Professional Documents
Culture Documents
Õiguse Teooria I MAPP
Õiguse Teooria I MAPP
Õiguse Teooria I MAPP
SISSEJUHATUS ÕIGUSTEOORIASSE
RIIK JA ÕIGUS
I OSA: RIIK. II OSA: ÕIGUS
TEINE, KOGUMIKUKS KOONDATUD VÄLJAANNE
LOENGUMAPP
ÕIGUSINSTITUUDI ÜLIÕPILASTELE
TALLINN 2000
1
J.Liventaal
Tallinnas 4.veebruaril 2000.a
2
SISUKORD
ÕPPEAINEST 10
§ 4. ÕIGUSÕPE 14
§ 6. SUURED ÕIGUSSÜSTEEMID 15
TEEMA 1. PÕHIMÕISTED 16
I OSA. RIIK
TEEMA 2. RIIGI TEKKE TEOORIATE PALJUSUS 17
TEEMA 2. PÕHIMÕISTED 22
TEEMA 3. PÕHIMÕISTED 25
§ 2. RIIGI TERRITOORIUM 28
§ 3. RAHVAS 28
P.2. KODAKONDSUS 30
TEEMA 4. PÕHIMÕISTED 36
§ 2. RIIGI VORMID 38
P. 2. RIIKLIK KORRALDUS 41
TEEMA 5. PÕHIMÕISTED 44
P. 2. VALIMISÕIGUSE SISU 48
P. 3. VALIMISE ORGANISATSIOON 49
P. 4. VALIMISSÜSTEEM 49
P. 5. HÄÄLETUSSEDEL 49
P. 6. MUUD MÕISTED 49
TEEMA 6. PÕHIMÕISTED 52
P. 2. FUNKTSIOONID 54
P. 3. PÄDEVUS 54
P. 4. STRUKTUUR 55
§ 3. RIIGIPEA 56
P. 1. JURIIDILINE LAAD 56
P. 2. FUNKTSIOON 57
P. 3. PÄDEVUS 57
§ 4. TÄIDESAATEV RIIGIVÕIM 58
P. 1. JURIIDILINE LAAD 58
P. 2. FUNKTSIOONID 58
P. 3. PÄDEVUS 59
P. 4. STRUKTUUR 60
P.5. TÖÖKORD 61
P.6.VALITSUSE KESKHALDUSAPARAAT 62
P.3. FUNKTSIOONID 63
P.4. PÄDEVUS 64
P.5. STRUKTUUR 64
P.1. ÜLDPÕHIMÕTTED 65
6
TEEMA 7. PÕHIMÕISTED 69
P. 1. MÕISTE 71
P.2.JURIIDILINE LAAD 71
P.3. FUNKTSIOONID 72
P.4. PÄDEVUS 72
P.5. STRUKTUUR 73
§ 2. RIIGIKAITSELISED ORGANISATSIOONID 74
§ 3. KULTUURAUTONOOMIA ORGANISATSIOONID 74
§ 5. KIRIKUOMAVALITSUS 75
TEEMA 8. PÕHIMÕISTED 75
P.1.KARJÄÄRISÜSTEEM 79
P.2.TEENISTUSKOHA SÜSTEEM 80
P.3. MÄNED?ERISÜSTEEM 80
TEEMA 9. PÕHIMÕISTED 81
7
8
§ 3. RAHVAS
I. KIRJANDUS 105
SISSEJUHATUS ÕIGUSTEOORIASSE
(ÕIGUSTEOORIA ÜLDOSA)
ÕPPEAINEST
Instituut (ld institutum): õiguse instituut on kogum õigusnorme (resp - õigusakte), mis reguleerivad
ühte kindlat ühiskondlike suhete valdkonda ja on sisemiselt süsteemselt omavahel seotud. Instituut
võib esineda ka mõistete tava või õpetus tähenduses.
Institutsioon (ld institutio) õigusteaduses on riigi poliitilise süsteemi ühik (asutus või muu
organiseeritud ühik) kindla funktsiooni teostamiseks oma pädevuse raames.
Termin (ld terminus) õigusteaduses on täpselt piiritletud juriidilise tähendusega oskussõna. Termin
koosneb ühest oskussõnast, fraseoloogiline termin aga kahest või enamast.
Definitsioon (ld definitio) on määratlus, mõiste põhilise sisu avamine. Definitsioonis antakse harilikult
antud mõiste lähem soomõiste (ld genus proximum) ning liigitunnus (ld differentia specifica).
Legaaldefinitsioon on juriidilise erimõiste (nähtuse) ametlik määratlus, mis on sätestatud kindlas
korras antud õigusnormis.
Mõistel doktriin (ld doctrina) on nii teaduse üldmõistena kui ka õigusteaduses mitu tähendust:
teoreetiline õpetus; õigusteaduslik või õigusfilosoofiline teooria; poliitiline süsteem; õppelause.
Mõistel kontseptsioon (ld conceptio) on samuti nii teaduse üldmõistena kui ka õigusteaduses mitu
tähendust: vaatlus- või käsitusviis; vaadete süsteem; üldkujutlus; plaan; tärganud mõte või idee.
Paradigma mõiste võttis kasutusele USA teadusajaloolane Th. Kuhn. Paradigma (kr paradigma:
näide, eeskuju) tähendab teaduse ajaloo mõistena püsivat ja üldtunnustatud mõistete, seaduste ja
meetodite süsteemi, millel rajaneb teadusliku uurimise ning teaduslike distsipliinide õpetamise
traditsioon.
12
Paradigmad esinevad nii teaduslikus maailmapildis tervikuna kui ka teadusharudes. Põhiväide: ühe
paradigma piires arenev normaalteadus jõuab lõpuks kriisini, millele järgneb üleminek kvalitatiivselt
uuele paradigmale.
Th. Kuhn on täpsustanud paradigma mõistet, võttes kasutusele matriitsi mõiste (Aarnio, 1. lk 53-55).
Paradigmat võib mõista kui teadlasi ühendavat raamistikku, milles nende professionaalne
kommunikatsioon toimub suhteliselt probleemideta ning teaduskollektiivides esitatud “asjatundjate
hinnangud” uurimistööde kohta on suhteliselt üksmeelsed. Selles käsituses aitab õigusteaduslik
paradigma täpsemalt väljendada, mida tähendab õigusteadusele iseloomulik episteemiliselt sisene
vaatenurk. Paradigmale on seejuures tüüpiline mõisteline avarus, suhteline käsituste elastsus matriitsi
raames. Lühidalt: teaduses on aegruumis kõik arusaamad vaid suhteliselt püsivad.
***
Teadus on loogiliselt korraldatud, praktikas kontrollitud, tõestatav ning pidevalt arenev mõistete
süsteem looduse ja ühiskonna kui nähtuste ning nende tunnetuse seaduspärasustest inimese poolt.
Teadus võimaldab põhjendatud prognoosimist ja loodus- või sotsiaalse keskkonna mõjutamist ning
ümberkujundamist (protsesside juhtimist, manipuleerimist nähtuste ning protsessidega). Teaduses
levinud üldise käsitluse kohaselt peab olema võimalik mistahes nähtusi kirjeldada neile eriomaste
tunnuste kaudu. Teaduse eesmärk on uute, tunnetuslikult ning praktiliselt oluliste teadmiste saamine
ja rakendamine, aga samuti saadud teadmiste töötlemine, kasutamine, säilitamine ja paikapidavuse
hindamine.
Materialistlikult lähtealuselt on objektiivne maailm tervikuna teaduse objektiks, kusjuures teadus ise on
ühtne oma objektiga, leides
- objekti ja subjekti ühtsuse tõttu inimtunnetuses (inimene kui tunnetuse subjekt on samas ka
objektiivse maailma substants ehk osa).
13
Teooria (kr theorja: vaatlus, uurimine) on teadusliku teadmise kõrgeim vorm; teaduslikke
idealisatsioone ja mõttelisi mudeleid (malle), printsiipe ja seadusi esitavate mõistete ja väidete,
mõtteliste eksperimentide ja tõestuste terviklik süsteem, mida saab rakendada reaalsuse (objektiivse)
erilisel viisil kirjeldamiseks (modelleerimiseks; kirjeldus), teaduslikult (empiirilisel või teoreetilisel
tasandil) kirjeldatud nähtuste seletamiseks (seletus) ja ettenägemiseks (teaduslik ettenägemine ehk
teaduslik prognoos). Oluliselt erinevad teineteisest täppisteaduslik ning mittetäppisteaduslik teooria -
just viimase ülesandeks on lähtudes teatavatest reaalsuse (objektiivse) nähtustest ning protsessidest
neid liigitada ja kirjeldada, aga samuti nende tekke- ja arengulugu modelleerida.
§ 2. ÕIGUSTEADUS JA ÕIGUSTEOORIA
Ühtsed on nad selles mõttes, et esinevad sotsiaalteaduste süsteemis nende tunnetuse objekti alusel
ühtsena (terviklikuna), kuid seesmiselt on nad ise omakorda diferentseeritud erinevateks teaduse
harudeks ning allharudeks.
Õigusteadus on teadus õigusnormide sisust, mis aitab teisi ühiskonnateadusi nende teaduste
eesmärkide saavutamisel. Positiivne õigus on antud riigis antud ajal kehtiv reaalne õigus
(õigusnormide ning -aktide, õiguse instituutide ja õigusharude ning õiguse põhivaldkondade kogum ja
süsteem kõigis oma seostes). Kesksed nähtused, mida õigusteadus uurib on inimene, sotsiaalne
keskkond (ühiskond), riik kui organisatsioon sotsiaalses keskkonnas, õigus(-normid) kui sotsiaalsete
protsesside regulaator, inimese tegu (tegevus ja tegevusetus) aegruumis, teo tagajärg, kausaalne
seos teo ja tagajärje vahel. Õigusteadus on koondav mõiste: ta koondab endasse valdkonnaharudena
õigussotsioloogia, õigusdogmaatika, õiguse ajaloo ning võrdleva õigusteaduse.
Õiguse ajalugu uurib ajaloolist õigust (st õigust, mis kehtis varem koos ajalooliselt kadunud riigiga).
Võrdlev õigus uurib sarnaselt õigusdogmaatikaga positiivset õigust, kuid seda võrdlevalt nii erinevate
nn suurte õigussüsteemide kui ka üksikute rahvusriikide rahvuslike õigussüsteemide ning
õiguskordade võrdleva analüüsi kaudu.
Õiguse süsteem hõlmab kogumina ning kindlates seostes kogu positiivset õigust: kõiki õigusnorme
ning -akte, õiguse instituute ja õigusharusid ning õiguse põhivaldkondi.
Õiguse põhivaldkondade all tuleb mõista õiguse süsteemi liigitamist õigusliku reguleerimise vastava
objektide rühma ja spetsiifilise meetodi põhjal kahte põhivaldkonda: era- ehk tsiviilõiguse ning avaliku
õiguse põhivaldkonnaks. Kumbki koondab endasse kindlates seostes spetsiifiliselt ühetüübilisi
ühiskondlikke suhteid reguleerivaid õigusharusid ning õiguse instituute. Nii era- kui ka avaliku õiguse
mõiste tugineb ajalooliselt rooma õiguse süsteemile: eraõigus - jus dominum ja avalik õigus - jus
publicum.
Õigusharude all tuleb mõista õiguse süsteemi ning põhivaldkondade liigitamist õigusliku reguleerimise
vastava objekti ning õigusliku reguleerimise meetodi järgi erinevatesse rühmadesse. Õigusharu
koondab õigusnorme, milledega reguleeritakse sellele harule spetsiifilise meetodiga kvalitatiivselt
ühetüübilisi ühiskondlikke suhteid (nt era- ehk tsiviilõigus; kriminaalõigus, riigiõigus, rahvusvaheline
õigus jt). Õigusharusid on võimalik liigitada ühtse objekti raames selles sisalduvate eriobjektide alusel
veel allharudeks, mida nimetatakse õiguse instituutideks (nt tsiviilõiguse instituudid on asjaõigus,
võlaõigus, pärimisõigus).
Õiguse süsteemi ning õigusharude alusel diferentseerub õigusteaduski esiteks kahe suure valdkonna
ning seejärel üksikute õigusharude alusel vastavateks õigusteaduse harudeks. Lisaks toimub
õigusharude raames diferentseerumine veel materiaalõiguse või protsessuaal- ehk menetlusõiguse
haru alusel. Materiaalõiguse sisuks on õigusnormides sätestatud alused, juhud, tingimused ning
juriidiliste erimõistete määratlused ehk legaaldefinitsioonid. Menetlusõiguse sisuks on materiaalõiguse
realiseerimise kord.
Teooria õiguse uurimisest ehk uurimise teooria on teoreetilised käsitused õiguspärase ning
õigusvastase käitumise ja vastava väärtusorientatsiooni seaduspärasustest, õigusnormidest ja nende
olemusest, õigusnormide arengust, aga samuti erinevate rahvusriikide õigusnormidest,
õigussüsteemidest ja õiguskordadest (realiseerub konkreetsemalt vastavalt õigussotsioloogia,
õigusdogmaatika, õiguse ajaloo, aga samuti võrdleva õiguse teooria käsituste kaudu).
jurisprudentsi. Paljuski on tegemist sisulistes tunnustes kattuvate mõistetega, mis peaks ilmnema
ülaltoodu tähelepanelikul võrdlemisel.
§ 3. ÕIGUSE ENTSÜKLOPEEDIA
Mõiste entsüklopeedia on kreeka päritolu ning tähendab süstematiseeritud teadmiste ringi ühes
kindlas või mitmes eluvaldkonnas. Õiguse entsüklopeedia on teadmiste ring õiguse ja riigiga seotud
valdkondades. Õigust ja riiki aitavad tundma õppida teaduse üldmetodoloogia ning konkreetsed
meetodid, sh õigusteaduse spetsiifiline metodoloogia ning spetsiifilised meetodid. Teaduse
üldmetodoloogia ning meetodite suhtes on viimased üldise ja erilise ning osa ja terviku vahekorras.
§ 4. ÕIGUSÕPE
Õigusõpe on positiivse õiguse, õiguse üldteooria aine ja uurimisobjekti ning positiivse õiguse
rakendamise süsteemne tundmaõppimine ning interpreteerimine. Tundmaõppimine kätkeb endas 2
aspekti:
1) sisulist,
2) protsessuaalset ehk tegevuslikku.
Sisuline aspekt tähendab õigusõppe objekti, st positiivset õigust ennast, õigusteooria ainet ning
õiguse rakendamise teoreetilisi aluseid ja praktikat. Tegevuslik ehk protsessuaalne aspekt tähendab
õigusõppe objekti tundmaõppimist kui spetsiifilist õppetegevust kindla metodoloogia ning meetodite
alusel.
Miks on vaja tundma õppida sissejuhatust õigusteooriasse? See õppeaine peab andma
baasteadmised õiguse põhimõistetest ning aitama kujundada õigusliku mõtlemise sisu ja malle, mis
kokkuvõttes kujundavad juristi spetsiifilise mõtlemisviisi. Enesekindla iseteadvuse peaks asendama
teadmine sellest, et on palju tundmaõppimata ja lahendamata probleeme, sh õigusteaduse probleeme
ning neid on vaja uurida. Seejuures valdab ja kasutab jurist spetsiifilist formaliseeritud keelt (nn
metakeel), mis baseerub juriidiliste terminite ning definitsioonide süsteemil. Sissejuhatus
õigusteooriasse koolitab seega juristi spetsiifilist mõtlemisviisi, mille põhikomponentideks on
süsteemsed teadmised ja mõtlemine kindlate kategooriate, mõistete ning käsituste adekvaatse
kasutamise abil.
vastuolude ehk kollisioonide ületamisel ning süsteemide unifitseerimisel. Seega nii praktilised
soovitused kui ka teoreetilised doktrinäärsed seisukohad on adresseeritud kokkuvõttes õiguse
rakendajatele. Õigusteadlaste soovitusi realiseeritakse mitmel viisil - personali õigusõppe kaudu (põhi-
ja täiendõpe), avaldatud ettepanekute ning eksperthinnangute kaudu, eelnõude rahvaarutelude
käigus, õigusloome ettevalmistavas ning promulgeerimisfaasis, teaduslikes publikatsioonides ning
massiteabevahendite kaudu.
Promulgeerimine on õigusnormi või -akti algatamise, arutamise ning jõustamise menetlus kehtiva
õigusega reguleeritud alustel ja korras.
Peale õiguse süsteemi selle §-s 2 käsitletud tähenduses tuntakse õigusteoorias veel mõistet suured
õigussüsteemid, millel on spetsiifiline sisu. Suuri õigussüsteeme on mitu, näiteks:
1) Euroopa kontinentaalõiguse ehk romaani-germaani süsteem (juured rooma õiguses);
2) anglo-ameerika ehk üldine õigussüsteem ehk selles eritähenduses common law süsteem
(juured inglise common law ning pretsedendiõiguses);
3) islami õigussüsteem;
4) hinduistlik õigussüsteem;
5) judaistlik õigussüsteem;
6) Kaug-Ida õigussüsteem;
7) Aafrika ning Madagaskari õigussüsteem;
8) sotsialistlik õigussüsteem.
Parariiklikeks (ka kvaasiriiklikeks ehk justkui riiklikeks) riigi süsteemi struktuuriühikuteks peetakse
organisatsioone, mis ei kuulu otseselt täidesaatva riigivõimu süsteemi, kuid osalevad ministeeriumist
või keskametkonnast (-asutusest) allpool oleval juhtimistasandil avaliku halduse teostamisel
abistavasrollis, olles omalaadsed vahelülid ühelt poolt avalik-õiguslike ning teiselt poolt eraõiguslike
subjektide vahel.
17
***
TEEMA 1. PÕHIMÕISTED:
lähenemisviis; ex ante läehenemisviis); riik kui ühtne subjekt; riik kui indiviidide kogum;
tsentraliseeritus; hierarhilisus; bürokraatia, bürokratiseerumine; korrelatiivne mõju.
I OSA. RIIK
TEEMA 2. RIIGI TEKKE TEOORIATE PALJUSUS
Vaatleme siinkohal üksnes neid riigiteooriaid, mis on seoses riigi tekkimisega (kuidas tekib,
ülesanded, olemus). Siin ei esitata teooriaid, mis käsitlevad riiki lahus õigusest ja organisatsioonist,
neid tuleb käsitleda õigusfilosoofia õppeaine ning õigusteooria eriosa õppeaine raames.
§ 1. RIIGI TEKKE AJALOOLISED TEOORIAD (Platoni kontseptsioon riigist ning riigi tekke
Aristotelese teooria)
Üldistuseks tuleb märkida, et Antiik-Kreekas oli riigi kodanikkond tänapäevases mõistes väga kitsas
ring isikuid: kodanikeks ei loetud orjasid, naisi, välismaalasi, samuti mehi, kes ei olnud võimelised
relva kandma ning mehi, kes olid alla kolmekümne aasta vanad. Antiik-Kreekas oli V saj. e.m.a.
kodanike üldkoosolek kõrgeim otsustaja kõigis olulistes välis- ja sisepoliitilistes küsimustes, kusjuures
otsustused tehti hääletamise teel (nt Sokratese juhtum). Platoni ning Aristotelese aegadel olid kogetud
juba nii demokraatia (demos - kodanike kogu, rahvas; kratos - kellegi üle valitsema, võim) kui rahva
võim, kuid ka aristokraatia kui päriliku seisuse võim ning monarhia kui päritav isikuvõim.
Riik Platoni käsitluses: riik ja inimene on tekke seisukohalt põhimõtteliselt üheealised. Inimese
kõrgeima ja lõpliku olemise vormiks on riik, sest ülimuslik on täiuslik ehk vooruslik ühiskond, mitte
vooruse poole püüdlev indiviid. Indiviid püüdleb olemuslikult riigi poole ja "lahustub" ühiskondlikus
olemises. Seega ei saanudki olla kunagi aega, mil ei oleks olnud riiki, olemine väljaspool ühiskonda ei
ole lihtsalt inimesele omane, tema püüdleb aiva kollektiivse olemise poole, kollektiivi tahe omakorda
on määrav indiviidile.
Riigi eesmärk (peaülesanne) on tagada voorusliku ühiskonna loomine ja läbi selle üldine
heaolu - vooruslik ühiskond ja riik on samas ka õiglased.
Riigi ülesanded:
ja missioonitunne seda täita). Kui ta nii ei toimi, siis ei ole ta vooruslik ega ka õiglane.
kelle meelevald, omavoli ja piiramatu madal suva on ülimuslikuks seaduseks kogu iseenesest
mõistlikule ühiskonnale.
Kokkuvõttes on Platoni käsitlus riigist teatud mõttes staatiline - nii indiviidi tarve olla ühiskondlikult ja
ühiskonnale kui ka riik on juba loomupäraselt ette antud. Seejuures Platon idealiseerib riigi vormi -
täiuslik vorm on ülim, st riigivormidest on parim eespool kirjeldatud ideaalne aristokraatia, kõik
ülejäänud järgnevad halvenevas järjestuses. Platoni järgi kulgeb riigivormide areng nö suletud ringi
mudeli kohaselt, st : aristokraatia > timokraatia > oligarhia > demokraatia > türannia >
aristokraatia…>. Seejuures leiab Platon, et areng aristokraatialt oligarhiani kulgeb tänapäevases
mõistes evolutsiooniliselt, üleminek oligarhialt demokraatiale toimub aga revolutsioonilise murrangu
läbi, misjärel demokraatiat asendab võimule tulnud türann, türannia hävib järgnevalt oma
sisevastuolude tõttu ning algab uus ring aristokraatia > ... jne.
Aristotelese järgi kaldub inimene ühiskondlikule, kollektiivsele eluviisile. Ühiskondlik eluviis realiseerub
riigi näol. Kuna iga indiviid kaldub ihaldama järjest täiuslikumat voorust (püüdleb tahes tahtmata selle
poole), siis on riigi ülesanne selle taotluse tagamine, soodsate tingimuste loomine ehk kodanikule
õnneliku, samas vooruslikult täiusliku elu võimaldamine. Aristotelese jaoks on kõige halvem riik, kelle
taotlused koonduvad ainult pelga võimu teostamisele oma kodanike suhtes või sõjapidamisele
anastuste eesmärgil.
2) asundused ehk külakogukonnad ("kome") > perekonnad (I-d tasandid) ehk pered
ühinesid. Nende "peade" nõukogu ehk
"kolleegium" on asunduse pea (versus juht) -
(II tasand). Peade otsustus on õiguse allikaks
NB!Tinglikult võime rääkida juriidilise isiku "esiisast".
NB! Riigi all mõistab Aristoteles nimelt Kreeka linnriiki ehk polist, kuigi nimelt tema ajal
kujunes Makedoonia Aleksandri impeerium - viimane asjaolu aga Aristotelese arusaamasid riigist kui
sellisest ilmselt eriti ei mõjutanud.
Aristotelese järgi kasvas riik seega välja perekonna baasil. Selline geneesist lähtuv käsitlus on
vastand Platoni staatilisele nägemusele sellest, et riik ja inimene on alati olemas olnud. Aristotelesel ei
lahustu indiviid ja perekond ühiskonnas - nad moodustavad riigi lugupeetava elemendi, mida tuleb
austada ja mille vaba arengut vooruse poole igati toetada.
21
Aristoteles ei näe riigi ideaali üksnes täiuslikus vormis nagu Platon, vaid selles kuidas ja mil määral
üks või teine riigivorm riigi aristoteleslikku ideaali realiseerib, tagab. Aristotelese järgi on igal rahval
oma iseloom ja konkreetsed elamistingimused - seega võivad osutuda neile igaühele parimaks täiesti
erinevad riigivormid. Tähtis on üksnes lõpptulem - riigi eesmärgi realiseerimine selle rahva jaoks
kasvõi antud vormis. Riigi eesmärk (põhiülesanne) esineb universaalsena põhimõtteliselt kõigi
riigivormide jaoks. Mistahes riigivorm, mis lõpptulemina tagabki ideaalse ülesande lahendamise (vt
ülalpool, mis on Aristotelesel ideaaliks!) on ka siis seeläbi parim, hea.
Samas toob Aristoteles juba ajaloolis-praktilise kogemuse põhjal üldistusena välja 6 põhilist riigivormi,
millest 3 on "õiged" ja 3 "valed" - st õiged ongi ideaaliga hakkama saanud, teised mitte.
Riigivormide arenguskeemiks Aristotelese järgi on: monarhia > pärilik aristokraatia > vabariik >
oligarhia > türannia > demokraatia> monarhia… Aristoteles (ja mitte ainult tema) piiritleb juba selgelt
kodanikke (Ateena kodanikud) ning mittekodanikke: kodanike hulka ei kuulu naised, orjad,
välismaalased (võõrad), mehed alla kolmekümne eluaasta ning relvakandmiseks kõlbmatud mehed.
Riigivorme määratleb ta läbi kodanike õiguste ja mahu sisu, just sel alusel vastandab ta nt
demokraatiat aristokraatiale ning monarhiale.
§ 3. RIIGI TEKKE TEOLOOGILISED TEOORIADTegemist ei ole ühe konkreetse teooriaga, vaid see
on üldistus põhimõtteliselt ühelaadsel alusel teooriate rühma kohta. Põhipostulaat - maapealne riik on
taevariigi peegeldus. Seejuures eksisteeris nn kahe mõõga teooria:
22
1) riigi põhifunktsioon on jumala tahte teostamine maa peal ehk inimeste juhtimine kooskõlas
jumala seadustega (ilmalik funktsioon);
2) kiriku põhifunktsioon on inimeste ettevalmistamine igaveseks eluks ning nö järelevalve riigi
tegevuse üle selles, et inimeste juhtimine toimuks monarhi poolt tõepoolest kooskõlas jumala
seadustega (kanooniline funktsioon).
Taevariigi valitseja on jumal, maapealses riigipea (monarh st kuningas, vürst jne). Võimutäiuse on
riigipea algselt saanud jumalalt, on tema volinik ning asemik maa peal. Siit ka nõue vastuvaidlematult
kuuletuda monarhile, muidu nö tõstetakse käsi jumala enda vastu. Selle kontseptuaalse lähtealuse
põhjal on tekkinud enamus omaaegseid nn maailmariigi (suurimpeeriumi) ning konkreetsete
impeeriumide laiendamist põhjendanud kosmopoliitilisi teooriaid - aluseks "ainuõige taevaliku tahte"
vägivaldne pealesundimine naaberriikidele ja -rahvastele. Riigi tekke teoloogilisi teooriaid ei tohi
samastada teokraatlike teooriatega: viimased eitavad üldse ilmaliku võimu olemasolu. Teokraatlike
teooriate kohaselt on kõrgeima riigivõimu allikaks Jumal, tegelik valitseja kas jumalustatakse või
käsitatakse teda Jumala asemikuna maisuses. Sellise (vaimuliku) riigi tegelikud seadused põhinevad
usulise pärimuse tõlgendusel ning kõrgeima võimu kandjaks (tegelikuks valitsejaks) on vaimulikkond
või selle juht (nt islamis: kaliif, sultan, ajatolla; budismis: dalai-laama; katoliikluses: paavst).
***
23
TEEMA 2. PÕHIMÕISTED:
Riigi tekke teooriad: Platoni kontseptsioon riigist, riigi tekke Aristotelese teooria,
patriarhaalsed teooriad, teoloogilised teooriad, ühiskondliku lepingu teooriad,
psühholoogilised teooriad, vägivallateooriad; demokraatia, aristokraatia, monarhia; sise- ning
välisjulgeolek; timokraatia, oligarhia, türannia; riigi organisatsioonilised tasandid; impeerium;
vabariiklus; kodanikud, võõrad (välismaalased); civitas Romanus; ius civile, praetor
peregrinus; selle maa tavad; maapealne riik, taevariik; maailmariik (suurimpeerium);
kosmopoliitilised teooriad; ühiskondlik kokkulepe ehk ühiskondlik leping; kõikide sõda kõikide
vastu; riigipea; rahvas; kõrgema riigivõimu allikas; konstitutsioonid ehk põhiseadused; riik kui
eriline organisatsioon; karismaatiline isiksus; riigi poliitiline süsteem; korra tagamise
spetsiaalne organisatsioon; sunniaparaat; sise- ja välisfunktsioon.
24
Liitumine (diffusio)
Liitumine (vastand dismembratiole) võib toimuda unitaar- või liitriigiks (föderatsiooniks).Näited liitriigi
tekkest: USA (1789) ja Saksa keisririigi (1871) teke, NSV Liit (1922), Brasiilias tekkis 1889.a.
revolutsiooni tagajärjel unitaarse monarhia asemele föderatiivne vabariik. Näited unitaarriigi tekkest:
mitmete Apenniini poolsaare riikide liitumine Itaalia unitaarseks kuningriigiks 1859-1870.
1. Faktiline lõppemine:1) füüsiline hävimine - st riigi maa-ala või elanikkonda võib tabada ülisuure
ulatusega looduskatastroof (nt Maa kokkupõrge komeediga), või hävib kogu elanikkond (sh
kodanikkond) epideemia tagajärjel (see on teoreetiline alus, praktikas ei ole esinenud);
2) äravõitmine (debellatio) - st teise riigi poolt alistamine sõjalise jõuga (Transvaal ja Oranje võideti ära
Suurbritannia poolt 1902.a.; Gruusia võideti ära NSV Liidu vägede sissetungi tagajärjel 1921.a. jne.);
25
3) jaotamine - Poola lõplik jaotamine 1795.a. Venemaa, Austria ning Preisimaa vahel;
4) lagunemine (dismembratio) - vt ülalpool Austria-Ungari jt lagunemine
2. Juriidiline lõppemine:
1) liitumine - senised riigid kaovad subjektidena täielikult (uus unitaarriik) või kokkusulamine endiste
riikide osas üksnes vaidluste lõppemisega (uus riik on föderatsioon);
devolutsioon - unitaarriik muutub liitriigiks (vt Brasiilia näide ülalpool)
2) allaheitmine (alistumine) - sõltumatu riik oma juriidilises vormis tahteavaldusega kuulutab end
lõppenuks lepingu alusel, inkorporeerudes teise riiki (nii lõpetasid 1561.a. oma sõltumatuse Vana-
Liivimaa, Saare, Lääne ja Tartu piiskopkonnad ja ordumaad; 1909.a. loobus Korea keiser oma
riiklikust
suveräänsusest Jaapani kasuks) [NB! Võrdle inkorporeerumine või inkorporeerimine - formaalselt
vabatahtlik või ka formaalselt lihtsalt ülemvõimu kehtestamine];
4) cessio - st üks suveräänne riik lepingu poolena (tsedent) annab cessio-lepingu alusel
teisele suveräänsele riigile lepingu teise poolena (tsessionäär) üle selle ühe riigi
suveräänsuse õigused osale tema senisest maa-alast;
5) 4) varjatud cessio: a) ost-müük - Venemaa müüs 1867.a. Alaska poolsaare USA-le;
b) rent - Jaapan rentis Hiinalt Liaotungi poolsaare (selle "lõi üle" Venemaa), Saksamaa
rentis Hiinalt Kia-Tšao sadama; c) pant - Rootsi pantis 1803.a. temale kuuluva
Vismari linna 100-ks aastaks Mecklenburgile, kuid ei saanudki enam linna tagasi; d)
valitsemiseks saamine - endised Türgi provintsid Bosnia ning Hertsegovina anti 1878.a.
Berliini kongressi otsuse kohaselt Austria-Ungarile "valitsemiseks ja valdamiseks" täieliku
ülemvõimu teostamise õigusega. Austria-Ungari kuulutas 1908.a. aprillis selle ala aga
annekteerituks; e) tingimisi üleandmine - Küprose saar anti Suurbritanniale
tingimusega, kuid viimane kustutas tingimuse 1923.a. ning kuulutas saare
inkorporeerituks.
§ 3. MANDAAT JA HOOLDUS
Mandaatsüsteem loodi pärast Esimest maailmasõda Rahvasteliidu põhikirja alusel. Süsteem loodi
selleks, et kaasa aidata sõltumatuse saavutamiseks rahvastele, kes Esimese maailmasõja
tulemusena lakkasid allumast neid varem valitsenud riikide suveräänsusele, kuid kes ise ei olnud
võimelised end veel juhtima tänapäeva maailma keerukas rahvusvahelises olustikus. Arengutaseme
alusel jagati mandaadid 3 kategooriasse - "A" (Jordaania, Palestiina, Iraak, Süüria, Liibanon), "B"
(Togo, Kamerun, Tanganjika, Ruanda-Burundi),"C" (Mariaani, Karoliini ja Marshalli saared, Uus-
Ginea, Lääne-Samoa, Edela-Aafrika, Nauru saar). Mandaati teostas Rahvasteliidu poolt volitatud riik -
mandataar.Hooldussüsteem ja eriline Hooldusnõukogu loodi ÜRO põhikirja alusel. ÜRO põhikirja
kohaselt oli rahvusvahelise hooldussüsteemi ülesandeks: 1) kindlustada rahvusvahelist rahu ja
julgeolekut; 2) soodustada hooldusaluste territooriumide elanikkonna poliitilist, majanduslikku ja
sotsiaalset progressi, progressi hariduse alal ja progressiivset arenemist osavalitsuse või sõltumatuse
suunas... 3) edendada inimeste õiguste ja põhivabaduste austamist kõigi jaoks, vahet tegemata
rassi, soo, keele ja usundi järgi ning edendada maailma rahvaste vastastikuse sõltuvuse tunnustamist;
4) kindlustada võrdset suhtumist organisatsiooni liikmetesse ja nende kodanikesse
sotsiaalsel, majanduslikul ja kaubanduslikul alal, samuti ka võrdset suhtumist nendesse
õigusemõistmise teostamisel...
Hooldussüsteemi läksid üle:
***
TEEMA 3. PÕHIMÕISTED:
Riikide tekkimise alused: algne ehk originaalne (tühja maa koloniseerimine) ning teisene ehk
sekundaarne (derivatiivne); teisene: eraldumine emariigist, emariigi lagunemine
(dismembratio), liitumine (diffusio); riikide lõppemise põhiliigid: faktiline ning juriidiline;
faktiline lõppemine: füüsiline hävimine, äravõitmine ehk alistamine (debellatio), jaotamine,
lagunemine (dismembratio); juriidiline lõppemine: liitumine, devolutsioon (devolutio),
alistumine, annekteerimine, inkorporeerimine, cessio (varjatud cessio: ost-müük, rent, pant,
valitsemiseks saamine, tingimisi üleandmine): tsedent, tsessionäär; mandaat ning hooldus;
mandataar.
27
Et saada süsteemset pilti ühiskonna ja riigi vahekorrast, peame kasutama ühelt poolt õigusteaduse
ning õigusteooria, teiselt poolt aga teiste sotsiaalteaduste, eriti sotsioloogia ning politoloogia
mõisteaparaati nende vastastikuses, üksteist täiendavas toimes. Tuleb hoiatada, et sotsioloogilise
ühiskonnakäsitluse refereerimisega satume paratamatult nende doktriinide mõjusfääri, millega
opereerivad funktsionaalsed (sotsioloogilised) riigiteooriad (vt teema 1. § 7), mis omakorda on
iseloomulikud anglo-ameerika õigussüsteemile. Omamoodi on see paratamatu, kuna kaasaegse
sotsioloogia ning funktsionaalsete riigiteooriate arengusse on kaalukaima panuse andnud eriti USA
teadlased.
Kaasaegne ühiskond on pika arengu vältel saavutanud teatud üldise struktureerituse, kus igal
struktuurielemendil on oma kindel roll, teisi mõjutav faktor. Seos on vastastikune - antud faktorina
esinev struktuurielement saab teistelt ka ise vastumõjutusi. Need mõjutused ja mõjutamine alluvad
teatud objektiivsetele seaduspärasustele, seda nii geneesi kui ka olevikus toimivate vastastikuste
seoste osas. Ühiskonna suhtes on spetsiifilist aspekti avavaks liigimõisteks ühiskonna poliitiline
struktuur. Ühiskonna poliitilise struktuuri suhtes veelgi kitsam liigimõiste on omakorda riik kui
organisatsioon.
Nii riik organisatsioonina kui ka õigus on sotsiaalse kontrolli vahend ja vorm inimeste (nii indiviidide kui
ka tervete sotsiaalsete gruppide, samuti ka riigi organisatsiooni institutsioonide) nn normitud ehk
prognoositava käitumise saavutamiseks kogu inimühiskonna või antud riigi ühiskonna üldistes
huvides. Kui sotsioloogiat huvitab sotsiaalne olemine üldse, sotsiaalsed struktuurid ning institutsioonid
ja nendevaheline interaktsioon, samuti selle interaktsiooni seaduspärasused ja tagajärjed, siis
õigusteadust huvitab eriti sotsiaalse interaktsiooni see aspekt, mis on seotud üksikisikute ja
sotsiaalsete gruppide spetsiifilisel viisil reguleeritud, õigusega normitud käitumisega ning selle
normitud käitumise prognoosimise ja järelmitega. Riik kui eriline organisatsioon ei sekku ühiskondlike
suhete reguleerimisse mitte igal interaktsiooni tasandil ja mitte totaalselt, kõikehõlmavalt. Esmajoones
sekkub ta siis, kui on vaja reguleerida üldise ehk avaliku huvi ning isikliku ehk erahuvi vastastikuseid
seoseid ning ratsionaalset tasakaalustatust. Paljud sotsiaalsed protsessid toimivad ka ilma
õigusnormide regulatsioonita ning seejuures kas moraali- ning tavanormide toimel või
isereguleeruvate protsessidena. Samuti on uurimise objektiks riik kui organisatsioon ja selle tegevus,
28
mis spetsiifilisel viisil ja vormis suunab normitud käitumist ja ühiskondliku elu protsesse, samas aga ka
ise sellele suunamisele (regulatsioonile) allub.
Ühiskonna substruktuuri käsitletakse sotsioloogias kui fundamentaalset tasandit, mis hõlmab tootmise
ja taastootmise domineeriva viisi ühiskonnas. Tootmissuhetes on võtmeküsimuseks, kellega
ühiskonnas on tegemist - kas omanike (vabade ettevõtjate) kui ettevõtlusele orienteeritud indiviidide
või palgatöötajatega kui indiviididega, kes on orienteeritud oma tööjõu müümisele. Teisisõnu - kes
kellena on ühiskonnas esindatud tootmissuhetes, milline on isiku sotsiaalne staatus. Seejuures ei ole
tegemist indiviidi samastumisega (identifikatsiooniga) vastavasse staatusse kui rolli, vaid reaalse ehk
objektiivse staatusega (nö kas ongi omanik või ongi palgatöötaja). Sellel tasandil küpsevad ja toimivad
süvaprotsessid, mis lõppkokkuvõttes mõjutavad paratamatult ühiskonna arengut.
Tsiviilühiskonna tasandil konstitueerub nähtusena poliitiline kultuur kui avalikus elus toimiv
sotsiaalsete hoiakute ja veendumuste ning üldtunnustatud käitumisreeglite süsteem, mille kaudu
realiseeritakse oma grupihuvisid.
Erialakirjanduses on eriti viimastel aastakümnetel esitatud veel neljas riigi põhitunnus: tegelik võime
olla täies mahus rahvusvahelise suhtlemise, st rahvusvahelise õiguse subjektiks.
Seejuures riigi tõeliselt suveräänsest iseolemisest võime rääkida, kui on tagatud riigi suveräänsuse
ehk riigi tegeliku iseolemise neli elementi ehk põhitingimust (vt Truuväli - § 5, lk 32).
§ 2. RIIGI TERRITOORIUM
Riigi territoorium on maakera pinna osa, selle all olev maapõu ning selle kohal olev õhuruum, aga
samuti riigi akvatoorium koos selle all asuva kontinentaalselfiga, mis kuulub rahvusvahelise õiguse
kohaselt tunnustatud riigi ülemvõimu (jurisdiktsiooni) alla. Jurisdiktsiooni ulatust ruumis piiritleb riigipiir.
Normativistliku doktriini kohaselt on riigi territoorium riigipiiriga piiritletud ala, mille ulatuses riik ise
lahendab rahvusvahelise õigusega tema siseriiklikku kompetentsi antud küsimusi (kompetentsi piir).
Riigipiir on tähistus, millega nii dokumentaalselt (ofitsiaalne kaart, piirilepingud) kui ka looduses
märgitakse riigi territoriaalse ülemvõimu kehtivuse reaalne ulatus ruumis. Riigipiiride tähistamise
aluseks on:
1) looduslike pinnavormide poolt determineeritud piirid (nt kontinendi maismaaosa lõpp vastu
merede või ookeanide rannajoont; jõgede ning järvede rannajoon või telgjoon mõlemast kaldast; mäe
või mäeaheliku tipud) - neid nimetatakse teoorias loomulikud piirid;
2) inimese poolt rajatud märgistused ehk tähised looduses (sihid, sillutatud piiriribad,
kraavid, kupitsad, tarad, valtad, lõigud elektrooniliste andurite vahel jne) - neid
nimetatakse teoorias kunstlikud piirid.
Kui riigipiiri sees mingil osal ei kehti selle riigi jurisdiktsioon, on antud riik oma jurisdiktsiooni
teostamisel takistatud, nt teise riigi poolt, kes on tema maa-alast ühe osa annekteerinud.
Sõltumata sellest, kas riikliku korralduse vormi osas on kaasajal tegemist unitaarse ehk ühtse või
föderatiivse ehk liitriigiga, jaotatakse riigi territoorium avaliku võimu hajutatud teostamiseks kohtadel n
haldusjaotuse üksusteks, millised moodustavad riigi piires seostatud hierarhilise süsteemi.
§ 3. RAHVAS
Rahvas on inimeste kogum, mille üle kehtib selle riigi võim (jurisdiktsioon), mille territooriumil nad
alaliselt või ajutiselt elavad või viibivad.
Kaasaegseid riike määratletakse sõltumata tekkimise alusest ning riigi vormist kui rahvusriike.
Rahvusriigi põhimõte tuleneb rahvusvaheliselt üldtunnustatud alusest - rahvaste enesemääramise
õigusest. Rahvusvaheliselt on üldtunnustatud printsiip, mille kohaselt üks kindel rahvus saab ennast
määrata (st jõuda suveräänse omariikliku olemiseni) konkreetsel territooriumil maailmas vaid üks kord.
Vähemusrahvust on käsitatud kooslusena, kes võib elada kompaktsemalt sisemaal või hajusalt üle
kogu riigi ning keda ühendab oma kordumatu keel ja kultuur, kuid kellel ei ole ühegi teise riigi
territooriumil eponüümsest põhirahvusest tuge, st selle rahvuse esindajad ei ole mingil ajaloolis-
poliitilisel põhjusel kusagil suveräänse omariikluseni jõudnud. Selline vähemusrahvus võib elada kas
ainult ühes või ka mitmes rahvusriigis. Tuleb märkida, et rahvusvahelisel tasandil ei ole
rahvusvähemuse (minoriteedi) mõiste ning selle eritunnused kõrgeimal tasemel veel lõplikult
ametlikku määratlust leidnud. ÜRO ühele allkomiteele esitatud aruandes leidub ilmselt üks
tänapäevasemaid määratlusi: rahvusvähemus on grupp inimesi, kelle arv on väiksem riigi elanikkonna
enamusest. Selle definitsiooni põhjal võib leida rahvusvähemuse järgmised tunnused (Uibopuu, 77.):
1) arvuline vähemus,
2) mittedomineeriv positsioon ühiskonnas,
3) kodakondsus,
4) etniline, usuline või keeleline eripära, võrreldes elanikonna enamusega,
5) solidaarsustunne .
31
Salzburgi Ülikooli professor H.-J.Uibopuu osundab lisaks (op.cit.), et sisus lähedane määratlus on
esitatud soovitusena Parlamentaarse Assamblee resolutsiooni nr 1201 lisaprotokollis enne 1993.a.
sügisel toimunud Euroopa Nõukogu Viini tippkohtumist: rahvusvähemus tähendab gruppi inimesi, kes:
1) elavad alaliselt teatud riigi territooriumil ja on selle riigi kodanikud (NB! taas kodakondsus!),
2) omavad kauaaegseid kindlaid sidemeid selle riigiga,
3) omavad kindlaid etnilisi, kultuurilisi, usulisi või keelelisi erisusi võrreldes põhirahvusega,
4) on küllalt representatiivsed, olgugi et neid on arvuliselt vähem kui selle riigi või piirkonna
elanike enamus,
5) on motiveeritud soovist säilitada oma ühist identiteeti, sh kultuuri, traditsioone, usku ja
keelt.
Poliitilise tähenduse kohaselt on rahvas antud riigi kogu elanikkond, kes kuulub selle riigi juurde (elab
püsivalt selle riigi territooriumil). Rahvas (elanikkond) on liigitatakse poliitilise tähenduse alusel:
1) riigi kodanikud ehk kodakondsed;
2) välismaalased ehk apatriidid - jaotatakse omakorda: a) välismaalased - teiste
riikide kodanikud: - diplomaatilise immuniteediga isikud, -
diplomaatilise immuniteedita isikud; b) kodakondsuseta isikud (pole ühegi riigi
kodakondsust).
P.2. KODAKONDSUS
Kodakondsus on püsiv õiguslik seos isiku ja riigi vahel, mis annab kodanikule rea õigusi, pannes talle
ka samaaegselt teatud kohustused antud rahvusriigi vastu. Vaid kodakondsus annab näiteks
rahvusvaheliselt tunnustatud poliitilise õiguse valida parlamenti ning osaleda referendumil. Samuti
võib üksnes kodanikel olla nt sõjaväeteenistuse kohustus. Rahva õigusliku re?iimi
kindlaksmääramine, k.a. kodakondsuse alused, kuulub riigi suveräänsete õiguste hulka.
Teiste riikide diplomaatilise immuniteedita kodanikud (nt turistid, ajutise või alalise elamis- ja/või
tööloaga isikud) ei oma asukohariigis poliitilisi põhiõigusi (samuti nt valida parlamenti või osaleda muul
viisil asukohariigi poliitilise süsteemi kujundamisel), kuid alluvad asukohariigi jurisdiktsioonile. Nn
topeltkodakondsuse juhul on isikul kõik poliitilised põhiõigused riikides, mille kodanik ta on;
jurisdiktsioonile allutakse aga igas asukohariigis.
Ka ühegi riigi kodakondsuseta isikutel on põhimõtteliselt sama staatus nagu välismaalastel, kuid
sõltub konkreetse riigi põhiseadusest ja seadustest, kas neil on piiratud poliitilisi õigusi (nt õigus valida
kohaliku omavalitsuse esinduskogu).
Kodakondsus tekib erilise püsiva õigusliku seosena isiku ja riigi vahel kas juriidilise fakti (sünd) või
õigusliku akti (kodakondsusesse vastuvõtmine ehk naturalisatsioon). Sünniga saab (kodakondsuse
saamise põhialus) isik kodakondsuse oma vanematelt järgmiste printsiipide alusel:
1) lähtudes vanemate või ühe vanema kodakondsusest - st ius sanguinis ehk vereõiguse ehk
põlvnemise printsiip, arvestamata seda, kas laps sündis kodu- või välismaa pinnal;
2) sünnikoha riigi järgi - st ius soli, kusjuures laps saab sünnikoha riigi kodakondsuse sõltumata
vanemate või ühe vanema kodakondsusest;
3) segapõhimõttel - st antud riigi kodanikeks loetakse:
a) riigi kodanike lapsed sõltumata sünnikohast või
b) välismaalaste või kodakondsuseta isikute lapsed, kes sündisid antud riigis.
32
Avalik võim on suveräänse riigi õigus ja võime teostada takistamatult oma vabalt moodustatud
riigiorganite süsteemi abil seadusandlikku, täidesaatvat ja kohtuvõimu. Avalik võim ning selle
teostamine on riigi kolmanda põhitunnuse sisuline aspekt. Avalik võim baseerub riigi autoriteedil ning
riiklikul sunnil (ultima ratio printsiip).
Avaliku võimu organisatsiooniks on riigi süsteem. See on riigi kolmanda põhitunnuse vormi aspekt.
Riigi süsteemi (veel ka: riigi poliitiline mehhanism; riigi poliitiline süsteem) moodustavad riigiaparaat
(st riigi süsteemi primaarsed elemendid) ning nn teised organisatsioonid (st riigi süsteemi
sekundaarsed elemendid).
Riigiaparaadi (veel ka: riigiorganite süsteemi) moodustavad kokku kõik võimude lahususe printsiibi
alusel lahutatud ning tasakaalustatud riigiorganid (rahvast käsitletakse õigusteoorias sui generis
organina väga spetsiifilises ja kindlas tähenduses ning üksnes teatud juhtudel - nimelt riigivõimu
kõrgeima kandjana avalikõigusliku subjekti tähenduses).
kutsealade omavalitsused;
2) II rühm - poliitilised organisatsioonid;
4) III rühm - muud organisatsioonid (tulunduslikud ja mittetulunduslikud).
Juriidiline laad näitab riigi süsteemi elemendi (institutsiooni) suhet rahvaga ning kuhu see element
paigutub riigi süsteemis, viimasest tulenevalt ka elementide omavahelisi suhteid ja seoseid ning
teostatava võimu iseloomu ja mahtu.
Pädevus sisaldab:
1) ülesanded (funktsiooni),
2) õigused,
3) kohustused,
4) vastutuse.
Funktsioon näitab riigi süsteemi elemendi (institutsiooni) põhiülesannet, milleks teda on vaja, mis
eesmärgil ta tegutseb.
Struktuur näitab, kuidas ja millise põhimõtte kohaselt on üles ehitatud vastava institutsiooni
siseorganisatsioon.
NB! Poliitiliste organisatsioonide - poliitilised erakonnad (parteid) ning ühendused (nt valimisliit) -
ideoloogia baseerub poliitilisele alusele; muude organisatsioonide ideoloogia võib baseeruda ka mingil
muul alusel (nt maailmavaatelisel - usuorganisatsioonid) või ühendab nende liikmeid ühine elukutse
(nt kutseühingud) või huviala (nt jahimeeste seltsid).
koosneb:
a) õigusnormidest (siseriikliku õiguse normid),
b) rahvusvahelise õiguse normidest, tavadest ja põhiprintsiipidest,
c) kohtupraktikast (mitte kõikjal);
4) riigiametnikud (nn riigiteenistujate korpus) ja erilised institutsioonid - viimasteks on:
Poliitilise ülesehituse all tuleb mõista kõige erinevamate huvigruppide huvide realiseerimist ühiskonna
poliitilise süsteemi ja riigi süsteemi institutsioonide kaudu, poliitika kujundamises osalemist ja selle
viise ning vorme. Poliitika mõiste tuleneb kreekakeelsest algupärandist: politike - linna- resp linnriigi
(polis) juhtimise kunst; veel ka:- riigiasjad.
Erandjuhtudena tuleb käsitada lisaks veel rahva selliseid otsese osavõtu vorme nagu:
1) revolutsioon, ülestõus (nt Suur Prantsuse revolutsioon) - aktiivne erandliku sekkumise
vorm;
2) kodanikuallumatus (vrdl Indias Mahatma Gandhi algatatud vastav liikumine Inglise
koloniaalre?iimi vastu) - passiivse erandliku sekkumise vorm.
Rahva poliitiliselt aktiivsel osal on ühiskonna ning riigi ees seisvate probleemide lahendamise
missioonitunde teostamiseks võimalik tegutseda kas:
1) individuaalselt või
2) organiseeritult.
Miks üksnes poliitiliselt aktiivne osa rahvast? Kõik ei ole kunagi aktiivsed - N.Liidus ja teistes
sotsialismileeri riikides tuntud "99,99(9)%" osavõttu valimistest ja poolthääletamisel saavutati valikuta
valimissüsteemi, otsese või kaudse surve (mõjutamise), infosulu ning pealekauba otseste võltsingute
teel (vt valimisõiguse põhimõistetest: potentsiaalsed ja tegelikud valijad).
Riigi süsteemi sekundaarsed elemendid on alati huvitatud (ehkki erinevast aspektist ja erineval
määral):
1) riigi keskvõimust;
2) riigi dekontsentreeritud ehk kohtadele hajutatud regionaalse kohahalduse võimust;
3) kohaliku omavalitsuse detsentralistlikust ehk autonoomsest piiratud ja spetsiifilisest
kohalikust võimust.
Seejuures:
a) poliitilised parteid (erakonnad) on kindla ideoloogia (maailmavaate ja veendumuste)
ning süsteemse sisestruktuuriga, tavaliselt tugeva seesmise tsentraliseeritusega ja
kindla liikmeskonnaga kui ka + kindlapiirilise toetajaskonnaga organisatsioonid
poliitiliste huvide (ideoloogiliste programmide) püsivaks realiseerimiseks;
b) poliitilised liikumised on tavaliselt ajutisemat laadi ning liikmeskonnalt ja struktuurilt
heterogeensed, spontaansete tegevusviisidega organiseeritud ühikud teatud
ideoloogiliselt aluselt lähtuva ühise eesmärgi realiseerimiseks (nt rahuliikumised;
naisvõrdõiguslaste liikumised; abordivastaste liikumine), kuid ka nende seas võib
leida püsivamate, korporatiivsete tunnustega ning hästikorraldatud organisatsioone (
nt Rahvarinne; Greenpeace).
Poliitilised parteid (erakonnad):
1) kasutavad oma poliitilistel eesmärkidel ära teiste sekundaarsete elementide huve;
2) taotlevad põhimõtteliselt alati üht ja sama põhieesmärki - riigivõimu enda kätte
saamist > kui see käes, siis selle kujundamist oma partei eesmärkide (programmi)
realiseerimise huvides > kui see käes + kujundatud - siis enda käes hoidmist.
Riigi ja inimese suhete osas võime välja tuua kaks põhilist suhete süsteemi - riigikeskse ja
inimese(isiksuse)keskse ühiskonna malli. Esimene neist on seejuures äärmuslik nähtus.
***
TEEMA 4. PÕHIMÕISTED:
Riikluse põhieelduseks on ühiskonna teatud sotsiaalse küpsuse aste, mille eelduseks omakorda on
ühiskondlike suurte tööjaotuste toimumine ning tootlike jõudude ja tootmisvahendite piisav tase.
Ürgühiskonnas, sugukondliku korra tingimustes ei olnud piisavaid eeldusi riigi tekkeks ning seda ei
toimunudki.
Riigi ajalooline tüüp iseloomustab, milline riigi vorm ning riigi valitsemise vorm vastab aegruumis
millisele ühiskonna poliitilise organisatsiooni arengu astmele ning iseloomule selle vastaval etapil.
Riigi kuulumine ühte või teise ajaloolisse tüüpi määrab konkreetsel juhul selle riigi funktsioonide,
poliitilise süsteemi ning vormide kõige üldisemad tunnused, sisu ning avaldumisvormid.
Riigi ajaloolise tüpoloogia liigituste aluseks võib olla ühiskondlik-majandusliku formatsiooni alus;
aluseks võib olla vorm, millisena nad aegruumis eksisteerisid, aga samuti rahva osavõtu maht
riigivõimu teostamisel.
Ühiskondlik-majandusliku formatsiooni alusel saame neli riigi ajaloolist tüüpi (sotsialistlike riikide
õigusteooria muid aluseid ei tundnudki, sidudes selle aluse riigi klassiiseloomuga) - ehk millises
ühiskondlik-majanduslikus formatsioonis riik eksisteeris:
1) orjanduslik,
2) feodaalne,
3) kodanlik,
4) sotsialistlik.
Võttes aluseks territooriumi ulatuse ning millistena riigid eksisteerisid erinevates aegruumides, saame
kaks riigi ajaloolist tüüpi:
1) linnriigid,
2) impeeriumid (vrdl Montesquieu liigitusega fakultatiivse osa teema 4 § 2 p.1.2. all lk 87).
Võttes aluseks riigi vormid aegruumis (vt skeem nr 2 ja 3 lk 83), saame kaks põhilist riigi ajaloolist
tüüpi:
1) monarhiad:a) absolutistlikud ehk piiramatud (orjanduslikud despootiad ja türanniad;
feodaalsed),b) dualistlikud ehk piiratud (feodaalsed: piiratud feodaalse killustatuse tõttu või
seisuste esindusinstitutsioonide poolt; kodanlikud: parlamentaarsed);
2) vabariigid:
a) ajaloolised (orjanduslikud: demokraatiad ning aristokraatiad; feodaalsed: linnvabariik),
b) kaasaegsed (kodanlikud demokraatiad: parlamentaarsed, parlamendikesksed, puhta
võimude lahususe alusel, presidentaalsed; sotsialistlikud: nõukogude süsteem ning nn
rahvademoraatia, pärilik partokraatia - Korea RDV).
39
Võttes aluseks rahva osavõtu mahu riigivõimu teostamisest, saame kolm riigi ajaloolist tüüpi:
§ 2. RIIGI VORMID
Riigi vormid näitavad, kuidas on organiseeritud riigivõim (riigi valitsemise vorm), millistel põhimõtetel
rajaneb riigi territooriumi jaotus (riikliku korralduse vorm) ja milliste vahendite ning meetodite abil
riigivõimu teostatakse ehk realiseeritakse (poliitiline re?iim) - see on ühelt poolt riigi vormi sisuline
aspekt.
Tsentralismi 2 vormi:
/ \
a) demokraatlik b) bürokraatlikst
valitavad kõrgemad riigivõimu Üksnes nimetamine, valitavaid organeid ei ole üldse
organid või kui ongi, siis on nad sisuliselt formaalsed
moodustavad teisi, täidesaatva
riigivõimu organeid
(moodustamise viisid on:
- valimine
- nimetamine
- määramine
- kinnitamine)
Sõltuvalt riigi tüübist on riigi valitsemise vormidel olulised iseärasused - nt riigi valitsemise vormid
kõrgemate riigiorganite moodustamisel: kodanliku demokraatia riigitüüp, parlamentaarne vabariik ning
seejuures demokraatliku tsentralismi juhul:
---------------------------------------
2) rahvas valib otse riigipea > nimetab valitsuse (kabineti) juhi ning esitab tema ettepanekul
parlamendile kinnitamiseks valitsuse koosseisu, samuti teised kõrgemad ametiisikud
====================================
1) võimu ainsaks sui generis allikaks on rahvas, kes teostab teatud juhtudel võimu otse,
reeglina aga esindusdemokraatia kaudu;
2) riigipea võimupädevus ei ole päritav, vaid riigipea valitakse:
a) kas otse rahva poolt või
b) vahendatult - nn valijameeste kaudu
3) võimud on lahutatud (seadusandlik võim (parlament), täidesaatev võim (riigipea - president;
valitsus), kohtuvõim), kusjuures parlament ja valitsus on kollegiaalsed ning kohtud reeglina samuti;
4) parlament ning riigipea valitakse kindlaks tähtajaks, parlamendi koosseisu osas võib lisaks
toimuda koosseisu volituste kestel osaline ümbervalimine ehk rotatsioon + riigipea puhul võivad olla
piirangud ühe ja sama isiku ametisoleku kordade osas;
5) lahutatud võimudel on vastastikuse poliitilise kontrolli ning tasakaalustamise võimalus - nt:
a) parlament võib avaldada valitsusele umbusaldust;
41
b) riigipeal on kas absoluutse või suspensiivse veto õigus parlamendis vastuvõetud seaduste
suhtes;
c) seaduse vastavuse konstitutsioonile võib vaidlustada konstitutsioonikohtus või
põhiseaduslikkuse järelevalve kohtus - kohtu otsus on lõplik;
d) riigipea võib teatud juhtudel parlamendi ennetähtaegselt laiali saata ja valimised välja
kuulutada;
e) parlament võib avaldada riigipeale umbusaldust (Kongressi impeachment USA
presidendile);
f) riigipea poolt erandlikus olustikus antud seadusjõulised õigusaktid (dekreedid) peab
järgnevalt kinnitama parlament - kui viimane seda ei tee, on dekreet õigustühine (null and void)
algusest peale (ex tunc) jne.
3) konstitutsiooniline riik - st siin on haldusakt hoopis teistsuguse sisu ja toimega - haldusakt nii
toimingu kui ka normatiivakti tähenduses on siduv nii riigivõimule või tema konkreetsele
esindajale kui ka kodanikule (elanikule) - seega mõlemal poolel nii õigused kui ka kohustused
(iseloomulik dualistlikule monarhiale ning vabariigile, eriti nende algusaegadel);
3) nn moodne demokraatia (Kliimanni ajal, st 1930-teks aastateks) - st kehtivad eelmises alapunktis
refereeritud põhimõtted, kusjuures tunnustatakse õigustatuks (õiguspäraseks) üksnes teatavaid
haldusakte - nimelt neid, mis on sisu osas kooskõlas positiivse õiguse vastavate normidega.
Neis positiivse õiguse normides on aga sätestatud alused (juhud) ja kord (vastava haldusakti
ülesanne, otstarve, sihid, vastuvõtmise ja kehtestamise menetluse alused (juhud) ja kord, täitmise
alused (juhud) ja kord) (iseloomulik iseloomulik dualistlikule monarhiale ning vabariigile uuemal ajal);
4) õigusriik - st siin tohib avalikõiguslik riigi- või kohalike omavalitsuste organite süsteem tungida
haldusakti regulatiivse toimega kodanike (elanike) õiguste ja huvide sfääri üksnes ühelainsal
42
eeldusel: kui see on antud valdkonna või küsimuse osas lubatud (õigustatud) kõrgema õigusjõuga
normi(stiku) poolt, mis sätestab kodanike (elanike) põhiõigused ja -vabadused. Kus kodanikele ei ole
võimaldatud täit kaitset haldusakti vastu või haldusakti kontroll ei ole täielik või ei kontrollita kõiki
võimalikke haldusakte, seal ei või olla juttu õigluse, õiguse ja vabaduse ideede teostamisest. Kus
üksnes kohustava haldusaktiga on võimalik solvata kodanike (elanike) isikuvabadust (resp põhiõigusi)
või piirata nende omandiõigust, seal ei leia teostamist õigusriigi põhimõtted. Õigusriigi põhiprintsiibid
on seega õiglus, õigus ja vabadus ning kõiges legaalsuse ja egaalsuse printsiibi rakendamine
(iseloomulik tänapäeva kõrgeltarenenud demokraatiale, kuid tegelikult õigusriigi ideaali ei ole
suudetud täies mahus veel kusagil realiseerida).---------------------------------(Prof. Kliimanni liigitus ja
selle alused tuginevad riigivõimu normatiivsele teooriale - õigusaktide süsteemi hierarhiat käsitletakse
põhjalikumalt õiguse osas)
2. RIIKLIK KORRALDUS
Riikliku korralduse vorm näitab riigi haldusterritooriumi jaotust, haldusüksuste suhete omavahelist
iseloomu ning suhet terve riigiga. Riikliku korralduse alusel liigitatakse riigid unitaarseiks (ei koosne
mitme endise riigi liidust) ja föderatsioonideks (koosnevad riikide liidust, kes delegeerinud osa oma
suveräänsusest föderatsioonile) - vt skeem nr 1.
Liht- ehk unitaarne korraldus Eesti näite alusel:
kogu riik kui tervik > maakonnad > vallad ja linnad
Teistes unitaarriikides on maakonnast suuremaid regionaalseid haldusterritooriumi üksusi
(provints,departemang; krai, oblast; krahvkond), st diferentseeritus ja astendatus suurem - sõltub riigi
territooriumi suurusest, iseärasustest (kas kompaktne mandriala või liigendatud ka saarteks, peale
selle näit Prantsusmaal nn meretagused valdused ehk meretagused departemangud).
Liit- ehk föderatiivne korraldus:
/
II tasand: föderatsioon kui subjekt > keskvõim, (riiklikud ühikud, mis on liitudes oma suveräänsusest
mingi osa delegeerinud liidule, föderatsioonile - reeglina kodakondsus, üldine välispoliitika, ühinemise
õigus rahvusvahelise õiguse teiste subjektidega, riigikaitse, õigussüsteemi unifitseerimine,
välislepingute sõlmimine, föderaaleelarve, konstitutsioonilise järelevalve kohus jne) > föderatsiooni
subjekti võim on autonoomne, kuid milleski piiratud. Nt föderatsiooni subjektidest: Saksa LV liidumaad
(land); USA osariigid (state),
/
III tasand: territooriumi haldusjaotus põhimõtteliselt:
1) liitunud riigi (osariigi; liidumaa) maa-ala, mis jaguneb:
a) ühe- või
b) mitmetasandiliseks regionaalseks süsteemiks, millest iga väikseim
regionaalne üksus jaguneb omakorda lokaalseteks ehk kohalikeks
haldusterritooriumi üksusteks kuni väikseima lokaalse üksuseni
(tavaliselt Eesti valla vaste; põhimõtteliselt ka linnad, kuid siin rida
erisusi - näit pealinnad).
Kus on jaotuse piir? Väikseim territooriumi haldusjaotuse üksus on selline, pärast mida vahetult
järgmine on juba kinnistusüksuse tasand (krunt - elamu-, talu- või ettevõttekrunt jne). Kinnistusüksus
ei ole territooriumi haldusjaotuse üksus, vaid haldusjaotuse üksuse ning kokkuvõttes riigi territooriumil
asuv eravaldus või avalikõiguslik valdus.
Personaalunioonis ühendab kahte või enamat riiki ühine riigipea (monarh); reaalunioonid on
riikidevaheliste lepingutega kindlal eesmärgil loodud monarhistlike riikide liidud, kus igal riigil on oma
riigipea (monarh).
43
I rühm ehk isiklikud õigused ja vabadused on elu ja tervise kaitse; au ja väärikuse ning
isikuvabaduse kaitse; liikumisvabadus; usuvabadus; eluasemepuutumatus; kirjavahetuse ja
teabesaladuse kaitse jne;
NB! Kõik 3 põhilist reziimi liiki võivad esineda kas üksikult või mistahes kombinatsioonis, kusjuures
tegelik võim võib samuti olla koondunud vastavalt kas kollegiaalse täidesaatva riigivõimuorgani või
ainuisikulise riigipea kätte.
Riigi üldfunktsiooni (riigi funktsiooni) kui ka iga riigiorgani funktsiooni määrab kaasajal reeglina seadus
(põhiseadus + seadused või konstitutsioonilised seadused või õigusnormid nn common law
õigussüsteemi riikides) ning nende alusel konkretiseerivad sellest madalama õigusjõuga õigustloov
akt (nn haldusakt). Kui seda ei ole tehtud seadusega või haldusaktiga, siis on tegemist määratlemata
funktsiooniga riigiorganiga ( nt nn portfellita minister).
Riigi üldfunktsioonid (riigi funktsioonid) on riigi tegevuse põhisuunad, mida rakendatakse ellu riigi
süsteemi, eeskätt selle süsteemi primaarsete elementide abil. Kõige üldisemal kujul on riigi
funktsiooniks:
1)seadusandlik tegevus (positiivse õiguse loomine);
2)positiivse õigusega sätestatud alusel ja korras riigivalitsemine ja õiguskorra kaitse;
3) rahvale (kõigile ja igaühele) õiguste, vabaduste, turvalisuse, piisava ainelise heaolu, vaba
eneseteostuse ning avalike teenuste tagamine;
4) riigi suveräänsuse kaitse
Riigi tegutsemise laadi alusel oma üldfunktsiooni täitmisel võime funktsioone (nii sise- kui ka
välisfunktsioon) liigitada:
1) normatiivseks (positiivse õiguse loomine ja rakendamine ning ühiskondlike protsesside ja
suhete reguleerimine (suunamine) positiivse õiguse alusel ja abil riigiorganite süsteemi kaudu
iga riigiorgani pädevuse piires, samuti jurisdiktsiooni teostamine);
2) normivabaks ehk mittenormatiivseks (korraldav tegevus ehk mittenormatiivsed toiminguaktid
riigi üldfunktsiooni reaalseks täitmiseks riigiorganite süsteemi kaudu iga riigiorgani pädevuse
piires).
Riigi üldfunktsioone tuleb pidada rangelt lahus riigiorganite süsteemi kui riigimehhanismi üksikute,
konkreetsete organite funktsioonidest ja pädevusest. Esimesed on viimaste suhtes üldise ja erilise
***
TEEMA 5. PÕHIMÕISTED:
P. 2. RIIGIORGANITE PÕHILIIGITUSI:
1) levinumaid kolmikliigitusi:
- seadusandlikud Vastab võimude
riigiorganid lahususe põhimõttele,
- täitev-korraldavad-”- kuid ei arvesta
- kohtuorganid riigipead (monarhias – monarhi;vabariigis- presidenti:kui tal
on dekreediõigus + absoluutse või suspensiivse veto õigus)
2) kaasaegse teooria nelikliigitus:
- riigivõimu esindusorganid
- riigipea
- täidesaatva riigivõimu
organid
- justiitsorganid (kohtud;
47
täitemenetluse organid;
pönitentsiaar- või
kriminaalteraapia korrektsiooniasutused)
P.3. RIIGIORGANITE ERILIIGITUSI
Teoreetilises kirjanduses ei ole selget vahetegu, mil mõisteid määratud, nimetatud või kinnitatud
kasutada kollegiaalsete või ainuisikuliste institutsioonide puhul. Võib siiski täheldada, et paljudel
juhtudel kasutatakse mõisteid määratud ja nimetatud ainuisikuliste, aga kinnitatud - kollegiaalsete
institutsioonide juhul. Kuid samas kasutatakse kõiki mõisteid ka mõlemal juhul.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
NB! Peale presidendi valiti Iisraelis 1996.a. esmakordselt otse ka täidesaatva riigivõimu - valitsuse
juht - peaminister, kuid see on seni erandiks jäänudki. Ehkki - pretsedendina on ta riigiõiguslikust
aspektist huvipakkuv. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------
2.Riigiorganeid liigitatakse võimuvolituste päritavuse või mittepäritavuse alusel:
1) sõltuvalt riigivõimu tekke õiguslikest alustest:
a) konstitutsioonilised
b) mittekonstitutsioonilised (teiste õigusaktide alusel)
2)olenevalt riigiorganite otsustuste õigusjõust:
a) otsustava õigusega (annavad õigusakte enda nimel)
b) nõuandvad ehk konsultatiivsed (tavaliselt annavad soovituslikke arvamusi)
3. Volituste kestuse alusel liigitatakse riigiorganeid:
1)alalised - valitakse/nimetatakse volituste aega sätestamata (organeid uuendatakse üksnes
koosseisu, st üksikute liikmete ehk osa koosseisu uuendamise läbi (see on rotatsioon) - organ kui
selline püsib, tema üksikud liikmed vahetuvad (nt parlamendid; kohaliku omavalitsuse esinduskogud;
osa esindusorganite tööorganeid - komisjonid, komiteed; veel - valimiskomisjonid jne);
2) ajutised - teatud ülesande täitmiseks (parlamendi- või valitsuskomisjonid; seaduseelnõude
töögrupid; ekspertkomisjonid).
4.Riigiorganite liigitus tsentralisatsiooni ja dekontsentratsiooni alusel:
1) kõrgeimad täidesaatva riigivõimu organid (valitsus);
2) keskhaldusorganid (ministeeriumid, keskametid, inspektsioonid; departemangud)
3) riigi kohahaldusorganid - nimetatakse veel regionaal- või vahetasandi
haldusorganiteks :
> reginaalse territoriaalse üldfunktsiooni täitmiseks (nt maavanem; provintsi
kuberner);
regionaalse valitsemisala (valdkonna; nn planeerimisregiooni)
funktsioonide täitmiseks (nt politseiprefekt; fiskaal);
4) riigi lokaalsed kohahaldusorganid väikseimates territooriumi haldusjaotuse
üksustes - siin on tihti ainuisikulised institutsioonid ehk ametnikud/teenistujad (nt
konstaabel)
3) sõltuvad ehk subordineeritud (tegutsevad nii seaduse ja selle alusel kehtestatud muu
õigusakti alusel, kuid samas otseselt ka subordinatsiooni alusel antavate
käsundite/korralduste põhjal).
6. Riigiorganite liigitus struktuuri alusel:
1) lihtsad ehk tavalised ehk ainuisikulised;
2) mitmeastmelised ehk liigendatud ehk keerulised:
a) funktsionaalsed struktuurid,
b) valitsemisala ehk valdkonnastruktuurid (nn planeerimisregiooni struktuurid).Nn
planeerimisregiooni mõiste tähendab, et vastava valdkonnahalduse
planeerimiseks ja teostamiseks kehtestatakse samuti ametlik riigi vastavat
territooriumi osa hõlmav jaotus, mis ei ole aga territooriumi haldusjaotus.
Planeerimisregioon võib amteliku haldusjaotusega kokku langeda, kuid ei pruugi
(nt kohturingkond ei lange oma valdkonnareviirina kokku ametliku regionaalse
haldusüksuse piiridega)..
P.1. VALIMISÕIGUS
Valimisõigus on demokraatliku ühiskonna üks aluseid. Valikutega on inimkond kokku puutunud
aegade hämarusest alates. Valikutega otsustati ka kogukonna või riigielu üldiselt olulisi küsimusi või
isegi tuntud ühiskonnategelaste saatust. Nt Ateena linnriigis tema langusperioodil puhkes epideemia,
sellega langesid kokku sagedased maavärinad. Süüdistused tõsteti Sokratese vastu. Hääletamisel
otsustasid Ateena kodanikud, et Sokrates on süüdi. Sokrates pidi ära jooma karikatäie mürki, mida ta
rahva enamuse tahtele alludes ka tegi.
Demokraatlikus riigis võtab rahvas riigielu korraldamisest osa kas vahetult või oma valitud esindajate
kaudu. Esindajad võivad olla kollegiaalsed (nt parlament; omavalitsuse volikogu) või ainuisikulised (nt
president;linnapea). Vahetu osavõtt:
1)referendum ehk plebistsiid või
2) rahvaküsitlus.
Vahetu osavõtu äärmuslikuks vormiks võiks pidada nt revolutsiooni või ülestõusu või mässu, kuid
neile vormidele ei ole alust demokraatlikus ühiskonnas - need vormid eeldavad reeglina eelnevalt
antidemokraatliku re?iimi olemasolu. Samas - mäss võib olla suunatud demokraatliku re?iimi
kukutamisele. Referendumil on otsesed õiguslikud järelmid - reeglina on referendumi tulemused
kohaldatavad kas vahetult (nt põhiseaduse rahvahääletus Eestis) või on nad aluseks parlamendi
otsustusele referendumi tulemuste põhjal (nt rahvahääletused EL asutmise kohta Soomes, Rootsis,
Norras ja muja). Rahvaküsitluse (-arutelu) tulemused ei ole küll formaalselt kohustuslikud, kuid
valitsevad erakonnad peavad paratamatult neid arvesse võtma, kui tahavad nö "sadulasse jääda".
valimissüsteemis tuleb omakorda teha vahet nende elementide vahel mida saab muuta seadusega
(nendega saab legaalselt manipuleerida) ja mida mitte. Seadusega saab muuta:
1) valimisõiguse üldprintsiipe;
2) valimise organisatsiooni;
3) valimissüsteeme.
P. 2. VALIMISÕIGUSE SISU:
ruumes keelatud. Agitatsiooniks ei loeta kandidaatide isiku, erakondliku kuuluvuse ja sedelil oleva
järjestuse kohast ametlikku infot. Levinud on kodanike õigus vahetult või oma esindajate kaudu
vaadelda valimisi. Omaette vaatlejate kontingent on nn välisvaatlejad rahvusvaheliste
organisatsioonide, rahvusvahelise pressi ning teiste riikide poolt, kui viimastega kokkulepe
7. Valimise garantiid - vabad valimised peavad olema tagatud formaalsest aspektist seadustega ning
olema ka praktikas tegelikult realiseeritud. Valimisseadusandluse rikkumise eest kohaldatakse kas
kriminaal- või haldusvastutust, kui tekitati sealjuures varalist kahju, siis tuleb see hüvitada
tsiviilvastutuse korras. Distsiplinaarvastutus on välistatud. Valmisprotestid lahendatakse seaduse
alusel valimiskomisjonide ja kohtu poolt.
P. 3. VALIMISE ORGANISATSIOON
P. 4. VALIMISSÜSTEEM
P. 5. HÄÄLETUSSEDEL
Kategooriline hääletamine - valija saab hääletada vaid ühe kandidaadi või nimekirja poolt mitme
hulgast või ühe ettepaneku poolt mitme hulgast.
51
Järjestav hääletamine - valija võib kandidaate (või parteisid) või ettepanekuid sedelil järjestada.Nt -
kolm kandidaati - A, B ja C. Valija saab sedelil näidata, et tema esimene, põhivalik on B, aga arvestab,
et kui B ei osutu valituks, eelistab ta järgmiseks C-d, mitte A-d, kelle ta järjestab kolmandaks.
Nende vahepealne - nn heakskiitev hääletamine st kiidetakse heaks (ollakse poolt) kolme esimese
kandidaadi või ettepaneku osas 5-st, kuid mitte mingil juhul kahe viimase osas.------------
P. 6. MUUD MÕISTED
Ringkonna suurus - näitab mandaatide arvu antud valimisringkonnas (NB! Mitte pindala!)
Riik võidakse parlamendi valimistel jaotada kas mitmeks ühe- või mitmemandaadiliseks ringkonnaks
või üheks mitmemandaadiliseks ringkonnaks. Mida suurem on ringkond, seda lähemale jõuab
kohtade jaotus proportsionaalsele esindatusele (PE).
Uued valimised - valimised, mis viiakse läbi põhivalimise tühistamise korral - kõik otsast peale koos
uute kandidaatide ülesseadmisega.
Järelvalimised - sisuliselt valimiste teine voor (või teised voorud) süsteemis, kus esimese (või eelmise)
vooru lõppedes jääb konkureerima kaks enim hääli saanud kandidaati.
Valijate register (sisuliselt kartoteek - klassikaline või elektrooniline) on nimekiri, kuhu kantakse kõik
hääleõiguslikud potentsiaalsed valijad. Valijate nimekiri valimistel on tegelikult registreerunud valijate
nimekiri teatud ajalise seisuga.
Proportsionaalne esindatus - poliitilise jõu poolt ühiskonnas omatava tegeliku toetuspinna suhteline
väärtus (nt protsent), mis peegeldub suhtena täpselt (1:1) või ligikaudu (~1:1) esinduskogus saadud
kohtade üldarvu osakaaluga. Nimekirjaline proportsionaalne esindatus (PE) - partei või
üksikkandidaadi poolt hääletamine.
Üksik ülekantav hääl (ÜÜH) - järjestaval valimissedelil märgitakse esimene eelistus ning seejärel kõik
järgnevad eelistused. Süsteemi kasutatakse Maltal ja Iirimaal, kasutati ka Eestis iseseisvuse
52
Üksik mitteülekantav hääl (ÜMÜH) - ei kasuta hääle ülekandmist ega järjestavat sedelit. Süsteemi
kasutatakse Jaapani parlamendi alamkoja valimistel. M=3 kuni 5, kuid valija valib üksnes ühe
kandidaadi kategooriliselt valimissedelilt. Neljamandaadilises ringkonnas osutuvad seega valituks neli
enim hääli saanud kandidaati sõltumata parteilisest kuuluvusest.
Piiratud hääl - sarnaneb ÜMÜH-ga, kuid valija hääletab mitme kandidaadi poolt, kusjuures lubatud
valikute arv on siiski väiksem mandaatide arvust ringkonnas.
P. 7. VALIMISSÜSTEEMIDE PATOLOOGIAD
Tulemuste võltsimine. Valimisreegleid on võimalik rikkuda mitut moodi. Võidakse piirata kandidaatide
Teine juhtum. Kui algselt olidki ringkonnad valijate arvult võrdsed, siis loomulik migratsioon võib pika
aja vältel teha selles olulisi korrektiive. Nüüd on võimalik "mängida" sellega, et pikemat aega jäetakse
teatud ringkondade piirid muutmata, et saavutada sama tulemus, mis eelmisel juhul.
Ringkonna piiride muutmist eesmärgiga võrdsustada üle riigi kõik ringkonnad valijate arvult
nimetatakse ümberjaotuseks ehk ümberringkonnastamiseks.
Näide . Ühemandaadiliste ringkondade puhul on tähtsad ringkondadevahelised piirid isegi juhul, kui
kõigis ringkondades on võrdne arv potentsiaalseid valijaid. Kaheksa linnakvartalit moodustavad 4
ühemandaadilist ringkonda:
40-60 70-30 50-50 60-40
40-61 40-60 70-30 40-60 30-70
40-62
Arvud tähistavad tuhandetes potentsiaalseid valijaid, keda teatakse eelistavat demokraate (paarides
vasakpoolsed numbrid) või vabariiklasi (paarides parempoolsed numbrid).Kogusumma on 400:400,
mille puhul kumbki partei saaks 2 mandaati.Kui aga vabariiklased saaksid enne valimisi mõjutada
ringkonna piiride muutmist, võiksid nad ühendada kvartalid vertikaalselt:
80-120 140-60 90-110 90-110,
tagades piisava ülekaalu 1., 3. ja 4. ringkonnas.
Demokraadid eelistaksid omakorda ilmselt kvartalite horisontaalset liitmist:
110-90 110-90
110-90 70-130
53
tagades endale ülekaalu kolmes ringkonnas, v.a. alumine parempoolne.(Valimise temaatika käsitlus
tugineb valdavalt prof.R.Taagepera allikale - vt kirjandus)
***
TEEMA 6. PÕHIMÕISTED:
Rahvas kõrgeima riigivõimu organina tegutseb vahetult tavaliselt üksnes loetletud juhtudel, kuid ka
ajalooliselt otsustavatel murranguperioodidel (nt ülestõus autoritaarse poliitilise re?iimi vastu).
Riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse piiratud autonoomset võimu teostab ta "igapäevaselt" oma
poliitiliste volinike kogude - vastavalt parlamendi või omavalitsusüksuse volikogu kaudu.
§ 2. SEADUSANDLIK RIIGIVÕIM
Seadusandlikud riigivõimu organid ehk esindusorganid on reeglina parlamendid (rahvuslikke nimetusi:
Riksdag ehk Riigipäev - Rootsi, Riigikogu - Eesti, Parliament ehk Parlament - Suurbritannia jt, Seim -
Läti; samuti Leedu ja Poola). Ajalooliselt olid parlamendid monarhismi perioodil justiitsorganid - nt
Pariisi Parlament. Parlamendid on nii unitaar- kui ka föderatiivsetes riikides, kusjuures ka föderatsiooni
subjektidel (osariikidel, liidumaadel) on oma parlamendid. Viimasel juhul ei ole tegemist parlamentide
subordinatsiooniga, vaid üksnes föderatsiooni- ja osariigi parlamendi eripädevuse täpse piiritlemisega
selle alusel, millised funktsioonid on delegeeritud föderatsioonile kui tervikule.
Indemniteet tähendab, et deputaate ei tohi ei ametisoleku ajal ega ka peale volituste lõppemist võtta
vastutusele parlamendis esitatud mõtteavalduse (sh poliitilise seisukoha) või vastava hääletamise
eest, v.a. kellegi teise laimamine.
Immuniteet (versus deputaadi immuniteet) tähendab, et parlamendi eriloata ei tohi ühtegi deputaati
võtta kriminaalvastututusele (mõnel pool - kohtulikule vastutusele).
Imperatiivne mandaat tähendab, et volitatu on absoluutselt seotud oma valijatega nende poolt
määratud volituste ja ülesannete läbi. Imperatiivne mandaat on ajalooliselt vanem kui vabamandaat
ning põhimõtteliselt eeldaks ta avalikku valimist - valija ei tohiks sel juhul jääda deputaadi suhtes
anonüümseks.Käesoleva sajandi algupoole levis salajane hääletamine kui võrratult demokraatlikum
viis. NB! Nõukogude valimistel kasutati küll salajast hääletamist, kuid samas valijate juhendite kaudu
saavutati 1970/80-tel aastatel taas imperatiivse mandaadi iseloom - deputaat oli seotud nn oma
valijate juhendiga, kusjuures anonüümsuse kustumine toimus valikuta valimise rakendamise läbi (st
ühes ringkonnas vaid 1 kandidaat, kelle suhtes tohtis hääletada üksnes poolt). Valijate juhendid olid
deputaadile täitmiseks kohustuslikud. Imperatiivse mandaadiga seltsib tavaliselt saadiku (deputaadi)
tagasikutsumise õigus valijate poolt, mida viimased võivad kasutada millal tahes ja mistahes
ettekäändel, kui see ei ole just seadusega piiravalt reguleeritud.
P. 2. FUNKTSIOONID
P. 3. PÄDEVUS
Parlamendi pädevus sätestatakse konstitutsioonis või konstitutsioonilistes aktides, nende alusel
võidakse reguleerida konkreetsemalt veel eriseadustes. Pädevuse iseloom varieerub sõltuvalt sellest,
kas tegemist parlamentaarse, parlamendikeskse või võimude lahususe nö puhta süsteemiga.
P. 4. STRUKTUUR
Parlamendid on kas ühe- või kahekojalised. Kahekojalised parlamendid on enamasti tekkinud kolmel
põhjusel:
1) ajalooliselt (Šveits - Liidukogu ja Rahvuskogu; Suurbritannia Alam- ja Lordide koda);
2) föderatsiooni alusel ( Saksa LV - Bundestag; Bundesrat);
3) kui üks koda on teise suhtes kontrolli(revisjoni)funktsioonis.
Föderaalparlamentide üks koda valitakse reeglina otse rahva poolt, teine koda aga mingil
proportsionaalse esindatuse põhimõttel riikliku korralduse ja haldusterritoriaalse jaotuse alusel.
Samas võivad formaalselt ühekojalised parlamendid korraldada oma tööd sisuliselt kahekojalistena.
Näiteks Norras jaguneb parlament uue koosseisu alguses kaheks: seadusandluskärajad ehk
Lagtinget ning maakärajad ehk Odelstinget; sama süsteem kehtib ka Islandil. Kahekojalistes
parlamentides võivad kojad täita erinevaid ülesandeid: Inglismaa parlament - Alamkoda võtab vastu
seadusi, Lordide Koda kontrollib tema tegevust, kusjuures Lordide Koda on teatud juhtudel sisuliselt
kõrgeim kohtuinstants. Paljudes Euroopa riikides on kahekojalise parlamendi mõlemad kojad
formaalselt võrdõiguslikud, ehkki tegelik "tööjaotus" võib olla üsna kaugele arenenud.
57
Koosseisu volituste kestus on Euroopa riikide parlamentidel valdavalt 4 aastat (varieerub 3 aastast
Rootsi Riksdag'is kuni 9 aastani Prantsusmaa Senatis). Valimissüsteem on ülekaalukalt
proportsionaalne. Valdav enamus kasutab d'Hondti kvooti, sh ühte selle modifikatsiooni ka Eesti.
Valimised on korralised või erakorralised (ennetähtaegsed). Parlament võidakse riigipea poolt teatud
tingimustel laiali saata või astub koosseis ise tagasi. Kojad võidakse valida kas otse (vahetu valimine)
või valijameeste kaudu (vahendatud valimine). Töövorm on täiskogu istungjärk ja struktuuriüksuste
istungid, peale selle personaalne deputaaditegevus, sh ka nn töö kuluaarides. Istungjärkude pikkus on
väga erinev - varieerub Iirimaa Esindajatekoja 33-st päevast kuni Inglismaa Alamkoja 170 päevani.
Parlamendil ja kodadel on juhatajad (nn spiiker) ja\või juhatused, kes korraldavad nende töö- ja
kodukorra tagamise. Kummaski kojas või ühekojalises parlamendis võivad olla:
1) parlamendifraktsioonid - so saadikute (deputaatide) püsivad või ajutised poliitilised ühendused
parteilisel või parteidevälisel maailmavaatelisel või lihtsalt pragmaatilise liitumise (et oma huvi
piisavalt häältega tagada) alusel;
2) komisjonid või komiteed või ka alamkomiteed või nn laudkonnad ning toimkonnad - alalised
või ajutised tööorganid(grupid) menetluses olevate probleemide sisuliseks töötlemiseks ja
ettevalmistamiseks aruteluks täiskogule.
Spiikeriks on parlamendist valitud esimees või juhatus ja\või juhtivkogu(vanematekogu) - suurim
Saksa LV-s, kus juhtkond + 23 juhatuse liiget Liidupäevas (Bundestagis). Igas parlamendis ei
pruugi olla
klassikalised fraktsioonid õiguslikult selgelt reguleeritud (nt Norra ja Soome) - nad toimivad sel juhul
nn parlamentaarsete tavade ja traditsioonide najal.
§ 3. RIIGIPEA
P. 1. JURIIDILINE LAAD
Juriidilise laadi poolest on riigipeal täiesti erinev iseloom sõltuvalt sellest, kas riigivalitsemise vormid
põhinevad monarhial (absoluutne või dualistlik) või demokraatlikul vabariiklusel:
a) dualistliku vormi korralgi on monarhia päritav;
b) vabariikliku vormi korral on riigipea amet alati valitav.
Reeglina on riigipea ainuisikuline institutsioon (riigivanem; president; riigihoidja; kuningas; keiser jne).
Erand - kollegiaalne riigipea (Direktoorium ja Konvent Suure Prantsuse revolutsiooni aegadel; NSVL
ja ENSV Ülemnõukogu Presiidium; sõjaväeline hunta (hunta on liigimõiste (üldnimetus) sõjaväelastest
koosneva võimu usurpeerinud kollegiaalse organi kohta; praktikas kasutatakse konkreetset nimetust,
nt Revolutsiooninõukogu jne). Riigipea ei ole subordineeritud parlamendile, ehkki teatud süsteemi
korral valib teda parlament (kaudne poliitiline sõltuvus).
58
Riigipea valitakse kas otse rahva poolt või vahendatult - viimasel juhul kas:
1) valijameeste poolt või
2) parlamendi poolt, kusjuures omakorda:
- üksnes alamkoja poolt, kui kahekojaline parlament
- mõlema koja poolt.
Rahva poolt otse valitud riigipeal on sarnaselt parlamendiga esmase tuletatud võimu mandaat, kuid
ainuisikulise ning täitevvõimu tipu staatuse tõttu ei ole see sugugi võrdväärne parlamendi omaga -vt
seadusjõuga õigusaktide andmise õigus vaid erandjuhul ning hilisema kinnitusega parlamendi poolt.
P. 2. FUNKTSIOON
Riigipea on riigi kõrgeim ametiisik (kui riigipea on monarh - siis valitseja), kelle funktsiooniks
ainuisikulise institutsioonina on esindada riiki ning realiseerida täitevvõimu (juhtida riiki) oma pädevuse
piires.
Kui tegemist nn nõrga või mõõdukalt tugeva riigipeaga, siis teostab ta riigi ainujuhtimise funktsiooni
eriolukorras. USA-s on aga president ise sisuliselt valitsuse juht, mis loob hoopis teise olustiku. USA
presidendi laialdase pädevuse juured on Inglise kuberneri pädevuses.Tänapäeval, võimude lahususe
olustikus peab riigipea andma oma panuse nende võimude tasakaalustamise mehhanismis, sh on tal
teatud juhtudel õigus parlament või valitsus ennetähtaegselt laiali saata ning ennetähtaegsed
parlamendivalimised välja kuulutada.
P. 3. PÄDEVUS
Riigipead teenindab reeglina oma kantselei, mille struktuuris on valdavad funktsionaalsed struktuurid
ja erialaspetsialistid.
---------------
[Vt põhiseaduse V peatükk, VI-X peatükk]
§ 4. TÄIDESAATEV RIIGIVÕIM
P. 1. JURIIDILINE LAAD
Täidesaatev riigivõim ei allu (ei ole subordinatsioonivahekorras) kaasaegsetes demokraatlikes riikides
reeglina ei parlamendile ega riigipeale (v.a. parlamendikeskses süsteemis), kuid tänapäeval peab tal
olema nii või teisiti parlamendi poliitiline usaldus. Teatud erandi moodustab presidentaalne
süsteem, kus tugev riigipea on teatud juhtudel kogu täidesaatva süsteemi otsene juht
(USA).Täidesaatev riigivõim tegutseb põhiseaduse (konstitutsiooniliste aktide) ning seaduse alusel.
P. 2. FUNKTSIOONID
Põhiülesanne on seadusandliku riigivõimu organi ehk parlamendi ja/või riigipea antud seaduste alusel
või täitmiseks riigi sise- ja välisfunktsiooni kõigi valdkondade elluviimine praktikas, selle alusel sise-
javälispoliitika realiseerimine ning õigusloome (õigustloovate ja -rakendavate haldusaktide andmine,
neist olulisim on nn määruseandmisõigus) seadustes sätestatud pädevuse alusel ja korras ning
seaduste täitmise korraldamiseks. Valitsus viib ellu avalikõiguslikku haldust. Valitsus teostab avaliku
halduse raames nii territoriaalset üldhaldust kui ka valdkonna- ehk valitsemisala haldust kogu riigi
territooriumil, see on tema üldfunktsioon.
Avalik-õigusliku halduse ehk avaliku halduse all tuleb mõista riigi sise- ja välisjulgeoluku tagamist,
ühiskonna (rahva) normaalse (stabiilse) säilumise turvamist, avalike teenuste ning kogu avaliku võimu
süsteemi (st riigiorganite süsteemi) tegutsemisvõime kindlustamist (selleks eelduste tagamist), samuti
riigi avaliku sektori majandamist ning riigi lepinguliste kohustuste täitmise tagamist.
Avalike teenuste all tuleb mõista ühiskonnale (sh kodanikele ja teistele elanikele või klientidele teistest
riikidest) avaliku sektori toodetud (loodud) materiaalseid ja vaimseid väärtusi. Viimasel ajal on
hakatud avaliku sektori mõistet kasutama üha enam väga laias tähenduses - nimelt üldse avaliku
halduse sünonüümina. Varasemas käsitluses oli ta peamiselt riigi kulul materiaalsete ja vaimsete
väärtuste loomine kitsamas, tootmistegevuse (samas ka vaimse loometegevuse) tähenduses e
avaliku halduse ühe komponendina. Käsitluse muutus on peegeldus arenenud riikide jõudmisest
tasemele, kus reaalselt tagatakse nn heaoluühiskond (hüveoluühiskond). Avalikke teenuseid
toodetakse järjest enam mitte riigiteenistujate poolt, vaid sellele spetsialiseerunud teenindus- ning
muude äriettevõtete professionaalsete palgatöötajate poolt, samuti eriliste arenduskeskuste töötajate
poolt.
Valitsuse roll ja funktsioonid on ajas läbi teinud märgatava arengu ja palju muutusi. Valitsuse (üldse
võimuorganite) puhul on teoorias levinud ühiskonna mõjutamise viiside (eesmärgi saavutamise
viiside) järgmine rühmitamine:
1) käsud ja keelud ning nendega seotud negatiivsed sanktsioonid eiramise puhuks
2) majanduslike hüvede andmine või neist ilmajätmine
3) juhtimine ja järelevalve ning nendega seotud tagavad mehhanismid
4) teabevahetus
5) muud viisid (nt: tsensuur; osalusorganisatsioonide ehk osalusväljundite loomine inimestele;
asustuse rajamine ning soodustuste kehtestamine paikkonnas mida soovitakse asustada;
mõjutamine autoriteediga ning avaliku sõna jõuga jne jne).
Tendents on, et valitsemine (haldus) asetub imperatiivsete ettekirjutuste tegija rollilt ümber piisava
suunaja ning eelkõige vaba tegutsemise jaoks tingimuste looja rolli. Range planeerimise asemele
astub järjest enam eelduste loomine ning stabiilsuse tagamine. Nn hüveoluühiskonna iseloomulikuks
tunnuseks peetakse sotsiaalse iseregulatsiooni enamat usaldamist. Vaba ettevõtluse tingimustes
kasvab järjest valitsuse vahendav ja koordineeriv ning unifitseeriv roll. Traditsiooniliselt on peale
61
riigisektori arvatud riigi ja eeskätt valitsuse funktsiooniks avalike teenuste tagamist. Thatcherism on
aga tõestanud, et ka avalikud teenused võivad olla edukalt erasektori käes, kui riik ja eeskätt valitsus
nende üle piisavat, aga mitte ülepingutatud, totaalset kontrolli teostab. Ja selle kontrolli osaski on
valitsust kompenseerivaid mehhanisme tekkinud - nt tarbijakaitse kontrolli süsteem; tööandjate ja
töövõtjate tasakaalustatud süsteem jne. Näiteks: Saksa LV-s, kus Ruhri piirkonnas (elanikke kokku ca
5-7 milj) on elektrienergia tootmine iseenesest monopoolses seisundis erakontsernide käes, kehtestati
kompaniidele ülikommertskasumi piiramiseks ja kodanike kaitseks kasumiprotsendi ülemmäär. Seega
muud objektiivsed kulutused võivad elektri hinda tõsta, kasumi ülemmäär jääb aga konstantseks.
Kaasaegse hüveoluühiskonna riigi institutsioonide õigusloomet iseloomustab kategoorilise imperatiivi
normide asemel nn soft-law (vt lähemalt õiguse osas) kasutamine.
Valitsuse funktsiooniks on seaduseelnõude ettevalmistamine parlamendile ning nende algatamine
parlamendis (normatiivne funktsioon). Riigi kohahalduse ja ametnike suhtes teostab valitsus
teenistuskontrolli distsiplinaarkaristuse õigusega, veel - tegevuse seaduslikkuse ning otstarbekuse
kontrolli, samuti ülesannete täitmise kontrolli (kontrolli funktsioon). Valitsuste tegevuses on määrav
faktor tegevuse stabiilsus ning poliitika järjepidevus (detailsemalt vt fakultatiivses osas), mis tagab
õiguspärase ootuse printsiibi rakendumise.
P. 3. PÄDEVUS
Q. Valitsus on alaline kollegiaalne organ, mille koosseisu kuuluvad ministrid. Seejuures võivad
valitsuse koosseisu kuuluda veel:
Valitsusjuhi (peaminister, USA-s - president, kabineti juht, kantsler) positsioon on väga erinev - vrdl
näiteks Šveits või USA. Dualistlikus süsteemis ei ole muide Euroopas kusagil enam monarh riigipeana
samal ajal valitsuse juhiks. Valitsusjuhid loetakse ministritehierarhia kõrgeimaks tasandiks.
Valitsusjuht suunab ja koordineerib valitsuse kui kollegiaalse organi tegevust. Valitsusjuhi positsioon
on nõrgem tavaliselt mitmeparteiliste poliitiliste valitsuste puhul (Holland, Belgia), ta ei saa eriti kaasa
rääkida isegi valitsuse koosseisu osas, mis formeerub koalitsioonikokkulepete alusel. Samas näit
Suurbritannia, Saksa LV ja Iirimaa süsteemis on peaministril väga tugev positsioon. Ta võib saata ise
erru isegi ministri, kes söandas valitsusjuhi määratud sihti ignoreerida või erimeelsust proklameerida.
Üldine tendents on peaministri positsiooni tugevnemisele, seda isegi üksnes poliitilise praktika läbi.
62
Näiteks Suurbritannias oli sõjaajal täidesaatev riigivõim koondunud tegelikult mõnest juhtiva
valdkonna ministrist koosneva nn sõjakabineti kätte. Ka rahuajal võib tegelik täitevvõim koonduda
kitsama ringi ministrite kätte - poliitilise mitmeparteilise valitsuse puhul moodustavad valitsusse
kuuluvate parteide liidrid nn tegeliku jõukeskuse oma tuumikrühmana. Viimase süsteemi näiteks on
Madalmaad (Holland) ning Belgia, kus valitsuses olevad parteiliidrid (-juhid) lepivad alati enne
põhimõttelised otsustused kitsas ringis kokku, mis alles pärast seda esitatakse valitsuse täiskogule.
Ülaltoodud juhtusid käsitletakse üldistusena kui valitsust kitsas mõttes. Valitsusse laias mõttes
kuuluvad institutsioonina lisaks veel nn juniorministrid, riigisekretärid + abi- või aseriigisekretärid.
Valitsus võib moodustada enda juurde alalisi või ajutisi komisjone ning töögruppe.
Hollandis, Belgias, Hispaanias, Iirimaal, Suurbritannias, Itaalias, Austrias, Prantsusmaal ja Saksa LV-s
on levinud nn kitsama koosseisu kabinet, mis ei hõlma kogu ministrite ringi. Näiteks Itaalias on kokku
üle 80 ministri, kellest üksnes kolmekümne ringis kuulub kabinetti. Täiskoosseis koguneb
erakordsematel asjaoludel või küsimuste otsustamiseks, mis puudutavad paljude ministrite
valitsemisala. Kabineti ja kogu ministrite ringi arv langeb ühte Islandil, Norras, Rootsis, Soomes,
Taanis ja Šveitsis. Põhjamaades osalevad seega kõik ministrid kabineti istungitel, kusjuures
riigisekretärid jäävad kabineti koosseisust välja. Ka iseseisvuse taastanud Balti riikides langeb
ministrite ja valitsuse koosseisu liikmete arv kokku. Ministrid võivad olla samal ajal ka
parlamendiliikmed (nt Soome). Suurbritannias ja Iirimaal ei tohigi valitsus koosneda kellestki teisest
kui parlamendiliikmetest. Eestis peab parlamendiliige sel juhul oma staatuse peatama, aga kui ta
lõpetab töö ministrina, siis on tal õigus naaseda Riigikokku. Prantsusmaal ja Belgias ei tohi minister
olla parlamendi liige, kusjuures prantsuse minister peab täielikult loobuma parlamendiliikme staatusest
ja katkestama ühenduse ka teda esitanud poliitise ringkonnaga, et erapooletumalt valitsusasju ajada.
Ministrid võivad Lääne-Euroopa riikides moodustada (rekruteerida) enda juurde üsna arvukalt
esindusi (edustusi), millede ülesandeks on tagada ministri sidet igasuguste asutuste ning oma
valimisringkonnaga. Eeskätt Prantsusmaal on sellised sekretariaadid saanud üsna arvestatava
võimupädevuse.
Hierarhias järgmine tasand on juniorministrid või abiministrid või aseministrid, seejärel riigisekretärid
(+abi- või asesekretärid). Nende süsteem on väga erinev - nt Hispaanias moodustavad riigisekretärid
tasandisiseselt koguni kolm erineva pädevusega alltasandit. Riigisekretärid loetakse teoorias
põhimõtteliselt valitsuse laia koosseisu hulka. Kitsas tähenduses on valitsuse koosseisus üksnes
need liikmed, keda vastava riigi põhiseadus või seadus sätestab selge sõnaga (expressis verbis) -
reeglina ministrite kabinet.
P.5. TÖÖKORD
Valitsuse töövormiks on valdavalt istung, mis on reeglina kinnine. Töökorraldus on riikide kaupa väga
erinev. Otsustused sünnivad valdavalt kas:
1) enamuspõhimõttel (otsustus enamushääletuse alusel, kus vähemus peab alluma) või
3) konsensus- ehk üksmeelepõhimõttel (hääletust ei pruugi üldse olla, kuid vähemus, kes jääb
oma eriarvamuse juurde, ei tööta enamuse otsustusele ka vastu; seejuures peetakse
läbirääkimisi seni, kuni saavutatakse hõlmav kompromiss).
Esimesi juhatab riigipea, neil otsustatakse küsimusi, mis põhiseaduse ja seaduse kohaselt on
riigipea pädevuses (nt parlamendile üleantavad seaduseelnõud, vastused järelepärimistele või
arupärimistele (järele- ja arupärimised on riigiti erinevate õiguslike järelmitega), riigipea dekreedid,
üsna paljudes riikides kõrgemate riigiametnike, sõjaväejuhtide ning diplomaatiliste ametiisikute
nimetamine, vastavate au- või teenistusastmete omistamine, autasustamise otsustamine).
63
Teisi juhatab kabineti või valitsuse juht. Sellistel istungitel arutatakse kõiki valitsuse pädevuses
olevaid sisulisi probleeme, kavandatakse lahendused ja määratakse ülesanded ministritele täitmiseks.
Neil istungeil kuulatakse ära ka spetsialistide ja ametnike seisukohad ja arvamused või saadud
ülesannete täitmise ettekanded või aruanded. Samuti esinevad aruannete ja ettekannetega
täidesaatva riigivõimu territoriaalse kohahalduse või valdkonnahalduse regionaalsete struktuuride
juhid.
Esimesel juhul on iga valdkonna jaoks põhimõtteliselt oma ministeerium, samas võib mitut
sidusvaldkonda ühe ministeeriumi alla koondada. Ministeeriumi alluvuses on territoriaalselt hajutatud,
kuid just sellele ministeeriumile alluvad kohahalduse struktuurid. Alluvuse alusel moodustub range
subordinatsiooniga hierarhiline süsteem ministeeriumiga tipus, mida omakorda juhib minister.
Teisel juhul teeb haldusotsusi ja teostab haldamist ning avalikke teenuseid loovaid toiminguid
keskametkondade süsteem, mille iga üksus on ise suhteliselt autonoomne ja tegeleb oma
valdkonnaga. Valitsus langetab tähtsaimad poliitilised ning haldus- ja juhtimispõhimõtteid puudutavad
otsustused ja ametkonnad omalt poolt tagavad seadusandluse ja täitmisega seotud ülesanded.
Esimene süsteem on praegu laialt levinud kõikjal Euroopa maades, teise esindaja on Rootsi.
Arengutendentsina on hakanud ilmnema traditsioonilise ministeeriumisüsteemi nõrgenemine. Sellele
aitas ilmselt kaasa USA-st alguse saanud nn mäned?er-tüüpi juhtimismalli leviku laienemine.
Osundatud juhtimine eeldab nii struktuuriüksuse kui ka üksiku riigiteenistuja suuremat
tegevusvabadust koos vajaliku ressursiga, aga samas ka suuremat vastutust ja huvitatust töö
tulemuste suhtes (nn kontserni juhtimise mudel).
Ministeeriumid ja keskasutused võivad olla nii arvult kui ka struktuuriüksuste hulgalt väga erinevad.
Põhikriteeriumiks on asjaolu, kuivõrd on tegevaparaat koondatud keskusse (pealinna või valitsuse
residentslinna) või hajutatud haldusüksustesse, kuivõrd on ta territoriaalselt dekontsentreeritud.
64
lokaalse ehk vahetuima tasandi ja keskvalitsuse (föderatsiooni puhul: osariigi või liidumaa valitsuse)
vahepeal on veel üks haldustasand, millele territoriaalsuse alusel vastab ka reaalne haldusüksus.
Samas on seda mõistet kasutatud üsna tihti ka siis, kui lokaalsel tasandil ja vastavas haldusjaotuse
üksuses on omavalitsuslik haldus, mis koos teiste omavalitsusüksustega kuulub suuremasse
(regionaalsesse) üksusse, kus toimib riigi kohahaldus.
Unitaarriikide puhul võib olla põhimõtteliselt kas 3 või 4 tasandit, kusjuures osariigi tasand puudub ja
regionaalne tasand võib jaguneda kas kaheks või on üks tasand.
Alluvussuhted määravad kohahalduse juriidilise laadi: kui riigi keskvalitsus on parlamendi esimene
usaldusosaline, siis kohahalduse organid on juba keskvalitsuse nö käepikendus haldusüksustes.
Laiemas tähenduses on parlamendi usaldusosaliseks kogu täidesaatva riigivõimu süsteem oma kesk-
ja kohahalduse organite süsteemi tervikus (jaguneb omakorda territoriaalsel ning valitsemisalade
põhimõttel kaheks võimsaks subsüsteemiks). Samas vahetud suhted on parlamendil siiski üksnes
riigi valitsusega (vt ülalpool omakorda valitsus: kabinet ning valitsus). Kohahalduse funktsioonid,
süsteem, struktuur ja pädevus sätestatakse põhialustes konstitutsiooni ja seadustega. Seda
täpsustavad seaduse alusel juba keskvalitsuse enda õigustloovad ja -rakendavad aktid. Kohahalduse
organid on aruandvad ja vastutavad otseselt keskvalitsuse ees, samuti vahetu kõrgema tasandi
65
Peale selle esineb mõnedes riikides kohaliku omavalitsuse autonoomse halduse kombinatsioone riigi
kohahaldusega. Sel juhul on tegemist nn segasüsteemidega, mis ei ole enam ei puhtalt riiklikud ega
ka omavalitsuslikud (nt Saksa Liitvabariigi kreisi tasand).
P.3. FUNKTSIOONID
Viimane tähendab, et ei ole tegemist mitte territoriaalse üldhalduse või mingi pideva valdkonna
haldamisega, vaid üksnes ühe kindla funktsiooni täitmisega (nt territoriaalsed valimisorganid).
Valitsemisala funktsioonide teostamise osas ei ole põhimõttelist vahet keskvõimu (ministeeriumide või
keskasutuste) ning haldusüksuste ees seisvate ülesannete lahendamisel. Üldistusena võib väita, et
laias laastus nad kopeerivad osundatud valdkondi regionaalsel tasandil, kuid seejuures on spetsiifiline
just regionaalne koordineerimine ja regionaalplaneerimine.
Kohahalduse tasandite põhiülesanne on avalike teenuste tagamine. Just sellest alusest, kui palju on
mingis riigis selle ülesande mahust keskvalitsusel või kohahaldusel, tuleneb erinevates riikides
osundatud tasandi pädevuse kirevus. Nimetatud tasandil on oma iseseisev eelarve ja selle
sihtotstarbelise kasutamise õigus. Just osundatud tasandi territoriaalorganitel on tavaliselt üsna
laialdased järelevalveõigused lokaalsete tasandite tegevuse seaduslikkuse ning rangelt piiritletud
juhtudel tegevuse otstarbekuse üle.
P.4. PÄDEVUS
Legislatiivfunktsiooni osas on üldpilt erinevate riikide lõikes väga kirev, varieerudes vastavate
institutsioonide üldakti andmise õigusest kuni üksnes üksikakti andmise õiguseni või üksikute
ametiisikute puhul üksnes toimingute teostamise õiguseni kui spetsiifiliste haldusaktideni. Korraldava
funktsiooni osas varieerub iga institutsiooni pädevus tulenevalt tema eesmärkidest ja nende
lahendamise otstarbest veel suuremates piirides.
P.5. STRUKTUUR
66
P.1. ÜLDPÕHIMÕTTED
Kohtu autonoomia on tema sisehalduse autonoomia. Internse halduse raames võib kohus teostada
funktsionaalset ja teenistuslikku kontrolli.
Õigusemõistmise monopoolsuse all tuleb mõista üksnes ja ainuüksi kohtute õigust mõista kohut,
kusjuures kõrgeima astme (kassatsioonikohtu) kohtu otsus on lõplik. Lõplik on ka alama astme
kohtu otsus, mille peale ei esitatud apellatsiooni- või kassatsioonikaebust. Lõplikku otsust ei ole õigust
vaidlustada isegi parlamendil või rahval rahvahääletuse korras. Osundatud printsiip tuleneb kahest
eelmisest. See õigus on kaasajal konstitueeritud kõigi demokraatlike riikide põhiseadustes või
konstitutsioonilistes aktides.
67
Kassatsioon on apellatsiooni läbivaatamine kõrgemas kohtuastmes, kus võidakse see otsus tühistada
ja alama astme kohtule (uues koosseisus) uueks otsustamiseks saata. NB! Ümberkvalifitseerimine
toimub siin üksnes juriidilisest aspektist - siin luuakse alus peamiselt apellatsiooniastme otsuste
ümberotsustamiseks, aga ei otsustata ise ümber sisu osas. Erandlikult menetletakse kassatsiooni
korras neid kohtulikke esimese kaebeinstantsi otsuseid, mis eriseaduse alusel on tunnistatud
lõplikeks. Kassatsioonikohus võib parandada ka alama astme kohtute kohtuvigu.
Õigusemõistmise obligatoorsuse all tuleb mõista kohtuvõimu subjektiivset õigust ja juriidilist kohustust
tegeldagi õigusemõistmisega, kui see kord on tema monopoolne ülesanne. Kohus ei tohi ühelgi
kaalutlusel (poliitiline; pragmaatiline) loobuda õigusemõistmise funktsioonist ja seda kellegagi jagama
hakata.
2.1. Kohtud võivad olla struktuuri alusel 1) astmetud ja 2) astmelised ehk astendatud:
1) astmetu kohtustruktuur moodustub ühestainsast kohtust (võib aga samas sisaldada
internseid struktuuriüksusi, mis peavad olema omavahel koordinatsioonisuhetes, nt tööjaotuse
korras õigusharude alusel);
2) astmelise (astendatud) struktuuri puhul on võimalik kaks varianti - kahe- (a) või
mitmeastmeline (b) struktuur:
a) kõrgema kohtu alluvuses on vähemalt üks aste alamaid kohtuid (nn revisjonisüsteem:
revisjoniastme kohus ja algastme kohus);
c) praktikas valdavalt kolm astmekohut on üksteise suhtes subordinatsioonisuhetes
(nn kassatsioonisüsteem: kõrgeim aste on kassatsioonikohus, sellele allub
apellatsioonikohus ning madalaim on esimese ehk algastme kohus). Samal
astmel võib sellelgi juhul olla internseid kohtuasutusi.
68
----------------------------
[Vt põhiseaduse XIII peatükk; põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus (RT I
1993,25,435)]
Eraldi tuleb mainida veel üldises kohtusüsteemis üsna erandlikuks jäänud seisuslikke kohtuid (nn
aadlikohtud), samuti kutseühenduste aukohtuid, mis lahendavad au- ehk eetikakaasusi. Viimastel ei
ole reeglina "selja taga" riigi sanktsiooni ehk ultima ratio printsiipi, kuid see ei tähenda, et sellise kohtu
otsus kutseühingu liikme suhtes ei oleks mõjus - vastupidi, kutseühingu aukohtu otsusega võidakse
arvestada tunduvalt rohkem kui riigi kohtute otsustega. Paljudes riikides on veel rahukohtu ehk
lepituskohtu institutsioon.
justiitsorganite ees seisvate õiguslike probleemidega, kuid siin ei tohi olla näiteks kohtu- ja osundatud
ministeeriumi vahel mingeid subordinatsioonisuhteid. Samas järelevalve institutsioonid järgnevalt
esitatud käsitluses on omaette erilised institutsioonid, ehkki ka nende põhiülesanne on õiguskorra ja
õigussüsteemi kaitse.
---------------
[Vt antud teema juurde: põhiseaduse IV peatükk, VI-X peatükk, XV peatükk]
Tehnilist järelevalvet keskkonna või objekti üle (seiret) teostavad spetsiifilised organid, Eestis näit
vastavad inspektsioonid.
Õigusteoorias liigitatakse järelevalve teostamise meetodit (viisi) ehk kontrolli (teostamise vorm - nt
revisjon; reid): 1) järjestuse alusel ajas:
a) preventiivne ehk eelkontroll (eesmärk - ennetada puuduste, väärnähtuste teket),
b) repressiivne ehk järelkontroll (kui on nt saadud eelteavet võimalike väärnähtuste faktide
kohta - siis post factum tähenduses; võib olla ka nt: eelnenud preventiivse ning irregulaarse
kontrollreidi käigus tuvastati väärnähtus ja tehti ettekirjutus kõrvaldamiseks - nüüd järelkontroll: kas
täidetud); 2) kontrollifunktsiooni järjepidevuse alusel:
a) regulaarne ehk pidev ehk permanentne (reeglina seejuures hõlmav);
b) irregulaarne ehk pisteline (võib olla nii hõlmav kui ka valikuline);
3) kontrolli objekti hõlmamise alusel:
a) täielikult hõlmav (objektist ammendava ülevaate saamiseks); b) valikuline ehk
väljavõtteline (kas objektist minimaalselt piisava ülevaate saamiseks või nt mõnede konkreetsete
faktide või tunnuste tuvastamiseks).
Peale ülalloetletud järelevalve liikide ja institutsioonide on Euroopa ning teistes riikides laialt levinud:
1) eriline institutsioon parlamentide juures: ombudsman, kusjuures Maastrichti lepingu
kohaselt on loodud Euroopa Ombudsmani institutsioon Euroopa Parlamendi juures;
2) erilised parlamentide petitsioonide komiteed.
1) saada teavet mistahes ametivõimu või ametniku dokumentide kohta ning nende tööistungitel
viibida otsustuste langetamise juures (kas sõnaõigusega või ilma);
2) esitada ettekanne (raport) parlamendile;
3) kontrollida pönitentsiaarasutusi;
4) teha seadust rikkunud subjektile ettekirjutus, mis kuulub kohustuslikule ja tähtaegsele täitmisele.
Petitsioon on märgukiri, mis esitatakse petitsiooni nimetuse all ning mis antakse riigi- või kohaliku
omavalitsuse organile avalikult üle selleks erilises kehtestatud korras (protseduuridega), kusjuures
üleandja (levinud - allakirjutanute volitatud esindus) annab petitsiooni üle ning vastuvõtja (vastava
organi ex officio või spetsiaalselt volitatud esindaja või see ametiisik, kelle nimele esitatakse) võtab
vastu avalikult, tihti massiteabe esindajate juuresolekul.
Seoses demokraatlike mehhanismide üldise arenguga märgime, et eksisteerib veel vägagi mõjus
üldsuse järelevalve toimemehhanism ning sh spetsiifiline valdkonnajärelevalve selle raames. Üldsuse
järelevalve võimsaks instrumendiks on kujunenud avalikustamine massiteabevahendite abil.
Spetsiifiline valdkonnajärelevalve võib olla näit tarbijakaitse süsteem, mis kontrollib nii kaupade kui ka
teenindamise kvaliteeti.
*****
TEEMA 7. PÕHIMÕISTED:
Rahvas kui kõrgeim riigiorgan; referendum, rahvaalgatus, rahvaarutelu, riigipea valimine,
parlamendi valimine, kohalik referendum, kohalik algatus, kohalik rahvaarutelu,
omavalitsusüksuse esinduskogu valimine; parlament: rahva otsene usaldusosaline (esimene
ja vahetu volitatu), diskontinuiteet, indemniteet, immuniteet, deputaat (parlamendiliige, saadik),
71
P. 1. MÕISTE
Kohalik omavalitsus tähendab kohalike võimuorganite õigust ja võimet seaduse piires ja kohalike
elanike huvides korraldada ja juhtida valdavat osa nende vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust
(Euroopa kohaliku omavalitsuse harta - ETS-122 - artikkel 3 p.1 - vt normatiivaktid: 138.). Niivõrd
universaalne määratlus võimaldab hõlmata kohaliku omavalitsuse mõiste nii selle kogukondliku kui ka
riikliku teoooria tähenduses. Mitte ainult omavalitsuste puhul, vaid ka teistes valdkondades ongi selline
universaalne lähenemine integreeruvale Euroopale väga iseloomulik.
8) riigi ja omavalitsuste suhete rajamine üksnes seadusele ja/või lepingule - kui kohalike
omavalitsuste põhiõigused, -kohustused ja -ülesanded sätestatakse põhiseaduse, seaduse
või statuudiaktiga, siis täiendavaid spetsiifilisi ülesandeid (alalisi või ajutisi) võib anda üksnes
seadusega ning omavalitsustele tuleb siis ka luua tagatised täitmiseks (raha ja teised
ressursid);
9) detsentralisatsiooni tunnus riigi üldhalde suhtes - kohalik omavalitsus on suhteliselt iseseisev
ega ole põhimõtteliselt subordineeritud täidesaatvale riigivõimule, samuti ei allu ta
parlamendile, vaid üksnes seadusele;
10) järelevalve reeglina üksnes tegevuse seaduslikkuse üle - tegevuse otstarbekuse üle
möönatakse riigi järelevalveõigust üksnes siis, kui riik andis seadusega täiendava ülesande ja
peale selle raha või ressursid selle täitmiseks - siis võib riik kontrollida ka nende kasutamise
sihipärasust.
P.3. FUNKTSIOONID
Kohaliku omavalitsuse süsteemi põhiliseks üldfunktsiooniks on lahendada omavalitsusüksuses
kõiki kohalikke küsimusi, mis praktikas tõusetuvad. Traditsiooniliselt on kohaliku omavalitsuse kui
süsteemi funktsiooniks olnud järgmiste eluvaldkondade korraldamine ning juhtimine
- rahvaharidus (üldharidussüsteem ehk UNESCO standardite kohaselt alg- ja
põhiharidus);
- sotsiaalhoolekanne;
- tuletõrje;
- territooriumi planeerimine, ehitus ja hoonestus;
- keskkonnakaitse ning jäätmemajandus (k.a. jäätmete likvideerimine);
- kohalik liiklus ja teed;
- kohalik transport;
- raamatukogud;
- kultuuritraditsioonide hoidmine;
- kodanikukaitse ning päästeteenistuse korraldamine kohtadel;
74
Kaasaegses
demokraatlikus riigis ei ole põhimõttelist vahet selles, mis on poliitika olemuseks riigi või kohalikul
tasandil - poliitika objekt ning subjektid võivad erineda, vorm ja sisu ning viisid on sarnased, kui
mitte täiesti samad. Ka kohaliku omavalitsuse esinduskogud moodustatakse parteipoliitilisel
alusel. Kohaliku poliitika demokraatlikkuse nurgakiviks on autonoomsuse (detsentralistliku
suhtelise sõltumatuse) garanteeritus, st kohalikud demokraatlikult moodustatud esindusorganid
peavad oma pädevuse raames olema otsustustes vabad ega tohi olla sõltuvuses riigiorganitest
tegevuse otstarbekuse osas. Kohaliku poliitika autonoomia garanteerivad nn kuus ülimuslikkust:
1) ülimuslikkus organisatsiooni kujundamisel (st õigus igas omavalitsusüksuses ise
juhtimisstruktuur kujundada);
2) ülimuslikkus õigusloomes (st õigus võtta vastu omavalitsusüksuse statuudiakt ning anda
õigustloovaid ja õigustrakendavaid akte igapäevases halduses);
3) ülimuslikkus finantsasjades (st õigus omavastutuslikuks tulude ja kulude e. eelarve
kujundamiseks);
4) ülimuslikkus maksude osas (st õigus kehtestada ise kohalikke makse niivõrd, kui see pole
piiratud kõrgemalseisva seadustikuga finantspoliitika regionaalseks ühtlustamiseks);
5) ülimuslikkus kohalikus planeerimises (st õigus oma vastutusel töötada välja ehituse ja
kommunaalvõrkude perspektiivplaanid, sh maakasutus- ja hoonestusplaanid);
6) ülimuslikkus personali küsimustes (st õigus ise personali valida, tööle võtta, edutada ja
vallandada).
3) veel õigus sõlmida lepinguid seaduses sätestatud alustel ja korras, millega saadakse õigusi
ja võetakse kohustusi.
P.5. STRUKTUUR
Struktuuri osas tuleb teha vahet omavalitsusliku halduse struktuuri ning omavalitsusüksuse
organisatsiooni struktuuri vahel.
§ 2. RIIGIKAITSELISED ORGANISATSIOONID
§ 3. KULTUURAUTONOOMIA ORGANISATSIOONID
Kultuurautonoomia põhimõtete ning organisatsiooni loomisel oli Eesti 1920-ndatel aastatel pioneeriks
nii Euroopas kui ka kogu maailmas. Juba tollal fikseeritud põhimõtted olid ja on eeskujuks mitmete
rahvusvahelise õiguse aktide väljatöötamisel selles valdkonnas (kaasa arvatud pikemat aega
ettevalmistamisel olev vastav ÜRO dokument). Kultuurautonoomia funktsiooniks on antud rahvusriigis
koos põhirahvusega elava rahvusvähemuse (minoriteedi) kogukonna oma rahvusliku
kultuuriidentiteedi säilitamine ja arendamine (keel, tavad, kultuur, kirjandus jne. jne.) ning samas
loomulik integreerumine antud riigi keskkonda. Tavaliselt lisandub sidemete säilitamine kunagise
emamaaga ning selle arengusuundade vahendamine, samuti enda tutvustamine põhirahvusele,
viimasega heade sidemete loomine. Reeglina moodustatakse kultuurautonoomia korraldamiseks
vastava rahvuskogukonna (minoriteedi):
1) ühiskondlikud esindusorganid;
2) palgalised täitevorganid;
3) vajalikud asutused kultuurautonoomia funktsioonide korraldamiseks.
alalised elanikud või koguni kodanikud, reeglina on tegu põlvkondi asukohamaal elunejatega. Ajutised
elanikud, turistid ning võõrtööjõud ei saa moodustada kultuurautonoomiat, samuti ei saa
kultuurautonoomia kandjaiks olla okupeeriva riigi kolonistid, kui koloniseerimine tuvastatakse.
§ 4. KUTSEALADE OMAVALITSUS
Kutsealade omavalitsus on spetsiifiline korporatiivne organisatsioon, mis ühendab antud elukutse (või
nende grupi) esindajaid ja tegutseb nende huvides (arstid, advokaadid, meremehed jne). Tavaliselt
moodustavad nad oma esindus- ja juhtiv-täitevorganid, korraldavad liikmete arvestuse. Rajaneb
isemajandamisel ja omahaldusel, kuid kutseõpet võib toetada riik. Levinumad probleemid, mida nad
lahendavad, on:
1) kutseala arendamine ja kutseõpetus (sh täiend- ning ümberõpe);
2) kutse-eetika;
3) kutsepropaganda korraldamine;
4) atesteerimise korraldamine;
5) sise- ja välissuhtlus sõsarorganisatsioonide ning riigi- ja kohaliku omavalitsuse organitega;
§ 5. KIRIKUOMAVALITSUS
77
******
TEEMA 8. PÕHIMÕISTED:
Kohalik omavalitsus: kogukondlik ning riiklik teooria, kohalik kogukond (küla- ning
linnakogukond); kohaliku omavalitsuse universaalsed tunnused: territoriaalsus, autonoomsus,
otsene demokraatia, esindusdemokraatia, legaalsus, oma eelarve, kohalikud maksud,
koormised, subsidiaarsuspõhimõte, seadus ja/või leping riigi ja kohaliku omavalitsuse suhete
alusena, detsentralisatsioon, järelevalve (seaduslikkuse üle; tegevuse otstarbekuse üle),
traditsioonilised funktsioonid; tulud: kohalikud maksud, avalikud teenused ja kohalik
ettevõtlus ning tulud varadest, riigieelarve eraldised (dotatsioon, krediit, laen); pädevus:
poliitiline ning halduspädevus (normatiivne; normivaba); autonoomsuse garanteeritus - 6
Avalik teenistus on haldustegevus riigi-, kesk- või kohahalduse aparaadis või kohaliku omavalitsuse
aparaadis, mille eest saadakse palka või hüvist.
Töövõtjat, kes selles õigussuhtes asub teenistusse ametnikuna, nimetatakse tänapäeval üldistusena
alati teenistujaks; ametniku ametikohal mittetöötavaid isikuid loetakse töölisteks sõltumata sellest, kas
nende tööandjaks on riigiaparaadi või kohaliku omavalitsuse institutsioon või hoopis mõni teine
organisatsioon (vt § 3: riigiteenistujate kategooriad; töölised). Euroopa riikides ning mujal arenenud
riikides käsitatakse avaliku teenistuse õigussuhet võlaõigussuhte eriliigina, kuna ka tööõigussuhet
käsitatakse võlaõigussuhte alaliigina; tulenevalt loetakse tööõigust eraõiguse haruks või instituudiks.
Samas kasutatakse ametnike kohta veel teist laialdaselt levinud üldistavat mõistet: bürokraatia. Mõiste
võttis kasutusele Max Weber, tema kontseptsiooni kohaselt määratletakse bürokraatiat kui püsivat ja
homogeenset, suhteliselt iseseisvat ning korporatiivsest psühholoogiast kantud sotsiaalset kihti, kes
koosneb professionaalsetest ranges hierarhilises süsteemis olevatest ametnikest ja teenistujatest,
79
kelle funktsiooniks on teenindada riigiaparaati ( aga samuti majandus- ja teisi organisatsioone) ning
viia legitiimsel alusel ellu ratsionaalset haldust. Bürokraatia mõistet ei tohi samastada tehnokraatia
1
mõistega.
Staatuse (sotsiaalne staatus) all tuleb mõista kultuuriliselt määratletud (tunnustatud) positsiooni
ühiskonnas, mis rajaneb ideel, et positsiooniga kaasnevad vastavad õigused ja kohustused, samas
aga spetsiifiline respekt teiste poolt staatuse kandja suhtes .
Võimu all tuleb mõista indiviidi või sotsiaalse grupi võimet (suutlikkust) kontrollida, mõjustada ja
manipuleerida teis(t)e käitumist kuni manipuleeritav teeb lõpliku valiku kas alluda või mitte.
Avalik teenistus on üksikisiku lepinguline tegevus (töö) kindla tasu eest riigi või kohaliku omavalitsuse
seaduslike funktsioonide ellurakendamiseks vastava organi, asutuse või ettevõtte konkreetsel
ametikohal ning ametikohale kindlaksmääratud pädevuse raames.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Ametnik on móiste, mida senini pole suudetud teoorias päris üheselt määratleda. Ametnik on kindlasti
ainuisikuline institutsioon. Teoorias on tähistatud selle móistega täitevvóimu kórgemaid esindajaid,
kes tavaliselt on poliitikute (või politiseeritud) tasand - riigipea (eriti president - samas aga monarh on
seisus!), valitsuse esimees ja liikmed jne. Samas näiteks ombudsman, õiguskantsler ning alamate
tasandite avalikud teenistujad on professionaalsed asjatundjad ning apoliitilise iseloomu tõttu eelmise
rühmituse alla ei sobi. Ometi iseloomustab neid avaliku täitevvõimu kasutamise õigus rangelt oma
pädevuse piires, mis riigi poolt on garanteeritud ultima ratio printsiibiga.
Avaliku teenistuse sisuks on avaliku teenistuse õiguslik suhe, milles tööandjaks on avalikõiguslik
subjekt ning töövõtjaks üksikisik. Avaliku teenistuse ning erateenistuse:
1) ühine tunnus on põhimõtteliselt töövõtu võlaõiguslik suhe;
2) eristav tunnus on see, et üksnes avalikus teenistuses on ametiisikul vói teenistujal koos
konkreetse pädevusega konkreetne täitevvõim ning otsustusõigus seaduse ja õigusaktide alusel.
Avaliku teenistuse personali kui terviku hulgas võib olla ka eraõigusliku töösuhte alusel tegutsevaid
töölisi, kellel pole otsustusõigust haldusprotsessis viimase laiemas tähenduses (st
normatiivne+normivaba tegevus) - vabateenijaid. Avalikus teenistuses ollakse kindla palga eest ning
reeglina täistööpäevaga, ehkki on ka osalise päevakoormusega ametikohti. Peale selle on USA-s ning
sealt ka mujale hakanud levima kodustöötamise mall, mis eeldab suhtlemist bürooga arvutivõrgu
kaudu. Avalikele teenistujatele laienevad põhimõtteliselt kõik rahvusvahelise õiguse aktid töö,
puhkeaja, töötasu ning töökaitse ja sotsiaalkindlustuse kohta, kuid sellest on ka üldiselt omaksvõetud
erandeid just riigiteenistujate osas - näiteks:
1) teatud riigiametites ja -teenistustes vóib kehtestada kodakondsuspiirangu (st üksnes antud
riigi kodanikud) ning teisi piiranguid või teenistuslepingu eritingimusi;
2) riigiteenistuses võib piirata streigiõigust, kusjuures valitsusasutustes ning elutalitust
tagavates teenistustes võib streigid üldse keelustada;
3) eriolukordades ning erakorraliste seisukordade puhul ei ole tarvis kinni pidada 40-tunnise
töönädala ning 8-tunnise tööpäeva nõudest (ületunnitöö, töö puhkepäevadel ning riiklikel
tähtpäevadel).
subordinatsioonisuhted, kusjuures organi või ametiisiku haldusakti andmise õiguse korral ka tema
antavate haldusaktide koht õigusaktide hierarhias ning kõik vastavad protseduurid.Sätestatud peab
olema, kellel on hierarhias teise suhtes ning millistel tingimustel:
1) vetoõigus (absoluutne või suspensiivne ehk viivitav);
2) delegeerimisõigus (kellele ning mille alusel, juhtudel ja mahus);
3) tegevuse seaduslikkuse kontrolli (teenistuskontrolli) ning järelevalve õigus;
4) tegevuse otstarbekuse kontrolli (teenistuskontrolli) ning järelevalve õigus;
5) haldamise vahendite (vara) järelevalve ja teenistusliku kasutamise õigus;
6) täitmise diskretsiooni ehk vaba suva ulatus;
7) täitmise kontrolli õigus.
§ 3. RIIGITEENISTUJATE KATEGOORIAD.
Töölisi (riigiorgani või selle struktuuriüksuse funktsionaalse või valdkonnategevusega otseselt või
kaudselt mitteseotud töötajad - elektrikud, koristajad, kütjad, santehnikud, kokad, autojuhid jne,
kusjuures tinglikult kuuluvad tänapäeval just selle kategooria alla ka sellised uued "valgekraed" nagu
asutuse/organi turvamehed(-meeskonnad)) ei loeta traditsiooniliselt täitva aparaadi töötajate ega ka
riigiteenistujate hulka, vaid neid nimetatakse vabateenijateks. Sama kategooriate süsteemi analoog
kehtib põhimõtteliselt ka omavalitsusteenistuse iseloomustamisel.
Avaliku teenistuse teooria tundis pikka aega põhiliselt kahte riigiteenistuse süsteemi tüüpi (see pädes
tegelikult kogu avaliku teenistuse kohta üldse):
1) karjäärisüsteem ehk personali teenistussüsteem;
2) teenistuskoha süsteem ehk ametikohtade täitmise süsteem.
3) mäned?erisüsteem (seondub teenistuskoha süsteemiga; eriti paaril - kolmel viimasel
aastakümnel piiritletakse iseseisva liigina).
P.1. KARJÄÄRISÜSTEEM
P. 2.TEENISTUSKOHA SÜSTEEM
Tihti rakendatakse siin avalikku või suletud konkurssi, seetõttu on antud süsteemi iseloomustatud veel
konkurentsisüsteemina. Selles süsteemis puudab alaline riigiteenistujate korpus, kuid seda väidetakse
süsteemi pooldajate poolt korvavat:
1) võimas rotatsioon (personali vahetumine, uuendamine);
82
Karjäärisüsteemi tüüpilisteks esindajateks peetakse eriti Saksa LV-d ja Prantsusmaad ning üldse
mandri-Euroopa ehk kontinentaalset areaali. Teenistuskoha süsteem, sh ka mäned?erisüsteem
tinglikult selle või omaette süsteemina on enim levinud üldise õigussüsteemi ehk common law
areaalis, tüüpiliseks esindajaks peetakse USA-d, kust selle klassikalised mudelid ka mujale levima
hakkasid.
P.3. MÄNEDZERISÜSTEEM
Selle süsteemi sünnimaaks peetakse USA-d, kuigi seda prioriteeti on vaidlustatud. Osundatud
süsteem kasvas välja selle sajandi viimastel aastakümnetel tegelikult teenistuskoha süsteemist,
säilitades tolle põhikriteeriumid ning -mudeli. Erijoon seisneb selles, et kui karjäärisüsteemis ning
teenistuskoha süsteemis oli igale teenistuskohale ette kirjutatud jäigad funktsioonid, ülesanded ning
pädevus, teenistuja tegevus oli jäigalt reglementeeritud, siis mäned?erisüsteemis lähendatakse
riigiteenistuja tegevusvabadus ettevõtluse juhi omale. Vastutamiseks antud tegevusvaldkonda
käsitatakse samalaadsena kui tootmist turumajanduse tingimustes. Teenistujale antakse suured
vabadused algatusvõimeks oma parimal äranägemisel kõige ratsionaalsemate lahendite
kohaldamiseks, otstarbekaima juhtimise lahendusviisi leidmiseks. Ette antakse vaid parameetrid
lõpptulemuse osas, milleni ta peab jõudma ning vajalikud minimaalsed ressursid, millest ta peab
optimaalse välja pressima. Seejuures stimuleeritakse rafineeritult algatusvõimet, ratsionaalsust,
operatiivsust ja tulemuslikkust ning eriti materiaalset kuid ka aatelist huvitatust. Lühidalt -
riigiteenistuse struktuuriüksuse juhtivametikoha mudelit lähendati maksimaalselt ettevõtluse juhi
mudelile (nn kontserni juhtimise mudel). Nimetus mäned?erisüsteem tulenebki vastavast
majandusjuhtimise inglisekeelsest mõistest management.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
MÄRKUS: selle õppeaine riigi osa raames ei käsitleta otsustusprotsessi haldustegevuses - see
on haldusõiguse õppeaine objekt.
*****
TEEMA 9. PÕHIMÕISTED:
Avalik teenistus: riigiteenistus - riigiaparaadi teenindamine (otsene riigiteenistus:
seadusandliku riigivõimu teenindamine, riigipea teenindamine, täidesaatva riigivõimu organite
teenindamine (valitsuse ning valitsusasutuste, samuti valitsusasutuste hallatavate asutuste);
kaudne riigiteenistus: teenistus riigikaitse ning avalike teenuste ehk avaliku sektori
struktuurides); omavalitsusteenistus - kohaliku omavalitsuse aparaadi teenindamine (otsene
omavalitsusteenistus: kohaliku omavalitsuse esindusorgani teenindamine, kohaliku
omavalitsuse täitevorganite teenindamine, teenistus munitsipaalasutustes (-aparaadis);
kaudne omavalitsusteenistus: teenistus avalike munitsipaalteenuste struktuurides); teenistuja;
bürokraatia - alalhoidlikkuse spontaansed funktsioonid (alalhoidlikkus, enda taastootmine,
tegeliku valitsemisvõimu saamine, erilise sotsiaalse staatuse tunnustamine, sotsiaalne
distants); võim, valitsemisvõim (traditsionaalne, karismaatiline, legaal-ratsionaalne);
haldussubjekt; riigiorganid; riigi- ja omavalitsusasutus, halduspersonal; ametnik; avalik ning
erateenistus: töövõtu võlaõiguslik suhe (avaliku teenistuse suhe), töölised ning vabateenijad,
kodustöötamise mall, töö, puhkeaeg, töötasu, töökaitse, sotsiaalkindlustus; erandid ning
piirangud riigiteenistuses: kodakondsus- ja muud piirangud, teenistuslepingu eritingimused,
streigiõigus, 40-tunnine töönädal ning 8-tunnine tööpäev (ületunnitöö, töö puhkepäevadel ning
riiklikel tähtpäevadel); ametnikkonna rekruteerimine ehk värbamine: valimisega, määramisega,
nimetamisega, kinnitamisega, avatud või suletud konkursiga; struktuuriüksuste hierarhia,
personali hierarhia ja subordinatsioonisuhted; haldusakti andmise õigus, antavate
83
haldusaktide koht õigusaktide hierarhias; personali hierarhias - kellel teiste suhtes: vetoõigus
(absoluutne; viivitav), delegeerimisõigus, tegevuse seaduslikkuse kontrolli ning järelevalve
õigus, tegevuse otstarbekuse kontrolli (k.a. teenistuskontroll) ning järelevalve õigus,
haldamise vahendite (vara) järelevalve ning teenistusliku kasutamise õigus, täitmise
diskretsiooni ulatus, täitmise kontrolli õigus; riigiteenistujate kategooriad: kõrgeimad
ametiisikud, juhid (juhtivametnikud), spetsialistid, täitva aparaadi teenistujad (abipersonal) +
töölised (vabateenijad); riigiteenistuse kolm süsteemi: karjäärisüsteem ehk personali
teenistussüsteem (senioriteet või teenistusalane püüdlikkus, ülemuste hinnang, atesteerimine
(kontrollatesteerimine), personaalne küündivus, kutsenõuded, kutsekirjeldus, professiogramm,
teenistusaste, püsiv riigiteenistujate korpus, lojaalne professionaalsus), teenistuskoha
süsteem ehk ametikohtade täitmise süsteem (kategoriseeritus, pretendent, avalik või suletud
ehk kinnine konkurss, personali rotatsioon, professionaalide rekruteerimine, konkursifilter),
mäned?erisüsteem (tegevusvabadus, ettevõtluse juht, lõpptulemuse parameetrid,
algatusvõime, ratsionaalsus, operatiivsus, tulemuslikkus, materiaalne huvitatus, aateline
(moraalne) huvitatus, nn kontserni juhtimise mudel, management.
Skeem nr 1
RIIKLIKU KORRALDUSE RIIGI PÕHITUNNUSED
VORM: (vabariik; dual. monarhia)
B:-regionaalne Diplomaatilise
immuniteedita
- lokaalne AVALIKU VÕIMU ORGANISATSIOON:
Skeem nr 2
MONARHIA
PIIRAMATU PIIRATUD
Skeem nr 3
VABARIIK
AJALOOLISELT KAASAJAL
Aristokraatlik
Parlamendikeskne proletariaadi
diktatuur
nt nõukogude
Nn puhas võimude esindusdemo-
lahusus kraatia (end. N.Liit)
või nn
rahvademokraatia
Presidentaalne vormis
(end.Varssavi pakti
riigid)
86
Skeem nr 4
ÕIGUSHARUD
ÕIGUS
Võlaõigus Tööõigus
Haldusõigus Kriminaalmenetlus-
Pärimisõigus õigus(sh kriminaal-
Tsiviilmenetlusõigus täitevmenetlus)
(sh tsiviiltäitevmenetlus)
Haldusmenetlus-
Perekonnaõigus õigus
(abieluõigus)
Skeem nr 5
ÕIGUS
Eraõiguse eriosa
Riigiõigus Kriminaalõigus Menetlusõigus
(protsessiõigus)
Varaõigus Kaubaõigus
Riigiehitus- Haldusõigus
Perekonnaõigus õigus
Maksu-
õigus
Maa- ja vee- Ettevõtlusõigus
õigus
Finants-
haldusõigus
Justiitshaldus-
õigus
Sotsiaal- ning
tervishoiuhaldus-
õigus
Riigikaitsehaldus-
õigus
Kohalik omavalitsus
88
( FAKULTATIIVNE )
=============================================================================
=
TEEMA 3. RIIKIDE TEKKIMINE JA LÕPPEMINE KAASAJAL
P.2. TEISENE EHK SEKUNDAARNE EHK DERIVATIIVNE TEKKIMINE - lisa P.2.2. dismembratio
juurde:
§ 2. RIIGI TERRITOORIUM (MAA-ALA) lisa: riigi territooriumi teooriate ning doktriinide genees
Montesquieu võttis aluseks antiikaja klassikalise kliimavööndite teooria põhiseisukohad, kuid täiendas
neid doktriiniga riigi territooriumi suuruse otsesest ja süsteemsest korrelatsioonist riigivalitsemise
vormiga:
1) ülisuur territoorium > despootia (impeerium);
2) keskmise (mõõduka) suurusega territoorium > mõõdukas (dualistlik) monarhia;
3) väike ja kompaktne territoorium > vabariik.
Riikluse edasine ajalooline areng näitas kliimavööndite teooria puudulikkust, osalist paikapidamatust.
Ajalooliste ning sotsioloogiliste koolkondade, eriti aga evolutsiooniteooriate arenedes tekkis järgmine
arusaam. Füüsikalis-geograafilised tingimused võivad tootlike jõudude ning tootmisvahendite algelisel
arengutasemel kas soodustada või pärssida riikluse teket ebasoodsamates kliimavööndites. Samas -
ajalooline praktika tõestas veenvalt, et riiklus tekkis varem või hiljem ka ebasoodsaks peetud
laiuskraadidel. Jõuti olulise järelduseni: riikluse põhieelduseks on ühiskonna teatud sotsiaalse
küpsuse aste, mille eelduseks omakorda on ühiskondlike suurte tööjaotuste toimumine ning tootlike
jõudude ja tootmisvahendite piisav tase.
*-*
Juriidilised doktriinid riigi territooriumist lähtusid teistsugustelt alustelt, kui ajaloolised ning
sotsioloogilised. Juriidiliste doktriinide juured on keskaja õiguslikes arusaamades omandi, võimu ning
õigusemõistmise kohta. Seisusliku monarhia vundamendiks oli aadli pärilik maaomand - domeen
(dominium), mis andis tänapäeva mõistes ka poliitilise võimu ning jurisdiktsioonivõimu seal elunevate
suhteliselt vabade või pärisorjuslikus seisundis inimeste üle. Võimud ei olnud praktikas tollal lahutatud
ning poliitilise võimu sisuks oli nii õigus kehtestada partikulaarset normistikku kui ka rakendada
peaaegu piiramatut kohalikku haldusvõimu oma läänis (domeenis). Poliitilist võimu kindlustas senjööri,
teatud ulatuses ka vasalli, jurisdiktsioonivõim (vrdl ultima ratio printsiip riigi puhul). Seetõttu nimetatigi
keskaegsete juristide poolt domeenis teostatavat poliitilist võimu jurisdiktsiooniks (iurisdictio) -
allumiseks senjööri kohtuvõimule. Jurisdiktsiooni sisu hulka loeti isegi aadli õigusi koguda maksusid
ning nõuda sõjaväeteenistust, samuti muid tänapäevaseid avalik-õiguslikke kohustusi.
Euroopas kinnistus restauratsiooni tingimustes XIX saj. algupoole käsitlus, mille kohaselt riiklus leidis
kõrgeima väljundi monarhias ning monarhi isikus. Juriidiliste doktriinide teoreetikud (eeskätt Saksa
koolkonnad) väitsid, et kui likvideerus feodaalne killustatus ning kindlustus monarhia, koondus
monarhi võimu alla palju seniseid suhteliselt autonoomseid domeene. Absolutistliku monarhi võim
hõlmas nüüd laialdasi maa-alasid. Nii olevatki tekkinud riigid ning riigi maa-ala ei olevatki muud kui
üks suur domeen. Suurim domeeniomanik oli seega monarh, kelle poliitilist võimu määratleti kui
territoriaalset õigust (ius territorii; Landeshoheit). Riigi territoorium oli riigi kinnisomand; riik aga =
monarh (monarhia). Leiti, et monarhil oli seega tekkinud põhimõtteliselt justkui asjaõigus kogu riigi
maa (territooriumi) peale (nö ülikinnistusüksus) - maa oli riigi = monarhi oma. Monarh teostas nüüd
poliitilist ning jurisdiktsioonivõimu osundatud maa-ala, st riikliku domeeni kõigi elanike ja seisuste
(rahva) üle. Tuleb märkida: selle ning eriti territoriaalse ülimuslikkuse doktriini käsitluse taustaks on
veel õiguspositivistide koolkondade tegevus, kes oma ülipuhtaid teoreetilisi süsteeme luues töötasid
läbi tsiviilõiguse (eraõiguse) valdkonna instituute avaliku õiguse valdkonna jaoks (püüdsid kohaldada
eraõiguse instituute avaliku õiguse valdkonnale).
90
Eraõiguse areng XIX saj. mõjutas järgnevalt avalikus õiguses arusaamani jõudmist, et nii territoorium
kui ka rahvas on mõlemad võrdväärsed objektid, mille suhtes teostatakse riigi poliitlist võimu.
Rahvast ei käsitatud enam domeeniterritooriumi pelga päraldisena, rahvas ning riigi territoorium
lahutuvad. Püsima jääb samas arusaam, et riigil on avalik-õigusliku isiku ülimuslik võim kogu oma
territooriumi kui riigi omandi üle (dominium eminens). Samas on riigi territooriumi piires üksikud
maatükid (kinnistusüksused) omakorda eraisikute eraomandis (dominium directum). Kuid riigil säilib
tema võimu üldise ülimuslikkuse tõttu eravalduste maatükkidel teatud ülimuslikke eriõigusi: maapõu
ning maavarad on riigi omand; riik võib oma territooriumil kehtestada maamaksu ning koormata
kinnisasja; erakinnistu võib sundvõõrandada üldistes (avalikes) huvides või riigi erakorralisteks
vajadusteks jne. Sellist käsitlust (doktriini) hakati määratlema kui territoriaalset ülimuslikkust
(Gebietshoheit).
Dualistliku monarhia süsteemi kinnistumisega Euroopas osutus aga seegi doktriin puudulikuks - nimelt
järgnevalt kinnistus arusaam sellest, et:
1) võimu teostatakse sotsiaalses keskkonnas ja inimeste üle ning sotsiaalsete protsesside
juhtimiseks;
2) kui monarh jagab võimu rahva poolt otse valitud parlamendiga, siis on rahvas ka iseseisev
avalik-õiguslik subjekt.
Ülaltoodu sundis loobuma käsitlusest, et riigi territoorium on selle riigi kinnisasi (veel varem oli
dualistliku monarhia süsteem sundinud loobuma arusaamast, et riik=monarh ning vastupidi). Asemele
tekkis kaasaegne üldtunnustatud doktriin riigi territooriumist kui spetsiifilisest riigipiiriga piiritletud alast
ruumis, mille piires realiseeritakse konkreetse rahvusriigi poliitilist võimu ning jurisdiktsiooni.
§ 3. RAHVAS
Absolutistliku monarhia kinnistumine ning pärisorjuse kaotamine viisid selleni, et ei olnud enam
vajadust feodaalse, seisuslikult hierarhilise allumuse (alamluse) järele: elaniku vahetu alamlus oma
domeeniisanda (vasalli või allvasalli) suhtes; domeenivasalli alamlus - senjööri suhtes; senjööri
alamlus - monarhi suhtes. Järk-järgult asendus absolutismiajastul pärilik aadel (pärusaadel) nn
teenistusaadliga. Kuna monarh=riik, siis loogiliselt jõuti arusaamani ka allumusest mitte oma vahetule
aadlikust isandale, vaid otse üksnes konkreetse riigi monarhile (monarhi alamad). Selle käsitlusega
seondub territoriaalse võimu doktriin.
Järgnevalt paneb monarhi alamluse idee kõikuma territoriaalse ülimlikkuse doktriini levik. Ja lõpuks:
taas dualistliku monarhia süsteemi kinnistumine ning juriidilised doktriinid riigi territooriumist kui
riigivõimu teostamise ruumist kinnistavad loogiliselt tuletatud arusaama rahva seotusest mitte
monarhiga, vaid üksnes konkreetse rahvusriigiga. Seejuures tehti riigi territooriumi kui riigivõimu
teostamise ruumi doktriini tekke ja esialgse kinnistumise ajajärgul mõistetes üsna selget vahet:
1) konstitutsioonilise monarhiaga riigis olid niisuguse riigi alamad;
2) vabariigis olid selle vabariigi kodanikud.
91
Jääb vaid lisada, et riigivalitsemise vabariikliku vormi levik ei annaks ideele alamlusest näiteks
valitava riigipea suhtes mingit mõistlikku põhjendust… Tänapäeval on mistahes riigivalitsemise vormi
puhul nii õigusteoorias kui ka rahvusriikide õigussüsteemides, samuti rahvusvahelises õiguses
üldtunnustatud riigi kodakondsuse mõiste. Samas kasutatakse mõnikord käibekeeles veel nüüdki
mõistet riigi alam mõiste kodakondsus ebakorrektse sünonüümina.
Kolmes Euroopa riigis on föderatiivne riiklik korraldus - Saksa LV, Šveits ja Austria. Kahe esimese
osariikidel on üsna lai autonoomia, kuna Austria liidumaade pädevus on sedavõrd piiratud, et ta
hakkab lähenema juba praktiliselt unitaarsele riigile. Osariigi kõrgeim seadusandlik kogu on maapäev,
sisuliselt tema parlament. Saksa LV liidumaade maapäevad on ühekojalised (v.a. Baieri), mis
valitakse üldistel ja otsestel valimistel 4 aastaks. Liidukantsleri vaste on liidumaade valitsusjuht
ministerpresident, valitsusse kuulub koos temaga teatud arv ministreid ja riigisekretäre. Saksa LV
linnriigid Berliin, Hamburg ja Breemen moodustavad erandi, sest nende esinduskogu (Eesti volikogu
vaste) teostab samas ka kohalikku omavalitsusvõimu. Liidumaade ministeeriumidele allub kirev
süsteem poolomavalitsuslikke struktuuriüksusi.
Šveitsis on 26 kantonit, mille esinduskoguks on 4-ks aastaks valitav ühekojaline kantoninõukogu või
nn suurnõukogu, kuuel väiksel kantonil pole valitavat esinduskogu, vaid siin rakendatakse
harvaesinevat otsest demokraatiat - rahvakoosolekut. Osal kantonitest on oma põhiseadus ning teised
rakendavad konföderatsiooni põhiseadust. Kantonite pädevuses on põhiliselt rahvahariduse ja
terrioriaalse õigusemõistmise funktsioon, muu on konföderatsiooni pädevuses.
P. 4. STRUKTUUR - lisa:
Seega olid 24 liiget 40-st valitavad, ülejäänud nimetatavad või ex officio. Kutseomavalitsused
ühendasid tollal ja ühendavad ka tänapäeval Euroopa riikides vastava valdkonna (näit arstid,
advokaadid, agronoomid, kaubandustöötajad jne jne) erialade esindajaid, nad on spetsiifilised
korporatiivset laadi organisatsioonid kultuurautonoomiale sarnase omavalitsusmehhanismiga oma
liikmeskonna suhtes. Tegelevad erialaliikmete huvide esindamise, kutseoskuste levitamise ja
kutsemeisterlikkuse tugevdamise, kutse-eetika ning vastava haridusega, üsna tihti korraldavad
kutsealast atesteerimist.
Kaasaegne Riigikogu on ühekojaline, valitakse neljaks aastaks (I koosseisu kohta sätestati: kolmeks),
101 liiget.
§ 4. TÄIDESAATEV RIIGIVÕIM:
P. 2. FUNKTSIOONID - lisa:
Valitsuse tegusust iseloomustab poliitiline stabiilsus või ebastabiilsus. Poliitiline stabiilsus on nii
parlamendi kui ka valitsuse puhul aluseks nn õiguspärase ootuse printsiibile (st kodanik ootab, et
järgnevad poliitilised otsustused on alati seoses kord omaksvõetud poliitilise kursiga ning ei muutu tihti
iseenda vastandiks). Iseseisva Eesti esimesel kümnendil oli valitsuse tegevus krooniliselt häiritud ning
paralüseeritud pidevate vahetuste tõttu - pikima valitsuse "eluiga" oli tollal 9 kuud, lühim - 27 tundi.
Põhjus - parlamendis ei olnud ühelgi poliitilisel jõul selget ülekaalu püsiva enamusvalitsuse
moodustamiseks. Iga uus valitsus, kes hakkas alles nö sisse elama, sellest eriti kaugemale ei
jõudnudki, sest juba tuli vahetus. Sellises olustikus hakkas erakordse asjaoluna kasvama
riigiteenistujate otsustusjõu sisuline osakaal, kes pidid lihtsalt olude sunnil tegutsema oma parimal
äranägemisel ja seda tihti ilma poliitilise otsustuse aluseta. Teisisõnu - nad sattusid ise poliitikat
tegema, mida stabiilses süsteemis ei peeta normaalseks. Riigiteenistuja peab olema neutraalne
professionaal, millist põhimõtet peavad ka poliitikud tunnustama (näiteks: õiguskaitse- või sõjaväe
93
organisatsioon moodustatakse poliitilise pluralismi alustel - kas selline organisatsioon suudaks oma
põhiülesannet normaalselt täita?). Reeglina on stabiilseimad nende riikide valitsused, mis
moodustatakse kahe hegemooni seisundis suurpartei või nn "2 1/2"- suurpartei poliitilise süsteemi
tingimustes ehk 1 võimas erakond + 1 väiksem satelliit - stabiilne liitlane (Suurbritannia, Saksa LV,
Iirimaa, Austria).
P.6. VALITSUSE KESKHALDUSAPARAAT - lisa:
Ühelt poolt ministeeriumide ja keskametkondade tasandi ning teiselt poolt regionaalse ja lokaalse
kohahalduse tasandi vahel on paljudes Euroopa riikides spetsiifilised ulatusliku autonoomiaga
valdkonnahalduse struktuuriühikud; peale nende veel nn parariiklikud (kvaasiriiklikud)
struktuuriühikud. Viimased on organisatsioonid, mis ei kuulu üldse otseselt täidesaatva riigivõimu
süsteemi, kuid osalevad abistavas rollis avaliku halduse teostamisel, kusjuures reeglina samuti
ministeeriumist või keskasutusest allpool.
Põhjamaades mainitakse parariiklikele ühikutele lisaks, aga kohati ka nende asemel iseseisvaid
haldussubjekte, avalik-õiguslikke asutisi ning avalik-õiguslikke ettevõtteid. Saksa LV konstitutsioonis
on sarnased struktuurid koguni legaliseeritud kui seaduse alusel tegutsevad erilised struktuurid
riigiorganite üldises süsteemis (st riigiorganid laiemas mõttes). Seejuures on praktikas tihti juba täiesti
ähmastunud piirid niisuguste struktuuride ning täidesaatva riigivõimu kohahalduse organite vahel. Kui
mandri-Euroopa riikides on veel nende struktuuride vahel kuidagi võimalik piiri tõmmata, siis
Suurbritannia ülalosundatud ministeeriumi süsteemi mittekuuluvad üksused ongi puhtalt parariiklikud
struktuurid. Mandri-Euroopas peetakse selliste struktuuride tüüpiliseks näiteks emissioonipankasid
ning riigi ringhäälingusüsteemi. Avalik-õiguslike ühenduste ülalpidamisel on tihti mitmesugused
täienduskoolitus-, sotsiaalabi ning tervishoiukeskused, ilmselt võib siia liigitada ka nn tehnopargid.
Fondide süsteem on demokraatlikes riikides üle terve maailma laialt levinud avalikõiguslike
ülesannete täitmise abistamise süsteem. Tuntuimad on pensioni- ning heategevus- või abifondid.
Organisatsioonide näiteks, mille võrk võib katta terve riigi maa-ala ning mis teostavad sisuliselt
avalikõiguslikke erifunktsioone, võib tuua Punase Risti ning Punase Poolkuu organisatsioonid.
Spetsiifilisi avalikõiguslikke üksikküsimusi võivad lahendada ka mõned kutseorganisatsioonid (näit
advokaatide või arstide organisatsioondi).
1.2. Kohahaldus
Selle teooria teke seondub Suure Prantsuse revolutsiooni ideoloogidega ning neist aegadest saab ta
ka rakendusvõimaluse. Kogukondliku omavalitsuse tegelikud ajaloolised juured ulatuvad tagasi
sugukondliku korra lagunemise ajastusse, mil see asenduski küla- ja hiljem lisaks linnakogukonnaga.
Põhiidee seisneb selles, et kogukondlik omavalitsus e. territoriaalüksuse elanike omahaldus on alati
olnud ja arenenud evolutsiooni tulemusena rahvademokraatia alustel (st. iseotsustamine;
isetegutsemine otstarbe kohaselt; isemajandamine). Kohalik omavalitsus ei ole riigi või monarhi
"kingitus", nende poolt "antud". Riik peab tunnustama kohalikku omavalitsust kui loodusõiguslikku
(loomuõiguslikku) nähtust, kuid võib seda nähtust suunata oma seaduste abil. Riik peab arvestama, et
kohaliku omavalitsuse kui nähtuse evolutsioonilises arengus valmistatakse iga järgnev etapp ette
varasema pool, kusjuures etappide vahel tekib aegade seos, mis kindlustub järjepidevuseks. Seega
on riiklikul reguleerimisel piirid - st. riik peab tunnetama loomulikku arengut ning mitte sekkuma
suvaliste muutlike konstruktsioonidega, sest loomulik evolutsioon on looduse enda seadus. Loodus ja
ühiskond on aga ühtsed.
Riikliku teooria rajamist seostatakse saksa vabahärra Ludwig von Steini nimega, kes 1808.a.
(Napoleoni sõdade ajal) avaldas linnamääruse, mille ideoloogia sai aluseks kogu hilisema riikliku
teooria põhimõtete kogumile nii Saksamaal kui ka väljaspool teda. Ka selle teooria teket ei saa
lihtsustatult käsitleda - selle Saksamaalt levima hakanud teooria juured on saksa klassikalises
filosoofias, õiguse ajaloolises koolkonnas ning saksa liberalismi poliitilise doktriini põhimõtetes.
(A.Almann. "Kohalik omavalitsus. Teoreetilised lähtealused." Eesti Jurist; Nr.5/6 ja 7, 1993) Saksa
klassikaline filosoofia, erinevalt prantsuse valgustusaja filosoofidest, teeb vahet nn tsiviilühiskonna ja
96
Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (ETS-122) koondab endasse terve rea põhimõtteid, mida
võib käsitada ideoloogiliste seisukohtade, arusaamade standarditena, mis sõltumata rahvusriikide
"mudelite" erisusest on kõikjal universaalsed ja üldtunnustatud.
Kahe ülalpool toodud teooria levikuareaali kõrval on ka rida teisi faktoreid - eeskätt rahvuslik-
kultuurilisi ning ajaloolise arengu faktoreid tinginud mitmete nn. superregionaalsete kohaliku
omavalitsuse "mudelite" levikuareaalide teket. Ehkki sellised klassifikatsioonid on alati mingil määral
tinglikud, võime tugineda neist ühele enamlevinule:
1) riikliku teooria leviku areaal (eeskätt Saksamaa ja Austria, Kesk-Euroopa; samasse mõjusfääri
suundus omariikluse saavutamisest alates ka Eesti);
2) kogukondliku teooria leviku areaal (eeskätt Holland ja Prantsusmaa, Lõuna-Euroopa ehk
Vahemere basseini riigid);
3) common law süsteemi riigid (Suurbritannia, Iirimaa);
4) Põhjamaade regioon - sai mõjutusi paljudest koolkondadest, kuid arendas välja üsna selgelt
piiritletava originaalse süsteemi.
Teine, mitte vähem levinud klassifikatsiooni süsteem on järgmine kolmikjaotus:
1) romaani- germaani areaal ( liidab mandri-Euroopa ühte, v.a. Põhjamaad);
2) common law süsteemi riigid;
3) Põhjamaad.
Riikliku teooria mõjusfääris on käsitletud kohalikku omavalitsust riigi üldhalde ühe eriliigi ja -vormina
ning rahvuslikud "mudelid" teevad põhipanuse riigi ning kohaliku võimu võimalikult selgele
piiritlemisele (tööjaotusele riigi üldhalde hüvanguks) ja eeskätt riigi sisemise täitevfunktsiooni
ellurakendamisele omavalitsuste poolt.
Kogukondliku teooria mõjusfääris on rahvuslike mudelite raames olnud aegade vältel küllalt suur rõhk
kohalike omavalitsuste poliitilisel rollil, ehkki halduspädevus võib olla üsna kasin.Põhjamaad erinevad
teistest "mudelitest" eeskätt sotsiaalselt turvalise heaoluühiskonna loomise eesmärgi seadmisega, kus
omavalitsustel selles eriti oluline roll ( "mudeli" põhikandjad on Rootsi ja Taani).
Arvestades nii hartaga ühinenud riikide kui ka ühinemata riikide (Belgia, Inglismaa, Prantsusmaa,
Šveits) siseriikliku õiguskorra ja -süsteemi mitmekesisust tuleb tähelepanu juhtida asjaolule, et
kohalike omavalitsuste põhiõiguste ja -kohustuste fikseerimisel võime täheldada Euroopa riikide lõikes
väga erinevaid viise. Näiteks Euroopa kontinentaalse õigussüsteemi riikides:
1) vastavas seaduses (seadustes) ning omavalitsusüksuse erilises statuudiaktis ehk statuudis,
kusjuures konstitutsioon neid küsimusi expressis verbis ei sätesta (Norra);
2) konstitutsioonis ja seaduses (seadustes) ning omavalitsusüksuse erilises statuudiaktis
(statuudis) - Taani, Rootsi, Soome jt unitaarriigid;
3) konstitutsioonis, seaduses (seadustes), osariikide e. liidumaade seadusandluses ning
omavalitsusüksuse erilises statuudiaktis ehk statuudis - Saksa LV ja Austria kui erinevad
näited föderatsioonist;
4) Euroopa common-law õigussüsteemi riikides, kus kirjutatud ehk kodifitseeritud konstitutsioon
puudub, seaduses (seadustes) ning kui, siis vastava omavalitsusüksuse erilises statuudiaktis
ehk statuudis (Inglismaa ja tema autonoomsed regioonid - sarnase süsteemiga Wales;
Sotimaa ning Põhja-Iirimaa oma erisustega).
Õiguse teoorias nimetatakse statuutideks üldjuhul autonoomsete ühikute määrusi. Kui autonoomsel
ühikul on põhiseaduse või seaduse alusel õigus anda oma pädevuse piires üldakte - määrusi, tuleb
teha vahet omavalitsusüksuse õigusi ja kohustusi sätestava statuudi (staatust sätestava määruse)
ning oma pädevuse piires otsustavat ja korraldavat (normatiivset) tegevust sätestavate nö tavaliste
määruste vahel. Autonoomsed statuudid on kõik riigiadministratsiooni määruste suhtes
detsentralistlikud aktid. Õigusaktide hierarhias paigutuvad statuudid samale tasandile
riigiadministratsiooni (täidesaatva riigivõimu) üldaktide ehk määrustega, neil on põhimõtteliselt võrdne
õiguslik jõud. Miks?
Võrdne õiguslik jõud tuleneb kohaliku omavalitsuse suhteliselt autonoomsest seisundist. Täidesaatev
riigivõim, milles kõrgeimaks organiks dekontsentreeritud tsentralisatsioonile tuginevas riigiorganite
süsteemis on valitsus parlamendi vahetu usaldusosalisena kui ka detsentralistliku autonoomia
põhimõttel tegutsev kohaliku omavalitsuse süsteem tegutsevad võrdselt seaduse alusel ning
seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Põhimõtteliselt üksnes neil juhtudel, mil ei ole tegemist
kohalike küsimustega, saab olla õigustatud seadusega sätestatud delegatsioon, millega valitsust
volitatakse kehtestama seaduses sätestatud juhtudel ja korras kohalikule omavalitsusele õigusi või
kohustusi või reguleerima seaduse elluviimise korda. Selline delegatsioon seaduses peab olema
kooskõlas riigi põhiseadusega. Sellest tuleneb omakorda, et nii täidesaatva riigivõimu määrused kui
ka kohaliku omavalitsuse statuudid ehk kohalikud määrused on seaduste (ning dekreetseaduste)
suhtes madalama õigusliku jõuga, seega nn eksekutiivaktid seaduste suhtes.
Kui statuudid (autonoomse ühiku üldaktid ehk määrused) satuvad vastuollu riigiadministratsiooni
(täidesaatva riigivõimu) üldaktide e. määrustega, siis õiguslikus riigikorras lahendatakse sellised
konfliktid riikliku järelevalve (põhiseadusliku järelevalve) korras kas konstitutsioonikohtu või
halduskohtu poolt.
1.4. Suhtelisest vabadusest moodustada ise oma esindus- ja täitevorganite süsteem (vt Harta)
Raamid kehtestatakse üksnes põhiseaduse või seaduse või statuudiaktiga (esindus- ja täitevorganite
nimetus, moodustamise alused ja kord kõige üldisemalt); muude täitev- ja munitsipaalorganite ning
98
Kohaliku omavalitsuse esinduskogu koosneb põhimõtteliselt kõikjal poliitikutest ning valitakse reeglina
proportsionaalse valimissüsteemi ning parteipoliitilisel alusel ( avatud või suletud nimekirjad ). Tuleb
rõhutada, et kui riigi parlamendi valivad üksnes antud riigi kodanikud, siis paljudes riikides
möönatakse kohalikel valimistel valimisõigus selle omavalitsusüksuse kõigile alalistele elanikele
(sõltumata kodakondsusest) ning tihtipeale on võimalus veel teha valik:
1) minna hääletama alalise elukoha järgsesse valda või linna, või
2) minna hääletama valda või linna vara (reeglina kinnisvara) asukoha järgi omaniku valikul.
Struktuuri osas tuleb teha vahet omavalitsusliku halduse struktuuri ning omavalitsusüksuse
organisatsiooni struktuuri vahel. Kahetasandiline kohaliku omavalitsuse süsteem toimis
omavalitsusliku halduse struktuuri osas ka Eestis iseseisvuse taastamise perioodil 1989.a.
detsembrist kuni 1993.a. oktoobrini. Maakonnas valiti samuti otseselt volikogu, kuid maavanem oli
samas ka riigi esindaja maakonnas, ehkki kandidatuuri esitas maavolikogu. Enne II Maailmasõda
toimis Eestis nö. segasüsteem, sest maakogu valiti valdade ja linnade esindajate poolt, mitte otsestel
valimistel. Sarnane süsteem on praegu Hispaanias ja Islandil.
Euroopa kohaliku omavalitsuse harta kohaselt ei loeta tasandit omavalitsuslikuks, kui esinduskogu ei
valita üldistel, ühetaolistel ja otsestel valimistel salajase hääletuse teel ning kui ta ei moodusta ise
vabalt täitevorganit. Seega ka kõik juhtumid, mil haldusüksuses on mistahes kombinatsioonis ühitatud
riiklik ja omavalitsuslik haldus, pole harta mõttes omavalitsused.
Islandil, Suurbritannias ning Šveitsis asendab väikestes haldusüksustes volikogu rahva üldkoosolek.
Suurbritannias ei ole omavalitsusüksustes kohalikku valitsust, valdkonniti korraldavad haldust
mitmesugused toimkonnad.
Mõnes riigis (nt Belgia, Prantsusmaa, Itaalia, Hispaania) nimetab linnapea (bürgermeistri) riigi valitsus.
Nimetamine võib sel juhul olla vaid formaalne kinnitus esinduskogu seast valitud linnapeale. Kuid nt
Hollandis võib riigi valitsus nimetada linnapea ametisse isiku, kes pole üldse volikogu liige ja esindab
siis ka korraga riigivõimu selles omavalitsusüksuses.
Bürgermeister, kes reeglina on valitud volikogu volituste ajaks tähtajaliselt, on nii volikogu poliitiline
usaldusosaline täitevtasandil (NB! paralleel - parlament <-> valitsus ) kui ka professionaalne
haldusjuht, kes töötab igapäevaselt täiskoormusega ning saab töö eest soliidset hüvist. Bürgermeistril
on reeglina laialdased täitevvolitused ning kui esinduskogule ja bürgermeistrile on lisaks ka valitsus,
leiame omavalitsustasandilgi eest justkui analoogia võimude lahususe skeemile. Sellega aga
tegemist ei ole - see on pigem nö tööjaotus. Selles skeemis puudub ka oluline komponent -
kohtuvõim. Viimane on riiklik institutsioon ning tema süsteem on riigis omaette ülalt alla ( NB!
Nõukogude võimu tingimustes, kus kohalikud nõukogud olid tegelikult riigi tsentraliseeritud
kohahalduse organiteks (sealjuures kahekordse alluvuse süsteemis), oli neile antud ka teatud
õigusemõistmise funktsioon - administratiivkomisjonid täitevkomiteede juures, kes lahendasid
haldusõigusrikkumisi). Klassikalises kohaliku omavalitsuse süsteemis ei ole kunagi õigusemõistmise
funktsiooni, kuid kõne alla võib tulla:
1) kohtueelne haldusmenetlus,
99
2) kohtueelne lepitusmenetlus.
Primaarne sektor tähendab ühiskonnas neid tegevusalasid, mis tegelevad elatusallikate või
esmatarbeliste hangetega (hankivad tegevusalad) - põllundus, metsandus, kaevandamine,
kalastamine, jaht ja küttimine.
Sekundaarne sektor tähendab ühiskonnas neid tegevusalasid, mis tegelevad toorme töötlemisega
poolfabrikaatideks või lõplikeks toodeteks (produktideks) - ta hõlmab kogu töötleva ja tootva
tööstuse.
Tertsiaarne sektor tähendab ühiskonnas neid tegevusalasid, mis ei tooda ise, vaid teenindavad ja
loovad teenuseid, sh kuni info tootmise ja meelelahutuseni välja.
Teenistusaadli kui seisusliku riigiteenistujate kihi all tuleb mõista ilmalike feodaalide kihti, mis
kujunes Euroopas varasel keskajal ratsasõdureist ja allvasallidest (nt inglise squaier ehk
"kilbikandja"), kes teenis suverääni (valitseja) sõjaväes või riigiaparaadis, saades tasuks
maavaldusi (lääne ehk feoode) pärusomandina.
Vene teenistusaadel moodustus XIII - XV saj vürstide õukondlastest, kes alates XV saj said
maavaldusi mittepärandatavate ja mittevõõrandatavate teenismõisatena. Euroopas sulas
teenistusaadel pikapeale kokku põlise sugukonna-aadliga ühtseks aadliseisuseks. Seevastu
Venemaal ühendas Peeter I haldusreformiga bojaarid (sugukonna-aadel) teenistusaadliga
ühtseks aadliseisuseks - 1722.a. kehtestati teenistusastmete (-klasside ehk -järkude) süsteem nii
tsiviil, õukonna- kui ka sõjaväeteenistuse jaoks. Määrati kindlaks seisuse struktuur, õigused ja
teenistuskord:
1) põhimõtteliselt auametit, milles olemiseks ei olnud vaja olla valdkonnaspetsialist ( kui oldi - siis
oli see meeldiv kokkusattumus riigi aspektist);
2) aste omistati spetsiifiliste teenete eest või ka sidemete kaudu - võimed olid teisejärgulised;
3) aste võidi saada päriliku seisuse alusel, mis välistas igasuguse vajaduse võimekuse või
teenete järele.
Osundatud puudused olid üks oluline tegur, miks teenistusaadli süsteem kapitalismile jalgu jäi.
Kapitalism eeldab vaba konkurentsi ning stimuleerib halastamatult võimekust ja suutlikkust.
Tööstusrevolutsioon ning kapitalistlikele tootmis- ja turusuhetele üleminek kogu Euroopas ja Põhja-
Ameerikas loob eelduse palgalise ametnikkonna ja kaugelearenenud tööjaotuse ning liigendatud
funktsioonidega riigiaparaadi tekkeks. Kaasaegse riigi mehhanismi kujunemisprotsess toimib kogu
XIX saj., kuid XX saj. on ta oma põhijoontes (institutsioonid kui ka instituudid) välja kujunenud.
Sealhulgas on saanud kõikjal arenenud riikides tõsiasjaks bürokraatia kui väljakujunenud nähtus, mille
eelduseks oli absolutismiajastu tsentraliseeritud riigiaparaat ja ametnikkond.
Tegelikkuses pidi Lenin palju kordi materdama sotsialistlikku ning nõukogude bürokraatiat, mis
osutus veelgi eemaletõukavamaks kui paljusarjatud kapitalistlik bürokraatia. Stalinismi perioodil
kujunes välja nõukogude bürokraatia keeruline ja spetsiifiline mehhanism, mis teenis totalitaarset
süsteemi. Nõukogude bürokraatia eemaletõukavamaid jooni oli kõikehõlmav pealekaebamise e
öördamise (denuntseerimise) süsteem, millele oli alus pandud sotsialistliku riigi rajajate poolt ning
mis järgnevatel aastakümnetel arenes ülima rafineerituseni. Praktiliselt kõigi valdkondade kõigis
asutustes ja organisatsioonides oli loodud võimas järelevalve ning julgeoleku süsteem (nn esimesed
ja teised osakonnad, eriosakonnad ja eritöö sektorid, eritöö volinikud ja inspektorid jne jne), mis
korraldas ülalviidatud öördamise süsteemi (selle kohta vt eriti - A.Solzenitsõn."Gulagi arhipelaag").
Nõukogude bürokraatiale võib võrdset leida üksnes teiste totalitaarsete poliitiliste reziimide
102
sünnitatud süsteemide seast. Teine iseloomulik joon eriti stalinismi ajal oli bürokraatia tsiviil- ning
militaarse osa kokkusulamine. Seega ei pääsenud ka sotsialism bürokraatiast - vastupidi, ta sünnitas
eriti võimsa totaalse ja seejuures poolsõjaväestatud poliitilise bürokraatia.
103
Euroopa riigiteenistuste rahvuslike süsteemide osas valitseb kirev rahvuslike mudelite rohkus, kuid
ometi on rida sarnaseid kriteeriume vói jooni:
1)töölevótmise süsteemide osas;
2) rekruteerimise ning ümberpaigutuste osas;
3) hariduse ja täiendóppe osas;
4) vallandamise aluste osas;
5) edutamise osas;
6) töötingimuste muutmise osas;
7) poliitikute ning teenistujate suhete osas;
8) riigiteenistujatele esitatavate póhinóuete osas.
Nn "ausal" vallandamisel (st kui pole distsiplinaarkaristusena), makstakse enamikes riikides väga
erinevaid kompensatsioone. Näiteks: Hollandis riigiteenistuja staatusega töötajale:
A: 1) esimesed 3 kuud - 93% viimasest palgast;
2) järgmised 9 kuud - 83% viimasest palgast;
3) järgmised 4 aastat - 73% viimasest palgast;
4) pärast 4 aastat - 70% viimasest palgast;
105
106
B: lepingulisele riigiteenistujale:
. 1) esimesed 2 kuud - 93%
2) järgmised 2 kuud - 83%
3) järgnevalt - 73%
4) lópuks langeb - 70%.
Paljudes riikides kasutatakse nn teenistusreservi arvamist kuni uue töö leidmiseni riigiteenistuses - st
sisuliselt eelisjärjekord koos vallandamistoetusega. Selline süsteem kehtestati ka Eestis avaliku
teenistuse seadusega (ATS). Póhjamaadele on seejuures veel iseloomulik eriti tugev sotsiaalne
kaitstus vallandamiste vastu. Seda vaatamata sellistele kardinaalsetele erinevustele, et Soomes
kehtib riigiteenistuse teenistusleping, Rootsis aga nn. individuaalleping (private contract).
Edutamise ning töötingimuste muutmise osas on väga suured erinevused, sóltuvalt taas sellest,
millisega 3-st riigiteenistuse süsteemist tegemist. Tugeva garantii annab kollektiivlepingute süsteem,
paljudel juhtudel aga sätestatakse need tingimused ainult teenistuslepingus vói individuaallepingus.
Teenistuslepingu töötingimuste osas annab üldise aluse riigi tööseadusandlus, individuaalleping jätab
tööandja - töövótja suhetes vabama mänguruumi, ehkki póhipiirangud ja -alused ka siin
tööseadusandluse póhjal.
Poliitikute ning riigiteenistujate suhted. Reegliks on see, et juhtide ja spetsialistide tasandist algab
professionaalne tasand, tippametnikud on poliitiku tasand (vt ülalpool riigiteenistujate kategooriad!).
Nagu juba Weber osundas, on halduspersonali puhul póhiprobleem, kes teda juhib, kasutab, samuti
millised on bürokraatia ning poliitikute suhted. Tänapäeva praktika on kirev.
Hollandis vóib näit riigiteenistuja olla poliitilise partei liige - ministeerium ei tee üldse numbrit. Kui
riigiteenistuja valitakse esindusorganisse, peab ta senisest kohast loobuma automaatse naasmise
óiguseta. Poliitikud otsustavad ametissemääramise kahel kórgeimal tasemel - peadirektor ja
peasekretär - poliitilised motiivid mängivad teatud osa (püütakse säilitada tasakaalu 14 partei vahel,
kui teenistuja ei ole ühegi liige neist, siis tal šansse ei ole). Peasekretäridel ja -direktoritel samasugune
sotsiaalne kaitse kui teistel riigiteenistujatel - minister ei saa neid poliitilistel póhjustel vallandada.
Ministrite jaoks eraldi poliitilist tugirühma 14 partei hulgas ei ole, puuduvad ka struktuursed probleemid
poliitilis - administratiivsetes suhetes.
Iirimaal on aga range poliitilise neutraalsuse nóue riigiteenistujale, üksnes madalama astme
teenistujad tohivad tegeleda kohaliku poliitikaga (so riigiorganid on depolitiseeritud). Kui riigiteenistuja
osutub valituks, peab ta lahkuma kompensatsioonita. Iiri poliitiline süsteem on inimesekeskne -
parlamendisaadikud jälgivad valijaskonna pisimaidki probleeme, seetóttu nende ja riigiteenistujate
vahel on otsene kontakt. Eriti tähelepanelikud on opositsioonisaadikud. Iiri haldussüsteem on ülimalt
hierarhiline, otsustamisóigust ei delegeerita madalamatele tasemetele. Kórgemad riigiametnikud on
üle koormatud üksikasjadega ning neil on vähe aega sisuliste probleemidega tegelemiseks. See tingis
poliitiliste ja täidesaatvate ametikohtade lahususe, otsustusóiguse andmise täitevtasandile.
Tulemuseks oli sel reformil seni ebaedu (poliitilise opositsiooni tóttu) - parlamendisaadikud vóivad
kaotada osa vóimalusi valijate teenindamiseks.
Suurbritannias on Iirimaaga vórreldes palju sarnaseid jooni (inimkesksus; kui keegi kandideerib
valitavale kohale, peab riigiteenistusest palgata puhkust vótma. Politiseerumise aste riigiteenistuses
on madal jne).
Prantsusmaal on maad vótnud avalik arutelu üldistusena teemal - riigi politiseerumine vói poliitika
bürokratiseerumine.
***
Euroopa demokraatlike riikide eksperdid näevad järgmiste sammude vajalikkust ülaltoodud olustiku
muutmiseks (EHI-s peetud seminar 1994.a.):
1) selgitada ulatuslikult poliitiliste otsustuste tegemise protsessi ja riigihalduse klassikalist rolli;
2) defineerida, milline saab olema riigi roll ühiskonnas;
3) koostada uutel póhimótetel uus avaliku teenistuse seadus ja uus haldusjuhtimise
organisatsiooniline struktuur;
4) hoiduda kopeerimast Euroopa Ühenduse riikide süsteeme, sest:
-ajaloolised traditsioonid on erinevad;
- tingimused ei ole sarnased;
5) óppida Euroopa Ühenduse haldussüsteemide vigadest ja ebakóladest;
7) paindlikul riigiteenistuse süsteemil on Ida - Euroopa jaoks eelised jäiga ees - Prantsusmaa ja
Saksa LV jäikasid süsteeme seetóttu ei soovitata;
108
7) avaliku teenistuse seadus olgu paindlik, et pakuks kaitset vóimu kuritarvituse vastu
poliitikute poolt ning teatavat töögarantiid, kuid mitte karjäärigarantiid (nagu nt Hollandi süsteem);
8) lähtuda pigem turule orienteeritud süsteemidest - nt Uus-Meremaa mudel, kus edutamine
ja palk sóltuvad osaliselt töö tulemuslikkusest;
9) värbamissüsteemi osas selgete kriteeriumide rakendamine vastuvótul ning värbamise
viimine vórdsete vóimaluste alusele;
10) hea koolitussüsteemi väljaarendamine, mis looks lisaajendeid (motivatsiooni)
kompetentsete inimeste jäämiseks riigiteenistusse vói noorte inimeste ühinemiseks riigiteenistusega.
Lisa 2 ALLIKAD
I. KIRJANDUS
EESTI KEELES:
6. Burke, John J.A. Kohtuniku roll Ameerika õigussüsteemis. "Juridica". Nr. 3,1993
12. Fellner, W. Austria kohtute korralduse, halduse ja kontrolli õiguslikud alused. “Juridica”
nr 8, 1996
13. Friedman, Milton. Kapitalism ja vabadus. Eesti Avatud Ühiskonna Instituut. Tallinn, 1994
14. Ginter, J. Erikohtute võimalik koht Eesti Vabariigi õigussüsteemis. "Juridica" nr.1, 1995
15. Heidenheimer, A.J., Heclo, H., Adams, C.T. Võrdlev halduspoliitika. EHI. Tallinn, 1996
16. Hovi, K. Teiste riikide suhtumine Eestisse ajaloo valguses. "Akadeemia". Nr. 5, 1994
19. Judt, T. Minevik on teine maa: Poliitilised müüdid sõjajärgses Euroopas. "Akadeemia".
Nr. 8-9, 1994
110
30. Konverentsi "Maakondlik ja regionaalne juhtimine" materjalid. Tallinnas 1.-2. juunil 1994.
Eesti Haldusjuhtimise Instituut; Tampere Ülikool; Kohaliku Omavalitsuse ja Avaliku
Teenistuse Instituut (Budapest)
31. Kurs, O. Eesti piirid Euroopa riikide taustal. "Akadeemia". Nr.3, 1993, lk.451-468
40. Maruste, R., Truuväli, E.-J. . Teooria ja praktika probleeme seonduvalt põhiseaduslikkuse
järelevalvega. "Juridica" nr.7, 1995
46. Merusk, K. Kehtiv õigus ja õigusakti teooria põhiküsimusi. TÜ, Tartu, 1993 (1995 -
2.,täiendatud väljaanne).
55. Olle, V. Riiklikust järelevalvest kohalike omavalitsuste üle Eestis enne 1940.a.
"Juridica". Nr.3, 1993
57. Paju, J. Rootsi administratiivne kohtusüsteem ja selle ajalooline areng. "Eesti Jurist". Nr.
7/8, 1994
59. Piip, A. Riigivanema ameti ja vabariigi valitsuse juriidiline laad ja funktsioonid. VII
Õigusteadlaste päev Tartus , 12. ja 13.aprillil 1928.a. Juriidiline ajakiri "Ņigus". Nr.5-6-7,1928
60. Pikamäe, P. Euroopa Ühenduste õiguskorrast. “Juridica” nr 5, 1996
66. Rei, A. Riigikogu töökorraldus.VII Õigusteadlaste päev Tartus, 12. ja13. aprillil 1928
.Juriidiline ajakiri "Õigus". Nr. 5-6-7, 1928
68. Salumaa,E. Filosoofia ajalugu I . EELK Usuteaduse Instituudi Toimetised V.Tallinn, 1993
69. Salumäe, E. Kirik ja riik Eestis anno 1993. "Juridica". Nr.5, 1993
73. Sundnormide kogu maaomavalitsuste kohta. Koostanud Maddison, E.; Kaiv, J. Eesti
Maaomavalitsuste Liidu väljaanne 1926/1932
78. Uluots, J. Kohtuvõimu korraldus põhiseaduses. VII Õigusteadlaste päev Tartus, 12.ja 13.
aprillil 1928.a. Juriidiline ajakiri "Õigus". Nr.5-6-7, 1928
79. Uluots,J. Riigikogu juriidiline laad ja funktsioonid. VII Õigusteadlaste päev Tartus, 12. ja
13. aprillil. Juriidiline ajakiri "Õigus". Nr.5-6-7, 1928
80. Uustal, A. Rahvusvaheline õigus. "Eesti Raamat".Tallinn, 1984
83. Õigusinstituut. Seminaripreparaat nr.3. I jagu. Riik ja õigus. I osa. Riik. § 2. Ühiskonna
poliitiline organisatsioon ja riigi mehhanism.2.4. Poliitiline reziim.
Artiklid (valguskoopia):
1) Ed.Laaman. "Enamlus"; "Fasism"; "Tulevikuväljavaated"; "Hitler". Kogumikust
"Demokraatia ja diktatuur". Perona, 1991;
2) J.Uluots. "Eesti ja vene sotsiaalpoliitilisest ideoloogiast". 1944.
84. Ülevaade Taani kohalikust omavalitsusest. Taani - Eesti ühisseminar 8.-10. jaanuar 1992
(Eesti Linnade Liidu väljaanne)
85. Weber, M. Protestantlik eetika ja kapitalismi vaim. "Akadeemia". Nr. 8-12, 1993; nr.1-4,
1994
INGLISE KEELES:
87. Allan, T.R.S. Law, Liberty and Justice: The Legal Foundations of British
Constitutionalism. Oxford: Clarendon Press, 1993
89. Calvi, J.V.; Coleman, S. American Law and Legal Systems. Prentice Hall, Englewood
Cliffs, New Yersey 07632,1989
91. Elections and Referendums in Estonia 1989-1995. A Brief Overwiew. National Electoral
Committee. Tallinn, 1995
92. Ellis, E., Tridimas T. Public Law of the European Community: Text, Materials and
Commentary. Sweet&Maxwell, London, 1995
93. Financial Apportionment and Equalisation. Council of Europe. Study Series: Local and
Regional Authorities in Europe: Study nr 24. Report prepared under the guidance of the
members of the Committee of Experts on Local and Regional Finance by Graham Kelly
(Consultant). Strasbourg, 1976
94. Local Authority Accounting in Europe. Council of Europe. Study series: Local and
Regional Authorities in Europe: Study nr.16. Strasbourg, 1978
95. Evaluation of Public Administration Needs 1995-96. Phare. Work Document, National
Seminar, May 15, 1996
114
97. Public Administration in the Federal Republic of Germany. - Dewenter: Kluwer, 1983
99. Riley, A. Englich for Law. MacMillan Publishers LTD. First published 1991; reprinted
1992, 1993 (twice), 1994
100. Sociology. General editor Hagedorn, R. Holt, Rinehart and Winston of Canada,
Limited Toronto. Toronto,1986 (Canadian Cataloguing in Publication Data - Sociology ISBN
0-03-921836-8)
101. The Role of Parlamentarism in the New European Architecture. The Nordic Council;
1991.Nord 1990:110 E. ISBN 91-881 12-09-8, Malmö
102. Vining, J. The Authoritative and the Authoritian. Chicago, London. The University of
Chicago Press, 1986
103. Wade, C.S.; Bradley, A.W. Constitutional and Administrative Law. London, New York:
Longman, 1993
SAKSA KEELES:
105. Gisevius, W. Leitfaden durch die Kommunalpolitik. 1991 im Verlag G.H.W.Dietz Nacht.
GmbH, Bonn.(vt ka Gisevius, W. Kohaliku omavalitsuse poliitika Saksamaa Liitvabariigis.
ESDP kirjastus, 1993.)
SOOME KEELES:
109. Asikainen, J.; Seppo, H.; Hievanen, J.; Kuokka, H.; Linnamäki, A.; Wessman, R.
Yhteiskunta - ja talousopin peruskurssi. Ensimäinen painos. Kustannuskiila OY. Pieksämäki,
1983
128. Suomen oikeus ja yhteiskuntajärjestys. R.A. Wreden saman nimisen teoksen pohjalta
toimittaneet Inkeri Anttila, Yrjö Blomstedt, Erik Castren, Esko Hoppu, Heikki Jokela, Paavo
Kostari, Ilmari Melander,V.Merikoski, ArvoSipilä, Tauno Tirkkonen, Matti Ylöstalo ja Simo
Zitting. Werner Söderström Oy. Porvoo-Helsinki, 1970
130. Työmarkkinaopas 1986. Teollisuuden Kustannus OY. Art-Print OY, Helsinki, 1986
VENE KEELES:
136. Teorija gosudarstva i prava. 2-e izdanije. Pod. red. professora Mokitševa K.A:
"Juriditšeskaja Literatura ", Moskva,1970
II. NORMATIIVAKTID
139. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (ETS-122) (Council of Europe. Nr.122 European
Charter of local Self - government . Strasbourg,15.X.1985. RT II 1994, 26,95
146. Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse liikme kohtulikule vastutusele võtmise korra
seadus. RT I 1995, 83, 1441
======================================================================
Loengumapi koostas ja toimetas Õigusinstituudi (eraülikool) õigusteaduste osakonna avaliku
õiguse õppetooli dotsent J.Liventaal
LOENGUMAPI RETSENSEERIS:
PROF. EERIK - JUHAN TRUUVÄLI