Нерегистровани субјекти и субјекти који послују без

прописаног вида јавне сагласности

УВОД

У овој лекцији обрађују се:

1) Појам и битна обележја нерегистрованих субјеката и субјеката који су
регистровани у основном регистру, али нису уписани у посебан регистар
или послују без прописаног вида јавне сагласности
2) Разлика између ових двају категорија
3) Посебан поступак према нерегистрованим субјектима

Након савладане лекције:

 Моћи ћете да препознате обележја нерегистрованог субјекта
 Разликоваћете нерегистроване субјекте који нису уписани у основни
регистар и субјекте који послују без другог вида прописане јавне
сагласности
 Познаваћете правила поступка према нерегистрованим субјектима

Законом о инспекцијском надзору је прописано овлашћење и дужност сваке

инспекције да у својој области надзора врши надзор над нерегистрованим субјектима и
примењује принудне (корективне и репресивне) инспекцијске управне мере према њима.
Законом су послови инспекцијског надзора над нерегистрованим субјектима прописани као
обавезни за све инспекције, а појмови, битна обележја односа и поступак уређени и
разрађени. На овај начин, попуњавају се законске празнине, размимоилажења у
тумачењима, отворена и спорна питања и недоумице које постоје у овом домену, и даје
се јасан и прецизан законски основ и изричита обавеза за све, а не само за неке инспекције да
спроводе инспекцијски надзор према нерегистрованим субјектима у својој области надзора,
коју чине регистровани и нерегистровани субјекти.
Ко су нерегистровани субјекти? Дефиниција из Закона о инспекцијском надзору
прописује да нерегистровани субјекат јесте надзирани субјекат који обавља делатност или
врши активност, а није уписан у одговарајући регистар који води Агенција за привредне
регистре или други орган или организација надлежна за упис оснивања правног лица и
другог субјекта (основни регистар), када је упис у овај регистар прописан као услов за
обављање делатности или вршење активности.
Најчешћи примери нерегистрованих субјеката који нису уписани у основни
регистар, јесу предмет надзора пореске и тржишне инспекције:

1
 Закон о пореском поступку и пореској администрацији прописује поступак за
утврђивање пореске обавезе лицу које обавља нерегистровану, односно непријављену
делатност (чл. 129а-129в). Наиме, пореска контрола код лица које обавља нерегистровану,
односно непријављену делатност врши се без плана контроле и налога за контролу,
односно позива. Решењем о утврђивању пореза, које се доставља лицу које обавља
нерегистровану, односно непријављену делатност, налаже се да у року од 15 дана од дана
достављања решења плати утврђену пореску обавезу на прописане уплатне рачуне јавних
прихода, а у додатном року од 30 дана, код надлежних органа изврши регистрацију,
односно пријаву те делатности и отклони друге утврђене повреде закона. Ако се у току
пореске контроле утврди да лице, које је обављајући нерегистровану, односно непријављену
делатност, стављало робу у промет, порески инспектор решењем одузима робу коју је
затекао у контроли, са којом се поступа на начин уређен чланом 134. овог закона.
Истовремено, порески инспектор решењем може привремено одузети опрему којом
обвезник обавља нерегистровану, односно непријављену делатност, а коју затекне у
поступку контроле. Привремено одузета опрема враћа се под условом да је лице у року
извршило обавезу регистрације, односно пријаве делатности, платило утврђене пореске
обавезе и отклони друге утврђене неправилности. Уколико се у поступку накнадне
пореске контроле утврди да (и даље) обавља нерегистровану, односно непријављену
делатност, као и да ставља робу у промет, порески инспектор решењем трајно одузима робу
и опрему коју је затекао у поступку пореске контроле.
Закон о трговини прописује управну меру одузимања робе, као једну од мера у
поступку инспекцијског надзора коју тржишни инспектор може изрећи лицу које затекне у
обављању трговине, односно у припреми робе ради стављања у промет, а које није
трговац у смислу овог закона. Предмет мере одузимања је роба која се затекне на месту и у
време обављања контроле, и то роба која је стављена у промет, односно припремљена ради
стављања у промет (ускладиштена, спремљена и сл.), која се налази у поседу лица које није
трговац, без обзира на податке о својини на тој роби и друге податке из исправа које прате
робу. Својство трговца, односно пружаоца услуга, у смислу Закона о трговини имају: правна
лица и предузетници; пољопривредници, регистровани у складу са прописима којима се
уређује пољопривреда; лица која врше продају уловљене дивљачи, рибе, гљива, дивље флоре
и фауне, и осталих шумских плодова, у складу са посебним прописима о лову, рибљем
фонду, ветерини, заштити природе и шумама; и, физичка лица која у виду занимања
обављају делатност слободне професије уређену посебним прописима. Новчаном казном од
50.000,00 до 500.000,00 динара казнити физичко лице ако обавља трговину робом/услугом, а
није трговац, односно пружалац услуге у смислу овог закона, а може се изрећи и заштитна
мера забране вршења одређене делатности у трајању од шест месеци до две године.
Међутим, поред обавезе уписа у основни регистар, за велики број других видова
јавне сагласности – издавање одобрења или дозволе, подношење пријаве или обавештења
надлежном органу управе.
Закон о планирању и изградњи прописује овлашћења и дужности грађевинског
инспектора према субјектима који граде објекте без издате грађевинске дозволе, као и
управне мере које изриче и казнене поступке које иницира и покреће према овим субјектима.

2
 Закон о угоститељству прописује овлашћење туристичког инспектора и
овлашћеног инспектора јединице локалне самоуправе да: привремено забрани обављање
делатности правном и физичком лицу које обавља угоститељску делатност,
наутичкoтуристичку делатност или ловнотуристичку делатност, а није регистровало
привредну делатност у одговарајући регистар; привремено забрани привредном друштву,
другом правном лицу, предузетнику, као и физичком лицу обављање делатности за одређене
врсте делатности, који послују без решења о одређивању категорије; привремено забрани
привредном друштву, другом правном лицу, предузетнику пружање услуге смештаја који
обавља делатност без претходног пријављивања јединици локалне самоуправе; и,
привремено забрани привредном друштву, другом правном лицу, предузетнику и физичком
лицу обављање послова, у случају прописаним законом којим се уређује инспекцијски
надзор.1
Инспекцијско поступање према нерегистрованим субјектима, као субјектима код
чијег обављања делатности и вршења активности постоје највеће непознанице и који носе
највиши ризик по фер пословну конкуренцију, јавне буџете, здравље грађана, здраву
животну средину, добробит животиња и друга заштићена добра и права има приоритет, а
правила поступка према нерегистрованим субјектима су Законом стриктно постављена. На
овај начин стварају се законски услови, који у садејству са другим регулаторним,
економским и институционалним мерама, треба да доведу до смањења сиве економије и
већег степена законитости и безбедности пословања на тржишту и боље заштите од
нелегалних и ризичних радњи.
Ко је регистровани субјекат? Најчешћи облици организовања за обављање
делатности, односно привредних субјеката су привредна друштва и предузетници. Поред
њих, у привредне субјекте спадају и задруге и специјализована друштва која послују у
регулисаним индустријама (банке, друштва за осигурање и друга лица у финансијском
сектору). Привредно друштво, као правно
лице које обавља делатност у циљу стицања
добити, сагласно Закону о привредним
друштвима, стиче својство правног лица
уписом (регистрацијом) у Регистар привредних
субјеката, који води Агенција за привредне
регистре (АПР), као регистар у који се уписује
оснивање правног лица и другог субјекта
(основни регистар), у складу са прописима
којима се уређује регистрација привредних
субјеката - Закон о поступку регистрације у Агенцији за привредне регистре и пратећи
Правилник о садржини Регистра привредних субјеката и документацији потребној за
регистрацију. Предузетник је пословно способно физичко лице које обавља делатност у
циљу остваривања прихода и које је као такво регистровано у Регистру привредних
субјеката, кога води АПР, у складу са прописима о регистрацији. Физичко лице
уписано у посебан регистар, које обавља делатност слободне професије, уређену посебним
прописом, сматра се предузетником у смислу овог закона ако је тим прописом то
одређено. Индивидуални пољопривредник није предузетник у смислу Закона о привредним
1
Видети више у чл. 84. и 85. Закона о угоститељству.
3
друштвима, осим ако посебним законом није другачије уређено. Задруга је облик
организовања физичких лица (задругара) у којој они, пословањем на задружним принципима
добровољности и солидарности, демократичности, економског учешћа, једнаког права
управљања, самосталности, задружног образовања и међузадружне сарадње, остварују
своје економске, социјалне и културне интересе. Задруге обављају делатност, у складу
са Законом о задругама, уз сходну примену Закона о привредним друштвима за питања која
овим законом нису ближе уређена. Задруга је правно лице и такође се уписује у Регистар
привредних субјеката, кога води АПР.
Када је реч о установама јавне службе, сагласно Закону о јавним
службама, установа се уписује у судски регистар (регистар који води надлежни привредни
суд) кад надлежни орган управе утврди да су испуњени услови за почетак рада и обављање
делатности који су утврђени законом. Уписом у судски регистар установа стиче својство
правног лица.
Привредно друштво има претежну делатност, која се наводи у оснивачком акту
друштва и региструје у складу са прописима којима се уређује регистрација привредних
субјеката, а може обављати и све друге делатности које нису законом забрањене, независно
од тога да ли су одређене оснивачким актом, односно статутом. Посебним законом може се
условити регистрација или обављање одређене делатности издавањем претходног
одобрења, сагласности или другог акта надлежног органа. На делатност предузетника
сходно се примењују наведене одредбе о делатностима друштва. Предузетник може да
обавља све делатности које нису законом забрањене за које испуњава прописане услове,
укључујући и старе и уметничке занате и послове домаће радиности.
Изменама и допунама Закона о предузећима из 2002. године искључене су претходне
инспекцијске сагласности као услови за отпочињање делатности, у циљу олакшавања
оснивања и регистрације предузећа, бржег започињања пословања и смањења
административних процедура. Тада је чланом 18. Закона о предузећима било прописано да
предузеће може да обавља делатност у простору који испуњава услове у погледу техничке
опремљености, заштите на раду и заштите и унапређивања животне средине, као и друге
прописане услове, а испуњеност ових услова утврђује надлежни орган у поступку редовног
инспекцијског надзора, с тим да предузеће може да отпочне и обавља делатност која се
односи на производњу, промет, дистрибуцију, прераду и ускладиштење материја опасних и
штетних по здравље људи и животну средину, ако надлежни орган донесе решење о
испуњености услова у погледу техничке опремљености, заштите на раду и заштите и
унапређивања животне средине, као и других прописаних услова. Ово решење преузео је у
члану 6. и претходно важећи Закон о привредним друштвима („Службени гласник РС“, бр.
125/2004 и 36/2011 - др. закон). Важећи Закон о привредним друштвима, остајући на истој
линији, предвиђа у члану 4. став 2, како је то наведено, да се посебним законом може
условити регистрација или обављање одређене делатности издавањем претходног одобрења,
сагласности или другог акта надлежног органа (дозвола, решење, мишљење и др.), те да се на
делатност предузетника сходно примењују ова правила која важе за привредно друштво.
Према општем режиму, привредном субјекту се, дакле, за отпочињање обављања
делатности захтева упис у Регистар привредних субјеката, који води Агенција за привредне
регистре (АПР), што укључује и добијање пореског идентификационог броја (ПИБ) у
4
службеној комуникацији између АПР и надлежне организационе јединице Пореске управе, у
оквиру које раде и порески инспектори задужени за канцеларијску контролу. Пореска управа
одбиће да додели ПИБ под условима прописаним чланом 26. Закона о пореском поступку и
пореској администрацији и подзаконским прописима којима се ближе уређује ова материја.
С обзиром на то да постоји веома велики број делатности и да су
многе од њих од утицаја на јавни интерес, оличен у јавном здрављу,
безбедности, праву на здраву животну средину, социјалним и образовним
правима и др., посебним законима се одступа од општег режима и
установљава посебан режим за почетак рада и обављања одређених
делатности од стране привредних субјеката и других правних ентитета.
Посебним законом може се условити регистрација привредног субјекта или
обављање одређене делатности административним захтевима јавне управе, као
прописани вид јавне сагласности. Ти услови за обављање делатности могу бити прописани
у виду:
1) уписа у посебан регистар (регистар кога води Агенција за привредне регистре - а
да није основни регистар - или други орган или организација, најчешће надлежно
министарство или орган у саставу министарства) или именик, односно посебну
евиденцију;
2) различитих облика сагласности надлежног органа или организације (дозвола,
одобрење, решење, мишљење, уверење, лиценца, сертификат, акредитација, потврда,
овлашћење, акт о сагласности, акт о условима, други облик сагласности);
3) обавезне пријаве надлежном органу или организацији.
Испуњеност услова за рад, односно обављање делатности привредног субјекта и
другог правног ентитета који је почео да ради и послује утврђује надлежна инспекција у
поступку редовног инспекцијског надзора (општи режим рада и обављања делатности), док
се испуњеност ових услова када је, сагласно посебном закону, за почетак рада и обављања
делатности неопходна претходна сагласност инспекције утврђује у ванредном утврђујућем
инспекцијском надзору по захтеву субјекта.
Регистрација се врши у следећим основним регистрима:
 Регистар привредних субјеката (привредна друштва, предузетници и задруге), кога
води АПР;
 Регистар удружења (удружења и савези удружења), кога води АПР;
 Регистар страних удружења (представништва страних удружења), кога води
АПР;
Регистар задужбина и фондација и представништава страних задужбина и
фондација, кога води АПР;
Регистар удружења, друштава и савеза у области спорта, кога води АПР;
Регистар установа, кога води надлежни привредни суд.
Посебни услови обављања одређених делатности прописани посебним законима, који се
изражавају захтевом за упис у посебне регистре, испуњавају се уписом у на пример:
 Регистар туризма, кога води Агенција за привредне регистре, у складу са Законом о
туризму, Законом о угоститељству и Законом о Агенцији за привредне регистре;

5
  Регистар произвођача дувана, Регистар обрађивача дувана, Регистар произвођача
дуванских производа, Регистар трговаца на велико дуванским производима, Регистар
увозника дувана, обрађеног дувана, односно дуванских производа, Регистар
извозника дувана, обрађеног дувана, односно дуванских производа и Регистар о
маркама ддуванских производа које води Управа за дуван, као орган управе у саставу
министарства надлежног за послове финансија, у складу са Законом о дувану;
 Регистар произвођача алкохолних пића, кога води Пореска управа – Централа, као
орган управе у саставу министарства надлежног за послове финансија, у складу са
Законом о акцизама;
 Регистар издатих дозвола у складу са Законом о амбалажи и амбалажном отпаду, кога
води министарство надлежно за послове заштите животне средине;
 Централни регистар објеката, који води министарство надлежно за послове
пољопривреде, шумарства и водопривреде, у складу са Законом о безбедности хране;
 Виноградарски регистар и Винарски регистар, које води министарство надлежно за
послове пољопривреде, у складу са Законом о вину;
 Регистар правних лица и предузетника за обављање ветеринарске делатности,
Регистар објеката, Регистар одобрених објеката и Регистар извозних објеката, које
води министарство надлежно за послове ветеринарства, у складу са Законом о
ветеринарству;
 Регистар лица за обуку животиња, Регистар превозника животиња и Регистар за
огледе на животињама, које води министарство надлежно за послове ветеринарства, у
складу са Законом о добробити животиња;
 Интегрални регистар хемикација који се састоји од Регистра хемикалија и Регистра
биоцидних производа, кога води министарство надлежно за послове заштите животне
средине, у складу са Законом о хемикалијама;
 Регистар пољопривредних саветодаваца, кога води министарство надлежно за послове
пољопривреде, у складу са Законом о обављању саветодавних и стручних послова у
области пољопривреде.
Административни захтеви за обављање делатности или активности у виду дозвола,
лиценци, одобрења и других видова сагласности јавне управе за рад и обављање
делатности, установљених посебним законом и другим прописима, односе се на на пример:
 дозвола (решење) надлежног органа којим се правном или физичком лицу одобрава
сакупљање, транспорт, увоз, извоз и транзит, складиштење, третман или одлагање
отпада и утврђују услови поступања са отпадом на начин који обезбеђује најмањи
ризик по здравље људи и животну средину, у складу са Законом о управљању
отпадом;
 акцизна дозвола – документ којим се одобрава отпремање и смештање акцизних
производа без обрачунавања и плаћања акцизе, у складу са Законом о акцизама;
 дозвола за прво стављаање у промет нове хране, генетски модификоване хране и
генетски модификоване хране за животиње, у складу са Законом о безбедности хране
и посебним прописима;
 дозвола за производњу, обраду, увоз и извоз дувана, односно обрађеног дувана и
дозвола за промет (трговина на велико, трговина на мало, увоз и извоз) дуванских
производа, у складу са Законом о дувану;
6
 лиценце за обављање енергетских делатности, у складу са Законом о енергетици
(списак енергетских делатности је утврђен Законом о енергетици);
 дозволе за обављање делатнсоти промета и дозволе за коришћење нарочито опасних
хемикалија, у складу са Законом о хемикалијама;
 дозвола за приређивање посебних игара на срећу у играчницама, у складу са Законом
о играма на срећу;
 дозвола за обављање ванредног превоза на јавном путу, у складу са Законом о јавним
путевима;
 дозвола за рад јавног складишта, у складу са Законом о јавним складиштима за
пољопривредне производе;
 дозвола за стављање лека у промет, у складу са Законом о лековима и медицинским
средствима;
 лиценца – решење којим се правним лицима и предузетницима који испуњавају
прописане услове, дозвољава обављање делатности приватног обезбеђења и решење
којим се физичким лицима која испуњавају прописане услова, дозвољава обављање
делатности приватног обезбеђења и решење којим се физичким лицима дозвољава
вршење послова приватног обезбеђења, у складу са Законом о приватном обезбеђењу;
 дозволе за промет средстава за заштиту биља, складу са Законом о средствима за
заштиту биља;
 дозвола - писани акт који Агенција за заштиту од јонизујућих зрачења и нуклеарну
сигурност Србије издаје за појединачни промет једног или више извора јонизујућих
зрачења, радиоактивних и нуклеарних материјала, у складу са Законом о заштити од
јонизујућих зрачења и нуклеарној сигурности;
 дозволе за коришћење структурних подсистема, чинилаца интероперабилности и
других елемената структурних подсистема у складу са законом којим се уређује
безбедност и интероперабилност у железничком саобраћају, у складу са Законом о
железници;
 одобрење за примењена геолошка истраживања и одобрење за експлоатацију резерви
минералних сировина и геотермалних ресурса, у складу са Законом о рударству и
геолошким истраживањима;
 одобрење за извоз и за добијање извозног контролног броја, у складу са
Законом о ветеринарству;
 санитарна сагласност на идејни пројекат за објекте у којима се обавља здравствена
делатност, објекте за јавно снабдевање становништва водом за пиће и објекте за
производњу животних намирница путем индустријских постројења и уређаја, у
складу са Законом о санитарном надзору;
 лиценца за производњу - исправа којом се лицима са додељеним произвођачким
кодом одобрава производња оптичких дискова и/или производних делова (стампер), у
складу са Законом о оптичким дисковима;
 лиценца за обављање послова организатора путовања, у складу са Законом о туризму;
 лиценца за обављање саветодавних послова у пољопривреди, у складу са Законом о
обављању саветодавних и стручних послова у области пољопривреде;
 лиценца за рад геодетске организације, у складу са Законом о државном премеру и
катастру;

7
  дозвола за обављање здравствене делатности у здравственој установи (дом здравља,
апотека, болница, завод, завод за јавно здравље, клиника, институт, клиничко
болнички центар, клинички центар), организационој јединици здравствене установе,
приватној пракси (ординација лекара, односно стоматолога, поликлиника,
лабораторија, апотека, амбуланта за здравствену негу, амбуланта за рехабилитацију,
лабораторија за зубну технику), у организационим јединицама факултета здравствене
струке, одређених послова здравствене делатности у установама социјалне заштите,
заводу за извршење заводских санкција и другим правним лицима за која је посебним
законом утврђено да могу обављати одређене послове из здравствене делатности,
обављање превентивне здравствене делатности у ординацији медицине рада за
потребе запослених код одређеног послодавца, у складу са Законом о здравственој
заштити;
 дозвола за производњу лекова, производњу медицинских средстава - цео производни
поступак или део производног поступка, промет лекова и медицинских средстава на
велико, израду галенских лекова, промет медицинских средстава на мало у
специјализованим продавницама, у складу са Законом о лековима и медицинским
средствима;
 решење о верификацији установе образовања и васпитања, у складу са Законом о
основама система образовања и васпитања;
 лиценца за пружање услуге социјалне заштите од стране организације социјалне
заштите, у складу са Законом о социјалној заштити.

Примери обављања делатности и вршења активности од стране нерегистрованог

субјекта:
 нерегистроване стоматолошке ординације у становима;
 нерегистровани угоститељски објекти за смештај;
 нерегистровани угоститељски објекти за исхрану и пиће;
 организоване “мануфактуре” за производњу текстилних производа које
нерегистровано раде у становима, кућама, подрумима и помоћним и повезаним
објектима и “на црно” запошљавају по десет и више радника, уз то кривотворећи
заштићене робне марке (жигове) легалних привредних субјеката;
 производња и испорука хране потрошачима нерегистровано и без испуњавања
санитарних, хигијенских, безбедносних и других стандарда;
 нерегистроване кланице и месаре;
 превоз путника без дозволе и регистрације;
 продаја робе непрехрамбеног типа од стране нерегистрованих субјеката поред пијаца.

8
 Преглед надзираних субјеката прописаних Законом о инспекцијском надзору
Надзирани субјекат у
општем смислу
Правно лице, предузетник и
физичко лице,
организациони облик преко
кога физичко или правно
лице обавља делатност или
врши активност за кога не
постоји обавеза регистрације
(нпр. пољопривредно
газдинство), као и субјекат са
јавним овлашћењима у
складу са законом, чије
пословање и поступање се
надзире.
Нерегистровани субјекат
Надзирани субјекат који
обавља делатност или врши
активност, а није уписан у
одговарајући регистар који
води Агенција за привредне
регистре или други орган
или организација надлежна за
упис оснивања правног
лица и другог субјекта
(основни регистар), када је
упис у овај регистар
прописан као услов за
обављање делатности или
вршење активности.
Субјекат из члана 33. став 2.
Закона о инспекцијском
надзору
Надзирани субјекат уписан у
основни регистар, који обавља
одређену делатност или врши
одређену активност, а није
уписан у одговарајући посебни
регистар или евиденцију коју
води други надлежни орган или
организација или то чини без
сагласности надлежног органа
или организације (дозвола,
одобрење, решење, мишљење,
уверење, лиценца, сертификат,
акредитација, потврда,
овлашћење, акт о сагласности,
акт о условима и др) или без
пријаве надлежном органу или
организацији, када је овај упис,
сагласност или пријава
прописана као услов за
обављање те делатности или
вршење те активности. У смислу
инспекцијског надзора, сноси
исте правне последице као
нерегистровани субјекат.

Нерегистровани субјекат је надзирани субјекат који обавља делатност или врши

активност, а није уписан у одговарајући регистар који води Агенција за привредне регистре
(АПР) или други орган или организација надлежна за упис оснивања правног лица и другог
субјекта (основни регистар), када је упис у овај регистар прописан као услов за обављање
делатности или вршење активности.
Нерегистровани субјекат је, дакле, надзирани субјекат и над њим се врши
инспекцијски надзор и према њему се примењују одредбе Закона. Нерегистровани субјекат је
странка у поступку у складу са чланом 39. и чланом 40. став 1. Закона о општем управном
поступку.
Међутим, у инспекцијском надзору над субјектом који је уписан у основни
регистар, али није прибавио прописани вид јавне сагласности за обављање делатности
(није уписан у одговарајући посебни регистар или евиденцију коју овде други надлежни
орган или организација или то чини без сагласности надлежног органа или организације
(дозвола, одобрење, решење, мишљење, уверење, лиценца, сертификат, акредитација,
потврда, овлашћење, акт о сагласности, акт о условима и др) или без пријаве надлежном
органу или организацији, када је овај упис, сагласност или пријава прописана као услов за
обављање те делатности или вршење те активности), такође се поступа као са

9
нерегистрованим субјектом и инспекција према том субјекту има и врши сва овлашћења и
дужности које има и врши према нерегистрованом субјекту и на њега се примењују одредбе
овог закона које се односе на нерегистрованог субјекта (члан 33. став 2. Закона о
инспекцијском надзору).
Сличан поступак спроводи се и у односу на надзираног субјекта код кога се
затекне лице које без уговора о раду или другог ваљаног правног основа ради код тог
субјекта, у ком случају инспекција према том субјекту има и врши овлашћења и дужности
које су прописане посебним законом и на овог субјекта се примењује одредба члана 33. став
4. Закона о инспекцијском надзору (инспекцијски надзор се врши као према
нерегистрованом субјекту - према плану инспекцијског надзора, али и кад није предвиђен
планом инспекцијског надзора, без обавештења о
предстојећем инспекцијском надзору, без издавања
налога за инспекцијски надзор и у границама предмета
које инспектор утврђује током трајања инспекцијског
надзора). Чланом 268а. тачка 3) Закона о раду прописано
је да, у вршењу инспекцијског надзора, инспектор рада
је овлашћен да врши контролу да ли је извршена пријава
на обавезно социјално осигурање, на основу података из
Централног регистра обавезног социјалног осигурања.
Инспектор рада је овлашћен да решењем наложи
послодавцу да са запосленим закључи уговор о раду у писаном облику, а све сагласно члану
269. Закона о раду који прописује да инспектор рада је овлашћен да решењем наложи
послодавцу да у одређеном року отклони утврђене повреде закона, подзаконског акта,
општег акта и уговора о раду. Чланом 131. став 1. тачка 3) Закона о пореском поступку и
пореској администрацији прописано је да у току пореске контроле порески инспектор изриче
пореском обвезнику забрану вршења делатности у трајању до годину дана ако утврди да се
избегава утврђивање и плаћање пореза радним ангажовањем лица која немају закључен
уговор о раду или други акт о радном ангажовању донет у складу са прописима о радним
односима, као и ако та лица нису, у складу са прописима, пријављена надлежној
организацији обавезног социјалног осигурања.
Због најтежег облика неправилности и незаконитости коју испољавају својим
активностима или делатностима, код нерегистрованих субјеката надзор се врши према
плану инспекцијског надзора, али и кад није предвиђен планом инспекцијског надзора,
без обавештења о предстојећем инспекцијском надзору, без издавања налога за
инспекцијски надзор и у границама предмета које инспектор утврђује током трајања
инспекцијског надзора. На овај начин поступа се и према субјектима из члана 33. став 2.
Закона о инспекцијском надзору, као и код надзираних субјеката код кога се затекне лице
које без уговора о раду или другог ваљаног правног основа ради код тог субјекта.
Закон о инспекцијском надзору прoписује обавезу да све инспекције, свака у свом
делокругу, спроводе инспекцијски надзор над нерегистрованим субјектима. Према томе, све
инспекције имају овлашћење и дужност да, свака у оквирима своје надлежности, врше
инспекцијски надзор како над регистрованим (надзираним субјектима), тако и над
нерегистрованим субјектима, као и субјектима који сносе исте правне последице (субјекти из
члана 33. став 2. Закона о инспкецијском надзору).
10
 Ранија инспекцијска пракса (пре доношења Закона о инспекцијском надзору) била је
таква да су одређене инспекције, са позивом на одредбе посебних закона којима нису
изричито уређена питања инспекцијског надзора над нерегистрованим субјектима, сматрале
да нису надлежне за нерегистроване субјекте, него за оне који су уписани у основни
регистар, који води Агенција за привредне регистре. Сразмерно значају који има сузбијање
обављања делатности нерегистрованих субјеката, ризику који представља нерегистровано
пословање и штети коју ови субјекти наносе поштеној тржишној утакмици, јавном буџету и
правима потрошача, а како би се постигла потпуна инспекцијска правна заштита добара и
права која делатношћу и активношћу нерегистрованих субјеката бивају повређена и/или
угрожена, Законом о инспекцијском надзору прописано је да непосредна примена одредаба
посебних закона не може ни у ком случају искључити или ограничити непосредну
примену одредаба овог закона којима се уређују нерегистровани субјекти и
поступање према нерегистрованим субјектима и инспекције су дужне да примењују одредбе
овог закона којима се уређују нерегистровани субјекти и поступање према тим субјектима.
Тиме се даје преимућство овим одредбама општег инспекцијског закона у односу на одредбе
посебних закона, тако да се не оставља правна могућност да се посебним законом
искључи инспекцијски надзор над нерегистрованим субјектима.

Према члану 33. став 5. Закона, инспектор, одмах пошто открије нерегистрованог
субјекта, доноси решење о мерама за отклањање незаконитости, забране обављања
делатности или вршења активности и заплене робе, документације и других предмета који су
нерегистрованом субјекту послужили за незаконито обављање делатности или вршење
активности или су тиме настали.
Инспектор решење одмах доставља нерегистрованом субјекту и њиме му:
1. налаже да без одлагања покрене прописани поступак за упис у одговарајући
регистар који води Агенција за привредне регистре, односно у одговарајући
посебни регистар или евиденцију коју води надлежни орган или организација или
11
 прибављања сагласности надлежног органа или организације или пријаве
надлежном органу или организацији;
2. забрањује да обавља делатност или врши активност до испуњења за то прописаних
услова;
3. заплењује робу, документацију и друге предмете који су му послужили за незаконито
обављање делатности или вршење активности или су тиме настали. Са одузетим
стварима инспекција поступа на начин одређен посебним законом (Закон о пореском
поступку и пореској администрацији, Закон о трговини и други закони који уређују
ову материју);
4. налаже да отклони друге откривене незаконитости.

ПРИМЕР:

Пресуда Апелационог суда у Београду, Гж. 3534/2012 од 27.03.2013. године

Сентенца: Оштећени нема право на накнаду штете за изгубљену зараду услед незаконитог
задржавања привремено одузетог теретног возила, ако није био регистрован за обављање
превозничке делатности у утуженом периоду.
Из образложења: „Наиме, по оцени Апелационог суда тужбени захтев тужиоца за накнаду штете
због незаконитог задржавања привремено одузетог теретног возила марке „Там“, тип 60 Т 3 Б
регистарске ознаке … у периоду од … 2010. године до … 2011. године од стране органа тужене би
био основан у смислу одредбе члана 172. у вези члана 189. став 1. Закона о облигационим
односима само ако би он доказао да би по редовном току ствари остварио приходе обављањем
превозничке делатности у овом периоду у висини утуженог износа. Међутим, како тужилац није
био регистрован за обављање превозничке делатности у утуженом периоду, то се самим тим није
могло очекивати да ви по том основу остварио било какав приход. Код таквог стања ствари без
значаја је чињеница што је тужилац пре тога обављао ту делатности, јер је иста била нелегална, а
из нелегалних радњи се не може извлачити корист која ви уживала правну, односно судску
заштиту“.
Нерегистровани субјекат није, наиме, испунио основни услов за обављање делатности или
вршење активности – није уписан у регистар, односно нема дозволу или други вид јавне
сагласности за обављање делатности, тако да, с обзиром да овај субјекат није испунио први услов,
инспекција се неће упуштати у то да ли је испунио и друге захтеве и стандарде за обављање
делатности или вршење дужности. Али, постоје друге незаконитости које потичу од обављања
делатности или вршења дужности нерегистрованог субјекта које носе озбиљан ризик по здравље
људи, околину, биљке и животиње и нерегистровани субјекат је дужан да их, по налогу
инспекције, отклони.
Жалба на решење донето у посебном поступку према нерегистрованом субјекту (применом члана
33. Закона о инспекцијском надзору), не одлаже извшење решења.
Једно од питања које се у пракси поставило је како саобраћајна инспекција да поступи у ситуацији
када у инспекцијском надзору затекне субјекта који обавља делатност ауто-такси пребоза, а који
је избрисан из Регистра привредних субјеката (АПР), при чему решење о брисању није
правоснажно, а ни не садржи назнаку да ли жалба одлаже извршење решења-.

12
 Решење о брисању такси превозника није правоснажно, али је оно извршно и извршено
је – такси превозник је брисан из Регистра привредних субјеката (АПР). Дакле, наступиле су
правне последице решења у виду брисања превозника – привредног субјекта из регистра, чиме
је отпао правни основ његовог законитог бављења делатношћу такси превоза. Наиме, чланом
25. став 2. Законом о поступку регистрације у Агенцији за привредне регистре прописано је да
жалба не одлаже (не задржава) извршење решења регистратора. На питања која нису посебно
уређена Законом о поступку регистрације у Агенцији за привредне регистре примењује се
Закон о општем управном поступку (што је и изричито наведено у члану 4. Закона о поступку
регистрације у Агенцији за привредне регистре, као и садржано у чл. 1 и 3. Закона о општем
управном поступку). Чланом 190. став 1. Закона о општем управном поступку прописано је да
се решење које је донето у управном поступку извршава кад постане извршно, а у ставу 3.
тачка 3) да првостепено решење постаје извршно постављањем странци, ако жалба не одлаже
извршење.
Пошто у решењу није назначено да жалба не одлаже извршење решења, према нашем
мишљењу, регистар Регистра привредних субјеката (АПР), као доносилац решења, начинио је
пропуст у том погледу, с обзиром да у члану 141. став 3. Закона о општем управном поступку
стоји да кад је прописано да жалба не одлаже извршење решења, то мора бити наведено у
диспозитиву решење, а у ставу 4. истог закона да ако жалба не одлаже извршење решења,
образложење садржи и позивање на закон који то предвиђа. Указивања на то да жалба не
одлаже извршење решења нема ни у упутству о правном средству решења, а ставом 6. овог
члана Закона о општем управном поступку прописано је да странка којој је дато погрешно
упутство о правном средству може да поступи по прописима или по упутству, због чега не сме
да трпи штетне последице. Такси превозник је, дакле, брисан из основног регистра, а наставио
је да ради, што би у управном и судском поступку било подобно да се правда неукошћу и
невичношћу прописима овог субјекта у садејству са пропустом направљеним у решењу о
брисању, те да не може овај субјекат да сноси штетне последице погрешног рада јавне
агенције, као стручно и правно квалификованије стране у управном односу. Међутим, ово не
може уклонити чињеницу да овај субјекат послује мимо закона. У таквој ситуацији инспектор
то утврђује у поступку инспекцијског надзора и овлашћен је и дужан да примени мере из
Закона о превозу путника у друмском саобраћају и Закона о инспекцијском надзору, забрани
му да обавља делатност док не испуни за то прописане услове, који пре свега подразумевају
да је регистрован, као и да код надлежног органа иницира одузимање такси дозволе/одобрења
овог превозника, јер су престали услови који су прописани за овај вид јавне сагласности.
Са овим у вези, додајемо и да члан 183. став 1. тачка 11) Закона о општем управном
поступку прописује да ће другостепени орган или надзорни орган решењем на захтев странке
или по службеној дужности у целини или делимично поништити коначно решење ако оно
уопште не садржи или садржи погрешно упутство о правном средству. Међутим, мишљења
смо да се овде ове одредбе не би могле применити, јер решење садржи упутство и оно није
погрешно, него је непотпуно. Осим тога, странка из поступка регистрације (такси превозник)
која је поднела захтев за брисањем нема правни интерес да тражи поништавање решења, што
би се такође ценило у оваквом поступку.

Инспекција спроводи надзор према нерегистрованим субјектима у оквиру редовних

(планираних) и ванредних (непланираних) инспекцијских надзора, што се у сваком случају
врши без претходног обавештења о предстојећем надзору. За спровођење поступка није
потребно издавање налога, већ инспектор спроводи поступак одмах пошто открије
нерегистрованог субјекта.
Решењем, које се одмах изриче, налаже се покретање поступка за упис у одговарајући
регистар, забрањује се обављање делатности или вршење активности до испуњења услова,
заплењују се роба, документација у вези са нерегистрованом деловањем и налаже се
отклањање других неправилности. Жалба против овог решења не одлаже извршење решења.

13
 Прилог

Решење донето у инспекцијском надзору над нерегистрованим субјектом

Република Србија
МИНИСТАРСТВО ___________________________
____________________________________________
(назив инспектората, као органа у саставу, односно сектора инспекције)
_______________________
(назив управног округа)
Одељење/Одсек/Група ____________________
____________________
(седиште)
Број: ________________
Датум: ___________. године
____________________
(град / општина)

На основу [члана __ став ___ тачка ___ Закона о ____________________________ - навођење

посебног законског основа, ако постоји] члана 33. Закона о инспекцијском надзору
(„Службени гласник РС“, бр. 36/15, 44/18 – др. закон и 95/18) и члана 136. став 1.
Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 -
Аутентично тумачење), _____________ инспектор ________________________ (назив органа –
инспекције), _______________ (име и презиме), службена легитимација број ____, у посебном
поступку инспекцијског надзора над нерегистрованим субјектом
__________________________________________________ (идентификациони елементи), доноси

РЕШЕЊЕ

1. Налаже се нерегистрованом субјекту ____________________________ да без одлагања,

а најкасније у року од _________________од пријема овог решења, покрене поступак за упис
(регистрацију) у Регистар привредних субјеката, који води Агенција за привредне
регистре, што је прописани услов за обављање делатности / вршење активности
_____________________________________________________________________________ (навођење делатности /
активности).
(Алтернативе:
1. Налаже се нерегистрованом субјекту _____________________________ да без одлагања,
а најкасније у року од _______________ од пријема овог решења, покрене поступак за упис у
Регистар ______________________________________________ (назив посебног регистра или
евиденције), који води ___________________________________ (Агенција за привредне регистре /
други орган или организација), што је прописани услов за обављање делатности /
вршење активности _____________________________________
14
______________________ (навођење делатности / активности).
1. Налаже се нерегистрованом субјекту ____________________________ да без одлагања,
а најкасније у року од _______________ од пријема овог решења, покрене поступак за
прибављање ________________________________________________ (дозволе, одобрења, решења,
мишљења, уверења, лиценце, сертификата, акредитације, потврде, овлашћења, акта о
сагласности, акта о условима, другог вида сагласности надлежног органа или
организације) од ________________________________________, као надлежног органа / организације,
што је прописани услов за обављање делатности / вршење активности
___________________________________________________________ (навођење делатности / активности).
1. Налаже се нерегистрованом субјекту ____________________________ да без одлагања,
а најкасније у року од ________________ од пријема овог решења, покрене поступак пријаве
делатности / активности ________________________________________
__________________________________________ (навођење делатности / активности),
________________________________________, као надлежном органу / организацији, што је
прописани услов за обављање делатности / вршење активности
_____________________________________________________________________________ (навођење делатности /
активности).)

2. Забрањује се нерегистрованом субјекту да обавља делатност / врши

активност из тачке 1. диспозитива овог решења до испуњења за то прописаних услова.

3. Нерегистрованом субјекту се заплењују (одузимају) следећи предмети:

- ____________________________________
- ____________________________________
- ....
(опис по врсти и количини робе, документације и других предмета који су
нерегистрованом субјекту послужили за незаконито обављање делатности или вршење
активности или су тиме настали, а које инспекција заплењује).
Са робом, документацијом и другим предметима које заплени, инспекција ће
поступати на начин уређен чл. _______________ (навођење законског основа из посебног
закона).

4. Налаже се нерегистрованом субјекту да _________________________________

___________________________________________________________________ (налог за отклањањем других
откривених незаконитости), у року од _______________ од пријема овог решења.

5. Дејство мера из тач. 1. и 4. диспозитива овог решења траје све док

нерегистровани субјекат не отклони утврђене незаконитости.
Дејство мере из тачке 1. диспозитива овог решења престаје и ако
нерегистровани субјекат одустане од даљег бављења делатношћу / вршења
активности из тачке 1. диспозитива овог решења.

6. Налаже се нерегистрованом субјекту да обавести ________________________

инспекцију о извршењу овог решења и достави доказе о томе у року од
_____________________________________.

7. ___________ инспекција ће нарочито и појачано пратити да ли је нерегистровани

15
субјекат без одлагања извршио мере наложене тач. 1. и 4. овог решења и да ли се
придржава забране изречене тачком 2. овог решења.

8. Ако нерегистровани субјекат не поступи у складу са овим решењем,

________________ инспекција ће, у складу са законом, предузети друге мере и радње из своје
надлежности.

9. Жалба изјављена на ово решење не одлаже његово извршење.

Образложење

Дана ______ године, у поступку редовног / ванредног теренског и канцеларијског

инспекцијског надзора, __________________ инспектор је утврдио да надзирани субјекат
____________________________________________________________ обавља делатност
____________________________________________________________________________ (навођење делатности /
активности), а да није уписан у Регистар привредних субјеката, који води Агенција за
привредне регистре, као предузетник, ни као заступник привредног друштва нити по
другом основу који му омогућава законито обављање ове делатности, имајући у виду да
је чланом __ став ___ тачка ___ Закона о ______________________________________________________
прописано да је услов за обављање ове делатности упис у одговарајући регистар код
органа надлежног за регистрацију (алтернативе: у складу са алтернативама
наведеним за тачку 1. диспозитива).

____________________ инспектор је ове чињенице утврдио непосредним увидом у

обављање делатности од стране овог субјекта и увидом у јавно доступан Регистар
привредних субјеката (и други регистар / евиденцију, по потреби), при чему надзирани
субјекат није имао решење, односно други доказ на основу кога би се могло утврдити
да овај субјекат обавља делатност као регистровани субјекат у складу са важећим
законима и другим прописима, нити је могао да пружи информације о томе где би
овакав доказ евентуално могао да се налази.

____________ инспектор је утврдио и ______________________________________

_____________________________________________________________________________
(опис других чињеница које су утврђене у инспекцијском надзору и навођење доказа на
основу којих су те чињенице утврђене).

О спроведеним радњама у поступку инспекцијског надзора и утврђеном

чињеничном стању сачињен је записник бр. _____________________од _________. године.

Одлучне чињенице су утврђене на основу савесне и брижљиве оцене сваког

доказа посебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка, у
смислу чл. 10. и 116. Закона о општем управном поступку и члана 21. Закона о
инспекцијском надзору.

Закон о _______________ (посебни закон) у члану __ прописује _______________

___________________________________________________________________________________________________________
_____________________________________________.

Закон о инспекцијском надзору у члану 3. тачка 4) утврђује да је

нерегистровани субјекат - надзирани субјекат који обавља делатност или врши

16
активност, а није уписан у одговарајући регистар који води Агенција за привредне
регистре или други орган или организација надлежна за упис оснивања правног лица
и другог субјекта (у даљем тексту: основни регистар), када је упис у овај регистар
прoписан као услов за обављање делатности или вршење активности.

Закон о инспекцијском надзору у члану 33. прописује посебан поступак према

нерегистрованом субјекту. Овим чланом прописано је да је нерегистровани субјекат -
надзирани субјекат и над њим се врши инспекцијски надзор и према њему се
примењују одредбе овог закона. У инспекцијском надзору над субјектом уписаним у
основни регистар, који обавља одређену делатност или врши одређену активност, а
није уписан у одговарајући посебни регистар или евиденцију коју води други
надлежни орган или организација или то чини без сагласности надлежног органа или
организације (дозвола, одобрење, решење, мишљење, уверење, лиценца, сертификат,
акредитација, потврда, овлашћење, акт о сагласности, акт о условима и др) или без
пријаве надлежном органу или организацији, када је овај упис, сагласност или пријава
прoписана као услов за обављање те делатности или вршење те активности,
инспекција према том субјекту има и врши сва овлашћења и дужности које има и врши
према нерегистрованом субјекту и на њега се примењују одредбе овог закона које се
односе на нерегистрованог субјекта.
Инспекцијски надзор над нерегистрованим субјектом врши се према плану
инспекцијског надзора, али и кад није предвиђен планом инспекцијског надзора, без
обавештења о предстојећем инспекцијском надзору, без издавања налога за
инспекцијски надзор и у границама предмета које инспектор утврђује током трајања
инспекцијског надзора.
Решење о мерама за отклањање незаконитости, забране обављања делатности
или вршења активности и заплене робе, документације и других предмета који су
нерегистрованом субјекту послужили за незаконито обављање делатности или
вршење активности или су тиме настали доноси се одмах пошто инспектор открије
нерегистрованог субјекта. Решење се одмах доставља нерегистрованом субјекту и
њиме му се: налаже да без одлагања покрене поступак за упис у основни регистар,
односно у одговарајући посебни регистар или евиденцију коју води надлежни орган
или организација или прибављања сагласности надлежног органа или организације
или пријаве надлежном органу или организацији; забрањује да обавља делатност или
врши активност до испуњења за то прописаних услова; заплењује роба, документација
и други предмети који су му послужили за незаконито обављање делатности или
вршење активности или су тиме настали; налаже да отклони друге откривене
незаконитости. Жалба не одлаже извршење решења. Са робом, документацијом и
другим предметима које заплени, инспекција поступа на начин уређен посебним
законом.

Полазећи од утврђеног чињеничног стања и наведеног законског основа,

___________ инспектор је утврдио да надзирани субјекат обавља делатност као
нерегистровани субјекат, противно законом прописаним захтевима и обавезама.

Чланом 37. став 1. Закона о инспекцијском надзору прописано је да о мерама

управљеним према надзираном субјекту инспектор одлучује решењем.

Закон о општем управном поступку у члану 136. став 1. прописује да се решењем

одлучује о праву, обавези или правном интересу странке..

17
 У складу са утврђеним чињеницама и наведеним законским основом, стекли су
се услови за доношење овог решења и изрицање мера из тач. 1 - 4. диспозитива овог
решења, утврђивање трајања њиховог дејства (тачка 5. диспозитива овог решења) и
налагање обавезе нерегистрованом субјекту да обавести ________________________
инспекцију о извршењу овог решења и достави доказе о томе (тачка 6. диспозитива
овог решења).

Чланом 41. став 3. Закона о инспекцијском надзору прописано је да инспекција

нарочито и појачано прати да ли је нерегистровани субјекат без одлагања покренуо
прописани поступак за упис у одговарајући регистар или евиденцију, прибављања
сагласности надлежног органа или организације или пријаве надлежном органу или
организацији, и да ли се придржава забране обављања делатности или вршења
активности до испуњења за то прописаних услова, као и да ли је отклонио друге
откривене незаконитости.

Чланом 33. став 7. Закона о инспекцијском надзору прописано је да жалба не

одлаже извршење решења донетог у посебном поступку према нерегистрованом
субјекту.

Из наведених разлога, одлучено је као у диспозитиву овог решења.

Упутство о правном средству: Против овог

решења дозвољено је изјавити жалбу министру
____________________ у року од ______ дана од дана
достављања овог решења. Жалба се може изјавити и
усмено на записник. Жалба се таксира републичком
административном таксом у износу од __________
динара, сагласно Тарифном броју ___ Закона о
републичким административним таксама („Службени
гласник РС“, бр. 43/03 ... 95/18) и уплаћује се на рачун
буџета Републике Србије бр.
_____________________________________. Доказ о уплаћеној
републичкој административној такси се прилаже уз
жалбу. Жалба изјављена на ово решење не одлаже
његово извршење.
 

____________ инспектор

_____________________

Прилози:
- __________________

18