treaty’.
Furthermore, in order to stress the general application of this ruling,
it added that, ‘with regard to the implementation of the provisions of the

98
Treaty, the system of internal Community measures may not therefore be
separated from that of external relations.’
This principle of parallel competences was completed and refined in
later decisions.95
The Court stressed that the logical corollary of the concept of a
common policy was the exclusiveness of the Community’s competence.96
When it comes to the strict obligations of member states, one must
start by referring to the harmonization of national legal systems with the EU
legal system as one of the obligations mentioned in Article 10 of the
European Community Treaty.97
Member states shall undertake all adequate measures, which means
also the transposition of norms and their enforcement.
European jurisprudence concerning the above-mentioned Art. 10
asserts that a member state is entitled to choose the means and procedures by
which to implement all the compulsory measures adopted by the EC.
One may say, therefore, that member states enjoy institutional and
procedural autonomy in the implementation of those measures.
In fact it is the task of the internal legal system to identify the
competent jurisdictions and procedural rules needed to ensure that European
law commands with full respect of citizens’ rights. Member states are even
competent to identify and apply appropriate sanctions in case nothing is
foreseen in the EC measures.
However, the ECJ has quite often noted that the autonomy of member
states in this respect is no more than a Principle limited by Article 10.98
In certain cases, the designation by member states of the correct
institution to implement a measure and the appropriate procedure by which

95
Joined cases 3,4,6/76- Kramer.
96
For instance, the notion of a common commercial policy is incompatible
with the freedom to which Member States could lay claim by invoking a concurrent
power so as to ensure that their own interests were separately satisfied in external
relations at the risk of compromising the effective defence of the common interests
of the Community (in Opinion 1/75).
97
‘Member States shall take all appropriate measures, whether general or
particular, to ensure fulfilment of the obligations arising out of this Treaty or
resulting from action taken by the institutions of the Community. They shall
facilitate the achievement of the Community’s tasks. They shall abstain from any
measure which could jeopardize the attainment of the objectives of this Treaty.’
98
Case 205 -215/82 Deutsche Milchkontor, 21 September 1983.

99
to achieve the result have revealed some problematic circumstances, mainly
concerning the risk of discrimination among European citizens coming from
different member states.
To ensure balance, therefore, the ECJ has been introducing limits to the
above-mentioned national autonomy. EC judges have acted by stating that
sharing competences between member states and EC institutions does not
release national authorities from the obligation of ensuring complete fulfilment
of the transposition of Directives, meaning that it is never acceptable for
national autonomy to prevent full respect of the content of the Directives.
For instance, the simple national publication of a Directive as an
annex to national law cannot be accepted as an accurate transposition if the
Directive contains different options to be decided at national level.
Nor can the mere practice of national courts or administrative
authorities in accordance with the general content of a Directive be seen as a
transposition. The same applies if the state intends to transpose the Directive
by writing a simple letter to the services.
The ECJ has also had the opportunity to make it very clear that the
autonomy of Member States in the application of EU law may never imply
disrespect for the rights of citizens, meaning that respect for the rights of
citizens is a limit on the mentioned autonomy of member states. National
procedural law, as a principle created by national authorities, must take into
account the fundamental rights of citizens as well as the principles of EU law.
7. Conclusion

Without the intervention of the ECJ, the Treaties would have

remained a set of abstract and distant rules, for the most part unknown, with
breaches ascertained only through the rather weighty mechanism of
infringement proceedings.
Given the inefficacy of such a system, it is possible that member
states would have ended up feeling fully justified in turning to the classic
international rule of reciprocity to sanction the contraventions of their
partners. Counter-measures would, in turn, have facilitated the progressive
deterioration of the principles contained in the Treaty.
Nothing like this has happened. Through its intricately worked-out
case law, the ECJ has established the authority of Community law and
conferred upon it a degree of effectiveness unparalleled in international law.
To sum up, it is difficult to overemphasize the importance of the
contribution which the ECJ has made to the integration process. Where

100
would the Community be today without crucial concepts like Direct Effect
and Supremacy?

Marija AFONSO

УЛОГАТА НА ЕВРОПСКИОТ СУД НА ПРАВДАТА

ВО ХАРМОНИЗАЦИЈАТА НА ЗАКОНОДАВСТВОТО
(Резиме)

Без интервенциите на ЕСП, основачките договори ќе останеа збир

апстрактни и далечни правила, во голем дел непознати, со обезбедување
на прекршувањата на одредбите преку слабите механизми на постапките
за прекршување на одредбите.
Имајќи ја предвид неефикасноста на системот, можно е државите
да завршат со чувство на оправданост za свртувањето кон класичното
меѓународно правило на реципроцитет за да ги санкционираат повредите
направени од нивните партнери. Контра-мерките за возврат би ги
олесниле прогресивните конфликти со принципите содржани во
договорот.
Нo, ништо вакво не се случи ЕСП, преку широката судска
праkтика воспостави авторитет на правото на заедниците и преку него
воспостави ниво на ефикасност без паралела во меѓународното право.
Накратко би кажале дека е тешко да се пренагласи важниот
придонес кој го направи ЕСП за интеграцискиот процес. Каде ќе беше
Заедницата денес без круцијалните концепти како директниот ефект и
супремацијата?

101
Вероника ЕФРЕМОВА

ACQUIS COMMUNAUTAIRE НА ЕВРОПСКАТА УНИЈА

Вовед

Проширувањето на Европската унија со нови земји-членки прет-

ставува континуиран процес. Овој процес беше особено интензивен во
последната деценија, при што последната фаза од проширувањето од 2004
година со земјите од Централна и Источна Европа беше завршена со при-
стапувањето на Бугарија и Романија во 2007 година. Проширувањето на
ЕУ претставува процес кој се одвива меѓу две страни: ЕУ, од една страна,
која нуди реални перспективи за членство во Унијата, и земјата-кандидат,
од друга страна, од која се очекува да спроведе широк опсег на национал-
ни реформи (под постојан надзор и оценка од страна на ЕУ за интензите-
тот и ефикасноста во спроведувањето на реформите). Оправдувањето на
ЕУ за реформите кои очекува да се спроведат од страна на секоја земја-

102
кандидат, е фактот што се гледа себеси како клуб со специфични правила
кои бараат приспособување кон клучните одлики на постојни земји-член-
ки: стабилен демократски режим што го почитува владеењето на правото
и ја поддржува функционалната пазарна економија, капацитет за спрове-
дување на правилата, односно acquis communautaire.
ЕУ одговара на апликацијата на земјата-кандидатка со отворање
преговори за членство и преку тие преговори создава простор за очекување
дека земјата-апликант, во недефиниран момент, ќе пристапи кон Унијата
под услов да ги задоволи условите за членство. Очекуваните придобивки од
членството во ЕУ, без разлика дали се поврзани со економскиот развој, на-
ционалната безбедност или политичката стабилност, претставуваат дви-
жечка сила за националните реформи за земјите-апликантки. Се очекува
владејачката структура во земјите-кандидатки за членство да обезбеди це-
лосна политичка поддршка во процесот на пристапување на земјата кон
Унијата, пред сè во насока на спроведување на реформите и навремено и
ефикасно исполнување на обврските преземени со процесот за пристапува-
ње.
„Унификацијата на европскиот континент не може да се постиг-
не за еден ден. Меѓутоа, процесот добро напредува. Треба да увидиме
дека овие земји се во процес на двојна транзиција – политичка и економ-
ска. Тие мора да апсорбираат повеќе илјадници страници на директиви и
регулативи, коишто го сочинуваат acquis communautaire“.99 Секоја земја со
тенденција да стане полноправна членка на Европската унија, како дел од са-
миот процес на пристапување, а по добивање на кандидатскиот статус и за-
почнување на преговорите за членство, се соочува со предизвикот за целосно
прифаќање и спроведување на acquis communautaire. Acquis најчесто се наре-
кува корпусот на законодавството, правилата, политичките ориентации, пра-
ктиката и обврските. Самото acquis претставува интегрален дел од преговори-
те за пристапување во ЕУ.
Преку различните теоретски пристапи за дефинирање на acquis и не-
говиот обем, по процесот на прифаќање и усогласување на националните за-
конодавства со acquis, кој постапно се движи низ четири етапи, следува
имплементацијата или спроведувањето на acquis во практиката. Истовреме-
но, во овој труд даден е краток осврт на содржината на acquis, која постоја-
но е во процес на проширување, и таа ги опфаќа: примарното законодавство
– договорите; секундарното законодавство – регулативи, директиви, одлуки,
препораки и мислења; други правни извори – одлуки на Европскиот суд на
правдата, општи принципи на правото, меѓународни договори; и други акти,
како резолуции, декларации, препораки, упатства, заеднички дејства, заед-

99
Noëlle Lenoir, министер за европски прашања на Франција, La Croix, 22
септември 2003 година.

103
нички позиции, итн. Целта е да се согледа дека, од една страна, преговорите
за пристапување на земјите-кандидатки за членство во ЕУ се фокусирани
врз усогласување на националното законодавство со acquis communautaire,
но, од друга страна, самата Европска унија очекува од идните членки да из-
градат систем и да развијат капацитет, пред сè на државната администрација
и судскиот систем за ефикасно спроведување и имплементација на acquis.

1. Што е acquis communautaire?

„Acquis communautaire“ е француски израз, што во суштина значи

правата и обврските што ги споделуваат земите-членки на ЕУ. „Acquis“ ги
вклучува сите договори и права на ЕУ, декларации и резолуции, меѓуна-
родни договори за прашањата на ЕУ и пресудите на Судот на правдата.
Исто така, ги вклучува активностите што владите на ЕУ ги преземаат заед-
но во областа на „правдата и внатрешните работи“, во заедничката надво-
решна и безбедносна политика.
Acquis communautaire е суштината на законодавството на Заедни-
цата што ги обврзува сите земји-членки на ЕУ. Земјите што пристапуваат
кон ЕУ мора да го спроведат постојното acquis communautaire пред при-
стапувањето.100
Acquis communautaire понекогаш едноставно се нарекува „наследс-
тво на Заедницата“.101
Според Ана Микалски и Хелен Валас, acquis communautaire е како
„нешто за што сите слушнале... но никој не знае како изгледа“.102
Аcquis communautaire во најголем дел мора да се преведе на нацио-
налниот јазик на земјата-кандидатка и да се усогласи со националното за-
конодавство, како прва суштинска подготовка за членство на земјите што
пристапуваат. ЕУ ја претставува оваа законодавна задача пред сè како ад-
министративна: се очекува од земјите-кандидатки да го обезбедат неопхо-
дниот административен капацитет и финансиска поддршка за усогласува-
ње на националното законодавство со законодавството на ЕУ, потребната

100
Европска централна банка, 2003 година, Годишен извештај: 2003
година, ЕЦБ, Франкфурт, Поимник.
101
Европски заедници, Поимник на реформите на Европската унија во 150
дефиниции (Брисел: Канцеларија за официјални публикации на Европските
заедници, 1997 година).
102
Ана Микалски, Ана и Хелен Волас, Европска заедница: Предиз-
виците на проширувањето (Лондон: Кралски институт за меѓународни прашања,
1992 година), стр. 35.

104
динамика на јакнење на институциите за спроведување на законодавството,
како и неопходните ресурси за реализација.

2. Обемот и значењето на аcquis communautaire

Пред 1991 година, со Договорот за основање на Европската унија

(Договорот од Мастрихт) на acquis communautaire му се даваше уставен
статус, „acquis се користеше во најмалку четири различни контексти: про-
ширување на Заедницата (acquis за пристапување), развој на европската
структура (институциски acquis), здружување со трети земји (Lomй acquis)
и Договорот за воспоставување на европската економска област (acquis за
ЕЕО)“.103 Наjстариот и најпознат acquis се поврзува со пристапувањето.
Тоа е „целата рамка на правилата, политичките принципи и судските одлу-
ки што мора да ги почитуваат земјите-членки, во целост и од самото зач-
ленување во Европската унија.“104 Користењето на концептот и терминот
acquis за процена на потенцијалот на новите членки упатува на пристапот
што Франција го применувала кај колониите за опишување на aquis coloni-
al.
Аcquis communautaire во последните десет години бележи значително
зголемување во обемот, што денес се забележува и во физичкиот обем на пра-
вото на ЕУ. Со објавување во „Службен весник на ЕУ“, денес ЕУ има донесе-
но извонредно голем обем на право од нејзиното основање во 1957 година.
Доколку ЕУ продолжи со овој интензитет на усвојување нови правни акти, се
проценува дека до 2020 година, acquis communautaire ќе се зголеми за нови
351.000 страници.
Со секоја рунда на проширување, acquis за проширувањето станува
сè пообемно и подетално. Со втората и третата рунда на проширувањето се
обезбеди можеби најсилниот импулс за проширување и формализирање на
acquis, бидејќи групата земји-кандидатки беше составена од тогашните де-
мократии во зачеток на Грција, Португалија и Шпанија. Во моментот, ЕУ
го организира acquis communautaire во 29 поглавја, со намера да се олес-
нат преговорите за пристапување со неколку народи во земјите од Западен

103
Gialdino, Carlo Curti (1995), ‘Some Reflections on the Acquis Commu-
nautaire’, Common Market Law Review 32, 1089–1121, p. 1090.
104
Philippe Schmitter, “Imagining the Future of the Euro-Polity with the Help
of New Concepts,” in Gary Marks, Fritz W. Scharpf, Philippe C. Schmitter and
Wolfgang Streeck, et al., eds., Governance in the European Union (London: Sage,
1996), p. 162.

105
Балкан. Во текот на рундата за проширување, овие поглавја станаа „фокус
на интензивна анализа и преговори меѓу ЕУ и секоја од земјите-кандида-
тки“.
Секако, тоа е обемот на правото што е во моментот во сила во рам-
ките на ЕУ. Во 50 години од своето постоење, во согласност со горенаведе-
ниот податок, ЕУ има произведено право кое е наменетo за разни субјекти,
од кои се очекува да се усогласат со него и да обезбедат негова примена (на
пример, бизнис-секторот, невладините организации, граѓаните, итн.). Се
проценува дека од основањето во 1957 година, ЕУ има донесено и објавено
во „Службен весник на ЕУ“ повеќе од 170.000 страници право, кои веќе не
се во употреба. Од нив, 100.000 страници се однесуваат на правни акти до-
несени во последните десет години.

3. Содржината на acquis

Acquis постојано се менува и ги опфаќа:

– содржината, начелата и политичките цели од Договорите врз кои
се основа Европската унија;
– правото и одлуките усвоени во согласност со Договорите, и пре-
цедентното право на Судот на правдата;
– другите акти, законски обврзувачки или необврзувачки, усвоени
во рамките на Унијата, како меѓу-институционални договори, резолуции,
изјави, препораки, прирачници;
– заедничките активности, општите ставови, декларациите, заклу-
чоците и други акти во рамките на заедничката надворешна и безбедносна
политика;
– заедничките активности, заедничките ставови, потпишани кон-
венции, резолуции, изјави и други акти договорени во рамките на правдата
и внатрешните работи;
– меѓународните договори склучени од Заедниците, Заедниците со
земјите-членки, Унијата, како и договорите склучени меѓу земјите-членки
во поглед на активностите на Унијата.
За да станат земја-членка, земјите треба да го прифатат acquis на
Унијата. Како и во сите претходни преговори за пристапување, може да се
договорат посебни уредувања.
Во сите области на acquis, земјите-кандидатки мора да ги усогла-
сат своите институции, раководниот капацитет и административните и
судските системи со ЕУ стандардите, и на државно и на регионално ниво.
Со ова тие ќе можат ефикасно да го имплементираат acquis по пристапува-
њетото, а онаму каде што е потребно ќе можат ефикасно да го имплемен-

106
тираат во соодветно време пред пристапувањето. На основно ниво, за ова е
потребна стабилна администрација која добро функционира, изградена врз
ефикасна и праведна државна служба, како и независен и ефикасен судски
систем. Детални упатства за секоја посебна област на acquis се прикажани
во прирачникот за главните административни структури коишто се потреб-
ни за имплементирање на acquis на ЕУ.105

4. Транспонирање - примена - усогласеност - извршување

Европскиот совет, во своите заклучоци на Претседателството од

Мадрид (декември 1995 година) и Луксембург (декември 1997 година), и
Комисијата во својата Агенда од 2000 година и во последователните изве-
штаи за земјите-апликантки објавени во ноември 1998 година и октомври
1999 година, упатуваат на барањето за „ефективен административен капа-
цитет“ за земјите што сакаат да се приклучат кон ЕУ. Во заклучоците на
Европскиот совет од состанокот одржан во Виена на 11 и 12 декември
1998 година, во Анекс 3, како предуслов за членство се споменува „по-
стоењето соодветни и функционални структури и институции“.106 Во
нив се предвидува и „развој на административните и правосудните ка-
пацитети како клучен аспект во подготовките за пристапување“.
Европската комисија ги користи овие термини, во голема мера, во
поглед на расположливите човечки ресурси, административен капацитет,
ефикасен судски систем и буџетските ресурси во земјите-апликантки и
кандидатки за членство во ЕУ. Меѓутоа, јасно е дека Европската комисија
не го разбира административниот капацитет на земјите само од аспект на
човечките ресурси, ефикаснитe судски постапки и финансиите. Комисија-
та, исто така, упатува и на природата на правилата за спроведување, кои
што треба да бидат јасни, некомплицирани и флексибилни.
ЕУ е повеќе загрижена за институционалниот капацитет за постиг-
нување на дефинираните резултати или цели, т.e. примена и извршување
на правилата, отколку дали идната членка има доволно административ-
ни ресурси. Ресурсите се неопходни, но не се доволен услов за приме-

105
Guide to the main administrative structures required for implementing the
acquis, May 2005
http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/enlargement_process/accession_process/how_does
_a_country_join_the_eu/negotiations_croatia_turkey/adminstructures_version_may05_
35_ch_public_en.pdf
106
Council conclusions on Еuropean Union Enlargement (General Affairs
Council, 7 December 1998),
http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00300-R1.EN8.htm.

107
на на примарното и на секундарното законодавство на ЕУ во насока на
постигнување суштинска интеграција во ЕУ. Успешното извршување
зависи од успешноста на добро дизајнираниот систем исто колку и од
достапноста на ресурсите. Според тоа, капацитетот за спроведување се
однесува и на правната/регулаторна/институционална рамка и достапните
ресурси и го вклучува административниот капацитет.
Денес особено внимание и важност им се дава на правната, на ре-
гулаторната и на институционалната рамка. Причината за тоа е што при-
мената на правилата на Заедницата, дури и наједноставните, воопшто не
е едноставен процес или задача. Во многу случаи, земјите-членки имаат
слобода за донесување одлуки во поглед на мерките за спроведување.
Токму оваа слобода на донесување одлуки резултира со различна приме-
на и извршување во рамките на ЕУ. Исто така, поради ваквата слобода за
донесување одлуки, земјите-членки изнаоѓаат начин како да ги планираат
нивните постапки за спроведување.
Како што беше веќе објаснето, поимот капацитет за спроведување оз-
начува нешто повеќе од способност за транспонирање, примена и усогласе-
ност со правилата на ЕУ. Сепак, значајно е што секоја од четирите фази:
транспонирање, примена, усогласеност и извршување е неопходно да се
раграничи од останатите и да се разбере нејзината суштина.
Транспонирањето е правен процес на вградување нова група пра-
вила во националните статутарни акти. Транспонирањето е важен правен
процес. Методот на транспонирање, дали преку нацрт одобрен од страна
на парламентот или преку административен акт, може да има значајни
последици за брзината, транспарентноста и ефикасноста во примената на
правилата на ЕУ. Меѓутоа, треба да се признае дека правните процеси и
формулирањето и спроведувањето на политиката во голема мера се надо-
полнуваат. На пример, методот на транспонирање во голема мера се по-
врзува со дефинициите за целите на политиката и конкретните задачи и
утврдувањето на одговорниот орган. Строгоста и брзината во решавањето
на прекршоците во националните судови (што упатува и на организацијата
на судовите, нивото на обука на судиите итн.), во поглед на транспонира-
ните директиви, се однесува на достапноста и на природата на санкциите.
Понатаму, природата на правата што се предвидуваат со директивите, мо-
же да имаат влијание врз процесот и ефективноста во извршувањето на
правилата.
Примената ги вклучува и практичните чекори што ги преземаат над-
лежните органи за да ги стават во сила овие правила. Тоа е воспоставување
постапки и управување со соодветните мерки.

108
 Усогласеноста ги вклучува активностите што се преземаат заради
еднообразност со обврските што им ги наметнуваат оние на коишто се одне-
суваат правилата или практичните мерки. Постои разлика меѓу примената и
усогласеноста, бидејќи во многу случаи задачите на јавните органи во креи-
рањето нови постапки се разликуваат од задачите на приватниот сектор, ко-
ишто би требало да се во согласност со постапките.
Понекогаш усогласеноста се изедначува со извршувањето. Тоа не е
точно. Усогласувањето е акт на постигнување сообразеност од страна на оние
што се придржуваат кон правилата, додека извршувањето е акт на проверка и
осигурување или присилување на сообразеност. Понекогаш истата организа-
ција мора и да работи во согласност и да ги спроведува правилата. Меѓутоа,
дури и во тие случаи, доколку се погледне под површината, обично различни
одделенија се одговорни за усогласувањето и за извршувањето. Понекогаш,
правилата на ЕУ наметнуваат усогласување и од страна на земјите-членки и
од приватните актери, но нормално, само јавните органи имаат право за спро-
ведување. На пример, со член 86 од Договорот за основање на ЕЗ се забрану-
ваат сите мерки што се во спротивност со одредбите за конкуренција и се од-
несуваат и на земјите-членки и на јавните претпријатија. Додека приватните и
државните фирми имаат обврска да не дејствуваат неконкурентно, јавните ор-
гани не смее да им наметнуваат обврски на фирмите што ќе ги наведат на не-
конкурентно однесување. Оттаму, обврска за земјите-членки е да донесат со-
одветна одлука за нивните закони и политики, додека обврска за фирмите е
донесување соодветна одлука за соодветно однесување или деловна практика.
Разликата меѓу различните фази што се утврдени погоре не е секогаш јасна во
документите на ЕУ или во одлуките за проширување. На пример, иако Сове-
тот за општи работи во своите заклучоци од декември 1998 година признава
дека „транспонирањето на acquis не е доволно самото по себе, туку мора да
биде проследено со ефикасно спроведување и извршување“,не прави упатува-
ње на усогласеноста.
Овие три процеси или фази на спроведување се неопходни, но не се до-
волни услови за осигурување дека предметните правила ќе доведат до постигну-
вање на саканите резултати. Оттаму, извршувањето е четврта фаза во
спроведувањето на соодветните правила.107

107
Phedon Nicolaides, December 1999, Enlargement of the EU and Effective
Implementation of Community Rules: An Integration-Based Approach, Working Paper
99/W/04, EIPA, http://eipa-nl.com/public/public_publications/default_working.htm.

109
 5. Acquis communautaire - трет критериум
од Копенхаген за членство во ЕУ

Во јуни 1993 година, на состанокот на шефовите на државите и вла-

дите во Копенхаген, се дефинираа критериумите што важат за пристапување
на нова земја-членка во ЕУ. „Критериумите од Копенхаген“ се поделени во
три категории:
– Политички критериуми: „^lenstvoto nalo`uva zemjata-kandidatka
da ostvari stabilnost na instituciite koi garantiraat demokratija, vladeewe na
pravoto, ~ovekovite prava i po~ituvawe i za{tita na malcinstvata“;
– Економски критериуми: земјата-кандидатка мора да има
„funkcionalna pazarna ekonomija, kako i kapacitet da gи izdr`i konkurentniot
pritisok i pazaranite sili vo ramkite na Unijata“;
– Критериум за усвојување на acquis communautaire: „^lenstvoto
podrazbira sposobnost na zemjata-kandidatka da gi prezeme obvrskite od
~lenstvoto, kako i pridr`uvawe kon celite na politi~kata, ekonomskata i
monetarnata unija.“ Ova opfa}a usvojuvawe, implementirawe i sproveduvawe
na acquis.
За време на преговорите за пристапување, земјите-кандидатки има-
ат можност да се подготват за членството во Европската унија со цел да
бидат подобро опремени да ги исполнат своите обврски како земји-член-
ки, особено во поглед на усвојување и имплементирање на acquis. Прего-
ворите за пристапување се проверуваат поглавје по поглавје по извршена-
та проверка на acquis. Преговорите се засноваат на заслугите на секоја
земја-кандидатка поединечно. Преговорите се одвиваат на билатерални
меѓу-владини конференции меѓу земјите-членки и земјите-кандидатки.
Преговорите за пристапување, исто така, ѝ овозможуваат на Европската
унија да ги реши проблемите во однос на капацитетот за апсорпција.
Преговорите за пристапување се однесуваат на усвојувањето на ac-
quis communautaire: земјата-кандидатка мора да се согласи дека ќе го при-
мени правото на ЕУ од првиот ден по нејзиното пристапување. Меѓутоа,
има определени услови под кои на новите земји-членки може да им се да-
дат привремени дерогации, доколку тоа не влијае на регуларното функци-
онирање на ЕУ.

6. Acquis communautaire како интегрален дел

од преговорите за членство во ЕУ на земјите-кандидатки

110
 Терминот „преговори“ е во одредена мера погрешен... бидејќи ос-
новно барање за членство во ЕУ е земјите-кандидатки да го прифатат и
применат целиот acquis, пред чинот на пристапување. Се дозволуваат са-
мо определени „преодни уредувања“, но тие мора да бидат ограничени
по број, обем и време на траење и да бидат придружени со детални пла-
нови со строги рокови за целосно спроведување на acquis. На тој начин,
во рамките на преговорите за пристапување, нема реално договарање во
голема мера: конечниот резултат е претходно утврдено целосно и комплет-
но прифаќање на acquis и без оглед на договарањето, се насочува кон ва-
квите ограничени преодни уредувања.108
Не постои можност за одвојување на следниве принципи од acquis.
Прво, acquis не може да се издвои од договорите и спогодбите со коишто
се обврзуваат земјите-членки. Целосното и комплетно прифаќање на acquis
значи целосно и комплетно прифаќање на договорите и протоколите на ЕУ.
На тој начин се обезбедува реципроцитет меѓу земјите-членки. Исто така,
се осигурува дека земјите-членки ќе ги исполнат одговорностите и обвр-
ските поврзани со сите спогодби со ЕУ. За возврат, за исполнувањето на
барањата од acquis, земјите-членки (и нивните државјани) ги добиваат пра-
вата и привилегиите поврзани со членството во ЕУ. Второ, со цел да се
спречат земјите-членки да „талкаат“, acquis вклучува група институцио-
нални „утврдувања“ што мора да се прифатат во целина. Оние што ќе го
прифатат acquis, ја задржуваат можноста за добивање членство во ЕУ.
Оние што не можат да ги исполнат барањата од acquis, ќе останат надвор
од Европската заедница. На крајот, постои можност за утврдување на по-
широка функција на acquis.
Очигледно е дека acquis се користи за разликување на потенцијал-
ните членки што имаат капацитет и волја за почитување на договорите и
протоколите на ЕУ од оние што немаат капацитет. Сепак, кодификацијата
на acquis значи повеќе од тоа. Таа ги стандардизира европските „вредно-
сти“ на тој начин што тие ќе може да се користат како репер при оценува-
њето на другите земји што не се членки на ЕУ.
Со цел да се осигури напредок во преговорите, земјите-кандидатки
мора да постигнат напредок во исполнувањето на барањата за членство, а
особено на критериумите од Копенхаген:

108
Michael J. Baun, “EU Enlargement and the Acquis Communautaire:
The Consequences for Transatlantic Relations”, AICGS/DAAD Working Paper Series,
Washington, DC, 2002, p. 1.

111
 – стабилност на институциите што гарантираат демократија, владе-
ење на правото, почитување на човековите права и почитување и заштита
на малцинствата;
– постоење функционална пазарна економија и капацитет за
издржување со притисокот на конкуренцијата и на пазарните сили во рам-
ки на Унијата;
– способност за преземање на обврските од членството, вклучувај-
ќи го и придржувањето кон целите на политичката, економската и моне-
тарната унија и административниот капацитет за ефикасна примена и
спроведување на acquis.

7. Аналитички преглед (screening) на acquis како

прв чекор во преговорите за пристапување

Комисијата го започнува аналитичкиот преглед, општо познат како

проверка, кој претставува прва фаза во преговорите за пристапување. Овој
процес, кој трае околу една година, им овозможува на земјите-кандидатки
да се запознаат со acquis, а на Комисијата и земјите-членки да го проценат
степенот на подготвеност на земјите-кандидатки пред преговорите.
Проверката се спроведува преку состаноци. За секое поглавје има
два вида состаноци: прво се одржуваат состаноци за објаснување на одре-
дени прашања со сите земји-членки, а потоа билатерални состаноци со се-
која земја посебно. На првиот вид состаноци, Комисијата им го објаснува
acquis на земјите-кандидатки. И речиси еден месец по тие состаноци, се
одржува билатерална средба (сесија) со секоја земја посебно. За време на
оваа сесија, земјата-кандидатка го објаснува степенот на подготовка и сво-
ите планови во поглед на поглавјето кое се разгледува. Информациите кои
ќе се добијат од овие состаноци служат како основа за да донесат одлука
земјите-членки за започнување преговори за пристапување кон посебни
поглавја.
За целта на проверката и подоцнежните преговори, acquis за краток
период за земјите кои се во процес на пристапување се дели на неколку
поглавја, и секое од нив опфаќа определена политичка област. Поглавјата
на acquis ја формираат основата на преговорите за пристапување за секоја
земја-кандидаtка. Тие се совпаѓаат со различните области од acquis за кои
се потребни реформи со цел да се исполнат условите за пристап. Земјите-
кандидатки се обврзуваат да ја приспособат својата административна и ин-
ституционална инфраструктура и да го усогласат своето национално право со
правото на Заедницата во овие области. За време на проверката на acquis, се
разгледуваат различни поглавја и тие редовно се проценуваат сè додека не се
затвори секое поглавје.

112
 8. Заклучок

Треба да се забележи дека значајната карактеристика на правниот

поредок на ЕУ е тоа што неговата основа го сочинува таканаречениот ac-
quis communautaire. Посебното значење на концептот acquis communautai-
re се состои во гарантирање на хомогеност во правниот систем на Европ-
ската унија, бидејќи се заснова врз идејата дека неговите елементи нема да
се менуваат во процесот на соработка со други субјекти на меѓународното
право. Во целина, го гарантира интегритетот на овој систем, како и неоп-
ходното еднакво спроведување на правото на ЕУ во сите земји-членки.
Референтни материјали за acquis communautaire може да се најдат
во Договорот на ЕЗ, Договорот за основање на ЕЗ, Нацрт-уставот на
Европската унија, документите усвоени од институциите на ЕУ, меѓуна-
родните договори на Заедницата, и одлуките на Европскиот суд на правда-
та. Особено во член 2 од Договорот на Европската унија се наведува дека
Унијата си ја поставува целта да го одржи „во целост acquis communautaire
и да го гради врз основа на ова законодавство, земајќи предвид до кој сте-
пен политиките и формите на соработка воведени со овој Договор треба да
се ревидираат со цел да се обезбеди ефективност на механизмите и инсти-
туциите на Заедницата“. Член 43 (д) од Договорот на ЕУ наведува дека ме-
ханизмите кои ги користат земјите-членки, со цел да воспостават „побли-
ска меѓусебна соработка не треба да влијаат на 'acquis communautaire' и на
мерките усвоени со другите одредби од спомнатите договори“. Според
член 11 (5) од Договорот на ЕЗ, спомнатиот член „е без предрасуди кон
одредбите од Протоколот со кој се интегрира Schengen acquis во рамките
на Европската унија“. Преамбулата на Нацрт-уставот на Европската унија
ја изразува решителноста на Унијата да продолжи со работата која се из-
вршува во рамките на Договорот на ЕЗ и Договорот на ЕУ со обезбедува-
ње на усогласеност со acquis communautaire. Член 1–43 (4) на Уставот на
ЕУ наведува дека „актите усвоени во рамките на подобрена соработка се
обврзувачки само за земјите-учеснички. Тие акти нема да се сметаат за ac-
quis, кое треба да се прифати од кандидатите за пристап кон Унијата.“
При одредување на условите и критериумите за добивање членство
во Европската унија, Европскиот совет забележува дека „членството подраз-
бира и прифаќање на тековните и потенцијалните права и обврски, на систе-
мот на Заедницата и нејзината институционална рамка – како што е познато –
acquis на Заедницата. Ова подразбира:

113
 – содржините, начелата и политичките цели на договорите, вклу-
чувајќи го и Договорот од Маастрихт;
– правото усвоено при спроведување на договорите, и судската
практика на Судот;
– декларациите и резолуциите усвоени во рамките на Заедницата;
– меѓународните договори, и договорите меѓу земјите-членки по-
врзани со активностите на заедницата.
Аcquis communautaire како корпус од правни правила, судски одлу-
ки, доктрини, препораки, уредувања итн., кои се основани или усвоени од
Европските организации за интеграција при нивната практика и кои ја со-
чинуваат основата за правниот поредок на Европската унија треба
безусловно да се усвои од кандидатите за членство во ЕУ.

КОРИСТЕНА ЛИТЕРАТУРА

Baun Michael J., 2002, “EU Enlargement and the Acquis Com-
munautaire: The Consequences for Transatlantic Relations”, AICGS/DAAD
Working Paper Series, Washington, DC, 2002, p. 1.
Gialdino, Carlo Curti, 1995, “Some Reflections on the Acquis Commu-
nautaire”, Common Market Law Review32, 1089-1121, p. 1090.
Graver Hans Petter, 2002, “National Implementation of EU Law and
the Shaping of European Administrative Policy”, ARENA Working Papers WP
02/17.
Grabbe Heather, December 2001, “How does europeanisation affect
cee governance? Conditionality, diffusion and diversity”, Journal of European
Public Policy Vol 8, Issue 4, pp. 1013-1031.
Haibach Georg, 1997, “Comitology after Amsterdam: A Comparati-
ve Analysis of the Delegation of Legislative Powers”, Maastricht Journal of Eu-
ropean and Comparative Law.
Haukkala Hiski, May 2007, “A normative power or a normative hege-
mon? The EU and its European Neighbourhood Policy”, Panel Session 9I:
Normative Power Europe II: Global Perspectives.
Kaeding Michael, March 2007, “Active Transposition of EU Legislati-
on”, EIPASCOPE 2007/3.

114
 Nicolaides Phedon, December 1999, “Enlargement of the EU and Effec-
tive Implementation of Community Rules: An Integration-Based Approach”,
Working Paper 99/W/04, EIPA,
http://eipa-nl.com/public/public_publications/default_working.htm
Nicolaides Phedon and Oberg Helen, January 2006, “The Compliance
Problem in the European Union”, EIPASCOPE 2006/1.
Nicolaides Phedon and Suren Anne-Marie, January 2007, “The Rule of
Law in the EU: What the Numbers Say”, EIPA, www.eipa.eu.
Sloat Amanda, August 2004, “Legislating for Equality: The Implemen-
tation of the EU Equality Acquis in Central and Eastern Europe”, Jean Monnet
Working Paper 08/04, NYU School of LawNew York, NY 10012.
Schmitter Philippe, 1996, “Imagining the Future of the Euro-Polity
with the Help of New Concepts”, in Marks Gary, Scharpf Fritz W., Schmitter
Philippe C. and Streeck Wolfgang, et al., eds., Governance in the European
Union (London: Sage), p. 162.
Steunenberg Bernard and Dimitrova Antoaneta, June 2007,
“Compliance in the EU enlargement process: The limits of conditionality”, Eu-
ropean Integration Online Papers, Vol. 11 (2007) No. 5,
http://eiop.or.at/eiop/texte/2007-005a.htm.

Veronika EFREMOVA

THE ACQUIS COMMUNAUTAIRE OF THE EUROPEAN UNION

(Summary)

‘Acquis Communautaire’ is a French term meaning essentially ‘the EU

as it is’; in other words, the rights and obligations that EU countries share. The
‘acquis’ includes all the EU's treaties and laws, declarations and resolutions,
international agreements on EU affairs and the judgments given by the Court of
Justice. It also includes action that EU governments take together in the area of
‘justice and home affairs’ and on Common Foreign and Security Policy.
The acquis communautaire amounts to some 80,000 pages and much of it
has to be translated and transposed into national law as the first essential
preparation for membership of acceding countries. This legislative task is
presented by the EU as being largely administrative rather than political:
candidate countries are not expected to debate the introduction of the acquis
because it is non-negotiable. Moreover, there is an assumption that the acquis is

115
not an appropriate subject for debate, as Community law takes primacy over
national law for member states. Although this is not the case for candidates who
have not yet joined the Community of Law, they are expected to shadow
member states in this respect.
The formal accession conditions established at Copenhagen in 1993 state
that candidates must not only have stable democratic institutions and competitive
market economies, but also the ‘ability to take on the obligations of membership,
including adherence to the aims of political, economic and monetary union’
(European Council 1993). The Copenhagen conditions are extensive, and what
constitutes meeting them is open to interpretation, giving the EU considerable
discretion in deciding what has to be done before compliance is achieved. Official
statements of accession policy emphasise that to become member-states candidates
must have the administrative capacity to apply the whole body of EU law and
practice, known as the ‘acquis communautaire’, which has some bearing on almost
every aspect of public policy-making and implementation.
For the process of the effective implementation of Community rules,
four essential stages are of importance and need to be considered:
transposition, application, compliance and enforcement.
The legal transposition of the acquis and harmonisation with EU laws is
essential to becoming a member-state, and these have so far been the central focus
of the accession process and preparations by the candidates. Legislative gaps and
institutional weaknesses are also identified by the screening process that took place
with each applicant prior to negotiations on the 35 negotiating ‘chapters’. The EU
promotes both the strengthening of existing institutions and the establishment of
new ones.

116
Василка САЛЕВСКА

МЕТОДИ ЗА ЕФИКАСНА ХАРМОНИЗАЦИЈА

НА НАЦИОНАЛНОТО ЗАКОНОДАВСТВО СО ПРАВОТО
НА ЕВРОПСКАТА УНИЈА
- имплементација, рецепција и транспозиција

I. ВОВЕД

Приближување на националното законодавство кон правото на

Европската унија во процесот на европска интеграција е неминовен чекор за
секоја земја што посакува полноправно членство. Како еден од Копенхаген-
шките критериуми кои Република Македонија (во понатамошниот текст: РМ)
е потребно да ги исполни, значи обврска на РМ да ја хармонизира национал-
ната легислатива со ацљуис цоммунаутаире, односно со правото на Европска-
та унија (во понатамошниот текст: ЕУ).
На почеток, потребно е да се објасни концептот на хармонизација
и неговото значење во правниот речник. Честопати кога станува збор за
хармонизација (хармонизатион) на националното законодавство со право-
то на ЕУ, суптилно се испреплетува и терминот апроксимација (аппроџи-
матион). Постои ли разлика во значењето на овие два поима?

117
 Поимот хармонизација, согласно македонскиот литературен јазик,
значи „усогласување”109. Во процесите за европска интеграција, овој тер-
мин го означуваше и го подразбираше усогласувањето на националните
законодавства со правните прописи на ЕУ. Треба да се напомне дека до
1993 година, односно до утврдување на критериумите од Копенхаген, не-
маше пропишано обврска за задолжителна хармонизација на национални-
те законодавства. Овој термин прв пат се спомна при најавата за можното
членство на државите кои произлегоа од поранешниот Советски Сојуз со
јасно нагласени аспирации за влез во Унијата. Хармонизацијата, никако не
значи стандардизирање и слепо следење, туку, како што е во слободен
превод - донесување на договор, обезбедување на хармонија.
Поимот апроксимација, пак, е сфатен како метод за обезбедување
хармонизација. Согласно Договорот со кој се основа Европската економ-
ска заедница (ДЕЕЗ), активностите на членките на Заедницата вклучуваат
и обврска: „апроксимација (приближување) на законите на земјите-член-
ки до степен потребен за соодветно функционирање на заедничкиот па-
зар” (член 3, став 1, алинеја 8 од ДЕЕЗ).
Аналитичарот Jenó Czuczai110, кој ја следеше интеграцијата на
Унгарија во ЕУ, укажува дека формулацијата „хармонизација на право-
то” не е спомната во ниеден од европските договори склучени со Унгари-
ја и со останатите централно-источни европски држави. Првпат терминот
„апроксимација(1) на правните акти(2)” се јавува дури во Договорите
за пристапување на десетте земји кон ЕУ во 2004 година, при што тој го
објаснува нивното пошироко значење и правно толкување на термините:
„...(1) Апроксимација – според него, подразбира „што е можно поа-
втентично” усогласување на националното законодавство со правните
акти на ЕУ, преку релативно слободно дефинирање на стратегијата, мето-
дите и техниките за извршување и временската рамка на апроксимацијата.
Бидејќи, ЕЗ т.е. ЕУ, им овозможува “софт лањ” (меко право) на земјите-
аспиранти, тоа подразбира дека никаде и во која било фаза од пристапува-
њето, не се спомнуваат задолжитени клаузули за нивно извршување, туку
одговорноста на државите е исклучително политичка, проследена со санк-

109
Секретаријат за европски прашања, Влада на Република Македонија,
Речник на термини: Европска унија и претпристапна помош, Скопје, 2007.

110
CZUCZAI Jenó, Lessons and challenges in the process of what is called
“Approximation of laws in the Central and Eastern European Countries, extract from
“The implications of the enlargement of the EU”(ed. A.Nikodem), Biló Istvan, College
of law, Budapest, 1998.

118
ција која би била во вид на „суспензивна клаузула”, т.е. забрана за членс-
тво во Унијата.
(2) Правни акти – упатува на Белата книга на Комисијата од
1995година,111 според која процесот на апроксимација на правните акти
може да се подели на три фази: 1) транспозиција на правните мерки на За-
едницата во националното законодавство, 2) имплементација, или фаза на
примена на мерките во државните институции; и 3) спроведување на апро-
ксимираните национални акти. Притоа, под поимот национални правни акти
не се мисли единствено на националните закони, туку и на целокупната наци-
онална легислатива – правните стандарди, нормите, статутите, правните
принципи и судската практика...”
Но, вака декларираните начела, често во практиката се судираат со
речиси императивните укажувања за доследно вградување на постојните
европски правни акти, проследени со точно утврдена временска рамка за
завршување.
Краткото појаснување на терминологијата првенствено е со цел да
се сфати значењето на она што понатаму ќе се обработува, и, како второ,
обид да се појаснат термините кои често ги збунуваат безмалку сите ентузи-
јасти кои се занимаваат со ЕУ проблематиката.

Европска интеграција vs. европеизација

Честопати, кога се спомнува терминот хармонизација, се мисли на
европеизација на националното законодавство, унификација, па дури и
претопување со локалната легислатива, заради што ќе биде неопходно др-
жавните институции постепено да се „европеизираат” во процесите кон
„европската интеграција”, што пак нужно значи и приспособување на др-
жавниот апарат согласно европските стандардизирани норми. Во интерес
на правилно толкување и разбирање на овој феномен, неопходно е разграни-
чувањето на овие два поима.
Имено, според Risse et. al., „европеизацијата е сфатена како
воспоставување и развивање различни политички, правни и социјални
структури на управување”. (Risse, Green, Cowles et al. 2001:3).
Друга дефиниција дава Radaelli, според кој „европеизацијата
вклучува: (а) конструкција, (б) дифузија, и (в) институционализација на
формалните и неформалните правила, процедури, политички парадигми,
стилови, „начини на правење на нештата, споделени верувања и норми,

111
White paper on the Preparation of the Associated Countries of Central and
Eastern Europe for Integration into the Internal Market of the Union. COM (95) 163
final . Executive summary Vol.I p.3–6.

119
кои се точно дефинирани и консолидирани во политиките на ЕУ и подоц-
на инкорпорирани во логиката на домашниот идентитет, политичка стру-
ктура и јавна политика” (Radaelli 2003: 30).
Додека дефиницијата на Risse et. al. е повеќе синоним за
европска интеграција, онаа на Radaelli подразбира развој на европските
институции и политики, од една страна, и нивното влијание врз државите-
членки од друга страна, што во голем дел е централниот аспект при појас-
нувањето на концептот на европеизација.
Од ова може да се изведе главната концептуална разлика меѓу два-
та термина, при што поимот „европска интеграција” го означува развојни-
от правец кон европските институции и политики, а поимот „европеизаци-
ја” го претставува влијанието на европската интеграција врз домашната
политика и институции.112

Што всушност се хармонизира?

- Правните акти на Европската унија
Корпусот на правно обврзувачки и необврзувачки акти донесе-
ни од институциите на ЕУ, е означен како т.н. acquis communautaire,
за кој не постои унифициран превод. Оригинално, францускиот израз
е со значење придобивки на Заедницата, некои земји го прифатиле ка-
ко правно наследство, други членки како ЕУ законодавство, Републи-
ка Македонија пак како право на Европската унија.
Овој корпус ги содржи: 1) основачките договори на Заедницата
(примарно законодавство), 2) правните акти кои ги креираат и доне-
суваат европските институции (секундарно законодавство), и 3) одлу-
ките на Европскиот суд на правдата (Case-law т.е. судски предме-
ти).
Се работи за околу 52 000 правни акти кои се распределени во
20 поглавја (Celeks поглавја), регулирајќи го севкупниот општес-
твен живот. Оваа бројка постојано се зголемува, како што се зголему-
ва и бројката на членките во Унијата, а со тоа и потребата од регули-
рање на нови и нови прашања кои секојдневно се наметнуваат.
Областите и динамиката што ќе се хармонизираат, зависат од мо-
менталната состојба во државата и се определуваат од страна на европ-
ските институции. Европската комисија во своите редовни извештаи го

112
NEWGOV (New modes of government), Integrated project co-funded by
the European commission within the Sixth Framework Programme (2002-2006), The
domestic impact of European Law – Conceptual Issues, reference number 13/D3a,
Brussels, February 2006.

120
следи развојот на земјата и откако ќе ја процени моменталната состојба,
доставува бенцх маркс – одредници, приоритети, еден вид насоки, кон кои
треба да се насочат сите државни и административни капацитети во наред-
ниот период.
За оваа цел, Република Македонија изработува Национална про-
грама за усвојување на приближувањето на законодавството на ЕУ
(НПАА), каде што се наведени сите законски и подзаконски национални
акти кои ќе треба да се приспособат, т.е. хармонизираат со правните акти
на ЕУ. Во подготовката на програмата е вклучена целокупната државна
администрација, а се координира од страна на Секретаријатот за европски
прашања, централно тело формирано со конкретна цел – координација на
процесот за европска интеграција.

Што не се хармонизира?
Европската комисија (во понатамошниот текст: Комисијата) ја иск-
лучува секоја можност за парцијално усвојување на acquis communautaire
од земјите што имаат аспирации за влез во Унијата113 и наложи прифаќање
а приори на целокупниот „опус” што постои во моментот кога земјата-ас-
пирантка започнува со хармонизацијата на постојните акти, како и сите
новосоздадените норми донесени до денот на влез во Унијата, со исклу-
чок на оние акти (директиви) кои ги регулираат задачите и функции-
те на институциите на ЕУ.
Таквите одредби, на пример, утврдуваат постапки за изменување и
дополнување на директивите, постапки за одлучување во комитетите, об-
врска на Комисијата да врши надзор врз спроведувањето на директивите.
Од правен аспект, е очигледно дека овие одредби не треба да се
транспонираат во националниот правен поредок. Дотолку повеќе што нив-
ното транспонирање е забрането, бидејќи земјите-членки немаат надлеж-
ност да ги регулираат функциите на институциите на ЕУ со своите (нивни-
те) национални правни акти.

Правна основа за супрематија и директен ефект

на acquis communautaire
При формирањето на Европските заедници, се покажа дека право-
то во Заедниците има уникатна природа и не може многу лесно да се кла-
сифицира и именува како меѓународно право. Одредени констатации ја ос-
поруваат оправданоста на acquis communautaire поради амбивалентната
природа на актите и нивниот ефект: задолжителната примена на Основач-

113
Bull. EC supp.8/82, p.7.

121
ките договори се коси со опционото транспонирање на директивите; за-
должителната природа на регулативите е во спротивност со актите од тре-
тиот столб чие регулирање е во надлежност на земјите-членки; приодот за
имплементација на „странското право” е загарантирано уставно право на
секоја држава, со што доаѓа до израз националната автономност vis-a-vis
sui generis природата на Заедницата.
Приоритетот на правото на ЕУ врз националното право на земјите-
членки, е изразен преку два основни принципи на Европскиот суд на прав-
дата (во понатамошниот текст: ЕСП);
– Принципот на супрематија, на кого ЕСП се повикува штом,
се појави колизија меѓу националното право и правото на ЕУ;
– Принципот на директен ефект, честопати сфатен како друга
страна од иста паричка, односно капацитет нормите на ЕУ да бидат ди-
ректно применливи во судските постапки пред националните судови на
земјите-членки.
Анализирајќи ги принципите може да се заклучи дека тие се пер-
фектно комплементарни. Кога станува збор за ефективност и униформност
при примената на правото на ЕУ, тие се меѓусебно зависни – преку ди-
ректниот ефект странката може да се обрати до националниот суд и ди-
ректно да се повика на правото на ЕУ; а потоа, користејќи се со принципот
на супрематија на ЕУ нормите, странката може да се повика на правните
акти на Унијата доколку решенијата се поповолни за неа.
Супрематијата и директниот ефект не се предвидени и регулирани
во ниеден од основачките договори на Заедниците. Тие се засновани врз
одлуки на Европскиот суд на правдата, воспоставувајќи „нов правен ред”,
чијашто понатамошна употреба неприкосновено го потврди приматот на
правото на ЕУ. Можеби најважна е одлуката на ЕСП во случајот Van
Gend en Loos114, каде што судот го прифатил правниот систем на ЕЗ ка-

114
Одлуката била донесена донесена во далечната 1963 година на
почетокот на европската интеграција кога секоја земја-членка различно го
интерпретирала правото на Заедницата и кога тоа, во голем дел, било сфатено
како класично меѓународно право. За сметка на тоа, а со цел да се наметне
интеграцијата и да се обезбеди ефективност и униформна аплиакција на правото
на ЕЗ, ЕСП се осудил да донесе одлука од конститутивен ранг и од федеративно
значење a priori за да се реализира и оствари амбициозната економска и
политичка програма предвидена во основачките договори (Римските договори).
Повеќе види: Case C-26/62 van Gend en Loos [1963] ECR 1,
достапно на

122
ко комплетно нов систем различен по природа од стандардното меѓуна-
родно право. Специфичната природа на Договорот, според судот, се должи
на доброволното ограничување на суверените права на земјите-членки во
интерес на новите супранационални институции.
Само една година подоцна, ЕСП го потврди принципот на супре-
матија преку одлуката во случајот Costa v. E.N.E.L,115 по кој јасно
се промовира фактот дека земјите-членки го подведуваат своето национал-
но право во интерес на правото на ЕУ.
Веќе во случајот Simmenthal,116 ЕСП отиде еден чекор подалеку
со примена и гарантирање на принципот на супрематија врз поединци. Су-
дот одлучи дека националните судови имаат должност да овозможат не-
прикосновена примена на правните акти на Заедницата, независно дали
националниот пропис е донесен a posteriori во поглед на прописите на
Заедницата. Исто така, земјите-членки се обврзаа да донесуваат домашни
правни акти во духот на правото на Заедницата и да се прогласат за не-
важечки сите оние кои се во колизија со основачките договори на Заедни-
цата.

Правна основа за усвојување и хармонизација

на acquis communautaire во Република Македонија

Во правната теорија, по прашањето за односите меѓу националното

и меѓународното право, разликуваме два приоди:
– дуалистички приод, кога земјите го прифаќаат меѓународниот
правен систем паралелно со националниот систем и напоредно се приме-
нуваат и двата; и
– монистички приод, кој пак го интегрира меѓународниот поредок
во националниот систем и како таков го применува како дел од национал-
ното законодавство.

http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc
&lg=en&numdoc=61962J0026
115
Повеќе види: Case 6/64 Costa v ENEL [1964] ECR 585,
достапно на
http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!C
ELEXnumdoc&lg=en&numdoc=61964J0006
116
Повеќе види: Case 106/77 Simmenthal (1978( ECR 629), достапно на
http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc
&lg=en&numdoc=61977J0106

123
 Република Македонија го прифати монистичкиот приод, при што
супрематијата на меѓународното право е регулирана во член 118 од Уста-
вот на РМ (Службен весник на РМ бр. 52/91, 1/92, 31/98, 91/2001):117 „Ме-
ѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот,
се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со за-
кон”. и член 8, став 1, алинеја 10 од Уставот: „Темелна вредност на устав-
ниот поредок на Република Македонија е.....(10) почитувањето на оп-
штоприфатените норми на меѓународното право”.

II. МЕТОДИ ЗА ЕФИКАСНА ХАРМОНИЗАЦИЈА

Имплементација
Правните акти на ЕУ, исто како и националните акти, имаат раз-
лична обврзувачка моќ. Нивната хиерархиска поставеност го одредува и
методот како тие ќе го дополнат постојниот национален правен систем.
Согласно член 189 од Договорот со кој се основа Европската еко-
номска заедница (ДЕЕЗ), изменет со членот 249 од Договорот од Амстер-
дам со кој се изменува Договорот за Европска унија, Договорот со кој се
основа Европската економска заедница и други поврзани документи пот-
пишан на 2 октомври 1997 година, регулативите118 се правни акти ди-
ректно применливи и обврзувачки за сите земји-членки на ЕУ. Во држави-
те-членки на ЕУ, тоа значи дека граѓанинот има право во постапка пред
национален суд, да се повика на регулативата, иако таа различно го регу-
лирала тоа прашање во однос на националниот правен систем и притоа таа
да има приоритет над националниот акт. На тој начин, регулативата се
имплементира во националниот систем.

117
A propos, уставните членови кои упатуваат на супрематија на ме-
ѓународното право, подеднакво се однесуваат и на правото на ЕУ, како посебен
вид „странско“ право. Доктрината на супрематија е сфатена како капацитет,
можност нормите на заедницата да се наметнат над националното право кое
апликативно се применува во домашните судови.
118
Во одредена литратура од македонски автори (БЕНДЕВСКИ Трајан,
Право на Европска унија, 2001, Скопје), овие поими со исто значење различно се
именуваат. Па така се користат следните термини: уредба наместо регулатива
(regulation); упатство наместо директива (directive) и решение наместо
одлука (decision). Ваквата терминолошка определба е дадена со цел да се
усогласат актите на ЕУ според правниот систем на РМ во однос на нивната
правна сила.

124
 Одлуките се исто така правно обврзувачки акти, но со конкретно
упатување на одредена држава, дотолку повеќе што можат да упатуваат не са-
мо на држава туку и на поединец – нејзин жител. Тие, исто како и регулати-
вите, се директно применливи во земјите-членки на ЕУ.
Методот на имплементација не значи директна применливост за
државите кои го поминуваат процесот на интеграција (како што е слу-
чајот со РМ); сите правно обврзувачки акти се транспонираат во правни-
от систем и како такви подоцна се применуваат. Од причини што lege fe-
renda во РМ може да биде во колизија со овие акти, мора да помине низ
постапка на хармонизација, т.е. донесување на дополнителни акти за пое-
фикасно спроведување доколку директно применливите акти се спротивни
на нашиот правен поредок во таа област. Во претпристапниот период, ме-
тодот на имплементација може да се сфати повеќе како „спроведување”
отколку како „директна применливост” на правно обврзувачките акти.
Сè додека не се постигне целосна хармонизација на националното
законодавство со правните акти на ЕУ, дозволено е поведување постапки
за санкционирање поради неусогласеност. Ова е т.н. обврска за земјата-
кандидат и земјата-членка да обезбеди ефикасна примена на правото на
ЕУ (супрематија на правото на ЕУ vis-à-vis националното право).

Транспозиција
Членот 249 од ДЕЕЗ ги наведува и директивите како правни акти
на Унијата кои се обврзувачки за сите земји-членки, при што ја определу-
ваат целта за која се донесени, но оставаат слобода при изборот на методи-
те, средствата и начинот за реализирање на таа цел. Таа слобода подедна-
кво се однесува и на земјите кои имаат аспирации кон ЕУ, без разлика на
нивниот моментален статус (земја-аспирантка, земја-потенцијална канди-
датка, земја-кандидатка).
Директивата бара само угогласеност во крајниот резултат, но не
навлегува во методот на постигнување на согласноста. Директивата, за
разлика од регулативата, нема правна сила на упатување и директна при-
мена, туку за неа е нужно транспонирање во правните системи на земјите,
сè до нивното пристапување во Унијата. За да стане збор за целосна хар-
монизација на една директива во правниот систем, потребно е да биде из-
брано соодветно транспонирање и правилно угогласување во национално-
то законодавство, односно да не постои контрадикторност во кој било дел
на примената.

125
 Методот на транспозиција значи правилно и комплетно усогласу-
вање со директивите, без кој нивната примена не би била возможна или
погрешна. Транспонирањето на директивите важи за сите земји (земја-ас-
пирантка, земја-кандидатка, земја-членка), при што одредбите на актот пр-
во треба да бидат транспонирани во правниот поредок на земјата-членка, а
потоа да се применат.
Методот на транспозиција има неколку пристапи: 1. кога транспо-
нирањето значи вметнување на дел од текстот од директивата во нацио-
налниот акт кој се хармонизира; 2. кога поради комплексност на областа
што ја регулира, најверодостојно е упатување кон директивата наместо
вметнување на текст, што би можело да наведе до погрешно разбирање на
суштината на актот; 3. да се транспонира базата, суштината на текстот од
директивата, што се појавува во случаи кога националното законодавство
веќе ја регулирала релевантната област, и транспонирањето на директива-
та значи само дополнување.

Рецепција
Терминолошки, зборот „рецепција” треба да се сфати како прифа-
ќање или преземање. Методот на рецепија во контекст на европската ин-
теграција го има сличното значење, односно овој метод се користи кога се
преземаат, се препишуваат или се приспособуваат делови од правни акти
или документи.
Во науката за овој метод има релативно малку расположлива лите-
ратура. Причината за ова е фактот што е многу тешко да се направи ди-
стинкција меѓу транспонирањето и рецепцијата како методи, бидејќи сфа-
ќањето на методот на транспонирање како вметнување на дел на текстот
од директивата во националниот акт кој се хармонизира (види погоре), мо-
же да се каже дека е автентично со дефиницијата за методот на рецепци-
јата.
Методот на рецепцијата има две основни значења:
– рецепција која се врши со буквално пресликување на текст од
правен акт или документ во националниот акт, без претходно приспособува-
ње и адаптирање, а кој е непроменлив за сите држави на кои упатува и кој
во голема мера е автентично преземен од сите. Најчесто тоа се однесува на
делови од националниот акт кои целосно се бришат и се неважечки, па на
нивно место се вметнува автентичен текст од акти, документи на ЕУ;
– рецепција сфатена во посуптилна смисла, значи прифаќање,
преземање на „духот” на актот кој има супрематија врз актот што се изме-
нува, при што националниот акт (актот што се изменува) е во целост ори-

126
ентиран и адаптиран согласно насоките на актот, документот на ЕУ (из-
ворниот акт).

Патот на имплементација и транспозиција на правните акти

на ЕУ сè до моментот на нивната примена
Потребата за хармонизација на еден правен акт, започнува со ука-
жувања при доставување на редовните извештаи од страна на европските
институции. Тие упатуваат на приоритетните области и конкретните акти
што ја покриваат таа област, а коишто е неопходно да се хармонизираат со
правниот систем на ЕУ.
Подготовката на целокупниот процес на хармонизација е во над-
лежност на државната администрација. Надлежниот национален орган
пристапува кон анализа во областа каде што треба да се пристапи кон хар-
монизација со цел да се согледа степенот на опфатеност, т.е. покриеност
на проблематиката. Доколку веќе постојат национални акти, се разгледува
дали начинот на кој е регулиран е во согласност или спротивно со духот
на актот. Кога не постои национална легислатива за регулирање на кон-
кретната проблематика, се пристапува кон креирање нова и притоа најпр-
во се бара правната основа за конкретниот акт во националниот правен си-
стем. Особено се обрнува внимание одредбите од правниот акт да не се во
спротивност не само со правниот систем на РМ, туку и со сите правни
обврски кои РМ ги има на меѓународно ниво.
Националниот правен акт што ќе биде донесен како последица на
процесот на хармонизација, ќе се вгради во националното законодавство
без оглед на тоа дали конечно е донесен како закон, подзаконски акт или
документ. Националната програма за усвојување на правото на ЕУ
(НПАА) е документ кој ги опфаќа плановите за усогласување на национал-
ното законодавство со законодавството на ЕУ, потребната динамика за
јакнење на институциите за спроведување на законодавството како и неоп-
ходните ресурси за реализација.119
Со оглед на тоа што процесот на хармонизација и европска инте-
грација се следи уште од периодот на склучувањето на Спогодбата за ста-
билизација и асоцијација помеѓу РМ и ЕУ, потребно е пред донесувањето
на Националната програма за приближување на законодавството да се
119
Содржината на Програмата ја следи структурата на Копенхагенските
критериуми, односно ги опфаќа следниве делови: 1. Политички критериуми, 2.
Економски критериуми, 3. Способност да се преземат обврските кои произ-
легуваат од членството, 4. Административен капацитет, 5. Изготвување на Нацио-
налната верзија на acquis communautaire, 5. Комуникација со јавноста за процесот
на европска интеграција, 6. Анекси.

127
утврди во која мера обврските од Спогодбата ја покриваат дадената об-
ласт, за да не се појави преклопување во регулативите од дадена област.
Истото се однесува при проверка на распоредот на Годишниот план на
Владата, со цел да се согледа дали е веќе предвидено да биде донесен акт
од релевантната област.
Хармонизацијата на дадена област каде што државата веќе има до-
несено правни акти кои ја регулираат, се одвива со помош на кореспон-
дентни табели (Анекс 2 – Кореспондентна табела – Формулар МК-ЕУ и
Анекс 3 – Кореспондентна табела Формулар ЕУ-МК), чијашто содржина и
форма ја пропишува Владата на РМ. Патот на националниот правен акт
што кореспондентните табели го опишуваат е усогласување со правните
акти на ЕУ на конкретната област со постојната регулатива и модифицира-
ње до степен на хармонизација. Изработувањето на изменетиот национа-
лен правен акт се усогласува низ сите надлежни институции, се разгледува
од Секретаријатот за законодавство и се анализира од страна на Собрание-
то, потпомогнат со изјави на усогласеност (Анекс 1 – Изјава за усогласе-
ност на прописот со законодавството на Европската унија со кореспон-
дентна табела) чијашто форма повторно е пропишана од Владата.
Конкретно, кога се изработува национален акт во кој се транспони-
раат европски правни акти, работната група која ја изработува првичната
верзија на текстот има за задача да исполни кореспондентен формулар
МАК-ЕУ (што појаснува кој дел од националниот акт е изменет со наведу-
вање на промените). Истовремено се изработува и кореспондентен форму-
лар ЕУ-МАК (каде што е наведено кои европски акти се транспонирани и
внесени во македонската верзија). Конечно, изјавата на усогласеност каде
што Секретаријатот за законодавство ја утврдува усогласеноста, служи за
докажување колку правните акти ЕУ се хармонизирани со националната
легислатива. Во формуларите се наведени оценките за усогласувањето
(колона 7 од Формулари ЕУ-МК и ЕУ-МК) – дали тоа е направено целос-
но, делумно или пак не е усогласено.

III. ХАРМОНИЗАЦИЈА ВО ОБЛАСТА НА ОБРАЗОВАНИЕТО –

ПРАКТИЧНА ПРИМЕНА НА МЕТОДИТЕ
ЗА ХАРМОНИЗАЦИЈА ВО НОВИОТ ЗАКОН ЗА ВИСОКО
ОБРАЗОВАНИЕ

Хармонизацијата на националното законодавство со правото на ЕУ

како неменлива правна константа, особено доаѓа до израз кога се усогла-
суваат делови од општествениот живот кои се специфични за нас и раз-
лични по начинот на регулирање во националниот правен систем и
правниот систем на ЕУ за тој дел. Усвојувањето на правото на ЕУ не слу-

128
чајно е избран да биде еден од Копенхагеншките критериуми за влез во
Унијата. Предизвикот на совладување на оваа, може да се каже и понеко-
гаш непремостлива препрека за нас, значи, пред с#, созревање на политич-
киот амбиент и успешно функционирање на посакуваната заедница за ед-
наквост на различности.
Во националното законодавство на Република Македонија постојат
низа области во општествениот живот каде што е видлива потребата да се
изврши интензивна хармонизација со правото на ЕУ, процес кој се интен-
зивира кога фунционирањето на дадена област или нејзини делови, пока-
жува функционален застој и некомпатибилност на постојната регулатива
со начинот на кој се третира истата таа проблематиката во правото на ЕУ.
Оваа анализа има за цел да обработи токму една ваква област и да
ги посочи главните точки каде е направена несоодветна хармонизација и
споредбено да укаже какви и колкави се промените и како тие ќе се одра-
зуваат во реалноста. Не случајно е избрана сферата на високото образова-
ние и решенијата што ги донесе новиот Закон за високо образование (Сл.
весник на РМ бр. 35/2008 од 14.03.2008) (во натамошниот текст: ЗВО), кој
предизвика позначајни концептуални промени во целокупниот образовен
процес, со видни измени на натамошни токови, со што ја разбранува не са-
мо образовната, академска и научна јавност, туку и пошироката јавност и
политичкото милје.

Основните акти и документи на ЕУ транспонирани во ЗВО

Тежиштето при анализата на Законот за високо образование е пр-
венствено во утврдувањето на обврзувачките документи и акти на ЕУ кои
ја детерминираат задолжителната пристапна правна рамка и неговата кон-
цептуална структура. Измените во новиот ЗВО во однос на решенијата од
досегашниот ЗВО, варираат од начелна концепциска различност, преку де-
лумно изменување на востановените магистралните образовни вертикали,
со транспонирање на измените во одредени делови, до комплетно измену-
вање на одделни поглавја од текстот, и до целосно бришење на одделни
членови од текстот на досегашниот Закон.
Основни и задолжителни документи кои се искористени при градење-
то на концептот на новиот ЗВО во процесот на хармонизација се:
1. Болоњската декларација за формирање на европски простор за
високо образование;
2. Директивата 89/48/ЕЕЗ на Советот од 21 декември 1988 за оп-
штиот систем за признавање дипломи за вишо образование добиени по за-
вршување на стручно образование со минимално траење од три години; и

129
 3. Препораката 98/561/ЕЗ на Советот од 24 септември 1998 за
Европска соработка за обезбедување квалитет во високото образовани.

Најзначајни измени во Законот за високо образование

каде што е извршена хармонизација
1. Видови студии во високообразовната дејност
Најмаркантната измена којашто целосно го редефинира образовни-
от систем во РМ, е воведувањето циклуси на високо образование (член 93
ЗВО) како замена за досегашните класични додипломски, постдипломски
и докторски студии. Оваа измена го воведува европскиот кредит транс-
фер систем на пренос и акумулација на кредити (во натамошниот текст
ЕКТС), којшто произлегува како задолжителна последица на хармониза-
ција на нашиот образовен систем и ЗВО со Болоњската декларација. И
покрај тоа што „кредит системот” (ECRS) беше дефиниран по своето зна-
чење во член 1, точка 19 од стариот Закон за високо образование (Сл. вес-
ник на РМ бр. 64/2000, 49/2003, 113/2005, 51/2007), и сè до донесувањето
на новиот закон веќе беше воспоставен на одредени факултети, во перио-
дот определен за адаптација на новиот образовен систем, примената на
кредити во стариот систем на оценување согласно член 108 од стариот За-
кон за високо образование, се покажа како недоволно јасна.
Првите обиди за имплементирање на Болоњската декларација беа
направени уште во Законот за високо образование од 2000 година (Сл.вес-
ник на РМ бр.64/2000, 49/2003, 113/2005, 51/2007), дополнуван и појасну-
ван во секоја наредна измена. Потпишана од 29 европски земји, Болоњска-
та декларација ја одразува „потрагата по заеднички Европски одговор на
заедничките Европски проблеми”. Декларацијата не е само документ, таа
претставува далекосежен образовен концепт за сите идни генерации на
Европејците. Она што ја прави моќна, е фактот што крајната цел е оства-
рување на уште повисоки цели од наведените во документот; дотолку по-
веќе што високообразовниот процес е сфатен како сегмент којшто влијае
врз економската сфера. „Високото образование да не претставува преч-
ка за успешно функционирање на внатрешниот пазар на ЕУ” – е глав-
ната порака што ја испраќа Декларацијата. Во време кога мобилноста
и слободното движење на лица и работници претставува карактеристика
на Унијата, спорноста во меѓусебното признавање на образовните квали-
фикации мора да биде надминато.
Основните задачи кои се пропишани со Декларацијата, и од нас
во целост прифатени и имплементирани во Законот, се:

130
 1. Усвојување на заедничка рамка за „читливи и споредливи дип-
ломи” преку имплементација на “Diploma Supplement” (Додаток на дип-
лома)120;
2. Воведување додипломски и постдипломски студии во сите
земји-потписнички со минимален тригодишен праг за стекнување диплома
важечка на пазарот на трудот;
3. ЕЦТС – компатибилен кредит трансфер систем, вклучувајќи
дополнителни активности за доживотно учење;
4. Европска димензија во обезбедувањето квалитетно образова-
ние, во согласност со утврдените критериуми и методи;
5. Слободно движење на студентите и предавачите (професори и
други лица) и отстранување на пречките кои се појавуваат во процесот за
реализација на главните цели.
2. Единици во рамки на универзитетот
Новина во ЗВО, дефинирана уште во член 2, точка 11 од ЗВО, се
единиците на универзитетот: факултет, уметничка академија, висока
стручна школа како високообразовна установа во состав на универзитетот
и научните институти. Со оглед на тоа што новиот ЗВО го одзема правни-
от субјективитет на факултетот, којшто со стариот закон беше загаранти-
ран согласно член 7, се поставува прашањето – која е правната основа и
потребата од ваков чекор?
Повикувајќи се на Сорбонската декларација од 25 мај 1998 година
наведена во четвртиот параграф од Заедничката декларација на министри-
те за образование, потпишана на 19 јуни 1999 година во рамки на Болоњ-
ската декларација, универзитетите ја имаат централната улога во разво-
јот на европската културна димензија. Со ова се детерминира ставот низ
целата Болоњска декларација, назначувајќи ги универзитетите, високите
конзорциуми на универзитети и мрежите на универзитетски асоцијации
како носечка сила во развивањето на Болоњскиот процес. Факт е дека фа-
култетите, самостојно, не се спомнуваат во Декларацијата и сите докумен-
ти кои упатуваат на неа, единствено посочувајќи дека универзитетите се

120
„Додаток на диплома”(Diploma Supplement) е составен дел на дип-
ломата што содржи податоци за имателот на дипломата, информации кои
поблиску ја определуваат квалификацијата, нивото на квалификацијата (струч-
ниот, односно научниот назив) системот и содржината на студиите и
постигнатите резултати, како и податоци за академските и професионалните
можности кои ги дава квалификацијата за натамошни студии и професионален
статус и дополнителни информации за природата на студиската програма.

131
тие што ќе овозможат функционална интеграција на своите единици.
Оваа определба во Декаларацијата всушност е вградена во новиот ЗВО со
методот на транспозиција, во членот 18, став 2 од Законот, кој гласи:
„Универзитетот ги интегрира функциите на своите единици (функцио-
нална интеграција) и со своите органи го обезбедува нивното усогласено
дејствување”.

Значи ли ова органичување на „независноста” на факултетите?

Ако „независноста” се сфаќа како одземање на надлежноста на фа-
култетите и предавање на тие надлежности на универзитетот, тогаш забе-
лежливи се три поголеми моменти каде што надлежностите на наставно-на-
учните, односно наставничките совети како органи на факултетот, премина-
ле во ингеренции на ректорот на универзитетот:
– избирање и разрешување на декан, односно директор на единица
на универзитетот, што сега е во надлежност на ректорот со финална потвр-
да од Универзитетскиот сенат;
– управување со имотот на јавниот универзитет, при што во стари-
от Закон постоеше надлежност на секој факултет да се грижи и да распо-
лага со сопствениот имот;
– одлучувањето за финансиски и материјални прашања кои не се
во надлежност на Сенатот на јавниот универзитет, да премине во одговор-
ност на ректорот; претходната надлежност им припаѓаше на факултетите,
и тоа за имотот и материјалните средства кои не припаѓаа во надлежност
на деканатската управа, односно деканатот, согласно чл. 74, став 1, алинеја
12; (Закон за високо образование, Сл. весник на РМ бр. 35/2008 од
14.03.2008).
Трансформацијата на факултетите во единици ја зголеми одговор-
носта и улогата на ректорот на универзитетот. Прифаќајќи ги европските
принципи на образование, новите измени во ЗВО одат дотаму што измена-
та на чл. 68 (нов чл. 53), предвидува дека „ректорот не мора да биде од
редот на вработените на универзитетот”, што пак во поранешниот за-
кон беше основниот услов за назначување на ректорот како раководен ор-
ган на универзитетот. Ваквата хармонизација го користи методот на ре-
цепција преку вметнување делови од актите, односно од документите, и
бришење на делови од Законот, кои пак се спротивни на правниот акт на
ЕУ и престанале да важат.

3. Обезбедување и оценување на квалитетот на високото образо-

вание

132
 Методот за транспозиција е применет во Глава седма, член 73, каде
што се определени методите и стандардите за евалуација на високо-образов-
ните установи. Тие и во новиот Закон остануваат непроменети, со што преку
надворешната, внатрешната евалуација и самоевалуацијата се согледува
комплетната слика за квалитетот на академскиот кадар. Хармонизацијата е
спроведена во делот што го обезбедува воедначен квалитет на високото
образование на единствениот европски простор каде што се применуваат
прифатените постапки, стандарди и насоки кои се применуваат.
Овој систем на обезбедување и оценување на квалитет на високото
образование е заснован врз Препораката 98/561/ЕЗ на Советот од 24 септем-
ври 1998 година за европска соработка за обезбедување квалитет во високото
образование, која беше транспонирана уште во стариот закон за високо обра-
зование и хармонизирана во основните начела.
Препораката се повикува на основните акти од областа на образо-
ванието донесени од страна на Европската комисија: белата книга за „Раз-
вој, конкуренција и образование”, белата книга за „Обука и учење: на па-
тот до образовано општество” и зелената книга за „Образование – обука –
истражување”, каде што сите ја потенцираат улогата на високото образо-
вание при вработувањето. Образованието е сфатено како врска помеѓу со-
цијално културните функции, од една страна, и економските функции, од
друга страна. Од тие причини, нужно е овој сегмент да биде квалитетно
имплементиран и да ужива огромно внимание.
Препораката на Советот е упатена до:
1. Земјите-членки – самостојно да ги развијат методите за обезбе-
дување квалитет во образованието кој ќе го поддржува, и каде што е по-
требно, ќе го воспоставува принципот на транспарентен систем на квали-
тетно образование.
Тие методи за обезбедување квалитет во образованието да бидат
воспоставени согласно Анексот, кој се наоѓа во прилог на Препораката.
Анексот ги наведува внатрешната, или т.н. самоевалуацијата, и надво-
решната евалуација, како и збирното оценување на квалитетот на ака-
демскиот кадар на универзитетите и другите високообазовни устано-
ви што во РМ ја врши Агенцијата за евалуација на високото образование
(член 73 ЗВО).
2. Европската комисија – да обезбеди воедначен квалитет на висо-
кото образование на единствениот европски простор преку европската
мрежа за обезбедување на квалитетот на образование која ќе ги развива вред-
ностите и компаративно ќе ги споделува искуствата стекнати во областа на
обезбедувањето квалитетно високо образование.

133
 Врз основа на Препораката 98/561/ЕЗ и Болоњската декларација од
1999 година, во 2000 година се формира Европската мрежа за обезбеду-
вање квалитетно високо образование, којашто во 2004 година беше преи-
менувана во Европска асоцијација за обезбедување квалитетно високо
образование (ENQA). Во 2001 година, министрите за образование на
ЕУ, на средбата во Прага, ја поканија ENQA да учествува во креирањето
на заедничката рамка за утврдување на критериумите за квалитетно висо-
ко образование. Две години подоцна, во Берлин, министрите препорачаа
ENQA да биде одговорна при креирањето на овие стандарди, конечно и
во мај 2005 година, на средбата во Берген, бидат подготвени и усвоени
„Стандардите и насоките за обезбедување квалитет во високото обра-
зование на единствениот европски простор за високо образование”.
Новиот закон, користејќи го методот на рецепција, во целост ги
прифаќа истите, согласно член 73, став 5, каде што наведува дека „при вр-
шењето на надворешната евалуација заради обезбедување воедначен ква-
литет на високото образование на единствениот европски простор за
високо образование, се применуваат прифатените постапки и стандарди
и водичот (насоките) кои се применуваат од Европската асоцијација за
евалуација во високото образование (ENQA) и од други институции, орга-
низации и асоцијации кои ги воспоставуваат и применуваат европските
стандарди и упатства за евалуација за вршење на надворешна евалуација,
како и услугите на признати меѓународни организации и асоцијации кои
вршат обезбедување на квалитетот на високото образование”.

4. Еквиваленција и признавање на високообрзовните квалификации

Уште една област каде што е извршена хармонизација, во овој слу-
чај преку методот на транспозиција, е еквиваленцијата и признавањето на
странските високообразовни квалификации, што резултира со воспоставу-
вање нов општ систем за признавање на квалификациите со прописите на
Европската унија. Овој систем се повикува и ја транспонира Директивата
89/48/ЕЕЗ на Советот од 21 декември 1988 година за општиот систем за
признавање дипломи за вишо образование добиени по завршувањето на
стручното образование со минимално траење од три години.
Иако Директивата се однесува на стручното образование и квали-
фикациите стекнати со него, таа во голем дел ги дефинира и главните кон-
цепти за сите видови квалификации стекнати во образовните циклуси сог-
ласно Болоњската декларација и притоа ги утврдува: основните квалифи-
кации со кои носителот се здобива; субјектите на кои признавањето се од-
несува; постапката и роковите за признавање; потребната документација
која се доставува до надлежните комисии и институции; постапките против

134
донесените одлуки за признавање на квалификацијата; улогата на Информа-
тичкиот центар за академско признавање на дипломите.
Со оваа Директива се воспоставува „регулирана професионална
дејност” во европскиот простор, бидејќи поседувањето диплома не треба
да биде само влез во стручните дејности во една земја-членка, туку треба
да биде влез во стручните дејности, кој е неограничен кога тие се извршу-
ваат според стручното звање на носителите на одредени квалификации.
Оттука, новиот Закон претставува продолжение од последните измени на
стариот ЗВО, каде што во голем дел и за поголемите прашања веќе беше
извршена хармонизација.
Во новиот Закон за високо образование, скратена е постапката за
признавање странски квалификации, со тоа што се олеснува донесувањето
одлуки на комисиите надлежни за одлучување по барањата доставени за
признавање на странски високообразовни квалификации. Во стариот За-
кон, секое барање беше посебно разгледувано и рокот за донесување ре-
шение за признавање/непризнавање на странската квалификација беше три
месеци. Воведувањето на двојно пократкиот рок на постапката за призна-
вање беше регулирано и во последната измена од стариот Закон од 16
април 2007 година, и истиот е прифатен и во новиот Закон, со тоа што до-
колку странската високообразовна квалификација е стекната на еден од
првите 500 универзитети рангирани на последната објавена листа од ин-
ститути кои го рангираат квалитетот на универзитетите,121 тогаш постап-
ката треба да трае не повеќе од осум работни дена. Доколку, пак, конкрет-
ниот универзитет не е наведен на таа листа, постапката на разгледување до
признавање ќе трае 20 дена од поднесувањето на барањето. Воведувајќи ги
овие рокови, се хармонизира една од најглавните цели на Директивата која
се однесува на „брзото одговарање на очекувањата на државјаните во зем-
јите на Заедницата”.

За крај...
Во процесот на хармонизација, квалитетот на националната легис-
латива, од аспект на практична имплементација, зависи пред сè од леги-
тимноста, конзистентноста, соодветноста, јасноста, т.е. читливоста на за-
коните од формален и материјален аспект.
Националната легислатива има за цел да обезбеди норми кои ќе
воспостават правно-обврзувачки односи, што не е главен и централен фо-

121
Институт за високо образование при шангајскиот Џио Тонг уни-
верзитет, US News and Report и Times Higher Education Supplement – world
University ranking.

135
кус на европската легислатива. Таа својата правна сила ја насочува кон
можноста од нејзино правилно спроведување во националните акти. Спро-
ведливоста подразбира постоење на проценка за можноста од практична
примена на прописот во целина, степенот на постигнување на резултатот
баран од законодавството на ЕУ, остварливоста на активностите, мерките,
инструментите и санкциите предвидени во прописот, за што е потребно
предлозите на прописите да се подготвуваат на начин кој ќе обезбеди нив-
ните одредби да бидат со воедначена и прецизна правна терминологија,
читливи, целосни, јасни, разбирливи, недвосмислени и лесно применливи
во практиката, за сите заинтересирани субјекти.

136
137
138
139
140
 BIBLIOGRAFIJA

Секретаријат за европски прашања, Влада на Република Македонија,

Речник на термини: Европска унија и предпристапна помош, Скопје, 2007.
CZUCZAI Jenó, Lessons and challenges in the process of what
is called "Approximation of laws in the Central and Eastern European
Countries, extract from "The implications of the enlargement of the
EU" (ed. A.Nikodem), Biló Istvan, College of law, Budapest,
1998.
Impact of EU accession on the legal orders of new EU member states and
(pre)Candidate countries: hopes and fears / ed. by Alfred E. Kellerman, Jeno Czuc-
zai (et al.).
Making European policies work: the implementation of community legis-
lation in the member states (vol.II Rapport nationaux d'Institut européen d'admini-
stration publique).
Understanding EU law: objectives, principles and methods of
community law
- Norbert Reich.
Co - actorship in the development of European law-making :
the quality of European legislation and its implementation and applicati-
on in the national legal order
- Ernst M.H. Hirsch Ballin and Linda A.J. Senden.
White paper on the Preparation of the Associated Countries of
Central and Eastern Europe for Integration into the Internal Market of
the Union. COM (95) 163 final . Executive summary Vol.I p.3–
6.
The domestic impact of European Law – Conceptual Issues, re-
ference number 13/D3a, Brussels, February 2006, NEWGOV (New
modes of government), Integrated project co-funded by the European
commission within the Sixth Framework Programme (2002-2006).
www.europa.eu.int
www.sep.gov.mk
www.mon.gov.mk

141
Vasilka SALEVSKA

METHODS FOR EFFICIENT HARMONISATION OF NATIONAL

LEGISLATION WITH THE ACQUIS COMMUNAUTAIRE OF THE
EUROPEAN UNION
- implementation, reception, transposition -
(Summary)

The harmonization of the acquis communautaire (the law of the EU)

with national legislation is inevitable during the integration process. Before
becoming a full member the European Union, the Republic of Macedonia
should fully harmonise existing national legislation with the law of the
European Union. This will be confirmed during the negotiation process when
each chapter of the acquis communautaire will be gradually harmonised.
First of all, this text will analyse the concept of ‘harmonization’ as a
term with a subtle meaning. In the legal dictionary, the word itself has a
confusing meaning. Generally understood as ‘bringing into accord’ or
‘adjusting’ legislation, harmonization shows the complexity of the process not
only in the harmonization of legislation among a variety of states, but also the
harmonization of systems of governance.
In addition, each of the three mentioned methods will be explained
through the prism of their use; their specific characteristics will be given,
evaluating the experience in the legal system of Macedonia to date. By
comparing these methods, it will be possible to distinguish the differences
among them and to identify which is the most adequate to apply in the Republic
of Macedonia.
In order to assess the practical aspects of the concept of harmonization
in Macedonia, a case-study will be taken as an example to show how the
harmonization process proceeds in its entirety. As a recent example, the new
Law on Higher Education will be used, analyzing the procedure, the methods
used and the legal acts implemented in the text.
Finally, after a short retrospective of the process, recommendations
regarding the most preferable model will be given, including both the
advantages and the disadvantages of their usage.

142
Маја КАМБОВСКА

ДИРЕКТИВИТЕ НА ЕЗ КАКО ИНСТРУМЕНТИ

НА ХАРМОНИЗАЦИЈА: ПРЕДИЗВИЦИ ЗА МАКЕДОНСКИОТ ПРА-
ВЕН СИСТЕМ

Директивите на Европската заедница се основен инструмент за хар-

монизација на правото и произведуваат дејство само во рамките на комуни-
тарното право. Хармонизацијата не завршува со нивното транспонирање во
националното законодавство, туку опфаќа и нивна правилна примена.122 От-
тука, за процесот на хармонизација на македонскиот правен систем со право-
то на Европската заедница (ЕЗ),123 од значење е не само формалното вграду-
вање на директивите, туку и нивната примена, чии специфики, а особено
дејството, стануваат релевантни во пресрет на предизвиците на нашето при-
стапување кон Европската унија (ЕУ). Ова оттаму што токму во фазата на
нивната примена се јавуваат проблеми поради непочитување на обврската за
вградување на директивите во националното законодавство од страна на др-
жавата, со што се попречува целокупниот процес на хармонизација. Заради
тоа, потребно е да се проучат карактеристиките на директивите и навреме да
се согледаат и да се надминат пречките во нашиот правен сѕстем, што може
да ја попречат нивната примена.

1. Директивите во Договорот за Европска заедница

Директивите се извор на секундарното право на ЕЗ, кое е заснова-

но врз Договорот за основање на Европската заедница (ДЕЗ)124 како при-
марен извор. Тие се дефинирани во член 249, став 3, од ДЕЗ, според кој
„Директивата е обврзувачка во однос на резултатот што треба да се
постигне за секоја држава-членка кон која е упатена, но на националните
органи им е оставен избор на формата и методите“.
Од оваа формулација, произлегуваат основните карактеристики на
директивите:

122
Р. Д. ВукадиновиÊ, Како усклађивати домаће прописе са правом
Европске уније, Правни факултет у Крагујевцу, 2004, стр. 56.
123
Idem, стр. 19–21 – разграничување на поимите право на ЕЗ и право на ЕУ.
124
Пречистен текст од 24.12.2002 (OJ C 325).

143
 1. Директивите се правен инструмент на Европската заедница,
не на Европската унија125, што значи дека може да се усвојуваат само за
прашања кои се ставени во надлежност на Заедницата врз основа на ДЕЗ.
2. Директивата е обврзувачки акт, со тоа што обврзувачкото дејс-
тво е ограничено на резултатот што треба да се постигне.
3. Директивите се упатени исклучително кон државите-членки,
а не кон поединечни правни или физички лица, па нивна е обврската за
транспонирање на директивите во националното законодавство. Произле-
гува дека, за разлика од регулативите, директивите не се директно примен-
ливи туку е неопходно нивно вградување во националните законодавства
во определен рок. По транспозицијата се применува националниот пропис,
а не директивата.
4. Националните органи ја избираат формата и методите на
транспонирање во националното законодавство. Единствен критериум во
поглед на формата на националните прописи е да имаат правно обврзувач-
ки, императивен карактер. Тоа значи дека не мора да бидат закони, туку
може да бидат и подзаконски акти,126 па дури и колективни договори. Спо-
ред Европскиот суд на правдата (ЕСП), административните практики кои
може да се менуваат од страна на органот и кои немаат дејство erga omnes
не се сметаат како соодветен транспонирачки акт.127 Причината лежи во
неопходноста да се обезбеди резултатот од директивата кој е обврзувачки
за државите. На ист начин, на државите им е оставена дискреција околу
изборот дали актот со кој се транспонира директивата ќе биде усвоен од
парламент или од друг државен орган и слично.
Овие карактеристики овозможуваат политичка флексибилност и
задржување на законодавната сувереност на државата при транспонирање
на директивите во внатрешниот поредок. Токму заради тоа, директивите
се основен и најчесто користен инструмент на хармонизација и имаат оди-

125
Согласно Договорот од Лисабон со кој се менуваат Договорите за ос-
новање на ЕУ и на ЕЗ (Реформски договор), Унијата ќе ја замени и ќе ја наследи
Заедницата, односно со влегувањето во сила на овој Договор (1 јануари 2009
година, или по последната извршена ратификација) ЕЗ и ЕУ ќе се спојат во
единствена унија. Според тоа, сите законодавни инструменти, вклучително и
директивите, ќе бидат извор на правото на Унијата како единствен правен субјект.
126
Така, Законот за царински мерки за заштита на правата од ин-
телектуална сопственост (Сл. весник на РМ бр. 38/05. 107/07) ја имплементира
Регулативата 1383/2003/ЕЗ, додека Правилникот за спроведување на Законот за
царински мерки (Службен весник на РМ бр. 58/2005) ја имплементира
Регулативата 1891/2004/ЕЗ.
127
C 145/82, Commission v. Italy [1983] ECR 711.

144
грано клучна улога во постигнувањето заеднички правила на ниво на Заед-
ницата во области каде што е неопходно како крајна цел да се обезбеди
функционирање на заедничкиот пазар,128 односно реализација на внатреш-
ниот пазар.129 Во последно време се јавува тенденција со директиви да се
хармонизираат чувствителни области во самото јадро на националниот су-
веренитет, како што е кривичното право.130 Образложението за ваквите по-
местувања на лимитот на законодавните надлежности на Заедницата се по-
зиционира во прилично широките рамки на целта за постигнување внатре-
шен пазар. Флексибилноста на директивите овозможува да се постигне
компромис при регулирање на прашања за кои постојат поголеми разлики
меѓу правните системи на државите-членки, па често тие содржат општи,
принципиелни цели, а на државите им е оставена политичка дискреција во
имплементација на нивните одредби. Затоа, тие се „инструмент на резул-
тат” (instruments of result) за разлика од регулативите кои се „инструмент
на поведение“ (instruments of conduct). Но, од друга страна, има и голем
број директиви кои се екстремно детални и не оставаат голем простор за
проценка при изборот на конкретни решенија од страна на државите (тие
се нарекуваат уште и директиви на „максимум хармонизација“).
И покрај флексибилноста и просторот за дискреција на државите-
членки, често во практиката обврската за транспонирање на директивите
не се почитува и не се постигнува саканото ниво на хармонизација. Од
друга страна, потребата од механизми за почитување и ефективност на
правото на ЕЗ важи и за овој вид правни инструменти. Покрај механизми-
те предвидени во самиот ДЕЗ, постојат и механизми развиени преку суд-
ската практика на ЕСП за да се обезбеди почитување на директивите.

128
Член 3, алинеја х, во корелација со член 94 од ДЕЗ.
129
Член 14, став 1, во корелација со член 95 од ДЕЗ.
130
Лавината во таа насока ја започна случајот на ЕСП C-176/03
Commission v Council, [2005] ECR I-7879, во кој се оспорува правната основа за
донесување Рамковна одлука (во рамките на третиот столб – во согласност со
Договорот за ЕУ) со која се предвидуваат кривични санкции во областа на
животната средина. Судот донесе одлука дека правната основа од ДЕУ е не-
соодветна, и дека таквите мерки треба да се усвојат во согласност со одредбите од
ДЕЗ (односно во согласност со првиот столб – Заедницата). Инаку, постои
тенденција за усвојување двојни акти – рамковни одлуки во согласност со
одредбите од ДЕУ и директиви во согласност со одредбите од ДЕЗ. Пример за тоа
е Предлог-директивата за кривични мерки за спроведување на правата од
интелектуална сопственост, која ги дефинира повредите и видовите казнени
мерки, и Предлог-рамковната одлука за зајакнување на кривично-правната рамка
за борба против повреди на интелектуалната сопственост, која ги одредува
казните.

145
2. Директивите во судската практика на Европскиот суд на правдата

Директивите мора да се транспонираат во националното законо-

давство во определен рок наведен во самата директива. Пред истекот на
тој рок директивите немаат правно дејство. По истекот на рокот, доколку
државата правилно ја инкорпорира директивата во соодветен национален
пропис, одредбите од директивата се применуваат преку националното
право. Но, често се случува државата воопшто да не ја транспонира дире-
ктивата во предвидениот рок, или пак неправилно да ја транспонира. Во
таков случај, предвиден е формален правен механизам во член 226–228 од
ДЕЗ – поведување постапка заради прекршок против државата пред ЕСП.
Сепак, се поставува прашањето што станува во практиката со директива
која не е навреме или правилно транспонирана, доколку таа е во колизија
со позитивните национални прописи, а особено дали таа може да произве-
де правно дејство кон поединечни субјекти?
Во одговорот на ова прашање клучна улога одиграа ставовите на
ЕСП, кој има исклучителна надлежност за толкување на правото на ЕЗ во
согласност со член 220 и 234 од ДЕЗ. Судот изминатите децении предвиде
начини за надминување на ваквите недостатоци и со тоа одигра значајна
индиректна улога во хармонизирањето на националните законодавства.
Значењето и карактеристиките на директивите еволуираа во судската пра-
ктика преку развивање два важни принципи – принципот на директно
дејство и Марлизинг-доктрината на „евроконформно толкување“
(принцип на индиректно дејство). Овие принципи ја пополнуваат праз-
нината во правниот систем и го заокружуваат процесот на хармонизација
во случаи кога државата ја пропуштила формалната обврска за транспони-
рање на директивата, или пак несоодветно ја транспонирала. На тој начин
се овозможува неформален механизам за униформна примена на директи-
вите и хармонизирање на законодавствата и се решава тензијата меѓу ди-
рективите и националното право. Крајната цел е правна заштита на пое-
динците кои треба да уживаат одредени права предвидени во директивата,
а се оневозможени поради непочитување на обврските од страна на држа-
вата. Во развивањето на директното и индиректното дејство, ЕСП користи
два главни аргументи: прво, спречување на државата да го користи сопс-
твеното непочитување на обврската за имплементирање на директивата; и
второ, принципот на ефективност на правото на ЕЗ, чие постигнување во
случајот на директивите се спушта од ниво на обврска за државата на ниво
на право на поединецот да се повика на неимплементирана или погрешно
имплеентирана директива. Маркантен аспект на овие судски развиени меха-

146
низми на хармонизација е тоа што главната улога ја имаат националните су-
дови.

2.1. Директно дејство

Директното дејство се смета за една од основните карактеристики
на правниот поредок на ЕЗ, која не е втемелена врз текстот на ДЕЗ туку
произлегува од судската практика. Овој концепт има извршено клучно
влијание во развојот на комунитарното право.131 Правото на ЕЗ може да
има директно дејство, односно да создава права и обврски директно во од-
нос на поединечни субјекти, без потреба од национална имплементација.
Во релација со директивите, дирецтното дејство подразбира можност за
поединци директно да се повикаат на одредби од директива против држа-
вата пред национален суд, и кон нив создаваат само права, а не и обврски.
Оваа можност зависи од исполнување на определени критериуми
втемелени во одлуката Van Gend en Loos132 – постоење на прецизна, безус-
ловна обврска, чија примена не зависи од дополнителни дејства на ЕЗ
или на државите-членки.133 Прецизноста подразбира дека одредбата мо-
ра да е доволно содржински целосна за да може да се примени од суд во
конкретен случај – да може да се идентификува кој е носител на правото,
содржината на правото и кој е носител на обврската (државата). Безуслов-
носта претпоставува дека не постои простор за дискреција, односно ниту
институциите на ЕЗ ниту државата имаат простор за проценка ниту нека-
кви дискрециони овластувања за да се исполни обврската. Независноста
од дополнителни дејства подразбира дека примената на одредбата не зави-
си од натамошна законодавна интервенција. Во случајот на директивите,
освен овие општи критериуми, неопходно е рокот за транспозиција да
биде истечен а државата да не ја имплементирала директивата134 –
пред тој рок директивата не произведува директно дејство.135

131
T. Tridimas, “Horizontal effect of directives: A missed opportunity?”
(1994) ELRev 621, стр. 621.
132
C 26/62, NV Algemene Transporten Expeditie Onderneming Van Gend en
Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen [1963] ECR 1
133
T. C. Hartley, The Foundations of European Community Law, Fifth ed.,
Oxford University Press, 2003, стр. 198-202
134
C 148/78, Pubblico Ministero v. Tullio Ratti [1979] ECR 1629.
135
Државите не се обврзании да усвојуваат мерки за транспозиција пред
истекот на рокот, но, во тој рок имаат должност, согласно член 10 од ДЕЗ, да се
воздржуваат од мерки кои сериозно би го компромитирале резултатот одреден со
директивата (види пресуда на ЕСП – C 129/96 Inter-Environnement Wallonie ASBL
v. Région Wallonne, [1997] ECR I-7411).

147
 Van Gend ги постави условите за директно дејство на одредбите од
ДЕЗ, а принципот на директно дејство на директивите EСП се утврдени во
Van Duyn136 и во последователната судска практика.137 Фактите се однесу-
ваат на г-ѓа Ван Дајн, холандски државјанин, која сакала да работи во Бри-
танија за Сциентолошката црква по нејзина покана. Но, британските вла-
сти не £ дозволиле влез во Британија поради заштита на „јавниот поредок“
(public policy), бидејќи британската Влада претходно донела заклучок дека
Сциентолошката црква е штетна, иако формално активностите на црквата
не се прогласени за незаконски. Беше поставено прашање за директното
дејство на член 3(1) од Директивата 64/221. Оваа директива има за цел да
ги лимитира случаите кога државите-членки можат да се повикаат на иск-
лучокот од правото за слободно движење врз основа на „јавниот поредок”,
предвиден во член 39 од ДЕЗ. Членот 3(1) одредува дека мерките преземе-
ни врз основа на „јавен поредок“ со кои се ограничува правото на слобод-
но движење на работници „мора да бидат засновани исклучително врз
личното поведение на засегнатото лице.“ Судот смета дека оваа одредба
може да има директно дејство,138 од причина што „би било некомпатибил-
но со обврзувачкото дејство на директивите согласно член [249 од ДЕЗЌ
да се исклучи, во принцип, можноста за повикување на обврската намет-
ната со директивата од страна на засегнатите субјекти“.
Судот го аргументира својот став со принципот на ефективност,
односно обезбедување корисен ефект (effet utile) на обврската за државата
која произлегува од директивата. Ризично е што на таков начин директи-
вите по своето дејство се доближуваат до регулативите и се намалува раз-
ликата меѓу нив, изречно предвидена во самиот ДЕЗ. Антиципирајќи ги
критиките во таа насока, Судот во истиот случај утврди дека „доколку врз
основа на членот [249] регулатевите се директно применливи и според
тоа можат заради самата нивна природа да имаат директно дејство,
од тоа не произлегува дека други категории акти спомнати во овој член
не можат никогаш да имаат слично дејство“. Но, клучен аргумент кон-
струиран од ЕСП кој се провлекува како лајт-мотив во сите натамошни од-
луки поврзани со директното дејство на директивите е т.н. „естопел“
(estoppel) објаснување. Овој common law концепт соодветствува на прин-
ципот nemo auditur turpitudinem suam allegans во континенталното пра-

136
C 41/74 Van Duyn v. Home Office [1974] ECR 1337.
137
Ratti, supra ф. 13, C 8/81, Becker v. Finanzamt Muenster – Innenstadt
[1982] ECR 53.
138
Во однос на фактите од случајот, според ЕСП, членството во
Сциентолошката црква не е поврзано со личното поведение на Ван Дајн.

148
во,139 а е вообличен во случајот Ratti.140 Држава-членка која во предвиде-
ниот период не усвоила соодветна мерка за транспонирање на директива,
не може да се повикува против поединци на сопственото неисполнува-
ње на обврската наложена со директивата за да го негира нејзиното об-
врзувачко дејство. Според тоа, државата е спречена (estopped) да го кори-
сти фактот на сопственото пропуштање да го имплементира правото на За-
едницата против приватни субјекти, во ситуации кога тие се повикуваат на
неимплементирана директива. Судот го извлекува своето резонирање од
обврзувачкиот карактер на директивите, кој постои единствено во однос
на државит- членки, а не и спрема приватни субјекти.141 Ваквиот аргумент
содржи и „казнен“ резон,142 односно директното дејство дејствува, од една
страна, како казна за државата заради неисполнување на обврските, а, од
друга страна, како безбедносен механизам за поединците за обезбедување
примена на директивите.
2.1.1. Вертикално и хоризонтално директно дејство
Битно ограничување на директното дејство кај директивите143 е
што тоа може да биде единствено „вертикално“, односно да го овозможи
правото на поединец (физичко или правно лице) да се повикува на дире-
ктивата само против државата. Ова оттаму што обврската е исклучител-
но упатена кон државата-членка, а не кон поединци, иако одделни случаи
на ЕСП анализирани подолу укажуваат на фактот дека во дадени ситуации
тешко може да се утврди постоење на правото за една страна, притоа без
да се наметне обврска, или барем некаква „правна неповолност“ за другата
приватна страна.144 Притоа Судот дава прилично широко толкување на по-
имот држава,145 каде што спаѓаат, покрај органите на централната власт, и

139
J.P.JACQUÉ, Droit institutionnel de l’Union européenne, 3e édition, Dalloz,
2004, стр. 572.
140
Ratti, supra ф. 13.
141
C 152/84, Marshall v. Southampton and South-West Hampshire Area
Health Authority (Teaching) [1986] ECR 723.
142
P. Craig and G. De Búrca, EU Law: Text, cases and materials, 3rd ed.,
Oxford University Press, стр. 2003, стр. 206.
143
Кај одредени одредби на ДЕЗ се признава целосно директно дејство, и
вертикално и хоризонтално – на пр. член 39, 43, 81, 141 од ДЕЗ.
144
Craig and De Búrca, supra f. 21, стр. 221–223.
145
C-188/89, A. Foster and Others v. British Gas plc [1990] ECR I-3313 –
секој орган, без оглед на правниот облик, кој има надлежност, врз основа на мерка
усвоена од државата, за давање јавни услуги под контрола на државата и кој за таа
цел располага со специјални овластувања кои ги надминуваат оние што
произлегуваат од вообичаените правила применливи во односите меѓу поединци.

149
локалните и регионалните власти,146 како и други уставно независни јавни
органи,147 а државата може да се напаѓа без оглед во какво својство наста-
пува – дали како работодавач148 или како јавна власт. Така поставениот по-
им „држава” има за цел да овозможи што е можно поширок опфат на ди-
ректното дејство за да се обезбеди ефективност на директивите.
Признавањето на „хоризонталното“ директно дејство е контро-
верзно прашање кое предизвикува различни ставови.149 Во принцип, EСП
не признава хоризонтално директно дејство. Не може ниту државата,150 а
ниту приватен субјект,151 да се повика на нетранспонирана директива про-
тив друг приватен субјект, бидејќи „директивата не може да создава об-
врски самата по себе за поединец“, туку само за државата, така што
„одредба од директива не може да се користи против поединец“.152 Клу-
чен случај е Faccini Dori153 кој се однесува на спор меѓу потрошувач и тр-
говец. Судот одби да признае хоризонтално дејство, иако одредбите се
безусловни и доволно прецизни, држејќи се до текстуалната рамка на член
249 од ДЕЗ, од која го извлекува „естопел“ аргументот, но додавајќи дека
во односите меѓу приватни субјекти Заедницата нема овластување да на-
ложува обврски со непосредно дејство за поединци, туку таквото овласту-
вање го има само кога усвојува регулативи.
Подоцна Судот отстапи од претходниот тврд став и го дозволи т.н.
„инцидентно“ хоризонтално дејство, за што најпознат пример се случаите
Unilever154 и CIA Security.155 И во двата случаја се работеше за спорови ме-

Во конкретниот случај, за „држава“, за потребите на директното дејство, се смета

приватната компанија British Gas, затоа што дава јавни услуги – има исклучително
право да стопанисува со гасот во Британија.
146
C 103/88 Fratelli Constanzo v. Commune di Milano [1989] ECR 1839.
147
C 222/84 Johnston v Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary
[1986] ECR 1651.
148
Marshall, supra ф. 20.
149
Разни генерални адвокати на ЕСП заземаа различни ставови по ова
прашање: Ленц, Џејкобс и Ван Гервен беа за признавање (за резиме на нивните
ставови, види: Tridimas, supra ф. 10, стр 626–630), додека Рајшл и Слин беа
против.
150
C 80/86 Kolpinghuis Nijmegen [1987] ECR 3969.
151
C 91/92, Faccini Dori v. Recreb [1994] ECR I-3325.
152
Marshall, supra ф. 20.
153
supra, ф. 30.
154
C 443/98, Unilever Italia SpA v Central Food SpA [2000] ECR I-7535.
155
C 194/94, CIA Security International v. Signalson and Securitel [1996]
ECR I-2201.

150
ѓу две компании, и за иста Директива 83/189,156 што ја уредува постапката
при усвојување технички прописи во државите-членки и опфаќа обврска
за известување на Комисијата. Во CIA Security се работеше за аларм-систе-
ми кои беа пласирани без дозвола како што налага белгиското законодав-
ство. Во Unilever станува збор за договорен однос меѓу две компании за
испорака на маслиново масло – тужениот одби да ја плати цената по испо-
раката, со образложение дека маслото не ги исполнува условите за етике-
тирање од италијанскиот закон. Според ЕСП членовите 8 и 9 од Директи-
вата имаат директно дејство иако се од процедурален карактер, врз основа
на принципот на ефективност и заради тоа што повредата на обврската за
известување е „значителен процедурален дефект“.
Иако постоеја обиди да се оправда и да се ограничи дострелот на
овие одлуки со техничкиот и процедурален карактер на директивите кои
директно не создаваат ниту права ниту обврски за поединечни субјекти,
сепак е тешко да се направи разграничување меѓу овие ситуации и хори-
зонтално директно дејство, барем во практична смисла во однос на прав-
ните последици за субјектите против кои се користи директивата. Имено,
во овие спорови една приватна страна ги користи одредбите од Директива-
та заради оспорување на национален пропис кој државата не го усогласила
со Директивата. Но практичната, „инцидентна“, последица е дека друг
приватен субјект, дури и да не претрпи некаква правна обврска, се става во
понеповолна правна положба заради неприменувањето на националниот
пропис, што не би било случај ако не би се применела Директивата.157 Со
тоа се разводнува принципот дека одредба од директива не може да се ко-
ристи против приватен субјект пред национален суд.158 Се смета дека пре-
дуслов за да се дозволи инцидентно налагање обврски или неповолни
правни импликации за поединци е да станува збор за обврска од јавно-пра-

156
Директивата 83/189 на Советот, која ја воспоставува постапката за
обезбедување информации во областа на техничките стандарди и прописи, [1983]
OJ L 109. По неколку измени, таа Директива беше укината и заменета со
Директивата 98/34/ЕЗ [1998] OJ L 204, која е последователно изменета со
Директивата 98/48/ЕЗ [1998] OJ L 217.
157
Дури и во „вертикален“ спор на приватно лице против државата може
да се создаде правна неповолност за трети лица – види го случајот C 201/02 The
Queen ex parte Delena Wells v Secretary of State for Transport [2004] ECR I-723.
158
За ситуациите што може да доведат до вакви инцидентни „корелатив-
ни” обврски за приватните лица, види: T. Tridimas, “Black, White, and Shades of
Grey: Horizontality of Directives Revisited”, (2002), 21 YEL 327.

151
вен карактер.159 Дозволувањето директно дејство се образлага и со фактот
што во Unilever и CIA Security се работи за „исклучувачко“160 дејство (exc-
lusionary effect), односно се бара отстранување, неприменување на нацио-
нален пропис, додека „супституирачко“ дејство, односно примена на
одредбата од директива наместо националните одредби, во хоризонтални
ситуации е изречно одбиено од ЕСП.161
Разграничувањето меѓу „вертикално“, „хоризонтално“, „инцидент-
но“, „исклучувачко“, „супституирачко“, а подолу и „индиректно“ дејство,
личи на цепење влакно и предизвикува конфузија. Во секој случај, преов-
ладува потребата, барем во теоретска смисла, од разграничување меѓу два-
та вида директно дејство за да се задржи разликата меѓу регулативите и
директивите предвидена со ДЕЗ, но и заради правна сигурност на приват-
ните субјекти, кои не би требало да претрпат негативни правни последици
поради непочитување на обврската на државата за транспонирање на дире-
ктивата.162
Последиците од директното дејство163 подразбираат дека, доколку
во конкретен случај постои колизија меѓу националните одредби и одред-
бите на директивата на која се повикува поединецот, судот ќе биде обвр-
зан да не ги примени конфликтните домашни одредби.164 Националниот
суд не е обврзан да ги укине спорните одредби, а во многу правни поредо-

159
Види Craig and De Búrca, supra ф. 21, стр. 222, 225. Таква е обврската
за изработка на проценка за влијанието врз животната средина како услов за
давање дозвола за експлоатација на ресурси, или правила за тендер, дозволи за
пуштање во промет на медицински производи и сл.
160
Tridimas, supra ф. 37 – Тридимас зборува за разликата меѓу „исклу-
чувачко“ и „супституирачко“ дејство на директивите.
161
Таква е ситуацијата во Faccini Dori – договорен однос меѓу две
приватни страни.
162
contra Tridimas, supra ф. 10, стр. 631–632 – во духот на принципот
ignorantia juris non excusat, поради самиот факт што одредбите од директивата се
доволно прецизни за да наметнат права и кореспондирачки обврски, доколку
поминал рокот за транспозиција, дури ни приватните субјекти не треба да бидат
ослободени од почитување на обврските од директивите, со оглед на тоа што
директивите задолжително се објавуваат.
163
Види ја подолу анализата на случајот Simmenthal.
164
Постои дилема во правната теорија дали директното дејство
подразбира да се примени одредбата од директивата наместо националната
одредба, или само можност да не се примени конфликтниот домашен пропис;
ниту ЕСП не е конзистентен по ова прашање во својата практика – види Craig and
De Búrca, supra ф. 21, стр. 178–182.

152
ци тој е и спречен во тоа поради немање надлежност (таков е случајот и со
нашиот правен систем, каде што само Уставниот суд е надлежен да укину-
ва законски одредби), па оттука националните судии најмногу што можат
да сторат во конкретниот случај е да не ја применат спорната одредба, ту-
ку да применат друга одредба од националното право, или да го применат
Марлизинг принципот на „евроконформно толкување“ на националните
одредби, кога е тоа можно.

2.2. Индиректно дејство (евроконформно толкување)

Државата може неправилно да ја транспонира директивата во до-
машното законодавство, што доведува до колизија меѓу неа и национални-
те норми. Во таа ситуација не може да се примени принципот на директно
дејство, но затоа ЕСП низ својата практика ја разви Марлизинг доктрината
за „евроконформно толкување“, која уште се нарекува и принцип на „ин-
директно дејство“,165 и која исто така претставува алтернативен механизам
за обезбедување примена и ефективност на директивите, особено во „хо-
ризонтални“ ситуации меѓу две приватни страни. На тој начин, Марлизинг
доктрината се надоврзува на принципот за директно дејство, па дури неко-
гаш оди и подалеку, така што може да произведе „супституирачко” дејс-
тво врз дадена директива,166 како во случајот Océano Grupo.167 Оттука, по-
некогаш е тешко да се направи јасна разлика меѓу директно хоризонтално
дејство и индиректно дејство,168 иако, за разлика од директното дејство, во
ситуација на индиректно дејство се применува националното законодав-
ство, а не директивата.
Овој принцип првпат е формулиран во Von Colson.169 Според ЕСП,
националните судови се должни „да го толкуваат и да го применуваат
националното законодавство усвоено заради имплементтација на дире-
ктивата во согласност со барањата на правото на Заедницата, онолку
колку што имаат дискреција да го сторат тоа согласно националното
законодавство“. Најеминентен случај кој го втемелува индиректното дејс-

165
Craig and De Búrca, supra ф. 21, стр. 211–220.
166
Tridimas, supra ф. 37, стр. 350.
167
Поврзани предмети C 240–C 240//98 Océano Grupo Editorial SA v. Rocío
Murciano Quintero and Salvat Editores SA v. Sánchez Alcón Prades and Copano
Badillo, [2000] ECR I-4941.
168
Hartley, supra ф. 12, стр. 221 – смета дека Марлизинг всушност на при-
криен начин овозможува хоризонтално директно дејство.
169
C 14/83 Von Colson and Kamann v. Land Nordheim-Westfalen, [1984]
ECR 1891.

153
тво е Marleasing,170 карактеристичен по тоа што се однесува на спор меѓу
две приватни страни во врска со ништовност на основање на трговско
друштво, како и по тоа што спорните одредби од шпанскиот Граѓански за-
коник се усвоени пред релевантната директива. Судот определи дека наци-
оналните судови мора да ја почитуваат обврската за евроконформно тол-
кување, дури и во случаи меѓу два приватни субјекти. Иако нетранспони-
раната директива не може да наметне обврски за поединечни субјекти, на-
ционалниот судија има обврска да го толкува националното право „колку
што е тоа можно, во светлината на текстот и целта на директивата
за да го постигне резултатот предвиден со неа“. Според тоа, овој прин-
цип се применува без оглед дали националното законодавство е усвоено
пред или по стапувањето во сила на директивата, односно се применува и
пред истекот на рокот за транспозиција. Од формулацијата се согледува и
лимитот на Марлизинг. Судовите се ограничени во рамките на „возможно-
то“ да го толкуваат националното право во светлината на директивата.
ЕСП на суптилен начин налага примена на комунитарното право, водејќи
сметка за разликите во националните законодавства и за ограничените
надлежности на судовите. Но во самиот Marleasing, ЕСП дава прецизни
насоки до националниот суд да ја толкува националната одредба така што
да спречи утврдување на ништовност по други основи освен оние наведе-
ни во директивата. На тој начин, националниот суд веќе нема простор за
маневар. Во секој случај, за да биде можно евроконформното толкување,
националната одредба мора да биде отворена, односно да даде можност за
толкување. Ако според јазикот на одредбата се можни повеќе толкувања,
судот треба да го одбере она кое е најмногу во согласност со правото на
ЕЗ.171 Границата е поставена доколку се работи за прецизна одредба чие
толкување во светлината на директивата би довело до contra legem толку-
вање.172
На принципот за индиректно дејство особено може да се гледа ка-
ко на „ефикасен механизам за усогласување”173 со правото на ЕЗ, бидејќи
се избегнува официјалната постапка за менување на спорните национални
одредби преку законодавниот дом и се овозможува судовите да го постиг-
нат тоа, кога е тоа потребно.174

170
C 106/89, Marleasing SA vs. La Comercial International de Alimentacion
SA, [1990] ECR I-4135.
171
Tridimas, supra ф. 37, стр. 347.
172
Tridimas, supra ф. 10, стр. 624, C 334/92, Wagner Miret v. Fondo de
Garantia Salarial [1993] ECR I-6911.
173
Tridimas, supra ф. 37, стр. 347.
174
Генералниот адвокат Ван Гервен во своето мислење во случајот
Marshall II ова го смета за негативна појава, бидејќи националниот судија се става

154
 Во случај кога не може да се признае директно дејство, а не е возможно
ни евроконформно толкување на националните одредби, на поединците им
останува уште една правна можност воспоставена од ЕСП во случајот Franco-
vich,175 а тоа е да бараат надомест на штетата од државата, врз основа на одго-
ворност заради нетранспонирање на директивата.176

3. Директивите во процесот на хармонизација

на македонското право со правото на ЕЗ

3.1. Тековна хармонизација

Наведените својства на директивите секако имаат различно значе-
ње за државите-членки на ЕУ и за државите-аспиранткии за членство како
Република Македонија. Во државите-членки е обезбедена нивна примена
заради важење на принципот на супрематија на комунитарното право, иа-
ко овој принцип не се прифаќа безусловно од државите-членки, што ќе би-
де образложено подолу. Во Република Македонија, пак, актуелната реле-
вантност на директивите во процесот на хармонизација на законодавство-
то е обезбедена преку Спогодбата за стабилизација и асоцијација177 (ССА),
како правна рамка за тој процес. Глава VI од ССА се однесува на „сообра-
зување на законодавството и спроведување на законите“. Член 68 опреде-
лува во став 1 дека „страните ја согледуваат важноста од приспособува-
ње на постојните и идните закони на Република Македонија со оние на
Заедницата. Република Македонија ќе настојува постапно да обезбеди
компатибилност на своите закони со оние на Заедницата“. Ова „приспо-
собување“ треба да ги опфати сите области на acquis communautaire (при-
добивките на Заедницата) кои го опфаќаат не само комунитарното право
во потесна смисла (првиот столб), туку севкупните права и обврски за др-
жавите-членки, што ги опфаќа и мерките донесени во рамките на Европ-
ската унија (вториот и третиот столб), принципите и заедничките цели
одредени со Договорите за основање.

во незгодна положба која му налага да ја изврши функцијата на законодавецот за

транспонирање на директивата во националното право.
175
C 6 и C 9/90, Francovich and others v. Italy [1991] ECR I-5357.
176
Р. Д. ВукадиновиÊ, Право Европске уније, 4-то измењено и допуњено
издање, Центар за право Европске уније Правног факултета у Крагујевцу, 2006,
стр. 173–175.
177
Закон за ратификација на Спогодбата за стабилизација и асоцијација
помеѓу Република Македонија и Европските заедници и нивните држави-членки
(Службен весник на РМ бр. 28/2001). Спогодбата е достапна на
http://www.sep.gov.mk/portal/mak/doc_pu.asp?id=79

155
 Формално инкорпорирање на директивите во засегнатите позитив-
ни прописи веќе се врши во голема мера, а постојано се следи развојот и
усвојувањето на нови директиви и други законодавни акти на ниво на За-
едницата. Висок степен на законодавна хармонизација е постигнат во об-
ластите, на пример, на интелектуалната сопственост, на конкуренција, кои
се посочени како приоритетни во самата ССА,178 и во други области, како
потрошувачкото право, правото на друштва итн. Така, Законот за авторско
право и сродните права, Законот за заштита на конкуренцијата, Законот за
потрошувачите речиси буквално ги пренесуваат одредбите од релевантни-
те директиви и други прописи на ЕЗ.

3.2. Предизвици: обезбедување дејство на директивите

Од друга страна, формалното усогласување на законодавството е
само еден аспект од процесот на хармонизација. Друг аспект е обезбедува-
њето правилна примена на директивите. Анализираните аспекти на дире-
ктивите за нас ќе станат валидни дури во моментот кога Република Маке-
донија ќе стане членка на ЕУ. Но, со оглед на тоа што претставуваат су-
штинска карактеристика на директивите, неопходно е да се проучуваат de
lege ferenda уште отсега. Од аспект на нашиот правен сѕстем, потребно е
да се согледаат евентуалните правни и институционални пречки што во
иднина би оневозможиле примена на директивите и, генерално, на правото
на ЕЗ, вклучително и на принципите изведени од судската практика.

Обезбедување дејство преку повикување на судската

практика на ЕСП?
Особено е важно да се овозможи принципите за директно дејство и
евроконформно толкување непречено да се применуваат од нашите судо-
ви, бидејќи пред нив најчесто ќе се поставуваат прашања за примена на
директивите и за односот меѓу дејството на директивите и националните
прописи. Во таа смисла, се поставува прашањето како практиката на Су-
дот на правдата и принципите развиени преку неа може да влијаат врз на-
шиот правен систем?
Одговорот зависи од тоа какво место зазема судската практика во
нашиот правен систем, односно дали судовите можат да ја користат како
извор на правото при донесувањето одлуки. Упатно е да се погледне член
98 од Уставот,179 според кој „Судовите судат врз основа на Уставот и за-
коните и меѓународните договори ратифѕкувани во согласност со Уста-

178
Член 68, став 3.
179
Устав на РМ (Службен весник на РМ бр. 52/92, 1/92, 31/98, 91/2001,
84/2003, 107/2005).

156
вот“. Според оваа уставна одредба, во нашиот правен систем судската
практика не претставува извор на правото. Ова решение е во духот на кон-
тинентално-правната традиција каде што судските одлуки немаат својство
на прецедент, а судовите немаат улога во креирањето на правото. Несом-
нено е дека овде изложеното гледање врз директивите како инструменти
за хармонизација во нашето право наидува на оваа пречка, бидејќи домаш-
ните судови не можат да се повикуваат на судската практика на ЕСП, па
нема да можат ни да овозможат директно дејство на одредена директива,
ниту пак да ги толкуваат националните одредби во светлината на директи-
вата, имајќи предвид дека овие принципи не се содржани во ниту еден
формално-правен акт на Заедницата. Ова може да го блокира толкувањето
и примената на националните одредби, особено оние во кои се преточени
директивите, а со тоа да го попречи и процесот на хармонизација. Пробле-
мот добива поголеми размери ако се има предвид дека секој национален
суд, согласно член 234 од ДЕЗ, ќе може, а кога се исцрпени сите правни
лекови и ќе мора, да постави претходно прашање до ЕСП кога се соочува
со толкување на одредба од комунитарното право. Во таква ситуација, су-
дот нема да може во рамките на своето донесување одлуки да ја земе како
правна основа одлуката на ЕСП по прашањето кое самиот го поставил.
Неможноста за користење на практиката на ЕСП, покрај тоа што
претставува проблем од правна природа во донесувањето одлуки за судо-
вите, има и практични негативни последици, како за примената на право-
то, така и за процесот на транспозиција. Во процесот на транспозиција, ко-
га изготвувачите на закони формулираат решенија во кои се имплементира
определена директива, судската практика на ЕСП може да биде исклучи-
телно корисна во разбирањето на правните концепти и во изнаоѓањето
адекватни законски решенија приспособени на домашната правна инфра-
структура, наместо просто препишување на членови од директивата, што
не дава добар резултат. Кога судот треба да ги примени таквите домашни
одредби, на пример од Законот за заштита на конкуренцијата, упатувањето
на релевантните одлуки на ЕСП може да биде исклучително корисно во
насока на разбирање на определени поими и да помогне за правилно доне-
сување одлуки, особено што станува збор за нова област во нашето пра-
во.180 И едните и другите може неформално да ги консултираат пресудите
на ЕСП, но заради непостоењето законска можност таква практика вооп-
што не постои.

180
Така, на пример, сите клучни поими од областа на правото на
конкуренција, кои се во целост преземени во нашето законодавство, детално се
толкувани во низа случаи на ЕСП (така, на пример, поимот „претпријатие“ е
толкуван во Höfner and Elser, „злоупотреба“ во Continental Can, итн.).

157
 Од тие причини, прашањето за повикување на судската практика
на ЕСП и примената на судски развиените принципи пред националните
судови треба да најде поинакво, не толку ригидно решение во нашиот
Устав и пред пристапувањето на нашата држава кон ЕУ, заради правна си-
гурност и јасно исцртување на насоките што ќе треба да ги следат нацио-
налните судови.

Обезбедување дејство преку принципот на супрематија?

И покрај детектираната уставна пречка за користење на судската
практика на ЕСП како извор на правото, може да се појави дилема дали,
всушност, е неопходно да се менува Уставот за да се отстрани таквата
пречка, или и без тоа практиката на ЕСП ќе стане извор на правото со при-
стапување на Македонија кон ЕУ. Имено, во рамките на Заедницата важи
принципот на супрематија на комунитарното право над националното
право, а принципите на директно и индиректно дејство се израз на супре-
матија во односот меѓу националното право и директивите на ЕЗ. Може да
се смета дека примената на тој принцип самиот по себе треба да го реши
овој проблем, без да има потреба од интервенции во Уставот. Но, ова е ди-
скутабилно, бидејќи принципот на супрематија различно се посматра од
гледна точка на ЕСП и од гледна точка на државите-членки.181 Особено
чувствителен е приоритетот на правото на ЕЗ дури и од понизок ранг, како
што се директивите, пред Уставот на една држава-членка. Во таа смисла, и
во контекст на сегашното излагање, се поставува прашањето дали принци-
пот на супрематија може да овозможи, и покрај непостоењето правна ос-
нова во македонскиот Устав, повикување на судската практика на ЕСП
пред националните судови, и поконкретно директно дејство на директиви-
те и обврска за евроконформно толкување на националните прописи?
Одговорот зависи од тоа како ќе биде прифатен овој принцип во
нашиот правен систем, особено во уставната правна доктрина. Принципот
на супрематија, кој исто така е судски развиен,182 подразбира приоритет на
комунитарното право над националното право во ситуации на конфликт

181
Подетално за односот меѓу правото на ЕЗ и националното право, и
конкретно за разликата во пристапот меѓу ЕСП и националните судови по ова
прашање, види во: Craig and De Búrca, supra ф. 21, Глава 7 (стр. 275 и
последователно).
182
Интересно е што првичниот Предлог-договор за воспоставување устав
на Европа содржеше експлицитна одредба за супрематија на правото на ЕУ (член
I-6), но по инстистирање на државите-членки овој член беше избришан во текстот
на Реформскиот договор. Сега овој принцип е содржан во Декларација која нема
обврзувачка сила, во која се спомнува судската практика на ЕСП.

158
помеѓу двете. Овој принцип ЕСП го обликуваше постепено, врз основа на
развивањето на доктрината за sui generis карактерот на Заедницата, уште
во раната судска практика, почнувајќи со Van Gend en Loos.183 Судот утвр-
ди во својот, сега веќе легендарен, диктум дека Заедницата претставува
нов правен поредок на меѓународното право, со свои институции, со
свој правен субјективитет и со реални овластувања, во чија корист држа-
вите ги ограничија своите суверени права во одредени области, и чии суб-
јекти се не само државите-членки туку и нивните државјани. Иако не е
експлицитно посочено дека правото на ЕЗ ужива супрематија, ваквото на-
оѓање на Судот има исклучителни импликации од уставен карактер – др-
жавите-членки не можат да ги подведат актите на Заедницата под рамката
на националните уставни одредби кои го нормираат прифаќањето и при-
мената на меѓународните договори во домашното право. Подоцна, во Co-
sta v. ENEL,184 Судот поопсежно го аргументира карактерот на комунитар-
ното право: „Во спротивност со обичните меѓународни договори, [Dogo-
vorot за ЕЗ] создаде свој сопствен правен систем кој […] стана интегра-
лен дел од правните системи на државите-членки и нивните судови се об-
врзани да го спроведуваат […] правото кое произлегува од Договорот, ка-
ко независен извор на правото, кое не може, поради својата специјална и
оригинална природа, да биде поништено од домашни правни одредби, без
оглед како тие се формулирани, без да му се одземе карактерот на право
на Заедницата и без да биде доведена во прашање правната основа на са-
мата Заедница.“ Во Internationale Handelgesellschaft,185 Судот експлицит-
но зазема став дека ниту уставните одредби на еден правен систем не мо-
же да се користат за оспорување на валидноста на правото на ЕЗ, бидејќи
тоа би влијаело негативно врз неговата униформност и ефикасност. Спо-
ред овој став, правото на ЕЗ од кој било ранг, вклучувајќи го и неговото
дејство, хиерархиски е надредено над националното право, дури и над
Уставот. Оттука, и дејството на директивите – директно и индиректно – е
обезбедено дури и да нема основа во националниот Устав.
Што се однесува до последиците за националните судови од при-
мената на принципот на супрематија, ова беше разгледувано во случајот
Simmenthal.186 Овој случај одговара на прашањето како треба да постапи
националниот суд кога се соочува со примена на комунитарни одредби

183
supra, ф. 11.
184
C 6/64, Flaminio Costa v. ENEL [1964] ECR 585, 593.
185
C 11/70, Internationale Handelgesellschaft mbH v. Einfuhr – und
Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel [1970] ECR 1125.
186
C 106/77, Administrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal SpA
[1978] ECR 629.

159
кои имаат директно дејство. Фактите се однесуваат на обврската за увоз-
никот за плаќање гранична такса за ветеринарна инспекција при увоз на
телешко месо од Франција во Италија, согласно италијанските прописи
усвоени по релевантните комунитарни правила. По упатено претходно
прашање, ЕСП донесе одлука дека таксата е спротивна на правото на ЕЗ, а
италијанскиот суд го прифати тој став. Но, италијанските фискални власти
одбија да ја вратат платената такса, со образложение дека националниот
суд не може да одбие да го примени домашното право дури и кога е спро-
тивно на правото на ЕЗ, туку треба да ги упати спорните одредби на
Уставниот суд, кој може да одлучува за нивно евентуално укинување.
ЕСП, повикувајќи се на обезбедување ефективност на правото на ЕЗ, утвр-
ди дека „секој национален суд кој е повикан, во рамките на неговата над-
лежност, да примени одредби од правото на Заедницата, има должност
да им даде целосно дејство на тие одредби, ако е потребно и по пат на
одбивање по службена должност да применува национални прописи кои
се спротивни [на правото на ЕЗ], дури и кога тие се усвоени отпосле, и не
е потребно судот да бара или да чека претходно укинување (setting aside)
на таквите одредби по пат на законодавни или други уставни механиз-
ми.” Според тоа, националниот суд треба да не го примени спорниот на-
ционален пропис и да им даде предност, односно да обезбеди дејство, на
одредбите од правото на ЕЗ. ЕСП не вели дека националниот суд треба да
ја примени директивата наместо спорните национални одредби, ниту ин-
систира дека судот треба да ги укине таквите одредби. Впрочем, во голем
број држави-членки на ЕУ, како и во Македонија, обичните судови немаат
таква надлежност. Националниот суд треба да го обезбеди дејството, од-
носно да ја обезбеди ефективноста, кога станува збор за директива, преку
примена на други одредби од националното право со кои тоа се постигну-
ва, односно со кои им се дава заштита на правата на поединците во кон-
кретниот случај,187 или преку почитување на обврската за евроконформно
толкување, кога е тоа можно. Практично, ЕСП го спушта генерално поста-
вениот принцип на супрематија во конкретна обврска за да обезбедат су-
довите ефективност на правото на ЕЗ.
Ваквото телеолошко толкување на ЕСП, типично за неговиот суд-
ски активизам со кој ја поттикнува европската интеграција и го развива
правото,188 не е безрезервно прифатено од државите-членки, што се рефле-
ктира и во уставната судска практика на нивните највисоки судови. Проб-
лемот се појавува особено затоа што принципот на супрематија дефиниран

187
C 213/89, R. v. Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd.
and Others [1990] ECR I-2433.
188
Повеќе за судскиот активизам на ЕСП во креирање на правото на ЕЗ види
T. Tridimas, “The Court of Justice and Judicial Activism”, (1996), 21 E.L.Rev. 199.

160
од страна на ЕСП излегува од текстуалната рамка на Договорите, односно
од она што е прифатено од државите-членки. Во основа, највисоките судо-
ви на државите, како во Германија и Данска,189 сметаат дека правото на
ЕЗ, иако претставува посебен правен поредок, не ужива супрематија само-
то по себе, туку неговото дејство во внатрешните поредоци се обезбедува
преку националниот Устав, односно произлегува од домашниот правен по-
редок.190
Како правна основа за обезбедување супрематија на правото на За-
едницата често се посочуваат одредбите кои го одредуваат прифаќањето и
дејството на меѓународните договори во националното право, или пак
одредбите за пренос на суверенитетот на меѓународни организации, што
во најмала рака е недоволно, заради специфичниот карактер на комунитар-
ното право. Вообичаено во системите каде што се користат овие класични
уставни основи,191 се дополнува и се проширува нивната примена врз пра-
вото на ЕЗ преку одлуки на највисоките судови во кои им се дава широко
толкување.192 Определени држави-членки на ЕУ не се потпираат врз по-
стојните уставни решенија за меѓународните договори и за пренос на суве-
ренитетот, туку имаат додадено изречни одредби за да му дадат правен ле-

189
Види Hartley, supra ф. 12, стр. 195-196, 246-251. Типичен пример е
одлуката Solange I (BverfGE 37, 271, [1974] 2 C.M.L.R. 540) на германскиот
Уставен суд, според која валидноста на правото на ЕЗ се оценува, во крајна
линија, наспроти уставно заштитените права и фундаментални принципи. Според
тоа, Уставниот суд сепак е ултимативната инстанција, а германскиот Устав е
рамката за донесување одлука во судирот меѓу правото на ЕЗ и националното
право. Ваквиот став е релаксиран во натамошните случаи –
______________________________

Solange II (BVerfGE 73, 339, [1987] 3 CMLR 225), Maastricht (BverfGE 89, 155 -
Brunner v. The European Union Treaty [1994] 1 CMLR 57), Banana (Одлука од 7
јуни 2000 – BVerfG, 2 BvL 1/97).
190
Според ова гледиште, комунитарното право има онолку дејство во
националниот правен поредок колку што е прифатено од државите со договорите,
така што Заедницата не може да ги проширува сопствените надлежности надвор
од она што експлицитно е ставено во нејзина надлежност од страна на државите-
членки: Заедницата нема надлежност да донесува одлука за својата надлежност,
(проблем на т.н. Kompetenz-kompetenz) туку таква надлежност имаат само
државите-членки – види: Hartley, supra ф. 12, стр. 244.
191
Член 11 од италијанскиот Устав за ограничување на суверенитетот се
користи како основа за членството во ЕУ. Слична основа дава и член 20 од
данскиот Устав.
192
Интересно е што Италија ги следеше насоките на ЕСП во Costa и
Simmenthal и Уставниот суд ги прифати нивните основни премиси – супрематија
на комунитарното право, и можност судијата да не го примени националното
право, дури и без да мора да поведе постапка пред Уставниот суд – види Jacqué,
supra ф. 18, стр. 563.

161
гитимитет на членството во ЕУ и на трансферот на суверенитетот. Таков е
случајот со Ирска193, Германија194 и Франција.195
Со оглед на ваквото условено прифаќање на принципот на супре-
матија, во нашиот треба контекст да се согледа дали релевантните постој-
ни одредби во нашиот Устав претставуваат погодна основа за прифаќање
на принципот на супрематија. Согласно член 118 од Уставот: „меѓународ-
ните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од
внатрешниот правен поредок и не може да се менуваат со закон.“ Спо-
ред тоа, нашиот Устав усвоил монистичко прифаќање на меѓународните
обврски,196 па тие стануваат дел од правото со нивна ратификација, без да
има потреба од дополнителен имплементирачки акт, и не може да се мену-
ваат со закон донесен подоцна. Гледано во перспектива, ако треба да се
примени на правото на ЕЗ, одредбата е проблематична. Ако се појде од
текстуално толкување, доколку основачките договори и актите што произ-
легуваат од нив се сметаат за „меѓународни договори“, оваа одредба може
да биде основа за признавање на супрематија, а со тоа и на принципите за
директно и индиректно дејство на правото на ЕЗ. Но, според објективните
карактеристики на ДЕЗ (особено, Глава II – член 17–22 воведуваат држав-
јанство на Унијата, со права и обврски за државјаните, а во преамбулата се
спомнуваат „народи“), што е поткрепено со супранационалните толкувања
на ЕСП, но и со толкувањата на највисоките национални судови,197 право-
то на ЕЗ претставува посебен правен систем одвоен од меѓународното пра-

193
Членството и дејството на правото на ЕУ се уредени со член 29.4.3-
29.4.11.
194
Германскиот Устав, и покрај постоењето одредби за дејството на
меѓународното право (член 25) и преносот на суверенитетот на меѓународни
организации (член 24), членството во Европската унија го уредува со посебен
член 23.
195
Во францускиот Устав, иако постои одредба со која се уредува
прифаќањето и дејството на меѓународните договори (член 55), членството во ЕЗ,
односно во ЕУ, и преносот на надлежностите е уредено во посебна Глава XV – За
Европската заедница и Европската унија (член 88–1 до 88–5).
______________________________

Во пресрет на влегувањето во сила на Договорот од Лисабон (Реформски

договор), Уставниот акт бр. 2005–204 од 1 март 2005 година ја менува Глава XV,
со тоа што предвидува одредби со слична содржина, но со одложена примена – од
влегувањето во сила на Договорот.
196
За разликата меѓу монистички и дуалистички пристап, види Hartley,
supra ф. 12, стр. 192–194.
197
Така го толкуваат комунитарното право (иако со резерва во однос на
неговото дејство) германскиот и италијанскиот Уставен суд - HARTLEY, supra ф.
12, стр. 252.

162
во.198 Ваквиот sui generis карактер е особено рефлектиран во природата на
секундарните извори. Директивите според адресатите кои може да бидат са-
мо држави-членки потсетуваат на меѓународни инструменти, но по сите
останати карактеристики – содржината која повеќе потсетува на закони во
материјално-правна смисла, директното дејство што може да го имаат кон
поединци, постапката во која се усвојуваат, фактот што за нивна примена не
е потребна ратификација – не може да се идентификуваат со „меѓународни
договори“199 и претставуваат акти sui generis.200 Ваквата логика кореспонди-
ра и со правната природа на Заедницата, која не може да се смета за класич-
на меѓународна организација.201
Други релевантни одредби од Уставот се член 1, кој се однесува на
суверенитетот, и член 120, кој го регулира членството во сојуз или во заед-
ница со други држави. Ни тие не се соодветна правна основа за обезбеду-
вање дејство на правото на ЕЗ. Дикцијата на членот 1 е особено ограничу-
вачка – определува дека суверенитетот е непренослив. Членот 120 е уште
една одредба поврзана со меѓународното право која, од аспект на оваа ана-
лиза, е несоодветна, бидејќи ја определува само постапката за стапување
или за истапување во или од сојуз или заедница со држави, додека во од-
нос на дејството на правилата усвоени на ниво на тој сојуз или заедница е
врзана за членот 118.
Дали кај нас ќе се прифати супранационалното гледиште на прин-
ципот на супрематија фаворизирано од ЕСП, па ќе се остави тој да дејству-
ва без да се вршат интервенции во Уставот, или пак ќе се прифати толку-
вање втемелено врз националниот суверенитет и ќе се формулираат експ-
лицитни уставни одредби за да се овозможи примена на принципите својс-
твени за директивите, останува да се види. По примерот на дел од држави-
те-членки на ЕУ, подобро и побезбедно е да се следи вториот пристап и да
се предвидат решенија за обезбедување дејство на правото на ЕЗ, со оглед

198
Jacqué, supra ф. 18, стр. 83-92. Жаке ја прифаќа првичната втемеленост
на основачките договори и воопшто на Заедниците во меѓународното право,
меѓутоа смета дека со текот на времето, пред сè низ практиката на ЕСП, но и со
измените на договорите, темелите на Заедницата се здобиваат
со уставотворен карактер, иако таквиот карактер на договорите е повеќе во
материјално-правна смисла (во поглед на нивната содржина), додека во фор-
мално-правна не може да се зборува за уставна постапка во поглед на нивното
усвојување. Во секој случај, еволуцијата на Заедницата и на правото низ декадите
доведуваат до преиспитување на класичните концепти за држава и за уставен
поредок, односно за природата на ЕЗ и договорите.
199
Ова важи a fortiori за регулативите кои се директно применливи.
200
ВукадиновиÊ, supra ф. 1, стр. 29.
201
За посебноста на Заедницата, и пошироко на Унијата, види Jacqué,
supra ф. 18, стр. 44–99.

163
на фактот што постојните уставни одредби не даваат чиста основа. Такви-
от пристап е во духот на континентално-правната традиција, која има дла-
боки корени во нашиот поредок и во правничкиот ментален склоп, а која
прêтпоставува висок степен на формализирани правни правила.

Заклучоци и препораки:

1. Директивите се најважен и најчесто користен инструмент за хар-

монизација. Нивното темелно проучување е особено важно, поради нивна-
та правна комплексност. Тоа неминовно треба да ги опфати и одлуките на
ЕСП, особено во поглед на дејството што тие го произведуваат во нацио-
налниот правен поредок. Ваквата потреба произлегува од фактот што нај-
големите предизвици се појавуваат во нивната примена. Во таа смисла, не-
опходно е, заради постигнување целосно хармонизирање, да се посвети
внимание не само на нивното формално вградување во домашните правни
норми, туку и на судски развиените принципи за директно и индиректно
дејство (евроконформно толкување), кои дејствуваат како корективен ме-
ханизам во ситуации кога формалната хармонизација не е (целосно) извр-
шена.
2. Од аспект на нашиот правен сѕстем, потребно е навреме да се
согледаат евентуалните правни и институционални пречки што во иднина
би оневозможиле примена на директивите и генерално на правото на ЕЗ,
вклучително и на принципите изведени од судската практика. Особено е
важно да се обезбеди принципот на директно дејство на директивите и об-
врската за евроконформно толкување на националните норми, да можат
непречено да се применуваат од страна на нашите судови.
3. Постојните уставни одредби не се соодветна основа за да обезбе-
дат примена и дејство на директивите, и генерално на правото на ЕЗ. Член
98 не овозможува повикување на судската практика на ЕСП, бидејќи таа
не претставува извор на правото во донесувањето одлуки на судовите. Тоа
создава неможност за примена на дејството на директивите. Ниту член
118, како ни член 1 или член 120, не се погодна основа за обезбедување
дејство на директивите и генерално на правото на ЕЗ заради неговиот sui
generis карактер.
4. Прашањето за примена на принципите развиени преку практика-
та на ЕСП, а генерално и прашањето за дејството на комунитарното право
во внатрешниот правен поредок, треба да најдат решение во нашиот Устав
и пред пристапувањето на нашата држава кон ЕУ, заради правна сигур-
ност и јасно исцртување на насоките што ќе треба да ги следат национал-
ните судови.

164
 5. Не само законодавните органи и извршната власт, туку во голе-
ма мера и судската власт има улога во обезбедувањето правилна примена
на директивите. Потребна е институционална подготовка на судовите,
пред сè темелна и практична обука, бидејќи пред нив најчесто ќе се поста-
вуваат прашања за примена на директивите и за односот меѓу дејството на
директивите и националните прописи.

Maja KAMBOVSKA

EC DIRECTIVES AS INSTRUMENTS FOR HARMONIZATION:

CHALLENGES FOR THE MACEDONIAN LEGAL SYSTEM
(Summary)

Directives are the most important harmonization instruments which

produce an effect within the scope of Community law. Legal harmonization
does not end with their transposition into national law, but also encompasses
their proper application. Precisely in relation to their application, problems arise
due to non-fulfilment by the state of obligations envisaged in the directives;
such non-fulfilment hampers the overall harmonization process. Therefore, the
specificities of the directives, especially their effect, become relevant in view of
the upcoming challenges of Macedonian accession to the EU. The basic
characteristics of directives are envisaged in the EC Treaty. However, the
European Court of Justice has developed the principle of direct effect and the
doctrine of harmonious interpretation (indirect effect), which are meant to fill
the gap in the legal system in situations where a directive has not been
transposed or has been wrongly transposed.
The current relevance of directives in the process of the harmonization
of Macedonian legislation with EC law is ensured through the Stabilization and
Association Agreement which provides for their formal incorporation into
national legislation. In order to achieve full harmonization it is crucial to
identify and overcome any possible obstacles in our legal system that may
prevent the full effect and application of the EC law, including the effects
produced by directives. Analysis of the relevant articles of the Constitution,
especially articles 98 and 118, reveals that they do not provide an adequate
basis for application of the judicially developed principles before the national
courts, and more generally for the supremacy of EC law. A solution in the
Constitution needs to be found to these issues before our accession to the EU
for the purpose of legal certainty and clear definition of guidelines to be
followed by the national courts.

165
Светомир ШКАРИЌ

ХАРМОНИЗАЦИЈА НА УСТАВНОТО ПРАВО

I. Хармонизацијата и acquis communautaire

1. Хармонизацијата како метод за сообразување на национално-

то право со правото на ЕУ. – Терминот хармонизација значи сообразува-
ње на правото на државата-членка или на државата-кандидатка за членс-
тво во Европската унија со правото на Европската унија. Станува збор за
сообразување на националното право со европското право, односно за
нивна хармонизација до степен кој ја овозможува нивната меѓусебна ком-
патибилност од гледиште на постигнување на целите на Европската унија.
Во овој случај, хармонизацијата се јавува како метод за постигнување по-
висок степен на интеграција и европеизација на правото, потпирајќи се врз
вредностите на комунитарното право создавано повеќе од педесет години.
Договорот за основање на Економската заедница го користи тер-
минот апроксимација за хармонизација на законите на државите-членки со
одредбите на комунитарното право од гледиште на функционирањето на
внатрешниот пазар. Наведениот акт предвидува обврска за Заедницата да
утврди ,,апроксимација на законите на земјите-членки до степен што ќе
овозможи функционирање на внатрешниот пазар”.202
Поновите основачки акти на ЕУ зборуваат за апроксимација на
правните акти на земјите-членки, со што хармонизацијата ги опфаќа не са-
мо законите туку и другите правни акти. Тоа е разбирливо, бидејќи европ-
ската интеграција е во постојан подем, ширејќи се од економскиот пазар
кон другите прашања кои се во директна или индиректна врска со него.
Во името на ЕУ, апроксимацијата ја врши Советот на министрите
како законодавен орган на Европската заедница. Овој орган е овластен да
усвојува ,,мерки за апроксимација на правните акти на земјите-членки кои
имаат за цел воспоставување и функционирање на внатрешниот Пазар”.203
Мерките за апрокцимацијаа на правните акти ги утврдува Советот
на министрите на ЕУ со директивите и регулативите што тој ги донесува.
Врз овој орган, како и врз Европскиот суд на правдата паѓа најголемиот

202
Европска унија – Консолидирани верзии на Договорот за Европската
унија и на Договорот за основање на Европската заедница, ФЕИМ, Скопје, 2005, чл. 3.
203
Исто, чл. 95.

166
товар за хармонизацијата на европското и националното право. Лисабон-
скиот договор од 2007 година со право инсистира да ја зајакне ефективно-
ста на Советот на министрите како европски законодавец.
Преку директивите, Советот на министрите им ги дава задолжите-
ните упатства на државите-членки и на државите-кандидатки да остварат
одредени резултати на начин и со мерки како што тие ќе одлучат, за пра-
шањата за кои тие се надлежни. Директивата секогаш има конкретен адре-
сат: една, две или сите држави, а не и други субјекти на ЕУ. Смислата на
директивата е да послужи како инструмент за интеграција на одредена др-
жава, а не да уредува одредена материја со императивни норми. Преку ди-
рективите, ЕУ постигнува одредени цели во области за чие регулирање не
е надлежна, притоа потпирајќи се врз активностите на државите-членки и
на државите-кандидатки.
Регулативите, исто така, понекогаш се користат како инструменти
за усвојување на одредени мерки за хармонизацијаа на прописите за од-
делни области. Тие немаат конкретен адресат како директивите, туку дејс-
твуваат врз сите субјекти на ЕУ, вклучувајќи ги и физичките и правните
лица. Според Европскиот суд на правдата, регулативата ,,востановува нор-
мативни принципи, апстрактно ги определува условите за нивна примена
и ги определува правните последици од тоа”.204
Трет инструмент за хармонизација на европското со националното
право претставуваат општите принципи на европското право формулирани
од Европскиот суд на правдата преку неговата судска практика. Под дејс-
твото на овие принципи, земјите-членки и државите-кандидатки преземаат
конкретни мерки за отстранување на одредени внатрешни норми кои се во
спротивност со нормите на европското право. Според Договорот од Лиса-
бон од 2007 година, државите-членки се должни да ги преземат неопход-
ните мерки во внатрешното право за примена на правно задолжителните
акти на ЕУ.205
Наведените инструменти се донесуваат од гледиште на целите на
Европската унија, при што првиот и вториот инструмент се дело на поли-
тичкото резонирање на европскиот законодавец, а третиот е производ на
правното толкување и на судското пресудување на споровите. Особено е
значајна улогата на Европскиот суд на правдата кој, преку системското и
телеолошкото толкувањео на правните акти на ЕУ, ги востановува обвр-
ските за државите-членки да преземаат внатрешни мерки за хармонизација
на нивните правни прописи со правниот поредок на ЕУ.

204
CJCE, 20.3.1959, Firme I. Nold, 18/57, Rec. 1959, p. 89.
205
Treaty of Lisbon, Art. 291.

167
 Апроксимацијата е рамка за создавање решенија за заедничките
проблеми или за создавање минимум заеднички правила на однесување на
бројните субјекти на ЕУ од јавен и приватен карактер. Во таков контекст,
апроксимацијата е метод за хармонизација на правото во рамките на ЕУ.
Преку овој метод, европското право се јавува како меко право (Soft Law),
приспособливо на потребите на Европската унија и на реалните можности
на државите-членки. Ова право е уште помеко кога станува збор за при-
способувањето на правото на државите-кандидатки, со оглед на проблеми-
те што тие земји ги имаат и поголемата дискрапанција што постои меѓу
нивното право и правото на ЕУ.
Суштински гледано, апроксимацијата и хармонизацијата се поими
со исто правно значење, иако честопати се употребуваат независно еден од
друг. Апроксимацијата го става тежиштето врз проценката на состојбите
во националното право и врз пропишувањето на минимумот заеднички
правила што овозможуваат заеднички решенија за различни прашања на
ниво на ЕУ. Од друга страна, хармонизацијата го става тежиштето врз пре-
несувањето на тие правила и нивното имплементирање во националното
законодавство, со обврска прифатените правила да се применат во практи-
ката, без условување од каков и да е вид.
Општо гледано, наведените термини имаат за цел надминување на
поголемите разлики меѓу правото на ЕУ и правото на државите-членки,
вклучувајќи ги и разликите во правото на државите-кандидатки. Станува
збор за конвергенција на овие права во формална и во материјална (функ-
ционална) смисла. Формалната и материјалната конвергенција се особено
видливи во областа на трговското право и на финансовото право.206
2. Хармонизацијата како процес на интеграцијата на ЕУ.
– Хармонизацијата е и динамичен процес кој е будно надгледуван и воден
од страна на органите на ЕУ. Станува збор за оценување на националното
право и за негово постапно адаптирање кон потребите на интегративните и
развојните процеси на ЕУ. Следствено на тоа, хармонизацијата не е ста-
тиччна категорија, ниту е механичка работа, а уште помалку е буквално
препишување на мерките содржани во европските регулативи и директиви.
Напротив, таа е променлива правна композиција, која постојано се дополну-
ва со нови содржини и мерки, слично на пополнувањето на рамката на де-
мократијата и на нејзиното сфаќање како метод и концепт, а не како систем
и доктрина.207

206
Горан Коевски, Хармонизација на трговското право, Книга на резимеа,
МАНУ, Скопје, 2008, стр. 44.
207
Светомир Шкариќ, Споредбено и македонско уставно право, Матица
македонска, Скопје, 2004, стр. 426–428.

168
 Харманизацијата е основа за интеграцијата на ЕУ, преку креирање за-
еднички правила за внатрешниот пазар, за демократскиот живот и за водење
на европските политики во различни области од европската интеграција. От-
тука, хармонизацијата е средство за продлабочување на концептот за развојот
на ЕУ, преку преземање прагматични мерки чии цели не секогаш се видливи
и остварливи на краток рок.
Хармонизацијата е повеќе прагматичен, а помалку теориски кон-
цепт. Станува збор за прагматичен процес, со неопределена временска ди-
мензија и условен од развојот на ЕУ како уникатна форма, непозната во
досегашната историја на политичката мисла. Европската унија, тоа што е
денес, е повеќе прагма отколку теорија. Во тоа се состои и нејзината уни-
катност како правна и политичка творба од глобално значење.
Динамичноста на харминизацијата се гледа од промената на прав-
ната техника на мерките за приспособување на правните системи. Во поче-
токот, кога се постави прашањето за харминизацијата на внатрешниот па-
зар, директивите на Советот на министрите содржеа детално разработени
мерки за апроксимација на различните правни системи. Подоцна, со пре-
минот од економска во политичка унија, директивите станаа прописи од
поопшта природа, бидејќи за политичките прашања потешко се постигну-
ва консенсус меѓу државите-членки. За земјите-членки политичката сфера
е многу почуствителчна од економската област.
Од степенот на развојот на ЕУ зависат карактерот и содржината на
правните акти што ги донесуваат нејзините органи, како и содржината на
правните толкувања на Европскиот суд на правдата. Тие зависат и од
правниот контекст на ЕУ, кој е во постојана промена. Ова зависност по-
себно се нагласува во пресудите и мислењата на Европскиот суд на прав-
дата: ,,Соодветната одредба на комунитарното право треба да се разгледу-
ва во нејзиниот контекст и да се толкува во светлината на целиот комплекс
на норми од тоа право, од гледиште на неговите цели и степенот на него-
виот развој во моментот кога таа одредба се применува”.208
Во претпристапниот период, хармонизацијата има пошироко зна-
чење за државите-кандидатки отколку за државите-членки. Државите-кан-
дидатки мора да ги вклучат во своите прописи и мерките содржани во
европските регулативи, иако во претпристапната фаза овие европски про-
писи не се применуваат на нивната територија. Поширок е и предметот на
хармонизацијата, затоа што постои поголема разлика (дискрапанција) по-
меѓу правниот поредок на државите-кандидатки и правниот поредок на ЕУ
отколку што се разликите меѓу националното право на државите-членки и

208
Sri CILIFIT et Lanificio di Gavrano SpA, 6.X. 1982.

169
европското право. За ширината на предметот на хармонизацијата, мора да
биде свесна секоја држава-кандидатка за членство во ЕУ.
Теориски гледано, смислата на хармонизацијата е создавање заед-
нички правила за водење на заедничкиот живот во ЕУ. Законот на џунгла-
та се заменува со заеднички правила прифатливи за сите држави-членки.
Заедничките правила се голема предност за ЕУ во однос на законот на
џунглата меѓу поголемите национални држави на меѓународен план.
3. Предметна рамка на хармонизацијата. – Предметна рамка на
хармонизацијата се правата и обврските што ги споделуваат државите-
членки на ЕУ, односно придобивките на ЕУ земени во целина (acquis com-
munautaire). Acquis communautaire е француска синтагма која се преведува
како придобивка на заедницата. Некои земји ја преведуваат како правно
наследство, други како ЕУ законодавство, а во Македонија се преведува
како право на Европската унија.209
Прифаќањето на придобивките на ЕУ се постигнува преку адапта-
ција на домашниот правен поредок со комунитарното право, односно со
правото на ЕУ. Секој усвоен закон од државата-кандидатка кој е донесен
во согласност со насоките на органите на ЕУ (bench marks) влегува во ac-
quis communautaire. Во acquis communautaire влегуваат и нормите на држа-
вите-членки, доколку не се дискриминаторни за државите-членки и за др-
жавите-кандидатки. Оттука, acquis communautaire е поширок поим од пои-
мот на ЕУ во потесна смисла (федерација или конфедерација).
Договорот за Европската унија од 1992 година инсистира на целос-
но одржување и надградување на acquis communautaire, без да ги наведе
елементите на неговиот правен корпус. Во основачкиот договор на ЕУ, ac-
quis communautaire се доведува во тесна врска со ефикасноста на институ-
циите на ЕУ и со остварувањето на нејзините цели. Станува збор за разво-
ен поим на acquis communautaire.210
Со Правилата од Копенхаген од 1993 година, acquis communautaire
станува поконкретен, особено за земјите-кандидатки за членство во ЕУ.
Во овие правила се утврдуваат економските, правните и политичките кри-
териуми за членство во ЕУ. Од економските критериуми, најзначајни се
пазарната економија и нејзината конкурентност. Од правните критериуми,
на прво место е владеењето на правото и заштитата на човековите и мал-

209
Василка Салевска, Методи за ефикасна хармонизација на
националното законодавство со правото на Европската унија, МАНУ, 2008, стр. 8.
210
Европска унија – Консолидирани верзии на Договорот за Европската
унија и на Договорот за основање на Европската заедница, ФЕИМ, Скопје, 2005,
чл. 2 и 3.

170
цинските права, а од политичките критериуми – стабилноста на институ-
циите и развојот на демократијата како повитален облик на владаење од
автократијата.
Првобитно, acquis communautaire се поврзуваше со правото на
европските заедници (droit communautaire), создавано во периодот од 1951
до 1992 година. Ова право го сочинува првиот столб на ЕУ. Во него доми-
нира економското право и диспозитивните норми како израз на природно-
то право (jus naturale).
Со основањето на ЕУ во 1992 година, европското право се проши-
ри на нови области, со воведување на вториот и третиот столб. Вториот
столб го сочинуваат заедничката надворешна и безбедносна политика, а
третиот – внатрешните работи и правдата. Заради прегледност, некои
автори зборуваат за постоење на правото на европските заедници и право-
то на ЕУ во потесна смисла.211
Во поширока смисла, acquis communautaire е ,,ЕУ каква што е”, со
целокупното правно наследство и постојниот правен поредок кој функцио-
нира денес. Овој композит од прописи и вредности ги вклучува основачките
договори и закони на ЕУ, декларациите и резолуциите, меѓународните дого-
вори за прашањата на ЕУ и пресудите на Европскиот суд на правдата, како
и мерките на владите на државите-членки на ЕУ што тие заедно ги презема-
ат во областа на внатрешните работи и правдата и заедничката надворешна
и безбедносна политика.212
Најопшто речено, acquis communautaire ја опфаќа правната, еко-
номската и политичката супстанција или димензија за придружување и
членство во ЕУ. Станува збор за едностран процес на приспособување на
националното право кон вредностите и прописите на комунитарното пра-
во.213
Во правна смисла, acquis communautaire се состои од примарните и
секундарните комунитарни норми, како и од општите принципи на европ-
ското право и одлуките на Европскиот суд на правдата (case law): ,,Се ра-

211
Атанас Семов, Източници на правото на ЕО и ЕС и принципи на
прилагането му, Министерство на правосъдието, София, 2005, стр. 8.
212
Вероника Ефремова, Acquis communautaire на Европската унија
наспрема националното законодавство, Книга на резимеа, МАНУ, Скопје, 2008,
стр. 20.
213
Татјана Јевремовић–Петровић, Проблеми хармонизације правног
система Србије са правним системом ЕУ, Европско законодавство, бр. 19–22/07,
Београд, 2007, стр. 14.

171
боти за околу 52.000 правни акти кои се распределени во 20 поглавја, ре-
гулирајќи го севкупниот општествен живот”.214
Acquis communautaire содржи 80.000 страници и голем дел од тоа
мора да биде преведен и пренесен во националното право, главно преку до-
несување на национални закони со европска содржина. Донесувањето на та-
квите закони е повеќе административна (техничка), а помалку полтичка ра-
бота: ,,Од земјите-кандидатки не се очекува да дебатираат за воведувањето
на acquis, бидејќи за тоа не се преговара”.215
Полето на acquis communautaire се проширува постојано, во зависност
од интегративните процеси во ЕУ и нејзиното појасно оформување во феде-
рален концепт. Бриселската законодавна работилница работи под полна
пареа, производувајќи голем број прописи кои директно се имплементираат
во правниот поредок на државата-членка, без правото на отпор: ,,Полето на
надлежностите на ЕУ постојано расте. Денес повеќе од 30% од легислативата
потекнуваат од органите на ЕУ”.216
Особено е проширена бриселската легислатива во економската
сфера, финансиите, земјоделството, транспортот, образованието, здрав-
ствената зашптита, екологијата и заштитата на потрошувачите. Овие обла-
сти ЕУ ги покрива преку 80%, односно со 4/5 од вкупниот број прописи со
кои се регулираат наведените области.217
Понекогаш бриселската администрација наметнува и неподносли-
ви прописи во одредени области, со желба во ЕУ да биде сè идентично, да
се отстранат историските разлики меѓу народите и сите граѓани да водат
идентичен живот. Наведеното однесување на многубројното чиновниш-
тво во Брисел, полскиот филозоф Лешек Колаковски го означува како то-
талитарен менталитет на кој треба да му се даде силен отпор: ,,Илјада
години произведувавме одредени видови сирење и сите беа задоволни.

214
Василка Салевска, Методи за ефикасна хармонизација на
националното законодавство со правото на Европската унија, МАНУ, Скопје,
2008, стр.8.
215
Вероника Ефремова, Acquis communautaire на Европската унија
наспрема националното законодавство, Книга на резимеа, МАНУ, Скопје, 2008,
стр. 20.
216
Matthias Hartwig, The Constitutional amendments in the EU Menber States
with a Wiew to the Ratification of the Maastricht treaty and the Treaty on the
Constitution of the European Union, MANU, Skopje, 2008, p. 112.
217
В.В. Маклаков, Конституции зарубежных государств, Волтерс Клувер,
Москва, 2006, стр. 241.

172
Одеднаш од Брисел стигнува наредба да го промениме рецептот за произ-
водство, божем од здравствени причини”.218
На дело е гигантски нормативизам кој може да ја задуши Европска-
та унија, ако не се изврши негова рационализација и систематизација, по
примерот на националното право. Како последица на тоа, денес бројот на
важечки правни норми на ЕУ изнесува неколку милиони. Само нормите на
секундарното право го надминуваат обемот од 200.000 страници, додека пе-
десетгодишната јуриспруденција на Европскиот суд на правдата е запишана
на повеќе од 100.000 страници.219
Од моментот на приклучувањето на една држава кон ЕУ, сите
европски норми стапуваат во сила на територијата на таа држава. За време
на нивната примена, тие имаат предност во однос на противставените нор-
ми на националното право. Тоа ја наложува потребата за добро познавање
на европските норми и карактерот на нивниот извор. Без тоа нема квали-
тетна хармонизација на националното со европското право.
Од земјите-кандидатки се очекува целосно да го прифатат acquis
communautaire што постои во моментот кога тие го започнуваат процесот
за хармонизација на нивните правни системи со правниот поредок на ЕУ.
Нивна обврска не е само да ги транспонираат европските директиви со кои
се уредуваат задачите и процедурите за одлучување на органите на ЕУ.
Во приодот кон хармонизацијата на правниот поредок на земјите-
кандидатки, Европската унија се определи за секторски приод, при што ac-
quis communautaire е поделен на 31 или на 35 поглавја (за преговорите со
Хрватска и Турција). Во тие поглавја се наведени приоритетните прашања
што треба да се хармонизираат постапно и во определен временски рок.
За државите-кандидатки acquis communautaire започнува со чети-
рите клучни слободи во ЕУ (слободно движење на стоки, на лица, на капи-
тал и на давање услуги), продолжува со компаниското право, оданочува-
њето, конкуренцијата, економската и монетраната унија, малите и средни
претпријатија, индустриската политика, земјоделството, енергетиката,
образованието, науката и истражувањето, културата и телекомуникациите
и завршува со соработката на полето на правдата и внатрешните работи,

218
Лешек Колаковски, Уједињена Европа? НИН, 28 новембар 2002, стр. 46.
219
Атанас Семов, Източници на правото на ЕО и ЕС и принципи на
прилагането му, Министерство на правосъдието, София, 2005, стр. 12.

173
надворешните односи, заедничката надворешна и безбедносна политика,
регионалната политика и институциите.220
Економските прашања се сметаат за основна движечка сила на ин-
теграцијата и за основа на мирот и стабилноста на ЕУ. Мирот и стабилно-
ста можат да се градат само врз основа на проспиритет, заснован врз сло-
бодната економија и адекватна политичка инфраструктура со повисоки
стандарди. На примерот на ЕУ најдобро може да се види компатибилноста
на слободниот пазар и демократијата, како и компатибилноста на мирот и
ненасилните средства.
Проблемот е во тоа што примерот на ЕУ не го следат другите регио-
ни во светот, особено големите сили, кои меѓусебно се натпреваруваат за
освојување на подобри позиции на глобално ниво. Во Европа се одвива про-
цесот на конвергенција на националните држави, а во другите региони на
светот на дело е дивергенцијата и натпревар меѓу националните држави.
Конвергенцијата на националните држави е предност за ЕУ, а дивергенција-
та на националните држави во останатите делови од светот претставува пре-
дизвик и опасност за ЕУ.

II. Правниот поредок на ЕУ и уставен acquis (acquis constitutionnel)

1. Карактер и структура на правниот поредок на ЕУ. – Правни-

от поредок на ЕУ е уникатен правен поредок. Тој е уникатен или автенти-
чен правен поредок, бидејќи е непознат во меѓународното право и во досе-
гашната историја на меѓународните односи.
Во почетокот на шеесеттите години од минатиот век (1963), Европ-
скиот суд на правдата го определува правниот поредок на Европската за-
едница како нов правен ред во меѓународното право, но со различни субје-
кти: ,,Заедницата претставува нов ред во меѓународното право во чија пол-
за државите ги ограничуваат своите суверени права, иако во ограничени
сфери, а негови субјекти се не само државите-членки, туку и нивните гра-
ѓани”.221
Многу брзо потоа (1964), Европскиот суд на правдата отиде чекор
понатаму, дефинирајќи го правниот поредок на Европската заедница како
автономен правен поредок, интегриран во правниот поредок на државите-
членки. Новиот ред во меѓународното право е заменет со поширок поим:

220
Матиас Хартвиг, Апроксимација на правниот систем на државите-
кандидатки за ЕУ вом претпристапниот период, Книга на резимеа, МАНУ,
Скопје, 2008, стр. 10.
221
CJCE, 5.2.1963, Van Gent en Loos, 26/62, Rec. 1963, p. 3.

174
,,самостоен правен ред, интегриран во правниот систем на државите-член-
ки”.222
Во почетокот на деведесеттите години (1991), Европскиот суд на
правдата го утврдува и односот на европскиот правен поредок кон правни-
от поредок на државите-членки. Станува збор за три принципи преку кои
доаѓаат до израз карактеристиките на европското право како самостојно
право: принципот на непосредна применливост на европското право;
принципот на примат на европското право во однос на националното пра-
во и принципот на директен ефект на нормите на европското право.223
Принципот на непосредна применливост му овозможува на европ-
ското право да стане важечко право во секоја држава-членка, од моментот
на неговото влегување во сила. Ова право е важечко за сите субјекти на
ЕУ, почнувајќи од органите и администрацијата на ЕУ, па с¢ до државите-
членки и лицата под нивна јурисдикција. За Европската унија и нејзините
органи, европското право е внатрешно право, а за државите-членки тоа е
автономно право и не е дел од нивното национално право. На тој начин, во
секоја држава-членака функционираат одделно и самостојно два правни
система – внатрешниот и европскиот – независно од тоа на кој начин дејс-
твуваат нормите на меѓународното право, како трет правен поредок. Нема
трансформација, рецепција или адаптација на правото на Европската унија
во правото на државите-членки. Судовите на државите-членки се должни
да ги применуваат нормите и на двата правни поредока, а во случај на нив-
ната противставеност – должни се да го почитуваат принципот на прима-
тот на европското право.
Принципот на приматот е најдобар доказ за наднационалниот кара-
ктер на европското право, особено ако се има предвид неговото толкување
од страна на Европскиот суд на правдата. Преку своите одлуки, Европски-
от суд на правдата разви цела уставна теорија за приматот на европското
право. Со правото на примат може да се користат сите норми на правото
на ЕУ во однос на нормите на националното право, вклучувајќи ги и нор-
мите од уставен ранг. Не станува збор за апсолутен примат на сите норми
на европското право, туку за примат на одредени норми, ако се исполоне-
ти одредени околности: примат може да има само една конкретна норма
на европското право во однос на една конкретна норма на националното
право; за примат на европската норма може да се зборува само ако постои
противречна национална норма; приматот се применува само во областите
во кои дејствуваат императивни норми на европското право; примат имаат
исклучително нормите на европското право кои се со директен ефект. На-

222
CJCE, 15.7.1964, Costa / ENEL, 6/64, Rec. 1964, p. 1141.
223
CJCE, 14.12.1991, Avis 1/91, Rec.I-6079.

175
ционалните власти се трудат да не дозволат постоење на спротивни вна-
трешни норми, а кога се во прашање уставните норми противставеноста се
исклучува навреме, по секоја цена. Европскиот суд на правдата ги задоло-
жува судиите на државите-членки да го запрат од извршување национал-
ниот закон, дури и во случај кога судијата нема такво право според норми-
те на внатрешното право. Принципот на приматот има пресудно значење
за примената на третиот уникатен принцип – принципот на директен ефект
на нормите на правото на ЕУ.224
Принципот на директниот ефект на нормите на европското право е
клучен елемент за разликување на правниот поредок на ЕУ од целокупно-
то меѓународно право. Суштината на овој принцип се состои од можноста
правните акти на ЕУ да произведуваат правни последици за приватните
лица во државите-членки. Тоа значи дека приватните лица во државите-
членки непосредно можат да црпат права и обврски од европските норми.
Директен ефект имаат само оние норми на европското право кои се јасни,
конкретни, точни, комплетни, безусловни и правно перфектни. Со други
зборови, една европска норма има директен ефект само под услов ако неј-
зините својства му дозволуваат на националниот судија да ја примени не-
посредно во судската практика. Преку директниот ефект на нормите,
европското право ги преобразува националните судии во европски судии,
принудувајќи ги да применуваат право во една суверена држава кое е соз-
дадено независно од нејзината волја. Без ова својство, нормите содржани
во основачките акти на ЕУ би останале празни норми со апстрактен ске-
лет.225
Кон Договорот од Лисабон е приклучена и Декларацијата за пре-
димството на европското право. Во овој акт изречно е наведено дека осно-
вачките договори и правото што произлегува од нив имаат предимство
пред правото на државите-членки. Во Декларацијата се наведува станови-
штето на Правната служба на Советот на ЕУ за предимство на европското
право, со констатацијата дека станува збор за принцип востановен од
Европскиот суд на правдата преку пресудата Costa v. ENEL од 1964 годи-
на.
Правниот поредок на ЕУ има пирамида на норми, слична на хие-
рархијата на нормите во државите-членки и во државите-кандидатки. Хие-
рархијата на нормите на ЕУ ја создава Европскиот суд на правдата, преку

224
Атанас Семов, Източници на правото на ЕО и ЕС и принципи на
прилагането му, Министерство на правсъдието, София, 2005, стр. 79.
225
Andrea Ott, Fundemental and Basic Principles, Asser Institut, The Hague,
2002, p. 18.

176
правото да ги толкува европските норми од гледиштето на целите на ЕУ
утврдени во основачките акти: ,,Пирамидата на нормите во комунитарниот
систем е толку стриктна и определена колку и во еден државен систем”.226
Правниот поредок на ЕУ опфаќа три рамништа на норми: највисо-
кото рамнипте им припаѓа на основачките договори како конститутивни
акти на Европската унија; второто рамниште им припаѓа на законодавните
акти како апстрактни општи норми, а третото рамниште им припаѓа на из-
вршните прописи како подзаконски акти.
Пирамидалната структура прилега на правната структура на норми-
те на националното право, при што пониските акти не можат да им проти-
вречат на повисоките. Оваа трикатна хиерархија на правните акти доаѓа до
полн израз во Уставниот договор на ЕУ од 2004 година, преку кодификаци-
јата на правните принципи, меѓу кои особено место зазема принципот на
приматот на правото на Унијата.227
Специфична хиерархија постои и во рамките на одделни катови,
која не се забележува во националното уставно право. На пример, во рам-
ките на примарното право основачките договори имаат предимство во од-
нос на договорите за пристапување на новите држави кон ЕУ. Одредена
хиерархија постои и меѓу самите норми на основачките акти. На пример,
декларативните норми имаат посилно дејство од другите норми, бидејќи
се земаат како основа при толкувањето на останатите одредби од примар-
ното право (lex superior). Потоа, некои одредби од примарното право има-
ат основно значење и не подлегнуваат на никакви промени (lex funadamen-
talis).
Хиерархијата на европските норми се задржува и со Договорот од
Лисабон, без суштински промени. Разликата е само во тоа што принципот
на примат содржан во основните одредби на Уставниот договор од 2004
година се префрла во Декларацијата за предимството на европското право,
како анекс на Договорот од Лисабон. Суштински се задржуваат и европ-
ските и рамковните закони предвидени со Уставниот договор, бидејќи ре-
гулативите и директивите што ги донесува Советот на министрите стану-
ваат законодавни акти, ако се усвоени во пропишаната законодавна проце-
дура.228

226
Philippe Manin, Les communautés européennes. L’Union européenne,
Pedone, Paris, 1999, p. 306.
227
Jean-Claude Paris, L’Traité constitutionnel pour l’Europe: Une analyse
juridique, Bruylant, Bruxelles, 2006, pp. 96–97.
228
Treaty of Lisbon, Art. 289.

177
 Правниот поредок на ЕУ е специфичен поредок, бидејќи ЕУ е уни-
катна творба во транзиција, која некои геополитичари ја оценуваат како
револуција од глобално значење, иако другите региони с¢ уште не го сле-
дат нејзиниот постмодерен модел. Неоспорно е дека во нејзините рамки се
врши темелна трансформација на традиционалниот државен систем во нов
облик кој с¢ уште нема кохерентна целина: ,,Европа се наоѓа во транзи-
ција меѓу минатото, кое се обидува да го надмине, и иднината, која с¢
уште не е остварена”.229
Сепак, ЕУ се движи во состојба во која таа ќе има и телефонски
број. Тоа се гледа од содржината на уставниот acquis предвиден со Лиса-
бонскиот договор.
2. Уставниот acquis на ЕУ. – Уставниот acquis на ЕУ е клучниот
сегмент на acquis communautaire. Тој е стожерен елемент на европското пра-
во, исто како што уставното право како гранка на правото е стожерен еле-
мент на правниот поредок на националното право.
Уставниот acquis е составен од примарното право на ЕУ. Тоа е пра-
во со основни и почетни норми за разработка на другите норми на европ-
ското право. Тие се основни норми, бидејќи врз нивна основа се создава
секундарното право. Од друга страна, тие се и почетни норми, бидејќи со
нив започнува генезата и развојот на другите гранки на европското право,
особено граѓанското и трговското право.
Од трета страна, европското примарно право е и врв на европското
право, бидејќи има поголема правна сила од секундарното право. Во осно-
ва, европското примарно право ги има карактеристиките на националното
уставно право (fons et caput totius juris).230
Уставниот acquis се јавува во формална и во материјална смисла,
исто како и во националното уставно право. Формалниот уставен acquis
има потесно значење, бидејќи е составен исклучително од пишаните изво-
ри. Материјалниот уставен acquis има пошироко значење, бидејќи ги вклу-
чува и непишаните извори и јуриспруденцијата на Европскиот суд на
правдата.
Формалниот уставен acquis го сочинуваат група документи: осно-
вачките договори; договорите за ревизија на основачките договори; ане-
ксите кон основачките и ревидираните договори; договорите за стабилиза-
ција и асоцијација на ЕУ со државите-кандидатки и меѓународните дого-
вори што ги склучува ЕУ со другите држави и меѓународни организации.

229
Хенри Кисинџер, Шта са Европом, НИН, 24/04/2008, стр. 64.
230
Светомир Шкариќ, Споредбено и македонско уставно право, Матица
македонска, Скопје, 2004, стр. 34.

178
 На прво место по значење доаѓаат основачките договори на европ-
ските заедници. Во оваа група спаѓаат Парискиот договор за формирање на
Европската заедница за јаглен и челик од 1951 година, Договорот за форми-
рање на Европската економска заедница од 1957 година и Договорот за фор-
мирање на Заедницата за атомска енергија од 1957 година. Трите договори
се уникатни договори, непознати во меѓународното право. Првиот договор е
склучен за 50 години и неговата важност истече на 25 јули 2002 година.
Вториот и третиот договор се во сила, без ограничување на времето за нив-
ната правна сила.231
Структурата на текстот и карактерот на нормите на трите договори е
слична на структурата и на карактерот на нормите на националните устави.
Договорите имаат преамбула, нормативен текст и анекси. Преамбулата е со-
ставена од декларативни одредби преку кои се изразуваат целите што треба
да се остварат во иднина (de lege ferenda). Нормативниот текст е поделен на
делови, оддели, членови и ставови, а анексите содржат протоколи, деклара-
ции и други видови акти.
Основачките норми имаат декларативен, императивен и диспозити-
вен карактер. Притоа, декларативните норми во основачките договори имаат
поголема императивност отколку декларативните норми во националните
устави, благодарение на јуриспруденцијата на Европскиот суд на правдата.
Овој суд најмногу се потпира врз декларативните норми кога ја гради правна-
та архитектура на ЕУ. На пример, Европскиот суд на правдата во 1963 година
директно се повика на целите на Европската економска заедница утврдени во
Преамбулата на Договорот кога зазеде став за непосредна применливост на
одредбите на Договорот врз приватните лица во државите-членки. По повод
овој случај, Судот зазеде становиште дека декларативните норми имаат фун-
даментален карактер, бидејќи ги зацврстуваат основните цели на Заедни-
цата и затоа тие имаат императивен карактер. Врз тие норми Судот се пот-
пира и кога ги толкува односите меѓу ЕУ и државите-членки.232
Поголемиот број императивни норми го регулираат формирањето
и надлежноста на европските институции и начинот на донесувањето од-
луки во нив. Станува збор за правото применето врз институциите, или за
институционално право на ЕУ. Под називот институционално право на
ЕУ започнува и развојот на уставното право на ЕУ во средината на деведе-

231
Договорот за формирање на Заедницата за јаглен и челик стапи во сила
на 25 јули 1952 година. Последиците од неговото престанување се уредени со
Протоколот кон Договорот од Ница од 2000 година. Во историска смисла постојат
три, а de lege lata два договора.
232
Атанас Семов, Източници на правото на ЕО и ЕС и принципи на
прилагането му, Министерство на правосъдието, София, 2005, стр. 17.

179
сеттите години од минатиот век (Droit institutionnel de l’Union européen-
ne).233
Диспозитивни норми се оние норми кои на субјектите им оставаат
слобода на избор – можат да преземат одредено дејство, но не се должни
да го направат тоа. Овие норми доминираат во структурата на нормите на
трите договора, бидејќи со нив се регулираат голем број прашања со соци-
јална, со економска и со политичка содржина.
Основачките договори се повисоки акти и од актите на внатрешното
право на државите-членки, како и од актите на меѓународното право. Секоја
држава-членка е должна да ги усогласи сопствените правни акти со осно-
вачките договори, вклучувајќи го и националниот устав. Исто така, секоја
држава-членка е должна да ги сообрази преземените меѓународни обврски
со одредбите и со духот на основачките договори. Таа не може да склучува
меѓународни договори спротивни на основачките договори, а ако пртходно
склучила такви акти – таа е должна да се повлече од нив. Основачките дого-
вори имаат поголема правна сила и од внатрешното и од меѓународното
право.234
Договорот за атомската енергија е уште поригорозен кога се во
прашање меѓународните договори. Според овој акт, секоја држава-членка
е должна да се подложи на превентивна контрола на Европска комисија
пред да склучи меѓународен договор со некоја држава или меѓународна ор-
ганизација во областа на атомската енергија.
Договорите за ревизија се потпираат врз основачките договори, но
одат и подалеку од нив. Такви договори се: Единствениот акт од 1986 го-
дина; Договорот од Мастрихт од 1992 година; Договорот од Амстердам од
1997 година; Договорот од Ница од 2000 година; и Договорот од Лисабон
од 2007 година. Тие имаат исто дејство како и основачките договори, но
не претставуваат нови договори туку ревизија на основачките договори,
потпрени врз нив и во тесен континуитет со нивните основни одредби, на-
стојувајќи пошироко и попрецизно да ги формулираат целите на европска-
та интеграција de lege ferenda.
Единствениот акт од 1986 година претставува прва поширока ре-
визија на основачките договори. Името на овој акт укажува на тенденција-
та за обединување на европските заедници во една целост во која, освен за
економската унија, ќе има место и за политичката унија меѓу државите-

233
Jean Boulouis, Droit institutionnel de l’Union européenne, Montchrestien,
Paris, 1997, pp. 87–123.
234
Атанас Семов, Източници на правото на ЕО и ЕС и принципи на
прилагането му, Министерство за правосъдието, София, 2005, стр. 18.

180
членки. Со помош на овој акт, интеграцијата од економски план постепено
преминува и на политички план, кој традиционално е предмет на уставна-
та материја (material constitutionis).
Втора поширока ревизија на основачките договори е Договорот од
Мастрихт од 1992 година, или Договорот за Европската унија. Тој договор
се смета за најзначаен договор по Римскиот договор од 1957 година, бидеј-
ќи предвидува поголем број оригинални решенија. Прво, се воведува име-
то Европска унија, со што се подвлекува европската димензија на инегра-
тивните процеси. Потоа, се воведува европското граѓанство, како клучна
категорија на европскиот идентитет и на демократскиот живот во ЕУ. Нај-
после, ЕУ се поставува врз три столба (економија, внатрешни работи и
правда и надворешна политика и безбедност). Визуелно, ЕУ наликува на
,,грчки храм со три столба”, или на градба чии столбови ја вршаат улогата
на уставното право како стебло на правните гранки на националното пра-
во.235
Трета поголема ревизија е Договорот од Амстердам од 1997 годи-
на. Со овој договор се префрлаат некои прашања од третиот во првиот
столб, како што е прашањето на визите и имиграционата политика. Тоа се
чувствителни прашања за државите-членки и за нивниот суверенитетет.
Договорот од Амстердам е значаен чекор во изградбата на обединета
Европа на политички план, бидејќи е преокупиран со потребата ЕУ да ста-
не демократска и легитимна творба, како и да стане правно лице со пре-
познатлив субјективитет на внатрешен и на меѓународен план.
Четврта поголема ревизија е Договорот од Ница од 2000 година.
Со овој договор се врши реформирање на судскиот систем, во обем кој
овозможува правдата и безбедноста пошироко да станат предмет на европ-
ското право. Покрај промените на институционален план и желбата за из-
градба на европска автономна одбрана, овој договор е значаен и по тоа
што ги подготвува европските институции да го прошират капацитетот на
ЕУ на 27 држави-членки.
Петтата најголема ревизија на основачките договори е направена со
Договорот од Лисабон од 2007 година. Овој договор се потпира врз Уста-
вниот договор од 2004 година. Тој претставува најобемна ревизија на осно-
вачките договори, со амбиција ЕУ да се изгради како федерација, со поц-
врст правен субјективитет на надворешен и на внатрешен план и со појасна
хиерархија на правните акти. Лисабонскиот договор потврдува дека ЕУ се
развива прагматично, повеќе водејќи сметка за суштинските елементи на
интеграцијата отколку за формалните белези на националната држава.

235
Светомир Шкариќ, Споредбено и македонско уставно право, Матица
македонска, Скопје, 2004, стр. 35.

181
Уставниот acquis доаѓа до поширок израз во структурата и со одредбите на
Лисабонскиот договор. Станува збор за консолидиран текст на Договорот за
Европската унија и на Договорот за функционирање на Европската унија,
односно за ,,нова консолидирана Европа” или за ,,Уставот од Лисабон”.236
Помали ревизии на основачките договори се извршени со неколку
акти, донесени во периодот од 1957 до 1978 година. Тука спаѓаат следниве
документи: Конвенцијата за Судот на правдата од 1957 година; Договорот
за обединување од 1965 година за создавање на Општ совет и Комисија;
Протоколот за имунитетот и привелегиите на европските заедници од 1965
година; Договорот од Луксембург од 1970 година; Договорот од Брисел од
1975 година за проширување на буџетските права на Европскиот парла-
мент; Одлуката од 1970 година за сопствените приходи на ЕЗ; Одлуката од
1976 година за спроведување на општи непосредни избори за членовите во
Европскиот парламент (Општо собрание).
Анексите кон основачките и реведираните договори имаат само-
стојно правно и политичко значење, иако претставуваат составен дел на
основачките и ревидираните договори. Во принцип, протоколите имаат
правно, а декларациите политичко значење, иако може да биде и обратно.
Од протоколите, поголемо значење за уставниот acquis имаат: Про-
токолот за статутот на Судот на правдата приклучен кон Договорот од Ни-
ца со кој се заменуваат претходните три протоколи за статутот на оваа ин-
ституција приклучени кон договорите за Европските заедници; Протоко-
лот за улогата на националните парламенти во ЕУ; Протоколот за улогата
на европските институции во светлината на проширувањето на ЕУ; Прото-
колот за вклучување на шенгенскиот acquis во правото на ЕУ.
Од декларациите, поголемо значење имаат: Декларацијата за идни-
ната на ЕУ; Декларацијата за проширувањето на ЕУ; Декларацијата за пра-
гот на квалифицираното мнозинство; Декларацијата за хиерархијата на
актите на европските заедници; Декларацијата за примена на принципите
на пропорционалност и супсидијарност.
Договорот од Лисабон содржи 32 протокола и 64 деклкарации. Со
овие акти се преземаат поголем број одредби од Уставниот договор од
2004 година кои беа спорни за Франција и за Холандија. На овој начин не
доаѓа до суштинска промена на Уставниот договор, туку до негова правна
реструктурализација, која е помалку спорна за државите-членки.237

236
Милан Зиројевић, Нова консолидација Европе – Устав из Лисабона,
Европско законодавство, бр. 19–22/07, Београд, 2007, стр. 125–128.
237
Treaty of Lisbon, 2007.

182
 Договорите за приклучување кон ЕУ на нови држави се меѓународ-
ни договори во кои има одредби и за промена на основачките договори со
кои се регулира членството во органите на ЕУ, односно се утврдува бројот
на гласовите на секоја држава-членка. Такви договори се договорите за
приклучување на Обединетото Кралство Велика Британија и Северна Ир-
ска од 1972 година, на Грција од 1979 година, на Шпанија и Португалија
од 1985 година, на Австрија, Финска и Шведска од 1994 година, на Есто-
нија, Кипар, Летонија, Литванија, Малта, Полска, Словачка, Словенија,
Унгарија и Чешка од 2003 година и на Бугарија и Романија од 2005 годи-
на. Со овие договори не се менува правната логика и функционирањето на
ЕУ утврдени со Основачките договори.
Меѓународните договори што ги склучува ЕУ со другите држави и
меѓународни организации се обврзувачки акти за органите на ЕУ и за др-
жавите-членки. Овие договори можат да предизвикаат и измена на осно-
вачките акти на ЕУ, ако постапката за склучување на тие договори е воде-
на во согласност со постапката за измена на основачките договори. Европ-
ската комисија или државата-членка претходно можат да побараат и мис-
лење од Европскиот суд на правдата за согласноста на меѓународниот до-
говор со Договорот за ЕУ.238
Материјалниот уставен acquis ги опфаќа правните принципи,
праксата на Европскиот суд на правдата и правните обичаи. Овие извори
се непосредно поврзани со јуриспруденцијата на Европскиот суд на прав-
дата. Некои од овие извори Судот непосредно ги создава, а други ги кори-
гира или отфрла како неприфатливи извори за европското право.
Од судската практика, Европскиот суд на правдата автентично ги
изведува правните принципи кои имаат особено значење за обемот и за со-
држината на уставниот acquis на ЕУ. Потпирајќи се врз креативното тол-
кување на основачките договори, Европскиот суд на правдата се повикува
на три вида правни принципи: општи правни принципи; општи принципи
на меѓународното право; и основни правни принципи на државите-членки.
Општите правни принципи се својствени за секој цивилизиран на-
ционален и меѓународен правен поредок. Такви принципи се, на пример:
правната сигурност; принципот на еднаквост; недискриминација врз ос-
нова на националност и врз други основи; правото на судска заштита; пра-
вото на одбрана; контрадикторноста на судскиот процес; принципот на хи-
ерархија на нормите; забраната за ретроактивно дејство на нормите и ре-

238
Европска унија – Консолидирани верзии на Договорот за Европската
унија и на Договорот за основање на Европската заедница (2002), ФЕИМ, Скопје,
2005, чл. 300.

183
дица други принципи. Како општ правен принцип, Судот на правдата ги
третира и човековите слободи и права признати од националното право и
од меѓународното право. Овој принцип е клучен елемент на материјалниот
уставен acquis на правото на ЕУ.
Општите принципи на меѓународното право, или правните начела
признати од цивилизираните народи, се услов за опстанокот и за развојот
на светската заедница како цивилизирана заедница. Во групата на овие
принципи спаѓаат, на пример: пријателски односи и соработка со држави-
те; принципот на територијалност; принципот на добра волја; pacta sunt
servanda; почитување на стекнатите права; принципот за континуитет на
државите; ништожност на меѓународните спогодби склучени под присила
и други принципи. На овие принципи, Европскиот суд на правдата се по-
викува спорадично, бидејќи правниот поредок на ЕУ го смета за различен
од правниот поредок на меѓународното право. Згора на тоа, одредени
принципи на меѓународното право ги смета и за нејсврзливи со карактерот
и со целите на ЕУ, како што се, на пример, принципите на реципроцитет и
неисполнувањето на преземените обврски од меѓународен договор, пови-
кувајќи се на друг меѓународен договор кој другата страна не го почитува.
Основните правни принципи на државите-членки произлегуваат од
уставните традиции заеднички за земјите-членки, како општи правни
принципи на ЕУ. Тргнувајќи од уставните традиции, Европскиот суд на
правдата утврдил поголем број основни принципи преку кои ја развива
идејата за посебноста и за самостојноста на правниот поредок на ЕУ. Пре-
ку својата практика, Европскиот суд на правдата ги извлекол од заеднич-
ката уставна традиција следниве принципи: принципот за полезен ефект;
принципот за разграничување на таксите од даноците; принципот за неос-
новано збогатување; принципот за отфрлање на административните акти
со кои се создаваат субјективни права; принципите за еднаквост пред пра-
вилата за економскиот натпревар; принципот за континуитет на правните
структури; принципот за доверливост на кореспонденцијата на адвокатите
со нивните клиенти; принципот за почитување на трговската тајна и реди-
ца други принципи.239
Не треба да се запостават и принципите кои Европскиот суд на
правдата ги извлекува од самата природа на ЕУ или од функционирањето
на нејзините органи. Такви принципи се, на пример: принципот на соли-

239
Атанас Семов, Източници на правото на ЕО и ЕС и принципи на
прилагането му, Министерство на правосъдието, София 2005, стр. 30.

184
дарност меѓу државите-членки; принципот на пропорционалност; принци-
пот на рамнотежа меѓу органите на ЕУ и принципот audi alteram partem.240
Практиката на Европскиот суд на правдата е оригинален извор на
материјалниот уставен acquis на ЕУ. Преку пресудите што ги донесува,
Европскиот суд на правдата, всушност, врши нормативна функција, не-
позната по обем и по содржина во споредбеното уставно право. Таа функ-
ција тој ја извршува преку методот за интерпретација на основачките акти,
во контекст на решавање на одредени спорови, тргнувајќи од целите на ЕУ
и нејзината еволуција.241
Толкувајќи го европското примарно право, Европскиот суд на
правдата се јавува и како конститутивна власт, бидејќи неговото толку-
вање на основачките акти има сила на правна норма. Неговите толкувачки
норми, во хиерархијата стојат повисоко од другите норми, веднаш до нор-
мите на основачките договори.242
Интерпретацијата како извор доаѓа до поширок израз во европско-
то уставно право отколку во националното уставно право. Особено до по-
широк израз доаѓа судската интерпретација, благодарение на улогата на
Европскиот суд на правдата во интерпретацијата на европското примарно
право.
Правниот обичај може да биде состојка на материјалниот уставен
acquis само ако тоа го дозволи Европскиот суд на правдата. Судот на прав-
дата го респектира обичајно правило само ако не е во спротивност со ос-
новачките договори (preater constitutionem). Со обичајното правило може
да се пополнуваат празнините во основачките договори или да се појасну-
ваат нивните одредби, но само ако за тоа постои неодложна потреба. За
разлика од националното и меѓународното право, обичајот во европското
право има ограничена улога и за негово прифаќање не се бара сеопшта
согласност (opinion juris).243

240
Joël Rideau, Droit institutionnel de l’Union et des communautés
européenes, LGDJ, Paris, 1999, p. 62.
241
Jean Boulouis, Droit institutionnel de l’Union européenne, Montchrestien,
Paris, 1997, p. 234.
242
Атанас Семов, Източници на правото на ЕО и ЕС и принципи на
прилагането му, Министерство на правосъдието, София, 2005, стр. 31–32.
243
Давид Рузие, Меѓународно јавно право, Конгресен сервисен центар,
ДОО Скопје, 2006, стр. 58.

185
 III. Судскиот acquis на ЕУ (acquis juridictionnel)

1. Судскиот систем на ЕУ. – Судскиот систем на ЕУ го сочину-

ваат Европскиот суд на правдата и националните судови на државите-
членки. Во рамките на Европскиот суд на правдата дејствува Првостепе-
ниот суд, кој му е придодаден на Судот на правдата, без да претставува са-
мостоен орган.244
Европскиот суд е најсветлата точка на ЕУ и најпривлечна институ-
ција за правничкиот ум, слично на Врховниот суд на САД: ,,Постои нави-
стина завидно чувство на припадност кон Заедницата и солидарност меѓу
судиите и адвокатите на Судот, иако на нив влијаат различните традиции на
нивните правни системи; тие никогаш не биле обвинети за пристрасност
кон своите држави; спротивно на тоа, општо е сфаќањето дека Судот е наје-
вропски од сите органи на Заедницата”.245
Европските судии доаѓаат од различни средини и имаат различно
искуство. Некои од нив биле на политички и на административни места,
другите имале приватна практика или работеле во правосудните органи на
својата земја, а третите потекнуваат од академска (универзитетска) среди-
на. Никој надвор од Судот не може да го обвини судијата дека не го шти-
тел доволно националниот интерес на својата земја, дека ја оставил на це-
дило својата влада или дека се залагал за ЕУ, бидејќи не се знае кој судија
како гласал.
Пред да стапи на должност, судијата јавно дава заклетва во Судот
дека ќе ги врши должностите независно и совесно и дека ќе ја штити тај-
носта на одлучувањето во Судот. Тој е должен да ја чува тајната и по пре-
станувањето на неговата функција во Европскиот суд на правдата.
Донесувањето одлуки во Судот е тајно и такво треба да остане трајно,
засекогаш.
Судијата нема право ни на издвоено мислење за време на донесу-
вањето на судската пресуда. Постои само пресуда на Судот, без индивиду-
ални или издвоени мислења на судиите. Тоа не е случај со донесувањето
одлуки во поголемиот број уставни судови во Европа, каде што уставните
судии имаат право на издвоено мислење кое јавно се објавува, заедно со
одлуката на судот.
Судија може да биде лице чијашто независност е надвор од секој
сомнеж и кое ги исполнува сите услови за избор на највисоката правосуд-
на функција во земјата од каде што доаѓа, или е истакнат правник и приз-

244
T.C. Hartley, Osnovi prava Ekonomske zajednice, COLPI, Beogradski
centar za ljudska prava, Beograd, 1998, str. 51.
245
Исто, стр. 53.

186
нат стручњак во областа на правото. Последниот критериум овозможува за
судија да се избира и универзитетски професор од областа на правото, па
дури и тогаш кога тој не ги исполнува условите за избор на судска функ-
ција во својата држава.
Судиите се избираат за период од шест години, со тоа што полови-
ната од бројот на судиите се заменува секои три години. Од секоја држава-
членка се избира по еден судија по предлог на националните влади, со
консензус на сите држави-членки. Едно лице може да биде избирано пове-
ќе пати, што честопати се случува во практиката. Старосната граница за
пензија не е пречка за избор на одредено лице за судија, исто како што тоа
е случај и со изборот на судиите во Уставниот суд на Република Македо-
нија.
По преземањето на функцијата, ниту еден судија не може да врши
политичка или административна функција, ниту може да се занимава со
каква и да е друга професија, независно дали професијата е профитабилна
иле не. Само по исклучок, по одобрение на Судот, одредени судии можат
да се занимаваат со акедемска дејност. Во досегашната практика неколку
судии добиле согласност да држат настава на универзитетите.246
Општо гледано, надлежноста на Европскиот суд на правдата е
обезбедување единствена примена на европското право на целокупната те-
риторија на ЕУ, без оглед на интересите на државите-членки. Во функција
на тоа, Европскиот суд е надлежен за следниве прашања: донесување
одлуки по споровите меѓу членките и ЕУ; донесување одлуки за споровите
меѓу органите на ЕУ; донесување одлуки за тужбите што му ги поднесува-
ат органите на ЕУ; ги разгледува тужбите против органите на ЕУ поднесе-
ни од државите-членки; донесува одлуки по прашањата што му ги упату-
ваат националните судови; донесува одлуки за прашањата за кои се бара
советодавно мислење.
Наведената надлежност, Европскиот суд ја остварува преку пресу-
ди и советодавни мислења. Со пресудите Европскиот суд решава одреден
спор, а преку советодавните мислења зазема одредено стојалиште кое има
правни консеквенции. Осебено значење имаат одлуките за претходни пра-
шања, формулирани од страна на националниот судија. Овие одлуки се
многу важни, бидејќи го определуваат односот на правото на ЕУ кон пра-
вото на државата-членка.
Во работата на Европскиот суд на правдата учествуваат и општите
правобранители или застапници. Станува збор за специфична институција,
непозната во споредбеното уставно право. Во неа се мешаат елементитет

246
Исто, стр. 52.

187
на правобранител, адвокат, јавен обвинител и судија. По својата позиција
и улога во судскиот процес, оваа функција е поблиска до улогата на влади-
ниот застапник во Државниот совет на Франција (Commissaire de gouver-
nement) отколку до улогата на адвокатот во македонското и во бугарското
право.247
Општите правобранители имаат иста позиција како и судиите во
Европскиот суд на правдата. Примаат иста плата и за нив важат истите
одредби што важат и за судиите во врска со наименувањето, квалификаци-
ите, несврзливоста на функцијата, траењето и губењето на мандатот. Заед-
но со судиите учествуваат во разгледувањето на административните пра-
шања поврзани со функционирањето на Европскиот суд, но без право на
глас во донесувањето одлуки по споровите.
Општиот правобранител е независен и непристрасен, исто како и
судијата. Во судскиот процес настапува во јавен интерес, а не како прет-
ставник на ЕУ или на државата-членка од која доаѓа. Дејствува независно
и одвоено од судиите како самостојна личност, во тесна координација со
првиот општ правобранител. Негова должност е стручно да го подготви и
јавно да го образложи предлогот за решавање на спорот. По завршувањето
на расправата пред Судот, општиот правобранител дава сопствено мисле-
ње за решавање на спорот. Неговото мислење се објавува заедно со пресу-
дата.
За разлика од судијата, општиот правобранител дава личен печат
на судскиот процес, изложувајќи го сопственото мислење. Дејствува само-
стојно, неговото мислење е резултат на неговата работа и на неговиот
правнички ум, лично одговара за сопственото мислење и ќе биде толку по-
фалуван или критикуван колку што лично заслужил за решавање на спо-
рот или за формулацијата на советодавното мислење. Неговото мислење
може да биде референтна точка на целиот судски процес, иако нема задол-
жително дејство за судиите.
За општиот правобранител повеќе важи синтагмата le style c’ést la
pansèe, отколку синтагмата на Буфон le style c’est l’homme. Стилот на оп-
штиот правобранител повеќе зависи од квалитетот и од длабочината на не-
говата правна мисла отколку од неговиот стил како човек. 248
За разлика од судската пресуда, мислењето на општиот правобра-
нител полесно се чита и има поцврста правна логика. Во неговото мисле-
ње прегледно се изложуваат фактите, се посочуваат референтните пропи-

247
Исто, стр. 54.
248
Живoјин М. Перић, О језику у законима, Геца Кон, Београд, 1915, стр.
15–27.

188
си, се наведуваат претходно донесените судски одлуки, се анализираат ар-
гументите на противставените страни во спорот и, најпосле, се дава пред-
лог за решавање на спорното прашање. Во голем број случаи, Европскиот
суд ги темели своите одлуки врз мислењата на општите правобранители, а
понекогаш нивните мислења ги користи и за формулирање на општите
правни принципи на правниот поредок на ЕУ. Тоа се случува кога мисле-
њето на општиот правобранител е оригинално, како што беше мислењето
на општиот правобранител Ворнер, при формулацијата на општото правно
начело audi alteram partem и неговото инкорпоприрање во правниот систем
на ЕЗ во 1974 година.249
Гледано од денешна перспектива, основниот мотив за создавање
на Европскиот суд на правдата уште од времето на Парискиот договор од
1951 година е обезбедување на владеењето на правото во европските заед-
ници, односно во Европската унија. Судот е тој орган кој во 1986 година ја
разви доктрината за Европската заедница како заедница на правото, однос-
но како правна заедница. Оттогаш до денес, Судот постојано и упорно,
преку своите пресуди и советодавни мислења, се повикува на два клучни
елемента на правната држава: подведување на јавните власти под правни-
те норми и судска контрола на тие норми. Бладодарение на тоа, Европски-
от суд подолго од педесет години е гарант на европското право и клучен
двигател на неговиот развој. Врз неговата практика се гради и правната
доктрина како толкувач на европското право и неговото структурирање во
автономен правен поредок.
Првостепениот суд е формиран со одлуката на Советот на мини-
стрите од 1988 година, со цел да се разбремени работата на Европскиот
суд и да им се обезбеди поефикасна правна заштита на субјектите на
европското право. Во тоа време, Советот на министрите очекувал од
Европскиот суд повеќе да се сконцентрира врз решавањето на позначајни-
те прашања и поефикасно да ја чува кохерентноста на европското право,
како и да донесува одлуки по жалбите на одлуките на Првостепениот суд
(инстанционо судење).
Првостепениот суд има ист број судии како и Европскиот суд на
правдата, по еден судија од секоја држава-членка, иако тоа не е изречно
запишано во основачките договори, како што не е запишано и за бројот на
судиите на Европскиот суд. За нив важат истите одредби како и за судиите
на Европскиот суд, со таа разлика што правните стручњаци од академски-
те средини не можат да бидат избирани за судии во Првостепениот суд.
Разликата е и во тоа што не постојат општи правобранители како кај

249
T.C. Hartley, Osnovi prava Ekonomske zajednice, COLPI, Beograd, 1998,
str. 55.

189
Европскиот суд, но кога се смета дека за одреден (посложен) предмет тре-
ба таква функција, тогаш општ правобранител може да биде еден од суди-
ите на Првостепениот суд. Во практиката тоа не се случува често.250
Општо земено, Првостепениот суд решава за тужбите на физички-
те и на правните лица против ЕУ. Поконкретно, овој суд решава за споро-
ви меѓу ЕУ и нејзините службеници, донесува одлуки по тужбите на фи-
зичките и правните лица за контрола на законитоста на актите, решава за
тужбите на физичките и на правните лица за вондоговорната одговорност
и, најпосле, решава за тужбите врз основа на арбитражна клаузула содржа-
на во јавноправните и приватноправните договори.
Против одлуките на Првостепениот суд дозволена е жалба до
Европскиот суд на правдата, но само за прашања поврзани со европското
право. Основа за жалбата може да биде ненадлежноста на одреден орган
да донесе одлука за одредено прашање, повредата на процедуралните пра-
вила, или кршењето на друга норма на правото на ЕУ. Ако Европскиот суд
ја прифати жалбата, тогаш може да ја укине одлуката на Првостепениот
суд, може сам да донесе конечна одлука, или предметот да го врати на по-
вторно разгледување пред Првостепениот суд.
Ако за едно прашање истовремено се водат два спора, еден пред
Првостепениот суд и друг пред Европскиот суд, во таков случај постапка-
та пред Првостепениот суд се запира с¢ додека Европскиот суд не донесе
своја одлука. Меѓутоа, ако Европскиот суд донесе одлука да ја запре по-
стапката – тогаш постапката продолжува пред Првостепениот суд. Очиг-
ледно е дека Европскиот суд има предимство пред Првостепениот суд и
дека последниот е во функција на разбременување на првиот од преголем
број предмети и од предметите со помало значење.
Договорот од Ница предвидува формирање и на специјализирани
совети или одделенија во рамките на Првостепениот суд и на Европскиот
суд. На пример, од 2005 година функционира специјализирано одделение
за тужбите на службениците на ЕУ (административен суд). Во истиот до-
кумент, се навестува можноста и за формирање специјализирано одделе-
ние за интелектуална и индустриска сопственост (граѓански суд).
Специјализираните судови се знак дека судскиот acquis на ЕУ се
стреми кон структурата на судскиот систем на државите-членки, не исклу-
чувајќи ја можноста и за формирање на суд за апстрактна оценка на усог-
ласеноста на правните акти со примарното право на ЕУ (уставен суд). Ло-
гиката и структурата на европското право не е суштински поинаква од ло-

250
Исто, стр. 57.

190
гиката на националното право формулирана во теоријата за правото на
Ханс Келсен.
Договорот од Лисабон оди подалеку од Договорот од Ница кога се
во прашање Европскиот суд на правдата и специјализираните судови. Тоа
се гледа од одредбите на овој документ, како и од Протоколот за Статутот
на Судот на правдата на ЕУ и од Декларацијата за општите правобраните-
ли.
Во Статутот на Судот на правдата изречно е наведено дека на се-
кои три години се менуваат 14 судии во Судот на правдата. Од оваа одред-
ба може да се извлече заклучокот дека секоја држава-членка избира по
еден судија во Европскиот суд на правдата. За разлика од тоа, во Статутот
на Судот на правдата е определено дека Првостепениот суд има 27 судии,
и дека бројот на општите правобранители може да се зголеми од 8 на 11,
ако по предлог на Судот таква одлука едногласно донесе Советот на мини-
стрите. Со Декларацијата за општите правобранители е предвидено дека
Полска има право на еден постојан општ правобранител, заедно со Герма-
нија, Италија, Обединето Кралство, Франција и Шпанија.
Лисабонскио договор отиде најдалеку кога се во прашање специја-
лизираните судови. Во основните одредби, овој договор ги предвидува
специјализираните судови во рамките на Првостепениот суд на или Оп-
штиот суд. Овие судови се формираат за одредени правни прашања, со од-
лука на Советот на министрите. Против пресудите на специјализираните
судови дозволена е жалба до Првостепениот суд.251
Националните судови се составен дел од судскиот систем на ЕУ од
две причини. Прво, тие го применуваат правото на ЕУ во практиката и, вто-
ро, тие се непосредно инволвирани во креирањето на европското право, пре-
ку претходните прашања што му ги упатуваат на Европскиот суд на правда-
та на мислење ( прејудицијални прашања).
Кога е во прашање примената на европското право, за национални-
те судови императивно дејство имаат принципите на непосредност, дире-
ктен ефект и примат на нормите на европското право. На тој начин, овие
судови се непосредно вклучени во правниот систем на ЕУ како негови не-
посредни актери. Исто така, тие се вклучени и во непосредното извршување
на пресудите на Европскиот суд на правдата, со кои се определува надоме-
стот за штета или кога како тужител се јавува приватно лице. Во наведените
случаи, извршувањето на пресудите на Европскиот суд е автоматско, без
право националниот суд да ја преиспитува нивната целисходност и изврш-
ност.

251
Treaty of Lisbon, Art, 257.

191
 Кога националниот судија бара од Европскиот суд да донесе одлу-
ка за претходно прашање, тој всушност го инволвира Европскиот суд во
судската постапка што се води пред националниот суд. Одлучувањето на
Европскиот суд за претходното прашање е само една фаза од постапката
што се води пред националните судови. На овој начин, националните су-
дови фактички му отвораат поширок простор на Европскиот суд за креи-
рање на европското право, преку конкретните спорови што се водат пред
нив, како емпириска основа за толкувањето на примарното право на ЕУ.
2. Европскиот суд на правдата и судскиот acquis. – Во педесет и
седумгодишната практика на Европскиот суд на правдата донесени 55
клучни одлуки. Од нив, поголемо значење за судскиот acquis имаат одлу-
ките за системското толкување на европското примарно право, за непри-
мена од националниот судија на национален закон спротивен на европско-
то право и за положбата на националниот судија во процесот на примената
на европското право.252
Со одлуката од 29 ноември 1956 година, Европскиот суд на прав-
дата ја утврдил смислата на системскиот и на телеолошкиот метод во тол-
кувањето на европското право, потпирајќи се врз принципот на полезен
ефект (ratio legis). Кон овие методи Судот остана верен докрај во целокуп-
ната негова досегашна судска практика, иако класичното граѓанско право
не го прифаќа ratio legis.253
Синтагмата ratio legis се јавува во првите години од работата на
Европскиот суд (1954), со укажување дека одрена норма има смисла до-
колку има полезен ефект врз развојот на европските интеграции. Разумно-
ста на нормата се преоценува и од гледиштето на севкупноста на европ-
ското право, како и од гледиштето на неговите цели. Во функција на тоа,
Европскиот суд многу рано се определил за задолжителната сила на
европското примарно право.
Доктрината за полезен ефект поаѓа од целите на Европската заед-
ница и од тоа гледиште ги вреднува компонентите на европската норма.
Во одмерувањето на полезниот ефект, Европскиот суд се задоволува со не-
опходната минимална ефективност на таа норма во контекст на правниот
систем на Европската зедница.254

252
55 най – важни решения на Съда на Европейските общности, Институт
по европейско право, София, 2007.
253
Живојин М. Перић, О језику у законима. Геца Кон, Београд, 1915, стр. 10.
254
Дело 8/55, Rec., 1955–1956, p. 291, conl. M. Lagrange.

192
 Со одлуката од 9 март 1978 година, Европскиот суд на правдата за-
зеде становиште во врска со претходното прашање упатено од реонскиот
суд – Суза (Италија), во врска со непримената на закон спротивен на европ-
ското право. Европскиот суд во овој случај изнесе мислење дека комунитар-
ното право има непосреден ефект во сите држави-членки и дека национал-
ниот судија е должен да не го примени националниот закон кој е спротивен
на европското право, иако Уставот на Италија од 1948 година бара претход-
но да се оцени неговата уставност.
Според Европскиот суд, нормите на националното право што се во
спротивност со нормите на европското право се неприменливи од момен-
тот на влегувањето во сила на европските норми. Сите судови се должни
да ја отфрлат примената на таквото национално право и да отворат про-
стор за непосредна и еднообразна примена на европското право во сите
држави-членки на Европската заедница.
Тргнувајќи од сопствената надлежност, секој национален суд има
обврска целосно да го примени европското право, без какви и да било ус-
ловувања. Во функција на заштитата на правата што произлегуваат од таа
норма за приватните лица, тој е должен да не ги примени националните
правни норми кои £ противречат на таа норма, независно дали национал-
ните норми се донесени пред или по влегувањето во сила на европската
правна норма.255
Со одлуката од 6 октомври 1982 година, Европскиот суд на правда-
та му укажа на националниот судија дека е неопходно да се консултира со
Европскиот суд кога го применува во практика европското право. Консул-
тациите со Европскиот суд се неопходни поради специфичната природа на
европското право и поради ексклузивната улога на Европскиот суд во тол-
кувањето на правото на ЕУ. Со оваа одлука, всушност, Европскиот суд ги
формулира раководните принципи за примена на европската норма, на на-
чин кој соодветствува на карактерот и на целите на европското право.
Првиот раководен принцип е толкувањето на европската норма во
сите јазични варијанти на кои е објавена таа, бидејќи јазичните варијанти
имаат иста валидност. Меѓу јазичните варијанти постојат разлики, поради
разликите во правната терминологија или поради отсуството на одредени
термини во одделни службени јазици на ЕУ. При примената на европската
норма, националниот судија не смее да се потпре само на една јазична вер-
зија, односно на јазичната верзија на својата земја. Бидејќи не ги знае сите
јазични верзии, тој е нужно упатен на соработка со Европскиот суд на
правдата како многујазичен суд.

255
Simmenthal АД – Дело 106/77.

193
 Вториот принцип е познавањето на европското право како само-
стојно и автономно право кое има специфична смисла и своја терминоло-
гија. Европското право не се раководи од еден или од друг систем на наци-
оналното право ниту од меѓународното право, туку се раководи од сопс-
твената правна логика и од сопствените цели утврдени во примарните
акти. Во таков контекст, националниот судија не може правилно да ја при-
мени европската норма без консултации и соработка со Европскиот суд на
правдата.
Третиот принцип е поврзан со развојот и целите на Европската
унија. Имено, судијата кога го применува европското право мора да води
сметка за правниот контекст, за степенот на развитокот на европското пра-
во и за целите што треба да ги оствари ЕУ во иднина. Во тој контекст, су-
дијата треба да знае да го разграничи европското право и од меѓународно-
то право, посебно од оние меѓународни договори кои се инкомпатибилни
со европското право. И ова е аргумент кој зборува за потребата од сорабо-
тка и од консултација на националниот судија со судиите во Европскиот
суд на правдата.
Националниот судија е принуден на соработка во еднообразната
примена на европската норма и поради монополската улога на Европскиот
суд на правдата во толкувањето на европското право. Таа негова обврска
станува уште поевидентна ако се има предвид нормативниот карактер на
толкуваната норма што тој ја создава. Европскиот суд се воздржува од
толкувањето на нормите на националното право. Меѓутоа, тој може да
толкува и внатрешна норма, ако во неа се инкорпорирани елементи на
европското право.256
Соработката на нациналните судови со Европскиот суд на правда-
та појасно се гледа преку институтот претходно прашање предвидено со
основачките договори. Секој суд во држава-членка има право да постави
такво прашање, доколку смета дека одлуката за прашањето е неопходна за
да може тој да пресуди одреден спор во врска со примената на европската
норма. Судот на правдата е надлежен да донесе одлука за такво прашање,
ако смета дека таа е релевантна за исправна примена на европската норма.
Барањето за претходно прашање што го доставува националниот
судија соджи факти за делото и решение на спорот. Фактите и решението
му овозможуваат на Европскиот суд подобро да се запознае со правните и
со фактичките прашања што се од значење за подобро толкување на
одредбите на европското право. Европскиот суд на правдата не го решава
спорот, туку тој само го толкува европското право. Тој не ја оценува ниту
валидноста на фактите, ниту ги оценува мотивите на судијата што доста-

256
Sri CILIFIT et Lanficio di GavarnoSpA, Rec, 1982.

194
вил барање за претходно прашање. Решавањето на спорот е во исклучи-
телна надлежност на националниот судија.
Европскиот суд на правдата има право да не донесе одлука по
претходното прашање, ако смета дека неговата одлука нема да му помогне
на националниот судија во решавањето на спорот. Исто така, Европскиот
суд има право да не ја толкува нормата на европското право, посочена од
националниот судија, ако смета дека таа норма е неприменлива. Најпосле,
Европскиот суд има право да го преформулира претходното прашање на
начин кој му овозможува да ја оствари својата надлежност и задача во
примената и развојот на европското право. Во функција на тоа, Европски-
от суд ја посочува европската норма која не ја навел националниот судија,
го менува редоследот на прашањата што ги поставил националниот судија
и укажува на насоката во која спорот треба да се реши.
Улогата на Европскиот суд на правдата е да учествува заедно со
националниот судија во донесувањето на конечното решение за спорот, а
не да дава совети или да изложува свое мислење. Националниот судија ќе
ја примени нормата на европското право така како што ја истолкувал
Европскиот суд, или, ако е незадоволен од толкувањето, ќе поднесе ново
барање за претходно прашање. Во случај на ново барање, Европскиот суд
може да го потврди претходното, или да даде ново толкување.257
Преку претходното прашање, Европскиот суд на правдата, заедно
со националните судови, учествува во обезбедувањето еднообразна приме-
на на европското право во секоја држава-членка. Учеството на Европскиот
суд се остварува преку неговата улога на толкувач на европското право.
Толкувањето се интегрира во интерпретираниот текст и претставува една
целина со него. На тој начин, Европскиот суд на правдата се интегрира со
националните судови на државите-членки, и обратно.258

III. Хармонизацијата на уставното право на Македонија

со уставниот acquis на Европската унија

1. Хармонизацијата на уставното право на Македонија со

уставниот acquis на Европската унија. – Хармонизацијата на уставното
право на Македонија со уставниот acquis на Европската унија го опфаќа
формалниот и материјалниот аспект на хармонизацијата. Притоа, меѓу
овие два аспекта постои временска дистанција, бидејќи првиот чекор е
формалната, а вториот материјалната хармонизација. Теориски гледано,

257
55 най - важни решения на Съда на Европейските общности, Институт
по европейско право, София, 2007, стр. 98.
258
Исто, стр. 98.

195
може да тече и процесот на едновремена хармонизација, ако Македонија
ги синхронизира обата процеса, без нивна механичка делба.
Кога е во прашање формалниот аспект на хармонизацијата – на
дневен ред е усогласувањето на уставното право на Македонија како гран-
ка на правото со нормите на примарното право на Европската унија и со
интерпретативното дејство на европските норми протолкувани од страна
на Европскиот суд на правдата. Станува збор за хармонизација во формал-
на смисла, бидејќи се усогласуваат прописите, при што европското при-
марно право продолжува да постои како автономно право, интегрирано во
македонското уставно право.
Хармонизацијата на внатрешните уставни норми со примарното
право на ЕУ е едностран процес. Тоа значи дека хармонизацијата е обвр-
ска на Република Македонија како држава-кандидатка за членство во ЕУ.
Наведената обврска е доброволно прифатена со Спогодбата за асоцијација
и стабилизација, како и со прифаќањето на кандидатскиот статус за членс-
тво во ЕУ. Нема преговори за уставниот acquis, а уште помалку може да се
игнорираат неговите состојки.
Тргнувајќи од искуството на државите-членки, Република Македо-
нија спаѓа во групата држави-кандидатки кои мора да се определат за по-
широки промени на важечките уставни одредби кои го попречуваат или го
отежнуваат нејзиното зачленување во ЕУ. Списокот на таквите норми е
поголем, имајќи ги предвид одредбите за суверенитетот, за човековите
слободи и права, односите меѓу законодавната и извршната власт, органи-
зацијата на судската власт, Уставниот суд на Република Македонија, На-
родната банка на Македонија и редица други уставни одредби.259
Без солидно осмислени уставни промени, Република Македонија
ќе се судри со голем број правни проблеми на нејзиниот пат кон ЕУ. Без
такви промени, Република Македонија тешко ќе функционира како држа-
ва-членка на ЕУ, бидејќи нема да може да го обезбеди приматот и непо-
средниот ефект на европското примарно право на нејзината територија.
Искуството на членките на ЕУ е поучно за Република Македонија.
Ниту една држава-членка не дозволи нејзините уставни одредби да бидат
во судир со примарното право на ЕУ. Тоа не смее да го дозволи ниту Ре-
публика Македонија, кога е во прашање нејзиното уставно право во фор-
мална смисла. Поучен пример за Република Македонија може да бидат

259
Игор Спировски, Интеграцијата во Европската унија и идните измени
на Уставот на Република Македонија (Еволуцијата на уставниот систем на
Република Македонија во пресрет на усвојувањето на Уставниот договор на
Европската унија), МАНУ, Скопје, 2008, стр. 255–266.

196
промените во Уставот на Франција предизвикани од Договорот од Ма-
стрихт и од Уставниот договор.260
Кога е во прашање материјалниот аспект на хармонизацијата – на
дневен ред е примената на усогласените норми во практиката од кои про-
излегуваат конкретни права и обврски за приватните лица и за другите
субјекти на ЕУ. Станува збор за сообразување на внатрешните уставни
норми со примарното право на ЕУ во материјална и во функционална
смисла.
Материјалниот аспект на хармонизацијата е потежок за остварува-
ње од формалниот, бидејќи претпоставува исполнување на повеќе услови,
особено на политичкиот критериум формулиран во Правилата од Копен-
хаген од 1993 година: демократија, почитување на човековите и малцин-
ските права и постоење на стабилни и урамнотежени институции во земја-
та.
Во таков контекст, хармонизацијата не се состои само во донесува-
њето на домашните прописи кои се усогласени со европското примарно
право, туку и во изградбата на институционални капацитети за нивно тол-
кување и примена – доброволно или присилно извршување од страна на
судските и на административните органи на Република Македонија: ,,Во
таков контекст, процесот на сообразувањето ги опфаќа методите и техни-
ките на пренесување на решенијата од правните придобивки на Европска-
та унија во домашниот правен поредок и процес на нивна примена кој, од
гледиште на поединците, се манифестира како остварување на субјектив-
ните права или прифаќање на конкретни обврски”.261
2. Хармонизацијата на Уставното право на Македонија со суд-
скиот acquis на Европската унија. – Судскиот acquis на ЕУ е најчувстви-
телниот елемент на хармонизацијата на уставното право на Македонија со
правото на ЕУ. Овој елемент од европското уставно право ја наметнува
потребата од пошироки промени во судскиот систем на Република Маке-
донија.
Прво, судовите мора да го напуштат крутиот формализам и да се
оспособат за креативно толкување на внатрешното право, по примерот на
Европскиот суд на правдата. Во функција на тоа, треба да се напушти кру-
тата улога на судовите во трипартитна поделба на државната власт во Ре-

260
Дидие Мос, Европейската конституция и френската конституция
(Сборник: Конституцията за Европа и националните конституции), Институт по
европейско право, София, 2007, стр. 35–360.
261
Татјана Јевремовић–Петровић, Проблеми хармонизације правног сис-
тема Србије са правним системом ЕУ, Европско законодавство, бр. 19–22/07, Бео-
град, 2007, стр. 15.

197
публика Македонија и тесната правна основа за донесување судските пре-
суди.
Второ, судовите во Република Македонија треба да се оспособат за
примена на европските норми кои се усогласени со домашното право, иако
европското право не е дел на правниот поредок на Република Македонија.
Особено судовите треба да се оспособат за формулирање квалитетни бара-
ња за претходни прашања од Европскиот суд на правдата. Преку таквите
барања, судовите во Република Македонија ќе можат на автентичен начин
и непосредно да ја преземат практиката на Европскиот суд и од него соз-
дадените начела и принципи за толкувањето на правните нарми.
Трето, нужно е да се преземат неопходни мерки за надминување на
јазичните бариери и непознавањето на европското право од страна на су-
диите, обвинителите и адвокатите во Република Македонија. Тоа е долго-
рочна задача која не може да се оствари исклучително преку програмата
на Академијата за обука на судиите и јавните обвинители. Оваа задача не
може да се оствари ниту само преку програмата на адвокатскиот испит ко-
ја вклучува и содржини од областа на судскиот acquis на ЕУ. Наведената
задача е сложена, бидејќи содржината на судскиот acquis на ЕУ е промен-
лива и развојна категорија.
Четврто, по примерот на државите-членки и искуството од работа-
та на Европскиот суд на правдата, Република Македонија треба пошироко
да ја отвори вратата за воведување на специјализираните судови, со специ-
фични постапки, моделирани од природата на судските спорови што се во-
дат пред нив. Специјализираните одделенија во редовните судови треба да
прераснат во специјализирани судови за одделни правни спорови, по при-
мерот на специјализираните судови во земјите-членки на ЕУ. За тоа не по-
стои пречка во Уставните амандмани од 2005 година.
Петто, од гледиште за креативно толкување на правото и сорабо-
тката на македонските судии со судиите во Европскиот суд на правдата,
неопходно е преоценување на оправданоста од постоење траен судски и
обвинителски мандат, воведени со Уставните амандмани од 2005 година.
Особено треба да се преиспита одржливоста на трајниот мандат за судиите
во основните судови на Република Македонија и трајниот мандат на обви-
нителите во основните обвинителства. Трајниот мандат поддржува кон-
форно однесување, што е несврзливо со обрските што ги имаат судиите и
обвинителите во хармонизацијата и примената на европскиот судски acqu-
is во Република Македонија.
Шесто, треба да се преиспита и постојната судска легислатива која
го регилира судството и другите правосудни органи. Поновата судска ле-
гислатива само делумно ги оствари содржините и целите на судскиот ac-

198
quis на ЕУ во Република Македонија. Судската реформа од 2006 година е
половична, а во некои области е конфузна и чекор назад во однос на ре-
формата од 1995 година.
Седмо, пошироки промени треба да претрпат и уставните норми
кои ја регулираат положбата и надлежноста на Уставниот суд на Републи-
ка Македонија. Оваа институција треба да биде надлежен за толкување на
Уставот на Република Македонија и за давање мислење за компатибилно-
ста на македонското право со европското право. Неговото толкување треба
да има карактер на толкувачка норма, слично на толкувачката норма на
Европскиот суд на правдата. Исто така, неговите мислења треба да имаат
задолжителен карактер, како што е тоа случај со мислењата на уставните
судови на некои европски земји. Без наведените надлежности, хармониза-
цијата на уставното право на Република Македонија со уставниот acqis на
ЕУ ќе оди многу потешко, со големи застои и правни компликации, со не-
согледливи последици.
Осмо, да се преиспитаат и да се остранат од правниот промет оние
меѓународни договори на РМ со други држави кои се несврзливи со европ-
ското право. Такви договори постојат, особено за прашањата кои му при-
паѓаат на вториот и на третиот столб на Европската унија (правдата и без-
бедноста).
Патот на Република Македонија кон ЕУ ќе биде полесен и побрз
ако се извршат одредени промени и во односите меѓу законодавната и из-
вршната власт. По примерот на Договорот од Лисабон, во Уставот на Ре-
публика Македонија треба да се вгради одредба за делегирано законодав-
ство, односно за правото на Собранието на Република Македонија да пре-
несува одредени права на Владата на Република Македонија во законодав-
ната област, поврзани со надлежноста и функционирањето на органите на
ЕУ. Владата на Република Македонија би требало да има право да донесу-
ва уредби со законска сила за регулирање на одредени прашања поврзани
со функционирањето на органите на ЕУ. Делегираното законодавство Со-
бранието на Република Македонија би требало да го контролира и да има
право да го укине, ако Владата на Република Македонија ги пречекори
пренесените овластувања.
Нужно е ново балансирање на односите меѓу трите гранки на др-
жавната власт, во моментот кога Република Македонија е насочена кон
членството во Европската унија. Без нивно урамнотежување, тешко може
да се зборува за потребниот капацитет на македонските институции од
гледиште на остварувањето на формалната и на материјалната хармониза-
ција на македонското уставно право со уставното право на ЕУ.
• •
•

199
 Хармонизацијата на македонското со европското уставно право не
е само формално туку и геополитичко прашање. Од степенот и темпото на
интегрирањето на РМ во ЕУ во значителна мера ќе зависат опстанокот и
афирмацијата на македонската држава на домашен и на меѓународен план.
Македонија треба да ја искористи историската шанса што £ се дава
да стане членка на ЕУ. Како единствен постмодерен проект во светот, ЕУ
е оптимална рамка во која повеќе од педесет години успешно тече проце-
сот на конвергенција меѓу националните држави кои долго време меѓусеб-
но војувале и се уништувале.
Во другите делови на светот не е така. Таму е на дело дивергенци-
јата меѓу националните држави, со различен облик на владеење и со раз-
лични правни системи. Меѓу тие држави, особено меѓу поголемите, по-
стои натпревар за поголема моќ на меѓународен план, со користење на ми-
литарна сила или на геоекономијата за потчинување на послабите држави.
ЕУ засега е единствениот проект кој не применува сила меѓу држа-
вите-членки, ниту дозволува монополска положба на големите гиганти во
областа на енергетиката, телекомуникациите, информатиката и други об-
ласти. Таа успешно се противставува на автократските режими и на ради-
калниот ислам кој е во судир со модерноста.
Остварените резултати на европската интеграција и хармонизација
на правните системи треба да се надоградуваат со нови придобивки и ме-
тоди. Ирскиот референдум за Лисабонскиот договор од јуни 2008 година,
не смее да го попречи натамошниот развој на ЕУ како интегрирана заедни-
ца на држави и граѓани.
Ниту во еден момент не треба да се игнорира фактот дека ЕУ е нај-
успешниот мировен и економски проект во историјата на човештвото и де-
ка неговото уривање не би поминало без штетни и долгорочни последици
за сите нејзини членки: ,,Идиотите кои дозволија да пропадне Римското
Царство ја носат одговорноста за јадот и бедата што траеле илјада годи-
ни”.262

262
Роберт Каган и Роберт Купер, Историја се вратила, НИН, 22/05/08,
Београд, 2008, стр. 72.

200
Svetomir SKARIC

THE HARMONIZATION OF CONSTITUTIONAL LAW

(Summary)

In this paper, ‘The Harmonization of Constitutional Law’, the author

deals in a broad manner with the formal and material characteristics of the
acquis constitutionnel as an essential element of the harmonization of
Macedonian law with European Union law (the acquis communautaire). In that
context, the author especially emphasizes the significance of the judicial acquis
in forming Macedonian internal law and its harmonization with European law.
Since the signing of the Association and Stabilisation Agreement in
2001, the formal obligation of the Republic of Macedonia for the harmonization
of domestic law with the legal heritage of the European Union has been in
progress. It is within those frameworks that the obligation for harmonization of
Macedonian constitutional law with European Union constitutional law (acquis
constitutionnel) takes place.
From the standpoint of the present situation, the harmonization process
of Macedonian constitutional law with European constitutional law is
proceeding peripherally, without a plan and without the necessary momentum.
This situation is unsustainable from the aspect of the candidate status of the
Republic of Macedonia and its willingness to become an EU member in the
foreseeable future.
Resistance to the acquis constitutionnel is strongest of all and there is
little knowledge about its content and character. There is a lack of knowledge
among experts in the state bodies of the Republic of Macedonia who work
operationally on the European legislative, as well as among scientific personnel
at the universities in the Republic of Macedonia where European studies are
organized as postgraduate studies and where European law is taught. This can
be seen from the modest number of scientific papers published in the area of
European law.
The harmonization of Macedonian and European constitutional law
should be developed simultaneously, in both a formal and material sense. In the
formal sense, by harmonization we understand harmonizing the constitutional
acts and respecting the interpretation effect of the European constitutional
norms interpreted by the European Court of Justice. In the material sense,
harmonization is understood as the accomplishment of political, economic and
legal criteria established in the Copenhagen criteria of 1993 by the European

201
Council and the additional criteria established in 1997 in the conclusions of the
General Affairs Council.
From the aspect of constitutional law in the formal sense, the primary
law of European law is of crucial significance. By this law, a unique legal order
has been established in the European Union, different from the legal order in
international and internal law. It is an autonomous legal order with its own
‘pyramid of norms’.
From the standpoint of constitutional law in the material sense, the
crucial meaning concerns the political and economic criteria. The most
significant of the political criteria is the stability of institutions that guarantee
democracy, the rule of law, and the protection of human and minority rights.
The most significant of the economic criteria is the market economy and its
competitiveness within the EU. The regional approach of the Republic of
Macedonia in the creation of the legal environment should be added to these
criteria.
The judicial acquis of the acquis constitutionnel contents is of special
significance to the Republic of Macedonia. The court acquis imposes an
obligation on the courts in the Republic of Macedonia to prepare for addressing
the European Court of Justice with regard to decisions on previous issues, as
well as an obligation to study its jurisprudence and the rules established by it.
This concerns a rich jurisprudence, which amounts to 100,000 pages of text.
It can be seen from the jurisprudence of the European Court of Justice
that the judges in the Republic of Macedonia need to be more creative in
reaching verdicts and that they must use the teleological method rather than the
dogmatic method in the application of regulations. From the new role of the
judiciary derives the need for a broader interpretation of the principle of
division of powers in the Republic of Macedonia into legislative and executive
power and the judiciary. In this context, the compatibility of the permanent
court mandate and the responsibility of judges for the quality of court decisions
and court procedures in a more reasonable timeline should be reconsidered.

202
Тања КАРАКАМИШЕВА

ВЛИЈАНИЕТО НА ЕВРОПСКИОТ СУД НА ПРАВДАТА

ВРЗ ПРОЦЕСОТ НА ХАРМОНИЗАЦИЈА
НА НАЦИОНАЛНОТО УСТАВНО ПРАВО

1. Европскиот суд на правдата и принципот на директен ефект

на правото на ЕУ

Поминаа повеќе од четириесет години откако Европскиот суд на

правдата објави дека комунитарното право, односно правото на ЕУ е вр-
ховно, суверено право на Европа263. Спорот, или уште повеќе контраверзи-
те, за односот меѓу правото на ЕУ и националното право на државите-
членки с# уште се мошне актуелни, иако, за волја на вистината, голем број
прашања во овој контекст се веќе затворени. Во поголемиот број држави-
членки постоеше и постои јасна позиција на националните судови за одно-
сот меѓу националното и правото на ЕУ. Имено, тие ја прифатија реално-
ста дека правото на ЕУ извојува победа над националното законодав-
ство.264
Но, не секогаш тоа беше случај.
Примерите со Италија и Германија даваа поинаква претстава за ва-
квиот однос. Во овие две држави-членки на Унијата, прифаќањето на принци-
пот на супрематија на правото на ЕУ не одеше ниту лесно, ниту едноставно,
посебно од моментот кога во нивните устави беа предвидени механизми за
далеку подобра заштита на основните човекови права од онаа во останатите
држави-членки на Унијата. Но, и покрај деценискиот отпор, германскиот
Уставен суд, сепак, прифати позиција според која с# додека Европскиот суд
на правдата гарантира дека може да обезбеди ефикасна заштита на основните
права на германските граѓани на начин како што тоа се обезбедува во соглас-
ност со германскиот Устав, овој Суд нема да навлегува во испитувањето на

263
Во оваа смисла види ги следниве случаи на Европскиот суд на
правдата: ECJ Case 6/44, Flaminio Costa v. ENEL, (1964) ECR 585, 593
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61964J0006:EN:NOT
ECJ Case 43/76, Comet BV v. Produktschap voor Siergwassen, (1976) ECR
2043; ECJ Case 106/77, Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal,
(1978) ECR 629.
264
Примерот со Холандија, каде што согласно националниот устав,
децидно е утврден приматот на меѓународното и европското над националното
право.

203
компатибилноста на правото на ЕУ со германскиот Устав во делот на основ-
ните права. На сличен начин постапи и италијанскиот Уставен суд, кој во слу-
чајот Фронтини265 потврди дека, генерално земено, одредбите на правото на
ЕУ имаат „целосно задолжителен ефект и директна примена“ во Италија. И
во случајот Гранитал, Уставниот суд на Италија го афирмираше принципот
на супрематија на правото на ЕУ, но, сепак, подвлече дека одредбите на ова
право треба да бидат конзистентни со инструментите за заштита на основните
права предвидени во италијанскиот правен систем. Што се однесува до девет-
те држави кои подоцна се приклучија кон Европската заедница, особено по
случајот Цоста, состојбата беше прилично различна од онаа во Германија и
Италија. Имено, за новите држави-членки, супрематијата и директниот ефект
на правото на ЕУ не бараше некаква пост-фестум уставна креативност, бидеј-
ќи овие два принципа беа доброволно прифатени како вид acquis communau-
taire.
Од досегашната практика на разгледување на односот меѓу право-
то на ЕУ и националното право, некои национални судови на државите-
членки даваат отпор за размислувањето на Европскиот суд на правдата де-
ка правото на ЕУ е, всушност, суверено право на државата. Наместо ваква-
та констатација тие, честопати, доаѓаат до стојалиште дека правото на ЕУ
треба да се позиционира посебно од националното право, во согласност со
однапред утврдените услови. Сепак, она што треба посебно да се потенци-
ра во оваа релација е дека националните судови не го прифаќаат едностав-
ното и праволиниско правило на т.н. национална уставна супрематија. Ду-
ри и кога се најотпорни кон принципот на неусловената супрематија на
правото на ЕУ, тие заземаат став дека во случај на судир меѓу нормите на
националното и правото на ЕУ, треба да се применат нормите содржани во
правото на ЕУ.266
Дали и под кои услови националните судови нема да ги применат
нормите од правото на ЕУ, зависи од секоја држава поединечно.
ЕУ се разви во организација на држави со релативно автономен
правен систем. Овој систем на норми ги обврзуваат државите-членки на
Унијата во поголем број случаи и без нивно имплементирање во нивните

265
Case Frontini v. Ministro delle Finanze (1974) 2 CLMR 372.
266
Денес, поголемиот дел од законодавствата на државите-членки (па
дури и на државите кои не се членки на ЕУ, како што е случајот со Норвешка) се
поттикнати од правните тела на Унијата. Во случај на судир, правото на ЕУ има
предност пред националното право, вклучувајќи ги и подоцнежно донесените
закони во парламентите како и уставните норми. Дури и германскиот Уставен суд
се откажа од своето тврдење дека тој е последната инстанција во правното
толкување на основните права на германските граѓани на германска територија.

204
домашни правни системи. Ваквата поставеност на правото на ЕУ е во ди-
ректна врска со прецедентното право на Европскиот суд на правдата во
кое се содржани најзначајните принципи на правото на ЕУ:
– прво, принципот дека националните судови, во случај на повреда
на правото на ЕУ, мора да постапуваат на ист начин како и во случај кога
се повредени одредбите содржани во националното право;
– второ, принципот дека директивите кои се однесуваат на кон-
кретни држави-членки на Унијата, како и резултатите кои треба да произ-
лезат од нив, имаат задолжителен карактер за државата, односно имаат ди-
ректен ефект во нивните национални правни системи;
– трето, принципот дека националните власти, како и судовите на
државите-членки на Унијата, можат да го применуваат своето национално
право само ако тоа е во согласност со правото на ЕУ; и
– четврто, принципот на обврска на државите-членки на Унијата да
ја почитуваат моќта и власта на нејзините институции без каква било фор-
ма на потценување или мешање во нивните надлежности. Овој принцип
инсистира да се заштити интегритетот на структурата и системот на Уни-
јата.
Што се однесува до проблемот со различниот уставен пристап на
државите-членки на Унијата кон меѓународните договори, Европскиот суд
на правдата одбра да го избегне преку конкретно опишување на формата и
содржината на правните поредоци кои треба да бидат оформени од страна
на државите-членки во согласност со основачките договори, односно пре-
ку утврдување на т.н. функционална улога на правото на ЕУ која најкон-
кретно се изразува преку принципот на неговиот директен ефект.
Во согласност со мислењето на Европскиот суд на правдата, ди-
ректниот ефект на одредбите на правото на ЕУ се дефинира како нивни ка-
пацитет да бидат применети во националните правни системи на држави-
те-членки на Унијата. Всушност, станува збор за капацитет на одредбите
на правото на ЕУ кои создаваат индивидуални права применливи за сите
граѓани пред националните судови.267
Во еден свој претходен случај, Ван Ген ен Лоос268, Европскиот суд
на правдата заклучи дека Заедницата конституира нов правен поредок во
рамките на меѓународното право за чија сметка, иако во ограничени обла-

267
Види ги на пример случаите: 57/65 Lüttike v. Hauptzollamt Saarlouis
(1966) ECR 205; Case 41/74 Van Duyn v. Home Office (1974) ECR 1337, 8/81 Becker
v. Finanzamt Münster-Innenstadt (1982) ECR 53.
268
Case 26/62 – Van Gend en Loos v. Nederlandse Tariefcommissie (1962)
ECR 1, (1963) CMLR 105.

205
сти, државите ги ограничуваат своите суверени права, при што предмет на
компромисот не се само државите-членки на Унијата, туку и нивните др-
жавјани.269 Оттогаш па наваму, Европскиот суд на правдата постојано го
нагласува значењето и суштината на принципот на „директниот ефект на
правото на ЕУ“,270 при што нагласува дека неговата суштина лежи во иде-
јата за новиот правен поредок на Унијата. Заклучокот на Судот е дека пра-

269
Во случајот Van Gend en Loos, Европскиот суд на
правдата, всушност, го разви концептот за директен ефект на
правото на ЕУ. Како услови потребни за остварување на овој
принцип, беа наведени следниве: правна интеграција, ефективност и
униформна примена на правото на ЕЗ во сите држави-членки. Во
случајот 2/72, Reyners v. Belgium (1974) ECR 631, ЕСП мошне
решително, и покрај бавниот пат на хармонизирање на
националните права во сферата на слободното движење на
работниците, повика на директна примена на Договорот на ЕЗ во
интерес на граѓаните. Случајот Рејнерс покажа дека Судот го става
во функција концептот на директен ефект за да ја компензира
недоволната активност на институциите на Заедницата. Грижата на
Судот требаше да гарантира дека, во текот на годините на т.н. легис-
лативна склероза, целите на Заедницата не беа игнорирани, ниту од
страна на државите-членки, ниту од страна на институциите на
Заедницата. Доколку националниот суд не е сигурен за конкретното
значење на некоја одредба од Договорот, ЕСП се прогласи за
подготвен да ја објасни нејзината суштина во т.н. претходна
постапка согласно чл. 234 од Договорот. Постоеја случаи во кои
ЕСП зазеде став дека одделни одредби од Договорот, како што е, на
пример, чл. 2 , не треба да имаат директен ефект.
270
Постојат бројни дискусии околу значењето на поимите „директен
ефект“ и „директна применливост“, иако овие два поима беа наизменично упо-
требувани во литературата и во прецедентното право на ЕСП (Case 2/74 Reyners
(1974) ECR 631, Case 17/81 Pabst (1982) ECR 1331, Case 104/81 Kupferberg (1982)
ECR 3641). Разликата меѓу двата концепта е во тоа што директниот ефект има
потреба да ги потврди правата на граѓаните, додека директната примена нема
таква потреба, односно во согласност со чл. 234 (претходен чл. 177) од Договорот
на ЕЗ, Договорот може да биде директно применет без да се зголемат правата на
поединците. Подетално види: T. Winter, Direct Applicability and Direct Effect: Two
Distinct and Different Concepts in Community Law, 9 CMLRev. 425, 1972; S. Prechal,
Directives in European Community Law, Oxford University Press 1995, 260-4.

206
вото на ЕУ има задолжителна сила не само за системите на државите-
членки на Унијата, туку и за нивните граѓани.
Интересно за спомнување е дека Европскиот суд на правдата има
развиено посебни правила кои се однесуваат на примената на принципот
на директен ефект на правото на ЕУ во системите на државите-членки на
Унијата. Покрај одредбите содржани во основачките договори, како акти
врз кои се применува принципот на директен ефект се сметаат и регулати-
вите, директивите, одлуките како и меѓународните договори задолжителни
за Заедницата. По 1970 година, и овие акти беа третирани како акти со ди-
ректен ефект во националните правни системи на државите-членки на
Унијата. Како што погоре беше наведено, директниот ефект на одредбите
на правото на ЕУ може да се дефинира како капацитет на овие одредби да
бидат применети во националните правни системи. На почетокот, директ-
ниот ефект беше дефиниран како креација на правата на граѓаните кои на-
ционалните судови имаат обврска да ги заштитат, но подоцна неговото де-
финирање доби многу пошироко значење.271 Причината за ваквото поши-
роко толкување на директниот ефект се гледа во фактот што поголемиот
број од нормите на правото на ЕУ, а особено нормите содржани во дире-
ктивите, немаат предмет кој ќе биде насочен директно кон интересите на
граѓаните.272
Од друга страна, прецедентното право на Европскиот суд на прав-
дата покажува дека одредбите од основачките договори, а понекогаш дури
и одредбите од одлуките или директивите273 адресирани на државите-

271
Во slu~ajot 26/62 – Van Gend en Loos v. Nederlandse tariefcommissie
(1962) ECR 1, (1963) CMLR 105, ЕСП смета дека „членот 12 од Договорот за
воспоставување на ЕЕЗ произведува директен ефект и креира индивидуални права
на граѓаните кои националните судови мора да ги заштитат“. До одреден степен,
ова може да се разбере дека принципот на директен ефект нема основа за
создавање на индивидуалните права на граѓаните, туку дека овој принцип бара од
државите-членки на Унијата да направат повеќе заштита на граѓанските
индивидуални права.
272
Brunno De Witte, „Direct effect, Supremacy and the Nature of Legal Order,
in Craig & De Burca,“ The Evolution of EU Law”, Oxford University Press, 1998,
(стр.187).
273
Според чл. 249 од Договорот за ЕЗ, директивите се
задолжителни за примена од страна на секоја држава-членка до која
тие се адресирани, но треба да им се остави простор на
националните власти да ја изберат формата и методите за нивната
примена. Директивите се главните инструменти за хармонизација на

207
членки на Унијата, се дел од нивните внатрешни правни поредоци. Веќе е
јасно дека одредбите на правото на ЕУ кои наметнуваат прецизни, неусло-
вени обврски и кои не им оставаат на институциите на Заедницата и на др-
жавите-членки простор за нивна слободна примена, треба да бидат директ-
но применети без оглед на тоа дали тие се или не се транспонирани во на-
ционалниот правен систем.274 Ваквите одредби мора да бидат применети
од страна на националните судови на државите-членки.275 „Директниот
ефект на одредбите на правото на ЕУ е обврска за нивна примена пред су-
дот или пред друг орган на власта во националниот правен систем на др-
жавата-членка, норма којашто треба да разреши одреден случај или стан-
дард за правната практика на државата“.
Обврската на секоја држава-членка на Унијата да ги примени
одредбите на Заедницата како суштина за принципот за директен ефект, се
разви особено по случајот Wilhelm et al. v. Bundeskartellamt, каде што
Судот констатираше дека Договорот за Европската заедница воспостави
сопствен правен систем, интегриран во правните системи на државите-
членки, кој мора да биде применет од страна на националните судови. Би
било спротивно на природата на овој систем доколку дозволи државите-
членки на Заедницата да внесуваат нови, или да останат на мерките кои се
способни да ја прејудицираат практичната ефективност на Договорот. Во
случајот Simmenthal II, кој се однесува на концептот на принципот на ди-
ректниот ефект на одредбите на правото на ЕУ, Судот пресуди дека „пра-
вилата на комунитарното право мора да бидат целосно и униформно при-
менети во сите држави-членки од денот на нивното влегување во сила и
тие ќе се применуваат с# дотогаш додека имаат правна сила“.276
Постоењето на доктрината за директен ефект досега е оправдана
преку фактот што судската примена на нормите на правото на ЕУ с# уште

националното со правото на ЕУ. Целите на правната интеграција и

ефикасноста, кои се посебно нагласени од страна на ЕСП преку
неговата оригинална артикулација на суштината на директниот
ефект на одредбите од Договорот, можат да бидат еднакво
применети и во случаите со директивите.
274
Case 28/67 – Firma Molkerei – Zentrale Westfalen Lippe GmbH v.
Hauptzollamt Paderborn (1968) ECR 143 at 152–154.
275
P.J.G.Kapteyn and P.Verloren Van Themaat, „Introduction to The Law of
The European Community“, Kluwer International, 1998, (стр. 84)
276
Case 106/77 Administrazione delle Finanze dello stato v. Simmenthal SpA
(1978) ECR 629 at 643.

208
е различна од онаа на националните норми во конкретни случаи од повеќе
причини:
– прво, затоа што постоењето на директниот ефект на правото на
ЕУ е прашање на толкување на правото на ЕУ од страна на Европскиот
суд на правдата многу повеќе отколку од страна на националните судови,
– второ, бидејќи постојат посебни одредби содржани во правото на
ЕУ кои самите по себе изгледаат доволно оперативни, но кои од други
причини не можат да бидат применети од страна на националните судови
на државите-членки на Унијата, и
– трето, поради фактот што директниот ефект на правото на ЕУ е
обврска на судот или на друг орган на власта во државите-членки да ги
применат неговите норми.

2. Различни сфаќања за елементите на Уставот на ЕУ

Општоприфатено е размислувањето дека уставот во ЕУ се наоѓа во

состојба на постојано создавање. Тоа создавање има скриена и манифестна
форма. Скриената, латентна форма на создавањето на европскиот устав се
согледува преку еволутивниот развој на европскиот конституционализам,
додека манифестната форма преку планираните и промислени чекори, кои
се дело на европските институции како дел од процесот наречен устав во
создавање. Од функционалистичка гледна точка, преку која се согледува
структуралното спојување на правниот и на политичкиот систем на Унија-
та, речиси и да не постои сомнеж дека ЕУ има модерен устав. Всушност,
преку неа се согледува еволутивниот развој на европскиот конституциона-
лизам, односно еволутивната идеја за уставот претставена преку содржи-
ната на европското примарно право. Токму во основачките договори се
утврдени границите кои го одделуваат правниот од политичкиот систем на
Унијата и се обезбедува реципрочна независност на двата система. Оттука,
не постои сомневање дека ЕУ има устав во функционалистичка смисла на
зборот.
Од друга страна, не е спорна ниту нормативната димензија на
европскиот устав сфатена како збир на норми кои ја овозможуваат демо-
кратската политика. Како збир на правни документи, основачките догово-
ри се, всушност, устав не само во функционалистичка или еволутивна
смисла, туку и во нормативна смисла на зборот. ЕУ има нормативен устав,
доколку го разгледуваме од традицијата на начелото на владеење на пра-
вото, според кое, системите ја ограничуваат политичката власт и домина-
ција. Така, во согласност со англиската и германската традиција, уставот е
„легализација на државната власт“ (Grimm). Но, ако нормативниот устав

209
го разгледуваме од аспект на француската и американската традиција на
начелото на владеење на правото, тогаш уставот треба да се сфати како ос-
нова на политичката власт. Основната суштина на ваквата нормативна
концепција на европскиот устав не е како да се ограничи државната власт,
туку како да се воспостави моќта на граѓаните. Од неа произлегува т.н. ре-
волуционерна идеја за европскиот устав, без разлика дали тој навистина е
дело на револуцијата или не.277 Ваквиот револуционерен устав претпоста-
вува постоење на силна јавност, која има силно морално влијание врз по-
литичката и административната власт. „Револуционерниот устав“ може да
се случи само преку создавање систем на норми кои на еднаков начин ќе
го регулираат универзалното избирачко право, формирањето на политич-
ките партии и правото на политичко здржување на граѓаните, еднаквото
претставништво итн., или со еден збор, систем на норми кои се упатени
кон создавање силно цивилно општество. Токму „револуционерниот
устав“ е креатор на силната јавност. Таквата силна јавност претпоставува
постоење на еднаква и квалитетна постапка за трансформирање на јавните
дискусии водени во рамките на цивилното општество во задолжителни од-
луки на системот на ЕУ. Постои разумно сомневање дали Европа воопшто
некогаш ќе може да создаде соодветен деморатски револуционерен устав.
А кои се уставните елементи кои ја сочинуваат содржината на
европскиот устав?
Да започнеме со т.н. кластер на традиционалните уставни елемен-
ти, во кои спаѓаат човековите слободи и права и нивната системска зашти-
та, прашањето на поделбата на институционалните надлежности, поделба-
та на функциите на власта (на хоризонтален и вертикален начин), праша-
њето за моделот на демократијата и инструментите како таа се остварува,
како и прашањето на државјанството.
Во втората група уставни елементи влегуваат прашањата за гео-
графските граници на ЕУ, различните варијанти на уредувањето на одно-
сите меѓу ЕУ и државите-членки (hard core идејата, идејата за формирање
концентрични кругови во Унијата или создавање на ЕУ како клуб на клу-
бовите, идејата за засилена соработка меѓу Унијата и државите-членки,
т.н. интеграција со повеќе брзини и сл.), потоа разрешување на дилемите
за тоа колку од правилата и нормите посветени на внатрешниот пазар на
ЕУ, а поврзани со социо-економскиот модел на Унијата, треба да бидат

277
И Möllers направи слична разлика меѓу еволутивната и револуци-
онерната идеја за уставот, но притоа не го ограничи терминот еволуција на
процесот на структурално спојување. За уште порестриктивна идеја на рево-
луционерниот устав види во трудот на: Haltern, U., „On the Finality of the
European Union“, European Law Journal, Vol. 9, No. 1, 2003.

210
конституционализирани во материјална и во формална смисла, и, на кра-
јот, прашањето за европскиот идентитет (каде што влегуваат аспектите на
историскиот и културниот идентитет на Унијата, социјалната кохезија, по-
литичката култура итн.).
Во третата група уставни елементи влегуваат оние кои се однесу-
ваат на единственоста, посебноста, автономијата на националните устави,
од една, и европскиот устав, од друга страна, или, според зборовите на Pe-
dro Cruz Villalon, „реципрочната метаконституционалност на двете стра-
ни“. Суштински дел од заедничкиот европски уставен идентитет претста-
вува токму релативниот отпор кој постои кај националните устави за да се
регулира динамиката на европскиот устав. Од друга страна, интегративна-
та улога на европскиот устав и функцијата на хармонизирање на заеднич-
ките уставни елементи на државите-членки, не дозволуваат да се бара за-
едничката идеја за националниот идентитет. Всушност, она што прашање-
то за приматот на правото на ЕУ парадоксално го открива, е идејата за
уставните елементи како друг начин за објаснување на мултистепениот
конституционализам, конституционализам од најмалку четири различни
нивоа на уставни делови и нивната реципрочна метаконституционалност:
национално, субнационално или регионално, супранационално или европ-
ско, и транснационално ниво. Така, доаѓаме до четвртиот и последен збир
на критериуми за европските уставни елементи.
Од овие уставни елементи, всушност, можат да се позиционираат и
трите големи функции на европскиот конституционализам. Првата
може да се дефинира како мобилизирање на заедницата каде што сме на
линија на разгледување на идејата за „уставот како процес“,278 втората
функција на конституционализмот е онаа на институционалниот дизајн
согласно која основната улога на уставот е исполнета доколку во него се
исцртани институционалниот матрикс и „картата на моќта на вла-
ста“279, и третата функција на конституционализмот е поврзана со афир-
мирање на заедницата преку придонесот на уставот како фактор за креи-
рање на идентитетот на „политичката заедница“ преку воспоставување на
нејзините граници, или т.н. авторитетен простор на заедницата, и преку

278
Види: Sadurski, W., “Conclusions: On the Relevance of Institutions and the
Centrality of Constitutions in Post-communist Transitions”, J. Zielonka (ed.),
Democratic Consolidation in Eastern Europe, Vol. 1 Institutional Engineering, Oxford,
2001, (стр. 455–474, 466–472).
279
Види: Duchacek, I., Power Maps: Comparative Politics of Constitutions,
Santa Barbara, 1973.

211
признавање и негување на политичките идеали и желби на заедницата од
страна на оние кои се нејзини членови.280
И покрај неуспехот на амбициозниот проект на европскиот уставен
договор, новиот милениум, сепак, отвори нова уставна ера за ЕУ, фокуси-
рајќи се на заштитата на основните права на граѓаните. Од 2000 година,
кога е донесена Повелбата за основните права во ЕУ, основните права за-
земаат висока позиција во европската агенда.281 Оттогаш започна и нова
фаза на судскиот активизам на Европскиот суд на правдата која е фокуси-
рана, пред с#, на прашањето за заштитата на основните права. Факт е дека
Повелбата донесе бројни придобивки во делот на остварувањето и гаран-
тирањето на човековите права во ЕУ, но истовремено предизвика и бројни
проблеми, меѓу кои, најзначаен е оној на с# поевидентната трансформаци-
ја на Европскиот суд на правдата во Суд на правата како потенцијална
опасност од централизирање и стандардизирање на постапките за заштита-
та на човековите права. Исто така, се појавија неколку значајни уставни
промени кои се однесуваат на примената на ЕКЧП, како и формирањето
на Агенцијата на ЕУ за основните права во Виена. Сите овие моменти вли-
јаеја како „свежо уставно гориво за моторот“ на Европскиот суд на прав-
дата.
Од друга страна, се чини дека прифатливоста на пишаниот каталог
за основните права ја надополни храброста на ЕСП да дејствува како уста-
вен суд на ЕУ, иако оваа еволуција воопшто не е нова работа. И многу
други фази во историјата на европската интеграција беа означени како мо-
ментуми на слабост на политичките процеси во ЕУ и како моментуми за
јакнење на активизмот на судската власт. Во крајна линија, општо е позна-

280
За трите функции на конституционализмот, поопширно види во трудот
на: Walker, N., „Constitutionalising Enlargement, Enlarging Constitutionalism“,
European Law Journal, Vol. 9, No. 3, July 2003, (стр. 369–370).
281
Веднаш по свеченото прокламирање на Повелбата за правата од страна
на ЕУ во Ница на 7 декември 2000 година, Armin von Bogdandy напиша:
„Човековите права како суштина на супранационалниот поредок се мачна
перспектива. Тие можат да обезбедат силна, очигледна, неконкурентна raison
d’etre, нешто за што Унијата копнее, давајќи им технички атрибути на
заедничкиот пазар и на политиките“. Во Повелбата за правата, авторот ги
почувствувал првите симптоми на еволуцијата која е предодредена да ги промени
карактеристиките на европската интеграција, од економска заедница кон заедница
на основните права. Како што предвиде авторот, Повелбата за основните права,
всушност, ја одбележа новата ера на европската интеграција, отстранувајќи ја сета
нејзина заводлива моќ. Таа, исто така, ги унапреди гаранциите на основните права
во ЕУ. Голем прогрес е видлив и во судските и во политичките одлуки на
европските институции.

212
то дека политичките слабости оставале и оставаат поголем простор за јак-
нење на судскиот активизам. Она што е ново во последниот бран на суд-
ско-уставниот активизам во ЕУ е интензивната активност на Унијата на
планот на заштитата на основните човекови права, каде што државите-
членки на Унијата покажуваат заедничка основа, но исто така и различни
уставни традиции и размислувања. Се поставува прашањето дали можеби
оваа состојба нема да ги доведе во опасност елементите на националните,
од една, и на европската уставна рамнотежа, од друга страна, дали можеби
нема да го доведе во опасност принципот на уставна толеранција меѓу сег-
ментите и прашањето на т.н. заедничко хранење меѓу националните и
европскиот устав, кое произлегува од теоријата на повеќестепениот кон-
ституционализам?
Одговорите се дека основниот контрапункт на овие ризици е одр-
жувањето на живоста на судскиот дијалог меѓу националните уставни су-
дови и Европскиот суд на правдата преку познатата претходна постапка на
дејствување. Се чини дека во моментов претходната постапка е најефикас-
ниот начин за изнесување на специфичностите на националните уставни
традиции пред Европскиот суд на правдата и хранење на повеќестепениот
конституционализам.
Од погоре изнесеново, може да се согледа дека првата линија на
отпор која се појавува во односот меѓу националното уставно право и пра-
вото на ЕУ е сферата на човековите слободи и права. На почетокот од тру-
дов беше изнесено дека во далечната 1970 година, постоеше отпор кон
прифаќање на принципот на супрематија на правото на ЕУ од страна на
германскиот и на италијанскиот уставен суд, кои го афирмираа ставот дека
во случај одредени делови од правото на ЕУ директно да ги повредуваат
националните уставни гаранции посветени на основните права на граѓани-
те, тие имаат право да бараат измена на таквите делови од правото на
ЕУ.282
Меѓутоа, со текот на времето, како што Европскиот суд на правда-
та ја развиваше својата надлежност во делот на основните права, ова пра-
шање го загуби своето основно значење. Неодамна, и двата суда, и герман-
скиот и италијанскиот, се повлекоа од ова стојалиште и потврдија дека ве-
ќе нема да навлегуваат во постапка на предлагање на измени на правото на
ЕУ кога со нив се повредуваат националните уставни права на своите гра-
ѓани, поради констатацијата дека институциите на ЕУ нудат доволно прав-
ни средства за нивна заштита. Иако основните права и натаму остануваат
да бидат правна основа за да ја одбијат примената на правото на ЕУ некои

282
BVerfGE 37,337 (Solange I).

213
национални уставни судови, веројатноста дека од тоа ќе произлезе актуе-
лен судир меѓу правото на ЕУ и националното уставно право е многу мала.
Втората линија на отпор и најчест пример на судир меѓу нацио-
налното уставно право и правото на ЕУ е поврзана со прашањето на ин-
ституционалната надлежност (Компетенз-Компетенз). Ова прашање е ре-
лативно ново, а произлезе од дискусиите кои се однесуваат на начелото на
супсидијарноста. Неговата суштина се наоѓа во одговорот на прашањето
кој во последен степен ќе ги определи границите на надлежностите на ин-
ституциите кога станува збор за разграничување меѓу националните и
европските политики? Дали може генерално да се прифати ставот на гер-
манскиот и на данскиот Врховен суд дека тие, во согласност со своите на-
ционални устави, имаат авторитет да донесат одлука кога и дали законски-
те акти на ЕУ се применети ултра вирес?
Во согласност со ставот на овие два суда, Европскиот суд на прав-
дата има надлежност да ја толкува законитоста на актите на ЕУ, во чии-
што рамки е вклучено и прашањето дали нивната примена е во рамките на
надлежностите на ЕУ. Но, од друга страна, Европскиот суд на правдата е
институција на ЕУ којашто има право да дејствува ултра вирес, преку
можноста со толкување на одредени норми да изврши промена на нацио-
налниот устав на државата-членка.
И третата линија на отпор се однесува на можноста од конфликт
меѓу правото на ЕУ и некои други конкретни одредби од националните
устави на државите-членки на Унијата. Овие конфликти особено се интен-
зивираа по потпишувањето на Договорот од Мастрихт. Така, на пример, со
Договорот од Мастрихт првпат е предвидена можноста за употреба на
активното и пасивното избирачко право за сите граѓани на ЕУ во сите др-
жави-членки, без разлика на нивното државјанство, како и на правото на
сите европски граѓани, кои имаат живеалиште и престојувалиште во друга
држава-членка да бидат избирани за претставници во нивните локални ор-
гани. Во директен судир со одредбата од Договорот од Мастрихт беше, на
пример, одредбата содржана во шпанскиот Устав, каде што избирачкото
право беше загарантирано само за шпанските државјани. По одредени
усогласувања на националните и на европските институции, беше догово-
рено судирите од ваков вид да се решаваат во контекст на националната
ратификација на Договорот. Во согласност со овој став, шпанскиот Уста-
вен суд го отвори прашањето за уставни промени. Така, чл. 13 од шпан-
скиот Устав беше променет во интерес на националната ратификација на
Договорот од Мастрихт. Далеку попроблематични беа судирите кои се по-
јавија меѓу секундарните акти на правото на ЕУ и одредбите на национал-
ните устави. Како такви примери беа посочувани правото на жените да би-
дат вклучени во армијата, што како право предвидено во правото на ЕУ

214
предизвика менување на Уставот на Германија, или случаи кога со право-
то на ЕУ се дозволува признавање на конкретна диплома издадена од при-
ватните универзитети, што директно ја принуди Грција на отстапки од неј-
зиното признавање само на дипломите издадени од јавните универзитети.

3. Проблемите во процесот на хармонизација

на националното уставно право

Политичката интеграција на националните држави во ЕУ несомне-

но бара постоење на устав како врховна афирмација на примарната моќ на
граѓаните над себе и над просторот каде што живеат. Сосема е јасно дека
интеграцијата самата по себе го намалува суверенитетот на државата. Сте-
пенот на ова намалување е претходно дефиниран во основачките договори
на Унијата, или, повеќе неформално, преку широката интерпретација на
клаузулите во договорите со кои е воспоставена надлежноста на телата на
Унијата над нејзините држави-членки. Тенденцијата да се зголеми моќта
на Унијата, и последователно на тоа, да се ограничи онаа на државите-
членки, не е минлива фаза, ниту пак станува збор за обичен глад за моќ
меѓу евробирократите во Брисел. Многу повеќе од тоа, оваа тенденција е
неопходна последица на суштината на системот, што Договорот од Ма-
стрихт ја дефинираше како потрага за „с# посовршена Унија“. Интеграци-
јата несомнено носи големи промени во изградба на самата структура на
националните правни системи на државите-членки на Унијата. Самото
поттчинување на државата-членка бара апсолутна доминација на правото
на ЕУ над националното право, посебно во областите кои се под капата на
Унијата. Во секоја држава-членка, европскиот правен систем претставува
извор на ново право кое доминира во однос на домашните норми на кое
било ниво. Супрематијата на правото на ЕУ значи обврска за негова апсо-
лутна примена во националните правни и уставни системи. Супрематијата
на ова право суштински ја менува формалната подреденост на национал-
ните влади под нивните парламенти. Фактот дека с# повеќе и секундарно-
то комунитарно право создадено од претставниците на националните вла-
ди во Советот на министри на ЕУ, има право на предност пред национал-
ното право, ја превртува на глава ваквата состојба. Националните влади с#
повеќе се поставени како доминантни актери во националната институци-
онална шема во однос на парламентите.
И покрај својата нужност, уставната основа на интегративниот
процес с# уште е во фаза на развој. Сепак, Европскиот суд на правдата ус-
пеа да создаде систем на европско уставно право, со што делумно се игно-
рира овој проблем. Но, само делумно. Се смета дека ниту моменталните
обиди насочени кон развој на европски устав, ниту реформите во нацио-

215
налните устави се доволни за да се обезбеди процесот на европската инте-
грација да се реализира во согласност со принципот на воедначена уставна
основа, како што тоа се бара од ЕУ. Уставните амандмани во Франција и
Германија можеби делумно придонесоа за создавање посилна основа, за
процесот на интеграција на овие држави во Унијата, но разгледувани како
домашна работа на овие држави, ваквите чекори не успеаја да го надминат
уставниот дефицит на Унијата. Напротив. Со продлабочувањето на него-
вата хетерогеност, тие уште повеќе ја влошуваат состојбата. Како што бе-
ше погоре наведено, процесот на европската интеграција длабоко ја про-
мени уставно утврдената рамнотежа на моќта внатре во државите-членки
на Унијата. Се чини дека токму уставниот дефицит во Унијата ја произве-
дува таа нерамнотежа.
Какво е размислувањето на Европскиот суд на правдата за устав-
ниот проблем во ЕУ? Стандардната доктрина којашто, всушност, е произ-
вод на Европскиот суд на правдата, вели дека сите национални судии тре-
ба да му дадат првенство и директен ефект на правото на ЕУ, и покрај зна-
чењето на домашното право. Европскиот суд на правдата зборува за два
одделени, но координирани правни системи. Тој не зборува за два независ-
ни правни системи. Сепак, формалното одбивање на Европскиот суд на
правдата да ја потврди тезата дека националното судство во државите-
членки ја контролира исправноста и координираноста на правилата на За-
едницата со оние на државата-членка, само го потенцира неуспехот на Су-
дот да ја проучи формата и условите со кои националните устави треба да
го утврдат обемот на своите надлежности. Токму овој неуспех ја зголему-
ва сериозноста на сомневањата за суштинската вредност на оваа реци-
прочна независност. Се смета дека координацијата меѓу правните системи
воопшто не е хоризонтална, туку е вертикална и хиерархиска, што значи
дека основачките договори на Унијата, како и нејзиното комунитарно пра-
во, имаат директен ефект на територијата на државите-членки на Унијата,
и супрематија над домашното уставно право. Фактот дека бројни нацио-
нални устави во државите-членки на Унијата ги имаат поставено меѓуна-
родните договори на повисоко супра-законско ниво, е резултат токму на
принципот на директниот ефект на комунитарното право.
Во продолжение ќе наведеме неколку попознати случаи од судска-
та практика на Европскиот суд на правдата кои ја потврдуваат тежината на
овие два принципа: директниот ефект и супрематијата на правото на ЕУ во
однос на националното уставно право на државите-членки на Унијата.
1. Случајот Тања Креил е решен во 2000 година283 пред да се до-
несе Повелбата за основните права на Унијата, но во време на вистинска

283
ECJ Judgement 11 January 2000, C-285/98, Tanja Kreil

216
уставна еуфорија на Унијата. Станува збор за случај во којшто Европскиот
суд на правдата најде дека постои судир меѓу чл. 12 од германскиот Устав,
со којшто се забранува жена да има функција во германската армија, од-
носно да употребува оружје, и основниот принцип на комунитарното пра-
во, принципот на недискриминација врз основа на пол. Во одлуката на Су-
дот е констатирано дека комунитарниот принцип на недискриминација ја
исклучува примената на националната уставна одредба којашто ја оневоз-
можува германската жена да служи војска како и да употребува оружје, а
$ дозволува пристап до медицинските и музичките армиски служби. Су-
дот заклучил дека Германија треба да направи уставна промена на овој
член, посочувајќи дека во овој случај станува збор за судир меѓу правото
на ЕУ и националниот устав на Германија како држава-членка на Унијата.
За разлика од претходниот период кога Европскиот суд на правдата во го-
лем дел остануваше без конкретна реакција кога ќе се сретнеше со конкре-
тен судир меѓу националните устави и принципите на правото на ЕУ, во
случајов, Судот им даде обврска на германските власти да ја усогласат
уставната норма со европските норми преку конкретна измена на уставот,
поради што овој случај се смета за предводник на новата линија одлуки на
Судот.
2. Во еден мошне долг временски период, заштитата на основните
права на граѓаните во Заедницата беше поттчинета на општите цели на
европската економска интеграција, како и на придобивките на заеднички-
от пазар на Унијата. Практиката на Европскиот суд на правдата покажува
дека постои голема разлика во начинот и стилот на постапување на Судот
кога станува збор за заштита на економските слободи кои се остваруваат
на заедничкиот пазар на Унијата, и некои други основни права на граѓани-
те. Иако Судот никогаш не ги разгледуваше основните слободи и права ка-
ко апсолутни вредности, сепак, тој беше мошне внимателен при постапу-
вањето во случаите за заштита на економските права и слободи, од една, и
случаите за заштита на основните слободи и права, од друга страна. Во
рамките на оваа комплексна рамнотежа, најчесто, економските слободи
имаа поголема предност. Ова објаснува зошто случајот Schmidberger од
2003 година284 беше пречекан со толку голем ентузијазам од страна на
многумина автори и коментари. Во овој случај, Европскиот суд на правда-
та беше повикан да разреши контроверзно прашање меѓу две слободи:
слободата на пазарот, односно во случајов слободното движење на стоки,
и слободата на здружување и на говор, а поврзано со демонстрациите на

284
ECJ Judgement 12 June 2003, C-112/00, Schidberger.
M. Avbelj, European Court of Justice and the Question of Value Choices, Jean
Monnet Working Paper 06/04.

217
еколошкото здружение, коешто го блокираше автопатот Бреннер 30 часа.
За големо изненадување, Судот, со една мошне урамнотежена одлука,
предност му даде на еколошкото здружение, со што беше направен пресе-
дан во судската практика, бидејќи прв пат економското право не успеа да
ги победи граѓанските права. Во овој контекст, уште поголемо изненаду-
вање предизвика одлуката Омега од 2004 година,285 кога Судот се соочи
со конфликт меѓу економската слобода заштитена со Договорот на ЕЗ, во
смисла на слободно движење на стоки и услуги, од една, и заштитата на
човековото достоинство во случај кога тоа достоинство се повредува пре-
ку нудење игри кои симулираат убиства на луѓе со употреба на играчки со
ласерски пушки. Одлуката на Судот беше заснована врз два аргумента.
Првиот аргумент се однесуваше на слободата на давање услуги и
ограничувањата на оваа слобода од името на јавната безбедност на луѓето,
и вториот аргумент кој се однесуваше на можните ограничувања на еко-
номските слободи оправдани од името на заштитата на основното човеко-
во право, а тоа е правото на човековото достоинство. Случајот можел це-
лосно да биде решен и доколку Судот се повикал само на првиот аргумент
– повреда на основите на јавната безбедност на граѓаните, но, сепак тој го
искористил принципот на човековото достоинство не само како вредност
содржана во германскиот Устав, туку и како дел од вредностите на европ-
скиот правен систем.
3. Во последно време, забележителен е трендот на Европскиот суд
на правдата за проширување на обемот на заштита на основните права на
граѓаните содржани во правото на ЕУ, дури и надвор од границите на над-
лежностите на ЕУ, а во согласност со т.н. доктрина на инкорпорирање.
Оваа тенденција е повеќе од очигледна во двата случаја кои ги разгледува-
ат правата на трансексуалците. Имено, Судот во случаите К.Б.286 и Ric-
hards,287 разгледа една мошне интересна правна состојба, а врзана со прав-
ниот систем на Обединетото Кралство, каде што се дозволува промена на
полот дури и во рамките на националните здравствени служби, но без
можност таквата промена да биде регистрирана во националната регистар-
ска служба. Поради ваквата фактичка состојба, на транссексуалците во
оваа држава-членка на Унијата им беше оневозможено да го уживаат ста-
тусот на лица од соодветниот пол, којшто тој или таа го имаат стекнато по
извршената операција. Европскиот суд на правдата во своите одлуки утвр-
ди дека поради неможноста да се регистрира промената на полот, овие ли-
ца немаат можност да остварат најмалку две свои права: правото на сло-

285
ECJ Judgement 14 October 2004, C-36/02 Omega.
286
ECJ Judgement 7 January 2004, C-117/01, K.B.
287
ECJ Judgement 26 April 2006, C-423/04, Richards.

218
бодно склучување брак и правото на користење семејна пензија од партне-
рот поради неговата неможност да се пензионира на 60-годишна возраст,
односно на години кога жените го остваруваат правото на пензионирање.
И во двата случаја, Судот утврдил дека британското право е значително
некомпатибилно со принципите за недискриминација врз основа на полот,
така што Обединетото Кралство, во неколку наврати, било предмет на суд-
ски постапки, и тоа како во Судот во Луксембург, така и во Судот во
Стразбур, поради неможноста британските граѓани да направат корекција
на личните податоци во изводот на родените врз основа на промена на по-
лот. Овие случаи, сепак, предизвикаа промена во британското национално
законодавство и приспособување на граѓанските барања со европските
принципи. Интересно е да се каже дека во овие случаи основните граѓан-
ски права се повредени од постојниот режим на британскиот граѓански
статус, прашање коешто е далеку од надлежноста на Унијата. Прашањето
за правниот статус на транссексуалците и правилата околу водењето на
граѓанскиот регистар не се во надлежност на институциите на Унијата. Се-
пак, Европскиот суд на правдата, користејќи го принципот на недискрими-
нација, се најде повикан да ги заштити правото на брак и правото на кори-
стење семејна пензија преку проширување на доктрината на инкорпо-
рација од страна на Судот. Меѓутоа, осудата на британското законодав-
ство не создаде правила за имплементација, ниту правила за извршување
на комунитарните акти. Како што констатира Европскиот суд на правдата,
британското законодавство за регистрирање на личните податоци директ-
но не го загрозува правото заштитено со комунитарното право – правото
на семејна пензија, но има дискриминаторско влијание врз еден од услови-
те неопходни за да се оствари ова право – годините за пензионирање. Су-
дот најде дека описот на промената на полот е прелиминарен услов за
уживање на горенаведените социјални права. Прерано е да се каже дали
станува збор за најава на ново проширување на доктрината на инкорпора-
ција, во согласност со која европските основни права, ставени во контекст
на мерките на националните власти, можат да претставуваат прелиминар-
ни предуслови, неопходни за уживање на основните права на Заедница-
та.288

288
Во насока на проширувањето на границите на инкорпорацијата види
ги заклучоците на Генералниот застапник M. Poiares Maduro 12 September 2007,
C-380/05, Centro Europa 7, посебно во 21 и 22, во кои тој дава свое мислење за
униформната заштита на основните права како неопходен услов за ефикасното
остварување на слободата на движењето на луѓето низ Европа и заклучоците на
Генералниот застапник Damaso Ruiz Jarabo Colomer 6 September 2007, C-267/06
Tadao Maruko, во кои тој зборува за брак со партнери од ист пол и за правото на
семејна пензија.

219
 4. Заклучок

Несомнено е дека терминот „европски устав“ има оригинална, ди-

намична и плурална структура, којашто има потреба да биде негувана од
националните устави и традиции на државите-членки на Унијата. Иако
оригинален по својата природа, „европскиот устав“ не може да постои ка-
ко самодоволен ентитет. Тој е вграден во уставните традиции на држави-
те-членки и се заснова врз континуираниот придонес на националните
устави во неговото обликување, физиономирање и менување. Сепак, наци-
оналните уставни традиции немаат глас самите за себе. Тие мора да бидат
претставени од страна на националните субјекти пред институциите на
Унијата. Денес, поради одредени форми на застој во тој т.н. политички пат
на создавање на европскиот устав, поголемиот дел од работата се наоѓа во
рацете на националните судови, односно во рацете на Европскиот суд на
правдата. Во оваа смисла, Европскиот суд на правдата сосема сигурно е
дека треба да биде отворен и да ги земе предвид сите национални уставни
традиции кои доаѓаат од државите-членки на Унијата.
Но, од друга страна, овие традиции мора да бидат јасно претставе-
ни пред Судот, со средства кои имаат сосема правен карактер во тој про-
цес.
Оттука, произлегува потребата од зајакната мисија на уставните
судови на државите-членки на Унијата во насока на одбрана на интересите
на националните устави, односно одбрана на уставните вредности кои се
дел од уставниот поредок на државата. Оваа мисија на националните
уставни судови не само што ја имплицира одбраната на уставните вредно-
сти на државите кога тие се нападнати, туку, исто така, треба да извршат
нивна промоција во конструкцијата на европскиот уставен идентитет. Се-
кој национален уставен суд кој се оттргнува од уставниот дијалог со
Европскиот суд на правдата, му одмага на развојот на сопствениот уставен
поредок, но и на европскиот уставен систем, кој мора да биде постојано
хранет од националните устави.
Од друга страна, принципите на директен ефект и супрематија на
правото на ЕУ, усвоени од страна на Европскиот суд на правдата природ-
но го фаворизираат правото на ЕУ. Со цел да постигнат поголем степен на
ефективност на правото на ЕУ, државите-членки и нивните надлежни ин-
ституции мора да го прифатат мандатот на Унијата. Европскиот суд на
правдата констатира дека „успехот на правото на ЕУ преку сопственото
вградување во правниот живот на државите-членки е во согласност со не-
говото прифаќање, примена и толкување од страна на граѓаните, админи-
страцијата и судовите на сите држави-членки како униформен систем на

220
правила, во согласност со кои граѓаните можат да се повикуваат пред на-
ционалните судови“.289
Во последните четириесетина години, Унијата се разви во единс-
твена организација, најмногу поради успехот што го направи Европскиот
суд на правдата во делот на европската интеграција. И покрај својата по-
себна природа, Унијата се соочи со многубројни проблеми во процесот на
соодветното имплементирање и засилување на правото на ЕУ. Европскиот
суд на правдата ги лекуваше овие проблеми со својата доктрина за директ-
ниот ефект и супрематија. Имајќи можност да ги употребуваат овие кому-
нитарни одредби пред националните судови, граѓаните станаа директен
учесник во процесот на европската интеграција, во најголем дел благода-
рение на принципот на директен ефект и супрематија на комунитарното
право. Во описот на врската меѓу правото на ЕЗ и правото на државите-
членки, соодветно е да се каже дека суверенитетот е пренесен на Заедни-
цата во сферата на неколку посебни области. Овие принципи и натаму ја
потврдуваат природата на комунитарното право, како гранка на меѓуна-
родното право, но како гранка со одредени необични, квази-федерални ре-
зултати. Прашањето за правниот статус на нормите на комунитарното пра-
во во рамките на правните поредоци на државите-членки на ЕУ претставу-
ва евергрин во европските правни студии. Како резултат на ова, директни-
от ефект, супрематијата на комунитарното право, а посебно прашањето за
хоризонталниот директен ефект на директивите и супрематијата на кому-
нитарното право над националните устави, продолжува да биде чувстви-
телно и контроверзно прашање во академската и практичната примена на
правото на ЕЗ.

Tanja KARAKAMISHEVA

THE INFLUENCE OF THE EUROPEAN COURT OF JUSTICE IN THE

PROCESS OF THE HARMONIZATION OF NATIONAL
CONSTITUTIONAL LAW
(Summary)

It is more than forty years since the European Court of Justice announced
that Community law (the law of the EU) is the supreme, sovereign law of Europe.

289
Види: Report of the ECJ on Certain Aspects of the Application of the Treaty
on European Union, May 1995, (стр. 2).

221
Controversies about the relation between EU law and the national law of EU member
states are still current, although the majority of questions in this context have already
been resolved. In the majority of EU member states, there existed and still exists a
clear position on the part of the national courts about the relation between national
law and EU law.
Namely, these states accept the reality that EU law has scored a victory
over the national legislature. But this was not always the case. The examples
with Italy and Germany give us a different image of this relation. In their
constitutions is stated an obligation to respect the rule according to which the
status of international agreements in the national legal system is the same as
those of domestic laws. The case of the United Kingdom is also very specific
because of the dominant principle of parliamentary sovereignty which has
caused serious obstacles in the determination of the relation between EU law
and national law. From the current practice of the relation between EU law and
national law, some national courts of the EU member-states evince resistance to
the concept of the European Court of Justice that EU law is actually the
sovereign law of the state. Instead, they come to the opinion that EU law should
be placed separate from national law according to certain conditions.
In this relation we should pay special attention that national courts do
not accept the simple and one-way rule of so-called national constitutional
supremacy. Even when they have shown great resistance to the principle of the
unconditional supremacy of EU law, they have taken the opinion that in the
case of conflict between the norms of national law and EU law, the norms of
EU law should be applied. Whether and under which conditions national courts
would not apply the norms of EU law depends on each country individually. It
should be stressed that there are three crucial lines of resistance which have
emerged up to now in the relation between national and EU law. The first line
of resistance concerns the fundamental rights of citizens, the second is related to
the question of institutional jurisdiction, while the third line is related to the
possibility of conflict between EU law and the articles of national constitutions
which are related to other constitutional issues. In this paper, these three lines
will be considered as well as the essence of the standard doctrine regarding the
relationship between community law (EU law) and the national law of EU
member states.

222
Гале ГАЛЕВ
Неда ЗДРАВЕВА

УСОГЛАСУВАЊЕ НА ГРАЃАНСКОТО ПРАВО СО ПРАВОТО

НА ЕВРОПСКАТА УНИЈА СО ПОСЕБЕН ОСВРТ
ВРЗ ОБЛИГАЦИОНОТО ПРАВО

Развојот на граѓанското право воопшто, па во тие рамки и во Ре-

публика Македонија, е детерминиран од две насоки кои ја чинат него-
вата рамка. Од една страна, тоа тендира кон своја внатрешна непромен-
ливост – карактеристика присутна од древнина до денес.290 Од друга
страна, развојот на општествено-економските односи, или, поинаку ре-
чено, на пазарното стопанство, ја наметнуваат потребата новонастана-
тите односи да добијат свој правен израз, односно да се регулираат.
Низ судирот на тие две противречности тече историскиот развој на гра-
ѓанското право. При тоа, основите на тоа право, колку и да се приспосо-
бени на новото време, остануваат до ден денешен. Последново не значи
нивна крута статичност, туку основа во која свое место и свој правен
израз, полека но сигурно, добиваат и новонастанатите односи. Во слу-
чајов, станува збор за една исклучителна интеракциска поврзаност по-
меѓу старото и новото. Колку овој однос помеѓу древноста и совремие-
то на планот на граѓанското право е присутен и денес, а сведочи и на-
порот на Европската унија (Парламентот и Комисијата) за создавање

290
Во оваа насока сведочи и старото римско право, а посебно кла-
сичното, врз чија основа, во средновековието, израснаа двете познати правни
школи: школата на глосаторите и школата на постглосаторите во Болоња. Тие,
во основа, ги користат глосите од правното наследство на Corpus Iursis Civilis,
за да создат правила со кои се уредува трговијата. Ист е случајот и со со-
времените кодификации, кои, во основа, извршија рецепција на римското
право, како на пр. францускиот Code Civil од 1804, австрискиот Allgemeines
bürgerliches Gesetzbuch од 1812, германскиот Bürgerliches Gesetzbuch од 1900
година. Ова тенденција, повеќе или помалку, важи и за поновите кодифи-
кации, како што е случај со швајцарскиот законик за облигациите од 1911,
италијанскиот граѓански законик од 1942 и југословенскиот закон за обли-
гационите односи од 1978 година.

223
единствен граѓански законик на Европа.291 Единството на пазарот на
ниво на Европската унија, бара и единствени норми, со кои ќе се уре-
дат односите што настануваат во врска со размената на стоки и услуги.
Факт кој не е спорен. Но, стремежот на првата насока (внатрешната не-
променливост) и правните традиции на одделните земји-членки во до-
менот на граѓанското право, доведуваат до попречување да се реализи-
ра идејата за донесување Граѓанскиот кодекс на Европа. Покрај ова,
втора отежнувачка околност за да се дојде до реализација на оваа идеја
е и пресретнувањето на европска почва на два релативно различни
правни системи – системот на европското континентално граѓанско
право и англоамериканскиот правен систем. Меѓутоа, колку и да сето
ова, од своја страна, се јавува како пречка за да се дојде до единствена
граѓанскоправна регулатива во Европската унија, глобалниот европски
пазар и динамичниот развој присутен во сите домени на општествено-
економското, политичкото и културно живеење сепак ја наметнуваат по-
требата да се дојде до баланс помеѓу едната и другата тенденција. Во мо-
ментов, решението е најдено во создавањето на т.н. soft law (меко право),
супра-национални правила, за кои нешто подолу ќе зборуваме повеќе.
Повеќе или помалку, на еден или на друг начин, ваквите тен-
денции имаат свои рефлексии во развојот на граѓанското право во Ре-
публика Македонија. Овде сакаме зад себе да го оставиме развојот на
ова право до деведесеттите години на минатиот век, затоашто речиси
половина век тоа право беше под силно влијание на идеолошката ма-
трица, во чие средиште беше општествената сопственост како не-сопс-
твеничко правна категорија, која натаму го проектираше самоуправно-
то право кое одеше дотаму класичното граѓанско право да го испрати
„во музејот на историјата“. Колку во тоа се „успеа“, најдобро зборува
не само примерот со Република Македонија, туку и речиси целиот
источен социјалистички блок. Во него, на глобален план, драматично
дојде до промена во сопственичките односи и до обликот на политич-
кото уредување. Тоа, од своја страна, нужно налагаше враќање кон ос-
новите на граѓанското право, но истовремено водејќи сметка за новите
односи, како и за потребата од наше квалитетно интегрирање во Европ-
ската унија во која, покрај другото, особено место и значење имаат па-
зарот и пазарните правила на однесување. Сето ова, од своја страна, на
правен план бараше сериозно да се преоцени постојното законодав-
ство, тоа да се ослободи од рецидивите на минатото и да се приспособи

291
За посебните иницијативи кои постојат во оваа насока ќе образла-
гаме подолу во трудот.

224
на потребите на новото време. Во таа насока, од деведесеттите години
наваму, постојано тече процесот на измена и дополнување на постојно-
то законодавство, а во одредени домени и донесувањето на сосема нова
регулатива од областа на граѓанското право. Така, по донесувањето на
Уставот на Република Македонија во 1991 година, дојде до донесување
на релативно голем број закони кои директно или индиректно се допи-
раа, по својата материја, до она што значи граѓанско право. Без да се
придржуваме кон принципот на хронологија, а водејќи сметка за важ-
носта на законите, во продолжение ќе наведеме поголем број на зако-
ни. Во редот на овие, бездруго влегуваат Законот за сопственост и дру-
ги стварни права („Службен весник на РМ“ бр. 18/01); Законот за обли-
гационите односи („Службен весник на РМ“ бр. 18/01, 4/02); Законот за
наследувањето („Службен весник на РМ“ бр. 47/96); Законот за семејс-
твото („Службен весник на РМ“ бр. 80/92, 9/96, 38/04, 33/06); но и зако-
ните од областа на земјишно-книжното право – Законот за земјоделско
земјиште („Службен весник на РМ“ бр. 135/07), Законот за градежно
земјиште („Службен весник на РМ“ бр. 53/01), Законот за премер, ката-
стар и запишување на правата на недвижностите („Службен весник на
РМ“ бр. 27/06, 17/91, 84/05, 109/05, 70/06) и новиот Закон за катастар;
законите од областа на правото на интелектуалната сопственост – Зако-
нот за индустриска сопственост („Службен весник на РМ“ бр. 40/04,
39/06, 79/07), Законот за авторско право и сродни права („Службен вес-
ник на РМ“ бр. 47/96, 3/98, 98/02, 4/05, 131/07), Законот против нело-
јалната конкуренција („Службен весник на РМ“ бр. 80/99); законите од
областа на потрошувачкото право – Законот за заштита на потрошува-
чите („Службен весник на РМ“ бр. 38/04 и 77/07), Законот за безбед-
ност на храната и на производите и материјалите што доаѓаат во кон-
такт со храната („Службен весник на РМ“ бр. 54/02 и 84/07), Законот за
безбедност на производите („Службен весник на РМ“ бр. 33/06 и
63/07), Законот за безбедност на козметичките производи („Службен
весник на РМ“ бр. 55/07); законите од областа на конкуренцијата – За-
конот за заштита на конкуренцијата („Службен весник на РМ“ бр.
4/05,70/06 и 22/07) и многу други закони кои уредуваат прашања од об-
ласта на граѓанското право. Но работата, не запира тука, бидејќи во по-
стапка е изменување на низа закони заради нивно осовременување. Та-
ков е, на пример, случајот со Законот за облигационите односи, кој од
неговото донесување во 2001 година, сега ја очекува својата поголема
втора новела.292 Треба да се одбележи и донесувањето на Законот за ка-

292
Во собраниска процедура е донесување на законот за измена и

225
тастарот и тесно поврзаните закони со него, како Законот за сопстве-
ност и други стварни права, Законот за градежно земјиште и сл.

II

Кога зборуваме за новата граѓанскоправна регулатива на Репуб-

лика Македонија, ни за миг не смее да се испушти од вид потребата од
нејзиното сообразување со регулативата на Европската унија (основач-
ките договори и секундарното законодавство, а од последново посебно
Директивите). Овде не смееме да го заборавиме и веќе споменатото soft
law (меко право). Притоа, кога станува збор за ова право, треба да се
имаат предвид следниве два факта: прво, фактот дека ингеренциите на
ЕУ во доменот на граѓанското право се релативно ограничени, од при-
чини за кои нешто погоре стана збор, па оттука ќе најдеме ЕУ извори
на граѓанското право претежно во областа на потрошувачкото право,
конкуренцијата и правото на интелектуална сопственост. Вториот
факт, кој во одредена мера е во контрадикција со првиот, се состои во
тоа дека глобалниот пазар и отсуството на политичките бариери меѓу
земјите-членки на Европската унија, бараат, повеќе или помалку, заед-
ничка правна регулатива од доменот на прометот на стоки и вршење
стокови услуги. Оваа потреба, гледано низ призмата на европските ин-
ституции, се сведува на тоа да се започне процес за создавање единс-
твено (заедничко) европско приватно право.293 Така, Европскиот парла-
мент, поддржан и од Комисијата со две резолуции од 26 мај 1989294 и
од 6 мај 1994,295 ја повикува академската правна заедница да ја даде
својата експертиза во создавањето Европски законик на приватното
право.
Во насока на создавање на ново ius commune се формираа раз-
лични групи, од кои се издвојува работата на следниве:
(1) Комисија за европско договорно право, предводена од дански-
от правник Оле Ландо, која изработи Principi na evropskoto dogovorno

дополнување на Законот за облигационите односи.

293
Најјасно изразена во работниот документ Системите на приватно
право во ЕУ: Дискриминација врз основа на националност и потребата за
Европски граѓански законик, од 2000 год –
http://www.europarl.europa.eu/workingpapers/juri/pdf/103_en.pdf .
294
OJ C 158 (28.6.1989).
295
OJ C 205 (25.7.1994).

226
pravo (Principles of European Contract Law) и ги објави проследени со
коментар;296
(2) Европската комисија повика создавање група експерти, кои-
што ја изработија т.н. Заедничка рамка на упатување - 'Common Frame
of Reference' – прирачник за најдобрите решенија на Европско договор-
но право, која содржи начела, дефиниции и модел-правила.
(3) Студиската група за Европски граѓански законик, основана во
1998 од страна на Кристијан вон Бар (Christian von Bar), произведе ко-
дифициран сет на Принципи на европското право за облигационо право
и централните аспекти на стварното право. Во 2005 година, оваа група
ги објави нацрт-правилата за Vondogovorna odgovornost {to proizleguva
od {teta pri~ineta na drug;297
(4) Европската група за отштетно право (European Group on Tort
Law) 298 е основана во 1992 година од Јап Шпиер (Jaap Spier) и Хелмут
Коциол (Helmut Koziol), и ја сочинуваат научници од областа на от-
штетното право, кои редовно се среќаваат за да ги дискутираат основ-
ните прашања на одговорноста за штета, развојот на законодавството
на овој план и идните насоки на отштетното право. Европската група за
отштетно право (во понатамошниот текст: Групата), во 2005 година, ги
објави Principi na evropskoto ot{tetno pravo проследени со екстензивен
коментар299 (во понатамошниот текст: Принципи). Таа соработува со
Европскиот центар за отштетно и осигурително право (European Centre of
Tort and Insurance Law) и со истражувачката единица за европско отштет-
но право (Forschungsstelle für Europäischen Schadenersatzrecht) на Академи-
јата на науките и уметностите на Австрија;
(5) Комисијата за европско семејно право е основана во 2001 го-
дина, со цел да воведе пионерско теоретско и практично истражување

296
Ole Lando and Hugh Bale (eds.), Principles of European Contract Law -
Parts I and II, Kluwer Law International, The Hague, London, 2000; Ole Lando,
Principles of European Contract Law - Part III, Kluwer Law International, The
Hague, London, 2003.
297
http://www.sgecc.net/pages/en/texts/index.draft_articles.htm.
298
Во времето на основањето работи под називот Тилбург група,
повеќе за работата на оваа група, види на http://www.egtl.org/.
299
Принципите може да се најдат на веб-страницата на групата:
http://www.egtl.org/Principles/index.htm.

227
во врска со хармонизацијата на семејното право во Европа.300 Се очеку-
ва дека оваа Комисија ќе создаде сет Принципи на Европското семејно
право кои ќе се сметаат за најсоодветни за хармонизација на семејното
право во Европа;
(6) При ова набројување, посебно место и значење имаат дире-
ктивите донесени од Европскиот парламент и од Советот. Во редот на
нив, особено спаѓаат директивите кои овде ќе бидат експлицитно наве-
дени и кои, на еден или на друг начин, најмногу се допираат до матери-
јата што го сочинува предметот на облигационото право. Тоа се Првата
директива на Советот од 9 март 1968 за компаниите (68/151/EEC),301
Директивите за одговорност за неисправни производи (Директива
85/374/ЕЕЗ и директивата 99/34/ЕЗ),302 како и Директивата на Советот
93/13/ЕЕЗ од 5 април 1993 за нечесни одредби во потрошувачките до-
говори (Директива 93/13/ЕЕЗ);303 Директивата за спречување на задоц-
нето плаќање во комерцијалните трансакции (Директива 2000/35/ЕЗ)304
и Директивата за координација на законодавството на земјите-членки
за самостојните трговски застапници (86/653/ЕЕЗ).305

300
Повеќе за оваа комисија и нејзините активности, на:
http://www2.law.uu.nl/priv/cefl/.
301
First Council Directive 68/151/EEC of 9 March 1968 on co-ordination of
safeguards which, for the protection of the interests of members and others, are required
by Member States of companies within the meaning of the second paragraph of Article
58 of the Treaty, with a view to making such safeguards equivalent throughout the
Community, Official Journal L 065 , 14/03/1968 P. 0008 - 0012.
302
Council Directive 85/374/EEC of 25 July 1985 on the approximation of
the laws, regulations and administrative provisions of the Member States
concerning liability for defective products (OJ L 210, 7.8.1985, p. 29), as amended
by Directive 1999/34/EC (OJ L 141, 4.6.1999, p. 20).
303
Council Directive 93/13/EEC of 5 April 1993 on unfair terms in
consumer contracts ( ОЈ L 095 , 21/04/1993, P. 0029 – 0034).
304
Directive 2000/35/EC of the European Parliament and of
the Council of 29 June 2000 on combating late payment in commercial
transactions (OJ L 200, 8.8.2000, p. 35–38).
305
Council Directive 86/653/EEC of 18 December 1986 on the
coordination of the laws of the Member States relating to self-employed
commercial agents (OJ L 382, 31.12.1986, p. 17–21).

228
 III

Колку директивите за кои погоре стана збор, не исклучувајќи ги

и Начелата на европското договорно право (Ландо начела) и Начелата
на европското право за надомест на штета имаат свое влијание врз
усогласувањето на македонското облигационо право, ќе покаже ната-
мошното излагање посветено на измените и дополнувањата на Законот
за облигационите односи (втора новела).306 Во продолжение, во овој
труд накусо ќе се задржиме само на позицијата на македонското обли-
гационо законодавство307 vis-à-vis правото на ЕУ, како посебно подат-
лива правна материја за усогласување.
Во април 2007 година, Министерството за правда на Република
Македонија формира работна група, составена од претставници на на-
учната и стручната јавност,308 која имаше задача да изготви измени и
дополнувања на Законот за облигациони односи, заради негово осовре-
менување, во согласност со барањата на правото на Европската унија,
преку транспонирање на соодветни директиви.
1. Новелата на Законот за облигационите односи опфаќа повеќе
прашања. Така, се појаснуваат начелата на облигационото право, но и
се воведуваат нови начела;309 се уредува прашањето на примена на де-

306
Правата новела направена на поранешниот сојузен Закон за
облигационите односи од 1978 година, кога и овој закон со новелата вградена
во него беше прогласен како македонски закон за облигационите односи
(Службен весник на РМ, бр. 18 од 2001 година).
307
Прашањето за интелектуалната сопственост, како секторско
граѓанско право, е изразено во посебен труд од овој собир од авторите проф.
д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска и пом. асс. м-р Ненад Гавриловиќ, поради
што на ова место посебно не се задржуваме. Инаку, не е спорно дека
најголемите измени кои настануваат во законодавството, од доменот на
граѓанското право, се во областа на правото на интелектуалната сопственост.
308
Во работната група, покрај другите, членови беа авторите на овој
труд и проф. д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, проф. д-р Горан Коевски и
пом. асс. м-р Ненад Гавриловиќ (сите професори и соработници на Правниот
факулетет „Јустинијан Први“ – Скопје). Види: Решение за формирање на
работната група за изготвување на Законот за измени и дополнувања на
Законот за облигациони односи бр. 07-38/4 од 30.05.2007 на Министерот за
правда.
309
Начелото на заштита на личните права, начелото на справедливост
и начелото на забрана на самовласна заштита на правата.

229
ловните обичаи; се прават измени во насока на поттикнување на при-
мената на меѓународните конвенции и договори од областа на облига-
ционите односи и трговскиот договор се дефинира во согласност со по-
требите на практиката.
2. Во одредбите што ги уредуваат прашањата на преговорите,
понудата и прифаќањето на понудата, како и формата на договорите, се
интервенира во повеќе насоки кои значат усогласување на македонско-
то законодавство во областа на облигационото право со стандардите
поставени во законодавствата на земјите-членки на Европската унија и
меѓународните извори на облигационото право. Истовремено, измени-
те кои се предлагаат, се во насока на правно регулирање на специфич-
ните односи кои настануваат со посредство на современите комуника-
циски средства и информатичката технологија.
Со измените на ЗОО, јасно се дефинираат правата и обврските
на страните на преговорите во однос на доверливите информации до
кои доаѓаат во текот на преговорите.310 ЗОО на начелно ниво го уреду-
ва прашањето за употребата на комуникациските средства (вклучител-
но и електронските) како начин за изјавување на волјата.311 Притоа се

310
Во членот 22 се додаваат два нови става, членот се дополнува со
цел целосно да го изрази очекуваното однесување на страните во текот на
преговорите, уредувајќи го прашањето и на статусот на доверливите инфор-
мации кои се размениле или до кои се дошло во текот на преговорите. Наче-
лото на совесност и чесност на преддоговорно ниво – во текот на преговорите,
ги става учесниците во еден специфичен однос на доверба и налага тие да се
грижат не само за својот интерес, туку и за интересот и на другата страна.
Информациите кои се добиени, а кои во текот на преговорите најчесто се
однесуваат на прашања поврзани со деловното работење на страната (во
случај кога станува збор за правни лица) или за некои лични својства на
страната (кога станува збор за физички лица) во современото општество се
сметаат за дел од неговиот капитал. Оттука, постапувањето спротивно на
начелото на совесност и чесност и злоупотребата на добиените информации
во текот на преговорите, значи повреда не само на довербата, туку и директна
повреда на личните права на преговарачите. Без разлика дали договорот е
склучен или не страната која дошла до информациите, со нив не може да се
користи ниту да ги стави достапни на трети лица. Со закон или општ акт се
определува кои информации ќе се сметаат за доверливи. При повреда на
ваквата забрана, оштетениот има право на надомест на штетата, според
општите правила за одговорност за штета.
311
Членовите 23-а, 23-б и 23-в се бришат, од причина што со измените
на член 20 се вклучуваат комуникациските средства (вклучително и електрон-

230
воведува на нов член „Понуда направена по електронски пат“ (член 24-
а), со кој се прави усогласување со Директивата 2000/31/ЕК за одреде-
ни аспекти на услуги во информатичкото општество, особено во еле-
ктронската трговија во внатрешен пазар. Во него се дефинира дека по-
нудата направена со комуникациско средство се смета за понуда поме-
ѓу отсутни лица и оттука на неа ќе се применуваат правилата за понуда
помеѓу отсутни лица. Во случаите кога веднаш со посредство на кому-
никациско средство може да се даде одговор, понудата ќе се смета за на-
правена помеѓу присутни лица, освен ако не е поинаку определено со за-
кон.312
Измени се предложени и во насока на појаснување и заокружу-
вање на одредбите кои се донесуваат на рокот на важење на понудата и
формата на понудата.313 Така, кај општата понуда јасно се определува
рокот на нејзината обврзност. На овој начин се прави усогласување на
институтот општа понуда со начелата на европското договорно право
(Ландо начела).314

ските) како начин за изјавување на волјата. Инаку, за прашањата кои се уре-

дуваат со овие членови, согласно постојните ЕУ директиви, а особено Дирек-
тивата 2000/31/ЕК за одредени аспекти на услуги во информатичкото општес-
тво, особено електронската трговија во внатрешен пазар, донесен е новиот
Закон за електронска трговија. Прашањата за електронските пораки се законо-
давна материја на овој закон и не им е место во ЗОО, кој на системски начин
ги уредува основите на облигационите. Во ЗОО, само на начелно ниво е уре-
дена можноста за користење на модерните комуникациски средства во проце-
сот на договарање, додека конкретната разработка на овие одредби е материја
на посебен закон.
312
Министерството за економија даде забелешки дека во ЗОО се по-
требни интервенции во насока на негово усогласување со Законот за елек-
тронската трговија. Забелешкава е неоснована, бидејќи ЗОО е системски за-
кон кој се однесува на прометот воопшто, без оглед на тоа на кој начин се
одвива трговијата (по електорнски или инаков пат). Дотолку повеќе, доколку
идејата беше да се изработи усогласување на ЗОО со e-commerce Директи-
вата, немаше потреба да се оди на донесување Закон за електронска трговија.
Прашањата од оваа област, исто така, се уредени и со Законот за податоците
во електронски облик и со електронски потпис.
313
Член 25, ЗОО.
314
Спроед измените, општата понуда, во која не е предвиден рокот на
обврзност, обврзува се додека не се исцрпат залихите на добра кои ги нуди
понудувачот, односно не престане неговата способност за давање на понуде-
ните услуги или пренесување или отстапување на понудените права. Во слу-

231
 3. Една од поголемите новини е воведувањето на дефинициите,
односно уредувањето на институтите „правна способност“ и „деловна
способност“.315 Дадените дефиниции, всушност, се оние кои се кори-
стени долги години од македонската правна наука и практиката. Тие во
целост соодветствуваат на дефинициите во современите граѓански за-
коници во Европа.
Значајно е што со измените и дополнувањата на ЗОО, се напу-
шта теоријата ultra vires, пред с# поради потребите на практиката, а
имајќи ја предвид слободата на договарањето. Ова решение е соодвет-
но на решенијата во современите системи на континенталното право,
каде што оваа теорија нема свое упориште. Имено, ultra vires доктрина-
та е напуштена во поголемиот број европски законодавства. Дотолку
повеќе, нејзиното напуштање произлегува и од духот на правото на ЕУ
кое го промовира слободниот пазар односно слободата на движење на
стоки, услуги, капитал и луѓе. Во оваа функција на ЕУ легислативата,
ultra vires доктрината претставува кочница за прометот, бидејќи ги
прогласува ништовни правните дела склучени надвор од дејноста на
друштвото. Со предложените измени на членот 46, се прави чекор кон
вклучувањето на пазарот на земјите на ЕУ. Оваа одредба е во соглас-
ност со членот 9 од Првата директива на Советот од 9 март 1968
година за компаниите (68/151/EEC). Предлогот не е целосно усогласен
со оваа Директива, затоа што нејзината материја, во останатиот дел,
спаѓа во доменот на Законот за трговските друштва.
4. Заради усогласување со Директивата на Советот 93/13/ЕЕЗ од
5 април 1993 година за нечесни одредби во потрошувачките договори
(Директива 93/13/ЕЕЗ), изменети и дополнети се одредбите за општите

чаите на престанок на општата понуда поради дополнителна неможност на

понудувачот да ги пренесува или отстапува понудените права, заинтереси-
раното лице има право на надомест на штета која ја претрпело верувајќи дека со
примањето на дадената изјава за прифаќање договорот ќе се смета за склучен.
315
Овие поими/институти во македонското право досега ја немаа
својата законска дефиниција. Иако според правната теорија тие не припаѓаат
во облигационото право, туку во Општиот дел на граѓанското право, поради
немање единствен кодификаторски акт на целокупното граѓанско право во
Република Македонија, тие останаа недефинирани. Практиката, од друга
страна, ја наметнуваше потребата овие институти законски да се вообличат.
Со оглед на тесната врска на правата и деловната способност како институти,
со настанувањето на облигационите односи, овие поими се дефинирани во
Глава II (Отсек 1, IV Способност) на Законот.

232
услови на договорите (член 130) и ништовноста на одредени одредби
(член 131). Ова е направено во смисла на одредбите на членовите 3 и 8
од Директивата 93/13/ЕЕЗ. Претходното законско решение предвидува-
ше два режима за нечесните одредби на општите услови на договорот.
Со измените и дополнувањата, се утврдува ништовноста како единс-
твена последица за нечесни клаузули во општите услови на догово-
рот.316 Усогласувањето со Директивата 93/13/ЕЕЗ е само делумно и са-
мо во материјата на општите услови на договорот, затоа што останатиот
дел од Директивата е усогласен со Законот за заштита на потрошувачи-
те.
Во отсек 2, на оддел 2 од Глава II – сега насловен III. Одговор-
ност за неисправен производ (Одговорност на производителот на пред-
мет со недостаток), направени се измени во насока на транспонирање
на Директивата 85/374/ЕЕЗ и Директивата 99/34/ЕЗ. Двете директиви
имаат за цел зајакнување на заштитата на потрошувачите и на корисни-
ците на услуги, преку примена на принципот на објективна одговор-
ност во случаите на штета настаната со неисправни производи. Соглас-
но директивите, изменет е ЗОО со воведувањето на членовите (165-ж,
165-з, 165-ѕ и 165-и) и се предвидува обврската за секој производител
на неисправни производи да ја надомести штетата што настанала од не-
исправноста на тој производ. Согласно Директивите, во Законот се де-
финираат поимите: „производ“, „неисправен производ“ и „производи-
тел“. Понатаму се определуваат правилата за одговорност на повеќе
лица (солидарна одговорност) за неисправен производ, случаите за ос-
лободување од одговорноста и роковите за остварување на правата за
надомест на штета предизвикана од неисправен производ. Овој дел од
предлогот е целосно усогласен со Директивата 85/374/ЕЕЗ, изменета со
Директивата 99/34/ЕЗ. Во однос на прагот од 500 евра, упатуваме на
член 9, став 1, точка б од Директивата 85/374/ЕЕЗ. Што се однесува до
изоставувањето на докажувањето на каузалитетот од член 4 од Дире-
ктивата, наведуваме дека овде станува збор за објективна одговорност,
каде што оштетениот не е должен да го докаже каузалитетот (види:
ЗОО, чл. 159).

316
Напомнуваме дека решението од ставот 4 на членот 130 треба да се
толкува согласно новелираниот текст на членот 15. Имено, што се смета за во-
обичаен начин на објавување на општите услови, зависи како од дејноста во
која се применуваат така и од трговските обичаи и практиката кои се воспос-
тавени во соодветниот сектор на промет со стоки и услуги.

233
 5. Со измените на ЗОО се прават специфични промени на начи-
нот на кој се уредени прашањата поврзани со каматата, како казнената
(затезната) така и договорната камата. Промените произлегуваат од по-
требата за транспонирање на Директивата 2000/35/ЕЗ за спречување на
задоцнетото плаќање во паричните трансакции (Директивата
2000/35/ЕЗ). Целта на оваа Директива е да се зголеми ефикасното по-
стапување на страните при трансакциите, поттикнато од економскиот
рационал дека една четвртина од стечајните или ликвидационите по-
стапки заради инсолвентност во ЕУ се резултат на задоцнети плаќања.
Ваквите бројки во голема мера се однесуваат и на Република Македо-
нија. Со неа исто така, се усогласуваат правилата и практиките на
земјите-членки на Европската унија, за роковите за плаќање на надоме-
стите во комерцијалните трансакции, како и последиците од непочиту-
вањето на тие рокови, како еден од механизмите за обезбедување соод-
ветно функционирање на внатрешниот пазар. Во директивата се опре-
делуваат висината на стапката на казнената камата и роковите во кои
треба да се исполнуваат паричните побарувања.
Со предложените измени во Глава III од Законот, се воведуваат
нови членови, со кои се определуваат висината на стапката на казнена-
та камата, начинот на нејзината пресметка и временскиот период на кој
се однесува. При воведувањето на измените, се имаше предвид правна-
та природа на казнената камата.317 Со воведениот член (член 266-а) се

317
Казнетата камата е своевидна казна, или, подобро речено, имотна
санкција за неуредниот должник. Натаму, таа претставува одреден вид надо-
мест на имотната штета произлезена од неуредноста на должникот. Во секој
случај, таа претставува и средство за превентивен притисок врз должникот
навремено да ја изврши својата (главна) обврска. Казнената камата својството
на казна го има секогаш кога должникот ќе падне во задоцнување со враќање
на паричните средства добиени на заем, преку кредит или стекнати на некој
друг начин. Со паѓањето на должникот во задоцнување (кое, по правило, на-
стапува наредниот ден од втасаноста или истекувањето на рокот), тој, покрај
паричната обврска (главнината) должи и казнена камата. Притоа, последнава
се должи без оглед дали доверителот од задоцнувањето претрпел каква било
штета. Ова јасно укажува дека затезната камата примарно има казнена функ-
ција. Меѓутоа, бидејќи со задоцнувањето најчесто на доверителот му се при-
чинува и штета, таа истовремено има и отштетна функција или, какошто уште
се нарекува, репараторна функција. Со неа, во овој случај, гледана како
репараторен инструмент, толку се надоместува од вкупно претрпената штета
колку што изнесува нејзиниот реално пресметан износ. Разликата, пак, до
полниот износ од претрпената штета се надоместува според правилата кои се

234
определува висината на стапката на казнената камата во висина од ре-
ферентната каматна стапка од основниот инструмент од операциите на
отворениот пазар на Народната банка зголемена за десет процентни по-
ени.318 Ова решение кореспондира со одредбата на член 2, параграф 1,
точка г (d) од Директивата 2000/35/ЕЗ. Со оглед на тоа што обемот на
примената на Директивата е само на комерцијални трансакции, однос-
но трансакции помеѓу лица (физички и правни) кои се направени во
рамките на нивната економска или професионална дејност, се опреде-
лува дека во договорите меѓу трговци или трговци и лица на јавното
право, стапката на казнената камата може да се договори, така што
стапката на законската казнена камата ќе се зголеми за една третина од
таа стапка, како горна граница на стапката на казнената камата. При
воведувањето на оваа можност за договорно зголемување на стапката
на казнената камата, не случајно се изоставени физичките лица. Имено,
се имаше предвид дека за трговците, односно за лицата на јавното пра-
во, трансакциите се извор на нивните приходи, а нивните трошоци се
поголеми од трошоците на физичките лица. Оттука потенцијалните за-
губи и штетата што може да произлезе од задоцнетото плаќање е пого-
лема. Со ова се прави усогласување со Директивата, од чијашто содр-
жина и смисла произлегува дека се потенцира казнената функција на
затезната камата, а с# со цел да се зголеми ефикасноста на трансакции-
те. Во поглед на прашањата на роковите за исполнување на обврските,
постојните одредби на ЗОО се во согласност со Директивата. Предло-
жените измени предвидуваат и замена на комформниот метод со про-
порционалниот метод на пресметка на казнената камата, со што се сака
да се избегне индиректниот анатоцизам кој се појавува при користење-
то на комформниот метод.

однесуваат на надоместувањето на причинетата штета. Што се однесува до

превентивната функција на казнената камата, може да се каже дека таа се
огледа во тоа што врши одреден притисок врз должникот да ја исполни
својата основна (главна) обврска на денот на нејзината втасаност и на тој
начин да го избегне нејзиното плаќање на доверителот како вонреден трошок
за себе, или, правно гледано, како своја дополнителна обврска.
318
Првичната редакција на одредбите за казнената камата како основа
за нејзино пресметување ја земаше есконтната стапка на НБРМ. По забелеш-
ките од страна на Народната банка на РМ, есконтната стапка беше заменета со
референтната каматна стапка од основниот инструмент од операциите на отво-
рен пазар на Народната банка на РМ.

235
 Во однос на содржината на Директивата 2000/35/ЕЗ, извршена е
хармонизација само со делот на Директивата кој се однесува на висина-
та на стапката на казнената камата. Останатите прашања што се регу-
лирани со Директивата, не се предмет на усогласување со текстот на
ЗОО, туку на закони со кои се регулираат финансиските активности.
Имено, техничките прашања што се однесуваат на казнената камата
треба да се уредат со посебен закон, кој ќе се однесува на казнената ка-
мата. Во ЗОО се имплементираат само деловите кои се неговата мате-
рија, па затоа усогласувањето е делумно.
Воведен е нов член 266-б, кој се однесува на обврската за плаќа-
ње казнена камата кај паричните обврски што се изразени во странска
валута, или во таква валута се определени. Притоа, прифатени се досе-
гашните решенија на судската практика кои казнената камата во овој
случај ја врзуваа со домицилната стапка на казнената камата во земјата
на потекло на валутата. Со оглед на фактот што постојат земји кои го
познаваат институтот на договорна казнена камата (а тука спаѓаат и
земјите на ЕУ), предвидено е дека ќе се применува законската и дого-
ворната стапка на казнената камата, сходно содржината на договорот
на страните. Притоа, стапката на договорната казнена камата е врзана
со домицилната стапка на договорна казнена камата на земјата на по-
теклото на валутата. Предвид е земено досегашното резонирање на
судската практика.319 Појаснето е дека како референтна стапка за опре-
делувањето на стапката на договорната казнена камата, ќе се земе стап-
ката на законската казнена камата на земјата на потеклото (а не на РМ).
6. Согласно измените направени кај казнената камата, интервен-
ции се направени и кај одредбите кои ја уредуваат договорната камата
(член 388). Следејќи ја логиката на Директивата 2000/35/ЕЗ, како и
практиките и искуствата на земјите-членки на ЕУ во регулирањето на
прашањата на висината на стапката за договорната камата, со измените
и дополнувањата на ЗОО се предвидуваат нови правила за определува-
ње на максимално дозволената стапка на договорната камата. И тука се
прави разлика во правилата коишто ќе се применуваат на договорите во
кои и двете страни се трговци, или трговец и лице на јавното право, од-
носно договорите во кои барем едната страна не е трговец. Притоа, се
предвидува стапката на договорната камата во договорите помеѓу лица
од кои барем едното не е трговец, да не може да биде повисока од стап-

319
Види: Пресуда на Врховниот суд на Република Македонија, Рев.
бр. 1288/93 од 16.11.1993 година.

236
ката на законската казнена камата. Кај договорите помеѓу трговци или
трговци и лица на јавното право, може да се договори и повисока стапка
на договорна камата, но најмногу до висината на највисоко дозволената
стапка на договорната казнена камата, што всушност е стапката на за-
конската казнена камата зголемена за една третина од таа стапка.320
Доколку со договорите во кои и двете страни се трговци или тр-
говец и лице на јавното право, односно договорите во кои барем едната
страна не е трговец, се договара стапка повисока од стапката на најви-
соко дозволената стапка на договорна камата ако од околностите на
случајот, трговските обичаи или природата на предметот на обврската,
произлегува дека со вака договорената стапка на договорна камата,
спротивно на начелата на совесност и чесност и на еднаква вредност на
заемните давања, како и на одредбите за лихварските договори, е пре-
дизвикан очигледен несразмер помеѓу правата и обврските на договор-
ните страни, Законот предвидува ништовност на таа одредба.
Измените на член 388 исто така ги определуваат правилата за
определување на висината на стапката на договорната камата кога страни-
те определиле дека ќе се плаќа камата, но не определиле со која стапка таа
ќе се пресметува. Така, ЗОО предвидува ако каматата е договорена, а не е
определена нејзината стапка, помеѓу лицата од кои барем едно не е трго-
вец, ќе се применува каматна стапка во висина од една четвртина од стап-
ката на законската казнена камата, а меѓу трговците или трговци и лица на
јавното право ќе се применува каматна стапка во висина од една половина
од стапката на законската казнена камата. Законот јасно предвидува во
случаите кога е договорена повисока каматна стапка од дозволената, да се
применува највисоката дозволена каматна стапка.321

320
Разликите произлегуваат од природата на односите кои
настануваат меѓу физичките лица, особено договорите за заем, кои по својата
природа се добродетелства и не смеат да го заменат редовното кредитирање,
што по правило го обезбедуваат банките и другите финансиски институции.
321
Од НБРМ беше изразен сомнеж во одредбите за определување на
висината на договорните камати, но ставовите подоцна беа усогласени.
Логично и правно бранливо е казнената камата да биде повисока од
договорната камата, затоа што таа по својата правна природа, пред с#, е казна
за неуредниот должник. Оттука, не би било логично договорната камата, која
претставува своевидна цена за позајмениот капитал, да ја надмине висината
на казнената камата. Ако тоа би се допуштило, тогаш бесмислена станува
казнената функција на казнената камата, со што се доведува во прашање неј-
зиното постоење и правната примена. Кога станува збор за договорната кама-

237
 Од компаративните искуства, договорната камата е лимитирана
во Франција и во Хрватска. Особено е илустративен примерот со Хр-
ватска, која има слични решенија и го изодува патот кон полноправно
членство во Европската унија. Ова решение, содржано во нивниот за-
кон, со оглед на мониторингот што го вршат органите на ЕУ, е прифа-
тено од нив.322
7. Големи промени се направени и во Дел 2 од Законот (Догово-
ри). Изменети и дополнети се Договорот за продажба (гарантирање на

та, заслужува да се потсетиме на основното решение од поранешниот сојузен

ЗОО (член 401), според кој беше предвидено дека кога втасаната, а неис-
платената камата ќе ја достигне главнината, каматата да престане да тече. Ова
решение, во новиот ЗОО на Република Словенија повторно е вратено. Што се
однесува до различниот режим, во зависност од тоа кој се јавува како страна
во облигационите односи, разбирливо е дека договорните камати треба да би-
дат кај трговските договори и договорите помеѓу трговците и лицата на јав-
ното право бидејќи тоа, по правило, е поврзано со остварувањето на нивната
основна дејност, што не е случај кога камата дава физичко лице, односно
физичко на правно лице.
322
Во текот на изработката на законскиот текст, беа ставени повеќе
забелешки на одредбата за ограничување на висината на стапката на
договорената камата. Ова особено од аспект на транспарентноста и
конкурентноста на банкарското работење. На ова место потребни се неколку
забелешки. Најпрво, ЗОО е начелен закон кој се применува на сите обврски
кои настануваат во прометот на стоки и услуги и не се однесува само на
банкарското работење. Каматата е цивилен плод на паричната вредност и таа
е подложна на законско уредување, како и сите институти на облигационото
право. Во таа смисла, интенцијата на законодавецот е казнената и договорната
камата да ги уреди униформно, за сите субјекти на пазарот. Во контекст на
банкарскиот сектор, а имајќи предвид дека банката работи за профит,
предвидена е можност за договарање договорена казнена камата и договорена
камата која е повисока од стапката на законската казнена камата. Што се
однесува на ставените забелешки кои рефлектираат дека со законското
ограничување на стапката на договорената камата ќе се поткопа
транспарентноста и ќе се поттикне предвидувањето скриени провизии,
забелешките се сосема основани. Сепак, неосновано е скриените провизии да
се елиминираат преку бришење на решението за ограничување на висината на
стапката на договорената камата. Предвидувањето на ваквите провизии,
подлежи на законската материја на евентуалниот закон за каматите, во кој би
требало целосно да се имплементира Директивата за задоцнети плаќања, која
нив ги забранува.

238
исправно функционирање на производот), Договорот за градење (одго-
ворност за соодветноста на градбата, односно воведување одговорност
за лицето што врши надзор) и Договорот за трговско застапување (пра-
вата и обврските на налогодавачот и застапникот, провизијата и нејзи-
ното пресметување, раскинувањето на договорот и на посебниот надо-
мест), кои се во насока на имплементација на соодветни ЕУ директиви.
Одредбите од предлогот што се однесуваат на трговското застапување
се целосно усогласени со Директивата 36/653/ЕЕЗ. Дефинициите од
Директивата се инкорпорирани, затоа што тие се толковник на терми-
ните на Директивата, а не терминологијата на ЗОО. Поради ова, нема-
ше потреба во делот на предлогот кој се однесува на трговското заста-
пување да се воведува поимник. Според решенијата на договорот за тр-
говско застапување, трговскиот застапник е налогопримач, па секое ли-
це кое прима надомест за дејноста на трговското застапување (според
дефиницијата на договорот), ќе се смета за трговски застапник.
Кај Договорот за продажба (Глава VII), се прават измени во чле-
новите кои се однесуваат на одговорноста на продавачот и производите-
лот за неисправно функционирање на производот. Измените се во насока
на имплементација на европските политики за заштитата на потрошува-
чите, направени и во отсек 2, на оддел 2 од Глава II – сега насловенаIII.
Одговорност за неисправен производ (Одговорност на производителот
на предмет со недостаток) каде што се транспонирани Директивата
85/374/ЕЕЗ и Директивата 99/34/ЕЗ. Со измените се определува рок за
поправка на производите до 45 дена (кој и досега беше вообичаен), пора-
ди постоењето проблеми во примената; се определи минимум време на
траење на гарантниот рок на 1 година (поради заштита на интересите на
потрошувачите како, по правило, послаба страна во склучувањето на до-
говорите, а во согласност со досегашното негативно искуство, бидејќи
продавачите/произведителите стимулираа премногу кратки гарантни ро-
кови, но и на интересите на набавувачите); а исто така, со изрека, се про-
шири кругот на лицата од кои може да се бара поправка или замена на
производ, со што се решаваат определени проблеми кои настануваат во
практиката – особено кај потрошувачките договори.
Во Глава XV – Договор за градење, направени се измени во на-
сока на појаснување на некои прашања на одговорноста, при што се зе-
мени предвид и некои од решенијата на општите услови на FIDIC (Ме-
ѓународна федерација на советодавни инженери). На полето на законо-
давството на ЕУ, не постојат материјалноправни одредби кои би го ре-
гулирале договорот за градење, освен Директивата 85/374/ЕЕЗ која се

239
однесува на неисправните производи воопшто. На полето на европско-
то законодавство, сепак, постојат одредби кои посредно се однесуваат
на условите на договорот за градење. Тоа се: Директивата на Советот
93/37/ЕЕЗ од 14 јуни 1993 година која се однесува на координација на
постапката за доделување договори за јавни работи (Директива
93/37/ЕЕЗ); Директивата на Советот 93/36/ЕЕЗ од 14 јуни 1993 година
за координирање на постапките за доделување договори за јавно обез-
бедување услуги (Директива 93/36/ЕЕЗ); Директивата на Советот
92/50/ЕЕЗ од 18 јуни 1992 година која се однесува на координација на
постапките за доделување договори за обезбедување јавни услуги (Ди-
ректива 92/50/ЕЕЗ); Директивата на Советот 89/665/ЕЕЗ од 21 декем-
ври 1989 година за координација на законите, регулативите и админи-
стративните одредби кои се однесуваат на примена на одредбите за
преиспитување на постапките за доделување договори за обезбедување
јавни работи и јавни услуги (Директива 89/665/ЕЕЗ); Директивата на
Советот 93/38/ЕЕЗ од 14 јуни 1993 година за координирање на постап-
ките за набавки на правни лица кои дејствуваат во секторите на водо-
стопанството, енергијата, транспортот и телекомуникациите (Директи-
ва 93/38/ЕЕЗ) и Директивата на Советот 92/13/ЕЕЗ од 25 февруари 1992
година за координација на законите, регулативите и административни-
те одредби кои се однесуваат на примена на правилата на Заедницата
при постапките за набавки на правни лица кои делуваат во секторите
на водостопанство, енергијата, транспортот и телекомуникациите (Ди-
ректива 92/13/ЕЕЗ). Овие директиви првенствено се однесуваат на до-
говорите за набавки, со што би се хармонизирал европскиот внатрешен
пазар во смисла на дефинирање на релативно унифицирани услови кои
би требало да ги исполнат понудувачите. Во таа смисла, ЕУ не ги про-
пишува овие услови, туку единствено инсистира на нивна усогласе-
ност. Измените, исто така, се во функција на поставување на единствен
систем во корелација со Законот за градење и со Законот за градежните
производи. Интервенцијата во членот 651, според која се гарантира и за
соодветноста на градежниот материјал, е усогласување со Законот за
градежните производи. Со измените и дополнувањата се појаснува де-
финицијата за непредвидливи работи (член 653, став 2). Исто така се
проширува и кругот на лицата кои одговараат за солидноста на гра-
дбата, со предвидување одговорност и за лицето кое го вршело надзо-
рот (интервенции во членовите 664 и 666). Се појаснуваат одредбите од
членовите 655 и 656 за измена, односно за покачување на одредбата за
висината на цената за извршените градежни работи. Имено, зголемува-
њето на цената се дозволува само за околностите кои настанале без ви-

240
на на изведувачот, односно околностите кои настанале без негово вли-
јание.
Глава XXIII – Договор за трговско застапување, е изменета и до-
полнета со цел имплементација на стандардите поставени со Директива-
та 86/653/ЕЕЗ за координација на законите на земјите-членки во врска со
самостојните трговски застапници. Со измените и дополнувањата, по-
прецизно се дефинираат правната положба и правата и обврските на тр-
говскиот застапник. Измените се во насока на зајакнување на правната
положба на трговскиот застапник, особено во поглед на постапката и на-
чинот за утврдување на надоместот за вршењето на трговското застапу-
вање (провизија), износот на провизијата и посебната провизија. Исто та-
ка, попрецизно се уредуваат прашањата поврзани со престанувањето на
договорот, а особено во врска со отказот на договорот (заштитата на тр-
говскиот застапник по престанувањето за договорот во поглед на клиен-
телата што ја создал за време на траење на договорот, утврдување на
отказен рок кога договорот е склучен на неопределено време и сл.).
Направена е интервенција и во Глава XXXI - Договор за отста-
пување на имот за време на живот, каде што во членот 1026 се предви-
дува должност на судот, односно на нотарот да го предупреди отстапи-
телот на имотот дека има право за себе, или за својот брачен другар, да
го задржи правото на плодоуживање на отстапениот имот до својата,
односно до смртта на својот брачен другар. Овие измени произлегоа од
потребите и искуствата на практиката. Имено, отстапителот често
„останува на улица“, доколку не го задржи соодветното право до своја-
та смрт, односно до смртта на неговиот брачен другар.
Согласно точка II од Препораката бр. П(86)12 од Комитетот на
министри на Советот на Европа до земјите-членки за мерките за пре-
венција и за намалување на преоптовареноста на судовите, усвоена на
16 септември 1986 година, се прават интервенции во членовите 1023 и
1030, со кои се отвора можноста договорот за доживотна издршка и до-
говорот за отстапување на имотот за време на животот да се склучуваат
не само пред судија на основниот суд туку и пред нотар. Ваквата ин-
тервенција е во насока на намалување на преоптовареноста на судовите
во извршувањето на работите од вонпарничната постапка. Исто така,
поради фактот што новиот Закон за вонпарнична постапка (09/08) нема
одредби за составување и потврдување исправи, судовите практично
остануваат без можност да постапуваат во овие вонпарнични постапки.
Завршувајќи го излагањето за усогласувањето на Законот за об-
лигационите односи со директивите на Европската унија, заслужува да

241
се напомне дека во областа на потрошувачкото право, како lex specialis
облигационо право, исто така се направени усогласувања со правото на
ЕУ, при што се имплементирани Директивата 98/6/ЕЗ на Европскиот
парламент и на Советот од 16 февруари 1998 година за заштитата на
потрошувачите кај означувањето цени на производите што им се нудат
на потрошувачите, што се однесува на означувањето на цените кај про-
изводите што им се нудат на потрошувачите,323 Директивата
2001/95/ЕЗ на Европскиот парламент и на Советот од 3 декември 2001
година за општата безбедност на производите,324 Директивата на Сове-
тот 88/378/ЕЕЗ од 3 мај 1988 година за апроксимација на законите на
државите-членки во врска со безбедноста на играчките, изменета со
Директивата на Советот 93/68/ЕЕЗ,325 Директивата на Советот
85/374/ЕЕЗ од 25 јули 1985 година за апроксимацијата на законите, ре-
гулативите и административните одредби на државите-членки во врска
со одговорноста за неисправни производи, изменета со Директивата
1999/34/ЕЗ.326

IV

На самиот крај, останува да резимираме. Создавањето услови за

непречено и ефикасно одвивање на прометот на стоки и услуги, е обвр-
ска која за Република Македонија произлегува од Спогодбата за стаби-
лизација и асоцијација. Оваа обврска, погледната низ призмата на обвр-
ската за измени и дополнувања на македонското законодавство, однос-
но негово усогласување со правото на Европската унија, ја наметна по-

323
Directive 98/6/EC of the European Parliament and Of the Council of 16
February 1998 on consumer protection in the indication of the prices of products
offered to consumers (OJ L 080 , 18/03/1998 P. 0027 - 0031).
324
Directive 2001/95/EC of the European Parliament and of the Council of 3
December 2001 on general product safety (OJ L 011 , 15/01/2002 P. 0004 - 0017).
325
Council Directive 88/378/EEC of 3 May 1988 on the approximation of
the laws of the Member States concerning the safety of toys (OJ L 187 , 16/07/1988
P. 0001 - 0013), as amended by Council Directive 93/68/EEC (OJ L 220,
30/08/1993 P. 0001 - 0022).
326
Council Directive 85/374/EEC of 25 July 1985 on the approximation of
the laws, regulations and administrative provisions of the Member States
concerning liability for defective products (OJ L 210, 7.8.1985, p. 29), as amended
by Directive 1999/34/EC (OJ L 141, 4.6.1999, p. 20).

242
требата за измени и дополнувања на низа закони во Република Македо-
нија со кои се регулира прометот на стоки и услуги.
Уредувањето на граѓанскоправните односи во Република Маке-
донија, особено во сферата на облигационото право, потрошувачкото
право, правото на интелектуална сопственост, во голема мера е усогла-
сено со правото на Европската унија. Важно е, сепак, да се потенцира,
она што често се чини дека законодавецот го заборава – создавањето
систем на правила со кои се регулираат односите во сферата на приват-
ното секогаш треба да ги има предвид максимите за неприкосновеност
на приватната сопственост, од една страна, и фактот дека вертикалното
и хоризонталното усогласување на законодавството се паралелни про-
цеси, и едното не смее да се одвива за сметка на другото.

Gale Galev,
Neda Zdraveva

THE APPROXIMATION OF THE CIVIL LAW OF THE

REPUBLIC OF MACEDONIA WITH EU LAW
(Summary)

The Civil Law of the Republic of Macedonia has developed over recent
through the enactment of new laws and their continuous adaptation to regulate
civil law relations.
One of the key factors that effects the development of the legal
framework is, without doubt, the development of the economy and industry
which lead to the creation of new relations. Their unified regulation and
horizontal approximation is the task of the future Civil Code, which should join
the partial regulation of separate and different laws. With regard to the issue of
approximation, the Republic of Macedonia is faced with the challenge of
providing vertical approximation of our legislation with EU law. In this
endeavour, two facts are to be taken into consideration: one, that the
competences of the EU institutions are limited, so we can find EU sources of
Civil Law in the fields of Consumer Law, Competition Law, and Intellectual
Property Law; and two, that European institutions have recognized the need for
common European Private Law and have thus appealed to the academic legal
community to give its expertise in the creation of a European Code of Private
Law, which has resulted in the creation of rules and principles of European

243
private law, particularly in the field of the Law of Obligations (Contracts and
Torts) . Both EU legislation and the Principles are taken into consideration in
the changes to national legislation which are laid down in this article.

244
Владо КАМБОВСКИ

ХАРМОНИЗАЦИЈА НА МАКЕДОНСКОТО КАЗНЕНО

ПРАВО СО ПРАВОТО НА ЕУ

Вовед

Методот на хармонизација на правото значи пат, начин (од meth

hodos: движење кон определена цел) на усогласување на правни прописи
кои претставуваат посебни целини (системи), заради нивно функционира-
ње како единствена целина. Со други зборови, хармонизацијата значи соз-
давање функционална целина од различни делови, од кои секој си ја задр-
жува и својата самостојна, автономна функција и посебност. Функционал-
ната целина се постигнува така што елементите на различни правни систе-
ми се комбинираат или се адаптираат еден на друг, не губејќи ја својата
самостојност. Поимот хармонизација на правните системи со правото на
ЕУ има две значења: на метод и на цел. Методолошкиот аспект на хармо-
низацијата се однесува на: правните прописи на ЕУ со кои треба да се
усогласува домашното законодавство; домашните прописи што треба да се
усогласуваат со правото на ЕУ; начинот и правните инструменти на усог-
ласување; конципирање и водење на процесот на хармонизација (в. Vuka-
dinovic, 15). Хармонијата како цел подразбира, пак, постигнување вна-
трешно единство и избегнување внатрешни конфликти меѓу различните
делови на правните системи и достигањето оптимално рамниште на благо-
состојба (Tadic, в. кај Klip/van der Wilt, 4). До остварување на целта – усог-
ласеност и хармонично функционирање (хармонија) на националниот пра-
вен систем и системот на правото на ЕУ, која и самата е подредена на една
повисока цел – подигање на функциите на хармонизираните правни систе-
ми, се доаѓа по пат на усвојување во националното право на acquis communa-
utaire – правото на Европската заедница (ЕЗ) и отстранување на внатрешните
противречности и разлики меѓу националните законодавства врз основа на за-
еднички дефинирани стандарди (Arndt, 263). Со музички јазик, хармонизаци-
јата подразбира секоја држава да си свири своја национална музика, која тре-
ба да е во хармонија со музиките на другите држави-членки и да следи одре-
дени стандарди (Joutsen, 29).
Предмет на овој труд не е експлорација на општите методи на хар-
монизација, туку на методите на хармонизација на националното казнено
право со правото на ЕУ. Со оглед на тоа што во рамките на ЕУ е доследно
почитувано начелото на правен партикуларизам и „исклучителна“ надлеж-

245
ност на државите-членки, прашањето за методите на хармонизација се по-
јавува во поинаква светлина, во споредба со правните подрачја во кои пра-
вото на ЕУ (поточно комунитарното право) има директно дејство и примат
во однос на примената на националното законодавство.
При таква состојба на нештата – на постоење казнени законодав-
ства на државите-членки на ЕУ, кои треба да се хармонизираат затоа што
на единствениот правен простор на ЕУ би настанале бројни пукнатини и
внатрешни контрадикции, посебно проблематично е прашањето за мето-
дите на хармонизација на казненото право на државите кои се кандидати
за членство во ЕУ.
Поради тоа, оваа расправа е фокусирана на следниве прашања: со
примена на кои методи и со што да се хармонизира македонското казнено
законодавство, при постоење на партикуларни казнени законодавства на
државите-членки на ЕУ, кои се исто така во процес на заемна хармониза-
ција и на хармонизација со останатите подрачја на комунитарното право?

I. Казнено право на ЕУ?

1. Со примарното право (договорите за ЕУ, општите правни наче-

ла, меѓународните договори на Европските заедници и конвенциите меѓу
државите-членки) и секундарните извори на правото на ЕУ (регулативите,
директивите, одлуките и препораките и мислењата), се создава единствен
и автономен правен систем на прописи во подрачјата опфатени со компе-
тенциите на ЕУ утврдени со основачките договори. Со самото усвојување
(изворите на примарното право и регулативите) тие се сметаат за дел од
домашниот правен поредок и имаат директно дејство но и приоритет пред
националните закони. Денес широко разгранетиот систем на комунитарно-
то право вклучува прописи на ЕУ во областа на повеќе правни гранки, ка-
ко што се: финансиското, трудовото, правото на ивестиции, конкурентно-
то, монетарното, правото на заштита на потрошувачите, индустриското
право, правото на интелектуална сопственост, царинското, банкарското,
осигурителното, правото на компаниите и други области (в. ја, на пример,
структурата на системот на комунитарното право кај Folsom/Lake/Nanda и
Kapteyn/van Themaat).
За разлика од областите во кои се создава и се применува комуни-
тарното право, определени со основачките договори (внатрешен пазар, ца-
ринска унија, монетарна унија итн.; в. Бендевски, 107), во подрачјето на
конкурентни компетенции, како и во сферата на примена на начелото на
интергавернментализам (третиот столб на ЕУ – правда и внатрешни рабо-
ти), законодавството е во компетенција на државите-членки и претставува

246
еманација на тврдата идеја на државен суверенитет (Pradel/Corstens, 3).
Таков е денес случајот со повеќе гранки на правото: уставното, казненото,
граѓанското, административното итн. Во сите овие области државите ги
задржуваат своите законодавни компетенции, што подразбира слобода со
закон да ја уредуваат соодветната материја, согласно своите интереси и
потреби во рамките на внатрешниот правен систем. Од друга страна, нив-
ната слобода е ограничена во двојна смисла. Прво, националниот законо-
давец не може да усвојува закони што се во спротивност, односно ги сус-
пендираат нормите на правото на ЕУ. И второ, целите на ЕУ, определени
со Договорот за ЕУ, претставуваат општ ориентир кон кој треба да се на-
сочи развојот на националниот правен систем.
Тоа се области, во кои хармонизацијата на правото се остварува со
усвојување други прописи на ЕУ, кои покрај комунитарното право (право-
то на ЕЗ), го сочинуваат поширокиот поим на правото на ЕУ и она што се
нарекува acquis communautaire на ЕУ. Такво е и подрачјето на судската и
полициската соработка во казнената материја, во која, според Договорот за
ЕУ (чл. 34 (2)(б), Советот на министри донесува рамковни одлуки заради
приближување на правото на државите-членки, кои, за разлика од дире-
ктивите како инструменти за хармонизација, немаат директно дејство и
судска контрола над нивното спроведување во националните законодав-
ства.
Потребата од хармонизација на националните казнено-правни
системи е особено потенцирана со барањето за санкционирање на одред-
бите на примарното и на секундарното право на ЕУ, која не располага со
сопствена казнено-правна принуда и се потпира врз механизмите на при-
нуда на државите-членки. Такво стојалиште има прифатено во своите од-
луки и Европскиот суд на правдата (ЕСП – Судот на европските заедници
со седиште во Луксембург), и тоа има речиси аподиктичко значење до До-
говорот од Мастрихт: правото на ЕУ не може да ја определува содржината
или да влијае врз казнено-правните системи на државите-членки, независ-
но од проблемите на кои наидува судската практика во нив во примената
на комунитарните одредби со кои се дополнуваат „бланкетните“ законски
битија на казнените дела (на пример, прописите на ЕУ за даноците, со кои
се комплетира делото на даночно затајување). Ова стојалиште постапно се
ублажува со прифаќањето од страна на ЕСП на начелата на целна ориента-
ција на надлежностите и на ефективност на ЕУ ("implied powers", "effet uti-
le"): сите области што се во функција на целта на ЕУ, определена со осно-
вачките договори, се сметаат за области ставени во нејзините компетен-
ции, што не значи дека нејзините органи ќе ги вршат непосредно сите тие,
зашто и правните системи на државите-членки можат подеднакво ефикас-
но да ги остваруваат заедничките интереси (в. Kühling/Lieth, 375). Меѓу-

247
тоа, за разлика од теоријата за претпоставените надлежности, што е при-
фатена во федералните држави, нејзиниот дострел во однос на компетенци-
ите на ЕУ, ЕСП го ограничува само на дополнителни надлежности што се
во функција на компетенциите на нејзините органи, определени со основач-
ките договори. Надлежноста на институциите на ЕУ, определена со примар-
ното право, подразбира и овластување за утврдување на правила, без кои та-
квата надлежност не би можела да се оствари (в. Kapteyn/van Themaat, 241).
2. Владејачката концепција за ЕУ, како заедница на правото без
казнено право, е израз на определбата, според која Европа настанува со
помош на правото – без судии и жандарми (Śelih, 143). Оваа концепција се
потпира врз рестриктивно делегирање на компетенциите на органите на
ЕУ, кои имаат само толку овластувања, колку што им се пренесени со ос-
новачките договори, и не може да пропишуваат обврзувачки правила за
земјите-членки без директна основа за тоа во самите договори (Schutte,
387; принцип на ограничени компетенции, в. Ambos, 377: за разлика од др-
жавата, ЕУ нема kompetenz-kompetenz, т.е. овластување самата да ги про-
ширува своите компетенции). Комунитарното право не е ни супранацио-
нално, ниту национално право, туку функционира заедно со националните
законодавства, така што не постои однос на надреденост или подреденост,
иако во случај на колизија има предност во примената (Satzger, 2, 97). От-
тука и стојалиштето дека концептот на „европско казнено право“ не е ле-
гален концепт, туку работен наслов под кој се подведуваат општите тен-
денции и начела на европското казнено право што влијаат врз национални-
те казнени законодавства (Albrecht/Braum, 297).
На поимот „европско казнено право“ (казнено право на ЕУ) денес
му се придаваат пет значења: регулаторен систем на самата ЕУ што има
административно-правен карактер (пропишување и примена на казнени
мерки во некои подрачја, како што е подрачјето на конкуренцијата); заед-
нички одредби што се однесуваат на примената или неприменувањето на
националните казнени законодавства; европската мрежа на казнено-прав-
на соработка; проектот на "Corpus Juris" што го изразува концептот на
"eurocrimes"; и европските стандарди на казнената постапка и примената
на правото засновани врз ЕКЧП и другите системи на правна заштита
(Harding, 374). Поширокиот поим на „европско казнено право“ ги опфаќа
и партикуларните казнени законодавства на државите-членки на ЕУ, осо-
бено оние нивни начела, институти и инкриминации, што претставуваат
заедничко европско наследство. Не е мал бројот на авторите кои тврдат
дека, всушност, и не постои казнено право на ЕУ, иако постои развиен мо-
дел на казнено-правни начела што, повеќе како вредносен ориентир, врши
силно влијание врз законодавството и правната наука на државите-членки
(Sieber 1, 958; Satzger, 1, 77).

248
 3. Покрај систематското толкување на основачките договори,
ограничувањето на казнено-правните компетенции на ЕУ се потпира и врз
аргументот од уставно-правна природа: начелото "nullum crimen, nulla poe-
na sine lege". Според оваа аргументација, начелото на законитост е дел од
комплексот начела што ја детерминираат концепцијата на демок-ратската
правна држава, во која темелен принцип е принципот на поделба на вла-
ста. Во споредба со државите-членки, органите на ЕУ се сè уште далеку
од обликувана институционална структура врз таква основа. Зад формал-
но-правните аргументи се кријат, се разбира, подлабоки причини за резер-
вираниот став кон забрзана унификација на казнените законодавства, што
често се опишува како „сентиментален однос“ на европските пеналисти
кон казненото право како темелна правна гранка со долга правна традици-
ја. За нив казненото право е културен производ, кој не може да се истргне
од контекстот на национално детерминираните вредносни ставови (в. van
der Wilt, кај Klip/van der Wilt, 77). Исто така, надвладувањето на концепци-
јата за партукуларизам на казненото право јасно ја илустрира тенденцијата
за прифаќање на една нова, квази-федералистичка концепција за ЕУ како
политичка заедница, што од федерализмот ја задржува само функционал-
ната основа (заедничките функции на Унијата), но не и структуралните
изрази на таквата основа, претставени во некаков надреден, супранациона-
лен казнено-правен авторитет (законодавец, извршна власт, казнена прав-
да).
Поради тоа, на денешниот степен на развиток и споменатите пет
актуелни или потенцијални режими на европското казнено право, отворе-
ни се перспективи за градење на хармонизиран казнено-правен систем за
заштита на интересите на ЕУ, што се остварува на три начини (Jescheck,
592): сеопфатна заштита на заедничките вредности низ проширување на
подрачјето на примена на националните казнени законодавства до рамни-
штето на „територијален принцип на заедницата“; изворна казнено-правна
компетенција на заедничките органи; и директиви на заедничките органи
за усвојување на казнени одредби во националните законодавства („евро-
пеизација“ на казнените законодавства).
4. Во последнава декада доаѓа до значително ублажување на ри-
гидноста на становиштето за непостоење на казнено-правни компетенции
на ЕУ, во истата смисла во која поимот „европско право“ сé помалку значи
„право на Европската заедница“ (комунитарно право). Посебно значење
имаат конвенциите на ЕУ и СЕ кои подлежат на „инкорпорација“ и
„трансформација“, но имаат авторитет на норми кои мора да се применат
(ЕКЧП в. Harding, 375).
Со Договорот од Мастрихт од 1992 година (Договорот за Европ-
ската унија), се определени основите на економската и на монетарната

249
унија, како и основните елементи на политичката унија: заедничка надво-
решна политика, одбрана и безбедност, заедничка политика во правдата и
внатрешните работи, за која цел е формирана и европска структура на по-
лициска соработка (Европол, со Конвенцијата за Европол од 1995 година;
„третиот столб“ на ЕУ). Со Амстердамскиот договор од 1997 година
(стапи во сила во 1999 година), се зајакнува надлежноста на ЕУ во воста-
новувањето „подрачје на слобода, безбедност и правда“ и се развиени
„мерките во сферата на полициската и судската соработка“ (чл. 61 од До-
говорот). Договорот внесува битни новини во карактерот на европската
интеграција: наспроти претходно владејачките економски цели, се потен-
цираат нејзините политички функции, како израз на закономерноста на
прераснување на економската во политичка интеграција. Во сферата на чо-
вековите права, што е од примарно значење за перспективите на развито-
кот на европското казнено право, ЕУ има обврска да ги опсервира фунда-
менталните права, особено оние содржани во ЕКЧП. Договорот предвиду-
ва три новини во востановувањето на „подрачје на слобода, безбедност и
правда“: утврдување, во рамките на петгодишна програма на европските
институции, на конкретни мерки за остварување на таквата цел; усвојува-
ње на заеднички правила за соработката во казнената област со квалифи-
цирано мнозинство во Советот и во Парламентот, како и прифаќање на ју-
рисдикцијата на ЕСП за решавање на споровите во оваа област; и прифа-
ќање на Шенгенската спогодба и сите аранжмани што произлегуваат од
неа како составен дел на правниот поредок на ЕУ (Treaty of Amsterdam, 5;
Камбовски, 1, 48).
Ваквиот правец на развиток кон јакнење на елементите на поли-
тичка унија, ја прави основана оценката дека прераснувањето на ЕУ во по-
литичка заедница неизбежно ќе создаде остра дискрепанција со сé уште
владејачкото становиште за непостоење на компетененции на ЕУ во казне-
ната област. Невозможно е да се замисли постоење на политичка унија без
директни казнено-правни компетенции што ќе го обезбедат минимумот на
казнено-правна заштита за нејзините заеднички основи. Движењето кон
државно единство закономерно води, според тоа, кон создавање хармони-
зиран и комплементарен казнено-правен систем, кој ќе вклучува и пропи-
си на ЕУ (во оваа смисла и Жданов/Лаговска®а, 7). Разрешница на споме-
натата противречност, особено во функција на заштита на економските
интереси на ЕУ, може да биде или зголемување на непосредните компе-
тенции на ЕУ во казнената област, или целосна хармонизација на нацио-
налните казнени законодавства.

250
 II. Методи за хармонизација на казнените законодавства
на државите-членки на ЕУ

1. Екстремниот партикуларизам на казненото право, како

рефлексија на доктрината на апсолутниот државен суверенитет, денес во
ЕУ е изложен на континуиран систематски напад. Негова појдовна основа
е современиот концепт на човековите слободи и права, во последниве де-
кади развиен до рамништето на основен двигател на правните реформи и
на унификација и хармонизација на правните системи. Казнено-правната
заштита на индивидуалните слободи и права мора сé повеќе да се потпира
врз унифициран пристап, изграден врз универзално признатите добра (жи-
вотот, телото, здравјето, индивидуалната слобода, правото на сопственост
итн.). Граѓаните на Европа, сеедно на која држава í припаѓаат, имаат една-
кви права и треба да уживаат еднаква казнено-правна заштита. Казненото
право, пак, секогаш претставувало традиционално „поле за тестирање“ на
таквиот концепт на човекови права (Jung, 526).
Во прилог на европеизацијата на казненото право се истакнува,
значи, следниов аргумент: не може европските граници да се отворат за
криминалците, а да останат затворени за органите на казненото гонење,
врзани за националните законодавства. Се укажува, притоа, и на извесни
опасности од процесот на европеизација, од кои најсериозна е таа супрана-
ционалните правни добра да добијат посилна заштита во споредба со на-
ционалните (Zieschang, 262).
Прифаќањето на заедничките европски стандарди и вредности сé
повеќе се изразува како наложување обврски за државите-членки за санк-
ционирање на определени правила поставени од страна на самата ЕУ. Се
работи за обедначување на националните законодавства, како еден од ме-
тодите на борбата против определени облици на криминал со кои се загро-
зуваат интересите на сите граѓани и на заедницата во целина. Нужноста од
унификација и хармонизација на казнените законодавства на државите-
членки станува, оттука, природен дел на развивање на општиот модел на
европската интеграција, посебно оној негов битен елемент, за кој тој всуш-
ност и постои и кој е неговата основна движечка сила – заштитата на ос-
новните човекови слободи и права. Поради тоа, уште Договорот за ЕУ од
Мастрихт, во Гл. VI предвидува апроксимација на законодавствата во
спречувањето на тероризмот, трговијата со луѓе, со оружје и дроги, коруп-
цијата и финансиските измами, и поставува минимални правила за консти-
тутивните елементи на таквите дела и за казните за нив.
Комунитарното право врши влијание врз казнените законодавства
на државите-членки со својот негативен и позитивен ефект (Pradel/Cor-
stens, 481). Првиот се состои во отстранување во нив на разликите и преч-

251
ките заради остварување на четирите слободи на внатрешниот пазар (сло-
бодно движење на луѓе, на стоки, на услуги и на капитал). Овој ефект се
остварува со начелото на приоритет на комунитарното право. Позитивни-
от ефект се состои во хармонизација на казнените законодавства и во при-
фаќањето во нив на заеднички вредности како објект на казнено-правна за-
штита, единствени начела (начело на законитост и забрана на ретроактив-
но дејство, начелото на вина и пропорционалност на казната) и приближу-
вање на системите на санкции и обедначени процесни правила и гаранции.
2. Концепцијата за посредно дејство на правото на ЕУ врз унифи-
кацијата и хармонизацијата на националните казнено-правни системи, нај-
првин доаѓа до израз низ наложувањето обврски на државите-членки да
обезбедат заштита на интересите на ЕУ, особено во делот на финансиски-
те интереси, дотациите, перењето пари, обезбедувањето на функциите на
заедничкиот пазар, спречувањето на конкуренцијата, монополите итн. (в.
Suerbaum, 39; Ambos, 380).
Проширувањето на казнено-правната заштита на правните добра
на ЕУ со наметнување обврска за инкриминирање на нивните повреди во
националните законодавства (начело на асимилација) е првиот чекор кон
воспоставување на внатрешна врска помеѓу правниот поредок на ЕУ и на-
ционалните казнено-правни системи. Спорно е, притоа, дали со асимила-
цијата се воспоставуваат супранационални дела, или само се европеизира
националното казнено законодавство, но таа во секој случај значи проши-
рување на објектите на заштита во националните законодавства под дејс-
тво на супранационалното право на ЕУ (в. Ambos, 386). На начелото на
асимилација се надоврзуваат и останатите механизми на влијание на пра-
вото на ЕУ, што се состојат во: надлежност на органите на ЕУ да донесу-
ваат директиви кои имплицираат и нови, хармонизирани решенија во каз-
нено-правната област, приоритет на примена на правото на ЕУ во стрикт-
но определени случаи, толкување на националното казнено право во сог-
ласност со правото на ЕУ, упатување на правото на ЕУ со бланкетни каз-
нено-правни норми и уредување на казнената постапка во согласност со
европските гаранции за основните човекови слободи и права (в. поопшир-
но Pradel/Corstens, 487).
Обврската за внесување на добрата на ЕУ во казнено-правно заш-
титените добра од страна на државите-членки произлегува од начелото на
лојалност спрема ЕУ (чл. 10 од Договорот за ЕЗ), прифатено и од ЕСП (во
случајот „грчка пченка“ од 1986 година, во кој се работело за државна из-
мама извршена со затајување на царина на увоз на земјоделски производи
во ЕУ; пченката била декларирана како грчка, а всушност била увезена од
тогашна СФРЈ; Судот ја осудил Грција за повреда на чл. 10 од Договорот
за ЕЗ поради неукажување казнено-правна заштита, спротивно на начело-

252
то на лојалност и ефективност, што ја обврзува државата да ги санкциони-
ра и да ги гони повредите на правото на ЕЗ исто како и повредите на до-
машното право, в. ðurñeviić, 292).
Во последнава декада, во законодавствата на државите-членки на
ЕУ е изразена токму таквата тенденција на внесување во кругот на зашти-
тените добра на финансиските и другите интереси на ЕУ (така во пар. 264,
ст. 4 од германскиот КЗ, заштитата на европските давачки е изедначена со
домашните даноци). Оваа тенденција на проширување на објектот на за-
штита на европските добра и интереси е присутна во областа на биланси-
те, даноците, средствата за живот, средствата за лекување, заштитата на
околината и трговијата (Sieber 1, 964).
3. Следен метод е поставувањето забранувачки или наредувачки
норми, за чие непочитувње се пропишани казни од страна на самата ЕУ.
Со таквата нужна (помошна) интервенција во националните законодав-
ства, се комплетира и се компензира системот на забранувачки или наре-
дувачки норми на правото на ЕУ, за чие непочитување се пропишани каз-
ни од страна на самата ЕУ.
Изворните казнено-правни компетенции на ЕУ се ограничени, ина-
ку, на три подрачја: на усвојување примарни казнени одредби, на примар-
ни одредби за парични казни и на секундарни одредби од неказнена при-
рода. Првата група казнени одредби за правен извор ги има самите догово-
ри за заедниците, односно Договорот за ЕУ; такви се, на пример, одредби-
те за одговорност за оддавање тајна во Договорот за Евроатом. Втората
група ја сочинуваат одредбите содржани во договорите (Договорот за
Евроатом и Договорот за европската заедница за јаглен и челик), што како
санкција ја пропишуваат паричната казна. Третата група ја сочинуваат
одредби на секундарното право што пропишуваат парична казна за нивни-
те повреди. Пример се одредбите за парична казна содржани во правото за
картелите, за преземање определени забранети зделки итн. Така, на при-
мер, според Регулативата 17 усвоена во 1962 година, Комисијата е овла-
стена да им изрече парична казна на компании што пред неа поднесуваат
лажни информации, или не поднесуваат навремени информации, или не
допуштаат вршење инспекција. Исто така, Комисијата е овластена да изре-
че парична казна и за повреда на Договорот за ЕЕЗ што се состои во по-
вреда на правилата за картелите или злоупотреба на економските овласту-
вања. Усвоени се и правила за постапување по деликтите на картелите и
изрекување високи парични казни. Такви одредби се содржани и во Регу-
лативата 1017 од 1968 година, што се однесува на конкуренцијата во соо-
браќајот; или регулативата бр.1/2003 за картелите предвидува можност
Европската комисија да изрече парична казна во висина до 1% од вкупни-
от годишен приход (в. Sieber, 1, 966; Chaput, 119; Satzger, 1, 78). Но и во

253
случајот на ова овластување, се потенцира дека пропишаната парична каз-
на нема карактер на казнена санкција. Според едно толкување, одредбите
со кои се пропишани парични казни и други санкции имаат администрати-
вен карактер и се дел од управното европско право. Според едно друго
толкување, санкциите предвидени со одделните договори (Евроатом и др.)
во материјална смисла претставуваат казнени санции, иако формално не се
дефинирани како такви (Pradel/Corstens, 524). Поради силните партикула-
ристички стојалишта, се настојува, значи, да се избегне импресијата дека
постои директно наметнување на правото на ЕУ над националните казне-
ни законодавства, поради што се преферираат административни санкции
(Harding, 379).
4. Ако во однос на примената на административно-казнени санк-
ции од страна на органите на ЕУ (Комисијата) постои изразит рестрикти-
вен пристап, потребата за хармонизирање на казнено-правните системи во
обезбедувањето на еднаква заштита на заедничките добра се задоволува со
екстензивно користење на класичните инструменти на унификација и хар-
монизација, преземени од меѓународното јавно право – конвенциите. Во
оваа смисла, сè поголем е, имено, бројот на конвенциите на ЕУ со кои ди-
ректно се интервенира во националните казнени законодавства. Такво
дејство имаат: Конвенцијата за заштита на финансиските интереси на ЕУ
од 1995 година и Првиот протокол кон Конвенцијата (антикорупциски);
Конвенцијата за спречување на корупцијата што инволвира службени ли-
ца на ЕУ и земјите-членки од 1997 година и Вториот протокол кон Кон-
венцијата (одговорност на правните лица и перењето пари). Нивната импе-
ративна природа не остава простор за размислување во однос на импле-
ментирање на соодветни казнено-правни забрани во националните законо-
давства (в. Zieschang, 257).
Во последниве декади е изразена тенденцијата за проширување на
компетенциите на самата ЕУ во правец на хармонизирање на системот на
инкриминации во казнените законодавства со усвојување на регулативи,
директиви и рамковни одлуки. Со регулативите, со кои се врши унифика-
ција на определени правни подрачја, се препушта националното законо-
давство да предвиди казнено-правна заштита на правните добра во тие об-
ласти, но притоа, одредувањето на содржината на тие вредности имплици-
ра јасно казнено-правно решение. Директивите се инструменти на хармо-
низација, со кои се налага и преземање на казнени мерки од страна на зем-
јите членки, при што им се препушта изборот на санкцијата – казнена, ад-
министративна итн. Таква е, на пример, Директивата за користење на фи-
нансискиот систем за цели на перење пари од 1991 година. Повеќе дире-
ктиви кои имаат казнено-правни импликации се донесени во сферата на
безбедноста на сообраќајот и еко-заштитата (в. Ambos, 393). Директивите

254
се задолжителни правни акти, чијашто примена е препуштена на
државите-членки. Со директивата се поставува определена цел, чиешто
остварување се препушта на самата држава која треба да ја избере „соод-
ветната мерка“ ("appropriate measure"), приспособена на нејзиниот правен
систем. Така, на пример, во казнено-правната сфера државата има слобода
да го избере карактерот на инкриминацијата (казнено дело или прекршок)
или санкцијата што ќе ја пропише за повреда на правото на ЕУ (казнено-
правна, прекршочна или управна; в. ðurñeviić, 294). Таквата примена го
носи со себе ризикот директивата да биде опструирана од законодавецот
на државата членка, што натаму може да има други консеквенции: таа да
биде применета непосредно по протекот на времето во кое државата тре-
бало да го усогласи своето законодавство, ако е доволно прецизна, помеѓу
другото и низ постапка на тужба против државата од страна на засегнатите
правни субјекти на кои им се признава определено право.
5. Во рамките на третиот столб – судска и полициска соработка во
казнената област, со Договорот од Амстердам (чл. 29, 31 и 34), заради ос-
тварување на концептот за Европа како подрачје на слобода, безбедност и
правда, Советот на министри доби овластување да усвојува правни ин-
струменти со директно обврзувачко дејство – заеднички акции, рамковни
одлуки и одлуки. За разлика од конвенциите, овие инструменти не подле-
жат на постапка на ратификација во државите-членки (в. Vermeulen, кај
Klip/van der Vilt, 65).
Подрачјето на слобода, безбедност и правда се остварува со поли-
циска и судска соработка во казнената област и, таму каде што е нужно, со
апроксимација на казненото право на државите-членки (чл. 31 од Догово-
рот за ЕУ), која подразбира статуирање на минимални правила во однос на
конститутивните елементи на казнените дела и казните во сферата на орга-
низираниот криминал, тероризмот и делата во врска со наркотиците. За
таа цел, Советот усвојува рамковни одлуки (чл. 34 од Договорот за ЕУ),
како инструменти на хармонизација кои обврзуваат на постигнување на
определен резултат, цел, додека формите и методите за тоа им се препу-
штени на националните законодавства. Според тоа, за разлика од директи-
вите, тие не може да имаат директно дејство. Наспроти мошне рестриктив-
но поставените овластувања на Советот, во кои не е опфатена апроксима-
цијата на материјалното казнено право во целина, или пак процесното каз-
нено право, во практиката Советот започна да усвојува рамковни одлуки
кои не се однесуваат само на минималните конститутивни обележја на од-
делни дела, туку и на казненото процесно право и заемната казнено-прав-
на соработка. Оваа практика е молкома прифатена, затоа што е оправдана
со потребата од ургентнен одговор на новите форми на криминал, како
што се: организиран криминал, тероризам, расизам и ксенофобија, коруп-

255
ција, перење пари, трговија со наркотици, трговија со луѓе, финансиски
криминал, даночни измами, компјутерски криминал, сексуална експлоата-
ција на деца, еколошки криминал и илегална миграција (Vermeulen, кај
Klip/van der Wilt, 70; Ambos, 410; Satzger, 1, 86; преглед на рамковни одлу-
ки и други акти во материјалното, како и во процесното казнено право в.
кај Joutsen, 25).
Нови перспективи за унификација на казненото право во правец на
создавање на европско казнено право отвора предлогот за усвојување
„Corpus Juris“, со кој треба да се кодифицираат одредбите и забраните на
финансиските злоупотреби на штета на ЕУ. Првиот предлог, подготвен од
стручна група на Европскиот парламент, се појави во 1997 година и беше
предмет на жестока критика. Предлогот содржи материјално-правни и
процесно-правни одредби. Првите се однесуваат на „евро-злосторства“ со
кои се повредуваат финансиските интереси на ЕУ, додека со вторите се
востановува единствено тело за истраги и обвинувања (Европски јавен об-
винител), со тоа што постапката би се водела пред националните судови
(в. Satzger, 1, 87; Жданов/Лаговска®а, 54; Zieschang, 258). Независно од
пројавените отпори, се очекува усвојување на ваквиот концепт што ќе го
забрза процесот на создавање европско казнено право (Harding, 386).
7. Посебно значење за хармонизација на казнените законодавства
имаат и конвенциите усвоени во рамките на СЕ, кој за разлика од ЕУ ги
развива своите функции претежно во правната сфера, со унапредување на
европските стандарди за правата на човекот и нивната имплементација,
како и на основите и правците на новото европско правно наслед-ство. Тоа
не значи дека ЕУ и СЕ се различни по своите цели, иако одделни автори
зборуваат за биполаритет на Европа, односно за постоење на две системат-
ски различни Европи: голема Европа на СЕ и мала комунитарна Европа на
трите европски заедници (Pradel/Corstens, 6). Напротив, особено на планот
на човековите слободи и права, нивните цели и активности се тесно повр-
зани: СЕ ги утврдува стандардите за човековите слободи и права, додека
ЕУ обезбедува директна и единствена примена на тие стандарди во по-
драчјата во кои има исклучителни компетенции (Duff, 125). Појдовна осно-
ва за активностите на СЕ е идејата за значењето на правото во општестве-
ните односи, како преегзистентен услов за развитокот на демократијата,
нејзините институции и човековите слободи и права. Тие активности се
насочени во три правци (поопширно Камбовски, 2, 366; Pradel/Corstens,
40).
Првиот се состои во креирање на ново европско право низ конвен-
ции и договори, со цел да се воспостави тесна соработка меѓу државите-

256
членки што ќе одговара на нивните потреби и интереси; вториот се изразу-
ва како модернизација на правото заради негово приспособување на соци-
јалниот и економскиот развој и постапно премавнување на разликите меѓу
националните законодавства; третиот значи модернизација на правото во
согласност со техничкиот и научниот прогрес.
Хармонизацијата на правото на европските држави врз единствени
начела (демократија, почитување на човековите права, правна држава) се
остварува со усвојувањето на конвенции. Усвоени се повеќе од 170 кон-
венции, од кои посебно значење за развојот на правните системи имаат:
Европската конвенција за заштита на човековите права (ЕКЧП) од 1950 го-
дина со 11 протоколи, која не е замислена како инструмент за хармониза-
ција, туку фактички има огромен придонес кон хармонизацијата особено
на европските казнени постапки (в. Spencer, кај Klip/van der Wilt, 44). Кон-
венциите од казнено-правната област се ратификувани од сите држави-
членки на ЕУ и претставуваат основен извор на правото на ЕУ, а според
нивната природа може да се поделат на две групи: конвенции што содржат
непосредно применливи инструменти на соработка во различни области, и
конвенции што статуираат норми и стандарди кои треба да бидат импле-
ментирани во националните законодавства.
Во првата група посебно значење имаат: Европската конвенција за
екстрадиција од 1957 година, кон која се приклучени два дополнителни
протоколи (од 1975 и 1978 година), и Европската конвенција за заемна по-
мош во казнените предмети од 1959 година, со два дополнителни протоко-
ли (од 1978 и 2001 година). Овие конвенции се основа и за бројни билате-
рални договори со уште поразвиени облици на соработка. Во согласност
со првата Конвенција, во рамките на ЕУ во 1995 и 1996 година се усвоени
две конвенции за поедноставување на постапките на екстрадиција меѓу
државите-членки на ЕУ; во согласност со втората во 2000 година е усвоена
посебна Конвенција за заемна помош во казнените предмети меѓу држави-
те-членки на ЕУ. Во оваа група влегуваат и: Европската конвенција за ме-
ѓународната важност на казнените пресуди од 1970 година, Европската
конвенција за трансфер на постапките во казнените предмети од 1972 го-
дина и Европската конвенција за трансфер на осудени лица од 1983 годи-
на.
Од втората група, особено значење имаат: Европската конвенција
за спречување на тероризмот од 1977 година, Европската конвенција за
перење, потрага, запленување и конфискација на приноси од криминал од
1990 година и новата Конвенција за перење пари, идентификација, замрз-
нување и конфискација на криминални приноси од 2005 година, како и
конвенциите за спречување на корупцијата: Казнената конвенција за спре-
чување на корупцијата од 1999 и Конвенцијата за граѓанска одговорност

257
за корупција од 1999 година. Кон Казнената конвенција е усвоен Дополни-
телен протокол во 2000 година.
Конвенциите што содржат одредби за инкриминирање на одредени
облици на криминал (тероризам, корупција, перење пари итн.), доследно
се имплементираат во европските казнени законодавства. Досегашната
нивна примена ги поттикнува размислувањата за повисок степен на коди-
фикација. Во таа смисла, започнати се подготовките во Постојаниот коми-
тет за операционализација на овие конвенции за усвојување на „Единстве-
на конвенција“, во која би биле кодифицирани сите постојни казнено-
правни инструменти на СЕ. Наспроти тоа, заговарањето на идејата за усво-
јување на Модел на Европски казнен законик (Code pènal type europèen) не
наидува на некоја особена поддршка. Идејата потекна во 1971 година, кога
на оваа тема е подготвен извештај за СЕ во кој се констатира дека хармо-
низацијата на националните законодавства не дава солидна основа за та-
ков проект. Прашањето е повторно отворено во 1996 година, со иницијати-
ва за подготовка на извештај за можноста за изработка на Модел законик.
Европската казнено-правна мисла не е особено одушевен приврзаник на
ваквата идеја, макар што во нејзин прилог се приведуваат бројни аргумен-
ти: рационализација и систематизација, како и насочување на правото (в.
Sieber, 2, 27). Против таквата идеја се истакнува дека материјалното казне-
но право секогаш е одраз на определен систем на вредности и се посочува
искуството од примената на американскиот Модел на казнен законик, кој
остана на рамништето на акт од претежно теоретска природа.
СЕ влијае врз хармонизацијата на правото во областа на правдата и
внатрешните работи и со препораки и резолуции. Препораките се поли-
тички акти што ги усвојува Комитетот на министрите и имаат насочувачко
значење, особено во однос на инкриминирање на новите форми на крими-
нал (така Препораката бр. Р (81) 12 за економскиот криминал; Препорака-
та бр. Р (88) 18 за казнената одговорност на правните лица; Резолуцијата
(77) 88 за придонесот на казненото право во заштитата на човековата око-
лина; и Препораката Р (89) 9 за спречување на компјутерскиот криминал
со минимална листа на дела што треба да бидат внесени во националните
казнени законодавства).
8. Кон развивање на концептот за европско казнено право особен
придонес имаат инструментите на заемна казнено-правна соработка меѓу
државите-членки: полициската соработка, отстапувањето и преземањето
на казнената постапка, екстрадицијата, „малата“ казнено-правна помош,
конфискацијата на предмети и други мерки во самата постапка, признава-
њето и извршувањето на странски казнени пресуди и трансферот на осуде-
ните лица. По Шенгенската спогодба од 1990 година и создавањето на
Европол, во 1994 година на ова подрачје се веќе надминати низа традицио-

258
нални правила, како тие, на пример, за неможноста полицијата на една др-
жава да презема определени активности на територијата на друга држава,
или за неприменување на странското право од страна на националниот
суд, неизвршување на странските осуди и сл. Во 1995 година, со посебна
конвенција, Европол прерасна во информационо-аналитички и координи-
рачки центар за борба против тешки форми на криминал (за овие тенден-
ции в. Жданов/Лаговска®а, 15). Иако со примената на овие инструменти
не се засега во посебноста на материјално-правните и процесно-правните
решенија во националните законодавства, туку само се олеснува нивната
примена, сепак, нивното ефикасно применување влијае и врз нивното
приближување.

III. Улогата на ЕСП и на националните судови

во хармонизацијата на казненото право

1. Сознанието дека еден од главните двигатели на процесот на

евроинтеграција и на внатрешна хармонизација на правниот систем е ЕСП
и воопшто „судскиот активизам“, се потврдува и на планот на хармониза-
цијата на казнените законодавства. Генералната обврска на националниот
суд да го применува комунитарното право е дериват на неговиот приори-
тет и директно правно дејство. Ваквото стојалиште на ЕСП, содржано ина-
ку во целиот контекст на неговиот „активизам“ во создавањето и примена-
та на комунитарното право, се потпира врз начелото на лојалност и соли-
дарност, содржано во Договорот за ЕУ, според кое државата-членка треба
да ги преземе сите потребни мерки за исполнување на обврските што про-
излегуваат од основачките договори или од актите на заедничките инсти-
туции. Комунитарниот судски систем е оригинален и единствен, како што
е оригинален и системот на комунитарното право: тоа е децентрализиран
систем на судска заштита, во кој ЕСП не се појавува како врховен суд во
однос на националните судови (Schermers/Waelbroeck, 197). Според тоа,
националниот суд има истовремено компетенции на суд на ЕУ, покрај
компетенциите во толкувањето на правото што ги има ЕСП. Од јурисдик-
цијата на националните судови се изземени само постапките во кои како
странка се појавуваат европските заедници (в. Brinkhorst/Schermers, 123).
При донесувањето одлуки во конкретните предмети националниот
суд е врзан за начелото на приоритет на одредбите на комунитарното пра-
во и должен е да го примени, без оглед на решенијата што во однос на
истиот случај ги предвидува националното законодавство (начело на ефе-
ктивност, в. Girerd, 80). Покрај тоа, во која било друга постапка според до-
машното право судот е должен да ги респектира правилата на правото на
ЕУ, како и неговите општи начела. ЕСП е на стојалиште дека во домашно-

259
то право треба да се отстранат сите пречки што го оневозможуваат нацио-
налниот суд да не примени одредба од национален закон за која ќе оцени
дека е во спротивност со правилата или основните начела на правото на
ЕУ. Отворено прашање е единствено тоа за обврската на судот да примени
одредба на комунитарното право за која смета дека не е во согласност со
уставот на државата. Во повеќето системи, одговорот се бара во значењето
на начелото на приоритет на комунитарното право кое ги покрива и до-
машните уставни одредби. Специфично решение познава германскиот
правен систем: во таков случај судот е должен да ја прекине постапката и
да побара мислење од германскиот Уставен суд; исто во случај кога смета
дека закон кој е усвоен по потпишувањето на основачките договори е во
спротивност со тие договори (в. Brinkhorst/Schermers, 180).
2. Единствената примена на правото на ЕУ било од страна на
европските институции, било од националните судови, претпоставува
единство во толкувањето (Cartou/Clergerie/Gruber/Rambaud, 212). Единст-
веното толкување на договорите и правото што произлегува од нив е обез-
бедено од страна на ЕСП (чл. 234 од Договорот за ЕЗ). Толкувањето што
го дава овој суд е задолжително за сите други органи што го применуваат
комунитарното право.
Со инструментите на единствено толкување се остварува влијание
и посредно дејство на правото на ЕУ врз националните правни системи
преку обврската на националните судови да ги толкуваат домашните про-
писи во согласност со него („евроконформно“ толкување на националното
право; в. Satzger, 1, 118; Ambos, 400). Ваквата обврска на националните су-
дови е статуирана од страна на ЕСП (во предметите Colson и Hartz од 1984
година). ЕСП е надлежен на националните судови да им определува крите-
риуми за толкување на правото на ЕУ, за да ги насочи во одлучувањето за
согласноста на националните прописи. Националните судови се обврзани
да побараат од него да утврди такви интерпретативни правила секогаш ко-
га во конкретниот случај не може да одлучи дали домашниот правен про-
пис е во согласност со правото на ЕУ. Ваквата обврска за евроконформно
толкување се однесува и на казнено-правните прописи (така и германски-
от Врховен суд во една одлука од 1989 година: казнениот суд е обврзан во
целата постапка да испита дали постои недоумица во поглед на толкува-
њето на некое прашање од надлежност на правото на ЕУ и дали е потреб-
но обраќање до ЕСП; в. ðurñević, 310). Потребата од вакво толкување е
потенцирана особено кај „бланкетните“ законски битија кои упатуваат на
прописи на ЕУ (за царините, даноците, перењето пари, еко-заштитата
итн.). Но, за разлика од другите области, во казненото право при примена-
та на ваквиот метод се прифатени две ограничувања: „евроконформното“
толкување не смее да оди на штета на обвинетиот, односно толкувањето

260
на националните прописи во согласност со правото на ЕУ не смее да ја
влоши правната положба на обвинетиот во казнената постапка; и со вакво-
то толкување не смее да биде дезавуирано начелото на законитост, однос-
но на законската одреденост на казненото дело и казната. Последното
ограничување значи дека судот не смее, повикувајќи се на нормите на пра-
вото на ЕУ, на националниот закон да му даде друго значење, што излегу-
ва надвор од неговата содржина, смисла и цел (contra legem) и води кон
понеповолен исход за сторителот на делото, зашто тоа би било спротивно
на начелото на правна сигурност и на забраната за ретроактивно дејство на
законите. Со други зборови, во таков случај, судот треба да му даде сепак
предност на националниот закон, ако тоа води кон поповолен исход за об-
винетиот. Покрај тоа, за да може по пат на толкување да се примени про-
пис на ЕУ, неговите одредби треба да бидат во согласност со начелото на
законитост, а тоа значи доволно одредени, прецизни и јасни.
Во примената на комунитарното право од страна на националните
судови, се почитува начелото на процедурална автономија: националниот
суд ги променува процесните правила предвидени во домашното право.
Но, ова начело трпи и определени ограничувања, наложени со почитува-
њето на европските стандарди за судската постапка и независноста на су-
дот (правична постапка, судење во разумен рок итн.). Потребата од нивно
почитување води кон забрзана хармонизација на казнените постапки зара-
ди обезбедување еднаков пристап кон правдата и еднаква судска заштита
без оглед на тоа каде се води постапката (в. Schermers/Waelbroeck, 199).
3. Постои уште еден значаен аспект на казнено-правните реперку-
сии на супранационалниот карактер на правото на ЕУ, посматрани низ
призмата на казнената правда. Тоа е можноста за повикување на нормите
на тоа право како одбрана во казнените предмети пред националните судо-
ви. Правото на ЕУ има приоритет во случај на конфликт со националното
право на одделна држава, така што неговите пермисивни норми претставу-
ваат основи за исклучување на противправноста на казненото дело, пред-
видено во националното законодавство. Од друга страна, националните
казнени законодавства мора да внимаваат на оваа супремација и да го из-
бегнуваат создавањето конфликти.
Мора да се признае дека ваквите заклучоци теоретски звучат издр-
жано, но во реалниот живот колизијата на нормите на ЕУ и националните
законодавства создава и ќе создава такви проблеми, што нив ги сведува на
спекулативни замисли за хармонично функционирање на две неспоиви не-
шта. Казнено-правните забрани, имено, немаат иста природа како нормите
на цивилното, стопанското или други гранки на правото, што допуштаат
флексибилност, автономија на волјата на странките, изборност и договор-
но одредување на содржината на заемните права и обврски, неправото итн.

261
Една забрана во одреден правен круг, независно дали е составен од раз-
лични сегменти, или важи или не важи; ништо не може истовремено да
биде и неправо и право, во зависност од аголот на набљудување. Ваквото
теоретско објаснување за автономната, независна оценка на казнено-прав-
ното неправо директно се конфронтира со начелото на законитост.
Сето тоа го изострува до крајни граници барањето за усогласен,
обедначен пристап во поставувањето на казнено-правните забрани и нив-
ните правни последици, за нивна хармонизација, што партикуларниот при-
стап постапно ќе го сведе во тесни рамки на уважување на некои специ-
фичности во казнено-правната заштита, со кои не се нарушува еднаквоста
на граѓаните на Европа во остварувањето на нивните фундаментални пра-
ва и единството на економските и други функции на ЕУ.

IV. Апроксимација на европските казнени законодавства

1. Поимот за европско казнено право ги опфаќа и казнените зако-

нодавства на државите-членки на ЕУ, зашто единствениот европски пра-
вен простор и остварувањето и заштитата на основните вредности, пред сé
човековите слободи и права на тој простор, е незамисливо без унифицира-
ни или хармонизирани казнено-правни решенија.
Анализата на современите реформи во овие законодавства упатува
на заклучокот дека основна концепција за нивниот натамошен развој оста-
нува и натаму партикуларизмот, заедно со определбата за заемно прибли-
жување и хармонизација на бројни општи институти и инкриминации.
Определбата-казнено-правната заштита на човековите права и другите
вредности да се остварува на национално рамниште во секоја држава
членка на ЕУ за своја рационална основа го има неоспорното сознание, де-
ка добро етаблираниот систем на (национална) казнена правда може да
обезбеди таква ефикасна заштита и дека во сферата на казненото право не
се дозволени експерименти од каков било вид, особено не од типот на при-
фаќање на недоволно проверени решенија или потпирање врз некој недо-
волно цврсто развиен наднационален систем на репресија на криминалот.
На таквото стојалиште му се припишува и резервираниот став дури и кон
ЕКЧП, која се појавува, според одделни мислења, како не многу пожелен
меѓународен инструмент за заштита на човековите права (дури и тие на
криминалците!), со бројни процесни формалности со недоволно јасна
смисла и воопшто правила, чие англо-саксонско потекло не може да се
прикрие (Trechsel, 202).
Од друга страна, неоспорно е дека европското казнено право и на-
ционалните казнени законодавства не може да функционираат како две

262
сосем независни сфери, врз основа на начелото на паралелна надлежност,
и таквото сознание сé повеќе се изострува со проширувањето на компетен-
циите на ЕУ во други сфери, покрај економската. Паралелизмот би значел,
имено, можност за вредносен конфликт, кој во други области на правото и
би можел да заврши со изборни клаузули (или едното или другото право!),
но во сферата на казнено-правната заштита доведува до целосна конфузија
и блокада на самата заштита: не може нешто да е забрането во една земја-
членка, а дозволено во друга земја- членка. Во тој случај, имено, се работи
за contradictio in adjecto, не постои единство на правниот простор.
Промените во карактерот на ЕУ како заедница во која се остварува
единствената положба на граѓанинот на Европа и неговите слободи, во
последнава декада предизвикаа две последици за современата казнено-
правна реформа. Од една страна, постапно се повлекува традиционалното
сфаќање за казненото право како „национален бастион“, израз на сувере-
нитетот на државата, што треба да остане недопрен со правото на заедни-
цата. Од друга страна, европските законодавства сé повеќе и повеќе се
„европеизираат“ со прифаќањето на единствени начела и стандарди, како
и повеќе или помалку унифицирани решенија (Jung, 529: останува само
проблемот - кој од кого нешто да преземе, кој да се приближи кон кого?).
Поимот „европеизација“ или „ЕУ-зација“, инаку, има општо значење и се
дефинира како културно, правно-институционално и економско влијание
на европската интеграција врз домашните структури (в. Adali, 57). Оттука,
ако до пред две-три декади во европскиот правен круг зборот „хармониза-
ција на казненото законодавство“ беше речиси непознат, денес ситуација-
та е сосема спротивна. Старото поимање на хармонизацијата како „умет-
ност на можното“ претставуваше надворешен израз на непостоењето пове-
ќе волја, отколку можност за хармонизација. По договорите од Мастрихт и
Амстердам повеќе е од очебијно дека барањето за хармонизација прерасна
во вистински императив за националните казнено-правни системи.
Проширувањето на правниот систем на ЕУ во нови подрачја го
заострува проблемот на колизија со националните законодавства, која фа-
ктички значи блокирање на националните казнено-правни забрани (така,
одделни законски битија во сферата на економските односи, за кои во пра-
вото на ЕУ постои поинаква регулатива, в. поопширно Satzger, 2, 98). Кога
се работи за неправа, за казнено-правни забрани, не постои едноставно ре-
шение за колизијата на неправото и правото, лоцирани во различните кру-
гови (правото на ЕУ или националното законодавство). Решавањето на ко-
лизијата помеѓу две неправа, сместени во различните кругови на европско-
то или националното право со давањето приоритет во примената на забра-
ните на ЕУ и „неутрализација“ (нова казнено-правна категорија!) на наци-
оналните забрани, исто така води кон неприфатливи консеквенции: опсто-

263
јувањето на казнено-правната забрана во националното законодавство и
нејзината примена само потврдува дека не постои еднаков обем или сте-
пен на заштита на определени интереси на единствениот економски и пра-
вен простор што го претставува ЕУ (Satzger, 1, 114). Покрај тоа, таквата
„неутрализација“ на националните забрани може коректно да се изведе са-
мо со внесување во националното законодавство врз посебна основа за
исклучување на противправноста, што само по себе отвора низа натамош-
ни проблеми, кои се однесуваат на внатрешната усогласеност на правниот
систем, сега сфатен како единство на националниот систем, и правото на
ЕУ.
2. Покрај input ориентираниот аспект на хармонизацијата, таа има
и свој output аспект, а тоа е "law in practice", правото во примена, односно
онаа комбинација или приближување на правните системи што е конечна
цел на хармонизацијата (Klip, кај Klip/van der Wilt, 23). Резултатите на про-
цесот на хармонизација на казнените законодавства на државите-членки се
повеќе од очебијни. Нивната денешна состојба по изведените реформи
(германските, од почетокот на седумдесеттите, новиот француски КЗ од
1994 година, шпанскиот КЗ од 1995 година итн.), се одликува со висок сте-
пен на блискост на основните криминално-политички и казнено-правни
ставови, преточени во институтите на општиот дел: формалниот поим на
казненото дело, дводелбата или троделбата на казнените дела, начелото на
вина, повеќе или помалку обедначен систем на санкции („двоен колосек“
на казни и мерки на безбедност, исклучување на смртната казна, системот
на „ден-глоба“, алтернативни мерки, казнена одговорност на правните ли-
ца итн.).
Исто така, постои висок степен на хармонизација и на решенијата
во посебниот дел, особено со унифициран пристап во инкриминирањето
на „новите форми“ на криминал: организираниот криминал, корупцијата,
перењето пари, компјутерскиот крминал, еколошките казнени дела, фи-
нансиските, берзански и други измами, меѓународните злосторства итн.
Во сите европски законици се внесени унифицирани инкриминации на
перење пари, проширени се одредбите за корупција, се усвојуваат посебни
закони за сузбивање на тероризмот итн. Се работи за области во кои ЕУ
нема на располагање соодветни непосредни казнено-правни компетенции
(Flore, 8). Конечно, хармонизацијата на казнените законодавства подраз-
бира и проширување на објектот на заштита врз заедничките добра и инте-
реси на ЕУ. Така, на пример, како објект на делата против службената
должност не се појавува само авторитетот на националната државата и од-
носот на доверба во вршењето на јавните функции во националната држа-
ва, туку и авторитетот на ЕУ и нејзините органи. Или, со оглед на приро-
дата на небрежните деликти како „отворени битија“, чие неправо претпо-

264
ставува повреда на некоја норма на должно внимание, не е исклучено
утврдувањето на тој елемент да ги уважува и нормите и правилата (за си-
гурноста при работата, еко-заштитата итн.) утврдени од страна на ЕУ
(Satzger, 2, 108).
Формалниот недостиг на ингеренции за донесување правни пропи-
си со цел хармонизација во областите опфатени во третиот столб, во кој е
владејачко начелото на интергавернментализам, е покриен со методите на
координација во Советот на заедничките политики, развиени особено по
самитите во Феира од 2000 и Лакен од 2001 година. Ваквиот метод се со-
стои во заедничко утврдување на временски лимитирани насоки за презе-
мање определени мерки и активности, поставување на квантитативни и
квалитативни индикатори за нивна примена, како и заедничко оценување
на постигнатите резултати на измените во правните системи и практиката
на државите-членки (в. Bodewig/Voss, 311). Тоа е нужен метод, во мерата
во која хармонизацијата на казнено-правните системи подразбира и инсти-
туционален аспект – заеднички законодавец (оваа улога ја игра Советот на
министри), заеднички егзекутивен систем и заеднички судски систем. Со
оглед на тоа што примената на казненото право и натаму е препуштено на
националните системи на казнена правда, институционалниот аспект се
опсервира во светлината на заедничките политики во рамките на третиот
столб – правда и внатрешни работи, и усвојување на заеднички стандарди
за независното судство и другите елементи на тие системи (Klip, 25).

V. Хармонизација на македонското казнено законодавство

1. Со потпишувањето на Спогодбата за стабилизација и асоцијаци-

ја со ЕУ (ССА), нашава држава ја прифати обврската за хармонизација на
правниот систем со правото на ЕУ, што треба да се одвива со однапред
утврдена динамика во определени подрачја. Подрачјето на правда и вна-
трешни работи е систематизирано во приоритетните подрачја. Заеднички
именител на преземените обврски во оваа сфера е јакнењето на институци-
ите на правдата и внатрешните работи, примената на правото и механиз-
мите на правдата и јакнењето на владеењето на правото (чл. 74 ССА). Вака
определениот општ вовед покрива исклучително широк спектар на кон-
кретни обврски за достигнување низа европски норми и стандарди, содр-
жани во првиот столб на ЕУ (визи, гранична контрола, азил, имиграција и
судска соработка во граѓанската материја), како и во третиот столб (судска
и полициска соработка во казнената материја), но и на сите други стандар-
ди („soft acquis“ на ЕУ) и општи правни начела што се однесуваат на чове-
ковите слободи и права, правната држава и владеењето на правото. Сите

265
тие подрачја завлегуваат во материјалното, процесното и извршното каз-
нено право.
ССА е, условно речено, „рамковна“ спогодба, која покрива, според
тоа, само некои сегменти на комплементарниот процес на евроинтеграција
на правниот систем и системот на правда и внатрешни работи на ЕУ. Но,
сето тоа не ја намалува нејзината важност како правен акт што мошне де-
цидирано ја обврзува Република Македонија: прво, да пристапи кон комп-
лексна реформа на казненото законодавство, и второ, - како ориентир во
претстојните измени на уставниот и правниот систем, институционалната
рамка и механизмите на примена на правото во сферата на правдата и вна-
трешните работи да тргне од европските норми и стандарди, содржани во
правото на ЕУ или прифатени во системите на нејзините државите-членки.
2. Појдовна основа за хармонизација на нашето казнено законодав-
ство со европското казнено право (подразбирајќи ги под тоа и законодав-
ствата на државите-членки) се: конвенциите од казнено-правната област,
регулативите, директивите и рамковните одлуки на ЕУ и општите правни
стандарди и начела содржани во уставите и казнените законодавства на
државите-членки. Во однос на инкорпорирањето на овие прописи или пак
сообразување на домашното законодавство со нивните одредби постојат
неколку специфичности.
Прво, меѓународните конвенции, усвоени од СЕ, ООН или билате-
ралните конвенции, по ратификацијата стануваат дел од домашниот пра-
вен поредок и не може да се менуваат со закон (чл.118 УРМ). Покрај непо-
средната примена на нивните одредби, како што се тие за меѓународната
соработка, исполнувањето на обврските во однос на инкриминирањето на
казнени дела или статуирањето на определени општи казнено-правни ин-
ститути, во согласност со начелото на законитост, се остварува со инкор-
порирање на соодветни одредби во казненото законодавство. Така, на при-
мер, примената на Конвенцијата за транснационалниот организиран кри-
минал на ООН од 2000 година повлече вградување на повеќе нови одредби
во КЗ (за злосторничкото организирање, перењето пари, опструкција на
правдата, трговија со луѓе итн.), со чиешто усвојување нашето законодав-
ство е хармонизирано со другите европски законодавства, слично на при-
мената на одредбите од Казнената конвенција за спречување на корупција-
та на СЕ од 1999 година, која значи усогласување на описите на делата на
корупција и други општи институти со европските законодавства.
Второ, конвенциите на ЕУ (за заштита на финансиските интереси,
за корупција на службените лица итн.) формално ќе станат обврзувачки за
нашето законодавство по пристапувањето на нашата држава кон ЕУ. Но,
од друга страна, решенијата што се во нив содржани de facto обврзуваат на
хармонизација на казненото законодавство во мерата во која процесот на

266
евроинтеграција постапно ја отвора потребата од заштита на финансиски-
те и други интереси на ЕУ (така, на пример, во однос на спречувањето на
злоупотребите на штета на фондовите и средствата на ЕУ, претпристапни-
те фондови итн.).
Трето, регулативите, директивите и рамковните одлуки се извори
на правото на ЕУ, односно инструменти за хармонизација на национални-
те правни системи на државите-членки. Сообразувањето на нашето казне-
но право со нив е засновано врз преземената обврска (со ССА) за хармони-
зација на нашиот систем на правда и внатрешни работи. Во таа смисла, и
рамковните одлуки се појавуваат како обврзувачки документи, чиишто
одредби треба да се транспонираат во КЗ и ЗКП. Така, на пример, најнови-
от предлог за измени на КЗ и ЗКП, кој е сега во владина процедура, во од-
нос на новиот режим на проширена конфискација за дела на организиран
криминал, ги презема одредбите од Рамковната одлука за проширена кон-
фискација на Советот на министри на ЕУ од 2005 година, приспособувајќи
ги на посебностите на нашето материјално и процесно казнено право.
3. Повеќе отколку како формално-правно, како прашање на су-
штинско, вредносно хармонизирање се појавува адоптирањето во нашиот
казнено-правен систем на општите правни начела и стандарди, предвиде-
ни во конвенциите и уставите и казнените законодавства на државите-
членки.
Правните стандарди по дефиниција се општи поими што се одне-
суваат на основните правни начела и правни институти и имаат универзал-
но дејство, а чиишто конкретизирани облици може да бидат променливи и
различни, но не во мера што значи напуштање на појдовната идеја содржа-
на во правниот стандард. Се работи, значи, за идентичност на содржината
и целта при различност на формата. Правниот стандард е најчесто форму-
лиран во вид на општа правна норма што јасно ја определува целта на за-
конодавецот, на која треба да бидат приспособени дополнителните норми
со кои се обезбедува неговото почитување. Тоа се истовремено и регула-
тивни правила и правни идеали, т.е. норми за правото во настанување (in
statu nascendi), за правото какво што треба да биде, и се однесуваат во прв
ред на законодавецот како и на органите што го применуваат правото.
Нивната функција е, најпрвин, да го моделираат правото според определе-
ни правни идеали и, второ, да постават посока по која треба да се движи
законодавецот во создавањето, но и судот во примената на правото.
Оттука, може да се разликуваат два вида правни стандарди (в.
Камбовски, 1, 312): општи правни начела, кои претставуваат основа за це-
лината или одделни делови на казнено-правниот систем (начелото на зако-
нитост, справедливост итн.) и стандарди – општи норми, чијашто содржи-

267
на треба да се исполни со конкретни однесувања на правните субјекти што
одговараат на нивната цел, како што се нормите кои содржат општи прав-
ни поими од типот на „јавен ред“, „јавен морал“, „јавен мир“, „јавна сигур-
ност“ итн.
Правните стандарди настануваат со заемно вкрстено дејство на на-
ционалните законодавства, како и со постојано испреплетување на нацио-
налните и меѓународните норми, низ еден постојан процес на „прелевање“
("spil over"). Специфична е улогата и влијанието на ЕУ: правните норми
усвоени од страна на ЕУ, како и општоприфатените правни начела прифа-
тени во уставните системи и законодавствата на државите-членки се поја-
вуваат како правни стандарди кон чие достигнување се стремат останатите
европски држави кои не се нејзини членки и кои тргнале по патот на евро-
интеграција.
За хармонизацијата на македонскиот казнено-правен систем реле-
вантни се општите начела и стандардите кои се однесуваат на материјал-
ното и процесното право и на системот на правда. Ги делиме на: институ-
ционални стандарди, што се однесуваат на институциите на правдата, оп-
шти начела на материјалното право и општи начела на процесното право.
За ефикасното функционирање на системите на правда посебно значење
има приближувањето на процесните законодавства, со прифаќање на ми-
нимални заеднички стандарди на казнената постапка во државите-членки,
содржани во „Зелената книга“ на Европската комисија од 2003 година. Таа
ги компилира основните стандарди содржани во ЕКЧП и пресудите на
ЕСЧП, уставната традиција и процесните законодавства на државите-
членки, и има амбиција дефинирајќи ги како минимални да ја поттикне
хармонизацијата на процесните законодавства (правото на правично суде-
ње, пресумпцијата на невиност, правото на одбрана итн.).

Заклучок

1. За разлика од други подрачја на правото, според владејачката

концепција, ЕУ е заедница на правото без казнено право, што е израз на
определбата за настанување на Европа со помош на правото, но без судии
и жандарми. Казненото право останува во исклучителна надлежност на др-
жавите-членки. Поради тоа, и поимот на „европско казнено право“, кој се
употребува како синоним за казненото право на ЕУ, е мошне рестриктивен
и сведен на следниве пет значења: регулаторен казнен систем на самата
ЕУ што има административно-правен карактер (овластувањата на Европ-
ската комисија да изрекува административни казни во некои подрачја, ка-
ко што е подрачјето на конкуренцијата); заеднички одредби што се одне-
суваат на применувањето или неприменувањето на националните казнени

268
законодавства; европската мрежа на казнено-правна соработка; проектот
на "Corpus Juris" што го изразува концептот на "eurocrimes"; и европските
стандарди на казнената постапка и примената на правото засновани врз
Европската конвенција за човековите права и другите системи на правна
заштита. Поширокиот поим „европско казнено право“ ги опфаќа и хармо-
низираните начела, институти и инкриминации во казнените законодав-
ства на државите-членки, кои претставуваат заедничко европско наследс-
тво.
Во отсуство на формални компетенции на органите на ЕУ да соз-
даваат униформно казнено право на ЕУ, основниот правец низ кој се про-
бива концептот за европско казнено право е, несомнено, тој на адоптирање
на европските стандарди и заштитени вредности во националните законо-
давства, што може да се означи како процес на нивна „европеизација“. Врз
таквата основа поставениот казнено-правен систем на заштита на интере-
сите на ЕУ се остварува на три начини: сеопфатна заштита на заедничките
вредности низ проширување на подрачјето на примена на националните
казнени законодавства до рамништето на „територијален принцип на заед-
ницата“; проширување на изворната казнено-правна компетенција на заед-
ничките органи; користење на класичните меѓународни инструменти на
хармонизација – конвенции, но и инструменти на самата ЕУ, како што се
директивите и рамковните одлуки за усвојување на хармонизирани реше-
нија во националните казнени законодавства.
2. Концепцијата на екстремен партикуларизам на казненото право,
како еманација на државното право на казнување и апсолутниот државен
суверенитет, денес е изложена на континуиран систематски напад. Негово
упориште е современиот концепт на човековите слободи и права, во пос-
ледниве декади развиен до рамништето на основен двигател на правните
реформи и на унификацијата и хармонизацијата на правните системи. Каз-
нено-правната заштита на индивидуалните слободи и права сé повеќе мора
да се потпира врз унифициран пристап кон универзално признатите добра
(животот, телото, здравјето, индивидуалната слобода, правото на сопстве-
ност итн.). Граѓаните на Европа, сеедно на која држава í припаѓаат, имаат
еднакви права и треба да уживаат еднаква казнено-правна заштита.
Таквата јасна принципиелна заложба ја отвора сé поизразената
контрадикција помеѓу, од една страна, партикуларниот карактер на казне-
ните законодавства, и, од друга страна, натамошната внатрешна интегра-
ција на ЕУ. Невозможно е внатрешните граници да се отворат за кримина-
лот, а да останат затворени за органите на казнено гонење, ограничени во
своето постапување со националните законодавства. Нужноста од унифика-
ција и хармонизација на казнените законодавства на државите-членки ста-
нува, оттука, природен елемент на натамошното развивање на општиот ин-

269
тегративен модел. Поради тоа, уште Договорот за ЕУ од Мастрихт предви-
дува апроксимација на законодавствата во спречувањето на тероризмот, тр-
говијата со луѓе, оружје и дроги, корупцијата и финансиските измами, пред-
видувајќи и минимални правила за конститутивните елементи на таквите
дела и казните за нив. Договорот од Амстердам ја поставува таквата теза
како клучна за развивањето на единствениот простор на слобода, безбед-
ност и правда, проширувајќи го со тоа подрачјето на хармонизација врз це-
локупното казнено законодавство.
3. Со потпишувањето на Спогодбата за стабилизација и асоцијаци-
ја со ЕУ (ССА), нашата држава ја прифати обврската за хармонизација на
правниот систем со правото на ЕУ, што треба да се одвива со однапред
утврдена динамика во определени подрачја. Подрачјето на правда и вна-
трешни работи е систематизирано во приоритетните подрачја и се однесу-
ва на обврските за сообразување на законодавстото со правото на ЕУ што
го покрива првиот и третиот столб на ЕУ (судска и полициска соработка
во казнената материја), како и со сите други стандарди ("soft acquis" на
ЕУ) и општи правни начела што се однесуваат на човековите слободи и
права, правната држава и владеењето на правото. Сите тие подрачја се во
нераскинлива врска со материјалното, процесното и извршното казнено
право.
Појдовна основа за хармонизација на нашето казнено законодав-
ство со правото на ЕУ и европското казнено право (подразбирајќи ги под
тоа и законодавствата на државите-членки) се: конвенциите од казнено-
правната област, регулативите, директивите и рамковните одлуки на ЕУ и
општите правни стандарди и начела содржани во уставите и казнените за-
конодавства на државите-членки. Се работи за сложен процес на инкорпо-
рирање на нивните одредби или сообразување на домашното казнено зако-
нодавство, кој мора да ги уважува следниве посебности: прво, за разлика
од примената на меѓународните концвенции, кои со нивната ратификација
стануваат составен дел на домашниот поредок, одредбите од конвенциите
на ЕУ (за заштита на финансиските интереси на ЕУ и др.) треба да се сме-
таат за општи стандарди на кои треба да се приспособи нашето законодав-
ство; второ, регулативите, директивите и рамковните одлуки се основа за
хармонизирани решенија, кои треба да се вградат во нашето казнено зако-
нодавство и покрај тоа што во него, до членството во ЕУ, не се етаблирани
принципите за нивното дејство, посебно директното дејство и приоритетот
на регулативите и директивите; и трето, преземањето определени решени-
ја од казнените законодавства на државите-членки треба да го уважува во
прв ред достигнатиот степен на нивна хармонизација во самите тие зако-
нодавства.

270
 Библиографија

Adali, Sophie Quintin, A Contemporary Conflict Resolution Frame-

work: Approximation to EU Economic Law, во: Access to EU, Drafting Econo-
mic Legislation, A Handbook, Skopje 2004.
Albrecht, P., A., and Braum, S., Deficiencies in the Development of
the European Criminal Law, European Law Review 1999/5.
Ambos, Kai, Internationales Strafrecht, München 2006.
Arndt, Hans-Wolfgang, Europarecht, 8.Auflage, Heidelberg 2006.
Бендевски, д-р Трајан, Право на Европска унија, Скопје 2001.
Bodewig, dr Thomas, und Voss, Thomas, , Die "offene Methode der
Koordinierung" in der Europ(ischen Union-"schleidhende Harmonisierung"
oder notwendige "Konsentierung" zur Erreichung der Ziele der EU?, Europa-
recht 2003/2.
Brinkhorst, L.J. and Schermers, H.G., Judicial Remedies in the Euro-
pean Communities, A Case book, Second revised edition by H.G.Schremers,
Deventer-London 1977.
Cartou, Louis, Clergerie, Jean-Louis ; Gruber, Annie ; Rambaud, Pa-
trick, L(Union europ(enne, 4,(dition, Paris 2002.
Chaput, Yves, Le droit de la concurrence, Paris 1991.
ður¬ñe¬viić, dr Zlata, Mehanizmi utjecaja prava Evropske zajednice
na kaznenopravne sustave država clanica, Zbornik PFZ 2004/2.
Duff, Andrew, Reforming the European Union, London 1997.
Flore, D., LLincrimination de la corruption, Les nouveaux instruments
internationaux, La nouvelle loi belge du 10 fevrier 1999, Bruxelles 1999.
Folsom, Ralph H./ Lake, Ralph B./Nanda, Ved P., European Union
Law after Maastricht, The Hague-London-Boston 1996.
Girerd, Pascal, Les principes d’ èquivalence et d’effectivitè: encadre-
ment ou d’sencadrement de l’ autonomie procèdurale des Etats membres?,
Revue trimestrielle de droit europèen 2002/1.
Harding, Christopher, Exploring the intersection of European law and
national criminal Law, European Law Review 2000/25.
Jescheck, Hans-Heinrich, Gegenstand und neuesete Entwicklung des
internationalen Strafrecht, Festschrift f. R.Maurach, Karlsruhe 1972.
Joutsen, Matti, The European Union and Cooperation in Criminal Matters:
the Search for Balance, HEUNI Paper No.25, Helsinki 2006
Jung, Heike, Criminal Justice – A European Perspective, во: Criminal
Policy Making, Edited by A.Rutherford, Aldershot 1997

271
 Камбовски, д-р Владо, 1 – Правда и внатрешни работи на Европ-
ската унија, Скопје 2005 2- Меѓународно казнено право, Скопје 1998.
Kapteyn, P.J.Gand van Themaat, P.VerLoren, Introduction to the Law
of the European Communities, Third Edition, edited and further revisited by La-
urence W.Gormley, London-The Hague-Boston 1998.
Klip, Andrè/ van der Wilt, Harmen (Edit.), Harmonisation and harmo-
nising measures in criminal law, Proceedings of the colloquium, Amsterdam
2002.
Kühling, dr.Jürgen,und Lieth, Oliver, Dogmatik und Pragmatik als lei-
tende Parameter der Rechtsgewinnung im Gemeinschaftsrecht, Europarecht
2003/3.
Pradel, Jean et Corstens, Geert, Droit pènal europèen, 2e èdition, Paris
2002.
Satzger, Helmut, 1 – Internationales und Europäisches Strafrecht, Ba-
den-Baden 2005 2 – Welche Veränderungen br(chte ein Beitritt der Schweiz zur
Europ(ischen Union für die Anwendung des schweizerischen Strafrechts?
ZStrR 2001/1.
Schermers, Henry G., and Waelbroeck, Denis F., Judicial Protection
in the European Union, Sixth Edition, The Hague-London-New York 2001.
Schutte, J European Market of 1993: test for regional model of supra-
national criminal justice on interregional cooperation in criminal law, во:
Eser/Lagodny, Principles and Procedures for New Transnational Criminal Law,
Freiburg im Breisgau 1992.
Selih, dr Alenka, Evropsko kazneno pravo, Pravnik 1993/4–6.
Sieber, Ulrich, 1 – Europäische Einigung und Europäisches Strafrechts,
ZStW 1991/4 2 – A propos du Code pènal type europèen, RDPC 1999/1.
Suerbaum, dr.Joachim, Die Schutzpflichtdimension der Gemeinschaf-
tsgrundrechte, Europarecht, 2003/3
Treaty of Amsterdam: What has changed in Europe? European Com-
mission 1999.
Trechsel, Stefan, La CEDH (clips(e par la nouvelle Constitution, RPS
2001/3.
Vukadinović, dr Radovan, Kako usklañivati domaće propise sa pravom
Evropske unije, Kragujevac 2004.
Жданов, Ј. Н., Лаговска®а Е.Ц., ЕвропеŸское уголовное право,
Перпективìи развити®а, Москва 2001.
Zieschang, dr Frank, Chancen und Risiken der Europ(isierung des
Strafrechts, ZStW 2001/2.

272
Vlado KAMBOVSKI

THE HARMONIZATION OF MACEDONIAN CRIMINAL

LAW WITH EU LAW
(Summary)

1. In contrast to other legal areas, according to the governing

conception, the EU is a community of law without criminal law, which is an
expression of the aim of the establishment of a Europe assisted by law but
without judges and policemen. Criminal law remains the exceptional
competence of member states. For this reason, the term ‘European Criminal
Law’, which is used to refer to the criminal law of the EU, has a very restrictive
meaning limited to five aspects: the regulatory criminal system of the EU itself,
which has an administrative-legal character (the competence of the European
Commission to pronounce sentences with administrative penalties in some
areas, as in the case of the Law of Competition); joint provisions regarding the
application or non-application of national criminal legislations; the European
network of criminal law cooperation; the project of ‘Corpus Juris’ that
represents the concept of ‘Euro-crimes’ and the European standards of criminal
procedure and the application of law based on the European Convention on
Human Rights and other systems of legal protection. The broader concept of
‘European Criminal Law’ includes the harmonized principles, institutions and
incriminations in the criminal legislations of the member-states that present the
common European heritage.
2. The concept of the extreme particularism of criminal law, as an
emanation of the state law of sentencing and absolute state sovereignty, is today
exposed to continuous and systematic attack. Criminal law protection of
individual rights and freedoms must rely to a higher extent on a unified
approach to universally recognized rights (life, body, health, individual
freedom, right to property, etc.). The necessity for the unification and
harmonization of the criminal legislations of member states becomes, therefore,
a natural part of the future development of the general integrative model. For
this reason, even the EU Maastricht Treaty envisages the approximation of
legislation in combating terrorism, trafficking in human beings, arms and
narcotics, corruption and financial fraud, providing minimal rules for the
constitutive elements of these crimes and the sentences for them. The Treaty of
Amsterdam sets up this thesis as crucial to the development of the common area

273
of freedom, security and justice, expanding in this way the area of
harmonization to overall criminal legislation.
3. By signing the Stabilization and Association Agreement with the EU
(SAA), our country accepted the duty of harmonizing the legal system with EU
law and this needs to take place with a tempo determined in advance in different
areas. The area of justice and home affairs is systematized in the priority areas
and refers to the obligations for approximation of legislation to EU law.
The harmonization of our criminal legislation with EU law and
European criminal law (understanding by this the legislations of the member
states) encompasses: the conventions of the criminal law area, regulations,
directives and framework decisions of the EU, and the basic legal standards and
principles contained in the constitutions and criminal legislations of the member
states. This involves a complex process of incorporation of their provisions or
compliance with national criminal legislation that needs to respect the following
specificities: first, as opposed to the application of international conventions
which by their ratification become a part of the national legal order, the
provisions of the conventions of the EU (for the protection of the financial
interests of the EU, etc.) should be considered general standards to which our
legislation should be adapted; second, the regulations, directives and framework
decisions are the basis for harmonized solutions which need to be incorporated
in our criminal legislation even despite the fact that within it, until membership
of the EU, the principles for their effect, especially direct effect, and the
precedence for the regulations and directives, will not have been established;
and third, the acquiring of certain solutions from the criminal legislation of
member states should respect, above all, the achieved level of their
harmonization in the respective legislations themselves.

274
Никола МАТОВСКИ

ЕВРОПЕИЗАЦИЈАТА НА МАКЕДОНСКОТО КАЗНЕНО

ПРОЦЕСНО ПРАВО

ВОВЕД

Македонското казнено процесно право е изградено врз база на

првиот Закон за кривична постапка од 1997 година и неговата Новела
на истиот од 2004 година. Основни цели на првиот македонски ЗКП
беа усогласување со Уставот на Република Македонија и со најзначај-
ните меѓународни акти што ги тангираат човековите права – Европска-
та конвенција и Меѓународниот пакт за граѓански и политички права и
јуриспруденцијата на Европскиот суд за човекови права во Стразбур.
Новелата, пак, од 2004 година е сериозен зафат, закон со 202 одредби (од
вкупно 546 члена на ЗКП), во кој се вградени одредбите од меѓународните
договори што ги ратификувала Република Македонија, европските стан-
дарди, како и препораките на меѓународните организации и тела.
Меѓународните – европските правни стандарди за казнената по-
стапка се содржани во бројните документи на ООН, на Европската уни-
ја и на Советот на Европа и нивната пенетрација во правните системи
на државите-членки е неизбежен услов за оживотворување на универ-
залниот концепт на човековите слободи и права и нивната ефикасна за-
штита.
Може да се констатира дека македонското казнено процесно
право е во процес на европеизација со усвојување на десетте меѓуна-
родни правни стандарди, и тоа: право на правично судење; пресумпци-
ја на невиност; начелото non bis in idem; правото на одбрана и брани-
тел; лишувањето од слобода и притвор; забраната на тортура и нечо-
вечко постапување; правото на апелација; забрзување, поедноставува-
ње и алтернативи на кривичната постапка; извршување на пресудата и
постапка спрема малолетниците.
Во правната литература е прифатен поимот на стандардите. Ме-
ѓународниот правен стандард го означува тоа што припаѓа на правото
ex aequo et bono, што во својата елементарна правна форма се стабили-
зирало, било како идеја, било како правен факт; што е, или би можело
да претставува, универзален минимум на некое правно правило, неза-

275
висно од тоа дали е составен дел на позитивното внатрешно или меѓу-
народно право. Затоа меѓународниот правен стандард е правен поим,
резултат на сублимација на правното искуство и знаење, напредување
на релациската норма до начело (Beljanski,S. 2001:str. 10).
Според некои теоретичари, меѓународниот правен стандард се
смета дел од меѓународното право, утврден со меѓународни документи
и повторуван во многу други слични акти на универзалната, регионал-
ната и националната природа, кој го прифаќаме како доказ за светското
важење на критерум за проценување на правниот систем на секоја др-
жава и како овластување за сите други држави и меѓународни органи-
зации да се мешаат во туѓите национални односи, а притоа да не може
да им се противстави аргументот на суверенитет (Dimitrijevic,V.
1985:str. 42; Dimitrijevic, Paunovic, M. Ðeric, V. 1997:str. 68).
Истиот автор меѓународните стандарди ги врзал за примена на
еден од изворите на меѓународното право – за општите начела кои ги
признаваат просветените народи (Dimitrijevic,V. 1997:str. 68, 89).
Во поширока смисла, меѓународните правни стандарди се збир
на правни правила, прифатени на нормативен, програмски или емпири-
ски начин, било од меѓународните организации, било од телата кои
имаат владин или невладин карактер, било од државите со респекта-
билно ниво на правна традиција и култура, било од поголем број на
други држави или од јуриспруденцијата и правната доктрина (Beljanski,
S. 2001:str. 12).
Според тоа, кога се зборува за меѓународните правни стандар-
ди, треба да се повикуваме на постојните меѓународни акти и на пра-
ктиката на меѓународните установи, независно од тоа дали сите држави
ги ратификувале овие акти и дали потпаѓаат под јурисдикција на такви-
те установи, потоа на афирмираните правила на внатрешното право на
одделните држави и на истакнатите сфаќања на јуриспруденцијата и
правната доктрина.
Значи, кај правниот стандард се работи за идентичност на содр-
жината при различност на формата. Правниот стандард најчесто е фор-
мулиран во вид на општа правна норма што јасно ја определува целта
на законодавецот, на која треба да бидат приспособени дополнителните
норми со коишто се обезбедува неговото почитување. Правните стан-
дарди се истовремено и регулативни правила и правни идеали, т.е. нор-
ми за правото во настануавање (in statu nascendi). Тие определуваат как-
ва треба да биде правната регулатива, така што имаат динамична при-
рода. Нивната функција е, прво, да го моделираат правото според опре-

276
делени правни идеали и, второ, да поставуваат насока по која треба да
се движи законодавецот во создавањето, но и судот во примената на
правото (В. Камбовски, 2005:стр. 312).
Поаѓајќи од сознанието дека важна претпоставка за примена на
новите инструменти на соработка во казнената (кривичната) област,
покрај хармонизацијата на материјалното законодавство е и прифаќа-
њето на минималните заеднички стандарди на казнената постапка во
државите-членки, во 2003 година Европската комисија подготви „зеле-
на книга“, чијашто функција е да ги испита нивните стојалишта во од-
нос на таквите стандарди. Се разбира, „зелената книга“ не е правен акт
и нема никакво обврзувачко дејство, но сепак изразува едно претходно
определување што ги сублимира компаративните сознанија и ги вкр-
стува, од една страна, меѓународните и европските, и, од друга страна,
националните процесни начела и институти, сето тоа низ оптиката на
барањето за создавање единствен простор на правда. Во таа смисла,
„зелената книга“ ги компилира основните стандарди содржани во
Европската конвенција за човекови права и пресудите во Европскиот
суд на човекови права, уставната традиција и процесните законодав-
ства на државите-членки, со амбиција, дефинирајќи ги како минимал-
ни, да ја стимулира хармонизацијата на процесните законодавства
(Камбовски, В. 2005:341).

1. ПРАВО НА ПРАВИЧНО СУДЕЊЕ

Правото на осомничениот или на обвинетиот на правично суде-

ње, кое е предвидено во Европската конвенција (чл. 6) и во Повелбата
за основните права на Европската унија (чл. 47), има првостепено зна-
чење (за правните стандарди на процедуралната правичност поопшир-
но – Калајџиев, Г. 2004:стр. 179).
Врз основа на правото за правично и непристрасно судење се
формулирани неколку процесни стандарди. Ова право ги сублимира
процесните гаранции за основните човекови права и подразбира целос-
но респектирање на правата на обвинетиот од страна на судот. Покрај
тоа, правото на правично (фер) судење обезбедува заштита од арби-
трарно или екстра легално постапување со сторителот (извршителот)
на кривичното дело, вонсудска егзекуција итн. На тој начин правото
кое ја тангира легалноста на постапката и процесните гаранции на чо-
вековите права претставува многу важна бариера од сурова репресија,
и основа за развивање на неколку процесноправни институти, како што
се правото на одбрана, правото на жалба, правото на судење во „разу-

277
мен рок“, правото на „еднаквост на оружјето“, итн. Ова право на пра-
вично (фер) и непристрасно судење е содржано во важни меѓународни
документи: Универзалната декларација за правата на човекот (чл. 10),
Меѓународниот пакт за граѓански и политички права (чл. 14, ст. 1) и
Европската конвенција за заштита на човековите права и основни сло-
боди – ЕКЧП (чл. 6, ст. 1) – (Bassiouni Ch. 1993/2:p. 267).
Претпоставка за правично судење пред независен трибунал е
поседување на минимални“ права за одбрана на обвинетиот: правото
веднаш на јазикот кој го разбира, да биде известен за природата и осно-
вата на обвинението, правото на доволно време и адекватни услови за
подготвување на одбраната, правото на стручна помош на бранител по
слободен избор, правото на помош од бранител по службена должност
ако не може да ги подмири трошоците на одбраната, еднакво уважува-
ње на исказот на сведокот на обвинението и одбраната, како и правото
на преведувач (интерпрет) ако не го зборува службниот јазик (чл.6, ст.
3 од ЕКЧП).
Последниве години правото на правично судење се појавува ка-
ко стандард во меѓународната регулатива во условите на екстрадиција.
Така, моделот на Конвенцијата за екстрадиција на ООН, усвоен на Ос-
миот конгрес на ОН за превенција на криминалот (Хавана, 1990 год.)
како претпоставка за издавање (изречување), содржи изричен услов за
правичност на постапката во државата која бара екстрадиција. Таквиот
услов се пробива и во современото екстрадиционо право и во билате-
ралните договори.
Во однос на основното право на одбрана и застапување пред су-
дот, од државите-членки се бара да востановат национална шема за зас-
тапување од страна на адвокат, при што државите треба да го верифи-
куваат степенот на способоста на адвокатите наименувани од судовите.
За правото на толкувач и преведувач се предвидува воспоставување
формална процедура за проверка на познавањето на јазикот на кој се
води постапката од страна на осомничениот или обвинетиот и вoспос-
тавување национален регистар за толкувачи и преведувачи, кои треба
да бидат едуцирани според посебни програми.
На посебна листа се издвоени правата на одредени групи осом-
ничени и обвинети лица на кои им е потребна засилена заштита: стран-
ски државјани, деца, ментално и физички болни лица, неписмени, бе-
галци, алкохоличари и наркомани.
Во однос на правото на конзуларна заштита, базирано врз
одредбите на Виенската конвенција за конзуларни односи од 1963 го-

278
дина, предвидена е обврска на државите-членки за наименување на
специјални службеници во нивните конзуларни претставништва кои
треба да се грижат за почитување на правата на осомничените и на об-
винетите, државјани на односна држава, во кривична постапка на држа-
ва во која се наоѓа конзуларното претставништво. Меѓу другото тие
треба да играат улога на лица за врска со фамилиите на осомничените,
односно на обвинетите и со нивните бранители.
За да се овозможи запознавање со нивните основни права, пред-
видено е на секое осомничено или обвинето лице да му се предаде спе-
цијален прирачник за правата во моментот на лишувањето од слобода.
„Зелената книга“ предвидува одреден систем на евалуација на степенот
на примена на минималните стандарди, како и санкции спрема држави-
те коишто не ги почитуваат овие стандарди.
Во поновата процесна теорија, правото на правично судење е
подигнато на ранг на начело на казнената (кривичната) постапка од
страна на некои процесуалисти како начело на правична постапка пред
казнениот суд, како стожерно начело на казненото процесно право (Ви-
ди: Krapac, D. 2000:str. 83–94, Матовски, Н. 2003:стр. 132–138).
Поимот „правичен процес“ (fair trial), позајмен од англосаксон-
ското право, не е дефиниран со Конвенцијата (G. Piquerez, 2000:str.
186). Kако правен стандард, има своја историја во англоамериканското
право, каде што судовите го толкуваат на различен начин. Во конти-
ненталното европско прво е разработен во практиката на Европската
комисија, односно Европскиот суд за човекови права, кој го поставил
како надзаконско начело уште во 1970 година (во случајот Delcourt c/a
Belgigue) и е од значење за сите држави-членки во Советот на Европа
што се потписнички на Конвенцијата. Според таа практика, прашањето
на правичноста се однесува на постапката во целина, во сите нејзини
делови, а не само во стадиумот на судење, и се оценува врз основа на
два критериума: општи, од поширок обем, кои важат во секоја судска
постапка, и посебни, кои тие општи критеруми ги конкретизираат со
оглед на специфичната природа на казнената (кривичната) постапка ка-
ко спор за примена на казната врз сторителот на кривичното дело со
која државата му ги ограничува основните права во јавен интерес (G.
Piquerez, 2000:str. 187).
Во таа смисла, како општи елементи на поимот „правична по-
стапка“ би биле следниве: право на странките да присуствуваат на дејст-
вата на постапката и да бидат сослушани пред донесување на одлуката
– audiatour et altera pars; право на странката во постапката да ги презема

279
сите дејства што може да ги презема нејзиниот противник – т.н.една-
квост на оружјето, без неоправдана дискриминација помеѓу странките;
дека судските одлуки не смеат да се засноваат врз незаконити докази и
дека судските одлуки мора да бидат образложени.
Посебни елементи на поимот „правична постапка“ што ги бара
практиката на Европскиот суд за човекови права се следниве: претпос-
тавка – пресумпција на невиност на обвинетиот и посебни гаранции за
одбрана на обвинетиот.

2. ПРЕТПОСТАВКА – ПРЕСУМПЦИЈА НА НЕВИНОСТ

Иако претходно ја третиравме како посебен елемент на поимот

„правична постапка“, пресумпцијата на невиност, како најважна пре-
сумпција во казненото право, има карактер на основен стандард на
европската казнена постапка и е содржана не само во законските про-
писи (чл. 2 ст. 1 – ЗКП на Македонија; чл. 3 ст. 1 ЗКП на Хрватска; чл.
3 – ЗКП на СФРЈ), туку и во уставните прописи (чл. 13, ст.1 – Уставот
на Македонија, чл. 28 – Уставот на Хрватска, чл. 181, ст. 4 –Уставот на
СФРЈ) и во меѓународните прописи за човековите права (чл. 11, ст. 1 од
Универзалната декларација; чл. 8, ст. 2 од Американската конвенција;
чл. 21, ст. 3 од Хашкиот трибунал за Југославија; чл. 14, ст. 2 од
МПГПП; чл. 6, ст. 2 од ЕКЧП).
Пресумцијата обично се формулира со изразот дека лицето об-
винето за кривично дело се смета за невино с# додека неговата вина не
биде утврдена со правосилна судска одлука (чл. 13, ст. 1 од Уставот на
Македонија; чл. 28 од Уставот на Хрватска; чл. 181, ст. 4 од Уставот на
СФРЈ). Таа се смета за придобивка на цивилизираното општество и на
правната држава. Нејзините историски корени лежат уште во францус-
ката Декларација за правата на човекот и граѓанинот од 1789 година,
донесена со цел да се отстрани непотребното и грубо ограничување на
човековите права и тиранија на државните органи врз граѓаните (Ba-
yer,V. 1995 II:str. 128 и сл.).
Нејзиното средиште е идејата во „казнено-правна толеранција“.
врз чија основа осомничениот има право на независна и непристрасна
правда и негово третирање „како да е невин“, иако против него постојат
голем број докази како основа за сомнение дека е виновен, затоа што по-
стапката против него не би можела да почне (De Salvia, M. 1994:str. 82).

280
 Пресумпцијата на невиност содржи две правила: за товарот на
докажување – onus probandi и за распределбата на ризикот од недока-
жаност на фактите за кривичното дело и за вината.
Првото правило гласи дека обвинетиот во принцип не е правно
должен да ја изнесува својата одбрана ниту да ја докажува, т.е. дека то-
варот на докажување лежи на тужителот а супсидиерно и на судот (Ви-
ди: Матовски, Н. 2003:стр. 265–267).
Второто правило го распределува ризикот од недокажаност на
фактите на кривичното дело и на вината така што расправниот суд мо-
ра да донесе ослободителна пресуда не само ако е наполно уверен во
невиноста на обвинетиот, туку и кога не е наполно уверен во неговата
вина но ниту во неговата невиност, ако на пример, при изрекување на
пресудата останат некои докази и факти кои обвинетиот го товарат, но
недоволно (Krapac, D. 2000:str. 245).
Имено, законот бара донесување пресуда со која обвинетиот се
ослободува од обвинение, меѓу другото и тогаш кога не е докажано де-
ка обвинетиот го сторил делото за кое се обвинува (чл. 368, ст. 3 од
ЗКП на Македонија; чл. 354, ст. 3 од ЗКП на Хрватска; чл. 350 од ЗКП
на СФРЈ), при што изразот „не е докажано“ треба да се чита, односно
да се итерпретира така како да „не е наполно утврдено“, односно a for-
tiori не е воопшто утврдено или е некомплетно утврдено.
Како што предупредуваат некои теоретичари (Bayer, V. 1995:str.
192) во второто правило се работи за претпоставка на невиност на об-
винетиот: ако на крајот во докажувањето во целост, наполно не се до-
каже спротивното – вината на обвинетиот, останува тоа што се пресум-
пирало (неговата невиност).

3. NON BIS IN IDEM (НЕ ДВАПАТИ ЗА ИСТИОТ СЛУЧАЈ)

Значење на основен стандард има и начелото “non bis in idem”

(lat. не двапати во истиот случај). Тоа е правен афоризам кој потекнува
од старите римски извори, а го изразува правилото дека против исто
лице не може да се води нова кривична постапка за дело кое е предмет
на правосилна судска одлука. Правилото е последица на т.н. материјал-
на правосилност и претставува негативна процесна претпоставка (про-
цесна пречка) за водење нова постапка по истиот предмет. Меѓутоа, не
е секогаш лесно да се утврди идентитетот на делото. Понекогаш се до-
волни т.н. натуралистички критериуми (единство на местото, времето и
начинот на извршувањето) за да се утврди идентичноста на делото од

281
правосилната одлука со делото за кое се води новата постапка (Zlataric,
B., Damaska,M. Rjecnik:174).
Начелото се оправдува со причините на правичноста и правната
сигурност на граѓаните и современите устави денес го внеле ова начело
меѓу основните човекови права (Грубач,М. 1995, стр. 134). Така, во
согласност со Уставот на Република Македонија (чл. 14, ст. 2) „Никој
не може повторно да биде суден за дело за кое веќе бил суден и за кое е
донесена правосилна судска одлука“ (одредба со идентична содржина
има во Уставот на Република Хрватска – чл. 31 ст. 2). Слични одредби
содржи Меѓународниот пакт за граѓански и политички права од 1976 го-
дина (чл. 14, ст. 7) и Протоколот бр. 7 од Европската конвенција за чове-
кови права (чл. 4, ст. 1).
Обезбедувањето на ова правило (принцип) со прописите од
уставен и меѓународен ранг, има двојно значење: прво, дека установата
на материјалната правосилност стана основно право на човекот и граѓа-
нинот, кое служи за заштита на обвинетиот од прекумерно задирање на
државната власт во неговите права и слободи, и второ, дека материјал-
ната правосилност претставува своевидна санкција за нецелосно и не-
марно истражување на кривичните дела од страна на државната власт.
Имено, ако тие така се однесуваат во некој кривичен предмет, рескира-
ат донесувањето на ослободителна пресуда да им го попречи натамош-
ното истражување и гонење на сторителот на кривичното дело, дури и ако
неговата вина во меѓувреме стане очигледна (Roxin, C. 1998:str. 411).
Поради тоа, формално, правосилната судска одлука, која прет-
ставува мериторна одлука, има негативна функција или својство да го
спречува повторното судење во истиот кривичен предмет; таа претста-
вува процесна пречка (или негативна процесна претпоставка) за пове-
дување нова казнена постапка по повод пресудениот кривичен пред-
мет, без оглед на тоа дали тој предмет е решен со правосилна осудител-
на или ослободителна пресуда, или со одлука со која постапката се за-
пира поради некоја трајна процесна пречка (на пр. застареност на кри-
вичното гонење). Тоа својство на правосилната судска одлука се наре-
кува материјална правосилност и се изразува со изреката non(ne) bis in
idem (=bis de еаdem re ne sit action). Ако некој повторно би бил осуден и
покрај таа забрана (процесна пречка), таквата осудителна пресуда би
била неправилна и по вложувањето на жалба би била преиначена во ос-
лободителна (Krapac, D. 2000:str. 167).
Меѓутоа, иако оваа забрана non bis in idem е призната во нацио-
налните системи на казнената правда, нејзината примена на универзал-

282
но ниво, што значи – во случаите на екстрадиција, трансфер на осудени
лица, судења пред Меѓународниот кривичен суд итн., е детерминирана
со рестриктивен став во однос на признавањето и извршувањето на
странски кривични пресуди, односно со фактот дека странска кривична
пресуда нема, или нема секогаш дејство res judicata.
Ваквиот рестриктивен став, кој задира во самата заштитна
функција на ова начело во однос на човековите права и слободи, може
да се елиминира со развивање нови форми на меѓународна соработка и
со интензивирање на практиката на заемно признавање и извршување
на странските кривични пресуди, вклучувајќи го и трансферот на осу-
дени лица како форма на извршување на странски кривични пресуди
(Камбовски,В. 2005:стр. 344).

4. ПРАВО НА ОДБРАНА И БРАНИТЕЛ

Правото на одбрана спаѓа во кругот на високо рангираните гра-

ѓански права, по правото на живот, на физички и психички инегритет, на
слобода, на правен субјективитет, на еднаквост пред законот и судот и
на пристап до судот. Тоа подразбира право на обвинетиот да се брани
сам или со стручна помош на бранител (Beljanski, S. 2001:str. 92).
Значи, следната група стандарди е формирана околу правата на
обвинетиот (оптужениот) на одбрана, која ја определува неговата по-
ложба како субјект и рамноправна странка во кривичната (казнената)
постпка. Во потесна смисла, тоа го подразбира правото на обвинетиот
сам, или со помош на бранител, да се конфронтира со обвинението, да
предлага докази и да се користи со правото на жалба и со останатите
правни средства во текот на постапката. Покрај активната одбрана, ова
право го опфаќа и правото на обвинетиот да се брани со молчење, што
е рефлекс на пресумпцијата на невиност. Во таа смисла, правото на од-
брана е предвидено во Меѓународниот пакт за граѓански и политички
права (чл. 14, ст. 3) и во Европската конвенција за човекови права (чл. 6).
Правото на одбрана подразбира и бесплатна помош преку бра-
нител по службена должност, кога обвинетиот нема материјални средс-
тва самиот да си обезбеди бранител и кога тоа го бараат интересите на
правдата. Инаку, обвинетиот има право на бранител во сите фази на по-
стапката.
Во непосредна и природна врска со правото на oдбрана се и
други права кои гарантираат рамноправна положба на обвинетиот во
постапката и овозможуваат реализација на ова право. Така, правото на

283
јавност, односно на јавно судење, претставува гаранција која го штити
обвинетиот од тајно судeње и во исто време обезбедува надзор на јав-
носта во вршењето на судската функција, право кое е изречно статуи-
рано во Универзалната декларација за човековите права (чл.10), додека
Меѓународниот пакт (чл. 14, ст. 1) и Европската конвенција (чл. 6) пре-
цизно ги регулираат исклучоците од правото на јавно судење.
Во рамките на правото на одбрана и бранител, на секој кој е об-
винет за кривично дело, како минимални правни стандарди му припа-
ѓаат следните права:
– Право на недискриминација – пред законот и судот странките,
вклучувајќи ги и споредните процесни субјекти, се рамноправни; иск-
лучена е каква било законска и фактичка дискриминација; странките во
постапката имаат еднакви средства (Kobe, P. 1968:str. 79,ff);
– Право на известување – обвинетиот има право во најкраток
рок, на јазикот што го разбира, да биде известен за природата и за при-
чините на обвинувањето;
– Право на поука за правата;
– Право да се брани сам;
– Право на молчење – обвинетиот не е должен да ја изнесе сво-
јата одбрана, ниту да одговара на поставените прашања, не смее да би-
де присилен да сведочи против самиот себе;
– Право на бранител – минимална гаранција да има бранител
кого самиот ќе го избере, или да му се додели бранител по службена
должност, ако не е во состојба самиот да го плати (чл. 14 од МПГПП);
– Право на подготвувување на одбраната;
– Право на процес на партиципација (обвинетиот има право да
му се суди во негово присуство);
– Право на рамноправна процесна иницијатива;
– Забрана на употреба на недозволени докази;
– Слобода на пледирање;
– Право на преведување;
– Право на апелација (обвинетиот има право да вложува жалба
до повисока судска инстанција против пресудата со која е огласен за
виновен);
– Non bis in idem и забрана на повторување на постапката (Bel-
janski, S. 2001:str. 92–112).

284
 Сите овие познати процесни права за обвинетиот се предвидени во
меѓународните документи за правата на човекот и во одлуките на Европ-
скиот суд за правата на човекот (поопширно – Матовски, Н. 1984).

5. ЛИШУВАЊЕ ОД СЛОБОДА И ПРИТВОР

Стандардите во однос на лишувањето од слобода и притворот

се предмет на минуциозна меѓународна регулатива, концентрирана на
правото на заштита од арбитрерно апсење или притворање (Камбовски,
В. 2005:стр. 345), а би можело да се каже дека зачудува концизноста на
денешните меѓународни акти (Beljanski, S. 2001:str. 69). Тоа право е
изречно статуирано во Универзалната декларација за човекови права
(чл. 9), Меѓународниот пакт за граѓански и политички права (чл. 9) и
Европската конвенција (чл. 5). Меѓународните стандарди се однесуваат
на правните основи на апсењето и на притворот (оваа терминолошка
дистинкција ја означува разликата меѓу лишувањето од слобода извр-
шено од страна на полицијата или другите органи и притворањето врз
основа на судска одлука); на заштитата на правата на притвореното ли-
це и на траењето на лишувањето од слобода, односно на притворот.
Во однос на правните основи, Европската конвенција (чл. 5, ст.
1, точките a–f) таксативно ги набројува случаите на законито лишува-
ње од слобода: притвор врз основа на пресуда на надлежен суд; лишу-
вање од слобода поради неизвршување на законита судска одлука или
поради извршување на обврски пропишани со законот; апсење или ли-
шување од слобода поради спречување на извршување на кривично де-
ло или на бегство по неговото извршување; правно регулирано лишува-
ње од слобода на малолетник; законско лишување од слобода на лице
за да се спречи ширење на заразни болести, на душевно растроени ли-
ца, алкохоличари, токсикомани и скитници; апсење или лишување од
слобода на лица за да се спречи илегално влегување во земјата или со
цел депортација или екстрадиција.
Лицето уапсено или лишено од слобода врз која било основа по-
седува респектабилни права: да биде веднаш известено на јазикот кој
го разбира за причините на неговото апсење и за секое обвинение про-
тив него; право без одлагање да биде изведено пред надлежен суд кога
е во прашање обвинение за извршено кривично дело; право на жалба и
право на репарација на штета поради неосновано лишување од слобо-
да. Траењето на притворот е определено преку општата формулација за
право на судење во „разумен рок“ (De Salvia, M. 1994:str. 91).

285
 Генералното собрание на ООН во 1988 година усвои корпус
принципи за заштита на лицата лишени од слобода и уапсени од која
било форма, кој детално го дефинира правниот статус на лицата лише-
ни од слобода преку 39 принципи, коишто опфаќаат: заштита на основ-
ните човекови права, забрана на тортура и нечовечко постапување, до-
несување судска одлука и судска контрола над лишувањето од слобода,
еднаква примена на овие принципи на територијата на државата без ни-
каква дискриминација во однос на расата, бојата на кожата, полот итн.;
одвоено држење на притворениците од осудените лица, право на кому-
никација, право на одбрана и други права.
Некои принципи посебно одредуваат дека апсењето, или лишу-
вањето од слобода (притвор), на лице кое е осомничено за кривично де-
ло се одредува само ако постојат причини за водење кривична постап-
ка; лицето лишено од слобода треба веднаш по затворањето да биде из-
ведено пред суд или пред друг надлежен орган кој е должен да донесе
одлука за правната основа и за неопходноста од апсењето; никој не мо-
же да биде задржан во притвор за време на истрагата или судењето без
писмена наредба; на притвореното лице мора да му се суди во разумен
рок, или тоа мора да биде ослободено од притвор за време на судењето
(Принципи 36, 37, 38; Compendium, 1992:str. 267; поопширно; Josipovic,
I. 1998).

6. ЗАБРАНА НА ТОРТУРА И НА НЕЧОВЕЧНО ПОСТАПУВАЊЕ

Забраната на мачење (тортура) изречно ја пропишува ЕКПЧ (чл.

3): никој не смее да биде подложен на мачење, или на нечовечно или
понижувачко постапување или казнување. Забраната на тортура (на ма-
чење) и на друго сурово, нехумано или понижувачко постапување, на
меѓународен план има свој одраз (рефлекс) во областа на кривичното
процесно право. Најважен е третманот за недопуштеноста на доказите,
посебно на признанието и на исказот на сведокот кои се добиени со
примена на тортура (мачење) и со други видови присила. Меѓународна-
та забрана за употреба на такви докази, која ја содржи Конвенцијата на
ООН против тортура (и друго свирепо, нехумано и понижувачко поста-
пување или казнување, усвоена со Резолуцијата на Генералното собра-
ние на ОН од 10.12.1984 година, која стапи во сила на 26 јуни 1987 го-
дина), според која признанието на обвинетиот е валидно само доколку
е добиено без каква било присила (чл. 15), има посебно значење, пора-
ди неединствениот став на кривично-процесните законодавства на со-
времените држави, од кои еден дел ја признаваат доказната сила на до-

286
казите изведени на недозволен начин, а друг дел законодавства тоа
изречно го исклучуваат.
Процесните закони на државите од ова подрачје пропишуваат
дека е забрането и казниво од обвинетиот или од друго лице кое учес-
твува во постапката да се изнудува признание, односно каква било дру-
га изјава (пример: чл. 10 од ЗКП на СФРЈ; чл. 10 од ЗКП на Македонија).
Првиот македонски ЗКП од 1997 година воведува значајна но-
вост во режимот на доказните забрани – безусловна ексклузија на прав-
но невалидните докази (со бришење на членовите 84–86 од ЗКП на
СФРЈ), пропишувајќи во основните начела дека доказите добиени на
незаконит и недозволен начин, или со кршење на слободите и правата
утврдени со Уставот, законот и ратификуваните меѓународни догово-
ри, како и доказите кои произлегле од нив, не можат да се користат и
врз нив не може да се заснова судска одлука (чл. 15, ст. 2 од ЗКП на
Македонија, слично чл. 9, ст. 1 и 2 од ЗКП на Хрватска). На овој начин
се настојува да се добие комплетно чиста концепција во законот, спо-
ред која, во казнената постапка како доказен материјал може да се упо-
треби само оној кој е добиен со почитување на основните процесни
форми и гаранции за правата на граѓаните, и од страна на овластен ор-
ган (Матовски, Н. 2001:стр. 235; 2005:стр. 135).
Покрај присилата, оваа забрана на употреба на докази добиени
на недозволен начин ги покрива и недоброволните медицински или
други научни испитувања (чл. 7 од МПГПП), а во поширока смисла ко-
респондира и со заштитата од самопријавување и самообвинување, ка-
ко и со заштитата од незаконит претрес или со повредата на тајноста на
општење (Bassionni, Ch. 1993/2:str. 269).
Обвинетиот мора да биде сигурен дека против него не можат да
се користат докази добиени на недозволен начин, или докази врз кои не
може да се заснова судска одлука. Комитетот за човекови права на Со-
ветот на Европа смета дека секоја држава со закон мора да пропише де-
ка доказите кои произлегуваат од изјавата на обвинетиот кој е приси-
лен да признае или да сведочи против самиот себеси, ќе бидат целосно
отфрлени. Наспроти ова, постои проблематичен став на Европскиот
суд дека прифаќањето на незаконито добиените докази не е начелно и
генерално исклучено, туку зависи од околностите на случајот (на при-
мер, ако се приговара на постапката на тајно снимање, а не и на веродо-
стојноста на снимениот материјал), и на оценката дали случајот во це-
лина е расправан на правичен начин, без оглед дали се работи за единс-

287
твен доказ или само за еден од доказите против обвинетиот (Beljanski,
S. 2001:str. 110).

7. ПРАВО НА АПЕЛАЦИЈА (ПРАВО НА ЖАЛБА)

Општо правило – стандард прифатен во меѓународните доку-

менти (чл. 14, ст. 5 од МПГПП), е дека обвинетиот има право да вложи
жалба на повисока судска инстанција против пресудата со која е огла-
сен за виновен.
Толкувањето на Комитетот за човекови права упатува на заклу-
чокот дека тоа право се однесува на сите кривични дела.
Европската конвенција, како општа одредба, го утврдува правото
на ефективен правен лек – дека секој, кому му се повредени правата и
слободите предвидени во Конвенцијата, има право на ефективен правен
лек пред националните власти, без оглед на тоа дали повредата ја извр-
шиле лица кои постапувале во службено својство (чл. 13).
Протоколот бр. 7 кон Европската конвенција посебно го дефини-
ра правото на жалба во кривичните дела – дека „секој кој е осуден за
кривично дело од страна на трибунал, ќе има право неговото осудување
или казна да биде разгледано од повисок трибунал. Остварувањето на
ова право, вклучувајќи ги и неговите основи, ќе се регулираат со закон“
(чл. 2, ст. 1). Меѓутоа, членките на Советот на Европа со истата одредба
(чл. 2, ст. 2) го релативизирале ова право и, упатувајќи на внатрешното
законодавство, допуштиле исклучоци кога се работи за дела од помало
значење што се предвидени со закон, или кога случајот на осуденикот
бил разгледан од највисокиот суд како суд од прва инстанција, или тој
бил осуден по вложена жалба против неговото ослободување. Очиглед-
но е дека со Протоколот бр. 7 од Европската конвенција, во настојување
со единствено решение да се „покријат“ дивергентните правни системи,
како што правилно заклучува еден автор, сосема непотребно е нарушена
неприкосновеноста на правото на апелација и внесена е забуна во оваа
област (Beljanski, S. 2001:str. 111). Може да се рече дека процесните за-
конодавства на државите од подрачјето на поранешната СФРЈ во тој пог-
лед се покажуваат како неспоредливо полиберални, затоа што допушта-
ат и жалба на пресуда на второстепениот суд во случаите за кои Прото-
колот бр. 7 остава можност жалбата воопшто да не биде допуштена (чл.
391 од ЗКП на СФРЈ; чл. 402 од ЗКП на Македонија; чл. 394 од ЗКП на
Хрватска). Според тоа, правото на жалба без исклучоци треба да се сме-
та за прифатлив стандард.

288
 Во постапката по жалба, по правило, треба да владее начелото
на „рамноправност“. Во најголемиот број случаи, доволно е само при-
суството само на бранител. Европскиот суд оценил дека присуството
на обвинетиот во постапката по жалба на осудителна пресуда, не прет-
ставува апсолутно право (Monelli – Morris vs UK, 1997).
Второстепената или третостепената постапка, која е иницирана со
жалба како редовен правен лек, покрај тоа, има за цел да елиминира одре-
дени повреди на законот или да разјасни правно релевантни факти, а меѓу
другото и да го провери почитувањето на основните процесни гаранции
чијашто повреда претставува битна повреда на самата постапка.

8. ЗАБРЗУВАЊЕ, ПОЕДНОСТАВУВАЊЕ И АЛТЕРНАТИВИ НА

КАЗНЕНАТА (КРИВИЧНАТА) ПОСТАПКА

Експедитивноста во судењето е меѓународен правен стандард.

Прокламирана е, било како право на обвинетиот да му биде судено без
непотребно одолговлекување, било како право на сослушување и рас-
правање по случајот во разумен рок – чл. 14, ст. 1 од Меѓународниот
пакт, чл. 6 од Европската конвенција, чл. 8, ст. 1 од Американската
конвенција, чл. 21, ст. 1 од Статуот на Хашкиот трибунал на Југослави-
ја (Cigler, S. 1999:str. 3–13).
Советот на Европа поседува цел систем инструменти од областа
на казнената правда во кој се инкорпорирани одредени стандарди што
се однесуваат на забрзување на кривичната постапка како што е „суде-
ње во разумен рок“, поедноставување на постапката и „свртување“ на
постапката кон други облици на решавање на казнено- правните пред-
мети, како што се медитација, компензација на штетата итн. (Камбов-
ски, В. 2005:стр. 347–348).
Во таа смисла, Препораката бр. Р (87)18 на Комитетот на мини-
стрите од 1987 година (Recommandation R (87)18 du Conseil de l’Europe)
за поедноставување на казнената (кривичната) правда содржи цел си-
стем мерки: проширување на примената на начелото на опуртунитет на
кривичното гонење; односно сугерира општо прифаќање на ова начело;
скратена постапка за минорни или масивни дела; вонсудско договара-
ње меѓу надлежните органи и другите органи како замена за гонење,
воведување на поедноставени постапки за масовни дела од мало значе-
ње (сообраќајни, царински, фискални) кои се сведуваат на писмено по-
стапување и без учество на судија, или донесување на одлука како што
е казнена наредба слична на пресудата; поедноставување на редовната

289
постапка со ограничување на претходната истрага само на пооделни
случаи според оценката на судот и со формализирање на дејствата пре-
земени во полициската истрага или со преземање на дополнителна
истрага во фазата на главниот претрес; донесување пресуда врз основа
на признание на обвинетиот; скратување на роковите за преземање
процесни дејства; одлучување за минорни дела во отсуство на обвине-
тиот и донесување и соопштување пресуда во стриктно определен рок;
доставување писмена одлука и покана на најбрз начин, вклучувајќи и
доставување преку пошта како и на официјална адреса која обвинетиот
ја декларирал во првата фаза на постапката; ограничување на советот
на професионални судии во конкретни случаи и решавање на предме-
тот од страна на судија–поединец; ограничување на поротното судење
само на определени категории потешки дела и решавање на одредени
кривични дела, како што економскиот криминал од страна на специја-
лизирани судии.
Препораката бр. Р (95)12 на Комитетот на министрите од 1995
година (Recommandation R (95)12 du Conseil de l’Europe) за управување
со казненото (кривичното) правосудство упатува на примена на совре-
мени принципи за управување со казнените (кривичните) предмети и за
примена на нови информациски и слични техники како услов за ефи-
касно функционирање на казнената правда. Стандардите во оваа сфера
се однесуваат на кадровската и на техничката екипираност на судовите,
на формите на соработка меѓу судиите, на стручните советници и суд-
ската администрација и на менаџирање со судските пресуди базирано
врз прецизно разграничување на судските од административните функ-
ции и на растоварување на судијата од непотребно администрирање.
Фактот што во меѓународните правни акти судењето во разумен
рок се вбројува во правата на обвинетиот и се става во ист ред со пра-
вото на судење пред независен и непристрасен суд, упатува на заклучо-
кот дека најзначајна цел на овој стандард не е обезбедување на јавниот
интерес на правосудната ефикасност, туку поштедата на обвинетиот.
Се работи за заштита на обвинетиот од можноста долгото траење на
судската постапка и неговото непотребно одолговлекување со сите не-
гативни последици – во кои секако треба да се внесе психичкиот при-
тисок предизвикан со неизвесноста, загрозувањето на фамилијарните и
материјалните прилики, деградацијата на социјалниот статус и морал-
ниот интегритет – самото по себе да се претвори во своевидна казна
(Beljanski, S., 2001:str. 116).

290
 Општиот коментар на Меѓународниот пакт и практиката на
Европскиот суд зборуваат за тоа дека стандардот за спречување на не-
потребното одолжување не се однесува само на времето на судската
постапка, туку и на преткривичната постапка во која спаѓа периодот од
апсењето до приведувањето на судот, ниту само на времето до почето-
кот на судењето, туку и на траењето на главниот претрес и донесување-
то на одлуката, како и на постапката по повод правните лекови (Општ
коментар 13, точка 10; Европски суд: De Weer vs Belgium – 1990; Eckle
vs Germany – 1983)

9. ИЗВРШУВАЊЕ НА ПРЕСУДИТЕ

Пенитенцијарното право на секоја држава го регулира извршу-

вањето на изречените кривично-правни санкции и е базирано врз пого-
лем број меѓународни стандарди, како што се: законитост, праведност
и пропорцијалност, индивидуализација, ресоцијализација, хуманост;
забрана на сурово, нечовечно и понижувачко постапување, забрана на
присилна работа.
Најважните меѓународни документи кои ги содржат овие и не-
кои други стандарди, а што мора да се споменат, се: Конвенцијата про-
тив тортура на ООН од 1988 година; Европската конвенција за спречу-
вање тортура (мачење) на Советот на Европа од 1987 година со Прото-
колите 1 и 2; Корпусот принципи за заштита на сите лица кои се под
која било форма на притворање и апсење (затворање) усвоени со Резо-
луцијата на Генералното собрание на ООН од 1988 година; Стандард-
ните минимални правила за постапување со затворениците усвоени на I
конгрес на ООН за превенција на криминалитетот во Женева 1955 го-
дина; Основните принципи за постапување со затворениците усвоени
од Генералното собрание на ООН во 1990 година; Стандардните мини-
мални правила за незатворските мерки (т.н. Токиски правила) на ООН
од 1990 година; Резолуцијата на ООН за меѓународна и регионална со-
работка за управување со затвор и со алтернативните санкции усвоени
на VIII конгрес на ООН за превенција на криминалитетот (Хавана 1990
година); Европските затворски правила; Препораката бр. Р (87) 3 на
Комитетот на министрите на Советот на Европа од 1987 година; и Ре-
золуцијата за практична примена на стандардните минимални правила
за постапување со затворениците, усвоена на IX конгрес за превенција
на криминалитетот (Каиро, 1995 година).
Во примената на наведените стандарди кои се ставени под кон-
трола на судот, посебна улога има затворската управа, како и други

291
службени лица кои имаат овластувања во третманот на осудените или
притворените лица.

10. ПОСТАПКА СПРЕМА МАЛОЛЕТНИЦИТЕ

Покрај специфичните одредби во општите меѓународни акти,

зголемена грижа на меѓународната заедница за малолетните деликвен-
ти се манифестира со поголем број посебни меѓународни акти, како
што се: Стандардните минимални правила за малолетничкото право-
судство – Пекиншки правила (усвоени со Резолуцијата на Генералното
собрание на ООН на 29.11.1985 година 40/33); Правилата за заштита на
малолетниците лишени од слобода (усвоени со Резолуцијата на Гене-
ралното собрание на ООН 45/113 од 14.12.1990 година); Насоките на
Обединетите нации за превенција на малолетничката деликвенција –
Ријадски насоки; а во поширока смисла и Декларацијата и Конвенција-
та за правата на детето (усвоени со Резолуцијата на Генералното собра-
ние на ООН, А.44/736 во 1989 година).
Во рамките на стандардите карактеристични за посебната кри-
вична постапка спрема малолетници, постои систем на „специјални“
права на малолетниците како израз на определбата за посебна, зголеме-
на заштита на малолетните сторители на кривични дела.
Од поголемиот број меѓународни акти кои содржат одредби за
правата на малолетниците посебно ги издвојуваме Стандардните мини-
мални правила за малолетничкото правосудство („Пекиншките правила“)
од 1985 година, кои содржат минимум меѓународни прифатени услови за
третман на малолетниците кои се во конфликт со законот. Посебно внима-
ние е посветено на процесните гаранции, како што се: итност на постапка-
та, право на формална одбрана, примена на начелото на опортунитет и
„свртување“ на постапката, примена на притвор само како последно
средство со почитување на правата на притворените лица итн.
Посебно значење има спомнатата Конвенција за правата на де-
тето од 1989 година, со која државите-потписнички се обврзуваат да
обезбедат заштита од тортура и од друго сурово, нехумано и понижу-
вачко постапување или казнување; а затворањето и притворот може да
се користат само како последно средство и со најкратко можно траење.
Конвенцијата, од една страна, го реафирмира начелото на законитост
во однос на дефинирањето на кривичното дело, а од друга страна
изречно ги предвидува следниве процесни гаранции: пресумпција на не-
виност, правото на информирање и одбрана со помош на бранител, пра-

292
вото на фер и непристрасно судење пред компетентен, самостоен и неза-
висен орган или суд, правото на молчење и предлагање сведоци во своја
одбрана, правото на жалба, правото на преведувач и правото на заштита
на приватноста во сите фази на постапката (чл. 40 од Конвенцијата).

ЕВРОПСКИТЕ СТАНДАРДИ И НИВНАТА ПЕРСПЕКТИВА

Предмет на наша анализа беа основните меѓународни – европ-

ските стандарди во однос на обвинетото лице во кривичната постапка,
содржани во бројните документи на ООН, на Европската унија и на Со-
ветот на Европа. Нивната пенетрација во правните системи на земјите-
членки на Советот на Европа и на Европската унија поаѓа од доминаци-
јата на правото во општествените односи како претпоставка за функци-
онирање на демократијата и демократските институции, а тоа е неизбе-
жен услов за оживотворување на универзалниот концепт на човековите
слободи и права и нивната ефикасна заштита.
Советот на Европа и Европската унија не се само ангажирани со
создавање и промоција на новите стандарди, туку и со мониторинг на
примената на усвоените стандарди од страна на државите-членки, кој
овозможува контрола на одредени солуции вградени во конвенциите за
човековите права, посебно во Европската конвенција и нејзините про-
токоли, како и во другите инструменти. Во рамките на еден постојан
комитет на Советот на Европа, почнаа подготовки за операционализа-
ција на Европските конвенции од кривично (казнено) правната област
и нивно инкорпорирање во една „комплетна конвенција“ која би ги ко-
дифицирала сегашниве кривично-правни инструменти на Советот на
Европа.
Нашиот селективен преглед на стандардите (иако не е сеопфа-
тен – недостигаат некои конвенции и документи од правосудната об-
ласт), дават доволно основи за следниве заклучоци: прво, во сите по-
драчја на материјалното и на процесното право (како и во системот на
правосудната правда и на внатрешните работи) постапно, најдоцна за
една до две декади, ќе бидат статуирани комплементарни европски
норми и стандарди; и второ, степенот на нивната задолжителност и
ефикасност на инструментите за нивна примена, во исто време, законо-
мерно се подигнува на с# повисоко ниво. Нивната имплементација во
националните законодавства, како што е тоа случај, на пример, со
Европската конвенција (ЕКЧП), денес претставува основен услов за при-
ем на државите во Советот на Европа, во Европската унија и во остана-
тите европски меѓународни интеграции (Камбовски, В. 2005:стр. 351).

293
 Истовремено постои интензивна активност на ООН во областа
на човековите права и кривичното правосудство, така што секојдневно
се појавуваат нови меѓународни инструменти од различен тип – меѓу-
народни конвенции, резолуции и препораки, „правила“, „принципи“,
„раководни насоки“ и „модели на договори“ за меѓународна соработка.
Разликата меѓу овие инструменти е во степенот на нивната задолжи-
телност и контролните механизми за нивната примена. Конвенциите
содржат норми со чија имплементација државите-потписнички ја ис-
полнуваат обврската нив да ги вградат во своите национални законо-
давства. Механизмите за контрола обезбедуваат примена преку специ-
јално формирани тела (комитети и сл.), задолжително информирање од
страна на државата, непосреден увид и сл. Резолуциите и останатите
документи како „правилата“, „принципите“, „насоките“ немаат непо-
средно задолжително дејство, туку претставуваат одредени стандарди,
минимални правила, насоки, односно главно имаат политичко значење.
Меѓутоа, во последнава декада, овие инструменти доживуваат еволу-
ција: од политички стануваат правни документи, кои содржат импера-
тивни или прохибитивни норми (на пример, Минималните правила за
постапување со затворениците). Нов инструмент за развој на меѓудр-
жавната соработка претставуваат „модел-договорите“, кои ја регулира-
ат билатералната соработка меѓу државите во областа на екстрадиција-
та, заемната помош во кривичната област, трансферот на кривичната
постапка. Основна функција на овој инструмент е имплементацијата на
одредени стандарди во билатералното договарање и прифаќање на уни-
фицирани решенија. На тој начин, постапно се смалуваат разликите во
кривичните законодавства и се унапредува заемната соработка во спре-
чување на криминалитетот.

БИБЛИОГРАФИЈА

A. Кирилица
Бејатови} Станко, 1995: Кривично pроцесно pраво – op{ti део, Култу-
ра, Београд.
Грубач Момчило, 1995: Кривично pроцесно pраво, књига pрва Увод и
pроцесни субјекtи, Култура, Центар Маркетинг, Београд.
Камбовски, Владо, 2005: Правда и внаtрешни рабоtи на Евроpскаtа
унија, Правен факултет „Јустинијан Први“, Скопје.
Калајџиев, Гордан, 2004: Правична pосtаpка, докторска дисертација
(ракопис), Правен факултет, Скопје.

294
 Матовски, Никола, 2003: Казнено pроцесно pраво, Оpшt дел, Правен
факултет „Јустинијан Први“, Скопје.
Матовски, Никола, 2001: Сисtемоt на казненаtа pостаpка во Реpубли-
ка Македонија, Годишник на Правниот факултет во Скопје, том XXXIX,
1999/2001, Скопје. Матовски, Никола, 2003: Казнено pроцесно pраво, Оpшt
дел, Правен факултет „Јустинијан Први“, Скопје.
Матовски, Никола, 2001: Сисtемоt на казненаtа pостаpка во Реpубли-
ка Македонија, Годишник на Правниот факултет во Скопје, том XXXIX,
1999/2001, Скопје.
Панта, Марина, 1979: Кривична pосtаpка на СФРЈ, Култура, Скопје.

Б. Лаtиница
Bayer Vladimir, 1995: Kazneno procesno pravo, odabrana poglavlja,
knjiga I, Uvod u teoriju kaznenog procesnog prava, MUP RH, Zagreb.
Bayer Vladimir, 1995: Kazneno procesno pravo, odabrana poglavlja,
knjiga II, Povijest kaznenog procesnog prava, MUP RH, Zagreb.
Bassiouni Cherif, 1993/2: Human Rights in the Context of Criminal Ju-
stice, Reprinted from Duke Journal of Comparative and International Law,
1993/2.
Beljanski Slobodan, 2001: Medunarodni pravni standardi o krivicnom po-
stupku, Beogradski centar za Ljudska prava, Beograd.
Cigler, S., 1999: Teze o ekonomicnosti krivicnog postupka, Glasnik Advo-
katske komore Vojvodine, br.1-2/1999, str. 3–13. 4.
Compendium, 1992: Compendium of UN Standards and Norms in Crimi-
nal Justice, New York.
De Salvia, Michele, 1994: Principies directeurs d’une procédure pénale
européenne: La contribution des organs de la Convention européenne des droit
de l’homme; Collected Courses of the Academy of European Law, 1994, Vol.V –
2, The Hague – Boston – London.
Dimitrijevic Vojin, 1985: Strahovlada, Beograd.
Dimitrijevic V., Paunovic, M., u saradnji sa Ðeric, V., 1997: Ljudska pra-
va, Beograd.
Henkel Heinrich, 1968: Strafverfahrensrecht, Ein Lehrbruch, Zweite ne-
ubearbeitete auflage, W. Kohlhammer Verlag, Stuttgart – Berlin – Koln – Mainz.
Instrumenti Saveta Evrope, 2000: Ljudska prava, Beogradski centar za
ljudska prava, Beograd.
Josipovic, I. 1998: Uhicenje i pritvor (Pravo o uhicenju i pritvor u Kazne-
nom procesnom pravu), Targa, Zagreb.

295
 Kobe, Peter, 1968: “Ednakost orozja” u kaznenskem postupku in jugoslo-
vansko kaznensko procesno pravo, Zbornik znanstvenih rasprav, Ljubljana
XXXIII, 1968.
Krapac, Davor, 2000: Kazneno procesno pravo, Informator, Zagreb.
Matovski Nikola, 1984: Branilac u krivicnom postupku, “Nova Jugoslavi-
ja”,Vranje.
Piquerez, Gerard, 2000: Procédure pénale suisse, Traité theoretique et
pratique, Schulthess, Zurich.
Roxin, Claus, 1998: Strafverfahrensrecht, 22 Auflage, Munchen 1991; 25
Auflage, CH Beck, Munchen, 1998.
Vasiljevic Tihomir, 1981: Sistem krivicnog procesnog prava SFRJ, trece
izmenjeno i dopunjeno izdanje, Savremena administracija, Beograd.
Zlataric/Damaska, 1966 : Rjecnik Krivicnog prava, Informator, Zagreb.

Nikola MATOVSKI

THE EUROPEANIZATION OF MACEDONIAN CRIMINAL LAW

(Summary)

Macedonian Criminal Law was constructed under the first Code of

Criminal Procedure from 1997 and the Amendments and Changes from 2004.
Its Europeanization is to be completed with the acceptance of European legal
standards of criminal procedure which are integrated in numerous documents of
the UN, the European Union, and the Council of Europe. The concept of
international legal standards is defined as it is in the legal literature.
The author conducts a detailed analysis of ten international legal
standards of criminal procedure, as follows: the right to a fair trial; presumption
of innocence; the principle of non bis in idem; the right to an attorney and
defence; deprivation of liberty and detention; the prohibition of torture and
brutal treatment; the right to appeal; acceleration, simplification and alternatives
to criminal proceedings; execution of the sentence; and juvenile procedure.
In the last part of the text, entitled ‘European Standards and its
Perspectives’, the author predicts that within one to two decades, all European
norms and standards will be enacted and their mandate and efficiency will be
increased through adequate legal instruments.

296
Јадранка ДАБОВИЌ-АНАСТАСОВСКА
Ненад ГАВРИЛОВИЌ

АСПЕКТИ НА ХАРМОНИЗАЦИЈАТА НА ДОМАШНОТО

ПРАВО НА ИНТЕЛЕКТУАЛНА СОПСТВЕНОСТ
СО ПРАВОТО НА ЕУ

1. Воведни излагања

Правото на интелектуална сопственост е најмладата гранка во си-

стемот на граѓанското право, која ги изучува општествените односи кои
настануваат меѓу субјектите на правото по повод нематеријалните добра.
Оттаму, правото на интелектуална сопственост е пандан на стварното пра-
во, кое ги изучува односите што настануваат меѓу субјектите на правото
по повод стварите, и претставува дел од статиката на граѓанското право.327
Изградбата на системот на правото на интелектуална сопственост
с# уште е work in progress, било на национално, било на меѓународно, би-
ло на наднационално ниво. Интересно за развојот на системот на интеле-
ктуалната сопственост е дека неговото уредување започнува најпрво на
меѓународно ниво. Имено, кон крајот на XIX-от век се донесени Париска-
та конвенција за заштита на индустриската сопственост (1883 годи-
на)328 и Бернската конвенција за заштита на книжевните и уметничките
дела (1886 година).329 И во двата случаја се работи за мултилатерални кон-
венции кои ги поставуваат принципите на национален третман, асимила-
ција и минимални права330 и првенствено се применуваат на странските

327
Повеќе: Дабовиќ-Анастасовска, Ј.; Гавриловиќ, Н.: Правото на ин-
телектуална сопственост во Република Македонија, Годишник на Правниот
факултет „Јустинијан Први“ во чест на Стрезо Стрезовски, том 41, Скопје, 2006,
стр. 578–581.
328
Види го текстот во: Поленак-Аќимовска, М.; Дабовиќ-Анастасовска, Ј.;
Пепељугоски, В.; Бучковски, В.; Варга, Љ.; Наумовски, Г.: Индустриска сопственост
– Меѓународни конвенции и договори, Скопје, 2004, стр. 81–111.
329
Види го текстот во: Поленак-Аќимовска, М.; Дабовиќ-Анастасовска,
Ј.; Пепељугоски, В.; Дуковска-Деспотовска, Ј.; Здравева, Н.; Гавриловиќ, Н.:
Авторско право и сродни права – Меѓународни извори, Скопје, 2006, стр. 79–119.
330
Повеќе: Поленак-Аќимовска, М.; Дабовиќ-Анастасовска, Ј.; Пепељу-
госки, В.; Бучковски, В.: Интелектуална сопственост I – Индустриска сопс-
твеност, Скопје, 2004, стр. 61–62; Дабовиќ-Анастасовска, Ј.; Гавриловиќ Н.:

297
лица. Меѓутоа, со настанувањето на опасноста странците да уживаат пови-
сок степен на заштита отколку домашните лица, меѓународните извори
стануваат инструмент на хармонизација и унификација на домашните за-
конодавства и изградување на еден универзален систем на заштита на пра-
вата од интелектуална сопственост.331
Системот на правото на интелектуална сопственост ги опфаќа
авторското право и сродните права и правото на индустриска сопстве-
ност. По донесувањето на Париската и Бернската конвенција, настанува
т.н. инфлација на меѓународни конвенции и договори кои ги уредуваат
прашањата на авторското право и сродните права и правото на индустри-
ска сопственост, одвоено. На полето на авторското право би ги спомнале
Универзалната конвенција за авторско право, Римската конвенција за за-
штита на изведувачите, на фонограмските продуценти и радиодифузните
организации, Договорот на СОИС за изведби и фонограми, Договорот на
СОИС за авторско право итн., додека на полето на индустриската сопстве-
ност би ги спомнале Мадридскиот аранжман за меѓународна регистрација
на трговски марки, Хашкиот договор за меѓународна регистрација на ин-
дустриски дизајн, Договорот за соработка во областа на патентите итн. За
спроведувањето на заштитата на правата од интелектуална сопственост,
пак, најзначајна е Спогодбата за трговските аспекти за правата на интеле-
ктуална сопственост (ТРИПС спогодба) на Светската трговска организаци-
ја (WTO). Секој од овие извори има свој придонес во хармонизацијата и
унификацијата на заштитата на правата на интелектуална сопственост на
национално ниво.
Активностите за заштита на правото на интелектуална сопственост
кулминираат со законодавните интервенции на органите на Европската унија.
Притоа, забележливо е дека ЕУ на еден начин постапува со регулирањето на
авторското право и сродните права, а на друг начин со правото на инду-
стриска сопственост. При разгледувањето на овие аспекти, битно е да се на-
помне дека во изградувањето на единствен систем на правото на интелектуал-
на сопственост во рамките на ЕУ, Парламентот и Советот интервенираат со
два вида секундарни извори – регулативи и директиви. Регулативите создава-
ат единствени правила за определена област и се применуваат како супрана-
ционално право во сите земји-членки. На овој начин, регулативите стануваат
инструмент на унификација на правото во рамките на Унијата. Директивите,
пак, воспоставуваат упатства за земјите-членки и ги дефинираат целите кои
треба да се постигнат, а нивната имплементација е оставена на државите-

Меѓународните стандарди за авторскоправна заштита и домашното авторско

право, Правник, бр. 171–172, Скопје, 2006, стр. 13–14.
331
Дабовиќ-Анастасовска, Ј.; Гавриловиќ, Н.: истото, стр. 14.

298
членки. Така, директивите не се применуваат непосредно, што беше случај со
регулативите. Директивите, всушност, се инструмент за хармонизација на
правото на земјите-членки.
Активноста на Парламентот и на Советот во областа на авторското
право е забележлива, но мора да се напомне дека во Унијата владее прави-
лото дека авторското право на земјите-членки се хармонизира, а не се уни-
фицира. Имено, за разлика од правото на индустриска сопственост, каде
што с# почесто се интервенира со регулативи, во рамките на авторско-
то права се донесени само директиви.332 Причините за ова се сосема еви-
дентни. Имено, не е спорно дека улогата на правата од индустриска сопс-
твеност е позначајна за изградбата на единствен внатрешен пазар,
бидејќи секој производ или услуга неминовно вклучува инкорпорација на
некое од правата на индустриска сопственост, било да се патентирани,
било да се обликувани според некој дизајн, било да се обележани со некоја
трговска марка, ознака на потеклото или географска ознака, било да се
прикажани во некоја топографија. Ова никако не ја намалува улогата на
авторското право и сродните права како права инкорпорирани во предме-
тите на трговијата. Сепак, процентуалното учество на авторското
право и сродните права, како и на правата на интелектуална сопстве-
ност инкорпорирани во определени стоки и услуги е помало од она на пра-
вата на индустриска сопственост. Исто така, авторското право и сродни-
те права се помалку подложен предмет на унификација, бидејќи земјите-
членки повеќе ги чувствуваат како предмет на нивното национално зако-
нодавство. Поради сево ова, на полето на авторското право и сродните
права се донесуваат само директиви, додека на полето на правото на ин-
дустриска сопственост се донесуваат претежно регулативи.
Во понатамошниот текст ќе направиме преглед на комунитарните
извори за регулирање на авторското право и сродните права и правото на
индустриска сопственост. Кај авторското право и сродните права ќе гово-
риме за аспектите на нивната хармонизација, додека кај правата на инду-
стриска сопственост ќе говориме за аспектите на нивната унификација.
Разбирливо е дека на олку мал простор нема да можеме да направиме де-
тална анализа на секој од поединечните извори, – што поради нивната
бројност, што поради нивната обемност. Затоа ќе се задржиме на неколку
начелни забелешки за комунитарните извори, зашто секој од нив може да
биде предмет на посебно излагање, па дури и монографско. Посебен ак-
332
Така и: Галев, Г.; Дабовиќ-Анастасовска, Ј.: Имплементацијата на
авторското право на ЕУ во домашното законодавство, Годишник на Правниот
факултет „Јустинијан Први“ во чест на Тодорка Оровчанец, том 42, Скопје, 2006,
стр. 58.

299
цент, меѓутоа, ќе ставиме на спроведувањето на заштитата на правата
од интелектуална сопственост, што се покажува како најбитен фактор во
изградувањето на консистентен систем на правото на интелектуална сопстве-
ност и е предуслов за целосна хармонизација на домашното право на ин-
телектуална сопственост со она на ЕУ.

2. Хармонизација на авторското право и сродните права

Процесот на осовременување на авторското право во земјите на ЕУ

се покажа како мошне специфичен. Со оглед на фактот што ЕУ нема довол-
но сили и достатна правна основа да пристапи кон унификација на автор-
ското право, нејзините органи, користејќи го механизмот на директивите,
започнаа со негова хармонизација. Причината за ова првенствено треба да
се бара во специфичностите на авторското право и сродните права како суб-
јективни граѓански права. Карактеристично за овие директиви е тоа што ре-
гулираат само ситни фрагменти од авторскоправната материја – само некои
права, па и само одредени аспекти на правата. Во текстот на овој дел ќе ги
разгледаме решенијата од директивите на ЕУ во поглед на авторското право
и сродните права, со обид да ги групираме според нивната содржина.
Одредени директиви се посветени на уредувањето на одделни ви-
дови авторски дела. Во оваа група спаѓаат:
Директивата на Советот 91/250/ЕЕЗ од 14 мај 1991 година за
правна заштита на компјутерски програми, изменета со Директивата на
Советот 93/98/ЕЕЗ333 и
• Директивата 96/9/ЕЗ на Европскиот парламент и на Советот
од 11 март 1996 година за правна заштита на базите на податоци.334
Уредувањето на компјутерските програми со посебна директива е
последица на значењето на овие авторски дела во економскиот развој.
Оттаму, основната цел на оваа директива е да ги хармонизира
законодавствата на земјите-членки, како би се постигнал повисок степен
на единственост во уредувањето на правната заштита на компјутерските
програми. Во таа смисла, земјите-членки се обврзани да ги штитат

333
Council Directive 91/250/EEC of 14 May 1991 on the Legal Protection of
Computer Programs (Official Journal L 122, 17/05/1991, p. 0042–0046), amended by
Council Directive 93/98/EEC (Official Journal L 290, 24/11/1993 p. 0009 – 0013).
334
Directive 96/9/EC of the European Parliament and of the Council of 11
March 1996 on the Legal Protection of Databases (Official Journal L 077, 27/03/1996 p.
0020 – 0028).

300
компјутерските програми како книжевни дела,335 во смисла на чл. 2/1 од
Бернската конвенција. Со ова повторно во Заедницата се отфрла
можноста од per se патентирање на компјутерските програми.336
Понатаму, целта на оваа Директива е да реглементира посебни правила во
поглед на заштитата на компјутерските програми, различни од општите
правила за заштита на авторските дела, особено во поглед на правата на
корисниците, ограничувањата на правото и односот помеѓу авторот и
работодавецот. Нашиот Закон за авторското право и сродните права337 е
усогласен со оваа директива.338
Донесувањето на Директивата 96/9/ЕЗ е поттикнато од
специфичните модалитети за заштита на базите на податоци. Имено,
базите на податоци кои се оригинални, уживаат заштита како авторско
дело.339 Од друга страна, се признава и т.н. sui generis заштита на базите
на податоци кои не се оригинални, но во кои нивниот изготвувач извршил
квалитативно и/или квантитативно суштинско вложување во прибирање,
верификација или презентација на нивната содржина.340 Јасно е дека оваа
заштита е воведена како награда за економското (а не креативното) вло-
жување, па заштитава е сместена во редот на сродните права.
Во друга група спаѓаат директивите кои ги уредуваат специфични-
те права на авторите, односно на имателите на сродни права. Тука спа-
ѓаат:
• Директивата на Советот 93/83/ЕЕЗ од 27 септември 1993
година за координацијата на определени правила во врска со авторското
право и сродните права применливи на сателитското емитување и кабел-
ското реемитување,341
• Директивата 2006/115/ЕЗ на Европскиот парламент и на Со-
ветот од 12 декември 2006 година за правото на закуп и правото на пос-

335
Види чл. 1/1 од Директивата на Советот 91/250/ЕЕЗ.
336
Види: Bently, L.; Sherman, B.: Intellectual Property Law, Oxford Uni-
versity Press, 2004, p. 419-420.
337
Службен весник на РМ, бр. 47/96, 03/98, 98/02, 04/05 и 131/07,
понатаму: ЗАСП.
338
Види чл. 3/2/2 и чл. 97-103 од ЗАСП.
339
Види чл. 7-а од ЗАСП и чл. 3 од Директивата 96/9/ЕЗ.
340
Види чл. 134-а/1 од ЗАСП и чл. 7/1 од Директивата 96/9/ЕЗ.
341
Council Directive 93/83/EEC of 27 September 1993 on the Coordination of
Certain Rules Concerning Copyright and Rights Related To Copyright Applicable To
Satellite Broadcasting and Cable Retransmission (Official Journal L 248, 06/10/1993 p.
0015–0021).

301
луга и за определени аспекти поврзани со авторското право на полето на
интелектуалната сопственост,342
• Директивата 2001/84/ЕЗ на Европскиот парламент и на
Советот од 27 септември 2001 година за правото на наследство во
корист на авторот на оригинално уметничко дело343 и
• Директивата 2001/29/ЕЗ на Европскиот парламент и на
Советот од 22 мај 2001 година за хармонизација на одредени аспекти на
авторското право и сродните права во информатичкото општество.344
Директивата на Советот 93/83/ЕЕЗ востановува исклучително
право на сателитско радиодифузно емитување за авторите,345 кое може да
се пренесе по пат на механизмите на индивидуално и колективно остварува-
ње. Исто така, носителите на авторското право и сродните права имаат пра-
во на кабелско реемитување,346 со тоа што користењето на ова право задол-
жително се остварува колективно,347 освен кога се работи за кабелско рее-
митување од страна на радиодифузни организации.348 Со ова се напушта си-
стемот на законски лиценци.349
Директивата 2006/115/ЕЗ е кодифицирана верзија на Директивата
на Советот 92/100/ЕЕЗ350 и е донесена како последица на повеќето измени
на последнава. Директивата се занимава со воведувањето на правото на

342
Directive 2006/115/EC of the European Parliament and of the Council of 12
December 2006 on rental right and lending right and on certain rights related to
copyright in the field of intellectual property (Official Journal L 376, 27/12/2006, p.
0028–0035).
343
Directive 2001/84/EC of the European Parliament and of the Council Of 27
September 2001 On The Resale Right For The Benefit Of The Author Of An Original
Work Of Art (Official Journal L 272, 13/10/2001, p. 0032–0036).
344
Directive 2001/29/EC of the European Parliament and of the Council of 22 May
2001 on the Harmonisation of Certain Aspects of Copyright and Related Rights in the
Information Society (Official Journal L 167, 22/06/2001, p. 0010–0019).
345
Види чл. 2 од Директивата на Советот 93/83/ЕЕЗ и чл. 19/1 во врс. со
чл. 2/9/5 од ЗАСП.
346
Види чл. 8 од Директивата на Советот 93/83/ЕЕЗ.
347
Види чл. 9/1 од Директивата на Советот 93/83/ЕЕЗ.
348
Види чл. 10 од Директивата на Советот 93/83/ЕЕЗ и чл. 139/1/4 од ЗАСП.
349
Види: Goldstein, P.: International Copyright, Oxford University Press,
2001, p. 318.
350
Council Directive 92/100/EEC of 19 November 1992 on rental right and
lending right and on certain rights related to copyright in the field of intellectual
property (Official Journal L 346 , 27/11/1992 P. 0061–0066).

302
закуп и нa правото на послуга351 во корист на авторите, изведувачите,
фонограмските продуценти и филмските продуценти.352 Оваа Директива,
исто така, предвидува посебни правила во поглед на конкретните
овластувања на носителите на сродните права. Така, предвидено е
исклучително право на снимање (фиксација) на изведбите за
изведувачите353 и исклучително право на снимање на емисиите на
радиодифузните организации.354 Предвидено е исклучително право на
безжично радиодифузно емитување и јавно соопштување за
изведувачите355 и за радиодифузните организации.356 Конечно, се
предвидува исклучително право за дистрибуција на изведувачите, на
фонограмските продуценти, на филмските продуценти и на
радиодифузните организации.357
Директивата 2001/84/ЕЗ го регулира на детален начин т.н. право на
следство. Ова право го нашло своето место и во член 14-тер на Бернската
конвенција. Земјите-членки се обврзани да предвидат, во корист на авторот
на оригиналното уметничко дело, право на препродажба, то треба да се де-
финира како неотуѓиво право кое не може да се откажува, дури и однапред,
заради добивање авторски хонорар, врз основа на продажната цена добиена
за секоја последователна препродажба на делото по првиот пренос на делото
од страна на авторот.358
Директивата 2001/29/ЕЗ е донесена како последица на одредбите
на Договорот на СОИС за авторско право и Договорот на СОИС за
изведби и фонограми, обата од 1996 година. Целта на Директивата
2001/29/ЕЗ и на овие договори беше да се осовремени правната заштита на
авторското право и сродните права во дигиталната ера. Директивата
најпрво предвидува исклучително право на репродукција359 за авторите,360

351
Во ЗАСП овие термини се некритички преведени како изнајмување и
позајмување (чл. 2/6 и 2/7).
352
Види чл. 3/1 од Директивата 2006/115/ЕЗ и чл. 19/1,
111/1/5, 118, 122. Во поглед на правото на давање во послуга
(позајмување), види го чл. 6 од Директивата 2006/115/ЕЗ.
353
Види чл. 7/1 од Директивата 2006/115/ЕЗ и чл. 111/1/3 од ЗАСП.
354
Види чл. 7/2 од Директивата 2006/115/ЕЗ и чл. 129/1/4 од ЗАСП.
355
Види чл. 8/1 од Директивата 2006/115/ЕЗ и чл. 11/1/1 и 111/1/2 од ЗАСП.
356
Види чл. 8/3 од Директивата 2006/115/ЕЗ и чл. 129/1/1 и 129/1/2 од ЗАСП.
357
Види чл. 9/1 од Директивата 2006/115/ЕЗ и чл.. 111/1/5, 118, 122 и
129/1/4 од ЗАСП,
358
Чл. 4 од Директивата 2001/84/ЕЗ ги утврдува стапките на надоместот.
ЗАСП целосно ги презел решенијата на Директивата 2001/84/ЕЗ во чл. од 21–21-в.
359
Чл. 2 од Директивата 2001/29/ЕЗ.
360
Види чл. 19/1 од ЗАСП.

303
за изведувачите,361 за фонограмските продуценти362 и за филмските
продуценти.363 Потоа се предвидува исклучително право на јавно
соопштување и ставање на располагање на јавноста за авторите364 и
исклучително право ставање на располагање на јавноста за
изведувачите,365 фонограмските продуценти,366 филмските продуценти367 и
радиодифузните организации.368 Со ова е покриено користењето на автор-
ски дела преку интернет мрежата.369 За авторите се предвидува
исклучително право на дистрибуција, со тоа што се предвидува и
исцрпувањето на ова право.370 Исклучоците од и ограничувањата на
правата се детално уредени со Директивата 2001/29/ЕЗ.371 Конечно,
Директивата ги уредува обврските на земјите-членки во поглед на
технолошките мерки372 и информациите за управување со правата.373
Во поглед на рокот за заштита на авторското право и сродните
права, релевантна е Директивата 2006/116/ЕЗ на Европскиот парламент
и на Советот од 12 декември 2006 година за рокот на заштита на
авторското право и одредени сродни права.374 Оваа Директива е кодифи-
цирана верзија на повеќепати изменуваната Директива на Советот

361
Види чл. 111/1/4 од ЗАСП.
362
Види чл. 118 од ЗАСП.
363
Види чл. 122 од ЗАСП.
364
Види чл. 3/1 од Директивата 2001/29/ЕЗ и чл. 19/1 во врс. со чл. 2/9/3
од ЗАСП.
365
Види чл. 111/1/6 од ЗАСП.
366
Види чл. 118 од ЗАСП.
367
Види чл. 122 во врс. со чл. 2/9/3 од ЗАСП.
368
Види чл. 129/1/3 од ЗАСП.
369
Повеќе: Ginsburg J.: The (new?) right of making available to the public во
Vaver D., Bently L. (editors): Intellectual Property in the New Millennium, Cambridge
University Press, 2005, p. 234–247.
370
Види чл. 4 од Директивата 2001/29/ЕЗ и чл. 19/1 и 25/1 од ЗАСП.
371
Види чл. 5 од Директивата 2001/29/ЕЗ; исцрпно: Поленак-Аќимовска,
М.; Дабовиќ-Анастасовска, Ј.; Пепељугоски, В.; Наумовски, Г.; Здравева, Н.;
Гавриловиќ, Н.: Авторско право и сродни права – Коментар и прилози, Скопје,
2007, стр. 104–106.
372
Види чл. 6 од Директивата 2001/29/ЕЗ и чл. 158 и 158-а од ЗАСП.
373
Види чл. 7 од Директивата 2001/29/ЕЗ и чл. 158-б од ЗАСП; повеќе: Да-
бовиќ-Анастасовска, Ј.; Пепељугоски, В.: Авторско право, Скопје, 2006, стр. 88–89.
374
Directive 2006/116/EC of the European Parliament and of the Council of 12
December 2006 on the term of protection of copyright and certain related rights
(Official Journal L 372, 27/12/2006, p. 0012–0018).

304
93/98/ЕЕЗ.375 Во поглед на авторските дела, Директивата 2006/116/ЕЗ
предвидува рок на заштита од 70 години post mortem auctoris,376 а доколку
делото е коавторско, 70 години од смртта на последниот жив коавтор.377
Правата на изведувачите траат 50 години од изведбата, односно 50 години
од издавањето или јавното соопштување.378 Правата на фонограмскиот
продуцент траат 50 години од снимањето, односно 50 години од издава-
њето или јавното соопштување.379 Правата на филмскиот продуцент траат
50 години од првата фиксација, односно 50 години од издавањето или јав-
ното соопштување.380 Правата на радиодифузните организации траат 50
години од првото емитување.381 Директивата 2006/116/ЕЗ содржи правила
и за рокот на заштита на претходно необјавените дела и критичките и на-
учни публикации.382 Конечно, Директивата предвидува дека роковите ќе се
сметаат од 1-ви јануари од годината која му следи на настанот, што е пој-
довна точка за сметање на роковите.383
Прегледот на директивите, нивните решенија и релациите со
одредбите на ЗАСП, покажува дека постои хармонизација на домашното
законодавство со правото на ЕУ.

3. Унификација на правата на индустриска сопственост

На полето на правото на индустриска сопственост, со сигурност

може да се каже дека постои унифицирано европско право на индустриска
сопственост, кое е во важност за сите земји-членки на Унијата. Притоа,
не треба да се сфати дека не постои хармонизација на правото на инду-
стриска сопственост во земјите-членки. Излагањето во овој дел ќе го пока-
же тоа. Притоа, битно е да се напомне дека на нивото на ЕУ постои тен-
денција кон израснување на комунитарни права на индустриска сопстве-
ност, кои постојат независно од националните патенти, дизајни, марки
итн. Во контекст на ова, карактеристично е дека органите на Заедницата

375
Council Directive 93/98/EEC of 29 October 1993 harmonizing the term of
protection of copyright and certain related rights (Official Journal L 290 , 24/11/1993,
p. 0009–0013).
376
Види чл. 1/1 од Директивата 2006/116/ЕЗ и чл. 44 од ЗАСП.
377
Види чл. 2/1 од Директивата 2006/116/ЕЗ и чл. 45/1 од ЗАСП.
378
Види чл. 3/1 од Директивата 2006/116/ЕЗ и чл. 116 од ЗАСП.
379
Види чл. 3/2 од Директивата 2006/116/ЕЗ и чл. 120 од ЗАСП.
380
Види чл. 3/3 од Директивата 2006/116/ЕЗ и чл. 123 од ЗАСП.
381
Види чл. 3/4 од Директивата 2006/116/ЕЗ и чл. 130 од ЗАСП.
382
Види чл. 4 и 5 од Директивата 2006/116/ЕЗ и чл. 132–134 од ЗАСП.
383
Види чл. 8 од Директивата 2006/116/ЕЗ и чл. 51 од ЗАСП.

305
првенствено интервенираат во создавањето комунитарни права, додека
националните права на индустриска сопственост се оставени на законодав-
ствата на земјите-членки. Онаму, пак, каде што е направена проценка дека
треба да се изврши определена хармонизација на националните права на
индустриска сопственост, како што ќе видиме низ текстот, интервенирано
е и со директиви. Евидентно е, сепак, дека хармонизацијата $ претходи на
унификацијата.
Бидејќи целта на регулативите е тие да се применуваат непосред-
но, без интервенции во домашното законодавство, не постои потреба
нивните решенија да се внесуваат во македонското право на индустриска
сопственост. Откако Република Македонија би станала членка на ЕУ,
овие извори непосредно би се применувале и на неа. Сепак, усогласување-
то на некои од домашните решенија со оние на регулативите е пожелно,
постепено за да се избрише разликата меѓу националните и комунитарни-
те права на индустриска сопственост и за да се постигне максимален сте-
пен на унификација на овие права на внатрешниот пазар. Ова би било и во
согласност со Спогодбата за стабилизација и асоцијација, особено со чл.
71/2 од неа.384 Сега засега, апликантите од државите-членки ја имаат мож-
носта да оптираат помеѓу национално или комунитарно право на инду-
стриска сопственост, онаму каде што постојат комунитарни права.
Во текстот кој следи, ќе ги разгледаме комунитарните извори кои
се однесуваат на различни права од индустриска сопственост.
На полето на патентното право, во ЕУ с# уште не постои сис-
тем на комунитарни патенти, иако постои тенденција кон израснување
на едно вакво право, според заклучоците на Европскиот совет одржан во
март 2000 година во Лисабон, откога се изработени повеќе нацрти на
Предлог-регулативата на Советот за комунитарен патент.385 Во моментов,
наместо правото на комунитарен петент, постои можност од аплицирање
за заштита на пронајдок преку одредбите на Европската патентна кон-
венција.386
Пред започнувањето на постапката за донесување регулатива за
комунитарен патент, донесена е Директивата 98/44/ЕЗ на Европскиот
парламент и на Советот од 6 јули 1998 година за правна заштита на би-

384
Види: Поленак-Аќимовска, М.; Дабовиќ-Анастасовска, Ј.; Пепељу-
госки, В.; Бучковски, В.: исто, стр. 77–78.
385
Види: http://ec.europa.eu/internal_market/indprop/patent/index_en.htm.
386
Повеќе: Prime T.: European Intellectual Property Law, Ashgate-Darmouth,
200, p. 175–176.

306
отехнолошките пронајдоци.387 Директивата 98/44/ЕЗ е донесена со цел да
се хармонизираат правилата на земјите-членки во поглед на биотехноло-
шките пронајдоци, односно воведување на ваквата заштита во земјите-
членки кои не ја познаваат. Директивата предвидува обврска за признава-
ње на новите, инвентивни и индустриски применливи пронајдоци, иако тие
се однесуваат на производ кој се состои од или содржи биолошки матери-
јал, или постапка според која се произведува, процесира или користи био-
лошки материјал. Директивата е имплементирана во Законот за
индустриска сопственост,388 кој ги штити биотехнолошките
пронајдоци.389
Директивата 98/44/ЕЗ јасно предвидува дека човековото тело во
различните етапи од своето формирање и развој, или едноставното откри-
вање на некој од неговите елементи, вклучувајќи и секвенција или делум-
на секвенција од ген, не може да биде патентибилен пронајдок.390 Како не-
патентибилни особено ќе се сметаат и постапките на клонирање, модифи-
кација на генетскиот идентитет, користењето човечки ембриони во комер-
цијални или индустриски цели и модификацијата на генетскиот идентитет
на животните (со исклучоци).391 Директивата, исто така, го уредува обе-
мот на заштита на биотехнолошките пронајдоци,392 како и границите на
заштитата.393
На полето на патентното право е интервенирано и во поглед на во-
ведувањето на дополнителните сертификати за заштита за медицински
производи и производи за заштита на растенијата, со Регулативата на
Советот (ЕЕЗ) бр. 1768/92 од 18 јуни 1992 година во поглед на создавање-
то дополнителен сертификат за заштита на медицински производи, из-
менета со Регулативата (ЕЗ) бр. 1901/2006394 и со Регулативата (ЕЗ) бр.

387
Directive 98/44/EC of the European Parliament and of the Council of 6 July
1998 on the Legal Protection of Biotechnological Inventions (Official Journal L 213,
30/07/1998 p. 0013–0021).
388
Службен весник на РМ, бр. 47/02, 42/03, 09/04, 39/06 и 79/07,
понатаму: ЗИС.
389
Види чл. 3/1 од Директивата 98/44/ЕЗ и чл. 19/2 од ЗИС.
390
Види чл. 5/1 од Директивата 98/44/ЕЗ и чл. 19/3/5 од ЗИС.
391
Види чл. 6 од Директивата 98/44/ЕЗ и чл..20/1/3 од ЗИС.
392
Види чл. 8–9 од Директивата 98/44/ЕЗ и чл. 70-а од ЗИС.
393
Види чл. 11 од Директивата 98/44/ЕЗ и чл. 75-а од ЗИС.
394
Council Regulation (EEC) No 1768/92 of 18 June 1992 concerning the
creation of a supplementary protection certificate for medicinal products (Official
Journal L 182, 2.7.1992, p. 1), amended by Regulation (EC) No 1901/2006 (Official
Journal L 378, 27.12.2006, p. 1).

307
1610/96 на Европскиот парламент и на Советот од 23 јули 1996 година во
поглед на создавањето дополнителен сертификат за заштита на произ-
водите за заштита на растенија.395 Со доделувањето на дополнителниот
сертификат за заштита, траењето на патентната заштита се продолжува за
периодот за кој заштитениот медицински производ или производот за за-
штита на растенија требало да добијат одобрение за пуштање во промет,396
но не повеќе од пет години.397 Регулативите содржат одредби за условите
за издавање на сертификатот,398 предметот на заштита и дејството на сер-
тификатот,399 субјектите на сертификатот400 и постапката за доделување
сертификат за дополнителна заштита.401
Од аспект на комунитарната заштита на новите растителни сор-
ти, Регулативата на Советот (ЕЗ) бр. 2100/94 од 27 јули 1994 година за
комунитарните права врз растителни сорти, изменета со Регулативата
на Советот (ЕЗ) бр. 2506/95, со Регулативата на Советот (ЕЗ) бр.
807/2003, со Регулативата на Советот (ЕЗ) бр. 1650/2003, со Регулати-
вата на Советот (ЕЗ) бр. 873/2004 и со Регулативата на Советот (ЕЗ)
бр. 15/2008402 и со Регулативата на Комисијата (ЕЗ) бр. 1238/95 од 31
мај 1995 година за поставување правила за спроведување на примената
на Регулативата на Советот (ЕЗ) бр. 2100/95 во поглед на таксите што

395
Regulation (EC) No 1610/96 of the European Parliament and of the Council
of 23 July 1996 concerning the creation of a supplementary protection certificate for
plant protection products (Official Journal L 198, 8.8.1996, p. 30).
396
Види чл. 2 од Регулативата на Советот (ЕЕЗ) бр. 1768/92, чл. 2 од
Регулативата (ЕЗ) бр. 1610/96 и чл.. 65/2 од ЗИС.
397
Види чл. 13/2 од Регулативата на Советот (ЕЕЗ) бр. 1768/92, чл. 13/2 од
Регулативата (ЕЗ) бр. 1610/96 и чл. 65/2 од ЗИС.
398
Види чл. 3 од Регулативата на Советот (ЕЕЗ) бр. 1768/92, чл. 3 од
Регулативата (ЕЗ) бр. 1610/96 и чл.. 66-а од ЗИС.
399
Види чл. 4 и 5 од Регулативата на Советот (ЕЕЗ) бр. 1768/92, чл. 4 и 5
од Регулативата (ЕЗ) бр. 1610/96 и чл. 66-б од ЗИС.
400
Види чл. 6 од Регулативата на Советот (ЕЕЗ) бр. 1768/92, чл. 6 од
Регулативата (ЕЗ) бр. 1610/96 и чл. 66-в од ЗИС.
401
Види чл. 7-12 од Регулативата на Советот (ЕЕЗ) бр. 1768/92, чл. 7-12
од Регулативата (ЕЗ) бр. 1610/96 и чл. 66-г-67 од ЗИС.
402
Council Regulation (EC) No 2100/94 of 27 July 1994 on Community plant
variety rights (Official Journal L 227, 1.9.1994, p. 1), amended by Council Regulation
(EC) No 2506/95 (Official Journal L 258, 28.10.1995, p. 3), Council Regulation (EC)
No 807/2003 (Official Journal L 122, 16.5.2003, p. 36), Council Regulation (EC) No
1650/2003 (Official Journal L 245, 29.9.2003, p. 28), Council Regulation (EC) No
873/2004 (Official Journal L 162, 30.4.2004, p. 38) and Council Regulation (EC) No
15/2008 (Official Journal L 8, 11.1.2008, p. 2).

308
му се плаќаат на Бирото за комунитарни растителни сорти, изменета
со Регулативата на Комисијата (ЕЗ) бр. Но 329/2000, со Регулативата
на Комисијата (ЕЗ) бр. 569/2003, со Регулативата на Комисијата (ЕЗ) бр.
1177/2005 и со Регулативата на Комисијата (ЕЗ) бр. 2039/2005403 за до-
машното право, во оваа област се релевантни Законот за семенски и саден
материјал за земјоделски растенија404 и Законот за заштита на нови сор-
ти на земјоделски растенија.405
Правото на трговските марки (жиговното право) започнува да се
хармонизира со Првата директива на Советот 89/104/ЕЕЗ од 21 декем-
ври 1988 година за апроксимација на законите на државите-членки во вр-
ска со трговските марки, изменета со Одлука на Советот 92/10/ЕЕЗ.406
Директивата се применува на индивидуалните, на колективните и на сер-
тификатните марки.407 Супстанцијално се релевантни правилата на Дире-
ктивата за знаци кои не можат да се штитат како трговска марка,408 однос-
но причините за непризнавање или поништување на регистрацијата пора-
ди конфликт со поранешни права,409 при што се прави разлика помеѓу ап-
солутните и релативните причини за одбивање на регистрацијата. Прва-
та директива на Советот 89/104/ЕЕЗ содржи и правила за овластувањата
на носителот на правото на марка,410 за ограничувањето на правото,411

403
Commission Regulation (EC) No 1238/95 of 31 May 1995 establishing
implementing rules for the application of Council Regulation (EC) No 2100/94 as
regards the fees payable to the Community Plant Variety Office (Official Journal L 121,
1.6.1995, p. 31), amended by Commission Regulation (EC) No 329/2000 (Official
Journal L 37, 12.2.2000, p. 19), Commission Regulation (EC) No 569/2003 (Official
Journal L 82, 29.3.2003, p. 13), Commission Regulation (EC) No 1177/2005 (Official
Journal L 189, 21.7.2005, p. 26) and Commission Regulation (EC) No 2039/2005
(Official Journal L 328, 15.12.2005, p. 33).
404
Службен весник на РМ, бр. 39/06.
405
Службен весник на РМ, бр. 84/07.
406
First Council Directive 89/104/EEC of 21 December 1988 to approximate
the laws of the Member States relating to trade marks (Official Journal L 40, 11.2.1989,
p. 1), amended by Council Decision 92/10/EEC (Official Journal L 6, 11.1.1992, p. 35).
407
Види чл. 1 од Првата директива на Советот 89/104/ЕЕЗ.
408
Види чл. 3 од Првата директива на Советот 89/104/ЕЕЗ и чл. 126 од ЗИС.
409
Види чл. 4 од Првата директива на Советот 89/104/ЕЕЗ и чл. 127 од ЗИС.
410
Види чл. 5 од Првата директива на Советот 89/104/ЕЕЗ и чл. 149 од ЗИС.
411
Види чл. 6 од Првата директива на Советот 89/104/ЕЕЗ и чл. 150 од ЗИС.

309
за исцрпување на правото,412 за трпење на употреба413 и обврска за кори-
стење како и за последиците од некористење на трговската марка.414
Унификацијата на жиговното право, односно востановувањето на
комунитарната трговска марка е извршена со:
• Регулативата на Советот (ЕЗ) бр. 40/94 од 20 декември 1993
година за комунитарната трговска марка, изменета со Регулативата на
Советот (ЕЗ) бр. 3288/94, Регулативата на Советот (ЕЗ) бр. 807/2003,
Регулативата на Советот (ЕЗ) бр. 1653/2003, Регулатива на Советот
(ЕЗ) бр. 1992/2003, Регулативата на Советот (ЕЗ) бр. 422/2004 и со Регу-
лативата на Советот (ЕЗ) бр. 1891/2006,415
• Регулативата на Комисијата (ЕЗ) бр. 2868/95 од 13 декември
1995 година за спроведување на Регулативата на Советот (ЕЗ) бр. 40/94
за комунитарната трговска марка, изменета со Регулативата на Коми-
сијата (ЕЗ) бр. 782/2004 и со Регулативата на Комисијата (ЕЗ) бр.
1041/2005,416
• Регулативата на Комисијата (ЕЗ) бр. 2869/95 од 13 декември
1995 година за таксите што му се плаќаат на Бирото за хармонизација
во внатрешниот пазар (трговски марки и дизајни), изменета со Регула-
тивата на Комисијата (ЕЗ) бр. 781/2004, Регулативата на Комисијата

412
Види чл. 7 од Првата директива на Советот 89/104/ЕЕЗ и чл. 152 од ЗИС.
413
Види чл. 9 од Првата директива на Советот 89/104/ЕЕЗ и чл. 151 од ЗИС.
414
Види чл. 10–12 од Првата Директива на Советот 89/104/ЕЕЗ и чл. 155 и
222 од ЗИС.
415
Council Regulation (EC) No 40/94 of 20 December 1993 on the
Community trade mark (Official Journal L 011, 14/01/1994, p. 0001 - 0036), amended
by Council Regulation (EC) No 3288/94 (Official Journal L 349, 31/12/1994, p.
0083–0084),
Council Regulation (EC) No 807/2003 (Official Journal L 122, 16/05/2003, p. 0036–
0062), Council Regulation (EC) No 1653/2003 (Official Journal L 245, 29/09/2003, p.
_____________________________ _

0036–0037), Council Regulation (EC) No 1992/2003 (Official Journal L 296,

14/11/2003, p. 0001–0005), Council Regulation (EC) No 422/2004 (Official Journal L
070, 09/03/2004, p. 0001–0007) and Council Regulation (EC) No 1891/2006 (Official
Journal L 386/14 of 29.12.2006).
416
Commission Regulation (EC) No 2868/95 of 13 December 1995
implementing Council Regulation (EC) No 40/94 on the Community trade mark
(Official Journal L 303, 15/12/1995, p. 0001–0032), amended by Commission
Regulation (EC) No 782/2004 (Official Journal L 123, 27/04/2004, p. 0088– 0097) and
Commission Regulation (EC) No 1041/2005 (Official Journal L 172, 05/07/2005, p.
0004–0021).

310
(ЕЗ) бр. 1042/2005 и со Регулативата на Комисијата (ЕЗ) бр. 1687/2005417
и
• Регулативата на Комисијата (ЕЗ) бр. 216/96 од 5 февруари
1996 година за поставување правила на постапката пред Одборот за
жалби на Бирото за хармонизација во внатрешниот пазар (трговски
марки и дизајни), изменета со Регулативата на Комисијата (ЕЗ) бр.
2082/2004.418
Во РМ постои уште една област каде што е потребно да се обрне
особено внимание, а е во релација со правото на трговска марка. Тоа е
правната заштита на домен имињата. Во ЕУ се донесени правила во пог-
лед на користењето на врвниот домен .еу. Тоа се Регулативата (ЕЗ) бр.
733/2002 на Европскиот парламент и на Советот од 22 април 2002
година за спроведување на .еу врвниот домен419 и Регулативата на Коми-
сијата (ЕЗ) бр. 874/2004 од 28 април 2004 за поставување правила во вр-
ска со спроведувањето и функциите на еу врвниот домен и принципите во
поглед на регистрацијата.420 Регулирањето на оваа област засега е мета-
правно, што не е добро, затоа што создава голем простор за циклично гене-
рирање спорови. Затоа мора итно да се надмине ваквата состојба со доне-
сување посебен закон, со кој областа ќе биде целосно и единствено регули-
рана. Во недостиг на вакви прописи, домен името се штити со правилата
на правото против нелојална конкуренција. Домен името е посебно право
од индустриска сопственост, најблиско до трговската марка, но квалита-
тивно различно од него. Во таа смисла, можеби најдобро би било да се оди

417
Commission Regulation (EC) No 2869/95 of 13 December 1995 on the fees
payable to the Office for Harmonization in the Internal Market (Trade Marks and Designs)
(Official Journal L 303, 15.12.1995, p. 33), amenden by Commission Regulation (EC) No
781/2004 (Official Journal L 123, 27.4.2004, p. 85), Commission Regulation (EC) No
1042/2005 (Official Journal L 172, 5.7.2005, p. 22) and Commission Regulation (EC) No
1687/2005 (Official Journal L 271, 15.10.2005, p. 14).
418
Commission Regulation (EC) No 216/96 of 5 February 1996 laying down
the rules of procedure of the Boards of Appeal of the Office for Harmonization in the
Internal Market (Trade Marks and Designs) (Official Journal L 028, 06/02/1996, p.
0011–0013), amended by Commission Regulation (EC) No 2082/2004 (Official Journal
L 360, 07/12/2004, p. 0008–0011).
419
Regulation (EC) No 733/2002 of the European Parliament and of the
Council of 22 April 2002 on the implementation of the.eu Top Level Domain (Official
Journal L 113, 30/04/2002, p. 0001–0005).
420
Commission Regulation (EC) No 874/2004 of 28 April 2004 laying down
public policy rules concerning the implementation and functions of the.eu Top Level
Domain and the principles governing registration (Official Journal L 162, 30/04/2004,
p. 0040–0050).

311
на носење нов и посебен закон, а не на регулирање на ова прашање во по-
тенцијалните идни закони кои би ја регулирале интернет мрежата вооп-
што.
Хармонизацијата на правото на индустриски дизајн најпрво е из-
вршена со Директивата 98/71/ЕЗ на Европскиот парламент и на Сове-
тот од 13 октомври 1998 година за правната заштита на дизајните.421
Директивата 98/71/ЕЗ им наложува на земјите-членки доделување
исклучително право на лицата кои извршиле регистрација на индустриски
дизајн,422 кој е нов423 и има индивидуален карактер.424 Директивата содржи
одредби за неможноста некој облик или цртеж да се заштити како дизајн
поради спротивност со јавниот поредок и моралот,425 причини поради кои
може да се одбие регистрацијата на дизајнот,426 обемот на правата на носи-
телот427 и ограничувањето на правата на носителот.428 Директивата, за раз-
лика од ЗИС, содржи одредба за исцрпување на правото.429 Рокот на зашти-
та на индустрискиот дизајн изнесува 5 години од денот на поднесувањето
на пријавата, со право за обновување во еден или повеќе периоди од по 5
години, но не повеќе од 25 години.430
Унификацијата на правото на индустриски дизајн, односно востано-
вувањето на комунитарен индустриски дизајн е извршена со:
• Регулативата на Советот (ЕЗ) бр. 6/2002 од 12 декември 2001
година за комунитарните дизајни, изменета со Регулативата на Сове-
тот (ЕЗ) бр. 1891/2006,431
• Регулативата на Комисијата (ЕЗ) бр. 2245/2002 од 21 октом-
ври 2002 година за спроведување на Регулативата на Советот (ЕЗ) бр.

421
Directive 98/71/EC of the European Parliament and of the Council of 13
October 1998 on the legal protection of designs (Official Journal L 289, 28/10/1998, p.
0028–0035).
422
Види чл. 3/1 од Директивата 98/71/ЕЗ.
423
Види чл. 4 од Директивата 98/71/ЕЗ и чл. 84/1 од ЗИС.
424
Види чл. 5 од Директивата 98/71/ЕЗ и чл. 85 од ЗИС.
425
Види чл. 8 од Директивата 98/71/ЕЗ и чл. 86/1/1 од ЗИС.
426
Види чл. 11 од Директивата 98/71/ЕЗ и чл. 87 од ЗИС
_____________________________
427
Види чл. 13 од Директивата 98/71/ЕЗ и чл. 118 и 119 од ЗИС.
428
Види чл. 12 од Директивата 98/71/ЕЗ и чл. 117 од ЗИС.
429
Види чл. 15 од Директивата 98/71/ЕЗ.
430
Види чл. 10 од Директивата 98/71/ЕЗ и чл. 122 од ЗИС.
431
Council Regulation (EC) No 6/2002 of 12 December 2001 on Community
designs (Official Journal L 003, 05/01/2002, p. 0001–0024), amended by Council
Regulation (EC) No 1891/2006 (Official Journal L 386/14 of 29.12.2006).

312
6/2002 за комунитарните дизајни, изменета со Регулативата на Комиси-
јата (ЕЗ) бр. 876/2007432 и
• Регулативата на Комисијата (ЕЗ) бр. 2246/2002 од 16 декем-
ври 2002 година за таксите што му се плаќаат на Бирото за хармониза-
ција во внатрешниот пазар (трговски марки и дизајни) во поглед на реги-
страцијата на комунитарните дизајни, изменета со Регулативата на
Комисијата (ЕЗ) бр. 877/2007.433
Во однос на правната заштита на географските називи, односно оз-
наките на потеклото и географските називи, на полето на правото на ЕУ
се релевантни:
• Регулативата на Советот (ЕЗ) бр. 509/2006 од 20 март 2006
година за земјоделски производи и храна како гарантирани традиционал-
ни специјалитети,434
• Регулативата на Комисијата (ЕЗ) бр. 1216/2007 од 18 октомври
2007 година за поставување детални правила за спроведување на Регулати-
вата на Советот (ЕЗ) бр. 509/2006 за земјоделски производи и храна како га-
рантирани традиционални специјалитети,435
• Регулативата на Советот (ЕЗ) бр. 510/2006 од 20 март 2006
година за заштита на географските ознаки и ознаките на потеклото за
земјоделски производи и храна, изменета со Регулативата на Советот
(ЕЗ) бр. 1791/2006436 и

432
Commission Regulation (EC) No 2245/2002 of 21 October 2002
implementing Council Regulation (EC) No 6/2002 on Community designs (Official
Journal L 341, 17/12/2002 p. 0028 - 0053), ameneded by Commission Regulation (EC)
No 876/2007 (Official Journal L 193, 25/07/2007, p. 0013–0015).
433
Commission Regulation (EC) No 2246/2002 of 16 December 2002 on the
fees payable to the Office for Harmonization in the Internal Market (Trade Marks and
Designs) in respect of the registration of Community designs (Official Journal L 341,
17.12.2002, p. 54), amended by Commission Regulation (EC) No 877/2007 (Official
Journal L 193, 25.7.2007, p. 16).
434
Council Regulation (EC) No 509/2006 of 20 March 2006 on agricultural
products and foodstuffs as traditional specialities guaranteed (Official Journal L 093,
31/03/2006 P. 0001 – 0011).
435
Commission Regulation (EC) No 1216/2007 of 18 October 2007 laying
down detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) No 509/2006 on
agricultural products and foodstuffs as traditional specialities guaranteed (Official
Journal L 275, 19/10/2007 p. 0003 - 0015).
436
Council Regulation (EC) No 510/2006 of 20 March 2006 on the
protection of geographical indications and designations of origin for

313
 • Регулативата на Комисијата (ЕЗ) бр. 1898/2006 од 14 декем-
ври 2006 година за поставување детални правила за спроведување на Ре-
гулативата на Советот (ЕЗ) бр. 510/2006 за заштита на географските
ознаки и ознаките на потеклото за земјоделски производи и храна.437
Конечно, што се однесува до заштитата на топографијата на ин-
тегралните кола, значајна е Директивата на Советот 87/54/ЕЕЗ од 16
декември 1986 година за правна заштита на топографиите на полупро-
водничките производи.438 Во правото на РМ, топографијата на
интегралните кола е регулирана со посебен закон, а тоа е Законот за
заштита на топографијата на интегралните кола.439 Директивата на Со-
ветот 87/54/ЕЕЗ ги обврзува земјите-членки да воведат заштита на топо-
графиите на полупроводничките производи и на нивните носители да им
доделат исклучителнии права,440 доколку е резултат на инвентивниот
труд на нејзиниот конструктор и доколку не е општопозната во инду-
стријата на полупроводници.441 Право на заштита на топографијата има
нејзиниот конструктор,442 а доколку топографијата е создадено врз основа
на договор за работа, земјите-членки се овластени да предвидат дека право
на заштита може да има работодавачот, односно нарачателот.443 Со Дире-
ктивата на Советот 87/54/ЕЕЗ се уредени правата на носителот на топогра-
фијата,444 границите на заштитата,445 рокот на заштита и правото на носи-
телот да ги означува интегралните кола со големата буква Т.446
Споредбената анализа на комунитарните и домашните извори на
правото на индустриска сопственост покажува дека постои речиси целос-

agricultural products and foodstuffs (Official Journal L 093, 31/03/2006 p.

0012 - 0025), amended by Council Regulation (EC) No 1791/2006 (Official
Journal L 363, 20.12.2006, p. 1).
437
Commission Regulation (EC) No 1898/2006 of 14 December 2006 laying
down detailed rules of implementation of Council Regulation (EC) No 510/2006 on the
protection of geographical indications and designations of origin for agricultural products
and foodstuffs (Official Journal L 369, 23/12/2006 p. 0001 - 0019).
438
Council Directive 87/54/EEC of 16 December 1986 on the Legal Protection
of Topographies of Semiconductor Products (Official Journal L 024, 27/01/1987 p.
0036 - 0040).
439
Службен весник на РМ, бр. 05/98 и 33/06, понатаму: ЗТ.
440
Види чл. 2/1 од Директивата на Советот 87/54/ЕЕЗ.
441
Види чл. 2/2 од Директивата на Советот 87/54/ЕЕЗ и чл. 8 од ЗТ.
442
Види чл. 3/1 од Директивата на Советот 87/54/ЕЕЗ и чл. 3/1 од ЗТ.
443
Види чл. 3/2 од Директивата на Советот 87/54/ЕЕЗ и чл. 3/2 од ЗТ.
444
Види чл. 5/1 од Директивата на Советот 87/54/ЕЕЗ и чл. 9/1 од ЗТ.
445
Види чл. 8 од Директивата на Советот 87/54/ЕЕЗ и чл. 9/2 од ЗТ.
446
Види чл. 7 и 9 од Директивата на Советот 87/54/ЕЕЗ и чл. 10 од ЗТ.

314
на усогласеност на домашното право на индустриска сопственост со она
на ЕУ.

4. Спроведување на заштитата на правата

од интелектуална сопственост

Спроведувањето на заштитата (enforcement) на правата на интеле-

ктуална сопственост е уредена на единствен начин за авторското право и
сродните права и правото на индустриска сопственост, со Директивата
2004/48/ЕЗ на Европскиот парламент и на Советот од 29 април 2004
година за спроведување на правата на нтелектуална сопственост.447
Целта на Директивата 2004/48/ЕЗ е изградба на ефикасен систем за
заштита на правата од интелектуална сопственост воопшто, бидејќи заста-
нала на ставот дека без ефективни средства за спроведување на правата на
интелектуална сопственост, се обесхрабруваат пронаоѓаштвото и креатив-
носта, а инвестициите се намалуваат. Мерките предвидени со Директивата
во голема мера се потпираат врз овие воспоставен со TRIPS.448 Ова е од
вонредна важност за правата на интелектуална сопственост, затоа што
погоре споментите комунитарни извори или не содржат или содржат
мошне штури одредби за спроведување на правата од интелектуална
сопственост. Со донесувањето на Директивата 2004/48/ЕЗ, се прави обид
ова поле соодветно да се уреди, со што одредбите од комунитарните
извори, односно одредбите од националното законодавство, би можеле
ефективно и ефикасно да се спроведат.
Директивата се однесува на мерките, постапките и правните ле-
кови, кои се потребни да се гарантира спроведување на правата на интеле-
ктуална сопственост.449 Директивата 2004/48/ЕЗ предвидува општо прави-
ло дека земјите-членки ќе предвидат мерки, постапки и правни лекови по-
требни со цел да се гарантира спроведување на правата на интелектуална
сопственост опфатени со Директивата. Овие мерки, постапки и правни ле-
кови треба да бидат праведни и непристрасни и нема да бидат непотребно
сложени или скапи, или да содржат неразумни временски ограничувања
или неоправдани одлагања. Мерките, постапките и правните лекови, исто
така, ќе бидат ефективни, пропорционални и убедливи и ќе се применува-

447
Directive 2004/48/EC of the European Parliament and of the Council of 29
April 2004 on the enforcement of intellectual property rights (Official Journal L 157,
30.4.2004).
448
Види чл. 2/3/b од Директивата 2004/48/ЕЗ.
449
Види чл. 1 од Директивата 2004/48/ЕЗ.

315
ат така што ќе го избегнат создавањето на пречки во законската трговија и
ќе нудат заштита против нивна злоупотреба.450
Лица овластени да бараат спроведување на мерките, постапките и
правните лекови се носителите на правата на интелектуална сопственост,
сите други лица овластени да ги користат овие права, поточно стекнувачи-
те на лиценци, доколку е дозволено и е во согласност со одредбите на при-
менливото право, организациите за колективно остварување на правата на
интелектуална сопственост за кои вообичаено се смета дека имаат право
да ги застапуваат носителите на права на интелектуална сопственост, до-
колку е дозволено и е во согласност со одредбите на применливото право,
и професионалните организации за одбрана, за кои вообичаено се смета
дека имаат право да ги застапуваат носителите на права на интелектуална
сопственост, доколку е дозволено и е во согласност со одредбите на при-
менливото право.451 Овие лица и тела, начелно, и според нашето право, се
овластени да поведуваат постапки за заштита на правата од интелектуална
сопственост. Сепак, постојат неколку отстапувања. Така, носителот на
исклучителна лиценца може да поведе постапка за повреда на право од ин-
дустриска сопственост,452 а се чини дека може да ја поведе и стекнувачот
на авторско или сродно право.453 Постои овластување за затапување од
страна на здруженијата за колективно остварување,454 додека овластените
застапници за индустриска сопственост немаат можност да застапуваат
пред судови ниту според ЗИС455 ниту според Законот за парничната по-
стапка.456
Директивата 2004/48/ЕЗ содржи одредби за потребата од
предвидување постапка за обезбедување докази и пред започнувањето на
постапката за заштита.457 Според ЗАСП, постапката за обезбедување
докази може да се поведе само по поднесување тужба,458 додека изгледа
дека стипулацијата на ЗИС дозволува и претходно обезбедување докази.459
Иако според Директивата дозволувањето на обезбедување докази може да
биде условено со полагање гаранција, ЗИС, ЗАСП и ЗПП немаат ваква

450
Види чл. 3 од Директивата 2004/48/ЕЗ.
451
Види чл. 4 од Директивата 2004/48/ЕЗ.
452
Види чл. 202/1 од ЗИС.
453
Сепак, одредбата од чл. 62 на ЗАСП е недоволно јасна.
454
Види чл. 137/1/2 од ЗАСП.
455
Види чл. 227/1 од ЗИС.
456
Службен весник на РМ, бр. 79/05, понатаму: ЗПП.
457
Види чл. 7/1 од Директивата 2004/48/ЕЗ и чл. 257/1 од ЗПП.
458
Види чл. 163/1 од ЗАСП.
459
Види чл. 213-а/1 од ЗИС.

316
одредба, со што не се постигнува ефикасна заштита за лицето против
кое мерката на обезбедување докази е изречена.
Понатаму, Директивата 2004/48/ЕЗ го уредува правотона доставу-
вање информации, со што се реглементираат правила кои се поцелосни од
оние на ЗИС и ЗАСП.460 Директивата предвидела исцрпен систем на при-
времени мерки,461 која е покомплетна од мерките предвидени со ЗАСП и
ЗИП. Повторно не е јасно дали според домашното право е возможно пове-
дување извршување поради обезбедување и пред поведувањето парнична
или друга постапка, иако изгледа дека ЗИС ова го дозволува, додека ЗАСП
не го дозволува.462 Според Законот за обезбедување на побарувањата,463
привремена мерка може да се дозволи пред поведувањето и во текот на
судска или управна постапка.464
Директивата 2004/48/ЕЗ содржи одредби за репараторни мерки и
забрана на понатамошни повреди,465 право на надомест на штета,466 надо-
мест на трошоците на постапката467 и мерки за објавување на пресудата.468
Начелното разгледување на решенијата на Директивата 2004/48/ЕЗ
покажува дека на домашното законодавство му е потребно темелно
усогласување со одредбите на оваа директива. Притоа, попрепорачливо би
било да се интервенира во специјалните закони (ЗАСП И ЗИС), наместо во
ЗПП и ЗОП. Конечно, би наспомнале дека во постапка е донесување на ди-
ректива за казнени мерки за заштита на правата од интелектуална сопстве-
ност.469

5. Заклучни согледувања

Претходните излагања ни даваат за право да резимираме дека

ЗАСП и ЗИС се начелно усогласени со легислативата на ЕУ. ЗИС и ЗАСП

460
Види чл. 214 од ЗИС и чл. 164 од ЗАСП.
461
Види чл. 9 од Директивата 2004/48/ЕЗ.
462
Види чл. 162 од ЗАСП и чл. 213 од ЗИС.
463
Службен весник на РМ, бр. 87/07, понатаму: ЗОП.
464
Види чл. 31 од ЗОП.
465
Види чл. 10 и 11 од Директивата 2004/48/ЕЗ, чл. 159 од ЗАСП и чл. 201
од ЗИС.
466
Види чл. 13 од Директивата 2004/48/ЕЗ, чл. 156/1 од ЗАСП и чл. 201/1
од ЗИС.
467
Види чл. 14 од Директивата 2004/48/ЕЗ и чл. 148 од ЗПП.
468
Види чл. 15 од Директивата 2004/48/ЕЗ, чл. 159/1/6 од ЗАСП и чл.
201/1 од ЗИС.
469
Види:
http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/en/com/2005/com2005_0276en01. pdf.

317
се начелно добри прописи кои во голем дел се усогласен со европските
стандарди и законодавство од областа на интелектуалната сопственост.На
овие два закона им се потребни две темелни интервенции. Најпрво, по-
требни се терминолошки усогласувања. Имено, честите измени на ЗИС и
ЗАСП создаваат состојба на парцијализирање на законските текстови. Ова
особено се појавува кај ЗАСП, со лошите и дубиозни одредби за
техничките мерки и мерките за управување со правата, несоодветно
преземени од Директивата 2001/29/ЕЦ. Со оглед на тоа што постои намера
да се донесе нов ЗАСП, добро би било ваквите недостатоци да се
отстранат, што очигледно е и намерата на законодавецот. Од друга страна,
постои опасност на ЗИС да му се случи истото што му се случи и на
ЗАСП. Таканареченото усогласување, кое оди по методот чекор по чекор,
само ги преоптоварува законските текстови. Затоа, или треба да се носат
посебни закони за секое право на индустриска сопственост поединечно,
или треба да се пристапи кон изработување нов ЗИС кој целосно ќе ги
имплементира сите решенија од директивите, регулативите и препораките
на ЕУ, како и решенијата од меѓународните договори, без оглед на тоа
дали РМ им пристапила или не.
Второ, потребно е целосно усогласување со одредбите на Дирек-
тивата 2004/48/ЕЗ. Наспомнавме дека, во поглед на имплементацијата на
Директивата 2004/48/ЕЗ, попрепорачливо би било да се интервенира во
ЗАСП И ЗИС, отколку во ЗПП и ЗОП. Од друга страна, не е лоша ни идејата
да се донесе специјален закон за спроведување на заштитата на правата од
интелектуална сопственост, каде што воедно целосно ќе се уредат и
овластувањата на испекциските органи, што е случај со српскиот Закон о
посебним овлашћењима ради ефикасне заштите права интелектуалне
својине.470
Сепак, законодавецот секако заслужува пофалба за неговите
напори за тековно усогласување на законите од областа на правото на
интелектуална сопственост. Од друга страна, самото нормирање на
одделни права на интелектуална сопственост не повлекува по автоматизам
и нивна ефективна заштита и остварување. Република Македонија акутно
страда од неефикасна заштита на правата на интелектуална сопственост,
што не малку пати е укажувано како од страна на домашните експерти,
така и од страна на институциите на ЕУ. Ситуацијата на спроведување на
правото на интелектуална сопственост, таква каква што е, несомнено

470
Службени гласник РС, бр. 47/06; повеќе: Miladinovič, Z.: Ovlašćenja
inspekcijskih organa u zaštiti prava intelektualne svojine, Pravni šivot, br. 13, tom V,
Beograd, str. 411–427.

318
наведува на заклучокот дека Република Македонија ги крши своите
обврски од Спогодбата за стабилизација и асоцијација и од TRIPS
спогодбата.
Недостасува институционална поддршка и координацијата на
надлежните за спречување и отстранување на повредите на правата.
Република Македонија треба сериозно да почне да се занимава со
примената на своите закони, а не само со нивното менување и
усогласување. Потребни се стратегии, долгорочни планови и ефективни
акции за да заживее законодавството. За таа цел потребни се стручни
кадри кои ќе го понесат товарот на имплементацијата на законите во
практиката.471 На институционално ниво не е лошо да се размисли и за
специјализирани одделенија во поголемите судови, во судовите кои ќе се
занимаваат со оваа проблематика. Законот за судовите472 не предвидува
ваква можност. Понатаму, останува идејата за формирање Завод за
интелектуална сопственост – единствена самостојна институција која би
ги обединувала оперативните мерки за заштита на интелектуалната
сопственост.473

Jadranka DABOVIC-ANASTASOVSKA
Nenad GAVRILOVIC

ASPECTS OF THE HARMONIZATION OF DOMESTIC

INTELLECTUAL PROPERTY LAW WITH EU LAW
(Summary)

In this article, the authors conduct an overview of Communitarian

legislation on intellectual property law, whereupon a parallel is drawn
concerning its accommodation within domestic intellectual property law. The

471
На ова место би го спомнале Центарот за образование за
интелектуална сопственост кој функционира при Правниот
факултет „Јустинијан Први” - Скопје. Повеќе информации на:
www.cipe.ukim.edu.mk.
472
Службен весник на РМ, бр. 58/06, 62/06 и 35/08.
473
Дабовиќ-Анастасовска, Ј.; Гавриловиќ, Н.: Излагање по повод Пред-
лог-националната програма за усвојување на правото на ЕУ, Forum Europeanum,
бр. 6, Скопје, 2006, стр. 74.

319
accommodation of domestic legislation with the legal sources of the EU is
analyzed separately with regard to copyright and industrial property law. The
basic thesis of the authors is that at European level there is a tendency towards
the unification of industrial property law as copyright and related rights are
harmonized. The authors’ assessment is that domestic intellectual property law
is largely correspondent with the Communitarian sources. In addition, the
Macedonian legislature deserves acknowledgement for having achieved
relatively up-to-date approximation of domestic law.
Nevertheless, a few points of inconsistency are identified. Firstly, the
legislature has not shown sufficient progress in transposing the provisions from
the Communitarian sources, as a result of which certain linguistic and crucial
omissions are being made. Secondly, there is still a lack of systematic
constitution of the provisions on enforcing intellectual property rights. Finally,
and essentially, the implementation of the provisions for the effective protection
of intellectual property rights is deeply obscured as a result of institutional
impediments, lack of personnel resources and insufficient education of
employees in the process of the enforcement of protection of intellectual
property rights.

320
Горан КОЕВСКИ

МЕТОДИ ЗА ХАРМОНИЗАЦИЈА
НА НАЦИОНАЛНОТО ЗАКОНОДАВСТВО
СО ПРАВОТО НА ЕВРОПСКАТА УНИЈА
– ХАРМОНИЗАЦИЈА НА ТРГОВСКОТО ПРАВО –

Традиционално, трговското право се состои од три дела: 1) статусно

трговско право, или, како што се нарекува, право на друштва или компаниско
право; 2) договорно трговско право (трговски договори); и 3) хартии од вред-
ност и други инструменти на платниот промет.
Сите составни делови на трговското право имаат различен степен
на хармонизација, иако не може да се анализираат изолирани еден од друг.

1. Хармонизација на компаниското право

Иако се претпоставува дека во рамките на Европската унија постои

најголем степен на хармонизација во делот на компаниското право, како
нужен предуслов за создавањето и функционирањето на единствениот
европски пазар, состојбата во практиката не е баш таква. Сепак, ние во
овој труд најмногу ќе се задржиме на хармонизацијата на трговското пра-
во.
Конкуренција постои не само на пазарите на капитал и на пазарите
на производи и услуги, туку таа активно се јавува и помеѓу различните мо-
дели на компаниски закони.
Оттука, логично се поставува прашањето дали е возможно какво
било приближување (конвергенција) на различните модели на компаниски
закони, врз основа на таквата конкуренција?
На светско ниво, дефинитивно е забележана и признаена потребата
од конвергенција на различните модели на компаниски закони. Глобализа-
цијата и бришењето на границите во светската трговија, нужно }ќе придо-
несат за реформата и за изборот меѓу расположливите модели на компани-
ски закони.
Основна дилема при вршењето избор на расположливите модели
на компаниските закони е дали пазарната конкурентска надмоќ да биде
единствената движечка сила при изборот на конкретниот модел или, пак,
други мотиви и услови да бидат доминантни при поставувањето на распо-
ложливите опции и приоритети.

321
 Кога зборуваме за конвергенцијата на различните модели на компани-
ски закони, можеме да разликуваме два основни вида на конвергенција:
формална и функционална.

1.а) Формална конвергенција

Формалната конвергенција претставува законодавно изедначување
на материјалните и на процедуралните правни правила по пат на формална
активност на легислативниот дом (парламентот).474 Формалниот пристап
се смета за најтежок за постигнување, претежно поради неговата подлож-
ност на политичко лобирање на противниците на таквата конвергенција,
поради веќе стекнати позиции на моќ и контрола од една, но и поради чув-
ството дека се губат врските со националната и со правната историја, тра-
диција и припадност на одредено правно семејство, од друга страна. 475
Еден од начините за постигнување формална конвергенција е и та-
канаречената „политички мотивирана конвергенција“476 или хармонизација
со политички диктат, каква што е онаа на државите-членки на Европската
унија. Оваа конвергенција се случува по пат на регулативи и директиви кои
ги издава Европската комисија и парламент, а со намера да се обезбе-
ди потребниот обем за функционирање на единствениот пазар.
Но, иако постои политички консензус за формална конвергенција
во рамките на Европската унија, во практиката таа поте{шко се остварува,
поради различната правна традиција на државите-членки на ЕУ и поради
сè поизразените противења од политичките елити за целосна формална
конвергенција. Затоа, сè пове}ќе се инсистира поимот „хармонизација“ да
се замени со терминот „минимум стандарди“, со што би се обезбедило
преку минимално усогласени стандарди, а не преку екстензивна хармони-
зација, да се обезбеди функционирањето на единствениот пазар.
Пристапот на „минимум стандарди“ станува сè поактуелен поради
непомирливите ставови, на пример, меѓу Велика Британија и Германија во
поглед на некои фундаментални вредности на нивните компаниски права,
како што е на пример учеството на вработените во управувањето со ком-

474
Види: Coffee Jr. John, “The Rise of Rise of Dispersed Ownership: The
Roles of Law and the State in the Separation of Ownership and Control,“ Yale Law
Journal, Vol. 111, Issue 1, 2001.
475
Види: Gilson J. Ronald, “Globalizing Corporate Governance: Convergence
of Form or Function,“ 49 American Journal of Comparative Law, Spring 2001.
476
Види: Gordon N. Jeffrey, “An International Relations Perspective in the
Convergence of Corporate governance: German Shareholder Capitalism and the European
Union, 1990 – 2000,“ ECGI, Law Working Paper No. 06/2003, February, 2003.

322
паниите477 или упорното инсистирање на Велика Британија да се потпира
на мекото саморегулативно право создадено „оздола“ (bottom-up soft law),
додека најголем скептик за вака поставеното компаниско право е Франци-
ја и нејзиниот силен државен интервенционизам во стопанството и приста-
пот за уредување на деловните односи озгора надолу (top-down approach).

1.б) Функционална конвергенција

Што, од своја страна, претставува функционалната конвергенција? За
функционална конвергенција зборуваме кога без формално-правно
усогласување, компаниите кои припа|ѓаат на еден модел, на еден или
друг начин, прифаќаат правила на деловно однесување инхерентни за
друг модел компаниско право.
Функционалната конвергенција не води толку сметка за правно-истори-
ското потекло, колку што акцентот го става на прашањето како попраг-
матично да се решат проблемите што тековно се јавуваат во водењето
на ме|ѓународниот бизнис.
Значи, додека зад формалната конвергенција стојат врвните професори
по право кои бараат начин потребните правни реформи да ги изведат и
врамат во една конкретно зададена социо-правно-историска рамка, зад
функционалната конвергенција стои пазарниот притисок и желбата за
конкурентска надмоќ на домашните компании на светскиот пазар.
Сведоци сме и дека Германија и Франција најавуваат спојување на нив-
ните компании за да одговорат на сè поизразената светска конкуренци-
ја. Но, за жал, повторно, се работи за политички, а не за пазарно моти-
вирани статусни промени, што повторно нe враќа на политички моти-
вираните заеднички модели на компаниско право и корпоративно упра-
вување.

477
Дури и поминувањето на “Council Directive supplementing the Statute for
a European Company with regard to the Involvment of Employees,“ 2001/86/EC Oct.8,
2001) применлива од 2004 година, не значи дека така лесно ќе се примени, поради
големото противставување на Велика Британија. Оваа Директива им остава
дискреција на државите-членки да го решат начинот на клучување на работниците
во управувањето со компаниите. Види: Ibid i Hopt J. Klaus, “Board Models in Europe.
Recent Developments of Internal Corporate Governance structure in Germany, the United
Kingdom, France and Italy,“ ECGI (European Corporate Governance Institute), Law
Working Paper No. 18/2004, January 2004.

323
 Затоа, се смета дека функционалната конвергенција е побрза и по-
едноставна за имплементација,478 но прилично е нејасно и опасно како ќе
биде разбрана и прифатена од дома{шните институции (најчесто судии)
кои најверојатно нема добро да ја сфатат и, што е уште пострашно, по-
гре{шно }ќе ја применат во практиката.
Функционалната конвергенција најмногу се постигнува преку
„форсирање“ на мекото право (soft law) како „идеоло{шка“ конвергенци-
ја извр{шена со посредство и притисок на мо}ќните ме|ѓународни инсти-
туции и организации. Наместо строги, национални правни норми, се вр-
{ши индиректен притисок за прифа}ќање на разно-разни препораки, упат-
ства, добри практики и слично. Како пример би ги спомнале ОЕЦД наче-
лата на добро корпоративно управување. Едноставно, авторитетот на ин-
ституцијата, членовите и претседателот на работната група која ги израбо-
тува правно необврзувачките препораки, начела, стандарди и слично е
толку голем {што компаниите во државите-членки едноставно ја препоз-
наваат позитивната пазарна улога од прифа}ќањето на таквото меко право.
Следен начин на постигнување функционална конвергенција е по
пат на котирање на акциите на компанија регистрирана во една држава на
странски берзи, какви {што се, на пример, берзите во Лондон или во Њу-
јорк. Одредена компанија едноставно бара дозвола за котирање на берза ка-
де {што правилата бараат различен модел на компаниски закон и корпора-
тивно управување од оној во националната земја.
Котирањето на странски развиени берзи, од своја страна, го олес-
нува прекуграничното спојување на компании и се постигнува поголема
доверба во пазарот.
За разлика од порано, преземањето на акционерски дру{штва ста-
нува с# повообичаена работа во државите на континентална Европа, а и
владите, кои порано правеле с# за да ги спречат, с# пове}ќе стануваат неу-
трални на таквите појави. Сепак, сведоци сме и на нови ретроградни про-
цеси во рамките на Европската унија. Иако се олеснува создавањето пазар
на корпоративна контрола и преземања на компании, се дозволува издава-
ње акции со пове}ќе гласови, односно се напу{шта правилото „една обич-
на акција, еден глас“. 479 Со тоа, не се прави ни{што друго освен затворање

478
Имено, функционалната конвергенција доведува до исти практични
резултати, иако правните правила с# уште се разликуваат во својата суштина и
правна природа.
479
Види: “Did You Know? 10 facts about corporate governance in the
European Union,“ IFC & Global Corporate Governance Forum, February 2008 i “The

324
на компаниите во рамките на мо}ќните инсајдерски доминантни акционе-
ри.
Како одличен пример за ваква доверба служи прекуграничното
спојување ме|ѓу германската компанија Дајмлер и американската Крајслер
во 1998 година. Се поставува пра{шањето: зо{што американските акцио-
нери на Крајслер се согласиле да ги прифатат гераманските акции со ин-
декс на размена еден спрема еден кога германските пазари на капитал се
неликвидни и недоволно длабоки. Одговорот, голем број аналитичари, го
пронао|ѓаат во фактот {што Дајмлер добил котација на Њујор{шката берза
во 1993 година, со {што ги прифатил сите нејзини правила и потпи{шал
договор за котирање и на тој начин била постигната функционална кон-
вергенција ме|ѓу два различни модели на корпоративно управување.
Следен фактор, кој неизоставно мора да се земе предвид при која
било расправа за функционалната конвергенција на компаниското право
се големите институционални инвеститори, вклучувај}ќи ги тука незибеж-
но и пензиските фондови.480 Пензиските фондови служат како катализато-
ри за модернизација на пазарите на хартии од вредност, со прифа}ќање на
модерни сметководствени и ревизорски стандарди.
Овие фондови во своите портфолија имаат голем дел на хартии од
вредност издадени од странски компании, па во согласност со тоа, инди-
ректно на компаниите издавачи им се наметнува потребата за приближува-
ње кон практиките на ме|ѓународното компаниско право и корпоративно
управување.
]Ќе се послужиме со примерот на “California Public Employees Reti-
rement System – CalPERS“ ), најголемиот јавен пензиски фонд во САД, кој
во своето портфолио држи околу 20 милијарди американски долари во
хартии од вредност издадени од странски компании, од кои 35% се одне-
суваат на акции на 40 најголеми јавно тргувани компании на Париската
берза, а пове}ќето од нив се европски (континентални) компании.481
Како реагира ЕУ на овие ретро движења?
Со активностите на Европскиот суд на правдата кој со своите од-
луки постигнува хибридна, формално-функционална конвергенција на раз-
лични правни системи, Судот прилично либерално дозволува слободен из-

EU Approach to Corporate Governance,“ Essential and recent developments – February

2008, IFC & Global Corporate Governance Forum.
480
Види: Detomasi David, “The International Institutions and the Case for
Corporate Governance Framework,“ Global Governance, Volume: 8, Issue 4, 2002.
481
Види: Gilson J. Ronald, “Globalizing Corporate Governance: Convergence
of Form or Function,“ 49 American Journal of Comparative Law, Spring 2001, стр. 22.

325
бор на императивни правни правила кои }ќе бидат применувани во рабо-
тењето на компаниите (company law shopping within the EU), или се отвора
можност за таканаречено „правно арбитрирање“ (legal arbitrage). Тоа се
постигна со двата најпознати случаи Centros482 и Uberseering BV v. NCC
Nordic Construction Company Baumanagement GmbH483, со кој Европскиот
суд на правдата воведе легислативна и регулаторна конкуренција во рам-
ките на Европската унија (legislative competition). Имено, со овие два слу-
чаја се дозволи компаниите да формираат свои подружници во други др-
жави-членки на Унијата во кои постои полиберален режим на компаниско
право, иако била очигледна намерата овие правни механизми да се иско-
ристат само со намера да се заобиколи поконзервативното дома{шно ком-
паниско право.
Кога зборуваме за конвергенција, нејасно е дали овој поим да се
разбере како дефинитивна „победа“ на еден модел на компаниски закон и
право кон кое сите други }ќе се приспособуваат или, пак, }ќе дојде до ме-
|ѓусебна апроксимација и комбинација на елементите на различни модели
со ме|ѓусебно преземање на она {што е најдоброто кај различните модели?
Со други зборови, дали вооп{што е можно „средно ре{шение“ во
конвергенцијата на различни модели компаниски закони?
Во врска со ова, едни сметаат дека не е можно средно ре{шение,
бидеј}ќи еден систем се смета за конзистентен само ако елементите му се
комплементарни. Во спротивно, селективно пресадување на делови од
еден во друг модел, само }ќе го направи квази-моделот нефункционален
или неефикасен (inefficient convergence). Особено, кога разликите ме|ѓу
двата модела се такви {што не може да се зборува за нивна ме|ѓусебна
блискост и приближување. Неефикасната конвергенција е поопасна, за-
{што ако се тргне кон ло{шо зацртани реформи, вра}ќањето кон стариот
модел е у{ште поте{шко и поневозможно, од една, и очекувањата кај насе-
лението за подобар живот }ќе се распрснат како меур од сапуница, од дру-
га страна, {што може да резултира со социјални немири и губење на вла-
ста.484

482
Види: ECJ, C.21/297.
483
Види: ECJ, C. 208/00.
484
Види: Dore Ronald, “International Convergence in Forms of Corporate
Governance“CAST (Centre for the Analysis of Systems in Transformation) Working
Papers No 1, May 2005.

326
 1.в) Правни транспланти
Еден од начините на формална конвергенција е и правното трансплантирање
на закони од една, во правниот систем на друга земја.
За да се извр{ши правна трансплантација мора да постои земја-из-
возник (давател) на трансплантот и земја-увозник (примател) на трансп-
лантот.
Притоа, секога{ш треба да се има на ум дека се работи за различни
оп{штествено-економски и/или политички услови поме|ѓу земјата-давател
и земјата-примател на правна трансплантација. Но, покрај економските и
правните разлики, треба да се земат предвид и културните, психоло{шки-
те, разликите во менталитет и другите разлики. Она {што е нормално и во-
обичаено за една култура, може да изгледа како непримерно во друга кул-
тура, и обратно.485
На пример, огромните директорски плати и заработки во земјите
државите со имплементиран англо-американски модел на компаниски за-
кон и корпоративно управување (земји држави со нео-либерален модел на
капитализам) се речиси незамисливи во континентална Европа, каде {што
се негува идејата за социјална демократија.
Колку успе{шно може да биде позајмувањето на еден модел на
компаниски закон од земјата-извозник, со намера да се подобри моделот
на компаниски закон во замјата-увозник? Процесот на правна трансплан-
тација се појавува заедно со појавата на движењето познато како „право и
развој“ (law and development) во почетокот на 1960-тите години.486
Да, транспланти на модели на компаниски закони се можни.487
Најмногу се можни ме|ѓу развиените земји на Западна Европа, па дури и
ме|ѓу земјите на Западна Европа и другите континентални европски земји,
најмногу поради заедничките основи во римското право. Ова се објаснува
со лесната историска мобилност на францускиот и на германскиот модел
на компаниско право низ другите европски земји.

485
Види: Licht N. Amir, “Legal Plug-Ins: Cultural Distance, Cross Listings, and
Corporate Governance Reform“ , 22 Berkley Journal of International Law, 2004, стр. 195.
486
Види: Ibid, str. 195.
487
Види: Morck K. Randall and Lloyd K. Steier, “The Global History of
Corporate Governance-an Introduction“, NBER (National Bureau of Economic
Research), Cambridge, MA 02138, Working Paper 11062, January 2005.

327
 Не е невозможен ни трансплант на модел на компаниско право од
земја на обичајното во земја со корени во гра|ѓанското право, но тоа би
одело прилично поте{шко.488
Затоа, „правните позајмувања“ е препорачливо да се прават од
земји со слично правно потекло и наследство. Во спротивно, потребно е да
се потро{шат многу време, нерви и пари за обезбедување соодветни прав-
ни информации и обуки пред да се извр{ши успе{шно усвојување на „це-
лосно ново право“ во локални услови.
И покрај тоа {што е можно, колку увезувањето на странско право е
препорачливо? Секако дека увозот на ново реформско право е полесен и
поевтин начин, отколку да се почне од нула.489 Но, како }ќе се соочи тој
дел од правото со другите сегменти на оп{штествено живеење во одредена
земја?
Има автори кои тврдат дека начинот на кој одреден правен систем,
обично развиен во земјите на Западна Европа, е трансплантиран во други
земји, е од особена важност за развој на законитоста и економскиот раз-
вој.490
Значи, при трансплантација на еден закон од една во друга земја,
мо{шне е важен таканаречениот „ефект на трансплантација“.491
За да се извр{ши добра трансплантација, во земјата-увозник мора
да постои јасно барање и изразена потреба за таков закон и желба да се из-
гради потребната правна и друга инфраструктура за ефектуирање на тоа
барање.492 Но, барањето и потребата за одреден закон треба истовремено

488
Како позитивен пример во литературата се наведува Чиле, како земја
со корени во римското, односно граѓанското право од една, и развој на модел на
корпоративно управување според стандардите на обичајното право, од друга
страна.
489
Види: Paredes A. Troy, “A Systems Approach to Corporate Governance
Reform: Why Importing U.S. Corporate Law Isn’t the Answer,“ William and Mary Law
Review, Vol. 45, Issue 3, 2004, стр. 1005.
490
Види: Berkowitz, Pistor and Richard, “ Econ develop, Legal and the
Transpl Eff,“ Nov 1999.
491
Види: Berkowitz Daniel, Katharina Pistor and Jean-Francois Richard,
“Economic development, Legality and the Transplant Effect“ , November 1999.
492
Имено, треба да се земат предвид локалните услови, подготвеноста и
знаењето на локалното население за основните правни начела на законот што се
траснплантира.

328
да биде проследено и со барањето и изградба на институционална поддр-
{шка за тоа ново право.493
Според овие автори ефектот на трасплантација е многу поважен за
практичната примена на еден закон од самата припадност на законот на
одредено правно семејство.494 Оттука, трансплантацијата на компаниското
право од одредена земја, претпоставува разбирање на неговите основни
правни начела и институти како од законодавците, така и од оние {што }ќе
треба да го применат законот во практиката. Или, со терминологијата на
договорното право, мора да постои соодветна побарувачка за одреден за-
кон и/или модел, и понуда која ги содржи битните елементи на таа побару-
вачка
Ефектот на трансплантација зависи од многу фактори, односно ка-
ко одредено правно правило }ќе се примени на локалните услови. Доколку
земјатадржавата-трансплант прифа}ќа закон од земјата на потеклото (зем-
јата на оригиналот) на начин кој одговара на потребите на трансплантот,
тога{ш треба да се очекува дека значењето на пове}ќето правни правила
}ќе биде познато, а }ќе биде и поедноставно да се развијат институции ка-
ко судови, обвинители, адвокатура, нотаријат, агенции за за{штита на кон-
куренцијата и слично, како поддр{шка на примената на новиот закон. Но-
виот закон }ќе биде компатибилен со ве}ќе постојниот формален правен
поредок и постои голема можност да му се даде потребното значење и по-
требните вредносни судови.
Во компаративно-правната историја, се разликуваат доброволни и
недоброволни земјидржави-увозници на правни транспланти. Доброволни
се кога земјатадржавата-увозник носи доброволна одлука, заснована врз по-
требните релевантни информации за копирање на одреден правен систем.
Недоброволен трансплант постои во случај на колонизација или војна, кога
дома{шната влада нема никаква улога при носењето на одлуката за копира-
ње на одреден правен систем.495 Тука оправдано се поставува пра{шањето
дали хармонизацијата на националното право со правото на Европската

493
Доколку законот е трансплантиран без соодветно барање и потреба
изразена од државата-увозник (на пример, по пат на колонизација) сосема
нормално ефектот на трансплантацијата да биде многу слаб.
494
Види: Berkowitz Daniel, Katharina Pistor and Jean-Francois Richard,
“Economic Development, Legality and the Transplant Effect“ , November 1999, стр.3.
495
Тоа е случајот со извршените транспланти на француските коди-
фикации како последица на Наполеоновите војни. Постојат и средни примери. На
пример, иако одлуката за трансплантот на западните правни системи во Јапонија
била направена под притисок на западните земји и САД по Втората светска војна,
сепак таа била донесена од јапонската влада со јасна намера да се изгради
економски, политички и воено силна независна држава. Види: Ibid, стр.3.

329
унија претставува доброволен или недоброволен трансплант? Би рекле дека
се работи за доброволен, бидеј}ќи транспонирањето на европското acquis е
пред с# доброволна политичка одлука на властите, па и на гра|ѓаните на Ре-
публика Македонија.
Чинот на доброволност, ме|ѓутоа, не значи дека трансплантираниот
модел е компатибилен со постојните услови во земјатадржавата-трансп-
лант. Доброволната трансплантација влијае врз зголемувањето на отворе-
носта и степенот на прифатливост во земјатадржавата-трансплант на нови-
от правен систем, постигнувај}ќи значаен степен на адаптација на стран-
скиот формален правен поредок во новите услови. Соодветните измени и
дополнувања на трансплантираните правни правила само укажуваат дека е
направен обид да се земат предвид дома{шната правна практика и обичаи-
те или други локални услови, со {што адаптацијата неопходно }ќе бара ал-
тернативни ре{шенија.
Доброволниот трансплант може да биде приемлив од дома{шниот
правен поредок, ако тој – дома{шниот правен поредок е фамилијарен со
правниот систем на оригиналот или на семејството од каде {што се вр{ши
позајмувањето или копирањето на новиот закон или закони.
Земјите Државите кои делат заедничка правна историја, }ќе бидат
пофамилијарни со концептите на трансплантираниот правен концепт и }ќе
имаат многу помалку причини за големи адаптации.
Исто така, важна е и поделбата на директни и индиректни трансплан-
ти. Директни се оние транспланти кои го позајмуваат формалниот правен по-
редок од оригиналот или земјата на потеклото (Германија, Франција, Англија
или Скандинавија). Индиректни транспланти се оние кои позајмуваат трансп-
лант од друга земја. Зо{што е важна оваа поделба? Познато е дека правото е
когнитивна институција, па во согласност со тоа потребно е да се познава ка-
ко и зо{што одредено правно правило е создадено, како треба да функциони-
ра во практиката и да се соберат {што пове}ќе информации за неговото мож-
но влијание врз дома{шниот, локален контекст на односи.496
Земјите {што позајмуваат трансплант од друга земја држава-
трансплант се подалеку од изворната информација и може да им биде многу

496
Пример, компаниското право на САД на акционерите им дава голема
слобода во дизајнирањето на внатрешната структура на корпорацијата. Ова
правило, меѓутоа, не може правилно да се сфати без да се познава и улогата на
судскиот систем како крајна инстанција при определувањето на границите на таа
слобода и флексибилност на акционерите. Земјите кои не се потпираат многу на
таквата улога на судовите, ќе се приклонат кон поригиден компаниски закон и
поригидна компаниска структура. Оттука, блискоста со правниот систем на
земјата на трансплантот дава поголема извесност дека суштината и правното
значење на правните правила ќе се разберат во нивната изворна смисла.

330
поте{шко да навлезат во значењето и рациото на понудениот закон и него-
вата содржина. Првиот трансплант, вообичаено, при трансплантацијата го
приспособува и преводот на оригиналот кон своите постојни услови (вклу-
чувај}ќи ги и зборовите на сопствениот јазик во давањето смисла на одреде-
ни правни правила) со {што првиот трансплант ја направил приемливоста
на законот кај сопствените гра|ѓани многу поголема. Индиректниот трансп-
лант, ме|ѓутоа, се нао|ѓа во состојба да нема информација од прва рака, ниту
пак да ги разбере причините за усвојувањето на одреден закон.497 На при-
мер, ако македонскиот законодавец ги користи словенечките или хрватски-
те преводи на германските закони, }ќе постои голема опасност македонски-
те гра|ѓани да не го сфатат вистинското значење и потреба од одредени
странски правни институти.
Ако иницијалната инфраструктура за прием на одреден трансплант
се разликува ме|ѓу директниот и индиректниот транс-плант, недостатокот
на соодветна адаптација }ќе ја зголеми неприемливоста на законот во зем-
јата на индиректниот, втор трансплант.

2. Хармонизација на правото на конкуренција

Иако правото на конкуренција не спа|ѓа во потесниот обем на овој

труд, само патем }ќе укажеме дека Република Македонија има направено
голем исчекор во хармонизацијата на националното право со правото на
конкуренција на ЕУ.
Сосема е разбирливо да се инсистира на голем степен на хармони-
зација на оваа гранка на правото, ако се знае дека правото на конкуренција
треба да го обезбеди функционирањето на единствениот европски пазар.
Па дури, хармонизацијата на правото на конкуренција е приорите-
тен услов при потпи{шувањето на спогодбите за стабилизација и асоција-
ција поме|ѓу државите-аспиранти за влез во Европската унија и Европски-
те заедници.498

497
Овој процес може да се разбере преку примерот на превод на одредена
книга. Ако првиот преведувач преведува од оригинален текст, тогаш тој е најмногу
во состојба да разбере „што сакал писателот да каже“ во својот изворен текст.
Преведувачот што преведува од постоен превод, меѓутоа, е далеку од изворната
информација и треба да приспособи текст кој веќе е приспособен на одреден
социјален, економски или политички амбиент.
498
Види ги на пример: членови 68 и 69 од Спогодбата за стабилизација и
асоцијација меѓу Република Македонија и Европските заедници и нивните земји-
членки, „Службен весник на Република Македонија - Меѓународни договори“ ,
бр. 28/2001.

331
 3. Хармонизација на договорното право

Правната рамка на договорното право во рамките на ЕУ e фрагми-

рана и некоординирана, a најголема хармонизација е постигната во делот
на правото за за{штитата на потро{шувачите, a повторно сo цел да се обез-
беди функционирањето и за{штитата на единствениот пазар. Иако се сме-
та{ше дека Римската конвенција за применливо право на договорни обли-
гации од 1980 година е добар иснтрумент за хармонизација, практиката
покажа дека таа Конвенција не може да ја постигне потребната правна
униформност, толку потребна за заедничкиот единствен пазар. Дури, пре-
овладува сфа}ќањето дека европеизација на договорното право не е можна
во догледно време, поради тесната врска на приватното, договорно право
со националното минато и правната традиција. Од друга страна, од сите
области на традиционалниот концепт на приватно право, договорното пра-
во заслужува најголемо внимание и ургентност од аспект на негова унифи-
кација. Во кои правци може да се одвива европеизацијата на договорното
право? Речиси исклучително преку новата lex mercatoria како збир на неу-
трални, балансирани ме|ѓународни начела и трговски обичаи и узанси. Во
дене{шни услови, lex mercatoria се отелотворува преку Principles of Euro-
pean Contract Law, UNIDROIT Principles of International Commercial Con-
tracts, модел-договорите на Ме|ѓународната трговска комора и слично. Во
Република Македонија вреди да се спомне дека со тековните измени и до-
полнувања на Законот за облигационите односи,499 се предвидува целосно
транспонирање на Директивата на Европскиот совет за трговски застапни-
ци од 1986 година.500

4. Хармонизација на правото на хартии од вредност

Хармонизацијата во делот на правото на хартии од вредност е поус-

пе{шна од хармонизацијата на компаниското материјално и процесно
право во рамките на Европската унија. Зо{што? Се даваат пове}ќе при-
чини за тоа: хармонизацијата на правото на хартии од вредност звучи
доста технички и неутрално од аспект на правната природа и правната
историја на одредени правни институти; хармонизацијата на правото на
хартии од вредност треба да го помогне и да го поддржи развојот на па-
невропскиот пазар на капитал; хармонизацијата на правото на хартии
од вредност може да се вр{ши на пониско законодавно и регулаторно
ниво, а не толку на законодавно ниво каде {што би до{шле до израз по-

499
Види: „Службен весник на Република Македонија“ бр. 18/2001 и 4/2002.
500
Види: Council Directive of 18 December 1986 on the coordination of the
laws of the Member State relating to self-employed commercial agents (86/653/EEC).

332
 литичките борби во врска со постојниот модел на компаниски закон и
други.

5. Заклучок

Република Македонија, како земја држава кандидат за членство,

најмногу, или речиси исклучително и прилично некритички ја следи фор-
малната конвергенција со правото на ЕУ, преку соодветно транспонирање
на упатствата и уредбите на Европската унија во националното право, за-
немарувај}ќи го најновиот тренд на минимум стандарди во ЕУ хармониза-
цијата на националното право. Оттука, според многу анализи и проценки
на релевантни ме|ѓународни институции, Република Македонија е секо-
га{ш ме|ѓу првите земји држави во регионот во обемот на формална хар-
монизација со европскиот acquis, но ме|ѓу последните во процесот на пра-
ктична имплементација и разбирање на она {што значи европска правна
придобивка..

Goran KOEVSKI

METHODS OF HARMONIZATION OF NATIONAL LEGISLATION

WITH EUROPEAN UNION LAW
COMMERCIAL (BUSINESS) LAW HARMONIZATION
(Summary)

Traditionally, commercial (business) law in Macedonia is comprised of

three main parts: 1) company (business forms) law; 2) commercial contracts;
and 3) securities and payment instruments.
All constitutive parts of commercial law are currently at different levels
of harmonization with EU law, although they cannot be analyzed independently
from each other.
Although the general perception might be that the Company Law part
should be the most harmonized due to globalization and the erasure of world or
European trade boundaries, the situation in practice is not as expected.
Comparatively, the formal and functional convergence of national law
with EU law are the two basic harmonization methods. Formal convergence
means nothing more than the harmonization of substantive and procedural legal

333
rules by the formal activity of the national legislature (the national parliament).
Although the most certain, this approach seems to be the most difficult, mainly
because of its openness to political lobbying and pressure from opponents for
such convergence.
Formal convergence might be achieved by using several techniques: via
(in)direct transplants of company and similar laws; through politically driven
and motivated convergence by political dictate, such as the ongoing formal
convergence of the laws оф EU member states by implementing or enforcing
different directives or regulations.
Although there is apparent political consensus regarding formal
convergence in the EU, this goal is very difficult to be attained in practice due
to the resistance of political elites to complete formal convergence. Instead,
opposition insists on the process of establishing minimum standards, and seeks
dominant protection of domestic legal and economic ‘nationalism’.
How does the EU react to these retroactive movements?
The activities of the European Court of Justice (ECJ), which develops а
kind of hybrid formal-functional convergence with its decisions, counters such
resistance. The Court allows a liberal choice of mandatory legal rules to be
applied in the establishment of companies and business activities run (company
retail law within the EU) or the legal arbitrage approach. With the Centros
(ECJ, C.21/297) and Uberseering BV v. NCC Nordic Construction Company
Baumanagement GmbH (ECJ, C. 208/00) rulings, the ECJ introduced
legislative and regulatory competition within the EU.
What is functional convergence? Convergence with no formal-legal
harmonization, when companies that belong to one legal system, in one way or
another, adopt rules of business behaviour inherent to another company law
model.
This is why functional convergence is deemed as а faster and simpler
method for the harmonization and implementation of EU law, as compared to
the formal method. This approach achieves the same results as formal
convergence, but with no formal involvement of the legislator. Functional
convergence may be realized by imposing soft law as an instrument for
‘ideological’ convergence executed by international authoritative institutions
and organizations as mediators. In addition, functional convergence can be
accomplished by the listing of securities issued by a company registered in one
country on the stock exchange in another country; via cross-border mergers;
through the activities of big institutional investors, including powerful pension
funds, etc.
Here, we should mention the concept of legal transplants as a form of
formal convergence. But besides formal legal transplantation, the transplant

334
effect is of more importance. The transplant effect depends on the awareness of
the institutions and the general public of the country of transplant of the need
for a particular legal reform.
The law of competition is of great importance, too, although it deserves
а separate approach as a legal branch. Competition law is of vital importance
for the development of the single market. Thus, the harmonization of
competition law is considered a prerequisite even for signing the Stabilization
and Approximation Agreements with the countries in the region.
The legal framework of contract law within the EU is very fragmented
and still not coordinated. The most far-reaching results have been achieved only
in the field of consumer protection law. Although for a long time it was
believed that the 1980 Rome Convention on the Law Applicable to Contractual
Obligations was a good foundation for contract law harmonization, practice
showed that the Convention could nоt accomplish the desirable level of
harmonization within the EU single market. There prevails an attitude that that
the Europeanization of contract law is not possible in a foreseeable timeframe
due to the close links of private contract law with the national history and
tradition of each EU member state. On the other hand, among all fields
encompassed within the traditional concept of private law, contract law
deserves the greatest attention and urgent harmonization. What are the possible
ways to achieve the Europeanization of contract law? The answer lies almost
exclusively through the new lex mercatoria as a set of neutral and balanced
international principles and commercial customs and usages. These days, lex
mercatoria is embodied via the Principles of European Contract Law, the
UNIDROIT Principles of International Commercial Contracts, the ICC model
agreements and such like.
Convergence within securities law has been much more successful than
the harmonization of either substantive or procedural company law and contract
law. Why? There are several reasons for this: securities law harmonization
appears purely technical and neutral in terms of the legal nature and legal
tradition of its main legal institutes; the main goal of securities law
harmonization should encourage and support the development of the pan-
European capital market; and, finally, securities law harmonization can be
smoothly carried out on the lower legislative and regulatory level, and not
within the Parliament where political conflicts for the given company law
model are more robust.
The Republic of Macedonia, as a candidate state, almost exclusively
and in a generally non-critical manner, follows only the formal convergence
method in the harmonization of its law with EU law by the transposition of EU
regulations and directives into its national law. By doing so, Macedonia ignores

335
the most recent EU trends of implementing only the minimum standards while
harmonizing its national law.

336
Борче ДАВИТКОВСКИ
Ана ПАВЛОВСКА-ДАНЕВА

ХАРМОНИЗАЦИЈА НА АДМИНИСТРАТИВНОТО
ПРАВО: ОБИД ЗА СОЗДАВАЊЕ ЕВРОПСКИ
АДМИНИСТРАТИВЕН ПРОСТОР

1. Поим

Најшироко, под поимот европски административен простор може

да ја разбереме идејата за унификација на администрацијата на државите-
членки на ЕУ, како и претендентите за членки во Унијата, на едно повисо-
ко – eвропско ниво. Оваа идеја е стара колку и идејата за создавање на
Европската унија. Имено, членките на Европската унија во договорите за
создавање на Европската унија се договорија и се договараат за монетарна
унија (еврото е платежно средство во речиси сите земји-членки во ЕУ),
единствен безбедносен систем (речиси сите членки на ЕУ се и членки на
НАТО алијансата), единствена царинска политика, регулирање на меѓу-
граничната соработка, единствена полиција (ЕОРОПОЛ), единствен
европски суд и, најверојатно во блиска иднина, и единствен устав, или акт
којшто ќе има уставен карактер, но тие не се договорија, ниту можат да се
договорат, за единствениот тип, модел на државна администрација во др-
жавите-членки на ЕУ.
Со години, со векови, се развивале административните системи на
државите-членки на ЕУ со свои сопствени обележја, така што би било илу-
зија да се инсистира на унификација на шведскиот со шпанскиот модел ад-
министративен систем, или на грчкиот со полскиот модел и сл.
Факт е дека членките на ЕУ се автономни во уредувањето на адми-
нистративните прашања, бидејќи нивните управни системи се развивале
автохтоно и автономно врз основа на националната традиција, админи-
стративната култура и степенот на развој на демократијата во соодветната
држава. Токму затоа, во основачките акти на ЕУ не е регулирано праша-
њето на административните организациски структури, како што се соста-
вот и големината на администрацијата, начинот на нејзината работа и
слично. Тие прашања се оставени автономно да се решат преку национал-
ните законодавства.

337
 Оттука, со право се истакнува501 дека ЕУ низ својата историја потвр-
дува дека постоењето на диверзитет во организацијата на националните адми-
нистративни системи е легитимно и компатибилно со членството во Унијата
и дека различните административни аранжмани подеднакво придонесуваат за
имплементацијата на европската легислатива. Понатаму, се истакнува преми-
сата дека Унијата нема да се меша во внатрешните административни органи-
зации на земјите с# додека се извршуваат обврските преземени со членство-
то и се почитуваат заедничките правила.
Но, мора да се истакне и фактот дека и покрај релативното отсус-
тво на директни овластувања, ЕУ има влијание врз начините на кои нејзи-
ните членки ги организираат своите административни системи. Унијата
им наметнува на земјите-членки обврски изразени во резултати кои треба
да бидат постигнати, што значи дека тие се слободни да ги постават свои-
те администрации по своја дискреција, но мора да се движат во насока која
би обезбедила коректно и соодветно извршување на сите задачи поставени
од Унијата во контекст на остварување на целите на утврдените полити-
ки.502
Од изложеното може да се констатира дека за да се постигне ка-
кво-такво единство на административните системи, земјите-членки на ЕУ
се договорија да не инсистираат на униформност на административните
системи, туку на утврдување стандарди и принципи инкорпорирани во
разни конвенции, декларации, препораки, директиви и сл., донесени од
страна на органите и телата на ЕУ врз ~ija основа треба да почива, да се
гради и da se развива секој административен систем на државите кои веќе
се членки, или имаат аспирации за членство во ЕУ.
Овие стандарди и принципи се однесуваат на доброто управување, за-
штитата на човековите права и слободи, пазарно ориентирана администраци-
ја, администрацијата како јавна служба во функција на остварување на чо-
вековите права и слободи и сл., и се содржани во таканареченото acquis
communitauire. Значи, acquis communitauire претставува збирка принципи,
начини на работење, начин на регулирање на различни, дури и специфич-
ни области од областа на администрацијата, со ~ija помош се обезбедува
единство во работењето на различните административни системи во земји-
те-членки на ЕУ со различно државно уредување.

501
Olsen, J.,2002, Towards a European Administrative Space?, ARENA
Working Papers, WP 0202/26;
502
Fournier, J, et. Al., 1998 Preparing Public Administrations for the European
administrative Space SIGMA Papers: NO 23, Paris: SIGMA-OECD;

338
 Основата на европскиот административен простор претставува
консензусот кој постои меѓу земјите-членки во однос на основните компо-
ненти на доброто управување, кои ги вклучуваат особено принципите на
владеење на правото, како што се: доверливост и предвидливост (правна
сигурност), отвореност и транспарентност, одговорност, ефикасност, еко-
номичност и ефективност (познатите 3Е принципи), но исто така и тех-
ничка и раководна способност, организациски капацитет и учество на гра-
ѓаните во процесот на donesувањето одлуки. Затоа со право се истакну-
ва503 дека конвергенцијата на административните структури и развојот на
европскиот административен простор претставуваат контраст на системи-
те на јавна администрација кои ги рефлектираат идентитетот, историјата и
традицијата специфични за конкретната држава и општество. Европскиот
административен простор оперира и е изграден врз заедничките еворпски
принципи, правила и регулации, унифицирано применувани на релевант-
ните територии.
Од изложеново се наметнува заклучокот дека идејата за единствен
европски административен простор, како што истакнавме, произлегува од
веќе реализираните идеи за заеднички европски економски простор и европ-
ски социјален простор. Повеќе фактори се значајни при создавањето на
стандардите за дејствување во рамките на административните структури
кои се дефинираат како европски административен простор. Така, како поз-
начајни фактори би ги издвоиле:
1. Развојот на европскиот систем на административно право пре-
ку судската практика на Европскиот суд на правдата;
2. Барањето acquis communitauire да се почитува со еднаков сте-
пен на доверливост на целата територија на ЕУ;
3. Постоење консензус меѓу државите-членки во однос на основ-
ните компоненти на доброто управување;
4. Промовирање на заедничките принципи и начела во правни
вредности на јавната администрација.
Така, европскиот административен простор во себе вклучува група
заеднички стандарди, правила и принципи за дејствување во рамките на
јавната администрација кои се дефинирани со закон и се применуваат во
практиката преку постапки и механизми за одговорност. Во земјите-член-
ки на ЕУ овие стандарди, заедно со принципите кои треба да бидат утвр-
дени во новиот европски устав, вообичаено се наоѓаат или се пренесуваат

503
Cardona, F. et. Al., 1999, European principles of public administration
SIGMA Papers: No. 27, (ed) 10th SIGMA Liaison Group Meeting, November 15–16
1999, SIGMA–OECD, Paris;

339
преку законите кои ја регулираат извршната власт (т.н. административни
закони), како што се Законот за управната постапка, Законот за управни
спорови, Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер,
Законот за државните службеници и сл. Од друга страна, овие админи-
стративни принципи, кои се дефинирани и афирмирани со одлуките на на-
ционалните судови, како и со одлуките на европскиот суд на правдата, го
градат заедничкото acquis communitauire, кое може да се набљудува како
„неформално acquis communitauire” со оглед на тоа што с# уште не е ин-
корпорирано во некоја формална конвенција, препорака и сл. Во секој слу-
чај, принципите на европскиот административен простор го претставуваат
заедничкото европско административно право и се дел од него.504
Процесите на европската интеграција и постојните контакти меѓу
службениците на националните јавни администрации доведоа до одредено
приближување и во организацијата на административните структури. И
покрај тоа што административните реформи кои се спроведуваат во земји-
те-членки и земјите-аспиранти за членство се под влијание на веќе воспо-
ставените институционални структури, традиции и континуитет, сепак, ка-
ко што се истакнува,505 можат да се идентификуваат некои заеднички трен-
дови, и тоа:
– Тренд кон пофлексибилен и децентрализиран систем на плати и
воведување елементи ориентирани кон перформанси;
– Тренд за модернизација на системот за вработување и воведува-
ње мерки за подобра конкуренција со приватниот сектор;
– Поврзување меѓу системот за оценување на вработените и крите-
риумите за мерење перформанси;
– Тренд кон подобар и зголемен тренинг за државните службени-
ци;
– Тренд кон децентрализација на управувањето со кадрите;
– Тренд кон методи на евалуација кои се фокусираат на критериумите
како што се мотивација на вработените и лични перформанси;
– Тренд кон зголемена примена на колективните договори и соци-
јалниот дијалог за утврдување на висината на платата;
– Тренд кон пофлексибилно дневно, неделно, па дури и годишно
работно време;
– Тренд кон сметковно ефикасни пензиски шеми;

504
SIGMA Papers No:. 27. 1999.
505
Bossaert et. al., 2001.

340
 – Редукција на бројот вработени во јавните сервиси;
– Намалување на структурата на јавните сервиси, управување врз
основа на јавното законодавство и насочување кон структури регулирани
со приватното право;
– Поголема еднаквост меѓу мажите и жените.

2. Македонија и европскиот административен простор

Само по себе се наметнува прашањето: Dо каде е Македонија со

реформите за реализација на евроатлантските аспирации на државата?
Владата на Република Македонија ја зaпочна реформата на јавната
администрација (пред с#, конституирањето на извршната власт vo соглас-
ност со одредбите на Уставот од 1991 година), преку донесувањето на
Стратегијата за реформа на јавната администрација во Република Македо-
нија.506

2.1 Мотиви за спроведување на реформата

Како основни мотиви/причини за спроведување на реформата на јав-
ната администрација во Република Македонија, Владата ги истакнува поната-
мошниот развиток на демократското општество и поддржувањето на развојот
на пазарното стопанство. Според тоа, стабилноста и континуитетот на држа-
вата можат да се обезбедат само со развиток на демократска администрација.
Оттука, улогата на системот на јавната администрација во Македонија (земја
која е во транзиција) станува уште понагласена и позначајна при препознава-
њето и разбирањето на развојните потреби на општеството и изнаоѓањето со-
одветни начини за примена на решенијата.
Развитокот на пазарното стопанство и редефинирањето на улогата
на државата во насока, пред с#, на развој на регулаторните функции, не
значи, како што се истакнува во Стратегијата507, постоење на „слаба” јавна
администрација; напротив, тоа бара развој на нови и неопходни способно-
сти и вештини на јавната администрација со што таа ќе биде способна да
го поддржи неговиот пораст. Се поставува прашањето на кој начин ќе се
реализира ваквиот дециден мотив/определба за коренит пресврт во полож-
бата и улогата на управата во политичкиот систем: од државна (класична)

506
Стратегијата за реформа на јавната администрација во Република
Македонија, Владата на Република Македонија ја донесе на седницата одржана во
мај 1999 година.
507
Види, стр. 3 од Стратегијата, исто.

341
управа кон децентрализирана (во функционална смисла) управа, управа
како систем на јавни служби?!
Од текстот на Стратегијата за реформа на јавната администрација во
Република Македонија, не може да се насети одговорот на ова прашање, од-
носно не може да се види како оваа определба (во моментот многу радикал-
на, современа, револуционерна) ќе се операционализира!
Како мотиви/причини за спроведување на реформата на јавната ад-
министрација треба да го спомнеме и опстојувањето на Република Маке-
донија во меѓународната заедница. Имено, особено важно е пристапување-
то кон Европската унија како долгорочна цел на Република Македонија и
економската интеграција во Европската унија како понепосредна цел.
Еден од условите за идното пристапување на Република Македонија кон
Европската унија е исполнувањето на критериумите на Унијата за модерен
и професионален систем на јавна администрација, а економската интегра-
ција на Република Македонија, во рамките на Европа, бара конкурентна
администрација, која е способна да помогне во воспоставувањето услови
за развој на конкурентно стопанство.
Треба да се истакне дека интегрирањето на Република Македонија
во светските економски текови и соработката со меѓународните финанси-
ски институции, меѓу кои најзначајно место заземаат Светската банка и
Меѓународниот монетарен фонд, преставуваат најзначаен мотив/поттик за
спроведување на реформата на јавната администрација во Република Ма-
кедонија. Имено, доколку детално се анализира целокупниот текст на
Стратегијата, а особено Прилог 1, може да се констатира дека целокупната
реформа на јавната администрација во Република Македонија, во овој мо-
мент се врши под „притосок” на овие меѓународни финансиски институ-
ции, кои за оваа цел преку програмата „ФАРЕ” ја имаат изработено и идеј-
ната скица на Стратегијата за реформа на јавната администрација во Ре-
публика Македонија, каде што дури и Освртот на состојбата на државната
администрација (даден во Прилог 1 од Стратегијата) е изготвен од страна
на Светската банка и Меѓународниот монетарен фонд!

2.2 Цели на реформата на јавната администрација

Од основните мотиви/причини на реформата на јавната админи-
страција на Република Македонија произлегува и основната цел на рефор-
мата, односно подобрување на структурите и процесите на јавната адми-
нистрација, со што таа подобро би го поддржала развитокот на демократ-
ското општество и успешната пазарна економија.

342
 Значи, преку реформата на јавната администрација во Република
Македонија, како што се истакнува во Стратегијата508, треба да се обезбе-
ди развој на македонски систем на јавната администрација со следните ос-
новни карактеристики:
1. Мала јавна администрација, односно мала „држава“ со проме-
нета природа на државната интервенција насочена пред с# кон регулатив-
ните функции и функции на следење;
2. Едноставна структура на системот на јавната администрација
во согласност со начелото на парламентарна демократија – што е можно
помалку одвоени структури кои не се опфатени и под раководство на ор-
ган чиј функционер има директна парламентарна одговорност;
3. Демократска администрација која, во рамките на Уставот, е ра-
ководена од правото при остварувањето на јавните овластувања и користе-
њето на средствата кои $ се доверени;
4. Заштита на администрацијата при вршењето на овластувањата
од политички и други интереси и нејзина контрола преку транспарентни
механизми и од страна на независни институции;
5. Респонзивна, граѓански-ориентирана јавна администрација, ка-
ко ефикасен сервис за граѓаните и правните субјекти во остварувањето на
нивните права;
6. Деконцентриран модел на јавна администрација.
Од овие основни какратеристики на јавната администрација, мо-
жат да се набележат и основните начела на функционирањето на новиот
систем на јавна администрација:
− владеење на правото;
− транспарентност;
− компетентност;
− стабилност;
− одговорност;
− предвидливост;
− еднаков третман на корисниците;
− ефикасност; и
− етичност.

508
Види, стр.7 од Стратегијата, исто.

343
 Иако долгорочно овие цели се конзистентни и неопходни за функ-
ционирање на демократските институции во државата, сепак, на краток
рок можно е да генерираат конфликти кои бараат соодветно избрани ком-
промиси, избор на соодветен пристап кон реформата и селекција на кра-
ткорочни акциони приоритети. Не треба да се потцени и улогата на „ре-
формираните“ органи на државната и на јавната администрација, кои во
крајна линија ќе треба да бидат (покрај Владата, владините комисии за ре-
форма на јавната администрација) и главни носители на „својата“ рефор-
ма. Имено, досегашното светско, и наше, искуство за оваа проблематика,
укажува на фактот дека токму постојната администрација (државна и јав-
на) е најголем кочничар на реформите! Никој не сака да си го наруши сво-
јот комодитет!?
Сепак, неопходно е Владата да обезбеди доволно избалансиран
приод за да се имаат предвид и во овој период стратешките потреби, од-
носно ориентацијата кон граѓаните и трговските и други друштва, кои ќе
бидат во основата на понатамошните реформи на јавната администрација
и во основата на еден селективно-радикален метод на реформата. Впро-
чем, развојот на демократијата и пазарното стопанство, самите по себе, на-
лагаат обезбедување нужни претпоставки за успешно функционирање, кои
од аспект на јавната администрација, пред с#, значат подобрување на ква-
литетот на услугите и нејзино претворање во ефикасен сервис на граѓани-
те и стопанските субјекти како промотори на понатамошниот развиток на
пазарното стопанство.
Реформата на јавната администрација во Република Македонија
треба да биде во сообразност, односно да се смета за комплементарен дел
од активностите на европската интеграција. Иако Европската унија нема
директни овластувања во однос на организацијата на власта и јавната ад-
министрација во земјите-членки, членството и пристапувањето претпоста-
вуваат извесни квалитети и способности на националанта администрација.
За идното членство на Европската унија потребно е да се исполнат пред с#
т.н. Копенхагенски критериуми509, како што е потребно исполнување и на
одредени стандарди во самата јавна администрација. Имено, во заклучоци-
те од овој состанок во Советот е наведено дека оние земји од Централна и
Источна Европа кои сакаат да станат членки на Европската унија, можат
да го сторат тоа доколку ги исполнат следните критериуми:

509
Донесени на состанокот на Европскиот совет во Копенхаген во јуни,
1993.

344
 1. Стабилност на институциите кои ја гарантираат демократијата,
владеењето на правото, човековите права и почитувањето и заштитата на
малцинствата;
2. Постоење оперативно пазарно стопанство, како и способност за
справување со конкурентните притисоци и пазарните сили во рамките на
Унијата;
3. Способност да се преземат обврските од членството, вклучувај-
ќи го и придржувањето кон целите на политичката, економската и моне-
тарната унија.

2.3 Насоки/области на реформата на јавната администрација

Стратегијата за реформа на јавната администрација во Република
Македонија,510 како реформски активности за структурно и функционално
приспособување на јавната администрација, ги наведува следниве области:
1. Системот на државната администрација;
2. Системот на јавна администрација во поширока смисла;
3. Системот на локална самоуправа;
4. Редефинирање на улогата на државата;
5. Остварување и заштита на правата на граѓаните;
6. Преструктурирање на јавните финансии; и
7. Развој на информатичкиот систем.
Но, ниедна реформа не може да се применува веднаш во сите обла-
сти. Затоа, Владата на Република Македонија ќе треба да ги утврди прио-
ритетите на области за почетниот реформски период, од една страна, како
и да ја утврди потребата од балансирање на краткорочните, среднорочните
и долгорочните потреби за реформата, од друга страна.
Затоа, како приоритетни се предлагаат следниве области:
а) системот на државната администрација;
б) преструктурирање на јавните финансии и
в) остварување и заштита на правата на граѓаните.
За одбележување е определбата дека една од најприоритетните по-
треби во реформата на јавната администрација е функционалното оспосо-
бување на органите надлежни за стратегиското управување со процесот на
реформата за извршување на задачите за остварување на целите на рефор-
мата и оформување на административната структура за спроведување на

510
Види, стр.10 од Стратегијата, исто.

345
реформата. Значи, од најприоритетно значење за реформата на јавната ад-
министрација е нејзината обука, односно промена на нејзината свест, за
извршување сопствено харикири, односно сопствено самоуништување, са-
моукинување, самонамалување и сл. Овој дел од реформата на јавната ад-
министрација, како најголем приоритет, најтешко ќе се спроведе, во сог-
ласност со досегашните искуства (светски и домашни) за оваа проблема-
тика.
Една од насоките/областите на реформата на јавната администра-
ција во Република Македонија е и редефинирањето на улогата на држава-
та, односно промената на природата на државната интервенција во оваа
област. Оваа долгорочна цел на реформата би се состоела во:
1. преиспитување на можноста за пренесување на определени
функции од јавниот во приватниот сектор, или можноста за воведување
пазарни елементи во работата на јавниот сектор;
2. поедноставување на легислативата заради поефикасно оствару-
вање на регулативната функција на државата; и
3. деконцентрација на надлежностите на државата.
Во рамките на оваа област на реформата, треба да се редефинираат
и улогата и положбата на јавните претпријатија, односно да се изврши од-
делување на нивните дејности од посебен јавен интерес и на дејностите
што треба да се извршуваат врз основа на слободна конкуренција на паза-
рот, кои сега ги извршуваат јавните претпријатија, а потоа и да започне
процесот на приватизација на делови од јавните претпријатија.
На крајот, сакаме посебно да се задржиме на делот од Стратегијата
за реформа на јавната администрација во Република Македонија,511 кој се
однесува на редуцирањето на големината на јавната администрација. Име-
но, како што се констатира, Република Македонија, како земја во транзи-
ција, не може да го издржи товарот на својата администрација, односно
бројот на вработените во јавниот сектор „долгорочно” (3–5 години) треба
да го намали за 50%, односно од вкупно вработени 94.000 да се смали на
47.000 вработени.
Исто така, за одбележување е и определбата изнесена во Стратегија-
та дека реформата на јавната администрација и редефинирањето на улогата
на државата треба да одат „паралелно“ со намалувањето на вработувањето,
за што е потребно многу планирање и организирање. За овој процес не е
„препорачливо“ поставување годишни таргети (цели – преводот е мој) за

511
Види, стр. 27 од Стратегијата, исто.

346
намалување на вработувањето. Поефикасна стратегија би било секоја годи-
на да се спроведуваат реформи во неколку главни сектори и да се ефектуи-
раат промените во нив!
Во последниве седум години во Република Македонија се изврши
добар дел од имплементацијата на Стратегијата за реформите на јавната
администрација. Така, беа донесени низа закони, кои барем формално
правно ги содржат овие принципи и стандарди содржани во acquis
communitauire. Но, исто така треба да се истакне дека престои уште пого-
лемо усогласување на нашето законодавство со овие принципи и стандар-
ди. По ваквата правна хармонизација, следува најтешката фаза од рефор-
мата на македонската администрација, односно хармонизација на нашето
законодавство со стандардите на ЕУ, а тоа е започнувањето на примената
на овие стандарди, односно нивното спроведување во реалноста, во реал-
ниот живот. За оваа најтешка фаза потребна е, пред с#, политичка волја
од сите политички фактори во државата, менување на начинот на работе-
њето на постојната администрација во согласност со ваквите принципи и
стандарди и пред с# информирање на граѓаните за новините во начинот на
работата и однесувањето на администрацијата во Република Македонија.
Ако за првото (политичка волја) можеби ќе се постигне политички кон-
сензус за вистинска и реална административна реформа, за третото може-
би ќе се информираат граѓаните за новините во начинот на работата на ад-
министрацијата, сепак за второто ќе биде најтешко, бидејќи се потребни
обуки, преквалификации, доквалификации и пред с# волја на администра-
цијата за само реформирање, што е многу тешко изводливо во услови на
македонска политизирана и партизирана администрација.

3. Осврт на Националната програма за усогласување/

хармонизација со Европското право (NAP)

Националната програма за усогласување со Европското право

претставува пионерски чекор на Владата на Република Македонија во неј-
зините напори за хармонизација на македонскиот правен систем со европ-
ските стандарди. Таквиот обид заслужува поддршка и поттик од научната
и od стручната јавност, но истовремено неопходна е и негова критичка ре-
цензија, со цел да се подобри квалитетот на Националната програма, како
и нејзината практична реализација.
Во однос на административниот капацитет за спроведување на
Аcquis-то, програмата содржи определени недоречености, непрецизности,

347
како и декларативно формулирани идеи на кои им е неопходна разработка
и конкретизација во самата Програма, а уште повеќе во законската и под-
законската легислатива на Република Македонија. За да се постигне оваа
задача, потребно е најпрво да бидат извршени определени анализи на со-
стојбите од страна на самата администрација, но со помош на стручната и
научната јавност, па врз основа на резултатите од таквите анализи, да се
определат приоритетите и начините за нивно остварување. Притоа, мора
да се води сметка за (не)применливоста на определени решенија во наши-
от правен систем, т.е. за нивната реална имплементација. Определени
европски стандарди содржани во Копенхагенските критериуми и во
Аcquis-то одамна се прифатени во правниот промет на нашата држава и
реално се применуваат, но затоа пак, постојат и задолженија кои во најно-
во време се имплементирани во нашите закоски акти, но, за жал, претста-
вуваат голо слово на хартија.
1. Од исклучителна важност е да биде направено прецизно и јасно
разграничување помеѓу поимите државен и јавен службеник, коешто во
моментов, освен во научните трудови на одделни наши автори, во маке-
донската легислатива не е извршено. Поимот државни службеници е тер-
мин кој го користи Законот за државни службеници, но недостига закон-
ска дефиниција на поимот јавен службеник. Нашето размислување по ова
прашање се движи во правец на напуштање на терминот „државни“ и не-
гова замена со во светот општоприфатените термини „јавен“ или „админи-
стративен“ службеник. Станува збор за лица кои вршат административна
служба и $ служат на јавноста, а не на државата. Искуството покажува де-
ка англискиот превод на нашата законска терминологија (state servants) е
апсолутно неприфатлив во меѓународната комуникација.
2. На стр. 387 од Програмата, направена е најверојатно техничка
грешка, која за жал има суштинско значење. Станува збор за потребата (а
не реалноста, како што е наведено во Програмата) од задолжително доне-
сување нов Закон за организација и работа на органите на државната упра-
ва, со кој врз сосема нови основи и критериуми ќе се определат бројот и
видовите органи, како и надлежноста на секој од нив. Во моментов, значи-
телен е бројот нови органи на јавната управа (а тој уште и ќе се зголемува)
кои се формираат во согласност со европските стандарди, но со посебни
закони (lex specialis), без да бидат содржани во системскиот Закон за орга-
ните на управата, во кој на единствен начин ќе бидат определени нивните
надлежности, статусот и внатрешнаta организација.
3. Кога станува збор за измените и дополнувањата на Законот за
Владата, позитивни се измените во насока на редефинирање на улогата и
положбата на Генералниот секретеријат како стручна служба на Владата,

348
но потребно е сериозно да се обрне посебно внимание на нејзините подза-
конски акти, пред с# на Правилникот за внатрешна организација, со кој се
создаваат нови, исклучително важни сектори и одделенија. Во рамките на
измените и дополнувањата на Законот за Владата, формиран е Секретери-
јатот за европски прашања како независна владина служба предводена од
Заменик-претседателот на Владата одговорен за европски прашања. Во
случајов, станува збор за погрешна, дури несериозна употреба на терми-
нот „независна” владина служба, бидејќи е нејасно од кога е таа независна,
особено со оглед на фактот што е предводена од Заменик-претседателот на
Владата. Секако дека може и треба да се зборува за самостојност во рабо-
тењето на овој Секретеријат, но за негова независност, с# додека претста-
вува служба на Владата, не може да стане збор. Тој претставува составен
дел на извршната власт, кој треба и може да биде самостоен во вршењето
на своите надлежности, но за независност (особено ако се мисли на поли-
тичка), не може да стане збор.
4. Системот на плати и надоместоци на плати за државните служ-
беници (додатокот на плата за кариера), иако во Програмата (стр. 388)
стои дека се применува од 1 април 2006, с# уште не е стапен во сила, а тоа
претставува сериозна причина за демотивација на работата на државната
администрација. Зборувајќи за службеничкиот систем во Република Маке-
донија, должни сме да истакнеме еден од отворените проблеми на кој не
му е посветено должното внимание во Програмата, а е созреана потребата
за негово решавање преку нови измени и дополнувања на Законот за др-
жавни службеници – напуштање на системот на работни места (кој е под-
ложен на политички влијанија и реваншизам, на тој начин што секоја нова
политичка гарнитура има можност да донесува нови систематизации на
работните места) и воведување систем на кариера.
5. Во Програмата е наведено дека една од клучните цели на рефор-
мата на јавната администрација е нејзиното прераснување во ефикасен и
транспарентен сервис за граѓаните, кој ќе обезбеди заштита на правата на
граѓаните, и партнерство со цивилниот и бизнис секторот. Вака формули-
раната цел во Програмата звучи како декларација, потребни се конкретни
мерки и чекори за реализација на PPP (Public Private Partnership) концеп-
тот, за да може јавната администрација навистина да стане врската помеѓу
цивилниот и бизнис секторот. Тоа значи и обезбедување на сите механиз-
ми за поедноставно функционирање на невладиниот сектор, пренесување
голем број надлежности од државната администрација на здруженијата на
граѓани и фондациите (функционална децентрализација), како и отворање
можности за формирање организации од јавен интерес (Public Benefit

349
Organizations), формирање здруженија на граѓани од страна на правни ли-
ца и сл. Станува збор за стандарди кои се одамна прифатени во земјите на
Европската унија, за кои има и реална потреба во нашата држава, но за чи-
ја имплементација во нашиот правен систем и нивна реализација, потреб-
на е истовремено и политичка волја и разбирање од страна на политичките
фактори.
6. Во Програмата е наведено дека со новиот Закон за општа управна
постапка, граѓаните кои досега имаа статус на странки во постапката со др-
жавните органи, сега стануваат нивни корисници. Точно е дека терминот
„корисници“ на услугите на јавната администрација е широко употребуван
термин во земјите на OECD, но за да може да тврдиме дека и македонскиот
граѓанин го има тој статус во однос на македонската администрација, не е
доволно само да се внесат нови начела во процесните закони. Имено, факт е
дека во Законот за општа управна постапка од мај 2005 година содржани се
неколку т.н. европски новини, пред с# начелото на сервисна ориентираност
на управата, начелото на одговорност на управата, изменети и поедноставе-
ни начини за вршење достава и сл., но факт е и тоа дека ниедна од овие нови
одредби за период од повеќе од две години не доживеа практична реализа-
ција.Оттука, потребно е Владата по пат на outsourcing на дејноста да изврши
сериозни анализи на причините за ваквата неприменливост на овие значајни
одредби и да ги определи начините за отстранување на таквите причини.
7. Уште еден голем проблем кој не е решен со ниту еден законски
акт, а постои недвојбена потреба за негово решавање, е доследната реализа-
ција на начелото за двостепеност во управните постапки. Веќе подолг пери-
од, постојното решение трпи огромни критики од целокупната експертска
јавност, како меѓународна, така и локална, но сепак Програмата не предви-
дува никакви решенија во тој поглед. Станува збор за функционирањето,
или, поточно речено, нефункционирањето на второстепените Владини ко-
мисии, чија улога е, или би требало да биде, решавањето по жалби против
решенија на највисоките управни функционери. Овие комисии ретко заседа-
ваат, неефикасни се, непрофесионални, подложни на политички влијанија и,
најважно од с#, никогаш не донесуваат мериторни одлуки. Оттука, потреб-
но е нивно што поскоро заменување со нови стручни и независни субјекти
надлежни за решавање во втор степен во управните постапки.
8. Редефинирање на улогата на државата претставува една од цели-
те наведени во Програмата. Таквата идеја треба да се поздрави и на Влада-
та да $ се помогне во нејзиното остварување. Но, примерот наведен во
истата Програма (стр. 391) е во спротивност со она што се очекува да биде
сторено. Така, се истакнува делумната приватизација на здравството спро-

350
ведувана преку Законот за примарна здравствена заштита. Потребата од
приватизација на целокупниот јавен сектор е неоспорна, но остварувањето
на оваа цел не треба да се врши парцијално и со посебни закони, туку во
рамките на единствениот концепт кој предвидува разновидни модели на
приватизација, а е содржан и детално разработен во Законот за установи,
кој иако е донесен во мај 2005 година, с# уште не се применува од страна
на засегнатите и надлежните министерства.
9. Еден од начините за зголемување на ефикасноста на нашата јав-
на администрација е редефинирањето на системот на обука на државните
службеници, во правец на тоа обуката да претставува вистинско право, но
и обврска на секој државен службеник од моментот на неговото вработу-
вање до завршувањето на кариерата. Исто толку значајно е и да се изврши
функционална анализа која ќе претставува основа за подготовка на страте-
шките планови на министерствата. За таква анализа станува збор во Про-
грамата (стр. 389), но таа с# уште не е спроведена во ниту едно мини-
стерство, а нејзиното значење е од огромни размери, бидејќи таа претпо-
ставува опредлување на цената на чинење на трудот на службеникот. За
оваа цел потребно е прво разграничување на надлежностите на админи-
стративните органи, дефинирање на нивните права и обврски, делокругот
на работа на секој од нив и сл. На овој начин, повторно се враќаме на по-
требата од донесување нов и современ Закон за органи на управата, од што
се извлекува заклучок за поврзаноста на голем број законски и подзакон-
ски акти од овој домен, кои само ако се земат како единствен систем мо-
жат да придонесат за јакнење на македонските административни капаците-
ти.
10. Посебно внимание заслужува реформата на правосудството во
Република Македонија. Во овој труд, ќе се задржиме само на Законот за
управни спорови, кој претставува вистински реформски зафат во однос на
управно-судската контрола која се регулира со него. Така, ова е првиот За-
кон во Република Македонија кој предвидува формирање посебен Упра-
вен суд на РМ кој ќе биде надлежен за вршење судска контрола на закони-
тоста на актите и дејствата на јавната администрација. Со тоа, нашата др-
жава се вброи во семејството европски држави кои (одамна) имаат форми-
рано специјализирани управни судови/трибунали надлежни за вршење
управно-судска контрола. Ова секако не е и не треба да биде единствената
причина за формирање на ваков суд и кај нас. Анализите и статистичките
податоци покажуваат значително слабеење на ефикасноста на Врховниот
суд (во моментов надлежен за управните спорови), токму поради огром-
ниот број управни предмети. Од друга страна, со формирањето на управен
суд ќе се обезбеди тесна специјализација, а со тоа и поголема стручност и

351
професионалност на судиите кои ќе решаваат управни спорови. Единстве-
ната забелешка во однос на ова прашање е неразбирливото пролонгирање
на рокот (започна со работа на почетокот на оваа година) за установување
на овој суд и избор на судиите, бидејќи така се пролонгира и ослободува-
њето на Врховниот суд од баластот на неефикасноста, а и решавањето на
огромен број предмети за кои граѓаните чекаат и по неколку години и по-
ради што се оневозможени да ги остварат своите законски права.
11. Сосема на крај, како членови на Експертскиот тим на поранеш-
ната Влада на РМ за ограничување на дискреционите овластувања на но-
сителите на јавна власт, ќе ја спомнеме и работата на Владата и нејзините
напори вложени во тој правец. Станува збор за прва Влада која донесе хра-
бра одлука да се фати во костец со еден тешко решлив проблем, кој бара
сериозна експертиза, но и долг временски период за да се видат очекува-
ните резултати. Процесот е започнат, но тоа никако не треба да значи дека
тука треба и да заврши. Покрај тоа што се води особена грижа идните за-
конски проекти да не содржат непотребни или прешироки дискрециони
овластувања кои лесно водат кон злоупотреби, потребно е да се направи и
целосна ревизија на старите законски, но и подзаконски акти кои веќе долг
период (повеќе децении) се во примена и произведуваат погрешна практи-
ка во употребата на дискреционите овластувања од страна на нивните но-
сители. За заокружување на оваа цел, потребно е многу трпение, многу
време и силна волја од надлежните да предложат измени на законските
акти и да ги сменат сопствените навики.

Заклучок

Од изложеново за европскиот административен простор може да

се изведат неколку заклучоци. Прво постојат теоретичари: Bossaaert,
Demmke, Nomden, Polet, кои се скептици во поглед на изградба на единс-
твен европски административен простор односно сметаат дека не може да
се утврди каков било напредок во насока на изградба на унифициран мо-
дел на јавната администрација. Второ, за разлика од нив, определени екс-
перти, поаѓајќи од постојаните контакти на службениците на земјите-член-
ки на ЕУ меѓу себе и нивните контакти со Европската комисија, инсисти-
раат на имплементацијата на acquis communitauire врз еднакви стандарди
на доверливост на целата територија на ЕУ, со што се врши создавање ши-
рок систем на европска административна правда, со што и националните
администрации, работејќи во согласност со овие стандарди, можат да се
дефинираат како европски административен простор.
Од друга страна, државите-членки со различни правни традиции и
различни системи на управување, развиваат заеднички доктрини и единс-

352
твени гледишта во однос на принципите на административното право,
стандардите на добрата практика и барањата за унифицирана и ефикасна
имплементација на законодавството на ЕУ. Имплементацијата на полити-
ките на ЕУ и потребата за постигнување точно одредени цели и резултати,
им намента на земјите-членки да пристапат кон реформи на своите админи-
стративни системи и да ги модифицираат административните структури,
процедури и принципи512.
На крајот, треба да се истакне дека с# уште не постои унифицира-
на политика на европско ниво во однос на моделот и организцијата на на-
ционалните административни структури. Може повеќе да се зборува за
приближување кон определени области, исто како и оддалечување од
определени други, отколку за еден унифициран европски администрати-
вен простор. Сепак, административните инструменти кои им ја даваат сло-
бодата на земјите-членки се поприсутни и популарни отколку оние кои по-
кажуваат специфични административни решенија во смисла на унифика-
ција на административните системи.513

Borce DAVITKOVSKI
Ana PAVLOVSKA-DANEVA

THE HARMONIZATION OF ADMINISTRATIVE LAW: AN ATTEMPT

TO CREATE A EUROPEAN ADMINISTRATIVE AREA
(Summary)

From the views so far expressed on the European administrative space,

we draw the following conclusions. First of all, there are theoreticians like
Bossaert, Demmke, Nomden, and Polet who are sceptical about the possibility
of constructing a single European administrative space, believing it to be
impossible to determine progress of any kind toward developing a unified
public administration model. Second, unlike the sceptics, certain experts
coming from existing contacts between civil servants in EU member states
administration and their communications with the European Commission, insist
on the implementation of the acquis communautaire to achieve equal standards
of confidence throughout the entire territory of the EU, thus implementing a

512
Kadelbach 2002.
513
Schwarze 1996, Cardona 1999, Kadelbach 2002.

353
broad system of European administrative justice; by doing so, they believe, the
national administrations working according to these standards can be defined as
a European administrative space.
On the other hand, member states with different legal traditions and
different systems of governance develop mutual doctrines and unified aspects
on principles of administrative law, standards of good behaviour and requests
for a unified and efficient implementation of EU legislation. The
implementation of EU policies and the need for achieving strictly determined
goals and results has imposed a necessity on member states to move towards
reforming their administrative systems and modifying administrative structures,
procedures and principles.
In the end, it should be emphasized that there still does not exist a
single unified policy at European level regarding the model and organization of
national administrative structures. It is more a matter of approaching certain
areas, as well as distancing from others, than a really unified European
administrative space. Nevertheless, administrative instruments which offer
greater autonomy to member states are more present than those indicating
specific administrative solutions in the sense of the unification of administrative
systems.

354
Maria AFONSO

HARMONIZATION IN INTERNAL MARKET LAW

1. Concepts and historical approach

The specific concept of an Internal Market was incorporated as part

of the Single European Act within the EEC Treaty which was the first major
revision of the Treaty of Rome.
The Single European Act entered into force on July 1, 1987,
deepening the concept of the Common Market by introducing the concept of
the Internal Market or Single European Market.
Prior to the introduction of the Single European Act, the common
market concept referred to a customs union with a common external tariff,
including the free movement of goods, persons (mainly workers), services
and, within certain limits, capital. Within the common market, quantitative
restrictions and measures of equivalent effect were forbidden.
However, the 1980s witnessed growing discontent amongst
countries of the European Community with regard to the lack of free trade
enjoyed between member states.
The burdensome method of legislative harmonization and the
unanimity rule required for Council decisions both contributed to the
stagnation of achievements and, as a consequence, the dissatisfaction of
Europeans. A wave of scepticism threatened to undermine the main goals of
Europe. To avoid this danger, the European Commission had to kick-off a
new strategy by deepening concepts and accelerating procedures to achieve
the objectives of the so-called ‘EUROPE 92’—a vision based on the clear
idea for Europe designed by Jacques Delors in the White Paper approved at
the Milan Summit of 1985.
Within the White Paper, three main sets of objectives were established:
• The elimination of physical borders as well as checks on goods
and people;
• The elimination of technical borders, breaking down national
barriers on products and services through harmonization or mutual
recognition;

355
 • The elimination of tax borders through harmonization or
approximation of VAT rates and excise duty.
The new approach to speeding up the creation of a new space
comprising the European states—the future internal market—sought to put
aside the previously common method of harmonizing legislation based on
the goal of achieving detailed correspondence between European and
national systems; instead, the new approach introduced the principle of
mutual recognition, applying the former procedure only for very specific
issues.514
To enable the achievement of these objectives within the desired
period, i.e. by the end of 1992, it was necessary to adopt almost 300
directives and consequently to speed up the procedure of the adoption of
directives, to review the operational procedures of institutions and, in doing
so, to adopt majority-voting as the normal process for approving crucial
directives specifically affecting the creation of an internal market.
By the deadline, 90% of those directives had been adopted. The
directives focused on:
• The liberalization of capital movements;
• The abolition of checks on goods across internal borders as well
as on national citizens;
• Progress in the introduction of freedom of establishment due to
harmonization and mutual recognition.
Some measures that were fairly adopted subsequently failed either due
to incorrect transposition or to incorrect implementation by Member States.515
However, around 10% of the scheduled legislation could not be
adopted in time. Among the main topics that failed in their adoption were
the total abolition of controls on persons, the statute of a ‘European
Company’, and tax harmonization.
One may describe the internal market as being based on the
elimination of discrepancies at different levels. Harmonization is the process
that makes this aim feasible, the process that allows member states to share
at least a minimum of common rules enabling common solutions.

514
As specified below, point 3.
515
This shows the crucial role of member states in the success of internal
market measures: when states fail their obligations, the entire system and corresponding
objectives are put at risk.

356
 Harmonization is a vehicle for deepening European concepts and
therefore an instrument for the approximation of member states in providing
common answers to common problems.
The harmonization of internal market rules is a tool to strengthen the
market at its different levels and branches.

2. Harmonization as a legal tool to implement

the Internal Market

For the implementation of internal market rules, it is crucial that the

Member States adopt the EC sources of law (Directives) through timely and
correct harmonization.
Therefore, one may surely say that harmonization is the basis of the
development of the internal market, since the majority of legal sources used
to set up the internal market are Directives, i.e. legal instruments which, by
definition, need to be ‘transposed’ by the member states.
Regulations are also used to ensure the effectiveness of internal
market measures (e.g. regulations in the field of competition) and there are
some internal enforcement rules that must be adopted to avoid problems in
the market and so enable everyone in the EU—individuals, consumers and
businesses—to make the most of the opportunities offered to them by having
direct access to 27 Countries and 480 million people.

3. Harmonization and Mutual Recognition

In case of an absence of specific European measures of

harmonization, member states are obliged to allow goods which are legally
produced and marketed in one member state to circulate and be placed on
their market unless any mandatory requirement exists and prevails to the
contrary. Even so, in the case of the existence of a mandatory requirement,
member states must scrutinize the situation under the principles of necessity
and proportionality in order to avoid unnecessary barriers.516
This obligation on member states is the direct result of the ECJ ruling
on ‘Cassis de Dijon’ which lays down the principle that any product legally

516
Public Health, Public Security and Public Policy are pointed out in the
Treaty as unavoidable obstacles, but only after a sound analysis of the situation, case by
case.

357
manufactured and marketed in a member state in accordance with its fair and
traditional rules, as well as the manufacturing process of that country, must be
allowed in the market of any other member state: the Principle of Mutual
Recognition.517
This principle obviously applies in the area of the free movement of
goods and is also relevant with regard to the free movement of people and
services.
In fact, Art. 47 of the EC Treaty provides that the mutual recognition
of diplomas and other qualifications can be used to facilitate freedom of
establishment518 and provision of services.
The application of the Principle of Mutual Recognition of diplomas
to European professionals in order to enable them to freely choose a host
country in which to work (either as a worker or as a service provider) does
not exclude the basic need for harmonization. In fact, member states must
coordinate and harmonize the minimum of national conditions and
requirements for the taking-up and pursuit of a profession, especially with
regard to training for the required qualifications.
The harmonization process to recognize diplomas started in the mid-
1970s and varied according to the profession concerned.519

4. Harmonization/Standardization
The cornerstones of the Internal Market are often said to be the so-
called ‘four freedoms’, meaning the free movement of people, goods,
services and capital.
These freedoms are enshrined in the EC Treaty and form the basis of
the Internal Market.
In practice, they mean that individuals are entitled to live, work,
study or retire in any country. Also, that consumers can see increased
competition and, as a consequence, lower prices and a larger choice of

517
In the ‘Cassis de Dijon’ case, the European Court of Justice, in 1979, ruled
against a German import prohibition. The prohibition disallowed the import, sale and/or
marketing of liqueurs in Germany that did not meet minimum German alcohol
standards. The ruling gave the European Commission an opportunity to develop the
principle of ‘mutual recognition’.
518
This is part of the free movement of people.
519
‘Doctors’ Directives’ : 75/362/EEC, 75/363/EEC, 93/16/EEC, 97/50/EEC ;
‘Dentists’ Directives’: 78/686/EEC, 78/687/EEC; ‘Nurses’ Directives’: 77/452/EEC,
77/453/EEC; ‘Veterinary Surgeons’ Directives’: 78/1026/EEC, 78/1027/EEC.

358
goods to buy as well as higher protection of their consumer rights. Cross-
border business is thereby stimulated and made easier.
Harmonization was often very hard and slow at the beginning, as
Directives dealt with too many technical specifications and unanimity was
required in the Council voting procedure.
This slowness was due to two different levels of procedures: at
European level, the adoption of rules of harmonization—Directives—was
extremely slow mainly due to the need for unanimity to obtain a Council
decision to vote for the adoption of each Directive; at national level, many
problems were encountered due to the high level of specifications stated by
the Directives.
Harmonization thus had to be facilitated at both levels. Within the
European decision-making system, this was achieved through the
introduction of the qualified majority rule for the adoption of Directives
within the Internal Market field520; at national level, this was achieved by
the adoption of a new approach aimed at avoiding difficult and detailed
harmonization.
The so-called ‘New Approach Directives’,521 adopted in the
area of the free movement of goods (since it was in this area that
technical descriptions forced the member states to undertake lengthy
corresponding internal details), are based on harmonized standards and
national authorities are obliged to recognize that products manufactured
in conformity with harmonized standards are presumed to conform to
the essential requirements establish by the corresponding Directive.
This means that the producer has the choice of not manufacturing in
conformity with the harmonized standards but that in this case the
producer has an obligation to prove that its products conform to the
essential requirements of the respective Directive.
The New Approach Directives foresee that the European
Standards Organizations, following a mandate given by the European
Commission, will elaborate European Standards or identify existing
European Standards which will offer technical solutions to meet
essential requirements.

520
Cf. Article 95 EC Treaty
Article 100a - EC Treaty (Maastricht consolidated version)|
521
Council Resolution of 7 May 1985.

359
 Once reference to these standards has been published by the Com-
mission in the Official Journal of the European Communities, and once
these standards have been transposed into identical national standards by the
national standardization bodies in the member states, they will provide a
presumption of conformity with respect to the essential requirements they
deal with.

5. The Procedure of Transposition

The transposition of Directives relating to the Internal Market is

fundamental for the achievement of the smooth harmonization of legislation
throughout the entire EU and consequently the sound operation of the
market.
The transposition of Directives is a crucial procedure for
harmonization.
The procedure of transposition requires from the member states full
observation of two main conditions: accuracy of correspondence between
new national rules and the Directives, and the timely adoption of such
national legislation.
It must be stressed that observation of the rules contained in the
specific Directive is not enough to ensure accurate compliance with the EC
legal system. Member states must also take into consideration the EU
principles and the eventual norms of the Treaties assumed in the Directive.
The adoption of national legislation after the deadline imposed by
the Directive is an obstacle to the fair competitiveness of the economy and
to its growth and social cohesion.
The Directives are, by their own definition (EC Treaty Art. 249),
measures that bind member states in terms of results to be achieved, while
obviously leaving member states free to choose the form and the means of
achieving those results.
To fulfil their obligation of contributing to the entire harmonization
of the Internal Market, member states must focus on their own internal
practices to ensure that they consistently meet that obligation, mainly by:

Choosing the best designed and most effective procedures and
practices within their own internal context;

Drawing up tables showing the correlation between Directives
and transposition measures;

360

Refraining from adding to national implementation legislation
any conditions or requirements that are not necessary and which may hinder
the attainment of the objectives of the Directive.
The European Commission recommends that522 good practices shall
be followed by the Member States, such as:

Making correct and timely transposition a permanent political
and operational priority;

Ensuring permanent monitoring and coordination of the
transposition of Internal Market Directives at administrative and political
levels;

Ensuring that preparations for transposition take place at an early
stage and that they have as their aim correct and timely transposition;

Working closely with national, regional and devolved
Parliaments implicated in transposition of Internal Market Directives to
ensure correct and timely transposition;

Taking action quickly, visibly and effectively, to transpose any
Directives whose transposition is late.
Last but not least, member states must always notify the European
Commission of their transposition with a declaration concerning their
compliance with EC law, as well as provide information as to which parts of
the Directive have been effectively transposed.
There are still some cautions to be undertaken by the Member States
to avoid delays, as in the case when a transposition is part of a wider internal
legislative initiative. In that case, attention must be paid to avoid delaying
the transposition due to other internal connected legislation to be adopted
simultaneously.
Since the rights of citizens depend on how the Directive is
transposed, member states should provide information to the citizens about
each of the Directives to be transposed: mainly the transposition deadline
and the contents of the transposition, specifying whether the Directive is to
be fully or partially transposed.

522
Recommendation of 12 July 2004

361
Марија АФОНСО

ХАРМОНИЗАЦИЈАТА ВО ПРАВОТО НА ВНАТРЕШЕН ПАЗАР

(Резиме)

Правото на внатрешен пазар е засновано врз надминување на

дискрепанциите на различни нивоа. Оттука, хармонизацијата е процес со
којшто тоа се овозможува, процес со кој се дозволува државите-членки да
имаат, во најмала мера – минимум заеднички правила коишто дозволуваат
заеднички решенија.
Хармонизацијата е средство за продлабочување на европските кон-
цепти, и затоа, е инструмент за приближување на државите-членки во
давањето заеднички одговори на заедничките проблеми.
Хармонизацијата на внатрешните пазарни правила е инструмент за
зајакнување на пазарот во неговите различни нивоа и области.
Всушност, за имплементација на внатрешните пазарни правила е
пресудно државите-членки да ги усвојат изворите на правото на
европските заедници (директиви) низ временска и соодветна
хармонизација.
Тогаш, сигурно може да се каже дека хармонизацијата е основа за
развој на внатрешниот пазар, кога поголемиот број правни извори што беа
користени да се креира внатрешниот пазар се директивите, кои се правни
инструменти што, по дефиниција, треба да бидат „транспонирани“ од
страна на државите-членки.
Регулативите исто така се користат за усвојување на внатрешно-
пазарните мерки (регулативи за конкуренција, на пример), но и покрај тоа
постојат некои внатрешни извршни правила коишто мора да бидат
усвоени за да се избегнат проблемите на пазарот, со што ќе се овозможи
секоја од ЕУ – индивидуите, потрошувачите и бизнисите, да искористат
што повеќе можности што им се понудени со директниот пристап кон 27
држави и 480 милиони луѓе.

362
Петар НАУМОСКИ

ПОСТАВКИТЕ НА УПРАВУВАЊЕТО
НА ЈАВНИТЕ НАБАВКИ СПОРЕД ПРОПИСИТЕ
ЗА ЈАВНИ НАБАВКИ

1. Вовед

Со воведувањето на пазарниот механизам во развојот на општес-

твено-економските односи во Република Македонија, како основно, темел-
но начело на Уставот на Република Македонија, а особено усовршуван и
преку законодавната дејност на Републикава, постепено се менуваа постој-
ните и се создаваа основите на новиот општествено-економски и правен си-
стем, кој е соодветен и транспарентен со земјите со подолга пазарна тради-
ција и развиени демократски процеси.
Вкупната општествено-економска реформа што се остваруваше во
Република Македонија имаше за цел, покрај другото, и изградба на конзи-
стентен економски и правен систем, аналоген со законодавството на
Европската унија, што овозможува Републикава рамноправно да се вклучи
во европските интеграциони движења. Во тој контекст, а заради побрзо и
поефикасно вклучување во европските процеси на интеграција, неопходно
се наметна потребата, во рамките на донесувањето на законите од областа
на општествено-економскиот и правниот систем, да се донесе легислати-
вата од областа на јавните набавки, со која во основа ќе се оствари заокру-
жување на уредувањето на општествено-економските и правните односи
во Република Македонија со легислативата на Европската унија.
Јавните набавки, во најголемиот број земји со пазарна економија,
претставуваат клучен елемент во изградбата на пазарното стопанство и се
едно од најчесто спомнуваните прашања во правниот и економскиот си-
стем во последно време, од аспект на нивната функција и практична вред-
ност во градењето на пазарната економија.
Управувањето, односно менаџирањето со јавните набавки во наша-
ва земја, односно прашањата и проблемите поврзани особено со менаџира-
њето на јавните набавки и нивната реализација, во последниве години се
окарактеризира, но само декларативно, и во најголем дел е во фокусот на
политичките надмудрувања, на судските процеси и на ревизорските изве-
штаи. Јавноста, а особено граѓаните, и понатаму сметаат дека во оваа об-
ласт сè уште нема добро менаџирање на субјектите, а воедно дека има про-

363
пусти и во вршењето на надзорот и контролата од страна на институциите
кои се задолжени оваа материја да ја уредуваат и контролираат. Притоа, се
поставуваше прашањето колку државата добро ги менаџира јавните наба-
вки. Присутни се констатации дека на прашањето на управувањето (ме-
наџментот) на јавните набавки во нашава држава, с# уште не му се посве-
тува нужното внимание, од аспект на оние кои се задолжени да ја спрове-
дуваат легислативата од областа на јавните набавки и да создаваат ресурси
и услови за нејзино спроведување. За разлика од развиените земји, каде
што јавните набавки се изучуваат како посебна научна дисциплина, во на-
шите високообразовни институции не се спомнува и не се третира праша-
њето за управувањето (менаџментот) и менаџирањето со јавните набавки.
Исто така, прашањето на е соодветно проучувано и нема научен труд или
друга библиографска единица, која целосно посветила внимание на ова
многу значајно прашање и е третирано сегментарно или по повод одделни
потреби. Поради тоа, со овој краток осврт, се прави напор и обид да се да-
де одговор на овие прашања за кои научната и стручната јавност ќе имаат
можност и поблиску да се запознаат со тие сознанија.
Хармонизацијата на националното законодавство со законодав-
ството на Европската унија поврзана со поставките на управувањето со
јавните набавки, во основа поаѓа и ги опфаќа основните принципи преку
кои се остваруваат политичките и економските цели сo javnite набавки, по-
тоа, институционалната рамка на уредувањето на јавните набавки, етички-
от кодекс за управувањето со процесот на набавките, менаџирањето (упра-
вувањето) со самиот процес и методите на набавки (постапките на наба-
вките, техничките спецификации, критериумите за оцена и избор на најпо-
волна понуда, реализацијата на договорите за набавките), правната заштита,
надзорот, контролата и слично.
Поаѓајќи од тоа, последниве години се прават значителни напори
од страна на надлежните институции (со меѓународна помош на меѓуна-
родните организации и заедници), да се изгради соодветна законска регу-
латива и да се воспостават високи стандарди на управување (менаџмент)
во оваа област.

2. Системите на управување со јавните набавки

во земјите во транзиција

Реформите на системите за управување со јавните набавки во зем-

јите во транзиција треба да се гледаат како важен чекор кон поцелосна ин-
теграција на тие земји во европската заедница. Хармонизацијата на до-
машните закони за набавки со целите содржани во Директивите за набавки
на Европската заедница овозможува да се подготват потесни врски меѓу

364
Заедницата и земјите што сакаат да се поврзат со неа. На сличен начин,
прифаќањето на меѓународните принципи за јавни набавки овозможува
учество во глобалните трговски договори што ги спонзорира Светската тр-
говска организација и од меѓународните финансиски институции.
Специфичните дејства што земјите во транзиција треба да ги презе-
мат, со цел да ги усогласат своите системи за управување на јавните наба-
вки со оние на Европската унија, се состојат, најнапред, во донесување за-
конски решенија, со цел да се отворат јавните набавки за конкуренцијата ка-
ко пазарна состојба. Тоа претпоставува постоење на правно опкружување
што ги создава потребните услови за слободно движење на стоки и услуги,
менаџирање, конкуренција меѓу стопанските субјекти и постепено отстра-
нување на јавните субвенции за тие субјекти.
При имплементацијата на законодавството за јавни набавки се по-
светува посебно внимание на структурите што се одговорни за управување
со доделувањето договори за набавки и за надгледување на придржување-
то на прописите за јавни набавки. Притоа, се востановува централен орган
што ќе дава експертски совети за јавните набавки, ќе обезбедува инфор-
мации и обука и ќе помага во објавувањето на огласите за набавки. На кра-
јот, неопходно е да има органи за мониторинг и ревизија, без разлика дали
нивната природа ќе биде управна (државна) или правосудна.
Како и другите досегашни членки на Европската унија, земјите во
транзиција може да очекуваат да добијат преодни рокови за да им се овоз-
можи приспособување на новите европски правила. Треба да се преговара
за поединечните распореди за таквите мерки за приспособување, во кон-
текст на билатералните договори за асоцијација меѓу Европската унија и
секоја нова земја-членка на Европската унија. Во првата фаза, Европската
унија настојува да се осигури и да се обезбеди дека новите членки ги сог-
ледуваат основните карактеристики на режимот на набавки, дека го при-
фаќат acquis communautaire (законодавниот корпус што го изготви Европ-
скиот суд на правдата) и ќе ги отстранат сите елементи што не се компати-
билни со режимот на набавки на ЕУ. Во подоцнежните фази, во новите зем-
ји-членки треба да се спроведе еден сеопфатен корпус на обврзувачки пра-
вила во кои се втемелени сите директиви за набавки на ЕУ.

3. Поставките на управувањето со јавните набавки

во Република Македонија

Законот за јавните набавки, како правно средство и инструмент

за нормално и непречено менаџирање на јавните набавки од страна на над-
лежните органи, во улога на набавувачи на кои тој се однесува, од една
страна, како и од економските оператори-субјектите кои го применуваат,

365
од друга страна, во улога на понудувачи на стоки, услуги и работи, попол-
нува голема празнина во правниот систем на Република Македонија. Него-
вата имплементација претставува еден од основите услови од кој зависи
брзината на процесот на евроинтеграцијата на нашата држава.
Вкупната општествено-економска реформа што се остваруваше во
Република Македонија имаше за цел, покрај другото, и изградба на конзи-
стентен економски и правен систем, аналоген со законодавството на
Европската унија, што овозможува Републикава рамноправно да се вклучи
во европските интеграциони процеси. Во тој контекст, а поради побрзо и
поефикасно вклучување во европската интеграција, неопходно се наметна
потребата, во рамките на донесувањето на законите од областа на општес-
твено-економскиот и правниот систем, да се донесе легислативата од обла-
ста на јавните набавки, со која во основа се оствари заокружување на уре-
дувањето на општествено-економските и правните односи во Република
Македонија со легислативата на Европската унија.
Со цел да се даде реална слика на регулативата за управувањето со
јавните набавки во Република Македонија, односно за поставките врз кои
се засновани прописите за јавни набавки, врз еден краток историски пре-
сек, се дава преглед на прописите со кои било и е уредено прашањето за
управувањето со јавните набавки.
Имено, до периодот на осамостојувањето на Република Македони-
ја и периодот по него, односно до 1996 година, се применуваше Законот
за правата, обврските и одговорностите на републичките органи во поглед
на средствата во општествена сопственост што тие ги користат523. Со него
беше утврдено дека вршењето на јавните набавки, односно набавките на
предмети се врши со јавно наддавање, прибирање на понуди и со непо-
средна спогодба. Со непосредна спогодба се набавуваат предмети на ситен
инвентар и инвентар, доколку одговара на постојната типизација на инвен-
тарот што го користат републичките органи, потоа уметнички слики,
склуптури и други предмети со уметничка и културна вредност и потро-
шен материјал, алат и резервни делови. Функционерот што раководи со
републичкиот орган се грижи за планирањето и за набавката на средствата
во општествена сопственост. За законитоста на работењето во врска со на-
бавката на средствата во општествена сопственост, за грижливо и совесно
ракување, за чување и заштита на средствата во општествена сопственост,
за нивното општествено и економско целесообразно користење, како и за
уредно и навремено извршување на обврските што произлегуваат од кори-
стењето, од управувањето и располагањето со тие средства, е одговорен
функционерот. Надзорот над применувањето на Законот за јавни набавки,

523
Службен весник на РМ, бр. 41/85.

366
користење, управување и располагање со средствата што ги користат ре-
публичките органи, го врши Републичкиот секретаријат за финансии. Во
вршењето на надзорот, овој орган има право на увид во евиденцијата и во
документацијата за набавката на средствата на соодветниот орган и да му
укажува на функционерот кој раководи со органот за состојбата и за проб-
лемите во врска со користењето на средствата. Всушност, донесувањето
на одлуката за извршување на јавна набавка беше во исклучителна над-
лежност на функционерот кој раководи со органот на државната власт.
Овој Закон ги немаше разработено постапките за јавните набавки. Поради
тоа, примената на овој Закон, односно постапките според овој Закон немаа
соодветна транспарентност и конкурентност, а надзорот врз начинот на
прибирањето на средствата и нивното користење целосно не се остварува-
ше, при што беа присутни пропусти и слабости и се јавуваа и определени
негативни појави, проследени со недозволени дејства од страна на носите-
лите на набавките.
Во 1996 година беше донесена Уредбата за јавни нарачки,524 како
прв нормативен акт, со кој на определен начин почна да се воведува нови-
от систем за вршење на јавните набавки во Република Македонија. Со неа
се уредуваше постапката и начинот на склучување договори меѓу Владата
на РМ, републичките органи на управата, управните организации и други-
те корисници на Буџетот на Република Македонија, јавните претпријатија
основани од страна на Собранието на РМ, односно Владата на РМ (нарача-
тели), со правни и физички лица (субјекти) за набавка на стоки, за вршење
на услуги, за материјални права и за изведување на градежни работи (јав-
ни нарачки). Со Уредбата беа уредени прашањата во врска со јавноста на
нарачките, постапката, видовите постапки со јавно отворање понуди
(отворен повик, ограничен повик), постапката со прибирање понуди без
јавно отворање, постапката со непосредна спогодба, посебните мерки, де-
локругот и задачите на Комисијата за јавна нарачка, комисиите кај набаву-
вачите, и сл. Всушност, со оваа Уредба се воспоставија новите начела и
принципи во јавните набавки, при што во овој процес на управување со
нив се постигнаа почетни резултати, применувајќи ги начелата на транспа-
рентност и конкурентност.
Во 1998 година беше донесен првиот Закон за јавни набавки.525 Во
него, во значителна мера беа имплементирани одредбите од директивите
на Европската унија. Со него се воспостави објективна и законита проце-
дура во управувањето со јавните набавки, чиј репер ги имаше европските
искуства и модерните нормативни решенија. Меѓутоа, анализите од при-

524
Службен весник на РМ, бр.18 /96.
525
Службен весник на РМ, бр. 6/98.

367
мената на постојниот Закон укажаа на присуство на определени недостато-
ци, односно дека неговата имплементација беше на ниско ниво и едностав-
но сите субјекти на кои тој се однесуваше, настојуваа што е можно повеќе
да ја заобиколат примената на неговите одредби. Проблемите во импле-
ментацијата главно се манифестираа преку слабостите во: материјално-
правните одредби со кои е пропишана постапката за доделување на дого-
вор за јавна набвка која ја користат субјектите кои оперираат во дејности-
те на водоснабдувањето, енергетиката, транспортот и поштенските услуги;
постоењето на контрадикторни одредби кои го уредуваат начинот на до-
ставување на понудите и нивното отворање; неконзис-тентност на употре-
бените термини за учесниците во постапката за јавни набавки; нерегула-
рен начин и постапка за склучување рамковни договори како посебен на-
чин за доделување договор за јавна набавка со отворена и ограничена по-
стапка; непостоење детални услови и правила за утврдување на способноста
на понудувачите или кандидатите во постапките за јавни набавки, што во
примената на Законот доведуваше до максимално формализирање на овој
дел од постапките; немање пропишани образци за огласи; недостатоци во
планирањето на набавките; делење на набавките за да се избегне одредена
постапка во јавните набавки; голем број набавки со непосредно спогодува-
ње; голем број на исклучоци во набавките за потребите на одбранбениот и
безбедносниот карактер на земјата; институционалната поставеност на јав-
ните набавки во Републикава; несоодветно посветеното внимание на плани-
рањето и реализацијата на обуката за членовите на комисиите за набавки;
користењето на скратените постапки во најголемиот број случаи на наба-
вки; и необезбедено соодветно регистрирање на јавните набавки како на ни-
во на субјектите на кои се однесува Законот, исто така и на ниво на Репуб-
ликава.
Од друга страна пак, преземените обврски со Договорот за асоци-
јација и стабилизација помеѓу Република Македонија и Европските заед-
ници и нивните земји-членки од 2000 година (член 68 и 72), создаде обвр-
ска за побрзо усогласување на делови од законодавството на Република
Македонија со законодавството на Европската унија поврзано со јавните
набавки. Имено, со Спогодбата е утврдено дека постапката за јавни наба-
вки треба да се врши врз основа на недискриминација и реципроцитет,
особено во контекст на Светската трговска организација. Тоа значи дека
на претпријатијата (компаниите) од Република Македонија треба да им би-
де даден пристап за конкурирање за набавки според утврдена постапка во
Заедницата, во согласност со нејзините правила за набавки, со третман кој-
што не е понеповолен од оној даден на компаниите во Заедницата. Тоа ќе
се однесува и на набавките во комуналниот сектор (водо-снабдувањето,
сообраќајот, телекомуникациите и енергијата). Во рамките на овој член е

368
утврдено дека на компаниите од Заедницата кои не се основани во Репуб-
лика Македонија, најдоцна пет години по влегувањето во сила на Спогод-
бата за стабилизација и асоцијација, ќе им биде даден пристап до постапки-
те за набавки во Република Македонија, во согласност со Законот за јавни
набавки, со третман којшто не е понеповолен од оној предвиден за компани-
ите во Република Македонија. Компаниите на Заедницата регистрирани во
Република Македонија, според одредбите од Поглавјето 2 од Глава 5 – Ос-
новање на претпријатија, по влегувањето во сила на оваа спогодба, ќе имаат
пристап до постапките за набавки, со третман којшто не е понеповолен од
оној предвиден за компаниите од Република Македонија.
Врз основа на горенаведените поставки од Договорот и другите
прописи на ЕУ, во 2004 година се донесе Законот за јавни набавки (со не-
говите измени и дополнувања во 2005 год),526 како и подзаконските акти
донесени врз нивна основа, што преставуваше добра основа за побрзо
вклучување во европските процеси на интеграција, односно за приспосо-
бување кон европските стандарди на управување и работење. Со него се
изврши хармонизација на постојното европско право во нашето национал-
но право (унификација) и се уреди положбата на набавувачот, односно се
утврдија правилата на управувањето, принципите и постапките за дејству-
вање на набавувачот. Всушност, со овој Закон нашиот правен систем во
основа станува компатибилен со правниот систем на Европа.
Со овој закон се обезбеди подобро менаџирање на јавните набавки,
поголема јавност во нивното вршење, поцелосно информирање на понуду-
вачите за потребите на државните органи да извршат определени набавки
и се создадоа претпоставки за обезбедување рамноправна и еднаква по-
ложба на сите учесници на пазарот.
Законот за јавните набавки од 2007 година,527 се темели врз обвр-
ските за доусогласување на нашето законодавство со законодавството на
ЕУ, како и врз општите принципи и начела на јавните набавки преку кои
треба да се обезбеди слободна конкуренција во јавните набавки. Појдовна
основа на Законот се соодветните прописи на Европската унија кои ја уре-
дуваат областа на јавните набавки, односно директивите,528 како и пресу-

526
Службен весник на РМ, бр. 19/2004 и 109/2005.
527
Службен весник на РМ, бр. 136/2007
528
За разлика од т. н „класични директиви“, кои ги уредуваат само јавни-
те институции, „комуналните директиви“ ги вклучуваат сите економски субје-
кти кои се занимаваат со определена дејност во дејностите водоснабдување, енер-
гетика, транспорт и поштенски услуги, вклучително и приватните компании.
Директивата 2004/18/ЕЗ на Европскиот парламент и на Советот од 2004
година за координација на постапките за доделување договори за јавни набавки на

369
дите на Европскиот суд на правдата. Тој претставува значајно средство
против девијантните појави во општеството, што значи има карактер на
антикорупциски закон. Со примената на Законот се создаваат услови да се
отстранат можностите за злоупотреба на таквата позиција за лични цели,
со мерки на контрола и јакнење на одговорноста на договорните органи
(лицата) во јавниот сектор, а особено со попречување да се користат ре-
зултатите на таквите злоупотреби, изразени на материјален план, преку
стекнување имотна корист. Законот за јавни набавки, сепак, не е во функ-
ција на задоволување на некои постојни и идни обврски на нашата држава
спрема меѓународниот фактор, но тоа треба да значи, што е многу поваж-
но, природна реакција на една внатрешна потреба или состојба за која е
евидентно постоењето на одделни девијантни појави во оваа област.
Законодавецот, во областа на управувањето со јавните набав-ки,
преку оваа регулатива, обезбеди конкуренција меѓу економските операто-
ри, еднаков третман и недискриминација на економските оператори,

работи, јавни набавки на стоки и јавни набавки на услуги ги замени „класичните

директиви“ 92/36 и 93/37.
Direktivata 2004/17/EZ na Evropskiot parlament i na Sovetot od 2004 godina
za koordinacija na postapkite za nabavki na subjektite koi dejstvuvaat vo sektorite во-
доснабдување, енергетика, транспорт и поштенски услуги ја замени „комуналната
директива“ 93/38.
Новите прописи ги консолидираат постојните текстови од класичните ди-
рективи, поедноставуваат некои одредби, воведуваат модерни и пофл-ексибилни
техники на постапките за доделување договор за јавна набавка како што се рам-
ковните спогодби, конкретниот дијалог и електронските аукции. Во земјите-член-
ки на ЕУ овие две директиви требаше да бидат имплементирани во нивните прав-
ни системи до 31 јануари 2006 година. Исто така, ЕУ има донесено и прописи со
кои се уредува постапката правна заштита за незадоволните учесници при доделу-
вањето на договорите за јавни набавки, и тоа: Директивата1989/665/ЕЕЗ за коор-
динирање на законите, прописите и административните одредби во врска со при-
мената на постапкате за ревизија на доделувањето на договор за јавни набавки на
стоки, услуги и работи и Директивата 92/13/ЕЕЗ за координирање на законите,
прописите и административните одредби во врска со примената на прописите на
Заедницата за постапката за набавка на субјектите од секторите водоснабдување,
енергетика, транспорт и телекомуникации. Покрај овие директиви кои ги уредува-
ат постапките за доделување на договорите за јавни набавки и правната заштита,
ЕУ донесе и други прописи поврзани со јавните набавки, а кои се однесуваат на
техничките аспекти и тоа: Директива 2001/78/ЕЗ на Комисијата од 2001 година за
употреба на стандардни обрасци при објавувањето на известувања за јавните на-
бавки и Пропис (ЕЗ) бр. 2195/200220 на Европскиот парламент и на Советот за Оп-
штиот поимник за јавни набавки – Common Procurement Vocabulary (ЦПВ). Види:
Образложение на Предлогот за донесување на закон за јавните набавки, со Предлог-
закон, Скопје, јуни, 2007.

370
транспарентност и интегритет во процесот на доделување договори за на-
бавка и рационално и ефикасно искористување на средствата во постапки-
те за доделување договори за јавна набавка. Од друга страна, сигурноста и
одговорноста во постапката при изборот на носител на набавката, спречу-
вањето на монополската положба на определени носители на набавките,
квалитетот и транспарентноста во процесот на набавките, економичноста,
рационалноста, функционалноста и ефикасноста во користењето на средс-
твата, како и контролата во јавните набавки, само ги надополнуваат горе-
наведените принципи.
Ефикасноста на јавните набавки претставува систем што функцио-
нира навремено, со минимална државна администрација, а може да одго-
вори на потребите на крајните корисници на набавените стоки или услуги.
Ефикасноста на процесот за вршење на набавките директно влијае врз тро-
шоците и потребното време за извршување на набавките и крајната реали-
зација на активностите. Доброто управување на набавките, преку постап-
ките за набавки води кон значајни заштеди на време и пари за набавувачот
и помага при осигурувањето за успешно остварување на функциите на
субјектот. Тоа значи дека се добива значаен квалитет на стоки и услуги по
економски цени, односно дека набавките се фер. Ефикасноста секако дека
треба да биде присутна и при секојдневното давање одредени услуги на гра-
ѓаните, како и во подготвувањето на законските и подзаконските акти, врз
што секако дека имаат одраз и јавните набавки. Одразот се гледа преку ре-
довната снабденост со потребните материјали, но секако и преку цената на
чинењето на одредената услуга.
Со горенаведените принципи и главните постулати на уредувањето
на управувањето со закон, како и со правилата уредени во рамките на
Спогодбата за асоцијација и стабилизација, видно се изразува слободата
на пазарот и на претприемништвото утврдени во Уставот на Република
Македонија. Всушност, имајќи ги предвид постојните односи на уредува-
ње на управувањето на јавните набавки и поаѓајќи од досегашните искус-
тва во неговото спроведување, се вградија гореспомнатите принципи и
стандарди.

Petar NAUMOSKI

FORMULATIONS OF MANAGEMENT WITH PUBLIC

PROCUREMENTS ACCORDING TO THE REGULATIONS
ON PUBLIC PROCUREMENT

371
 (Summary)

Management as a profession is developing within the structure of the

already achieved standards of management as a universal category. Essentially,
management is a form of regulation which has to be effective and contribute to
the enforcement of democratic processes and the legitimacy of institutions.
Management has to be founded on shaping and conveying better and more
consistent and coherent policies of the democratic institutions of the state
connected with the organizations of civil society for the purpose of increasing
the approach to citizens and other legal subjects.
Both the theory and practice of management in the field of public
procurement involve specific problems of the management process related to
the system of value, organizational balance, decision-making, and defining
policies, regulations and realizations in the context of good global government,
institutional upgrading, etc.
From the 80s and early 90s can be traced a new approach to
management in public procurement as a reaction to the improper models of
management of previous years. Contemporary public management pays special
attention to the economy, efficiency and effectiveness of the administration and
organizations of the public sector; but less attention is paid to the accurateness
of the legislation. The main goal is to transfer greater responsibility to the most
important and operative managers in order to create more flexible and
autonomous managers who can pay more attention to measuring effects. In fact,
the new public management in public procurements is a reform oriented
towards the transformation of the public sector and its relationship with the
government and with society as a whole.

372
Маре БОГЕВА-МИЦОВСКА

ХАРМОНИЗАЦИЈА НА ПРАВОТО ЗА ЈАВНИ НАБАВКИ

СО ПРАВОТО НА ЕУ ВО КЛАСИЧНИОТ ЈАВЕН СЕКТОР

Вовед

Усогласувањето на националното законодавство со законодавство-

то на Европската унија е едно од основните барања за интеграција на Ре-
публика Македонија во ЕУ. Ефективната работа на приближување на зако-
нодавството, пред с# бара анализа на постојните прописи, подготвување
нови прописи кои ќе ги земат предвид економските аспекти и ќе бидат во
согласност со прописите на ЕУ, како и утврдување на постојната состојба
на правото на Унијата.
Европското партнерство воведе утврдување на приоритети, при
што се воспоставија краткорочните и среднорочните цели на процесот на
приближување на нашето законодавство со законодавството на ЕУ. Во
Спогодбата за стабилизација и асоцијација меѓу Република Македонија и
Европската унија е утврдено дека постапките за јавните набавки треба да
се вршат врз основа на недискриминација и реципроцитет, особено во кон-
текст на Светската трговска организација.
Во Европската унија е воспоставен систем на норми кои ги регули-
раат јавните набавки, а чија цел е да се постигне поголема либерализација
и ширење на трговијата со воспоставување на транспарентни, фер и отво-
рени постапки за набавки. Европската унија претставува најголемиот па-
зар во светот. Секоја година илјадници договорни органи склучуваат дого-
вори за јавни набавки, чија вредност може да достигне и до 1,4 трилиони
евра. Тоа, во просек, претставува 14% од националниот БДП на земјите-
членки или 16,3% од БДП на ЕУ. Потрошувачката од националниот буџет,
како и од вонбуџетските фондови и јавните претпријатија каде што држа-
вата има доминантно влијание во управувањето, а со тоа и во трошењето
на нивните средства, е огромно во сите земји во светот. Во земјите со раз-
виена пазарна економија, во секој национален буџет постои дел за потре-
бите за јавни набавки. Токму развиен систем на јавни набавки ќе обезбеди
транспарентно и ефикасно трошење на јавните средства, а на тој начин ќе
ја зајакне и пазарната економија.
Јавните набавки во ЕУ имаат исклучително големо влијание во
развојот на нејзиниот заеднички внатрешен пазар кој се развива подолг
временски период, но истовремено и на националните пазари во секоја

373
земја одделно. Токму затоа, Европската унија е особено заинтересирана за
унификација на прописите и практиката на јавни набавки во земјите-член-
ки, но и на земјите кои имаат кандидатски статус и се во фаза на прегово-
ри.
Договорите за основање на ЕЗ се примарен извор на правото на ЕУ
за јавните набавки. Постојат неколку секундарни извори на правото кои
претставуваат дел од acquis communautaire, а тоа се:
– Директивата 2004/18/ЕЗ, која ги регулира јавните набавки кај
класичниот јавен сектор,
– Директивата 2004/17/ЕЗ, која ги регулира јавните набавки во се-
кторите водоснабдување, енергетика, транспорт и поштенски услуги, и
– Директивите за правна заштита 1989/665/ЕЕЗ, 1992/13/ЕЕЗ,
2007/66/ЕЗ.
Некои од земјите-членки немаа посебни национални прописи за
јавните набавки пред воведувањето на директивите за јавни набавки, како
на пример Велика Британија, која буквално ги препиша директивите од
збор до збор. Други земји, како Франција и Германија, кои имаат долга
традиција на легислатива за јавни набавки, мораа својата да ја изменат и
да ја приспособат на системот на јавни набавки кој се воведува со дире-
ктивите.
Секоја земја-членка има обврска да ги имплементира овие дире-
ктиви во својот национален правен систем. На тој начин ќе се осигура це-
лосна усогласеност и еднообразност на правилата за јавни набавки низ це-
лата Европска унија и функционирање на внатрешниот пазар. Пресудите
на Европскиот суд на правдата се особено значајни, бидејќи ги пополнува-
ат празнините што постојат во европските директиви. Основната каракте-
ристика на директивите за јавни набавки е тоа што тие се „рамковни“ и го
утврдуваат резултатот којшто треба да се постигне. На земјите-членки им
е дадена можност да ја утврдат формата и методот при пропишувањето на
деталните правила во националните прописи според своите правни тради-
ции, следејќи ги минималните услови и одредбите на директивите.
Последното проширување на европското семејство ја прават оваа
област исклучително интересна во однос на натамошниот развој на најдо-
брите практики за спроведување на јавните набавки, а посебно земајќи ги
предвид и аспирациите на Република Македонија за членство во Унијата.
Собранието на Република Македонија, на 6 ноември 2007 година,
го донесе новиот Закон за јавните набавки, кој влезе во сила на 1 јануари
2008 година. Имајќи ги предвид процесите на интеграција на нашата земја
во ЕУ, од суштинско прашање е степенот на усогласеност на национални-
те прописи за јавни набавки со соодветните европски прописи. Од овој За-

374
кон се очекува да придонесе за натамошно усогласување на нормативата
за јавни набавки со соодветните европски прописи и регулативи. Јавните
набавки се предвидени како посебно петто поглавје во Европското парт-
нерство и во процесот на скрининг на нашето национално право, што
всушност значи и посветување на поголемо внимание од страна на Европ-
ската комисија во уредувањето на ова поглавје. Од 2007 година во ова пог-
лавје е додаден и Законот за концесии и други видови на јавно приватни
партнерства. Особено важна за Европската комисија е правилната импле-
ментација на овие прописи, поучена од проблемите со кои се соочи во но-
вите земји-членки кои немаа доволно време да развијат добри практики за
имплементација на европските директиви, иако нормативно, прописите
беа усогласени.

- Опфат на прописите за јавни набавки на ЕУ

Во системот на јавните набавки влегуваат две големи групи дого-

ворни органи, кои понатаму се делат на повеќе подгрупи. Едната група ги
опфаќа договорните органи од т.н. класичен јавен сектор, како што се ор-
ганите на државната управа, единиците на локалната самоуправа, органите
на правосудството, разните јавни установи од областа на културата, соци-
јалната заштита, здравството, бројни државни агенции, управи и слично.
Втората голема група ги опфаќа субјектите кои вршат една или повеќе деј-
ности од јавен интерес во секторите водоснабдување, енергетика, транспорт
и поштенски услуги.
Директивата 2004/18/ЕЗ претставува основната Директива за јавни
набавки во т.н. класичен јавен сектор. Тоа значи дека со неа се воспоставу-
ваат правилата за јавни набавки кај органите на државната власт, единици-
те на локална самоуправа и правните лица каде што државата или едини-
ците на локална самоуправа имаат доминантно влијание (во Директивата
познати како субјекти на јавното право). Оваа Директива ги интегрираше
трите стари директиви за јавни набавки кај класичниот сектор, кои веќе не
се во сила (1992/50/ЕЕЗ, 1993/36/ЕЕЗ и 1993/37/ЕЕЗ).

375
 Директивата има вкупно 84 члена и 21 анекс. Таа се базира на на-
челата на транспарентност, недискриминација и еднаков третман. Овие на-
чела се разбирливи и логични, ако се има предвид фактот што основните
цели на овие директиви е да се отворат националните пазари на земјите-
членки за сите економски субјекти од Европската унија (односно да се по-
стигне единствениот внатрешен пазар без какви било национални барие-
ри) и да се олесни слободното движење на стоки и услуги од една земја во
друга. Според режимот на Директивата, секој економски субјект од која
било земја-членка може да се јави на тендерите во која било друга земја-
членка и притоа да го ужива истиот статус како и домашните субјекти.
Директивата за јавни набавки во класичниот јавен сектор, како и
секторската директива, не предвидува детални процедурални правила за
целиот процес на доделување на договори, во голем дел таа за многу пра-
шања дава само рамка која треба да се пополни со националните правила
од домашното право. Основните процедурални барања кои ги предвидува
самата Директива, може да се резимираат на следниов начин.
Прво, Директивата вклучува процедурална обврска постапките да
се објавуваат во Службениот весник на ЕУ, се разбира за оние договори
чија проценета вредност влегува во опфатот на Директивата. Постои иск-
лучок од оваа обврска само во точно утврдени исклучителни случаи, како
што е крајна итност. Договорните органи од класичниот јавен сектор мора
да објават оглас за секоја поединечна постапка. На договорните органи им
е дадена можноста да објавуваат претходно индикативно известување. Со
ова известување се најавува одредена набавка која договорните органи
имаат намера да ја спроведат во иднина. Тоа не претставува обврска за до-
говорниот орган, туку можност да користи за кратење на роковите кај
отворената постапка и во првата фаза кај ограничената постапка. Објаву-
вањето на претходно индикативно известување не претставува почеток на
постапката и не го обврзува договорниот орган да ја спроведе, доколку во
меѓувреме настанат определени промени во неговите потреби. Исто така,
тоа не го спречува договорниот орган да отстапи од одредени информации
што ги дал во претходното индикативно известување, доколку потребите
го налагаат тоа. Со оваа процедурална обврска, огласите за јавни набавки
стануваат достапни низ целата Европска унија и договорните органи од
сите земји-членки можат на едно место да видат кои се можностите за вле-
гување на пазарот за јавни набавки во останатите земји. Тоа претставува
силен инструмент за надминување на граничните бариери. Додатокот на
Службен весник на ЕУ кој се однесува на јавните набавки не се печати, ту-
ку е целосно достапен електронски преку интернет.
Второ, Директивата предвидува обврска договорните органи да ги
доделуваат нивните договори за јавни набавки со користење на одредени

376
конкурентни постапки кои се експлицитно нормирани. Во класичниот ја-
вен сектор редовни постапки се отворената постапка, кадешто секој еко-
номски оператор може да поднесе понуда, и ограничена постапка, кадешто
договорниот орган може да избере одреден број кандидати кои ќе подне-
сат понуда. И двете постапки се сметаат за конкурентни и транспарентни и
огласите за нив се објавуваат во Службен весник на ЕУ. Во одредени слу-
чаи, договорните органи може да користат и други пофлексибилни конку-
рентни постапки, како што се конкурентниот дијалог и постапката со пре-
говарање со објавување. Овие постапки исто така се транспарентни, бидеј-
ќи и за нив се објавува оглас, меѓутоа се пофлексибилни, бидејќи оставаат
одреден простор за преговарање. Најмалку транспарентна постапка е по-
стапката со преговарање без претходно објавување на оглас, која може да
се применува само во исклучителни случаи кои се експлицитно нормира-
ни во самата Директива. Нова постапка во оваа Директива е конкурентни-
от дијалог, кој претставува компромис помеѓу две транспарентни постап-
ки, а тоа се ограничената постапка и постапката со преговарање со прет-
ходно објавување оглас. Конкурентниот дијалог содржи елементи од двете
постапки. Причината за воведувањето на оваа нова постапка е да се обез-
беди транспарентност и поголема објективност при доделувањето на дого-
ворите за јавни набавки во оние случаи кадешто претходно се користела
постапката со преговарање. Дополнително, како посебен начин на спрове-
дување на постапката за доделување договор за јавна набавка, се рамков-
ните спогодби, електронската аукција и динамичниот систем на набавки.
Трета процедурална обврска е користењето објективни критериу-
ми за утврдување на способноста кои мора да се објават однапред, а особе-
но кај оние постапки кои имаат фаза на претквалификација. Критериумите
за утврдување на способноста треба да се врзани со квалификуваноста на
понудувачот да го реализира договорот во согласност со неговиот предмет
и треба да бидат пропорционални со него. Принципот на пропорционал-
ност има за цел да ги спречи договорните органи да пропишуваат премно-
гу високи критериуми за утврдување на способноста, што може да доведе
до неоправдано ограничување на конкуренцијата и до нарушување на вна-
трешниот пазар.
Четврто, договорните органи имаат обврска да го доделат догово-
рот за јавна набавка единствено со користење на критериумите за доделу-
вање на договорите предвидени во Директивата. Директивата предвидува
како критериум за доделување на договорот да се користи „најниската це-
на“, или „економски најповолната понуда“. Критериумите мора да бидат
директно поврзани со предметот на договорот и мора да се објават одна-
пред. Критериумот најниска цена е без сомнение најобјективен критериум
за доделување на договор. Во случај кога договорниот орган внимателно,

377
на објективен и недискриминирачки начин ќе ги опише во тендерската до-
кументација задолжителните барања и техничката спецификација на пред-
метот на договорот, што прифатливите понуди мора да ги задоволуваат, во
тој случај конкуренцијата може да биде заснована само врз основа на цена,
и договорот се склучува со носителот на понудата со најниска цена. Кога
како критериум договорниот орган ќе ја одбере економски најповолната
понуда, во огласот и во тендерската документација ги наведува елементи-
те во однос на кои се мери и се оценува економската предност на понуда-
та. Тие елементи мора да бидат објективни, адекватни за идентификација
на економската предност и што е можно померливи.
Петта е обврската да се овозможи одреден минимален временски
период за поднесување на понудите или на пријавите за учество, за да мо-
же понудувачите од другите земји ефективно да учествуваат односно да
имаат доволно време да ги подготват документацијата и понудата. Рокови-
те се разликуваат од постапка до постапка, но во принцип се соодветни на
воспоставените меѓународни стандардни во смисла на времето потребно
за квалитетно изготвување и поднесување на понудите и пријавите за
учество кај постапките со претквалификација.
Шесто, Директивите предвидуваат и одредени правила за израбо-
тка на техничките спецификации. Овие правила ја вклучуваат обврската
спецификациите да се формулираат со повикување на изведбени и функ-
ционални карактеристики, или на одредени стандарди. Спецификациите
можат да бидат формулирани со повикување на одредени стандарди и со
повикување на одредени услови за извршување, или со функционални кара-
ктеристики на предметот на договорот.
Конечно, постојат и бројни експлицитни обврски да се обезбедат
информации за спроведувањето на постапката. Тие вклучуваат и обврска
да се информираат сите учесници за извршениот избор, или за поништува-
ње на постапката, како и обврска за објавување известување за склучен до-
говор во Службен весник на ЕУ. Овие процедурални правила мора да се
имплементираат во домашниот правен систем во секоја земја-членка во
форма во која ќе може да бидат легално спроведени од страна на договор-
ните органи.

378
 Директивата предвидува и правила за користење на електронските
аукции и на електронските каталози и одредени обврски за статистички
извештаи што земјите-членки треба да ги достават до Европската комиси-
ја. Со Анексите се прави категоризација на видовите договори за набавка
на работи и услуги, се предвидува содржината на огласите за јавни наба-
вки, се пропишуваат елементите на техничките спецификации, се предви-
дуваат листи на набавувачи кај сите земји-членки кои се подложни на ре-
жимот на јавни набавки на Директивата и слично.
Уште една карактеристика на оваа Директива е опфатот на конце-
сиите за градба во рамките на режимот за јавни набавки. Во Директивата
постои посебна глава што ги регулира концесиите за градба, иако за нив
нема детални правила како за договорите за јавни набавки. Предвидени се
и одредби со исклучоци од примената на Директивата.
Иако двете директиви (Директивата за класичниот јавен сектор и
Директивата за опфатените дејности) имаат голем број одредби кои се за-
еднички, постојат и одредени суштински разлики. Во основа, најголема
разлика има во пристапот на дефинирање на субјектите кои подлежат на
примена на правилата утврдени во директивите. Додека Директивата за
класичниот јавен сектор главно се фокусира на јавниот и некомерцијален
карактер на субјектите кои ги опфаќа, Директивата 17 се фокусира на деј-
носта што ја вршат субјектите во нејзиниот опфат.
Целта на „класичната“ Директива е да се предвидат детални прави-
ла за јавните набавки на:
а) оние субјекти како што се државните органи, единиците на ло-
калната самоуправа,
б) правните лица основани за специфична намена за задоволување на
потребите од јавен интерес што не се од индустриски или комерцијален кара-
ктер, кои во најголем дел, се финансирани од страна на државните органи или
од единиците на локалната самоуправа, или се подложни на контрола на ра-
ботењето, или во кои повеќето од половината членови на управниот или над-
зорниот одбор се наименувани од страна на државните органи и/или едини-
ците на локалната самоуправа,
в) правни лица кои се основани од еден или од повеќе договорни
органи во вид на асоцијации, групации или здруженија.
Покрај различниот опфат, двете директиви имаат разлика во степе-
нот на регулирање на набавките, кои ги вршат субјектите што се во рамки-
те на нивниот опфат. Директивата која го регулира класичниот сектор
(2004/18/ЕЗ), воведува посеопфатни и построги правила за доделување на
договорите за јавни набавки, како и пониски вредносни прагови над кои се
применува. За разлика од неа, Директивата која ги регулира секторите во-

379
доснабдување, енергетика, поштенски услуги и транспорт (2004/17/ЕЗ)
пропишува полиберален режим на набавки, со повисоки вредносни праго-
ви и поголем број исклучоци, посебни инструменти како што се системите
за квалификација, слободно користење на постапката со преговарање со
претходно објавување на оглас и слично. Основната цел за пропишување
на посебни правила за набавките во овие сектори не е да се обезбеди ефи-
касно трошење на средствата како во класичниот јавен сектор, туку да се
осигура дека однесувањето на овие субјекти, кои често имаат монополска
позиција, нема да ги наруши останатите сегменти на внатрешниот пазар.

Законот за јавни набавки од 2004 година

во класичниот јавен сектор

Основна цел на Законот за јавни набавки од 2004 година беше да

се постигне одредена рамнотежа меѓу старите директиви на ЕУ и правила-
та на Светската банка, која има најразвиен систем на јавни набавки од сите
меѓународни организации.
Во тој период, поточно од октомври 2004 до мај 2006 година,
Европската унија, преку КАРДС програмата, го финансираше проектот на-
речен „Канцеларија за јавни набавки“, управуван од Европската агенција
за реконструкција, чиј корисник беше Министерството за финансии – Би-
рото за јавни набавки. Проектот беше фокусиран за обезбедување правна
рамка во областа на јавните набавки, која ќе биде компатибилна со прави-
лата на ЕУ. Анализата на усогласеноста на законот извршена од страна на
Проектот, покажа дека тој е усогласен со новите директиви во околу 45%
што како процент е недоволен да може да констатираме дека тој има задо-
волително ниво на усогласеност.
Законот предвидуваше вредносен праг од 3.000 евра над кој се
применуваа редовните постапки за јавни набавки кои вообичаено се кори-
стат кај поголемите договори за јавни набавки. Исто така, Законот не ги
предвидуваше сите постапки за јавни набавки пропишани со Директивата
18 и беше под силно влијание на постапките кои ги користи Светската
банка. Имено, беа пропишани пет постапки, и тоа: отворен повик, ограни-
чен повик, постапка со преговарање, конкурс за изработка на проект и
ограничен повик за консултантски услуги. Последнава постапка е непозна-
та во европската практика и право, додека останатите постапки, иако се
применуваат, не беа целосно усогласени со одредбите од директивите. Не
беа усогласени и условите за утврдување на способност, правната заштита
и други делови од Законот. Процентот на усогласеност од само 45% со ва-
жечките Директиви за јавни набавки ја наметна потребата од изготвување
на нов закон кој ќе се обиде на посистематски и посеопфатен начин да извр-

380
ши усогласување на правото за јавни набавки со релевантните европски
прописи. Се разбира, овој закон воспостави одреден режим на набавки кој
обезбедуваше почитување на некои од основните принципи за јавни наба-
вки, но во одреден степен предизвика непропорционални трошоци на по-
стапката и неефикасност во спроведувањето.
Овој Закон беше дополнет во декември 2005 година. Со овие изме-
ни и дополнувања се воведоа електронските јавни набавки, како современ
начин на спроведување на постапката. Покрај тоа, се воведе и обврска за
објавување на огласите за јавни набавки, покрај во Службен весник на РМ,
и на веб-страницата на Бирото за јавни набавки, со што огласите станаа
достапни на сите заинтересирани субјекти преку интернет, без какви било
дополнителни трошоци.

Законот за јавни набавки од 2007 година

во класичниот јавен сектор

Новиот Закон за јавни набавки од 2007 година, заедно со донесени-

те подзаконски акти, претставува целосен законски проект кој сеопфатно
го воспоставува системот на јавните набавки во Република Македонија врз
основа на актуелните прописи за јавни набавки во ЕУ. Пристапот на Зако-
нот е да ги дефинира сите групи договорни органи во воведните одредби.
Во неговите материјални одредби се предвидени детални правила за спро-
ведување на постапките за доделување на договорите за јавни набавки кај
класичниот јавен сектор, додека посебна глава ги обработува спецификите
на секторските договори за кои се применуваат материјалните одредби за
класичниот сектор, доколку тоа не е поинаку регулирано со специфични
одредби за секторски договори.
Може да се забележи дека Законот предвидува бројни процедурал-
ни правила кои не се предмет на Директивата за класичниот јавен сектор,
а кои произлегуваат од добрите меѓународни практики. Ова особено се од-
несува на правилата за поднесување на понудите, за нивно јавно отворање
и слично. Сепак, основата на законот треба да се бара во Директивата 18.
По аналогија на суштинските процедурални обврски кои се дефи-
нираат со оваа Директива, а кои се опфатени погоре, сличен пристап може
да се искористи и во идентификувањето на материјата која ја обработува
Законот.
Прво, Законот содржи повеќе инструменти за обезбедување на
транспарентност, преку задолжително објавување на огласите за јавни на-
бавки. Сите огласи за договорите со проценета вредност на 20.000 евра за
стоки и услуги, односно над 50.000 евра за работи, мора да се објават на
веб-страницата на Бирото за јавни набавки и во Службен весник на Репуб-

381
лика Македонија. Набавките од 5.000 до 20.000 евра за стоки и услуги, од-
носно до 50.000 евра за работи, нема обврска да се објавуваат во Службен
весник, туку само на веб-страницата на Бирото. Покрај тоа, набавките со
проценета вредност над 500.000 евра за стоки и услуги, односно над
2.000.000 евра за работи, задолжително се објавуваат и со меѓународна
објава во Службен весник на ЕУ или во меѓународни публикации кои се
однесуваат на предметот на набавка. Законот предвидува и задолжително
објавување на известувања за склучен договор на веб-страницата на Биро-
то по секој склучен договор, освен кај постапките со барање за прибирање
понуди за кои се води поедноставена евиденција која се објавува на полу-
годишно ниво на веб-страницата на Бирото. Овие податоци претставуваат
силен инструмент за изготвување на детални статистички извештаи и нивна
анализа, која пак се користи за утврдување на понатамошните мерки за уна-
предување на системот за јавни набавки.
Второ, Законот предвидува повеќе постапки за доделување на до-
говорите за јавни набавки, при што редовни се отворената постапка и
ограничената постапка. Тие може да се користат по слободен избор на до-
говорните органи. Кај отворената постапка, редовниот рок за поднесување
на понудите е 26 дена за договорите со проценета вредност до 130.000
евра за стоки и услуги и до 4.000.000 евра за работи. Над овие вредносни
прагови се применува редовен рок од 52 дена, кој може да се скрати на 36
дена, доколку се користи претходно индикативно известување, и за допол-
нителни 5 дена, доколку целокупната тендерска документација е достапна
со користење на електронски средства. Кај ограничената постапка се пред-
видени соодветни вредносни прагови, и тоа за договорите до 130.000 евра
за стоки и услуги и до 4.000.000 евра за работи; редовниот рок во фазата
на претквалификација изнесува 16 дена, додека во фазата на поднесување
на понуди 22 дена. За договорите над овие вредносни прагови, редовните
рокови се 37 дена за фазата на претквалификација (со можност за кратење
најмногу за 15 дена во случај на итност) и 40 дена за фазата на поднесува-
ње на понуди (со можност за кратење на 36 дена, доколку се користи прет-
ходно индикативно известување и за дополнителни 5 дена, доколку цело-
купната тендерска документација се објави со користење на електронски
средства).
Покрај овие, Законот ја предвидува постапката со конкурентен ди-
јалог за особено сложени договори и постапките со преговарање со и без
претходно објавување оглас во исклучителни случаи кои се усогласени со
Директивата. Законот пропишува и постапка со барање за прибирање по-
нуди којашто не е предвидена во Директивата. Таа претставува национал-
на постапка која се користи кај набавките од помал обем и вредност и во
суштина претставува поедноставена отворена постапка.

382
 Како посебни начини за доделување на договор за јавна набавка,
Законот ги пропишува правилата за рамковни спогодби и за електронски
аукции. Конкурсот за избор на идејно решение е предвиден како посебна
постапка која некогаш може да заврши без доделување договор за јавна
набавка, туку само со доделување на награди. Може да се забележи дека
не е преземен динамичниот систем за набавки кој е предвиден во Директи-
вата но овој систем е само како опција. Тоа значи дека и самите земји-
членки немаат обврска да го имплементираат во своето национално зако-
нодавство. За овој систем е потребно повисоко ниво на информатичка тех-
нологија.
Трето, Законот ги предвидува истите процедурални обврски за
утврдување на способноста на економските оператори кои се пропишани
со самата Директива. Имено, критериуми за утврдување на способноста
можат да бидат личната состојба, способноста на економскиот оператор за
вршење професионална дејност, економско-финансиската состојба, тех-
ничка или професионалната способност, системите за управување со ква-
литет и системите за управување со животната средина. Првите две групи
критериуми за утврдување на способноста се задолжителни, додека оста-
натите се оставени како опционални и договорните органи можат, но не
морат да ги користат. Во Законот се утврдени и документите со кои се до-
кажува способноста на економските оператори. Законот дава голема фле-
ксибилност при одредување на потребната документација која ја утврдува
договорниот орган, во зависност од сложеноста и вредноста на договорот
за јавна набавка, како и при утврдување на тоа кои критериуми договорни-
от орган ќе сака да ги оценува во однос на способноста на понудувачите
или кандидатите.
Четврто, договорните органи имаат обврска договорите за јавни
набавки да ги доделуваат врз основа на критериумите за доделување на
договорите за јавни набавки утврдени со Законот, и овие критериуми, како
и критериумите за утврдување на способноста, се целосно усогласени со
Директивата 18. Имено, критериум за доделување на договорот може да
биде најниската цена или економски најповолната понуда. Критериумите
треба да бидат пропорционални и директно врзани со предметот на наба-
вката. Тие се дополнително разработени со методологија за нивно изразу-
вање во бодови.
Петто, за различните видови постапки, Законот предвидува раз-
лични рокови за прием на понудите и на пријавите за учество. Сите овие
рокови се директно зависни од проценетата вредност на набавката, однос-
но од вредносните прагови кои исто така се усогласени со Директивата.
Роковите за прием на понудите или пријавите за учество за оние набавки
кои се во опфат на Директивата, се исти со роковите предвидени во самата

383
Директива. На пример рокот кај отворена постапка е 52 дена, кај ограниче-
на постапка е 37 дена во прва фаза, односно 40 дена во втора фаза итн. По-
стои можност и од скратување на роковите во одредени околности, на
пример со користење на претходно индикативно известување, користење
на електронски средства или во одредени итни случаи.
Шесто, правилата за изработка на техничките спецификации, се во
согласност со Директивата и тие треба да спречат дискриминација на одреде-
ни економски оператори, врз основа на конкретна марка или процес на произ-
водство, потекло на стоката и слично. Предвидено е техничките специфика-
ции да се изработуваат врз основа на стандарди, одредени функционални или
изведбени карактеристики, или нивна комбинација.
Од дадениов преглед може да се заклучи дека јавните набавки кај
класичниот јавен сектор се усогласени со соодветните европски прописи.
Она што е сега најважно е да се обезбеди нивна правилна примена. Се раз-
бира, не може да се предвиди што с# може да произлезе од преговорите со
Европската комисија, откако ќе се отвори петтото поглавје, но не треба да
се очекуваат некои поголеми забелешки во однос на усогласеноста за За-
конот за јавни набавки во делот на класичниот јавен сектор.

Mare BOGEVA-MICOVSKA

THE HARMONIZATION OF NATIONAL LEGISLATION ON PUBLIC

PROCUREMENT WITH EU PROCUREMENT LAW
IN THE CLASSICAL PUBLIC SECTOR
(Summary)

The European Commission pays special attention to the development of

the national public procurement systems of its member states and candidate
countries. This is due to the fact that public procurement strongly affects the
internal market, i.e. a territory without economic boundaries where free
movement of goods, people and capital is enabled. Today’s level of
development of public procurement rules in the EU is the result of tough
negotiations that have taken place among member states over a number of
years. The opening up of national public procurement markets, as well as the
harmonization of procurement practices that are complex in nature, has led to a
strengthening of the unity and internal market of the EU.
Public procurement is a short-term priority in the Stabilization and
Association Agreement (Article 68) and there is a separate chapter on public

384
procurement envisaged in the European partnership and in the screening process
which will follow after the date of negotiations has been set. Previously, public
procurement was part of the chapter dealing with the free movement of gods
and services.
A key directive regulating contract award procedures in the classical
public sector is Directive 2004/18/EC. This Directive, together with Directive
2004/17/EC which regulates public procurement in the utilities sectors, was
adopted in April 2004 and member states had until January 31, 2006 to adopt it
within their national legal systems. However, many member-states failed to
comply with this deadline. The Directive establishes rules on public
procurement for governmental bodies, local government units and legal entities
where central and local government bodies have dominant influence (referred to
as bodies under public law in the Directive).
One of the main features of the Directive is the thresholds it sets for its
application. This means that all public contracts estimated to be below its
thresholds may be carried out by national rules that may vary from one member
state to another. Member states are only obliged to follow its basic principles.
Therefore, member states are free to regulate lower-value public contracts
according to their own legislative practices. Regarding public contracts
estimated to be of a value higher than the threshold values, member states are
obliged to implement its provisions in full and do not have an option to
establish different national rules.
In order to meet theses obligations, activities have been undertaken to
harmonize our legislation with EU procurement legislation, resulting in the new
Law on Public Procurement. The approach taken during the drafting process
was to establish close communication and consultations with the European
Commission on certain issues, while SIGMA, which is an expert body of the
European Commission and OECD, was communicated with on a daily basis for
the purpose of transposing best European practices in the legal text. However,
one should bear in mind the fact that our national procurement experts had the
biggest input in the drafting process. The level of alignment can be seen in
detail from the Correlation Table prepared by the legislator.
The adoption of the new Law on Public Procurement was a major step
towards harmonization with this Directive, and this has been confirmed by the
European Commission which revised the text and concluded that the Law has a
very high level of harmonization and meets the expectations of the Commission
on the progress expected from Macedonia at this stage of the integration
process. Although the previous Law had certain elements in line with the
Directive, the new legal solution represents a new systematic approach towards
public procurement which is based on the rules and principles established by the
Directive.

385
 The author elaborates in more detail the issue of public procurement in
the classical public sector set by the Directive 2004/18/EC, as well as the
implementation process of these aspects in the national procurement regulations
of the Republic of Macedonia.

386
Александар АРГИРОВСКИ

ХАРМОНИЗАЦИЈА НА ПРАВОТО ЗА ЈАВНИ НАБАВКИ

СО ПРАВОТО НА ЕУ ВО СЕКТОРИТЕ ВОДОСНАБДУВАЊЕ,
ЕНЕРГЕТИКА, ТРАНСПОРТ И ПОШТЕНСКИ УСЛУГИ

Вовед

Европските интеграции започнаа со економска интеграција на зем-

јите – основачи на Европските заедници. Фундамент на денешната Европ-
ска унија е нејзиниот заеднички внатрешен пазар, кој се развива повеќе де-
кади. Сите политички процеси на интеграција се надградуваат на овој
фундамент.
Токму затоа, Европската унија посветува големо внимание за уни-
фикација на прописите и практиката на јавни набавки во земјите-членки,
но и на земјите кои имаат кандидатски статус и се во фаза на преговори.
Јавните набавки имаат големо влијание на европскиот внатрешен пазар,
како што впрочем имаат и врз националните пазари во секоја земја.
Пред создавањето на внатрешниот пазар, националните и локални-
те власти ги преферирале домашните добавувачи. Иако уште во 1971 годи-
на е усвоена директивата на ЕЗ за набавка на градежни работи, а во 1977
за стоки, пред воведувањето на единствениот европски пазар, можноста за
поднесување понуди и добивање договори беше строго ограничена и хен-
дикепирана за странските добавувачи. Покрај директното кршење на овие
директиви, државите-членки имале развиено и индиректни мерки како да
ги заобиколат директивите: делење на договорите на делови за да се избег-
нат вредносните прагови, наметнување на специфични национални тех-
нички и други стандарди во полза на домашните понудувачи, специјални
финансиски услови за странските понудувачи и слично.
Според тоа, а во контекст на развојот на единствениот внатрешен
пазар на ЕУ, каде што јавните набавки зафаќаат значителен дел, единстве-
ниот пазар на јавни набавки во ЕУ се развива речиси три декади. Послед-
ните трендови на проширување на европското семејство ја прават оваа об-
ласт исклучително интересна во однос на натамошниот развој на најдо-
брите практики за спроведување на јавните набавки, а посебно земајќи ги
предвид и аспирациите на Република Македонија за членство во Унијата.
Регулативата за јавни набавки, како впрочем и останатите делови од еко-
номскиот живот, е мошне динамична и постојано се менува. Неодамна беа
донесени нови директиви кои земјите-членки требаше да ги имплементи-

387
раат во своите национални законодавства до 31 јануари 2006 година. Дото-
гаш земјите-членки требаше да ги разгледаат новините воведени со овие
директиви и да изнајдат начини да ги преточат во своето законодавство.
Европските интеграции на земјите од регионот претставуваат си-
лен поттик за усогласување на националните прописи за јавни набавки со
релевантните европски директиви. Пред започнувањето на овој процес,
главниот збор во регионот го имаше Светската банка, која со низа кредит-
ни аранжмани успеа да наметне обврски за усвојување на одредени прави-
ла за јавните набавки.
Системот на јавни набавки во Република Македонија реално започна
да се развива со донесувањето на првиот Законот за јавните набавки во 1998
година. Законот беше изработен според моделот на Закон за јавни набавки на
UNCICTRAL и воведуваше одредени процедури кои се препознатливи во ме-
ѓународната практика. Овој закон се применуваше сè до 2004 година (со одре-
дени измени), кога се донесе Законот за јавните набавки, кој беше во примена
до крајот на 2007 година.
Во ноември 2007 година, Собранието на Република Македонија го
донесе новиот Закон за јавни набавки, кој влезе во сила на 1 јануари 2008
година. Од овој Закон се очекува да ги олесни постапките за јавни набавки
(односно постапките за доделување на договори за јавни набавки, како
што се нарекуваат сега) и да придонесе за натамошно усогласување на
нормативата за јавни набавки со соодветните европски прописи и регула-
тиви.
Имајќи ги предвид процесите за интеграција на нашава земја во
ЕУ, од суштинско прашање е степенот на усогласеност на националните
прописи за јавни набавки со соодветните европски прописи. Но не само
тоа. Европската комисија посветува големо внимание на имплементација-
та на овие прописи, поучена од проблемите со кои се соочи во новите зем-
ји-членки кои немаа доволно време да развијат добри практики за импле-
ментација на европските директиви, иако нормативно, прописите беа усог-
ласени.
Колку Европската комисија посветува внимание на јавните наба-
вки кај земјите-кандидати зборува фактот што јавните набавки се предви-
дени како посебно петто поглавје во европското партнерство и во проце-
сот на скрининг на нашето национално право што претстои со започнува-
ње на преговорите за членство. Претходно јавните набавки беа во рамките
на поглавјето за слободно движење на стоки и услуги.

Опфат на прописите за јавни набавки на ЕУ

388
 Системот на јавните набавки се протега на различни групи субје-
кти. Но неговиот опфат генерално можеме да го поделиме на две големи
групи. Првата група ги опфаќа договорните органи од т.н. „класичен јавен
сектор“ како што се министерствата, владата, државните агенции, јавните
здравствени установи, училиштата и други субјекти, додека втората група
ги опфаќа субјектите кои вршат една или повеќе дејности од јавен интерес
во секторите водоснабдување, енергетика, транспорт и поштенски услуги.
Европското право со различни директиви ги регулира договорите
за јавни набавки кај двете групи договорни органи. Договорните органи од
класичниот јавен сектор се опфатени со Директивата 2004/18/ЕЗ, додека
секторските субјекти со Директивата 2004/17/ЕЗ. Директивата 2004/17/ЕЗ
се нарекува и „секторска“.
Иако двете директиви имаат голем број одредби кои се заеднички,
постојат и одредени суштински разлики. Во основа, најголема разлика има
во пристапот на дефинирањето на субјектите кои подлежат на примена на
правилата утврдени во директивите. Додека Директивата за класичниот ја-
вен сектор главно се фокусира на јавниот и некомерцијален карактер на
субјектите кои ги опфаќа, Директивата 17 се фокусира на дејноста што ја
вршат субјектите во нејзин опфат.
Целта на „секторската“ Директива, како што е наведено и погоре, е
да се предвидат детални правила за јавните набавки на оние субјекти кои
вршат услуги од јавен интерес во секторите водоснабдување, енергетика,
транспорт и поштенски услуги. Тоа значи дека за разлика од „класичната“
Директива, во опфатот на оваа Директива можат да бидат и приватни фир-
ми кои вршат една или повеќе опфатени дејности од јавен интерес. Ова од
причина што кај овие сектори од стопанството обично не постои конку-
ренција, и тие се природни монополи. Според тоа, без оглед дали субјекти-
те се од јавен или од приватен карактер, тие потпаѓаат во опфатот на Ди-
рективата поради дејноста која ја вршат, а не поради видот на сопствено-
ста.
Покрај различниот опфат, двете директиви имаат и разлика во сте-
пенот на регулирање на набавките, односно договорите за јавни набавки
според нивната терминологија, кои ги вршат субјектите кои се во рамките
на нивниот опфат. Директивата 18 воведува посеопфатни и построги пра-
вила за доделување на договорите за јавни набавки, како и пониски вред-
носни прагови над кои се применува.
За разлика од неа, Директивата 17 пропишува полиберален режим
на набавки, со повисоки вредносни прагови и поголем број исклучоци, по-
себни инструменти како што се системите за квалификација, слободно ко-
ристење на постапката со преговарање со претходно објавување на оглас и
слично. Ваквиот пристап на оваа Директива е логичен, доколку се има

389
предвид фактот што честопати секторските договорни органи се приватни
фирми на кои не им се потребни посебни правила за ефикасно вршење на
набавките, бидејќи профитот е тој што ги тера во процесот на набавување
да се однесуваат рационално и ефикасно. Покрај тоа, станува збор за сто-
пански сектори каде што набавките не е лесно да се планираат и да се
предвидат, па и долгите рокови можат да доведат до застој во нивното се-
којдневно функционирање. Основната цел за пропишување на посебни
правила за набавките во овие сектори не е да се обезбеди ефикасно троше-
ње на средствата како во класичниот јавен сектор, туку да се осигура дека
однесувањето на овие субјекти, кои често имаат монополска позиција, не-
ма да ги наруши останатите сегменти на внатрешниот пазар.

Законот за јавните набавки од 2004 година

во делот на секторските дејности

Основна цел на Законот за јавни набавки од 2004 година беше да

се намали просторот за слободно дејствување на субјектите од јавниот се-
ктор при вршење на јавните набавки и да се воведе построг режим на на-
бавки. Овој Закон се обиде да постигне одредена рамнотежа меѓу директи-
вите на ЕУ и правилата на Светската банка, која има најразвиен систем на
јавни набавки од сите меѓународни организации.
Голем хендикеп во тој момент беше фактот што во истиот период
Европската унија ги усвои новите директиви за јавни набавки, така што за-
конот беше базиран врз старите директиви кои полека се напуштаа од при-
мена во земјите-членки. Иако новите директиви содржат голем број одред-
би кои се исти со претходните директиви, тие содржат и определени нови-
ни и иновативни решенија кои во тоа време не можеа да се имплементира-
ат во Законот.
Покрај тоа, Светската банка имаше пресудно влијание врз правила-
та кои влегоа во Законот, бидејќи Република Македонија беше врзана со
ПСМАЛ аранжманот, а јавните набавки беа услов за повлекување на кре-
дитните транши. Во таква констелација на односите, Светската банка на-
метна одредени нејзини практики кои не се во согласност со директивите
за јавни набавки на ЕУ. Ова особено се однесува на секторските правила,
бидејќи Светската банка не познава посебни правила за набавувачите кои
работат во дејностите водоснабдување, транспорт, енергетика и поштен-
ски услуги Од друга страна, Европската комисија не беше особено фоку-
сирана на оваа област во Република Македонија во тој период.
Анализата на усогласеноста на Законот извршена од страна на
Проектот за јавни набавки финансиран од КАРДС програмата, покажа де-
ка тој е усогласен со новите директиви во околу 45%, што како процент е

390
недоволно за да можеме да констатираме дека тој има задоволително ниво
на усогласеност.
Анализата покажа особено слаби резултати во делот на секторски-
те договори и правната заштита, каде што овој процент беше далеку пони-
зок. Тоа и можеше да се очекува, имајќи предвид дека токму во овие обла-
сти Светската банка нема развиено посебни правила во рамките на своите
процедури.
Конкретно, законот од 2004 година содржеше само 4 члена што ги
регулираа секторските договори, и тоа од член 74 до член 77, односно Дел
5. Членот 74 упатува на соодветна примена на Законот за набавките кои се
за „своите потреби“ на субјектите во опфат на Делот 5. Членот 75, пак,
предвидува дека набавувачите од членот 74 со отворен и ограничен повик
вршат набавка за нивната основна дејност, но доколку проценетата вред-
ност е над вредносните прагови предвидени во ставот 1. Притоа, во ставот
1 се предвидени три различни вредносни прагови. Првиот изнесува
100.000 евра за одредени комунални дејности, како и производството,
транспортот и снабдувањето со електрична енергија, со топлинска енерги-
ја, со гас, вода за пиење и слично, и тоа за различни видови дејности, поч-
нувајќи од комуналните дејности, па с# до изведувањето јавни работи.
Вториот вредносен праг е 150.000 евра за набавки од понудувачи во врска
со телекомуникациски услуги, додека третиот вредносен праг изнесува
1.000.000 евра и се однесува на одредени јавни работи.
Токму ваквата поставеност на двата члена, доведе до бројни недо-
разбирања како да се применуваат во практика. Имено, која е разликата -
меѓу набавките кои ги вршат субјектите за свои потреби (а опфатени во
членот 74) и набавките кои ги вршат за остварување на својата основна
дејност. Најчесто е многу тешко да се направи ваква диференцијација. На-
бавката на канцелариски материјал не се користи директно за производс-
тво на електрична енергија, но индиректно е во функција на вршењето на
таа дејност. Постојат бројни гранични случаи, каде што е многу тешко да
се утврди природата на набавката.
Уште еден проблем беше да се разбере што точно значи одредбата
од ставот 1 на член 75. Тој упатува на користење отворен и ограничен по-
вик. Дали тоа значи дека субјектите сите набавки кои се во функција на
вршење на нивната основна дејност мора да ги вршат со отворен или огра-
ничен повик. Дали можат да користат постапка со преговарање во случаи-
те предвидени за класичниот јавен сектор? Ако не, тогаш режимот на на-
бавки кај овие субјекти се прави далеку порестриктивен, што е спротивно
на основната цел на Директивата 17. Покрај тоа, се постави и прашањето
што со набавките под вредносните прагови предвидени во ставот 1 од

391
член 75. Дали за нив важи Законот или се целосно исклучени од неговиот
опфат?
Се јавија и одредени проблеми во однос на опфатот на Делот 5, од-
носно дејностите кои се предвидени како секторски дејности во смисла на
Законот. Опфатот на членот 75 не беше усогласен со опфатот на Директи-
вата 17, која на системски и темелен начин ги регулира опфатените дејно-
сти.
Членот 76 предвидуваше одредени правила за спроведување на
ограничената постапка од страна на субјектите во опфат на Делот 5, меѓу-
тоа природата на овој член с# уште не е јасна, односно зошто предвидува
различни правила од одредбите за ограничен повик во однос на класични-
от јавен сектор и што е тоа различно што го предвидува. Двете директиви
не прават разлика помеѓу ограничената постапка во класичниот јавен се-
ктор и во секторските дејности.
Членот 77 пропишуваше посебни можности за користење на по-
стапката со преговарање (што пак беше во конфликт со членот 75, како
што е наведено погоре). Овој член имаше една важна последица. Покрај во
дефинициите, единствено тука се спомнуваше рамковниот договор како
можност за користење на постапка со преговарање доколку набавката се
врши преку рамковен договор. Но никаде на друго место во Законот не се
предвидуваа одредби како се склучуваат рамковните договори и кој с# мо-
же да ги применува.
Тоа се сите одредби кои предвидуваа одредени специфики во по-
стапките за јавни набавки во секторските дејности. Во останатите случаи
се претпоставуваше дека соодветно се применува Законот како кај класич-
ниот јавен сектор.
Оттука може да се заклучи дека иако беше направен обид за имп-
лементирање на некои одредби од Директивата за секторските дејности,
законот беше далеку од усогласен со неа, а одредбите од Дел 5 доведоа до
бројни проблеми во практиката, притоа без да им помогнат на субјектите
кои подлежат на овој дел полесно да ги вршат набавките.

Законот за јавните набавки од 2007 година

во делот на секторските дејности

Начин на регулирање на секторските договори

Законот за јавни набавки од 2007 година претставува сериозен обид
за посеопфатно имплементирање на европското право за јавни набавки во
националниот систем за јавни набавки и домашното право.

392
 За тоа сведочи и кореспондентната табела изготвена од страна на
предлагачот, каде што се дава детален преглед на процесот на транспони-
рање на одредбите од четирите директиви во одредбите од Законот. По-
крај тоа, во овој период Република Македонија длабоко навлезе во инте-
грациите во ЕУ, па влијанието на европското право (а со тоа и на Европ-
ската комисија) врз националните прописи е многу поголемо од тоа во
2004 година. Секторските дејности се опфатени во Глава IX од Законот.
Меѓутоа, пристапот во Законот е таков што оваа Глава ги предвидува спе-
цификите кои се применуваат само при доделувањето на секторски дого-
вори, додека општите одредби од Законот се применуваат и тука. Тоа мо-
же да се заклучи од членот 176, став 2, според кој одредбите од овој Закон
се применуваат на секторските договори, освен ако поинаку не е уредено
во оваа Глава.
Глава IX се состои од три дела и вкупно 24 члена, но, како што е
наведено и погоре, за секторските договори се применливи и сите оние
одредби од Законот кои се однесуваат на класичниот јавен сектор, освен
доколку со одредбите од оваа Глава не е регулирано поинаку. Така, реално
бројот на членови кои се применливи за секторските дејности е многу по-
голем.
Генерално, може да се забележи дека клучните прашања што ги ре-
гулира Законот во оваа глава се: опфатени дејности, посебни исклучоци и
видови на постапки за доделување на секторски договори.

Опфатени дејности

Првиот дел од Глава IX подетално ги разработува опфатените деј-

ности и тој ги имплементира членовите 3–7 од Директивата 2004/17/ЕЗ.
Законот предвидува четири опфатени дејности за кои се доделуваат се-
кторски договори: водоснабдување, енергетика, транспорт и поштенски
услуги. Покрај нив, во членот 188 се предвидени и неколку други опфате-
ни дејности во врска со истражување на земјиштето заради вадење
нафта, гас или јаглен или изградба и стопанисување со аеродроми
или пристаништа (езерски или речни) или други терминални објекти
на носачи, и тоа по воздушен или внатрешен воден пат.
Меѓутоа, не се опфатени сите дејности во четирите сектори
кои ги предвидува Законот. Во делот на водоснабдувањето, за оп-
фатена дејност се смета поставувањето и стопанисувањето на фиксни
мрежи наменети за обезбедување јавни услуги во поглед на производство-
то, преносот или дистрибуцијата на вода за пиење или снабдување со вода
за пиење на таквите мрежи. Тоа во практиката значи дека опфатена деј-
ност е изградбата и стопанисувањето на водоводните системи за снабдува-

393
ње со вода за пиење, како и изградбата и стопанисувањето со објекти за за-
фаќање и обработка на водата која ќе се користи за пиење (на пример, кап-
тажи, капацитети за обработка на вода и слично). Покрај оваа основна деј-
ност, опфатени дејности во овој дел се и управувањето со хидро-инженер-
ски проекти или системи за дренажа или наводнување, доколку најмалку
20% од водата која се добива од нив се користи и како вода за пиење. Тука
се вклучени и изградбата и одржувањето на системите за третман или от-
странувањето на отпадни води (канализациони системи, пречистителни
станици и слично).
Во делот на енергетиката, опфатени дејности се поставувањето и
стопанисувањето на фиксни мрежи наменети за обезбедување јав-
ни услуги во поглед на производството, преносот или дистрибуци-
јата, односно со снабдувањето со гас, со топлинска или со електрична
енергија на таквите мрежи.
Во делот на транспортот, опфатена дејност во смисла на За-
конот за јавни набавки е вршењето на транспортни услуги на редов-
ните железнички и патни линии. Меѓутоа, вршењето на транспортни ус-
луги со автобус не претставува опфатена дејност кога другите субјекти мо-
жат да ги обезбедат истите услуги, на истата географска област и под истите
услови како и договорните органи. Така, на пример, вршителите на автобу-
ски превоз на патници не се обврзани да го применуваат Законот, доколку
нивната дејност е изложена на конкуренција и не постои ограничување за
другите субјекти да ја вршат таа дејност под исти услови.
Во делот на поштенските услуги, за опфатена дејност се смета вр-
шењето на универзални и резервирани поштенски услуги, како и неколку
други видови поштенски услуги кои се наведени во Законот, но само под
услов тие да ги вршат субјекти кои вршат и универзални и резервирани
поштенски услуги. Тоа во практиката значи дека од опфатот на Законот се
исклучени бројните поштенски сервиси, како DHL, FedEx. Тоа од причина
што овие субјекти вршат поштенски услуги, но не вршат универзални и
резервирани поштенски услуги, што претставува услов предвиден во 187
став 2 од Законот.
Во други опфатени дејности спаѓаат изградбата и стопанисувањето
на аеродромски и пристанишни објекти и инфраструктура, како и истра-
жувањето на земјиште заради вадење нафта, природен гас или јаглен, без
оглед на тоа кој ги врши овие истражувања.

Посебни исклучоци од примената

Она што ги прави овие исклучоци посебни е фактот што тие важат
само за секторските дејности, односно за секторските договори. Тоа значи

394
дека субјектите од класичниот јавен сектор не можат да ги користат за да
ја избегнат примената на Законот кога доделуваат класични договори за
јавни набавки.
Причината за постоење посебни исклучоци за секторските догово-
ри е самиот карактер на субјектите кои ги доделуваат, како и деловното
опкружување во кое функционираат, кое значително се разликува од кла-
сичниот јавен сектор на управата.
Преку споредба на релевантните одредби од директивите со одред-
бите од Законот кои ги регулираат посебните исклучоци, може да се изве-
де заклучок дека исклучоците во националното право се порестриктивни
во однос на исклучоците од примената што ги предвидува европското пра-
во. Ваквиот пристап може да биде прифатлив за Европската комисија, би-
дејќи таа во принцип толерира порестриктивни правила кај земјите-членки
во однос на правилата што се предвидени во директивите за јавни набавки,
а практиката покажува дека новите земји-членки честопати решаваат да
прифатат одредени построги практики во однос на тоа што го нудат европ-
ските прописи, се разбира под услов ваквиот пристап да не го попречува
нормалното функционирање на пазарот.
Првиот посебен исклучок е предвиден во членот 189 од Законот и,
според него, Законот не се применува на секторски договори кои се доде-
луваат заради купување стоки кои договорниот орган ќе ги препродава
или изнајмува на други лица под услов за тоа да нема посебни или ексклу-
зивни права, како ни секторски договори заради вршење на опфатена деј-
ност во странство.
Понатаму, според членот 190, став 1 од Законот, тој не се применува
на секторски договори кои ги доделуваат договорните органи заради врше-
ње дејност која не е опфатена во согласност со Законот. Овој исклучок тре-
ба внимателно да се чита и да се применува, бидејќи иако одредена дејност
не е опфатена, договорниот орган е должен да го применува Законот како
субјект од класичниот јавен сектор, доколку станува збор за дејност од
општ интерес. Во практиката, исклучени би биле само оние дејности кои
имаат комерцијален карактер. Ставот 2 од истиот член предвидува исклучок
од примената на Законот за субјектите кои се во доминантна приватна сопс-
твеност, за секторските договори кои ги доделуваат а кои се со проценета
вредност до 200.000 евра за стоки и услуги, односно 4.000.000 евра за рабо-
ти.
Членовите 191 и 192 од Законот предвидуваат исклучок од приме-
ната на Законот кога договорен орган кој врши дејност во водоснабдува-
њето набавува вода, и кога договорен орган од областа на енергетиката на-
бавува електрична енергија или горива за производство на електрична

395
енергија. Вториот исклучок беше особено контроверзен во расправата при
донесувањето на Законот, но очигледно овие исклучоци од примената
имаат своја основа во член 26 од Директивата 17, а тие се имплементирани
во бројни законски проекти на земјите-членки. Дотолку повеќе, што може
да се забележи дека опфатот на овој исклучок во Директивата 17 е далеку
поширок од пропишаниот во членот 192, бидејќи Директивата остава мож-
ност од примена да се исклучи секаков вид енергија, а не само електрична-
та енергија.
Последниот од серијата посебни исклучоци од примената на Законот
е ситуацијата кога договорниот орган доделува секторски договор на поврза-
но претпријатие. Вакви случаи се јавуваат во практиката кога договорниот
орган ќе формира посебно друштво за вршење на одредена дејност која е тес-
но поврзана со опфатената дејност што ја врши договорниот орган. Овие на-
бавки во меѓународната теорија и практика се познати како “in-house” наба-
вки. Практично, се смета за неоправдано на договорниот орган да му се на-
метнува обврската да спроведува постапка за доделување договор за јавна на-
бавка, доколку веќе има свое претпријатие кое може да го изврши договорот.

Постапки за доделување секторски договори

Законот ги предвидува истите постапки за доделување секторски

договори како и во класичниот јавен сектор, со таа разлика што постапка-
та со преговарање со претходно објавување на оглас кај секторските дого-
вори е предвидена како редовна постапка. Тоа значи дека исто како и кај
отворената, и кај ограничената постапка договорните органи можат сло-
бодно да ја користат постапката со преговарање со објавување.
Од друга страна, постапката со конкурентен дијалог не е предвидена
за доделување на секторски договори. Оваа постапка им стои на располагање
само на договорните органи од класичниот јавен сектор.
Постапката со барање за прибирање понуди се применува на иден-
тичен начин како и кај класичниот јавен сектор, додека постапката со пре-
говарање без претходно објавување оглас, слично како кај класичниот ја-
вен сектор, е исклучителна постапка, но условите за нејзино користење кај
секторските договори се нешто пошироки.

Следни чекори во хармонизацијата на правото

за јавни набавки во делот на секторските дејности
Може да се заклучи дека новиот Закон за јавните набавки од 2007
година претставува значаен чекор за прифаќање на правилата на ЕУ за јав-
ни набавки во секторите водоснабдување, енергетика, транспорт, поштен-

396
ски услуги и другите опфатени дејности и нивно имплементирање во на-
ционалниот правен систем.
Сепак, Законот с# уште не е целосно усогласен со Директивата
2004/17/ЕЗ. Директивата предвидува одредени инструменти кои законода-
вецот не ги имплементирал во Законот, а тие дополнително го либерализи-
раат режимот на јавни набавки кај овие субјекти. Тоа се пред с# системите
на квалификација, периодичните индикативни известувања, исклучоците
за дејности кои се изложени на конкуренција и слично.
Ваквиот пристап при изготвување на Законот е разбирлив, бидејќи
целосната имплементација на Директивата 17 во овој момент можеше да
резултира во многу сложени правила кои отвораат голем простор за по-
грешна примена на законот, особено доколку се има предвид фактот што
сите овие правила отвораат одредени можности за намалена примена на
правилата за јавни набавки во класичниот јавен сектор. Покрај тоа, по-
требно е време за дополнителен развој на системот на јавни набавки кој би
можел одговорно да ги применува сите можности кои му ги дава Директи-
вата 17 за олеснување на набавките во делот на секторските дејности.
Затоа постепената хармонизација на националното право за јавни
набавки во секторските дејности е добар избор на политики во јавните на-
бавки, кој овозможува субјектите да ги прифаќаат новите правила посте-
пено да градат и најдобри практики за нивна примена.
Република Македонија ќе мора да ги договори со Европската ко-
мисија наредните чекори за усогласување на националното право за јавни
набавки, особено во делот на секторските дејности, во текот на претстој-
ните преговори за членство, кога треба да се утврди и потребната динами-
ка. Потоа треба да се пристапи кон соодветни приспособувања на нацио-
налното право за да се обезбеди целосна хармонизација на Законот и на
подзаконските акти до датумот на стекнување на полноправно членство на
Република Македонија во Европската унија.

397
Aleksandar ARGIROVSKI

THE HARMONIZATION OF NATIONAL LEGISLATION

ON PUBLIC PROCUREMENT WITH EU PROCUREMENT
LAW IN THE UTILITIES SECTORS
(Summary)

The public procurement system covers different types of entities.

However, its scope can be generally divided into two groups. The first group
covers contracting authorities in the so-called classical public sector, such as
governmental ministries, state agencies, public health institutions, public
schools, etc., while the second group includes entities performing one or more
activities of public interest in the water, energy, transport and postal services
sectors.
European legislation provides different Directives for regulating public
contracts for both types of contracting authorities. Classical sector procurement
is regulated by Directive 2004/18/EC and the utilities procurement falls under
the Directive 2004/17/EC. The second Directive is also known as the Utilities
Directive. Its nature and scope are different from Directive 18. The purpose of
the Utilities Directive, as mentioned above, is to regulate sector-related
procurement for entities operating in water, energy, transport, and postal
services sectors. Unlike the Classical Sector Directive, the scope of this
Directive may also cover private entities performing one or more activities of
public interest. This is due to the fact that these sectors are not usually exposed
to real competition as they are natural monopolies. So, no matter if the entities
are public or private, they may fall within the scope of the Utilities Directive
depending on the activities they perform, not depending on their ownership.
Given the fact that public procurement is foreseen as a short-term
priority in the Stabilization and Association Agreement (Article 68), as well as a
separate chapter on public procurement (Chapter 5) in the European Partnership
and in the screening process that will follow shortly after the date for
negotiations is known, there is an urgent need to harmonize this complex field
with European legislation. This was also noted by the European Commission on
a number of occasions.
The previous 2004 Law on Public Procurement was far from being
harmonized with the Utilities Directive. The fact that this Law included only a
few articles dealing with this area indicates that only a small portion of the
Directive’s provisions was implemented in the Law. The Law had the wrong
scope, non-standard procedures, thresholds and exclusions.

398
 The new 2007 Law on Public Procurement envisages special provisions
regulating utilities contracts: it regulates which activities are considered to be
covered in the utilities sectors; it has special provisions regarding contract
award procedures; special exclusions; as well as special thresholds within the
contract award procedures.

399