Начела инспекцијског надзора

УВОД

У овој лекцији обрађују се:

Начело законитости и предвидивости
Начело сразмерности
Начело заштите права странака и остваривања јавног интереса
Начело помоћи странци
Начело делотворности и економичности поступка
Начело истине и слободне оцене доказа

Након савладане лекције:

 Моћи ћете да идентификујете различита начела
инспекцијског надзора
 Моћи ћете да препознате однос начела према начину
предузимања радњи у поступку
 Моћи ћете да доводите у везу сврху радњи у поступку са
начелима инспекцијског надзора

Замислите следећу ситуацију. Пољопривредни инспектор је, у надзору

пољопривредног газдинства, од надзираног субјекта затражио доказ о регистрацији
или одобрењу објекта. Ови подаци воде се у Централном регистру објеката код
Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде. Надзирани субјекат је
одбио да пољопривредном инспектору пружи податак о регистрацији, рекавши да је
своју обавезу испунио и извршио регистрацију. Пружио је идентификационе
податке (личну карту законског заступника, одговорног лица у објекту и податке о
матичном броју).
Пољопривредни инспектор је проценио да одбијање сарадње надзираног
субјекта указује да он послује као нерегистровани субјекат и забранио му је даље
обављање делатности. Надзирани субјекат се жалио и навео је да је инспектору
пружио све потребне податке, али да нема намеру да се излаже трошковима таксе за
доказивање у поступку. Питања која нам се намећу су:
Ко је у праву?
Да ли је истина, односно право чињенично стање правилно утврђено?
Да ли је надзирани субјекат био дужан да стави на увид акт (решење или
потврду) о упису у Централни регистар објеката?
 Одговоре на ова, али и слична питања можемо наћи у законским одредбама
којима се конкретизују начела инспекцијског надзора, а која усмеравају рад сваког
инспектора. Начела представљају најопштије и апстрактне норме сваког правног
поступка. Ако законске одредбе не уређују одређену ситуацију, однос или питање,
одговор треба потражити у начелима.
Закон о инспекцијском надзору не садржи део прописа или одредбе којима се
изричито одређују начела поступка инспекцијског надзора. Међутим, то не значи да та
начела не постоје.
Начела и правила поступка прописана Законом о општем управном
поступку важе и за инспекцијски надзор, с обзиром да је чланом 4. став 2. Закона о
инспекцијском надзору прописано да у поступку вршења инспекцијског надзора
инспектор, односно други овлашћени службеник поступа сагласно начелима и
правилима поступка којима је уређен општи управни поступак.
Одредбе Закона о општем управном поступку важе за поступање у свим
управним стварима, док поједина питања управног поступка могу посебним законом
да се уреде само ако је то у појединим управним областима неопходно, ако је то у
сагласности са основним начелима одређеним овим законом и не смањује ниво
заштите права и правних интереса странака зајемчених овим законом.1 Приликом
тумачења Закона о инспекцијском надзору, посебних закона и подзаконских прописа,
потребно је имати у виду специфичности нормирања одређене материје и разлоге који
оправдавају од општег режима. Управо зато начела служе као користан оријентир за
правилно разумевање и примену прописа.

2.1. Начело законитости и предвидивости

Појам законитости у правном систему је вишезначан, будући да може
подразумевати сагласност општих и појединачних правних аката са законом, као и
правилност поступања органа управе, физичких и правних лица према законским
заповестима и прописима који су донети на основу закона. Ове одреднице важе и за
примену начела законитости у инспекцијском надзору, које се може одредити
двојако:
1) као законитост спровођења инспекцијског надзора и,
2) као законитост поступања и пословања надзираног субјекта.

Предвидивост у инспекцијском надзору је начело које је нашло своју примену и

пре доношења Закона о општем управном поступку (2016), кроз одредбе Закона о
инспекцијског надзору (2015).

2.1.1. Начело законитости у спровођењу инспекцијског надзора

1
Члан 3. Закона о општем управном поступку („Сл. гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18-Аутент. тумачење).
 Ово начело потиче из правила о законитости управе, садржаног у члану 198.
Устава Републике Србије2. Уставна одредба о законитости управе налаже да
појединачни акти и радње државних органа, организација којима су поверена јавна
овлашћења, органа аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе, морају
бити засновани на закону.
Конкретизација уставне норме о законитости преточена је у начело
законитости у Закону о општем управном поступку. Орган поступа на основу
закона, других прописа и општих аката, а када је законом овлашћен да одлучује по
слободној оцени, орган одлучује у границама законом датог овлашћења и сагласно
циљу због кога је овлашћење дато. Прва компонента начела односи се на правилну
примену материјалног права (одабир одговарајућих прописа на основу којих орган
поступа и њихову примену на чињенице утврђене у поступку), а друга компонента
односи се, поједностављено речено, на правилну примену законом датих
овлашћења за одлучивање по слободној оцени.
Наиме, теоријска подела познаје поделу појединачних правних аката на:
1. везане акте и
2. слободне акте.

У практичној примени начела законитости, ово би свакако значило да сваки

правни акт управе (одлука, решење, управна мера и слично) мора бити заснован на
закону и другом пропису који је на основу њега донет. Највећи број управних аката
јесу везани акти, код који орган применом прописа доноси унапред одређени акт (на
пример: решење којим усваја захтев уколико је поднета потребна документација и
изведени потребни докази, или решење којим одбија захтев уколико то није случај).
Насупрот везаним актима, у случају слободних аката ради се о одлучивању по
слободној оцени, где орган нема унапред припремљене исходе поступка, већ сам
одлучује да ли ће донети управни акт и каква ће бити његова садржина. Слободни акти
су, такође, засновани на закону и другим прописима, али је одлучивање по слободној
оцени далеко комплексније, због различитих ситуација и чињеничних склопова који
могу бити узети у обзир приликом доношења конкретне одлуке. Примера ради,
инспектор је овлашћен да, ради отклањања утврђених и спречавања настанка будућих
незаконитости и штетних последица, наложи или предложи надзираном субјекту да
донесе и инспекцији достави акциони план поступног отклањања незаконитости која је
сложене природе, захтева време и значајнија улагања, а заштићена добра нису теже
нити непосредно угрожена. У питању је овлашћење слободне оцене инспектора, које ће
он искористити када утврди да чињенично стање пружа основ за то и да ће се на овај
начин остварити циљ закона.
За законитост вршења слободне оцене потребно је испуњење три елемента:3

2
„Сл. гласник РС, бр. 98/06.
3
Томић, Зоран, Коментар Закона о општем управном поступку са судском праксом и регистром
појмова: Службени гласник – Београд, 2017, стр. 113.
 1. постојање правног (законског) овлашћења за коришћење слободне оцене –
некада је то лако уочљиво, али неретко се мора прибећи тзв. систематском
тумачењу да би се установило да ли је законодавац имао у виду „везани“ или
пак „дискрециони“ управни акт;
2. одлучивање у оквиру граница датог овлашћења;
3. узимање у обзир циља поверавања овлашћења на слободну оцену (заштита,
односно остварење одређеног јавног интереса).

Провера законитости управних аката у инспекцијском надзору врши се на

два начина:
1) испитивањем по жалби – законитост и
правилност побијаног решења је предмет испитивања од
стране другостепеног органа у управном поступку. 4 Закон о
инспекцијском надзору прописује да се против решења инспектора може изјавити
жалба у року од 15 дана од дана доставе писаног решења.5
2) испитивањем у управном спору – након коначности управног акта, односно
другостепеног решења, може се изјавити тужба у управном спору. Чланом 198. став 2.
Устава прописано је да законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о
праву, обавези или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом
у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска
заштита. Закон о инспекцијском надзору прописује да одлука другостепеног органа по
жалби је коначна и против ње се може покренути управни спор, у складу са законом
којим се уређују управни спорови.6
Закон о инспекцијском надзору прописује и унутрашњу контролу инспекције,
као механизам за обезбеђење и контролу законитости у вршењу послова инспекцијског
надзора, укључујући поверене послове инспекцијског надзора. Реч је о својеврсном
механизму самопровере рада инспекције, који се може организовати у оквиру
министарства тако што ће се образовати унутрашња организациона јединица или
овластити одређени државни службеници за вршење послова унутрашње контроле
инспекције. Надлежни орган аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе могу
образовати унутрашњу контролу инспекције из своје изворне надлежности.
Заједнички циљ свих облика унутрашње контроле јесте поштовање прописаних
процедура, спровођење плана, заштите од превара и злоупотреба. С тим у вези,
унутрашња контрола инспекције поступа на основу представки физичких и
правних лица, поводом писаних обраћања инспектора и службеника овлашћених за
вршење инспекцијског надзора и по сопственој иницијативи, односно на основу
прикупљених обавештења и других сазнања. Облике и начин вршења унутрашње

4
Видети чл. 170-171. Закона о општем управном поступку.
5
Члан 39. Закона о инспекцијском надзору.
6
Члан 40. Закона о инспецијском надзору.
контроле инспекције ближе прописује министар надлежан за одговарајућу област
инспекцијског надзора.7

Орган поступа на основу закона, других прописа и општих аката.

Када је законом овлашћен да одлучује по слободној оцени, орган одлучује у
границама законом датог овлашћења и сагласно циљу због кога је овлашћење дато.
Законитост рада инспекције преиспитује се у управном поступку (по
жалби) и судском поступку (по тужби у управном спору).
Значај облик надзора представља унутрашња контрола инспекције, која
представља вид самоконтроле инспекцијских органа.

7
За пример организовања унутрашње контроле инспекције видети: Правилник о облику и начину
вршења унутрашње контроле у тржишној инспекцији („Сл. гласник РС“, бр. 63/18) и Правилник о
облику и начину вршења унутрашње контроле у просветној инспекцији („Сл. гласник РС“, бр. 63/18).
 2.1.2. Предвидивост као начело инспекцијског надзора

Ово начело, попут осталих начела има свој основ у Закону о општем управном
поступку. Њиме је прописано да када поступа у управној ствари, орган води рачуна и
о ранијим одлукама донетим у истим или сличним управним стварима, што
представља израз начела легитимног очекивања странака формулисаног у европским
правним системима.
За разлику од англосаксонских правних система, право Републике Србије и
највећег броја европских држава не познају прецеденте, односно судске или управне
одлуке као извор права. У том смислу, раније одлуке и управни акти нису обавезујући,
али кроз начело предвидивости добијају одређени правни значај. Сврха овог начела
јесте обезбеђивање извесности странке у вези са њеном управном ствари, тако да
се од органа очекује да у истим или сличним ситуацијама једнако, истоветно одлучује.
Уколико то није случај, односно постоји потреба да се донесе другачији управни акт,
орган је дужан да то посебно образложи — образложење решења садржи и разлоге
због којих је орган одступио од решења које је раније доносио у истим или сличним
управним стварима.8
Цитирано начело и правило о образложењу решења важи и за решења
инспекције којима се изричу управне мере, односно одлучује у поступцима ванредног
утврђујућег или ванредног потврђујућег надзора. Међутим, предвидивост у
инспекцијском надзору је примењена у виду радњи и мера карактеристичних овом
поступку. Реч је о превентивном деловању и акту о примени прописа.
Превентивно деловање обухвата
пружање стручних савета, препорука и
саветодавне помоћи применом индивидуалних
метода саветодавног рада и применом групних
метода саветодавног рада, пружање стручних
савета, препорука и саветодавне помоћи
применом медија, праћење, прикупљање и дисеминација података, као и остале
активности. Описани видови рада инспекције надзираним субјектима омогућавају
правовремено извршење законских обавеза и испуњење потребних услова за
законито и безбедно пословање.
Посебан, правно обавезујући вид поуздања надзираног субјекта и
предвидивости у погледу извршавања обавеза јесте акт о примени прописа,9 као акт у
форми мишљења, објашњења, одговора на питање, препорука и акта другог назива
у складу са законом, који се односи на примену закона или другог прописа из
делокруга инспекције, а кога у писаном облику сачињава надлежни орган државне
управе, односно аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе или други
субјекат са јавним овлашћењима, у складу са законом којим се уређује државна
управа и другим законом. За разлику од мишљења органа државне управе која нису
8
Члан 141. став 4. Закона о општем управном поступку.
9
Уређен чланом 31. Закона о инспекцијском надзору.
обавезујућа,10 надзираном субјекту који је поступио према акту о примени прописа
не може бити изречена мера управљена према надзираном субјекту, у погледу
предмета акта о примени прописа. Дакле, лице коме је издат акт о примени прописа
није дужно да поступи по њему, али лицу које је поступило према акту о примени
прописа, у погледу предмета акта о примени прописа, не може бити изречена
инспекцијска мера управљена према надзираном субјекту. Од тог правила постоје
оправдани изузеци.11
Акт о примени прописа, уређен Законом о инспекцијском надзору, јесте
институт који је близак и сродан гарантном акту, али не и прави гарантни акт из Закона
о општем управном поступку који би се појавио у другом закону под другим називом.
Основна разлика између ова два акта је у томе што је акт о примени прописа - акт
општег карактера, који може да се донесе поводом одређене правне ствари, тј. на
захтев физичког или правног лица, али и по сопственој иницијативи органа, ради
разјашњавања одређене правне недоумице, и најчешће је то службено мишљење, којим
се даје тумачење прописаних одредаба. С друге стране, гарантни акт је појединачни
правни акт којим се орган обавезује да, на одговарајући захтев странке, донесе управни
акт одређене садржине и на њега се сходно примењују одредбе Закона о општем
управном поступку о управном акту, које се не могу применити на акт о примени
прописа. Акт о примени прописа може да се донесе поводом одређене правне
ствари када инспекција у службеној саветодавној посети сачини допис са
препорукама, који има правну природу акта о примени прописа; међутим, и тада није
у питању гарантни акт из Закона о општем управном поступку јер се инспекција не
обавезује да, на одговарајући захтев странке, донесе управни акт одређене садржине
него инспекција препоручује странци да отклони одређени пропуст, недостатак или
неправилност која постоји у пословању и поступању тог субјекта, а која је утврђена у
тој посети. На крају, чланом 18. став 2. Закона о општем управном поступку
прописано је да се гарантни акт доноси када је то посебним законом одређено. С
обзиром да акт о примени прописа Законом о инспекцијском надзору није одређен као
гарантни акт, неспорно је да се ради о два различита правна института са посебном
сврхом и својствима.
Још један израз начела предвидивости јесте право надзираног субјекта на
једнака права и обавезе у инспекцијском надзору, што укључује и право да
инспекција једнако поступа у истим или битно сличним ситуацијама према свим
10
Видети члан 80. Закона о државној управи.
11
У случају када је надзирани субјекат поступио према акту о примени прописа може му бити изречена
мера управљена према надзираном субјекту: (1) ако је, после издавања акта о примени прописа,
промењен пропис тако да се друкчије уређује предмет акта о примени прописа; (2) ако је акт о
примени прописа био нетачан, а инспекција или други надлежни орган или организација која је
издала акт о примени прописа обавести ово лице о томе, при чему је од обавештења до почетка поступка
инспекцијског надзора било довољно времена да ово лице отклони незаконитост која је настала услед
нетачног акта о примени прописа; (3) ако је изрицање мера неопходно ради спречавања или отклањања
опасности по живот или здравље људи, животну средину или биљни или животињски свет, с тим да у
том случају лице има право на накнаду претрпљене штете; и, (4) ако инспекција утврди да је надзирани
субјекат – нерегистровани субјекат.
надзираним субјектима. Сагласно правилима општег управног поступка, у случају
одступања од уобичајеног поступања, инспекција је дужна да разлоге за то наведе у
записнику о инспекцијском надзору или решењу којим изриче управне мере –
изостанак образложења и неједнако поступање представљају повреду правила
управног поступка.

Предвидивост у инспекцијском надзору остварује се кроз

употребу акта о примени прописа, једнако поступање инспекције
према надзираним субјектима у процесним правима и обавезама и
једнако одлучивање у истим или сличним стварима.

2.2 Начело сразмерности

Једно од начела деловања органа државне управе јесте сразмерност,
дефинисана као дужност органа државне управе да, кад решавају у управном поступку
и предузимају управне радње, користе она средства која су за странку
најповољнија ако се и њима постижу сврха и циљ закона.12 Ова дужност важи и за
имаоце јавних овлашћења, односно органе аутoномне покрајине, општине, града и
града Београда, будући да при вршењу поверених послова државне управе имају иста
права и дужности као органи државне управе.13
Доношењем новог Закона о општем управном поступку 2016. године,
сразмерност постаје и начело општег управног поступка, по коме орган може да
ограничи право странке или да утиче на њен правни интерес само поступањем које је
неопходно да се њиме оствари сврха прописа и само ако та сврха не може да се
оствари друкчијим поступањем којим би се мање ограничавала права или у мањој
мери утицало на правни интерес странке. Истовремено, када се странци и другом
учеснику у поступку налаже обавеза, орган је дужан да примени оне од прописаних
мера које су по њих повољније ако се и њима остварује сврха прописа.
Обим ограничавања људских и мањинских права, као уставну гаранцију
сразмерности, препознаје и Устав Србије, којим је прописано да при ограничавању
људских и мањинских права, сви државни органи, а нарочито судови, дужни су да воде
рачуна о суштини права које се ограничава, важности сврхе ограничења, природи и
обиму ограничења, односу ограничења са сврхом ограничења и о томе да ли постоји
начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права.14
Заједнички именитељ за све дефиниције сразмерности у управним поступцима
јесте да орган, од више расположивих мера и средстава, увек треба одабере по обиму и
врсти прикладну меру која је по странку кориснија и погоднија, уз уважавање сврхе и
циља конкретног прописа. Из наведеног произлази да начело сразмерности представља
12
Члан 10. став 1. Закона о државној управи.
13
Члан 51. став 1. Закона о државној управи.
14
Члан 20. став 3. Устава.
спој других начела — законитости и заштите права странака и остваривања јавног
интереса.
Типичан пример сразмерности у инспекцијском надзору јесте сразмерност
мера управљених према надзираном субјекту 15. Закон о инспекцијском надзору
утврђује и својеврсне критеријуме за одабир мере, тако што прописује да инспектор
изриче оне мере које су сразмерне процењеном ризику и откривеним, односно
вероватним незаконитостима и штетним последицама, тако да се ризиком делотворно
управља, и којима се најповољније по надзираног субјекта постижу циљ и сврха закона
и другог прописа. Притом, инспектор се стара о томе да мере буду сразмерне
економској снази надзираног субјекта, да се њихове штетне последице сведу на
најмању меру и настави одрживо пословање и развој надзираног субјекта.
Најблажа управна мера јесте превентивна мера, која се изриче
записником, ако је то потребно да би се спречио настанак незаконитости и
штетних последица. Уколико надзирани субјекат не поступи по превентивној
мери наложеној записником, инспектор изриче те мере решењем.
Нешто строжија је мера за отклањање незаконитости, која се може изрећи на
различите начине у зависности од утврђене незаконитости. У лакшим
случајевима, инспектор указује на незаконитост и опомиње
надзираног субјекта у складу са овлашћењима прописаним у
посебном закону, налаже или предлаже мере и оставља примерен рок за отклањање
незаконитости и штетних последица и испуњавање прописаних обавеза, и то уноси у
записник о инспекцијском надзору. Ако надзирани субјекат у остављеном року не
предузме мере које су му наложене, односно предложене, не отклони незаконитост и
штетне последице и не испуни прописане обавезе, инспектор доноси решење којим
изриче мере за отклањање незаконитости и штетних последица и испуњавање
прописаних обавеза. Међутим, инспектор може без одлагања донети решење којим
изриче мере за отклањање незаконитости, без претходног указивања на незаконитост и
остављања рока за отклањање незаконитости и штетних последица и испуњавање
прописаних обавеза, ако то налаже неопходност предузимања хитних мера ради
спречавања или отклањања непосредне опасности по живот или здравље људи,
животну средину или биљни или животињски свет.
Најтеже управне мере су посебне мере наредбе, забране и заплене
које се, такође, могу изрећи ако надзирани субјекат не отклони
незаконитост у остављеном року, инспектор је овлашћен да донесе решење
и изрекне меру којом, до отклањања незаконитости, надзираном субјекту забрањује
обављање делатности или вршење активности. Као у случају мере за отклањање
незаконитости, инспектор је овлашћен да изрекне меру забране обављања делатности
или вршења активности или заплене предмета или документације ако је неопходно да
се, сагласно делокругу инспекције, предузму хитне мере ради спречавања или
отклањања непосредне опасности по живот или здравље људи, имовину веће

15
Чл. 25-29. Закона о инспекцијском надзору.
вредности, права и интересе запослених и радно ангажованих лица, привреду, животну
средину, биљни или животињски свет, јавне приходе веће вредности, несметан рад
органа и организација, комунални ред или безбедност – без остављања рока за
отклањање незаконитости. Поред тога, инспектор може изрећи и другу посебну меру
наредбе, забране или заплене (нпр. мера повлачења или опозивања производа, мере
ограничења, мера уништавања предмета, мера уклањања објекта и др), кад је то
одређено посебним законом.

ПРИМЕРИ:

Инспектор је у надзору утврдио пропусте који су сложеније природе и захтевају, по природи

ствари, дуже време и значајнија улагања ради отклањања и уређења, а при чему заштићена
добра нису теже нити непосредно угрожена. Надзираном субјекту, инспектор је наложио да
отклони утврђене незаконитости у року од, рецимо, осам дана. Не спорећи основаност
налаза и изречених мера, а будући да је основано проценио да неће бити у стању да их
отклони у остављеном року, надзирани субјекат је поднео захтев за продужење рока, у
складу са чланом 79. став 3. Закона о општем управном поступку. Тим одредбама прописано
је да рокови које одређује овлашћено службено лице могу се продужити на захтев
заинтересованог лица, ако је захтев поднет пре истека рока и ако постоје оправдани разлози
за продужење. У оправданим разлозима, надзирани субјекат је истакао да остављени рок
није у складу са начелом сразмерности. Поступајући по овом захтеву, у складу са цитираним
одредбама и начелом сразмерности, инспектор је донео закључак којим је продужио рок за
отклањање незаконитости за још, рецимо, 45 дана. Надзирани субјекат је у овом новом року
отклонио пропусте и успоставио стање законитости пословања.
У следећем надзору код неког другог надзираног субјекта у коме је утврдио пропусте који су
сложеније природе и захтевају, по природи ствари, дуже време и значајнија улагања ради
отклањања и уређења, а при чему заштићена добра нису теже нити непосредно угрожена,
инспектор није наложио појединачне мере за отклањање неправилности. Инспектор је у
овом надзору, у складу са чланом 42. став 8. Закона о инспекцијском надзору, наложио
надзираном субјекту да донесе и инспекцији достави акциони план или други акт којим се
уређује усаглашавање са прописима и управљање ризицима. Инспектор је наложио субјекту
да акциони план садржи мере и радње поступног отклањања недостатака, а које ће субјект
предузети, рокове за спровођење тих мера и радњи, као и да утврди лица одговорна за
њихово спровођење. Инспектор је тиме поступио у складу са начелом сразмерности.

2.3. Начело заштите права странака и остваривања

јавног интереса
Појам управне ствари у Закону о општем управном поступку подразумева
појединачну ситуацију у којој орган, непосредно примењујући законе, друге прописе и
опште акте, правно или фактички утиче на положај странке тако што доноси
управне акте, доноси гарантне акте, закључује управне уговоре, предузима управне
радње и пружа јавне услуге.16 Дакле, сваки управни поступак, укључујући и
инспекцијски надзор, представља одређено задирање или утицање на положај
странака, због чега и Закон о инспекцијском надзору прописује овлашћења и дужности
инспекције и, насупрот њима, права и дужности надзираног субјекта.
Примена начела заштите права странака представља општу заповест органу,
који је дужан да омогући странци да што лакше заштити и оствари своја права и
правне интересе. С друге стране, такво поступање не сме бити на штету права и
правних интереса трећих лица, нити јавног интереса.
Појам јавног интереса није изричито дефинисан у Закону о општем управном
поступку, већ се он, изричито или на посредан начин, утврђује материјалним
прописима. Ни Законом о инспекцијском надзору није утврђен појам јавног интереса,
али се он може уочити у дефиницији и циљу инспекцијског надзора – јавни интерес
који се остварује инспекцијским надзором јесте законито и безбедно пословање и
поступање надзираних субјеката и спречавање штетних последица по законом и
другим прописом заштићена добра, права и интересе.
Суштински, јавни интерес представља општи друштвени интерес усмерен ка
заштити вредности и добара утврђених прописима, који се штити конкретним
поступањем органа управе у оквиру закона и
подзаконских прописа посебних управних области. Циљ
Закона о безбедности хране је да обезбеди висок ниво
заштите живота и здравља људи и заштите интереса
потрошача, укључујући начело поштења и савесности у
промету храном, узимајући у обзир када је то могуће
заштиту здравља и добробити животиња, као и здравља
биља и заштите животне средине.17 Комуналне
делатности, као делатности од општег интереса, јесу делатности пружања комуналних
услуга од значаја за остварење животних потреба физичких и правних лица код којих
је јединица локалне самоуправе дужна да створи услове за обезбеђење одговарајућег
квалитета, обима, доступности и континуитета, као и надзор над њиховим вршењем. 18
Јавни интерес за експропријацију непокретности утврђује се законом или одлуком
Владе у складу са Законом о експропријацији.19
Пре свега, потреба заштите јавног интереса представља разлог за покретање
управног поступка. По члану 90. ст. 2. и 3. Закона о општем управном поступку,
поступак се покреће по службеној дужности кад је то прописом одређено или кад орган
утврди или сазна да је, с обзиром на чињенично стање, неопходно да се заштити јавни

16
Члан 2. став 1. Закона о општем управном поступку.
17
Члан 3. Закона о безбедности хране („Сл. гласник РС“, бр. 41/09 и 17/19)
18
Члан 2. ст. 1. и 2. Закон о комуналним делатностима („Сл. гласник РС“, бр. 88/11, 104/16 и 95/18)
19
Члан 2. Закона о експропријацији („Сл. гласник РС“ бр. 53/95, „Сл. лист СРЈ“ бр. 16/01-одлука СУС и
и „Сл. гласник РС“, бр. 20/09, 55/13-одлука УС и 106/16-аутент. тумачење)
интерес. Пре покретања поступка по службеној дужности који није у интересу странке
орган прибавља информације и предузима радње да би утврдио да ли су испуњени
услови за покретање поступка и, ако јесу, доноси акт о покретању поступка (закључак,
налог и сл.). Акт о покретању поступка се не доноси ако орган доноси усмено решење
(члан 143. овог закона). С тим у вези, инспекција по службеној дужности узима у обзир
представке, као и упозорења надлежних органа, а може и прикупити потребне
информације ради одлучивања да ли ће покренути поступак.

Пример: Покретање поступка инспекцијског надзора (службене контроле), у

складу са начелом предострожности и на основу обавештења.

Инспектор неће покренути поступак по службеној дужности на основу

представке ако је процењен незнатан ризик (када инспекција није дужна да врши
инспекцијски надзор) или је посреди злоупотреба права (у питању је шиканозно,
злонамерно поступање подносиоца представке, а процењени ризик надзираног субјекта
не пружа основа за покретање поступка). 20 Из изложеног закључујемо да процена
ризика представља конкретизацију јавног интереса у поступку инспекцијског
надзора, која је важна за све фазе поступка – покретање надзора, постојање или
одсуство налога за инспекцијски надзор и обавештења о предстојећем надзору,
одабира управне мере и начина спровођења решења и слично.
Орган је дужан да омогући странци да што лакше заштити и оствари своја
права и правне интересе, али не на штету права и правних интереса трећих лица,
нити јавног интереса.21 Ово начело нужно је повезано и са начелом сразмерности (по
питању одабира начина на који ће странка заштитити и остварити своја права и правне
интересе) и начелом делотворности и економичности поступка (Орган је дужан да
странкама омогући да успешно и целовито остваре и заштите права и правне интересе.
Поступак се води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог
учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно
утврђивање чињеничног стања).

Орган је дужан да омогући странци да што лакше заштити и оствари своја права
и правне интересе, али не на штету права и правних интереса трећих лица, нити јавног
интереса.
Инспекција има у виду ово начело да када изриче мере управљене према
надзираном субјекту, водећи рачуна о томе да надзирани субјекат може да учествује у
поступку.

2.4. Начело помоћи странци

Овим начелом обезбеђује се информисаност странака у поступку, како странке
не би биле ускраћене у остваривању својих права и правних интереса. Орган по
службеној дужности пази да незнање и неукост странке и другог учесника у поступку
не буде на штету права која им припадају. Кад орган, с обзиром на чињенично стање,
сазна или оцени да странка и други учесник у поступку има основа за остварење неког
права или правног интереса, упозорава их на то.22
За поступак инспекцијског надзора важан сегмент овог начела је одредба по
којој, ако у току поступка дође до измене прописа који је од значаја за поступање у
управној ствари, орган ће о томе информисати странку. У пракси инспекција то
значи да ће инспектори користити погодан начин да обавести надзиране субјекте о
изменама прописа и начину на који своје пословање усагласити са новим регулаторним
оквиром.
20
Члан 18. Закона о инспецијском надзору.
21
Појам начела заштите права странака и остваривања јавног интереса, члан 7. Закона о општем
управном поступку.
22
Члан 8. Закона о општем управном поступку.
 Пример акта о примени прописа из надлежности Туристичке инспекције

Илустративан пример примене овог начела јесте поступање у вези са актом о

примени прописа. Најчешћи пример акта о примени прописа је мишљење које даје
надлежно министарство, односно надлежни орган, а којим се даје тумачење одређених
законских и подзаконских одредаба. Надзираном субјекту, изузетно, може бити
изречена мера управљена према надзираном субјекту: (1) ако је, после издавања акта о
примени прописа, промењен пропис тако да се друкчије уређује предмет акта о
примени прописа, а на интернет страници је објављено обавештење о промени
прописа; или, (2) ако је акт о примени прописа био нетачан, а инспекција или други
надлежни орган или организација која је издала акт о примени прописа обавести ово
лице о томе, при чему је од обавештења до почетка поступка инспекцијског
надзора било довољно времена да ово лице отклони незаконитост која је настала
услед нетачног акта о примени прописа. У оба наведена случаја долази до изузетка од
прописаног правила да надзираном субјекту који је поступио према акту о примени
прописа не може, у погледу предмета акта о примени прописа, бити изречена мера
управљена према надзираном субјекту, са законом прописаним условом да је
надзирани субјекат на одговарајући начин био обавештен (или био у могућности
да буде обавештен) о томе како треба поступити.
Међутим, концепт Закона о инспекцијском надзору иде и даље од наведеног,
будући да у склопу превентивног деловања омогућава информисање надзираног
субјекта поред, и независно од, тока инспекцијског надзора. Помоћ странци се
остварује објављивањем контролних листа, јавношћу рада, објављивањем упутстава,
приручника, смерница или стручно-методолошких објашњења или организовањем
стручних саветодавних посета, што су све алати који надзираним субјектима
олакшавају пут до законитог и безбедног пословања.

2.5. Начело делотворности и економичности

поступка
Новим Законом о општем управном поступку начела делотворности и начела
економичности поступка обједињена су у једну законску одредбу (члан 9).
Ово процесно начело у себи има уграђену компоненту начела заштите права
странака (став 1), уз општи захтев да поступак буде ефикасан и економичан у довољној
мери да се изведу сви потребни докази (став 2). Закон о општем управном поступку
конкретизује однос органа и странака кроз одредбе о обавештавању и достављању,
утврђивању чињеничног стања и поступања и овлашћења другостепеног органа у
поступку по жалби, односно прописивање рока за одлучивање у управним поступцима
покренутим захтевом странке и спровођењу управних активности на јединственом
управном месту.
Начело економичности поступка посебно је важно за доказивање у поступку,
будући да странка није дужна да доставља податке о чињеницама неопходним за
одлучивање о којима се води службена евиденција, а орган је дужан да по службеној
дужности врши увид у те податке, да их прибавља и обрађује. Таква дужност
органа корелативна је праву странке да не мора да прибави доказе које може да
прибави орган, нити уверења и друге исправе које органи нису дужни да издају, 23 што
умањује административне трошкове странке (трошкови такси, ангажовања људских
ресурса и сл). Посебно поједностављење постоји у случајевима непосредног
одлучивања, када орган може непосредно да одлучи о управној ствари ако чињенично
стање може да се утврди на основу података из службених евиденција, а странка не
мора да се изјасни ради заштите њених права и правних интереса. 24 Када се о одређеној
чињеници води службена евиденција, сматра се да је странка поднела исправу и кад
обавести орган о томе у којој се службеној евиденцији налази одговарајући запис
који је доступан органу.25 Само у случајевима када не постоји могућност прибављања
података из службених евиденција, постоји обавеза странке да достави исправе и
доказе. Дакле, орган може од странке захтева само оне податке који су неопходни за
идентификацију странке и документе који потврђују чињенице о којима се не води
службена евиденција.

23
Члан 102. став 2. Закона о општем управном поступку.
24
Члан 104. став 1. тачка 2) Закона о општем управном поступку.
25
Члан 121. став 5. Закона о општем управном поступку.
 Дужност органа да прибави податке по службеној дужности односи се на
податке о којима води сопствену службену евиденцију, али и на службене евиденције
других органа. У том случају, орган који води поступак дужан је да хитно затражи
податке, а замољени орган бесплатно уступи податке у року од 15 дана, ако није
друкчије прописано, односно у најкраћем року ако се тражени подаци могу добити
електронским путем.
Уколико се поступак води по захтеву странке, прибављање и обрађивање
личних података о чињеницама о којима се води службена евиденција врши се када је
то неопходно за одлучивање, осим ако странка изричито изјави да ће те податке
прибавити сама.
Прибављање података о чињеницама о којима се води службена евиденција
обавља се и у поступку инспекцијског надзора. Инспектор прибавља по службеној
дужности јавне исправе и податке из евиденција, односно регистара које воде
надлежни државни органи, органи аутономне покрајине и органи јединица локалне
самоуправе и други имаоци јавних овлашћења, који су неопходни за инспекцијски
надзор. Ови органи и други имаоци јавних овлашћења су дужни да инспекцији
благовремено доставе ове јавне исправе и податкe26. Потом, државни органи, органи
аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе и имаоци јавних овлашћења
дужни су да на захтев инспектора доставе тражене податке и обавештења који су
значајни за инспекцијски надзор, у року од 15 дана од пријема захтева.27
Утврђивање ових чињеница потребно је како за фазу одлучивања о постојању основа
за покретање поступка надзора, као и за сам поступак. Наиме, једно од овлашћења
инспектора ради утврђивања чињеница је право увида у јавне исправе и податке из
регистара и евиденција које воде надлежни државни органи, органи аутономне
покрајине и органи јединице локалне самоуправе и други имаоци јавних овлашћења
ако су неопходни за инспекцијски надзор, а није могао да их прибави по службеној
дужности, и да их копира, у складу са законом. 28 Ово право остварује се непосредно
код органа овлашћеног за вођење конкретне службене евиденције, с обзиром да и у
поступку инспекцијског надзора надзирани субјекат, као странка, може тражити да
инспекција одређене чињенице утврђује по службеној дужности, без обавезе
надзираног субјекта да достави одређене исправе.
Треба истаћи да су одредбе закона и других прописа према којима се
установљава обавеза за странку и другог учесника у поступку да органу достављају
податке о чињеницама о којима се води службена евиденција, престале да важе.
Извршење законске дужности органа у погледу прибављања података о којима
се води службена евиденција је поједностављено кроз коришћење података и
регистара и евиденција у електронском облику, сагласно члану 11. Закона о
електронској управи.29 Тако је орган дужан да податке из евиденција у електронском
26
Сагласно члану 15. став 2. Закона о инспекцијском надзору.
27
Члан 5. став 4. Закона о инспекцијском надзору.
28
Члан 21. став 1. тачка 1) Закона о инспекцијском надзору.
29
Закон о електронској управи, „Сл. гласник РС“, бр. 27/18.
облику које су законом, односно другим прописом установљене, достави другом
органу који води регистар, ако су ти подаци неопходни за вођење тог регистра, а ради
извршавања послова из њихове надлежности. 30 Орган надлежан за вођење регистра
дужан је да одмах, а најкасније у року од три радна дана од дана подношења захтева,
достави податке неопходне за електронско управно поступање и вођење других
регистара.
Начин на који органи врше увид, прибављају, обрађују и уступају, односно
достављају податке о чињеницама о којима се води службена евиденција из регистара у
електронском облику, а који су неопходни за одлучивање у управном поступку ближе
уређује министарство надлежно за послове државне управе.31

Надзирани субјекат, као странка у поступку инспекцијског

надзора, није дужан да инспекцији доставља податке о чињеницама о
којима се води службена евиденција, ако су неопходне за одлучивање.
С тим у вези, инспектори не смеју од надзираних субјеката да
траже такве податке, већ су дужни да их прибављају, обрађују и/или
врше увид по службеној дужности.

2.6. Начело истине и слободне оцене доказа

Орган је дужан да правилно, истинито и потпуно утврди све чињенице и
околности које су од значаја за законито и правилно поступање у управној ствари. О
томе које су чињенице узете као доказане, одлучује овлашћено службено лице по свом
уверењу, на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа посебно и свих доказа
заједно, као и на основу резултата целокупног поступка.
Ово начело сагласно је начелу делотворности и економичности поступка и
важи без икаквог изузетка за поступке који се воде по службеној дужности. С друге
стране, када је реч о поступцима који се воде по захтеву странке, треба имати у виду
да постоји и дужност странке да тачно, потпуно и одређено изнесе чињенично стање
на коме заснива свој захтев.32 Међутим, и тада је орган овлашћен да утврђује
чињенице и околности од значаја за поступање у управној ствари, што потврђује да је у
управном поступку прихваћено истражно начело, односно начело материјалне
истине.
Описани вид утврђивања чињеница важи и за све поступке инспекцијског
надзора – који се воде по службеној дужности или при захтеву. Разлике у утврђивању
материјалне истине, односно чињеничног стања, постоје само у практичном смислу и
30
Ова одредба важна је за успостављање Регистра података о инспекцијском надзору – видети
лекцију број 3. „План инспекцијског надзора“.
31
Правилник о о начину на који органи врше увид, прибављају, обрађују и уступају, односно достављају
податке о чињеницама о којима се води службена евиденција из регистара у електронском облику, а који
су неопходни за одлучивање у управном поступку („Сл. гласник РС“, бр. 57/19)
32
Члан 102. став 4. Закона о општем управном поступку.
начина на који се утврђују одређене чињенице. На тој линији стоји и одредба члана 21.
Закона о инспекцијском надзору којим су прописана овлашћења инспектора ради
утврђивања чињеница: увид у јавне исправе и податке из регистара и евиденција;
увид у личну или другу јавну исправу са фотографијом која је подобна за
идентификацију; узимање писаних и усмених изјава надзираних субјеката и других
лица; налог да се у одређеном року стави на увид документација у облику у којем их
надзирани субјекат поседује и чува; вршење увиђаја и прегледа локација, места,
простора и др.; узимање узорака; фотографисање и снимање; обезбеђивање доказа; и,
предузимање других радњи ради утврђивања чињеничног стања према овом и
посебном закону (нпр. обављање прикривене куповине). Подразумева се, није
потребно да инспектор врши сва наведена овлашћења ради утврђивања истине, већ
користи само доказна средстава и радње потребне за утврђивање чињеница и
околности у вези са предметом надзора. Јасно је да је начело повезано са начелом
заштите права странака и остваривања јавног интереса и начелом делотворности
и економичности поступка.
У инспекцијском надзору инспектор одлучује које ће чињенице утврђивати
и узети као доказане, у складу са начелом самосталности инспектора у раду из члана
49. став 1. Закона о инспекцијском надзору и начелом самосталности из члана 12. став
2. Закона о општем управном поступку. 33 Одређени изузеци постоје у случају посебних
облика доказивања (нпр. увиђај у стамбеном простору и обављање прикривене
куповине), који се посебно наводе, образлажу и поткрепљују у садржини налога за
инспекцијски надзор.

Инспектор води поступак инспекцијског надзора и утврђује које

доказе ће извести и, након њиховог извођења, које чињенице ће се
ПРИМЕР:
узети као доказане.
Надзираном субјекту мора се пружити прилика да се изјасни о
доказним предлозима, да се упозна са чињеничном грађом и на њу
Питањеизјасни, али инспектор
које се поставило по свомпракси
у инспекцијској уверењу
је даутврђује битне утврђивања
ли се приликом чињенице за
одлучивање
делатности у управној
привредног субјекта иствари.
прописа који се примењују и надзиру у конкретном случају
инспектор води само шифром делатности?
Привредни субјекти у Регистру привредних субјеката региструју претежну делатност коју
обављају. Мишљења смо да се при утврђивању својства привредног субјекта инспектор не
може водити искључиво шифром делатности (нпр. 46.1 Трговина на велико за накнаду – да
ли трговац има својство трговца на мало или трговца на велико, одакле потичу одређене
различите законске обавезе), него да је у обавези да утврди, не само регистровано и
формално, него право стање ствари и право својство трговца, онакво какво заиста јесте, ако
се оно разликује од регистрованог, односно формалног. Овакво поступање проистиче из
члана 10. став 1. Закона о општем управном поступку, којим је уређено начело истине, према
којем је орган дужан да правилно, истинито и потпуно утврди све чињенице и околности које
су од значаја за законито и правилно поступање у управној ствари. Чињенице и налази
проистичу из изведених доказа, тј. морају да буду документовани и поткрепљени доказима.
33
Овлашћено
Чланом 10. службено лице самостално
став 2. Закона утврђује чињенично
о општем управном поступкустање и најеоснову
уређено начелотога примењује
слободне законе и
оцене
друге прописе на управну ствар.
доказа, према којем овлашћено службено лице доказује чињенице на основу савесне и
брижљиве оцене сваког доказа посебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата
целокупног поступка. Даље, чланом 42. став 9. Закона о инспекцијском надзору предвиђено
је да када инспектор утврди несагласност података уписаних у регистар или службену
евиденцију са стварним стањем, о томе обавештава орган или организацију надлежну за
вођење регистра или службене евиденције, ради промене уписаних података, односно
усаглашавања уписаних података са стварним стањем, у јавном интересу.