BİRİNCİ BÖLÜM

İDARENİN DENETLENMESİ

I. GENEL OLARAK
Denetim, en genel anlamıyla, olması gereken ile olan arasında yapılan bir karşılaş-
tırmadır.1 Bu anlamda denetim, önceden belirlenmiş bir davranış modeline uygunluğun
araştırılarak gerekli düzeltmenin yapılması amacına yönelik işler bütünüdür.2

İdarenin denetlenmesinin temelde iki amacı vardır: İlki, idarenin işlem ve eylem-
(hukuksal denetim);
lerinde hukuka aykırı davranmasını önlemek (hukuksal denetim); ikincisi, kamu
(yerindelik
yararının en rasyonel ve verimli şekilde gerçekleşmesini sağlamaktır (yerindelik
denetimi).
denetimi).

İdarenin işlem ve eylemlerinde hukuka uygun davranması asıldır. Gerçekten de

bir hukuk devletinde idarenin hukuka uyup uymama konusunda takdir yetkisi bulun-
maz. Ne var ki sonuçta idarenin, iradesini gerçek kişilerle somutlaştırdığı için bu ki-
şilerin hatalı tutum ve davranışları nedeniyle hukuka aykırı işlem ve eylemlerde bu-
lunması mümkündür.
İdarenin, hukuka aykırı bir tutum ve davranışta bulunmuş olsa bile bunu sürdür-
mekte direnmemesi, en hızlı ve etkili şekilde hukuka aykırı durumu ortadan kaldır-
ması ve eğer bir zarar doğmuşsa bunu gidermesi gerekir. Hukuk devletinde, polis
devletinden farklı olarak hukuk kurallarına uymak bakımından yönetenler ile yöne-
tilenler arasında bir fark gözetilmemiş, Devlet koyduğu hukuk kuralları ile kendisini
de bağlı saymıştır.

İdarenin hukuka uygun davranmasını sağlamak amacıyla kurulan denetim yolla-

rını öncelikle yargısal denetim ve yargı dışı denetim yolları olmak üzere ikiye
ayırmak gerekir.

1 Cevdet ATAY: Devlet Yönetimi ve Denetimi, 2. Baskı, İstanbul, Alfa Basım Yayım, Dağıtım, 1999, s. 20.
2 Tekin AKILLIOĞLU: Yönetsel Yargı ve Denetimin Etkinliği, AİD, Cilt 23, Sayı: 1, TODAİE Yayınları, Mart 1990, s. 4.
(Aktaran: Serdar MUTTA: İdarenin Denetlenmesi ve Ombudsman Sistemi, İstanbul: Kazancı Yayınları, 2005, s.
20).
2 İ D a R İ Y a R g ı

Yargı dışı denetim yollarını aşağıdaki tablo üzerinde inceleyelim:

SİYASAL İdarenin parlamentolar aracılığıyla denetlenmesidir. Ülkemizde geçerli

DENETİM olan dilekçe hakkı gibi.
İDARİ • Genel idari denetim: Hiyerarşi ve idari vesayet denetimleri.
DENETİM • Özel idari denetim: Devlet Denetleme Kurulunca ya da Sayıştay tara-
fından yapılan denetim gibi.
• Ombudsmanlık denetimi: Kamu Denetçiliği Kurumunca yapılan de-
netimdir.
KAMUOYU Toplumu oluşturan kişiler ya da kişi topluluklarının idarenin faaliyetleri
DENETİMİ karşısındaki görüş, tutum ve tepkileridir.

Yargı dışı denetim yolları ne kadar iyi işlerlerse işlesin yargı denetimi kadar etkili ola-
maz. Gerçekten de bu denetim yollarından idari denetim, idarenin kendi kendini denet-
lemesi; siyasal denetim, idarenin dolaylı olarak denetlenmesi, kamuoyu denetimi ise öz-
nel görüşlerin ve tek yanlılığın egemen olduğu bir denetim olması nedeniyle idarenin
yapmış olduğu işlemlerin hukuka uygunluğunun denetlenmesinde yeterli olamazlar.3
Ayrıntıları ileride ele alınacak olan yargı dışı denetim yollarını yargısal denetimle ge-
nel olarak aşağıdaki tablo üzerinde karşılaştıralım:4

YARGISAL DENETİM YARGI DIŞI DENETİM

• İdari işlem ve eylemlerin yalnızca hu- • İdari işlem ve eylemlerin hem hukuka uy-
kuka uygunluğu denetlenir. Bu açı- gunluğu hem de yerindeliği denetlenir.
dan bakılınca daha dar kapsamlıdır. Bu yönüyle daha geniş kapsamlıdır.
• Sıkı koşullara ve usullere bağlanmıştır. • Kamuoyu denetimi dışında genel olarak
Denetimde yargısal usuller izlenir. idari usuller izlenerek yapılır. Dolayısıyla
• Yargı denetiminin yapılabilmesi için daha basit koşul ve usullere tabidirler.
mutlaka bir başvurunun olması ge- • Yargı dışı denetimde ilgilinin başvurması
rekir. koşulu her durumda aranmaz.

II. YARGI DENETİMİ

A. GENEL OLARAK

Yargı denetimi, yargıç güvencesine sahip, bağımsız ve tarafsız yargıçlar tarafın-

dan, yargılama usulleri uygulanarak ve salt hukuksal ölçütlere dayalı olarak
yapılan denetimdir.

Günümüzde idarenin yargısal olarak denetlenmesinde yalnızca ulusal düzeyde uy-

gulanan denetim yolları değil uluslararası düzeyde de hukuksal koruma yolları kabul

3 GÜNDAY: İdare (2001), s. 338.

4 Metin GÜNDAY: İdare Hukuku, Eskişehir: Açık Öğretim Fakültesi Yayınları, 2001, s. 336 [Kısaltma: GÜNDAY: İdare (2001)].
 İDaRENİN DENEtLENmEsİ 3

edilmiştir. Buna göre yönetilenler, iç hukuk yollarını tükettikten sonra bireysel başvuru
yoluyla Avrupa İnsan Hakları Mahkemesine başvurabilirler.

B. YARGI DENETİMİNDE UYGULANAN SİSTEMLER

Yargı denetiminde uygulanan sistemler, yargı birliği ve yargı ayrılığı sistemi ol-
mak üzere ikiye ayrılır.

1. Yargı Birliği Sistemi

Yargı birliği sisteminde, idarenin yargısal denetimi genel mahkemelerde yapıl-

makta, ayrı bir idari yargı örgütü bulunmamaktadır. Bu sistemde yargı bir bütün
olarak örgütlenmiştir.

Yargı birliği sisteminde, idare ile birey eşit tutulmakta ve aynı hukuk kurallarına tabi
kılınmaktadır.5
Yargı birliği sistemi; Amerika Birleşik Devletleri, İngiltere, Kanada gibi Anglo-Ame-
rikan ülkeleri ile İsviçre, Danimarka ve Norveç gibi Kıta Avrupası ülkelerinde uygulan-
maktadır. Ancak yargı birliğini benimseyen bazı ülkelerde, ayrı bir yargı düzeni oluştur-
masa da bazı idari uyuşmazlıkları çözmekle görevli uzmanlık mahkemeleri kurulmuştur.
İngiltere’de bu mahkemelere idari mahkeme adı verilmiştir.6

2. Yargı Ayrılığı Sistemi (İdari Yargı Sistemi)

Yargı ayrılığı sistemi, idarenin kamu gücü kullanarak yaptığı işlem ve eylemlerin
genel mahkemelerin dışında, ayrı bir yargı kolunda yer alan idari yargı mer-
cileri tarafından çözüldüğü sistemdir.

İdari yargı, Fransız Devriminden sonra Fransa’da doğmuştur. Günümüzde idari

yargı sistemi başta Fransa olmak üzere birçok Kıta Avrupası ülkesinde ve ülkemizde uy-
gulanmaktadır.
İdari yargı sistemini benimseyen ülkelerde bu sistemin uygulanma biçimleri aşağıda
belirtilen bazı farklılıklar göstermektedir.7

1) Kuruluş Yönünden
Danıştay Biçiminde Örgütlenme

Bu sistemde idari işlem ve eylemler, başında Danıştay biçiminde örgütlenen

bir yüksek mahkemenin bulunduğu ilk derece mahkemeler tarafından denet-
lenmektedir.

5 GÖZÜBÜYÜK/TAN: İdari Yargılama Hukuku (2008), s. 27; MUTTA: İdarenin Denetlenmesi (2005), s. 40.
6 GÜNDAY: İdare (2001), s. 339.
7 GÖZÜBÜYÜK/TAN: İdari Yargılama Hukuku (2008), s. 29 vd.
4 İ D a R İ Y a R g ı

Yüksek mahkemenin yargısal görevlerinin yanında, yürütmeye görüş bildirme ve ya-

salarda öngörülen diğer idari işleri yapma gibi idari görevleri de bulunmaktadır. Fransa,
Türkiye, Belçika, İspanya, Yunanistan’da bu sistem uygulanmaktadır.

Mahkeme Biçiminde Örgütlenme

Bu sistemde idari işlem ve eylemler, başında bir yüksek mahkemenin bulunduğu
ilk derece mahkemelerince denetlenmektedir.
Bu sistemde idari yargı yerleri, hem adli yargıdan hem de idareden tamamen ayrı
yapıya sahiptirler. Bu tür bir yapılanmada idari yargı yerlerinin idari görevleri bulunma-
yıp, yalnızca yargısal görevleri olmakta ve mensupları yargıç statüsünde kabul edilmek-
tedir. Almanya ve Avusturya’da bu sistem uygulanmaktadır.

2) Görevleri Yönünden
Geniş Görevli Olma

İdare hukukundan kaynaklanan uyuşmazlıkların ayrım yapılmaksızın idari yargı

yerlerinde görülmesidir. Geniş görevliliğin uygulandığı bir sistemde sadece iptal
davalarına değil tazminat davalarına da bakılır. Dolayısıyla idari yargıda hem ip-
tal hem de tam yargı davaları ortaya çıkar.

Bu sistemde idari uyuşmazlıkların adli yargıda görülebilmesi için açık yasal düzen-
leme gereklidir. Gerçekten de hukukumuzda idari nitelik taşımalarına rağmen pek çok
uyuşmazlığın çözümünde açık yasal hükümler gereğince adli yargı mahkemeleri görev-
lendirilmiştir. Fransa ve Türkiye’de bu sistem uygulanmaktadır.
Dar Görevli Olma

İdari yargı yerlerinin görevi iptal davalarına bakmakla sınırlandırılmıştır.

Bu sistemde idarenin mali sorumluluğuna yönelik tazminat davaları (tam yargı da-
vaları) adliye mahkemelerinde görülür yani tazminat davalarına bakma görevi idari
yargı yerlerine verilmemiştir. İtalya ve Belçika gibi ülkelerde bu sistem uygulanmaktadır.

C. ÜLKEMİZDE İDARİ YARGI SİSTEMİ

1. Tarihçe

Ülkemizde idari yargı alanındaki ilk gelişme 1868 yılında Şûrayı Devlet yani
Danıştay’ın kurulmasıdır.

Şûrayı Devlet’in görevi hükümet ile kişiler arasındaki davalara bakmaktı. İlk zaman-
larda Danıştay’ın görevleri sınırlıydı ve yargısal kararları sadrazamın onayı ve Padişahın
iradesi ile yürürlüğe girdiği için tutuk adalet usulü uygulanıyordu.
 İDaRENİN DENEtLENmEsİ 5

1876 Anayasasında
Anayasa, Şûrayı Devlet’in yargısal görev ve yetkilerini adalet mahkemelerine vermiştir.

Danıştay, 1 Kasım 1922 tarihinde kaldırılmıştır.

1924 Anayasasında
Anayasa, İdare davalarına bakmak ve idari uyuşmazlıkları çözmek üzere bir
Danıştay kurulur kuralına yer vermiştir.
1925 yılında ilk Danıştay Kanunu olan 669 sayılı Şûrayı Devlet Kanunu kabul edilmiş
ve Danıştay 1927 yılında tekrar göreve başlamıştır. Danıştay’ın bu tarihte göreve başla-
masından, idari yargı yerlerinin düzenlendiği yasaların yürürlüğe girdiği 6 Ocak 1982 ta-
rihine kadar ülkemizde Danıştay tipi idari yargı sistemi benimsenmiştir.
1982 Yılında Yapılan Yasal Düzenlemeler

1982 yılında yapılan yasal düzenlemelerle idari yargı sistemimizde yeni bir dö-
nem başlamıştır. Danıştay’ın altında alt derece idari yargı yerleri kurulmuş
ve bölge idare, idare ve vergi mahkemeleri oluşturulmuştur.

Kurulan alt derece yargı yerleri salt yargısal görevleri bulunan ve üyeleri tamamen
yargıçlardan oluşan idari yargı yerleridir. Bu nedenle, ülkemizde bugün de uygulan-
makta olan idari yargı sistemini, Danıştay tipi ile mahkeme tipi idari yargı sistemlerinin
karması bir sistem olarak nitelendirmek mümkündür.8

2. Genel Özellikler
Ülkemizde uygulanmakta olan idari yargı sisteminin temel özelliklerini şu şekilde
sıralamak mümkündür:9
(1) Dayanağını Anayasadan Alır.
Anayasa’nın 155/1. maddesine göre, “Danıştay, idari mahkemelerce verilen ve kanun-
ların başka bir idari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir.
Kanunda gösterilen belli davalara da ilk derece mahkemesi olarak bakar”.
(2) Tekli Bir Yapıdır.
İlk kez 1971 yılında 1961 Anayasasında yapılan değişiklikle asker kişileri ilgilendiren
ve askeri hizmete ilişkin idari işlem ve eylemlerin yargısal denetimini yapmakla görevli
ilk ve son derece mahkemesi olarak Askeri Yüksek İdare Mahkemesi kurulmuş ve idari
yargıda ikili bir yapıya geçilmişti. Söz konusu ikili yapıyı ilk halinde 1982 Anayasası da
benimsemişti.
8 GÜNDAY: İdare (2001), s. 341.
9 GÖZÜBÜYÜK/TAN: İdari Yargılama Hukuku (2008), s. 38; GÜNDAY: İdare (2001), s. 341.
6 İ D a R İ Y a R g ı

2017 yılı 6771 sayılı Yasa’yla yapılan Anayasa değişikliğiyle Askeri Yüksek
İdare Mahkemesi kaldırılmış ve idari yargılamada yeniden tekli yapıya dönülmüştür.

(3) Genel Görev İlkesi Benimsenmiştir.

İdari yargı sistemimizde, kural olarak idarenin idare hukukundan kaynaklanan uyuş-
mazlıkları idari yargıda görülür ve hem iptal hem tam yargı davalarına bakılır.
İdari uyuşmazlıklara karşı adli yargıda dava açabilmek için açık bir yasal düzenle-
meye gereksinim vardır.
(4) Üç Dereceli Sisteme Yer Verilmiştir.
Daha önce bütünüyle iki dereceli olan idari yargı sistemimizde, istinaf sonrası tem-
yiz yolunun kabul edilmesiyle üç dereceli sisteme geçilmiştir.

Bunlar:
• İlk derece yargılama
• İstinaf ve doğrudan temyiz (ikinci
İstinaf ve doğrudan temyiz (ikinci derece)
derece)
• İki farklı üst yargı yerince denetimin öngörüldüğü kararlar için istinaf
sonrası temyiz (üçüncü
(üçüncü derece)
derece)
yollarıdır.

Kuşkusuz pek çok idari uyuşmazlıkta yine iki dereceli sistem geçerlidir ancak bir kı-
sım uyuşmazlıklarda artık üç dereceli yargılamaya yer verilmiş bulunmaktadır.
SORU ÖRNEKLERİ

1. İdarenin yargısal denetiminin yargı dışı denetimden farkları nelerdir?

2. Ülkemizde uygulanmakta olan idari yargı sisteminin özelliklerini açıklayınız.

3. İdari yargı sisteminin ülkemizdeki tarihçesini anlatınız.

4. Yargı denetiminde uygulanan sistemler nelerdir? Açıklayınız.

5. İdari yargı sistemine ilişkin olan "danıştay biçiminde örgütlenme", "mahkeme biçiminde
örgütlenme", "geniş görevli olma", "dar görevli olma" kavramlarını açıklayınız.