TEMA 1 Bon govern.

Els codis ètics i de conducta en el

marc d'una infraestructura ètica. El dret a una bona
administració i a serveis públics de qualitat. Les cartes de
serveis i l'avaluació permanent dels serveis públics.

Bon govern
Adquireixen especial rellevància els principis com són: l’1r., de transparència, el 2n. sobre
l’accés a la informació pública, i el 3r. de bon govern, com a principis bàsics que
permeten avaluar la qualitat democràtica del funcionament de les administracions
públiques. I també la té el 4t., sobre el govern obert, com a concepte que permet
aprofitar els avantatges dels mitjans electrònics per a configurar un sistema de relacions
entre les administracions i la ciutadania més interactiu i més participatiu.

A Catalunya, el Parlament va aprovar la Llei 19/2014, del 29 de desembre, transparència,

accés a la informació i bon govern.

Llei té per objecte:

● Regular i garantir la transparència de l’activitat pública.

● Regular i garantir el dret d’accés de les persones a la informació i la
documentació públiques.
● Establir els principis i les obligacions de bon govern d’acord amb els quals han
d’actuar els alts càrrecs, el personal al servei de l’Administració i la resta de
persones a qui és aplicable aquesta llei.
● Aplicar el govern obert i fomentar la participació i la col·laboració ciutadanes.
● Regular el règim de garanties i responsabilitats per l’incompliment dels deures i
les obligacions establerts per aquesta llei.

La finalitat d’aquesta llei és establir un sistema de relació entre les persones i

l’Administració pública i els altres subjectes obligats fonamentat en el coneixement de
l’activitat pública, la incentivació de la participació ciutadana, la millora de la qualitat de
la informació pública i de la gestió administrativa i la garantia del retiment de comptes i
la responsabilitat en la gestió pública.

1
Jesús Palomar i Baget
Pel que fa al seu àmbit d’aplicació, és el següent:

● A l’Administració de la Generalitat i els ens que integren l’Administració

local a Catalunya.
● Als organismes i ens públics, les societats amb participació majoritària o vinculades,
les fundacions del sector públic, les entitats de dret públic dependents o vinculades
amb les administracions a què fa referència la lletra a, les entitats de dret públic que
actuen amb independència funcional o amb una autonomia especial reconeguda
per llei que exerceixen funcions de regulació o supervisió externa sobre un
determinat sector o activitat, les institucions de la Generalitat a què fa referència
el capítol V del títol II de
l’Estatut (Consell de Garanties Estatutàries, Síndic de Greuges, Sindicatura de Comptes,
Consell de l’Audiovisual de Catalunya), els col·legis professionals i les corporacions
de dret públic en allò que afecta l’exercici de llurs funcions públiques, i els
consorcis o altres formes associatives i llurs ens vinculats i societats mercantils en
què participa de manera majoritària alguna d’aquestes administracions.
● A les universitats públiques de Catalunya i els ens que en depenen o hi estan
vinculats o participats, incloses les societats mercantils, les fundacions i altres ens
instrumentals.
● A les persones físiques o jurídiques que exerceixen funcions públiques o
potestats administratives, que presten serveis públics o que perceben fons
públics.
● A les persones físiques o jurídiques que duen a terme activitats qualificades
legalment com a serveis d’interès general o universal.
● Als grups d’interès.

Definició de bon govern

Són els principis, les obligacions i les regles sobre la qualitat dels serveis i el
funcionament de
l’Administració, i els principis ètics i les bones pràctiques d’acord amb els quals han d’actuar
els alts càrrecs de l’Administració, els càrrecs directius i la resta de personal al servei de
l’Administració, amb l’objectiu que aquesta funcioni amb la màxima transparència, qualitat i
equitat, i amb garantia de retiment de comptes.

Els responsables del compliment dels deures i les obligacions d’aquesta llei són els alts
càrrecs al servei de la Generalitat i de l’Administració local de Catalunya, i el personal al
servei de
l’Administració pública. Són alts càrrecs:

Al servei de la Generalitat, els que estableix la llei reguladora del règim d’incompatibilitats
dels alts càrrecs al servei de la Generalitat.

Dins de l’Administració local, els representants locals i els titulars d’òrgans superiors i
directius.
Als serveis dels altres organismes públics, els titulars o membres dels òrgans de govern I els
càrrecs directrius dels dits organismes.

Ètica i transparència dels poders públics. Valors ètics en les

administracions catalanes.
L'ètica a l'administració pública és la branca de l'ètica que estudia la implementació de
l'ètica i els valors a l'administració pública. En aquest sentit, aquesta preocupació neix des
del moment que el funcionariat exerceix, el poder discrecional en la gestió dels recursos
públics, en la relació amb els ciutadans i en l'execució d'una política determinada.
Enquestes van palesar que la manca d'ètica pública percebuda pels ciutadans després
casos de corrupció en partits polítics i institucions ha esdevingut una preocupació major
dels ciutadans.

L'antic model d'una administració que sempre té raó i no ha de justificar-se també va

contribuir a la desconfiança. Per a fomentar la involucració dels ciutadans cal un model
d’administració
d’acord amb els principis d’eficiència, transparència i rendició de comptes.

La «compra pública ètica» és una extensió dels principis morals que no només l'administració
ha d'actuar segons regles i normes ètiques, però també ha el dret i l'obligació d'exigir que
les empreses privades que són els seus proveïdors, produeixen de manera ètica.

L'ètica és un dels factors de control i equilibri més importants per impedir l'ús arbitrari
d'aquest poder públic, i així es converteix en una eina vital en la creació i el
manteniment de la confiança en l'administració i les institucions. A més a més
proporciona el criteri per jutjar les pràctiques, les convencions i la conducta. En aquest
sentit, a nivell d'exemple, la Generalitat de Catalunya ha publicat l'Informe sobre bon
govern i transparència administrativa[5][6] el 2005 i el Llibre blanc de la funció pública
catalana.

Cal implantar una gestió de la infraestructura de l’ètica, que es fonamenti en un

compromís polític autèntic i en un mestratge exemplificador des del vèrtex directiu de les
organitzacions.
D’entre el conjunt de mesures que es proposen, hi ha la institucionalització del Comitè de
Valors Públics de Catalunya, com a òrgan conductor de totes les accions d’impuls de l’ètica
pública, així com l’elaboració de codis de conducta, guies singulars i l’establiment de
mecanismes de responsabilitat i de controls preventius i de resultats.

Juntament amb les propostes que s’han anat formulant sobre el model d’ocupació pública de
Catalunya cal fer referència als principis que han de regir la prestació del servei públic i
els comportaments desitjables dels servidors públics, i al desplegament de les eines i els
3
Jesús Palomar i Baget
 procediments per regular i fomentar el capteniment ètic i el reconeixement del bon
comportament en el servei públic.

La millora de les administracions demana necessàriament arbitrar processos que incrementin

la legitimació de la seva actuació. Aquesta legitimació no es limita a la qualitat de la regulació
que pot manifestar-se en la creació i en l’assignació de serveis i altres béns públics. Aquest
àmbit se situa plenament en els grans principis del sistema de convivència democràtica i
ateny fonamentalment als representants polítics i al Govern.

La regulació de l’actuació de l’Administració també es manifesta, amb diverses intensitats

i per part de diferents actors, en la predeterminació del comportament de l’Administració en
l’exercici de la seva activitat. I és cert que moltes vegades aquesta regulació es qualifica
d’excessiva. En bona part la legitimació s’aconsegueix gràcies a la confiança que li
atribueixen els ciutadans i, sobretot, a la seva capacitat de copsar i resoldre els
problemes col·lectius de la comunitat i de repensar-se a si mateixa per millorar. Entrem
doncs en el terreny dels valors i dels principis i en la creació de marcs de confiança i de
fluxos de creació de valor entre govern, servidors públics i ciutadans en l’àmbit de
l’Administració.

Amb les propostes que seguidament es formulen es vol apostar per un marc cultural
que fomenti la transparència en l’actuació de l’Administració i la millora de la responsabilitat i
la diligència dels servidors públics d’acord amb uns estàndards de conducta o uns codis
de comportament.

Tanmateix, allò que es relaciona amb l’ètica al sector públic no s’esgota pel simple
establiment d’uns codis de conducta, sinó que per assegurar un capteniment ètic de les
organitzacions públiques escau incorporar altres elements relacionats amb les funcions
d’orientació, gestió i control de l’ètica que garanteixin el desenvolupament i l’aplicabilitat
d’estàndards de
comportament determinats. És el que en l’àmbit de l’Organització per a la Cooperació i el
Desenvolupament Econòmic (OCDE) s’ha denominat la infraestructura per a la gestió de
l’ètica.

La coordinació de les persones i, per tant, la predeterminació del seu comportament en el

marc dels processos productius ha estat una preocupació fonamental de la direcció i la
gestió
d’organitzacions. En el model d’Estat weberià, basat en la legitimitat racional i legal,
l’expressió del poder legítim només pot fer-se per mitjà de la llei. Complementàriament,
el model burocràtic proporciona un col·lectiu humà i un sistema organitzatiu destinats a
servir
escrupolosament aquesta llei, per mitjà d’un mecanisme específic de predeterminació del
comportament: la formalització estricta del treball, que facilita l’acompliment de les obligacions
del funcionari i evita, alhora, qualsevol desviació. Tot i així, hi ha professions, tant de
l’àmbit públic com del privat, en què la possibilitat de formalització del treball és limitada.
En aquests casos, per predeterminar el comportament es pot emprar altres sistemes com el
reforçament de
la supervisió directa, la formació inicial, la socialització o la normalització per procediments, o
bé combinacions d’aquests sistemes.

El desenvolupament del sistema polític democràtic i de l’Estat de benestar a l’Estat

espanyol s’ha fet sobre la base del model burocràtic. Aquest model ha preservat valors
fonamentals de l’Administració i de la funció pública vinculats a l’Estat de dret: la finalitat
exclusiva de l’interès
general, el respecte a la direcció del Govern, l’objectivitat, l’eficàcia, la jerarquia, la
coordinació, la descentralització, la desconcentració, l’accés universal als càrrecs públics i
l’accés a la funció pública d’acord amb el mèrit i la capacitat, la singularitat de la sindicació,
la imparcialitat, etc. En el context burocràtic, els comportaments impropis són castigats amb
sancions que s’imposen només per conductes provades i tipificades com a actes
contraris a la llei i d’acord amb
procediments reglats. La lluita contra la “corrupció” es planteja des de la precisió i el
detallisme de la normativa reguladora. Això no obstant, hi ha postures crítiques sobre la
capacitat d’aquest model per atendre totes les exigències derivades de la prestació de
serveis públics pròpia de
l’Estat del benestar i del context social i econòmic actual.

Els governs han desenvolupat noves iniciatives que, inevitablement, afecten el

comportament de les organitzacions, per atendre als reptes derivats de l’obligació de
satisfer les demandes socials. Els grans reptes consisteixen a:

● Situar el ciutadà en el centre de les polítiques i dels serveis públics, la qual cosa ha
tingut efectes sobre l’horitzontalitat de les polítiques i de les estructures
administratives, la qualitat dels serveis i la participació del públic.
● Preveure els efectes derivats d’un sistema de prestació dels serveis públics
oberta al partenariat, minimitzant la incidència sobre l’externalització i, per tant,
vetllant per la preservació de valors públics i els processos de contractació,
control i avaluació.
● Reforçar la responsabilitat per la gestió, influint sobre la transparència, el disseny
institucional, l’avaluació de les polítiques i dels serveis, el capteniment ètic i la
direcció de persones.
● Aprofundir en la democràcia amb efectes sobre la participació.

L’abordatge d’aquests reptes per part dels governs ha estat el punt de partida per a la
formulació de les polítiques de modernització enteses com un conjunt sistemàtic de
mesures per adaptar les administracions als nous entorns. Aquestes respostes tenen,
segons el país i el moment, diferents graus d’abast, de sistemàtica i de coherència.

Els programes de modernització han generat un debat al voltant de les tècniques de gestió i
de la imitació de les pràctiques del sector privat en l’àmbit públic. En alguns casos
s’accepta una
importació, en d’altres, una adaptació, i, en d’altres s’evidencia la necessitat de generar
un
5
Jesús Palomar i Baget
 utillatge propi. El marc conceptual d’aquest debat és el que dona contingut al
paradigma de la direcció i la gestió pública.

Com a conseqüència d’aquest fenomen, les administracions estan vivint processos

transformadors, la majoria dels quals amb implicacions substancials de caràcter ètic.

En bona part, darrere d’aquestes transformacions hi ha una gran preocupació per la

legitimitat dels sistemes de govern i pel manteniment de la capacitat dels poders públics per
desenvolupar les seves polítiques amb impacte directe sobre els ciutadans, per la
preservació de la rellevància i la prevalença de l’àmbit i dels valors del servei públic i pel
paper de les persones a les noves organitzacions del treball.

Pel que fa a la legitimitat, la percepció que hi ha un dèficit de confiança alimentat per

escàndols relacionats amb actuacions inadequades dels càrrecs públics i per la corrupció, i
l’interès comú de tots els estats per regenerar la vida pública i disposar d’eines per
gestionar l’ètica i la conducta públics, han donat lloc a la realització de tota mena de
reflexions per donar-hi resposta. Aquestes transformacions han anat modificant el
context de treball dels empleats públics i han posat en crisi els sistemes reguladors del
comportament públic tradicionals, en demostrar-se insuficients per a entorns canviants,
on escau disposar de directrius sobre la manera de captenir-se que siguin d’utilitat per
als agents públics davant de situacions que
comporten conflictes d’interessos o d’objectius que no es produïen en entorns més estables.
La dimensió de l’ètica ha estat present en alguns programes de modernització mitjançant
un
ventall d’eines i de procediments per regular el capteniment ètic indesitjable, com també la
concessió d’incentius per bon comportament.23 Aquest ventall (infraestructura ètica)
constitueix un marc conceptual força acceptat per abordar la gestió de l’ètica de manera
sistemàtica i és la que es vol adoptar en aquest document.

Tot i així, l’informe de l’OCDE de 1997 adverteix que «la relativa sinergia entre els
diversos
components de la infraestructura de l’ètica dependrà de la tradició administrativa cultural i de
la tradició política del país en qüestió, de la seva orientació global quant a gestió pública i
del seu historial en la promoció del capteniment ètic».

D’acord amb l’OCDE, «l’ètica és un dels factors de control i equilibri més importants per
impedir l’ús arbitrari [del] poder públic. És un factor vital en la creació i el manteniment
de la confiança en l’Administració i les institucions, i proporciona el criteri per jutjar les
pràctiques, les convencions i la conducta, de manera que el públic pugui tenir la
tranquil·litat que les seves necessitats són ateses amb les garanties degudes.Així doncs,
l’ètica es revela com un element
clau de la qualitat de l’acció de govern».

Des d’aquesta perspectiva, cal considerar l’ètica com un recurs per legitimar la vida
política democràtica, revitalitzar el servei públic i enfortir el seu sentit de servei als ciutadans i
al país, i
orientar la direcció i la gestió de les persones a les noves organitzacions. L’informe de l’OCDE
presenta, a partir de la sistematització de diverses experiències, un model per a la gestió de
l’ètica. Aquest model inclou unes funcions bàsiques d’orientació, de gestió i de control i, per a
cadascuna, uns elements que les fan possibles.

El conjunt de funcions i elements s’anomena infraestructura de l’ètica. Cada funció i cada

element de la infraestructura d’aquest model és un component independent que complementa
i reforça els altres i assegura un entorn de servei públic que fomenta uns estàndards de
comportament determinats. Segons l’OCDE, les funcions i els elements són:

1. Funció d’orientació. Elements: compromís ben planificat per part del lideratge polític;
uns codis de comportament que expressin els valors i els estàndards, i unes activitats
d’adaptació professional, com ara l’educació.

2. Funció de gestió. Elements: existència d’unes condicions de servei públic basat en

unes polítiques de recursos humans eficaces, i la coordinació de la infraestructura
per un departament, organisme o cos central de la gestió ja existent, o bé per una
institució especial dedicada a l’ètica.

3. Funció de control. Elements: marc legal que faciliti la investigació i el

processament independents; uns mecanismes eficaços de responsabilitat, i el
compromís i la vigilància dels
ciutadans. Finalment, l’OCDE adverteix que la combinació i el pes ideal de cada funció
dependrà del medi cultural i politicoadministratiu de cada país i de la concepció sota la
qual s’abordi el desenvolupament dels aspectes relacionats amb els valors i el
capteniment públics.

D’acord amb aquest esquema es formulen les recomanacions següents:

a) La necessitat d’un compromís polític autèntic

Es tracta d’una condició prèvia per assolir l’eficàcia dels altres elements de la infraestructura
d’ètica. El lideratge polític és essencial per donar una resposta creïble a les exigències dels
ciutadans i un desenvolupament sostingut als processos de transformació de l’Administració.
Proporciona autoritat als controls legals i administratius i proporciona orientació per a totes les
activitats relacionades amb l’ètica. Aquest compromís es pot expressar, mitjançant
declaracions, discursos, documents dels líders polítics, amb l’exemple, amb la pràctica
personal, amb
l’exigència ètica, amb la creació de comissions d’investigació, i amb l’aportació dels recursos
necessaris amb la creació de línies de treball, programes o organismes específics. En
qualsevol cas, s’estima que les accions que cal emprendre en reconeixement de la necessitat
d’actualitzar les normes de conducta de la vida pública, transcendeixen l’àmbit específic de la
funció pública,
en la mesura que formen part d’allò que s’identifica com a cultura pública; per això cal
situar-les
7
Jesús Palomar i Baget
 en les agendes polítiques de les administracions catalanes, sota la direcció
dels màxims responsables de cadascuna, perquè només des d’aquest guiatge es pot
garantir una posició rellevant dins les prioritats de govern.

b) El comitè de valors públics de Catalunya

En la fixació de pautes de comportament dels actors públics, que afavoreixin la bona

pràctica i
l’increment de la confiança de la ciutadania vers les seves institucions, escau adoptar una
actitud proactiva, especialment amatent als interessos manifestats pels ciutadans i els
mateixos agents públics, que eviti la incorporació de les referides pautes mitjançant
mecanismes coercitius i
faciliti l’adhesió voluntària de les persones, mitjançant la seva participació activa en el procés
de planificació del nou marc de comportament, atès que és l’únic mecanisme que
garanteix
l’assumpció real i compartida de valors per part de les organitzacions. Els protagonistes
d’aquest procés deliberatiu són múltiples i de procedència diversa i l’impuls d’aquesta mena
d’actuacions reclama disposar d’instruments que assegurin l’èxit en el desenvolupament de
les funcions de gestió de l’ètica.

c) L’elaboració de codis de conducta

El codi ètic o de bona conducta és una de les eines bàsiques i fonamentals per posar en
marxa una infraestructura de l’ètica. Ha de guiar el comportament de qualsevol servidor
públic en la seva actuació, ja sigui en les relacions externes (ciutadans, organitzacions) com
internes (amb els altres servidors públics, amb la mateixa Administració). En aquest marc
cal considerar les transformacions que plantegen la revisió del paper tradicionalment atribuït
a les organitzacions públiques i als gestors públics cap a nous contextos basats en la
interdependència i la cooperació.

El codi ha de definir clarament els principis en els quals s’ha de basar aquest
comportament, però no es tracta de fer una mera relació de valors, sinó que aquests han
de quedar protegits i s’hi han de definir els instruments que han de vetllar perquè siguin
respectats, ha de donar criteri de com actuar davant dilemes o conflictes ètics, ha de
resoldre dubtes en una situació de conflicte. Els organismes públics seran més capaços de fer
front als conflictes ètics emergents si disposen d’un raonable, complet i fàcilment
assequible marc que alimenti i mantingui la
conducta ètica. D’acord amb aquest enunciat, se suggereix que sota la responsabilitat del
Comitè de Valors Públics de Catalunya, s’elabori el codi ètic, com a guia que ha de contenir
els principis comuns i valors fonamentals de conducta que haurien de compartir tots els
servidors
públics de Catalunya. Així mateix, es proposa que aquest codi es complementi amb
l’elaboració de guies singulars per descriure les condicions i els comportaments addicionals
als continguts en
el codi general, que sigui necessari observar en l’exercici de la prestació de serveis específics.
En alguns casos és recomanable l’adopció de convenis i estàndards internacionals
suficientment contrastats.

d) El foment de les eines que asseguren l’adaptació professional

D’acord amb el que s’ha exposat més amunt dins de la funció d’orientació, la gestió de l’ètica
reclama la realització d’accions d’adaptació professional dirigides a assegurar la comunicació
dels estàndards de conducta al col·lectiu de servidors públics, per tal que el seu judici i les
seves capacitats evolucionin per poder-s’hi ajustar i facilitar la interiorització dels valors
Sobre aquest punt, cal concentrar les línies d’actuació en la vertebració d’unes polítiques
d’acollida que facilitin la socialització i el procés d’assumpció de la cultura corporativa de
les organitzacions públiques, amb l’establiment d’accions de formació inicial i la presentació
d’informació sobre el paper del servei públic, de les lleis, els reglaments i els codis
pertinents, els mecanismes de responsabilitat i el paper dels valors. En relació amb aquest
punt, se suggereix la incorporació de continguts relacionats amb l’ètica a l’Administració
pública en els processos selectius d’ingrés a la funció pública i la incorporació de mòduls
sobre ètica en els programes dels cursos adreçats a les persones que s’incorporen al
servei públic.

Al costat d’això convé potenciar des de les institucions encarregades específicament de

la formació de la funció pública de Catalunya les accions de formació contínua, fomentant
el desenvolupament de la sensibilitat per la dimensió ètica de les tasques dels servidors
públics i procurant millorar la capacitat de decidir dels funcionaris centrant-se en les tècniques
de crítica i anàlisi que estimulin la reflexió, un judici independent i una anàlisi ètica.

e) El mestratge que cal exercir des del vèrtex de les organitzacions

Cal dir que l’adaptació professional es basa sobretot en el capteniment exemplar de les
persones que estan al cim de les organitzacions o que disposen d’un rang elevat. En moltes
iniciatives de direcció es fa evident que el funcionari comú s’inspira en el comportament que
pot veure, i no pas en els discursos que pugui sentir. És molt important que el personal
directiu rebi una formació específica, atès que és sobre qui recau la responsabilitat
d’oferir un lideratge en afers d’ètica i de ser un model de bona conducta. En gran mesura,
els directius han de ser els
protectors i promotors de l’ètica. En aquesta línia, i per posar uns exemples, les accions
dirigides al foment de conductes que ajustin l’exercici del càrrec a una dedicació
exclusiva, limitant la
compatibilitat d’una pluralitat d’obligacions, en benefici de concentrar l’atenció en
9
Jesús Palomar i Baget
 l’acompliment de les obligacions principals, l’impuls de mesures que afavoreixin
un comportament exemplar en l’ús dels recursos públics i auster en el tracte jeràrquic, o
l’establiment de mecanismes que impedeixin el gaudiment de prebendes als titulars d’un
càrrec públic, són accions que tenen un efecte multiplicador vers l’assumpció d’un
comportament ètic per part del gruix de l’ocupació pública, perquè traslladen la percepció que
l’organització que les posa en pràctica ha estat capaç d’establir un equilibri correcte entre
el grau d’exigència del comportament públic i el nivell de responsabilitat. L’assumpció
d’un ampli ventall d’habilitats directives per part de les persones que en cada moment
exerceixen aquest rol en el si de les nostres organitzacions demana necessàriament la
incorporació d’un bagatge cultural, basat en una direcció per valors, que s’incorpori, com un
element complementari o catalitzador, a les
diferents polítiques que s’implementin en l’organització. És convenient que els comitès de
direcció i els òrgans col·legiats on es desenvolupi el debat i la coordinació dels membres
que integren la funció directiva encetin una dinàmica en la qual el respecte per l’ètica
i els valors públics siguin elements valuosos per fomentar i protegir, mitjançant, si cal, el
seu tractament específic i la seva denúncia per la resta de membres, quan les conductes
produïdes es puguin
titllar de mancades d’aquest referent deontològic públic. Són algunes mostres, com les que
aquí s’assenyalen, que permetran aflorar el context a què fa referència l’apartat següent.

f) La millora de les condicions del servei públic

Es tracta dels factors que promouen un context favorable per al capteniment ètic. Juguen a
favor d’aquestes condicions, entre d’altres, la bona reputació de l’organització; una cultura
organitzativa que defuig la mala conducta, mitjançant l’establiment de procediments per a la
resolució de dilemes; l’existència d’un marc de confiança per comunicar accions o
reaccionar
davant d’ordres que es consideren impròpies; i la implantació d’una política de recursos
humans equitativa, especialment en:

● La planificació;
● L’accés;
● La carrera i el creixement professionals;
● Les condicions retributives;
● La seguretat.

Respecte d’aquesta última condició, val a dir que es troba íntimament relacionada amb un
aspecte cabdal com és la transparència. Cal defugir les dinàmiques basades en l’existència
d’opacitat en molts dels aspectes esmentats anteriorment, que no contribueixen sinó a
generar recels i desconfiances en el si de les organitzacions. Una cultura de canvi –en
una òrbita de la
redefinició de rols i d’estructures segons una denominada modernitat– rau a situar les
relacions amb els subjectes que interactuen entre si en un marc de confiança i respecte
mutus, on valors com els esmentats –justícia, equitat, transparència i honestedat– se situïn en
el vèrtex superior
del model i regeixin el comportament que se’n derivi dins de l’univers que integra
l’organització. Alguns exemples que poden constituir una manera idònia de fomentar aquest
context en relació amb les polítiques de recursos humans són la impulsió d’iniciatives
adreçades al col·lectiu de persones que integren cada organització de reflexió i debat
entorn al concepte de l’ètica i els valors públics, en entorns virtuals com poden ser els
portals de l’empleat o les intranets
corporatives, l’organització de fòrums o debats específics per tractar quina és la situació de
l’ètica pública en el si de les organitzacions, quins canvis positius i negatius s’han viscut
darrerament, quins mecanismes es consideren idonis per impulsar les bones conductes en
detriment de les actuacions clarament no desitjables. En aquest sentit, la proposta s’adreça a
impulsar –des de les diferents polítiques que es portin a terme en el si de l’organització–
l’existència de mecanismes o eines que permetin portar a la pràctica les indicacions abans
esmentades, per tal de cultivar l’existència d’un entorn propici per a aquest canvi cultural.

g) El desenvolupament d’un marc legal i la implicació de la ciutadania

Com a condició necessària per donar per conclosa la infraestructura de la gestió de l’ètica és
convenient disposar del conjunt de normes i estàndards que estableixen els criteris que haurà
d’observar el comportament del personal al servei de l’Administració i, si s’escau, de les
persones que executen serveis de responsabilitat pública, i que els fa complir tot un sistema
d’investigació i processament.

El marc legal constitueix un mecanisme de control de la infraestructura, mitjançant el

qual s’imposen límits al comportament que es fan efectius amb sancions i es possibilita el
rendiment de comptes i la transparència de l’activitat administrativa. En el continuum entre
allò considerat il·legal i allò considerat impropi, la determinació de la mala conducta i del
supòsit de fet, que comporta determinada conseqüència jurídica, dependrà de la precisió de
la figura i del grau de tolerància en la matèria.

En general el marc legal fa referència a les figures específiques del dret penal i del dret
administratiu, en especial de la funció pública, i al grau d’aplicació de les sancions, però
també inclou els poders de vigilància dels ciutadans propis del sistema de relacions entre
Administració i administrat (drets derivats del procediment administratiu, i, en especial, la
capacitat de reacció dels ciutadans davant les decisions de l’Administració, la possibilitat
de fer queixes, la figura institucionalitzada del Síndic de Greuges, etc.).

És clar que si el ciutadà és el subjecte passiu de l’Administració pública, cal que hi hagi
mecanismes a través dels quals els ciutadans puguin exercir el seu dret a reclamar en
cas de maltractament o conducta impròpia per part d’algun funcionari o de la mateixa
Administració. La vigilància del públic significa necessàriament l’existència de mitjans que
facilitin la denúncia de comportaments impropis (llibres de reclamació, procediments per
reclamar ben establerts, organismes on acudir per reclamar, etc.), però és que l’actuació
ciutadana, per tal de millorar el

11
Jesús Palomar i Baget
 comportament de les organitzacions públiques, no només s’ha d’observar com
l’exercici d’un dret a la reclamació i rescabalament pels perjudicis ocasionats per la mala
pràctica pública, sinó que l’acció de la societat civil cal considerar-la com la facultat legítima
de participació activa a l’hora de construir el marc de comportament públic, de manera
que la implicació i el control per part dels ciutadans esdevé un factor poderós per
desmotivar la corrupció i la mala conducta en el sector públic.

Això representa incrementar la capacitat dels ciutadans per accedir a informació de

l’Administració, per participar en el disseny dels serveis públics i en els procediments que els
afecten, establir processos d’autorització de propostes (consultes), cartes i compromisos de
serveis, sistemes de queixa.

En aquest sentit, una premissa òbvia per fer realitat aquesta capacitat de control i
supervisió legítima i democràtica per part de la ciutadania és que sigui possible conèixer
la gestió que es porta a terme des de les organitzacions públiques i accedir-hi
mitjançant l’impuls d’iniciatives que els obliguin a practicar la transparència i
l’accessibilitat. Un factor que ha afavorit aquesta pràctica i que en el futur sembla que
encara anirà a més, ha estat el de la generalització de l’ús de les noves tecnologies de la
informació i de la comunicació, les quals actuen i actuaran com a element que facilita unes
condicions per fer més transparent el funcionament de l’Administració i per fer efectiu el
control del procés productiu per part de l’usuari. El desenvolupament d’uns valors i un
comportament ètic del sector públic només poden ser efectius si el seu coneixement és
accessible als ciutadans i es posa de manifest quins són els seus drets i com es poden
exercir; per tant, els processos de decisió han de ser oberts i controlables. És evident
que el públic prefereix tractar amb una organització ètica que amb una de no ètica. Cal
tenir en compte que amb l’avenç cap a un model d’organització pública participatiu,
l’acció dels ciutadans,
directament o a través de les institucions cíviques, sobre l’Administració anirà en augment, ja
que els ciutadans són cada vegada més conscients dels seus drets i tenen cada cop
més coneixement del que poden exigir.

h) L’ESTABLIMENT DE MECANISMES DE RESPONSABILITAT

Amb aquesta mesura es donen pautes per dur a terme la feina, comprovar que s’ha fet
d’una manera correcta i assegurar que se n’han obtingut els resultats pretesos. Els
mecanismes de responsabilitat estimulen el capteniment ètic fent que les actuacions no
ètiques siguin difícils de dur a terme i fàcils de detectar. Funcionen com a controls
preventius (legislació, directrius, guies) o posteriors als resultats (auditories internes i
externes, investigacions del Síndic de
Greuges, de comissions parlamentàries, estudis d’avaluació, etc.), o per a ambdós
supòsits – preventiu i de resultats–, com en el cas de les compareixences
parlamentàries.

La viabilitat d’aquest element de la infraestructura es basa en la determinació del concepte de

responsabilitat, un concepte en transformació a cavall de la implementació de les polítiques de
modernització de les administracions. En aquest sentit, una premissa òbvia per fer
realitat aquesta capacitat de control i supervisió legítima i democràtica per part de la
ciutadania és que sigui possible conèixer la gestió que es porta a terme des de les
organitzacions públiques i accedir-hi mitjançant l’impuls d’iniciatives que els obliguin a
practicar la transparència i
l’accessibilitat.

Un factor que ha afavorit aquesta pràctica i que en el futur sembla que encara anirà a més, ha
estat el de la generalització de l’ús de les noves tecnologies de la informació i de la
comunicació, les quals actuen i actuaran com a element que facilita unes condicions per fer
més transparent el funcionament de l’Administració i per fer efectiu el control del procés
productiu per part de
l’usuari.

El desenvolupament d’uns valors i un comportament ètic del sector públic només poden
ser efectius si el seu coneixement és accessible als ciutadans i es posa de manifest quins
són els seus drets i com es poden exercir; per tant, els processos de decisió han de ser
oberts i controlables. És evident que el públic prefereix tractar amb una organització
ètica que amb una de no ètica.

Cal tenir en compte que amb l’avenç cap a un model d’organització pública participatiu, l’acció
dels ciutadans, directament o a través de les institucions cíviques, sobre l’Administració anirà
en augment, ja que els ciutadans són cada vegada més conscients dels seus drets i tenen
cada cop més coneixement del que poden exigir.

i) L’establiment de mecanismes de responsabilitat

Amb aquesta mesura es donen pautes per dur a terme la feina, comprovar que s’ha fet
d’una manera correcta i assegurar que se n’han obtingut els resultats pretesos. Els
mecanismes de responsabilitat estimulen el capteniment ètic fent que les actuacions no
ètiques siguin difícils de dur a terme i fàcils de detectar. Funcionen com a controls
preventius (legislació, directrius, guies) o posteriors als resultats (auditories internes i
externes, investigacions del Síndic de Greuges, de comissions parlamentàries, estudis
d’avaluació, etc.), o per a ambdós supòsits – preventiu i de resultats–, com en el cas de les
compareixences parlamentàries. La viabilitat
d’aquest element de la infraestructura es basa en la determinació del concepte de
responsabilitat, un concepte en transformació a cavall de la implementació de les polítiques de
modernització de les administracions.

Comitè Assessor d'Ètica Pública

L’Acord del Govern de 21 de juny de 2016 ha creat el Comitè Assessor d’Ètica Publica, que
ha de garantir el compliment del Codi de conducta d’alts càrrecs i directius i contribuir a
millorar i enfortir la relació de confiança de la ciutadania envers la gestió dels afers
públics. El Comitè Assessor d'Ètica Pública es va constituir el 18 de juliol de 2016.
13
Jesús Palomar i Baget
 Les funcions del Comitè Assessor d'Ètica Pública són:

● Respondre les consultes, observacions i suggeriments dels alts càrrecs i del

personal directiu relatius a la conducta ètica en l'exercici de les seves
tasques.
● Rebre les queixes sobre la conducta ètica en l'exercici de les seves tasques dels
alts càrrecs i del personal directiu i efectuar recomanacions de conducta o donar-hi
el tràmit que correspongui.
● A petició dels òrgans competents per incoar o arxivar un procediment sancionador
per incompliment del Codi de conducta, orientar i donar directrius amb la major
precisió possible sobre els fets susceptibles de motivar la incoació d'un procediment
sancionador i de les circumstàncies rellevants en el cas.
● Emetre un informe anual sobre l'activitat del Comitè Assessor d'Ètica Pública,
les conclusions del qual seran públiques.

Codi de conducta dels alts càrrecs i personal directiu de l’administració de la Generalitat de

Catalunya

El Codi de conducta dels alts càrrecs i personal directiu de l’Administració de la Generalitat i

de les entitats del seu sector públic és una de les baules del sistema institucional per
garantir la integritat i l'ètica pública.

El document es fonamenta en dos blocs d’actuació: el comportament exemplar en benefici de

l’interès públic i la màxima transparència i traçabilitat en la presa de decisions públiques.

Principis ètics i les regles de conducta pels quals s'han de regir els alts càrrecs i el personal
directiu de l'Administració de la Generalitat i de les entitats del seu sector públic

El Codi de conducta desenvolupa i concreta principis i les regles de conducta en relació

amb els àmbits següents:

● Exercici del càrrec al servei de la ciutadania

● Publicació veraç de la informació rellevant relativa al càrrec
● Ús eficaç, eficient i responsable dels recursos materials i de la informació
obtinguda en exercici del càrrec
● Respecte als funcionaris públics i al personal al servei de l'Administració
● Col·laboració amb els mitjans de comunicació i la participació en el debat públic
● Actuació no condicionada per interessos privats i el conflicte d'interès
● Col·laboració amb el Parlament i altres institucions
● Grups d'interès i l'agenda oficial
● Bones pràctiques de contractació
● Gestió de documents públics
El Pla anual de formació de l'Escola d'Administració Pública de Catalunya incorpora dins del
programa de formació per a alts càrrecs i personal directiu accions formatives en matèria
d'ètica.

Comitè per a l'Elaboració del Codi Ètic del Servei Públic de Catalunya

El Comitè per a l’Elaboració del Codi Ètic del Servei Públic de Catalunya s’ha creat per mitjà
de l’Ordre GAH/297/2016, de 27 d'octubre (modificada per l'Ordre GAH/191/2017, de 2
d'agost).

Està format per vint-i-dos experts en l’àmbit de l’ètica i el servei públic, per representants de
diversos departaments de l’Administració de la Generalitat i d’altres administracions, com
també per representants de la societat civil.

En data 12 de setembre de 2017, el Comitè per a l’elaboració del Codi Ètic del Servei Públic
de Catalunya va donar per acabats els treballs de redacció del Codi i el document hauria d’haver
iniciat un procés de participació pública per tal d’enriquir-ne el contingut.

15
Jesús Palomar i Baget
Les cartes de serveis i l'avaluació permanent dels serveis
públics.

Article 59
Cartes de servei
1. L’Administració pública ha de garantir que els serveis de la seva competència es
presten en unes condicions mínimes i raonables de qualitat, i ha d’incloure cartes de
servei en el marc
regulador dels serveis públics bàsics, les quals han d’establir, com a mínim:

a) L’organització i la forma de gestió del servei.

b) La identificació dels responsables de la gestió.

c) Els estàndards mínims de qualitat del servei desglossats, si escau, per

categories de prestacions, i els indicadors i els instruments per a avaluar-ne
l’aplicació.

d) Les condicions d’accés.

e) Els drets i deures dels usuaris.

f) El règim econòmic aplicable, amb indicació de les taxes i els preus públics que
siguin aplicables, si escau.

g) Les vies de reclamació utilitzables.

h) Les vies utilitzables perquè els usuaris puguin obtenir informació i orientació amb
relació al servei públic.

2. Les cartes de servei tenen naturalesa reglamentària. El contingut de les cartes de

servei és vinculant per a l’Administració i els usuaris, i pot ésser invocat en via de recurs
o reclamació.

3. En l’àmbit de l’Administració de la Generalitat, les cartes de serveis han d’ésser

aprovades per decret del Govern o per ordre del titular del departament corresponent. Els
consells comarcals, els municipis de gran població i els consells de vegueria han d’aprovar
les cartes dels serveis de competència municipal que gestionin, d’acord amb el que
determina la legislació de règim local.

Article 60
Avaluació permanent dels serveis públics
1. Els usuaris tenen el dret d’ésser consultats periòdicament i de manera
regular sobre llur grau
de satisfacció pel que fa als serveis públics i les activitats gestionades per l’Administració
pública.

2. L’Administració responsable del servei objecte de consulta ha d’establir els indicadors

d’acord amb els quals s’han d’elaborar les enquestes i la periodicitat de les consultes.

3. Les consultes a què fa referència aquest article s’han de fer preferentment als usuaris
del servei, sens perjudici que puguin tenir abast general en el cas dels serveis bàsics,
garantint sempre l’anonimat dels participants.

4. L’instrument que s’ha d’utilitzar amb caràcter general per a fer l’enquesta a què fa
referència aquest article i per a rebre les opinions dels usuaris és el Portal de la
Transparència. A aquest
efecte, el Portal ha de contenir un espai específic, del qual s’ha de fer publicitat en
general i, específicament, als centres i espais on es presta el servei. El Portal de la
Transparència ha de publicar el resultat de les enquestes.

Article 61
Dret de formular propostes i suggeriments
1. Els ciutadans tenen el dret de fer propostes d’actuació o millora i suggeriments amb
relació al funcionament dels serveis públics.

2. Les propostes i els suggeriments es poden formular per mitjà del Portal de la
Transparència, amb el corresponent mecanisme d’interacció vinculat al catàleg dels
serveis públics a què fa
referència l’article 9.1.j, o per qualsevol altre mitjà que escullin els ciutadans.

3. L’Administració pública ha de donar a conèixer de manera anonimitzada les

propostes i els suggeriments rebuts, i ha de reconèixer i fer públiques les iniciatives
ciutadanes l’aplicació de les quals comporti una millora substancial dels serveis públics.

Cartes de serveis a l'Administració de la Generalitat

Una carta de serveis és un document sobre els serveis que presta una unitat, els
compromisos que ha adquirit en termes d’eficàcia i qualitat de la prestació i els mecanismes
de participació dels ciutadans i de les persones usuàries en la millora de la prestació.

La Llei 26/2010, del 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions

públiques de Catalunya, modificada per la Llei 16/2015, de 21 de juliol, de simplificació de
l’activitat
administrativa de l’Administració de la Generalitat i dels governs locals de Catalunya i
d’impuls de l’activitat econòmica, estableix el dret de tots els ciutadans en condicions
d’igualtat a uns serveis públics de qualitat.

Així mateix determina tres noves obligacions:

17
Jesús Palomar i Baget
 1. Que les administracions públiques de Catalunya han de tenir cartes de
serveis a disposició dels ciutadans, les empreses i els professionals com a instruments de
millora de la qualitat dels serveis, en els termes establerts per la normativa vigent.

2. Que les unitats orgàniques de l’Administració de la Generalitat amb un rang mínim de

direcció general han de disposar d’una carta de serveis per cadascun dels serveis finalistes
que presti.

3. Que les cartes poden ser individualitzades per cada servei o bé agrupades, que s’han
d’avaluar cada dos anys i s’han d’actualitzar, com a mínim, cada cinc anys.

L’article 59 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació

pública i bon govern estableix que l’Administració pública ha d’incloure les cartes de serveis
dins del marc regulador dels serveis públics bàsics i que aquestes han de contenir:

a) L’organització i la forma de gestió del servei.

b) La identificació dels responsables de la gestió.

c) Els estàndards mínims de qualitat del servei desglossats, si escau, per

categories de prestacions, i els indicadors i els instruments per a avaluar-ne
l’aplicació.

d) Les condicions d’accés.

e) Els drets i deures dels usuaris.

f) El règim econòmic aplicable, amb indicació de les taxes i els preus públics que
siguin aplicables, si escau.

g) Les vies de reclamació utilitzables.

h) Les vies utilitzables perquè els usuaris puguin obtenir informació i orientació amb
relació al servei públic.

El contingut de les cartes de serveis té caràcter reglamentari. Això significa que és vinculant
per a l’Administració i els usuaris i que pot ser invocat en via de recurs o reclamació.

En l’àmbit de l’Administració de la Generalitat, les cartes de serveis han de ser

aprovades per decret del Govern o per ordre del titular del departament corresponent. Els
consells comarcals, els municipis de gran població i els consells de vegueria han d’aprovar
les cartes dels serveis de competència municipal que gestionin, d’acord amb el que
determina la legislació de règim local.

A més, l’Administració pública, en aplicació del principi de transparència, ha de fer

pública la informació relativa al catàleg dels serveis prestats, les cartes de serveis existents i
la informació
sobre els resultats de les avaluacions de qualitat i de la incidència social de les
polítiques públiques.

La carta de serveis és un sistema de gestió de la qualitat amb un potencial

d’impacte considerable en la percepció de les persones usuàries dels serveis i en la
millora contínua
d’aquests serveis. Diverses administracions públiques han implantat aquest sistema de
gestió, especialment en països anglosaxons. A Espanya també ha estat implantat en bona
part de les administracions locals, autonòmiques i estatal. Aquestes administracions han
aconseguit, en la majoria de casos, resultats positius.

Alguns dels beneficis constatables són:

Per a la ciutadania

• facilita la identificació corporativa dels serveis i ofereix una informació estructurada de

manera homogènia

• reflecteix l’esforç de l’Administració per ajustar-se a allò que la ciutadania espera i

valora, i això incrementa la satisfacció de les persones usuàries dels serveis i la
legitimació dels poders públics

• objectiva la qualitat dels serveis i informa del nivell de qualitat amb què s’estan
prestant

• denota una Administració propera, receptiva i compromesa.

Per a l’Administració

• permet estendre en les organitzacions públiques la cultura de la participació ciutadana i

de la incorporació de la veu de la ciutadania en la gestió dels serveis públics

• canalitza de manera sistemàtica els esforços de qualitat que desenvolupen les

unitats de l’Administració i institueix un sistema de millora contínua dels serveis

• responsabilitza el personal directiu i gestor de la seva pròpia gestió i dels seus propis
resultats: reforça un estil de direcció i de gestió sensible a les expectatives dels
ciutadans i orientat a la sistematització de les actuacions, a l’avaluació i a la mesura, i a la
presa de decisions de millora

• es tracta d’una eina d’aplicació senzilla, raonablement assolible

• genera informació objectiva sobre la capacitat de gestió de les unitats per assolir els
objectius de resultat previstos

• evidencia en quines àrees l’Administració compleix els seus compromisos i en

quines cal revisar l’actuació present.

La carta de serveis es concreta en un o més documents amb informació d’utilitat per a

les persones usuàries i la ciutadania en general sobre els serveis. Però, quins són
aquests serveis? Tot i que una definició unívoca és complexa, es pot entendre per
servei l’activitat o conjunt
19
Jesús Palomar i Baget
 d’activitats (resultats d’un procés) que realitza l’Administració pública de manera
directa o indirecta per satisfer una necessitat d’interès general d’acord amb uns
principis i un règim jurídic propi. Els serveis que produeixen les administracions públiques
estan dotats de particularitats que els diferencien dels serveis prestats per entitats de
caràcter privat: existència d’actuacions que impliquen l’exercici d’autoritat, l’existència de
normes reguladores de drets,
l’heterogeneïtat dels usuaris o la prestació obligatòria de determinats serveis, entre d’altres.
Els serveis s’insereixen dins d’una determinada política pública de la qual la ciutadania és
beneficiària. La carta de serveis no només ofereix informació sobre la prestació del servei,
sinó que permet que es doni una interacció amb els usuaris. La determinació dels serveis que
han de ser objecte de carta no és senzilla, ja que pot respondre a diferents lògiques (un
determinat servei que ofereix una unitat, un conjunt de serveis, un servei adreçat a una
tipologia d’usuaris, etc.). En tot cas, l’elaboració de les cartes de serveis hauria de ser
planificada de manera que la priorització de serveis tingui en compte la rellevància i
l’impacte potencial sobre les persones usuàries dels serveis.

Tipologia de cartes de serveis

Les cartes de serveis poden ser de diferents tipus segons el seu abast. Així, n’hi ha :

• Cartes de serveis relatives a la prestació d’un determinat servei.

• Cartes de serveis relatives al conjunt de serveis que presta una unitat directiva.

• Cartes de serveis relatives a un conjunt de serveis d’una mateixa unitat directiva o

diverses unitats directives, agrupats en funció dels seus usuaris.

• Cartes de serveis relatives a un conjunt de serveis d’una mateixa unitat directiva o

diverses unitats directives, agrupats en funció de la tipologia del servei.

• Cartes de serveis relatives a centres prestadors de serveis. El servei o conjunt de serveis

de les cartes de serveis han de tenir una entitat suficient que en justifiqui l’elaboració.