Administracja – notatki do sesji

1) Służba cywilna – definicja, typy i geneza

Definicja: urzędnicy służący państwu w zawodowy sposób, z wyłączeniem osób

zatrudnionych na stanowiskach politycznych (najczęściej z wyboru), służb
zmilitaryzowanych i sądownictwa. Niezbędna grupa ludzi odpowiednio
przygotowana do pracy na rzecz państwa by mogło ono wykonywać sprawnie
swoje funkcje. Pracownicy administracji państwowej rekrutowani w drodze
specjalistycznych egzaminów i awansowanych na podstawie kompetencji i
starszeństwa.

Typy:

a) Służba cywilna jako instytucja konstytucyjna poprzez odpowiednie zapisy

ustaw zasadniczych, tak jest np. w Polsce

b) Państwa formułujące jedynie ogólne zasady funkcjonowania

administracji publicznej i dostępu do służby publicznej, np. Konstytucja
Hiszpanii nie operuje pojęciem służby cywilnej, jednak w dość precyzyjny
sposób określa zasady tej służby

c) Państwa w których konstytucje o sprawach służby cywilnej nie

wspominają w ogóle, jednak zawierają w ustawie zasadniczej
stwierdzenia gwarantujące podstawowy wymóg demokratycznej
administracji publicznej jakim jest równy dostęp do służby publicznej, np.
Francja

Geneza: terminu „służba cywilna” po raz pierwszy użyto przez brytyjską

administrację kolonialną w Indiach w XIX wieku, rozpowszechniono go na
świecie po 1854 roku, kiedy po raz pierwszy w Wielkiej Brytanii
przeprowadzono konkursowy nabór do administracji państwowej.
 2) Organizacja i zasady działania Rady Ministrów

Akty ustawodawcze regulujące funkcjonowanie Rady Ministrów:

• Konstytucja RP
• Ustawa o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz zakresie
działania ministrów (8.08.1996)
• Ustawa o działaniach administracji rządowej (4.09.1997)

Podstawowe zadania: kierownictwo, koordynacja i kontrola działania całej

administracji rządowej

Art.10 Konstytucji – ustrojowa pozycja RM – ustrój RP opiera się na podziale i

równowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej

Art.10 ust.2 – władzę wykonawczą w Polsce sprawują Prezydent RP i Rada

Ministrów

Art. 146 – RM jest organem władzy wykonawczej, prowadzącym politykę

wewnętrzną i zagraniczną państwa poprzez ustalenie kierunków polityki i
kontrolę ich bieżącej realizacji

Art. 146 ust.2 – do kompetencji Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa
niezastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego

Grupy kompetencji Rady Ministrów:

a) Inicjatywne – kształtowanie polityki państwa

b) Władcze – służące bieżącej realizacji polityki państwa
c) Wykonawczo-organizatorskie – związane z realizowaniem stałych zadań
państwa
d) Nadzorcze i kontrolne – służące gwarantowaniu poprawnego
funkcjonowania instytucji sektora publicznego

Rada Ministrów to organ polityczny potrzebujący poparcia większości

parlamentarnej do powstania i funkcjonowania.
Drogi powołania Rady Ministrów:

a) Prezydent RP desygnuje premiera à pozytywne głosowanie w Sejmie

nad wotum zaufania dla premiera po jego expose z określeniem
programu działalności rządu pod jego kierownictwem (14 dni) à
konstytuowanie pełnego składu Rady Ministrów; ministrów powołuje
Prezydent RP na wniosek premiera

b) Przejęcie inicjatywy przez Sejm, w ciągu 14 dni wybiera Prezesa RM i

proponowany przez niego skład rządu, Prezydent powołuje rząd wybrany
przez Sejm

c) Jak nie uda się tryb w b) to Prezydent powołuje premiera i na jego

wniosek ministrów; Sejm w 14 dni przeprowadza głosowanie nad wotum
zaufania dla rządu po wysłuchaniu jego programu. Jeżeli Sejm nie udzieli
wotum zaufania, Prezydent rozwiązuje Sejm i zarządza nowe wybory.

Uprawnienia Prezydenta w zakresie bezpieczeństwa narodowego i polityki

zagranicznej powodują, iż współdziałanie z Radą Ministrów stanowi istotny
czynnik określający skuteczność polityki państwa.

Prezydent w sprawach najwyższej wagi może zwoływać tzw. Radę Gabinetową

(posiedzenie Rady Ministrów z przewodnictwem Prezydenta), RG nie ma prawa
podejmowania decyzji, a to, co zostanie na niej uzgodnione, aby nabrać mocy
sprawczej musi być zatwierdzone podczas zwykłego posiedzenia Rady
Ministrów / znaleźć się w rozporządzeniach premiera lub właściwych
ministrów.

Rada Ministrów = organ kolegialny składający się z Prezesa Rady Ministrów i

ministrów; w skład RM mogą być też powoływani Wiceprezesi RM

Skład RM jest kształtowany przez premiera.

Skład RM może być formowany elastycznie, w zależności od koncepcji i potrzeb

w sferze kierowania rządem, życzeń premiera czy oczekiwań politycznego
zaplecza rządu w parlamencie.
Żaden przepis nie reguluje ani liczby stanowisk wicepremierów w rządzie ani
zakresu ich kompetencji, pomimo, że to stanowisko przewidziane jest w
Konstytucji RP.

Od 1993 roku funkcjonuje niezapisana reguła mówiąca, że wicepremierzy łączą

to stanowisko ze stanowiskiem ministerialnym.

Przez większość czasu od 1989 roku wicepremierem był kolejny Minister

Finansów.

Zgodnie z przepisami ustawowymi Rada Ministrów działa kolegialnie.

Zasadniczą formą pracy RM są posiedzenia plenarne zwoływane formalnie

przez premiera.
„Regulacja pracy Rady Ministrów”:

• Opracowywanie, uzgadnianie i wnoszenie projektów dokumentów

rządowych
• Wyjaśnianie i usuwanie rozbieżności stanowisk oraz rozstrzyganie
sporów
• Ocena projektów aktów prawnych pod względem ich zgodności z
prawem UE
• Wnoszenie projektów dokumentów rządowych do rozpatrzenia przez RM
• Posiedzenia RM oraz rozpatrywanie spraw i rozpatrywanie spraw i
podejmowanie rozstrzygnięć
• Nieobecność i zastępstwo członków RM
• Realizacja obowiązków Rządu wobec Sejmu i Senatu RP
• Tworzenie organów wewnętrznych RM
• Obowiązki Sekretarza RM

Zasada konsensusu – podejmowanie rozstrzygnięć w trybie uzgodnienia jako

reguła w pracy Rady Ministrów

Rola Sekretarza Rady Ministrów:

• Przyjmowanie dokumentów rządowych od uprawnionych organów i

przekazywanie ich członkom rządu
 • Sporządzanie zapisu posiedzenia i protokołu ustaleń oraz przesyłanie
protokołu ustaleń odpowiednim organom rządowym
• Kierowanie spraw do rozstrzygnięcia lub rozpatrzenia w trybie
obiegowym
• Ewidencjonowanie dokumentów rządowych przyjętych przez RM
• Kontrola realizacji ustaleń
• Koordynacja działalności legislacyjnej RM i Premiera
• Informowanie opinii publicznych o przedmiocie posiedzeń i przyjętych
rozstrzygnięciach
• Kontrola poprawności prawnej i redakcyjnej dokumentów rządowych i
przedstawienie ich do podpisu Prezesowi RM

Rola Prezesa RM jako szefa rządu:

• Zwoływanie posiedzeń Rady Ministrów

• Ustalanie porządku dziennego posiedzeń rządu
• Zapraszanie na posiedzenia osoby niebędące członkami rządu
• Przewodniczenie posiedzeniom
• Zarządzanie uzgodnień stanowisk ministrów w trybie obiegowym
• Podpisywanie aktów podjętych przez Radę Ministrów
• Reprezentowanie Rady Ministrów

• Decydowanie o ostatecznym kształcie RM, wyznaczając liczbę ministrów i

określając ich zadania

• Koordynowanie i kontrola pracy ministrów

Funkcje Prezesa RM jako organu administracji rządowej

• Prawodawcza – wydawanie rozporządzeń na podstawie ustaw i w celu

ich wykonania; wydawanie zarządzeń obowiązujących jednostki podległe
premierowi; kierowanie procesem legislacyjnym w rządzie; wydawanie
Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego
• Personalna – dokonywanie obsad personalnych na kierowniczych
stanowiskach w administracji rządowej, powoływanie sekretarzy i
podsekretarzy stanu w ministerstwach, kierowników urzędów
centralnych, przewodniczących i członków wielu ciał pomocniczych i
opiniodawczych, wojewodów na szczeblu terenowym

• Nadzoru – nadzór bezpośredni nad funkcjonowaniem szeregu urzędów

centralnych, jakie nie znajdują się w obrębie jednego z resortów
administracyjnych

• Kierowania i nadzoru wobec terenowych organów administracji

rządowej; sprawowanie generalnego nadzoru w stosunku do jednostek
samorządu terytorialnego; uprawnienie do zawieszenia organów
samorządu i wprowadzenie zarządu komisarycznego

3) Administracja publiczna w Wielkiej Brytanii

• Struktura zbliżona do systemów w państwach demokracji zachodniej.

• Tradycja rządów ograniczonych; funkcjonowanie samorządu lokalnego

oraz instytucja rządu parlamentarnego

• Władza sądownicza niezależna od wykonawczej, obowiązywanie

szczególnych procedur związanych z postępowaniem administracyjnym

• Brak konstytucji w formalnym, kontynentalnym znaczeniu – niezapisana

konstytucja materialna oparta na konwenansach i precedensach

• Najważniejszy jest suwerenny, nieograniczony władzą wykonawczą i

sądowniczą parlament (ściślej – Izba Lordów)

• Izba Lordów – rola sądu konstytucyjnego, całkowity nadzór i kontrola nad

egzekutywą, czyli reprezentanci jednej z izb parlamentu – premier i
poszczególni ministrowie

• Dwuizbowy parlament
• Niewybieralna izba wyższa – Izba Lordów składa się z parów
dziedzicznych oraz parów dożywotnich (mianowanych przez Królową na
wniosek premiera)

• Izba niższa (Izba Gmin) jest oparta na ordynacji większościowej

• Pomimo bycia państwem unitarnym części składowe posiadają często

istotne różnice w systemach administracyjnych i prawnych, dzieje się tak,
ponieważ Wielka Brytania jest państwem wielonarodowym

• Brytyjski system prawny nie zna kontynentalnego rozróżnienia prawa na

publiczne i prywatne, jednak w jego ramach wykształciły się szczególne
procedury dot. postępowania publicznego, w tym administracyjnego

• Tajna Rada: w początkowym okresie rozwoju angielskich instytucji

władzy wykonawczej monarcha zasięgał do jej opinii; opinie te dotyczyły
głównie kwestii związanych z administrowaniem sprawami państwa i
realizacją polityki władcy. Z czasem ilość członków wzrastała, co obniżyło
znaczenie tej instytucji

• Tajnej Radzie z czasem wprowadzono system komitetowy – poszczególne

komitety miały zajmować się odpowiednimi obszarami życia społeczno-
politycznego państwa; monarcha konsultował się jednak nie z
komitetami, a z zaufanymi członkami Rady; tych, którzy uczestniczyli
regularnie w obradach nazwano Radą Gabinetową / Gabinetem

• Tajna Rada przetrwała do dzisiaj w niezmienionym składzie, jednak jej

rola jest teraz całkowicie ceremonialna i wyraża ciągłość instytucji
brytyjskiej władzy państwowej

• Gabinet Wewnętrzny – miał realny wpływ na decyzje monarchy, w jego

ramach coraz bardziej istotna stawała się pozycja premiera, którą to
funkcję początkowo pełnił Lord Skarbu – jego pozycja była silna z racji
bycia strażnikiem finansów państwa i nadzorowaniem systemu
patronażu

• Reforma prawa wyborczego z 1832 prowadziła do stopniowej zmiany

funkcjonowania Gabinetu i pozycji premiera; na przełomie XIX i XX wieku
premier stał się politykiem będącym liderem partii posiadającej
 większość parlamentarną, natomiast monarcha ograniczała się natomiast
do działań podejmowanych za radą premiera / ministrów
odpowiedzialnych za realizację ich polityki przed narodem

• Obecnie premiera mianuje królowa; powinien on być przewodniczącym

zwycięskiej frakcji parlamentarnej oraz być z Izby Gmin

• Zadania premiera:

- Przewodniczenie posiedzeniom rządu

- Powoływanie i odwoływanie ministrów
- Możliwość interwencji we wszystkie resortowe obszary działań rządu
- Prawo do ustosunkowania się do zapytań poselskich
- Silna pozycja w relacjach z władzą ustawodawczą
- Wywiera decydujący wpływ na porządek obrad oraz podejmowane przez
legislatywę decyzje

• Stopień aktywności politycznej uzależniony jest od charyzmy premiera

• Gabinet obecnie stanowi sformalizowane ciało składające się z

ministrów seniorów; liczba członków zależna od premiera; Gabinet
decyduje o ostatecznym kształcie polityki rządu, nadzoruje jego
działania oraz koordynuje prace ministerstw

• Ministrowie niebędący członkami Gabinetu mogą być zaproszeni na

jego posiedzenia tylko wtedy, gdy sprawy omawiana podlegają pod ich
resort

• Podczas prywatnych, utajnionych obrad członkowie mogą wyrażać

swobodnie swoje opinie, jednak w momencie podjęcia decyzji muszą
oni publicznie popierać politykę rządu

• Wiele decyzji Gabinetu zapada w komisjach, decyzje podejmowane na

forum komisji mają taką samą rangę jak te, które podejmuje cały
Gabinet

• Resortowe ministerstwa – jeden z głównych instrumentów realizujących

politykę rządu; przede wszystkim zatrudniają urzędników służby
cywilnej
 • Tworzenie ministerstw odbywa się na wniosek premiera

• Najważniejszą rolę w otoczeniu premiera ma Urząd Szefa Rządu, który

utrzymuje bieżące kontakty z poszczególnymi ministerstwami, zapewnia
doradztwo w szczególnych na dany moment dla premiera kwestiach,
komunikuje się z mediami oraz pełni funkcje sekretariatu

• Premier jest równocześnie ministrem służby cywilnej

• Urząd Usług Publicznych i Nauki – całościowa organizacja i

pozafinansowe aspekty zarządzania służbą cywilną

• Początkowo służba cywilna miała chaotyczną organizację a rekrutacja

dokonywana była na zasadach patronażu lub kupowania synektur
urzędniczych; nie kierowano się kompetencjami, kontrola finansowania
urzędników była bardzo ogólna i ograniczona

• W 1854 roku w raporcie Northcote i Trevelyan skrytykowano system

patronażu oraz zaproponowano możliwość uzyskania awansu jako
element motywujący pracowników

• W 1870 utrwalił się ostateczny kształt służby cywilnej na nowych

zasadach; wszyscy urzędnicy służby cywilnej oprócz pracowników
Ministerstwa Spraw Zagranicznych i Wewnętrznych utworzyli jedną
instytucję; do dzisiaj panują jednakowe warunki zatrudnienia, tradycja
itd.

• Obecna struktura służby cywilnej ukształtowała się na podstawie

rekomendacji z 1968 roku – raportu Fultona, postulującego
wykreowanie bardziej elastycznych zasad rekrutacji i awansowania
urzędników państwowych

• Podział na trzy grupy:

a) Pierwsza – osoby podlegające bezpośrednio odpowiednim resortom

b) Druga – Grupa Administracji – urzędnicy niepodlegający żadnemu
ministerstwu, ale warunki ich pracy określało Ministerstwo Skarbu
c) Trzecia – specjaliści niepodlegający określonemu resortowi (np.
prawnicy)
• Grupa Administracji – pod nią podchodzą najwyżsi urzędnicy w danym
ministerstwie; do ich zadań należy formułowanie oraz wdrażanie założeń
programowych odpowiedniego ministra (m.in. Stałego Sekretarza i
Podsekretarza

• Specyficzną cechą brytyjskiego systemu administracji publicznej jest

istnienie agencji wykonawczych, czuwających nad poprawą zarządzania
administracyjnego oraz podniesieniem poziomu świadczonych przez
administrację państwową usług publicznych; szefowie agencji
wykonawczych określają jasno zdefiniowane cele organizacyjne i
jakościowe oraz cieszą się stosunkowo szeroką niezależnością finansową
i organizacyjną

• Oprócz administracji państwowej istnieje też rozbudowany system

administracji samorządowej z silną i niezależną władzą lokalną i dużymi
tradycjami w społeczeństwie brytyjskim

• Samorząd lokalny odpowiada za wiele spraw, które w innych państwach

należą do kompetencji rządu centralnego – władze odpowiadają za
mieszkalnictwo, usługi socjalne, policję i szkolnictwo (oprócz Irlandii
Północnej)

• Przewodniczący samorządu lokalnego wybierani są przez rady lokalne w

wyborach pośrednich; przewodniczącym zwykle zostaje lider
zwycięskiego ugrupowania; chociaż często zachodzi konieczność
formowania koalicji

• Wybory do władz lokalnych odbywają się zazwyczaj na podstawie

ordynacji większościowej (IP – ordynacja proporcjonalna); cechuje je
stosunkowo wysoki stopień upartyjnienia – większość kandydatów jest
rekomendowana przez ogólnokrajowe partie polityczne

• Organizacja terytorialna nie jest w pełni zunifikowana – w większości WB

dominuje dwuszczeblowy samorząd lokalny, sprowadzający się do
funkcjonowania hrabstw i dystryktów

• Hrabstwa odpowiadają za planowanie strategiczne, szkolnictwo, policję

czy straż pożarną; dystrykty wypełniają funkcje o charakterze lokalnym –
ochrona środowiska, opieka zdrowotna, mieszkalnictwo czy gospodarka
odpadami
• Władze centralne są uprawnione do kontroli budżetów poszczególnych
rad oraz ograniczania stawki podatku lokalnego

• Część zadań zlecono zarządcom szkołom, stowarzyszeniom

mieszkaniowym i innym organizacjom obywatelskim, co jest ważnym
trendem w rozwoju samorządowej władzy lokalnej

4) Zasady Fayola porządku organizacyjnego

• Podział pracy – umożliwia skupienie uwagi pracowników na wydzielonej

części całego procesu; dzięki temu wzrasta specjalizacja personelu i
podnoszone są jego kompetencje; utrudnione jednak zostaje szybkie
przesuwanie pracowników na inne stanowiska

• Autorytet – prawo do rozkazywania; autorytet urzędowy wynika z

pełnionego stanowiska, natomiast osobisty z wiedzy, doświadczenia,
inteligencji, wartości moralnej, poczucia odpowiedzialności itp.; dobre
kierowanie wymaga, aby akty władzy były uznawane przez podwładnych;
autorytet musi iść w parze z wartościami moralnymi, osobistymi, co
powinno zapobiec nadużyciom władzy

• Dyscyplina – wiąże się z postawą pracowników, kierownictwa oraz

stosowaniem prawa; od pracowników oczekuje się posłuszeństwa,
pilności, pracowitości, właściwego zachowania oraz wykonywania
warunków zapisanych w umowie; kierownictwo musi w sposób właściwy
rozkazywać, tj. wydawać polecenia jednoznaczne, możliwe do
zrealizowania oraz przekazywać niezbędne uprawnienia; stosowane
dokumenty prawne muszą być jednoznaczne i bezsporne, co zapewnia,
że wszystkie strony w ten sposób interpretują zasady pracy; kary za
niewłaściwe wykonywanie pracy powinny być znane oraz sprawiedliwie
stosowane
• Jedność rozkazodawstwa – niezbędna dla zapewnienia sprawnego
działania, jednak często jest pomijana z kilku powodów: a) konieczność
szybkiego działania może spowodować pominięcie niektórych szczebli
hierarchii b) jeden ze wspólników przejmuje kompetencje drugiego, ze
względu na jego tymczasową nieobecność c) brak staranności w
rozgraniczeniu zadań pomiędzy kierowników d) prowadzenie
podobnych, powiązanych ze sobą działalności przez dwa wydziały;
przyczyny te są szczególnie niebezpieczne, gdy występują często; Fayol
zwraca też uwagę na niebezpieczeństwa związane z organizacją
proponowana przez F.W. Taylora; dowodzi jednak, że ten system
prawidłowo stosowany zapewnia jedność rozkazodawstwa dla każdego
rozpatrywanego stanowiska pracy

• Jednolitość kierownictwa – by zapewnić prawidłowość działania

powinien występować jeden przełożony koordynujący całokształt prac z
pomocą opracowanego jednolitego programu; przełożony powinien
przyjąć do realizacji cele zawarte w programie, a następnie dążyć do ich
zrealizowania

• Podporządkowanie interesu osobistego interesu ogółu – niezbędne jest,

aby każdy członek podporządkował się wyznaczonym celom; dla
zapewnienia takiej postawy niezbędny jest właściwy przykład ze strony
przełożonych, sprawiedliwie napisane i stosowane przepisy oraz czujny
nadzór

• Wynagrodzenie personelu – płaca powinna być sprawiedliwa, tj.

wynagradzać celowe wysiłki w racjonalnych granicach; musi zatem być
powiązana ze sprawiedliwością działania, ale również z jego
skutecznością; należy dbać, aby wynagrodzenie zachęcało pracowników
do gorliwej pracy

• Centralizacja – poziom centralizacji zależy od charakteru, rodzaju czy

wielkości organizacji; w małych firmach centralizacja zarządzania będzie
 niemal całkowita, natomiast w większych konieczne jest stopniowe
delegowanie uprawnień; w niektórych organizacjach ze względu na ich
specyfikę centralizacja musi pozostać na wysokim poziomie niezależnie
od ich rozmiaru; delegując uprawnienia dążyć należy do najlepszego
możliwego wykorzystania umiejętności pracowników

• Hierarchia – zachowanie zależności hierarchicznych w realizacji zadań

dotyczących wielu wydziałów gwarantuje kierownictwu kontrolę nad
realizacją procesów, wydłuża jednak czas wykonywania prac ze względu
na konieczność zapoznania ze sprawą większej liczby osób oraz nadmiar
spraw występujący na stanowiskach wyższego szczebla; dla
przyspieszenia załatwiania spraw konieczne jest dopuszczanie skracania
drogi obiegu dokumentów do niezbędnego minimum, które występuje
wówczas, gdy zgadzają się na to bezpośredni przełożeni oraz jest zgoda
pomiędzy kierownikami a pracownikami odnośnie szczegółowych
rozwiązań

• Ład – ład materialny wymaga, aby każda rzecz miała określone miejsce i
się w nim znajdowała; należy ponadto dążyć do optymalizacji rozkładu
rzeczy, aby był on możliwie ergonomiczny; wskazane jest, aby
przedmioty miały przypisane osoby odpowiedzialne za nie; ład społeczny
polega na wskazaniu dla każdego pracownika miejsca wykonywania
pracy i aby praca była przez niego wykonywania w tym miejscu; każdy
pracownik powinien zostać tak dobrany, aby na stanowisku, które
piastuje był kompetentny i mógł oddać organizacji największe usługi;
wymaga to od kierownictwa doskonałej znajomości potrzeb oraz
posiadanych przez przedsiębiorstwo środków

• Stałość personelu – zdobycie nowej wiedzy i doświadczenia niezbędnego

do wykonywania określonych prac wymaga czasu nawet wtedy, gdy
pracownik ma za sobą wiele lat pracy; należy dążyć do zmniejszenia
fluktuacji kadr szczególnie tam, gdzie wdrażanie do wykonywania zadań
zajmuje wiele czasu; przeciętny kierownik pełniący swoje stanowisko od
 lat, który zdobył doświadczenie jest lepszy od doskonałych kierowników,
którzy zmieniają się co kilka miesięcy

• Inicjatywa – możliwość przejawiania inicjatywy – proponowania, a

następnie realizowania zadań – jest istotnym czynnikiem motywującym
na każdym szczeblu organizacji; pracownicy powinni być zachęcani do
inicjatywy, jednak w zakresie umożliwiającym stosowanie władzy i
dyscypliny

• Zgranie personelu – umożliwia wykonywanie zadań nawet wówczas, gdy

niektórzy pracownicy z różnych przyczyn zawiodą; może usprawnić
działanie organizacji oraz przyspieszyć jej rozwój; jest hamowane głównie
przez dwa czynniki: a) skłócanie pracowników przez nieudolne
kierownictwo dla pozornego ułatwienia zarządzania b) stosowanie
komunikacji pisemnej tam, gdzie wystarczyłaby ustna

5) Administracja publiczna we Francji

Czasy Ludwika XIV – początki tradycji scentralizowanej władzy państwowej,

kształtowanie się zrębów administracji, tworzących podstawę silnego,
scentralizowanego państwa

Dążono też do przezwyciężenia istniejących wtedy głębokich podziałów

społecznych i silnych tendencji separatystycznych

Tradycje scentralizowanego państwa jako naczelna zasada organizacji państwa

w erze napoleońskiej:

a) Równość wszystkich jednostek administracyjnych wobec prawa

b) Racjonalizacja podziału terytorialnego oraz utworzenie departamentów i
przekształcenie parafii oraz miast z czasów przedrewolucyjnych w
jednolite gminy
c) Powołanie korpusu prefektów, który w niemal niezmienionym kształcie
funkcjonował do 1982 roku
Napoleon Bonaparte – zmodyfikowanie instytucji przedrewolucyjnych;
wprowadzenie rady ministrów, rady stanu, izby obrachunkowej, urzędu
prefekta oraz wielkich korpusów; zasady podziału terytorialnego; powstanie
administracji wieloszczeblowej

Dopiero konstytucja V Republiki (1958) przyniosła Francji polityczną stabilność.

• Przez umocowanie konstytucyjne prezydenta jest on najwyższym

organem władzy wykonawczej, przez co we Francji panuje system
parlamentarny, jednak nie w klasycznej wersji

• Znawcy podają system Francji jako semiprezydencka forma rządów

System półprezydencki:

- wybór prezydenta w głosowaniu powszechnym

- wyposażenie prezydenta w szeroki zestaw prerogatyw
- funkcjonowanie rządu z premierem cieszącym się poparciem większości
parlamentarnej

• Władza wykonawcza = prezydent republiki + rząd z premierem na czele =

dwuwładza w obrębie egzekutywy

• Prezydent posiada szczególne uprawnienia w zakresie polityki obronnej i

zagranicznej; ma on silną pozycje w systemie ustrojowym, o czym
decyduje wybór go w wyborach bezpośrednich oraz zakres prerogatyw

• Rada ministrów z premierem mianowanym przez prezydenta kieruje

pozostałymi działami administracji i realizuje politykę państwa
odpowiadając przed Zgromadzeniem Narodowym

• Dualizm egzekutywy = prezydent – głowa państwa; premier – szef

gabinetu

• Prezydent ma w ręku instrumenty prawne gwarantujące mu szczególną

pozycję w procesie decyzyjnym, może on jednak utracić zdolność do ich
efektywnego wykorzystywania
 • Istnieje szereg pozakonstytucyjnych składników determinujących rolę
prezydenta, jak np. jego osobowość czy ukształtowanie się większości
parlamentarnej kierowanej przez lidera partii opozycyjnej

Specyfika francuskich rozwiązań ustrojowych: w sytuacji, gdy większość

parlamentarna popiera prezydenta, to jest on szefem rządu. Gdy tego poparcia
brak, to rola przypada premierowi. Sytuacja, gdy prezydent reprezentuje inną
opcję polityczną niż rząd i większość w parlamencie nazywana jest kohabitacją.

Rząd:

a) Składa się z ministrów i sekretarzy stanu (liczba zależna od premiera)

b) Hierarchia: premier-ministrowie-seniorzy à ministrowie z teką à młodsi

ministrowie à sekretarze stanu mogący bezpośrednio podlegać
premierowi

c) Obecnie rząd składa się z 15 ministrów, 5 młodszych ministrów i 12

sekretarzy stanu

d) W praktyce rząd nie podejmuje decyzji bez obecności prezydenta

e) Dopiero po latach 30. XX wieku prezes rady ministrów stopniowo miał

rozbudowywane struktury swojego gabinetu przez utworzenie
sekretariatu generalnego rządu oraz powołanie gabinetu premiera

f) Sekretarz generalny odgrywa dzisiaj kluczową rolę w systemie centralnej

administracji francuskiej, pełniąc funkcję głównego doradcy prawnego
premiera

Prefekt – symbol trwałości mechanizmów ustrojowych epoki napoleońskiej;

mianowany i odwoływany przez prezydenta na wniosek premiera i MSW; pełni
kluczową rolę w administracji rządowej na poziomie regionalnym i
departamentalnym; przedstawiciel państwa i rządu w terenie, kieruje
działalnością większości funkcjonariuszy państwowych w regionach i
departamentach, stoi na straży legalności działań władz samorządowych, jest
organem administracji ogólnej. Ponadto prefekt realizuje politykę państwa w
regionie i departamencie i dba o zgodność działań administracji samorządowej
z kierunkami polityki państwowej.

Samorząd lokalny określany jest jako administracja zdecentralizowana, co

podkreśla silne przywiązanie do tradycji państwa centralistycznego.

Gdy pierwszy raz wprowadzano we Francji samorząd terytorialny, nie nazwano

go tak, jak w innych krajach, tylko jako „administracja zdecentralizowana”.

Już od XIX wieku dało się zaobserwować działania prowadzące do zwiększenia

roli władz lokalnych, przede wszystkim przez sposób wyłaniania lokalnych ciał
przedstawicielskich, rozszerzenie zakresu ich uprawnień oraz ograniczenie
kontroli państwa nad samorządem.

Kluczowa dla władz lokalnych miała Ustawa o prawach i wolnościach gmin,

departamentów i regionów z 1982 roku, od tej chwili we Francji istnieją trzy
szczeble samorządu terytorialnego:

I) Gminy – 36,5 tysięcy

II) Departamenty – 100
III) Regiony – 26
Regiony stały się w 1986 roku pełnoprawnymi jednostkami samorządowymi,
jednak nadal nie uzyskały gwarancji konstytucyjnych.

Założenia decentralizacji:

- Przekształcenie regionów w podmioty samorządu terytorialnego

- Powołanie do życia rad regionalnych w wyborach powszechnych i
bezpośrednich
- Wyposażenie rad regionalnych w prawo prowadzenia własnej działalności i
tworzenia prawa lokalnego

- Przekazanie władzy wykonawczej w regionach i departamentach w ręce

przewodniczących rad
- Rozszerzenie kompetencji lokalnych
- Częściowe osłabienie nadzoru administracyjnego
- Zastąpienie nadzoru administracyjnego kontrolą sądową
- Utworzenie regionalnych izb obrachunkowych
Ustawa o prawach i wolnościach gmin, departamentów i regionów zastąpiła
system podwójnej kontroli administracyjnej oraz budżetowej (jurysdykcji
finansowej).
Ustawa ta dokonała też podziału zadań urzędu prefekta między
przewodniczącym rad generalnych oraz reprezentantów państwa Reforma
wprowadziła liczne ograniczenia przedmiotowe i zmiany w strukturze funkcji,
nie zmieniła jednak istoty urzędu prefekta (pozbawiła go jednak atrybutów
organu wykonawczego społeczności lokalnej).

Gmina – podstawowa jednostka władzy lokalnej w systemie francuskiej

administracji samorządowej

• Posiadają jednolity status prawny, jednak są od siebie bardzo

zróżnicowane

• Bardzo małe gminy często nie mogą korzystać z zagwarantowanej im

prawem samodzielności

• Rada gminy – organ uchwałodawczy i kontrolny tworzony przez radnych

wybieranych w wyborach powszechnych

• Burmistrz – organ wykonawczy wybierany przez radę

• Mają za zadanie świadczenie podstawowych usług publicznych oraz

gospodarki gruntami

Region: zarządza nim rada regionu w składzie:

-przewodniczący
-komitet zarządzający
-kilka jednostek konsultacyjnych
Regiony i departamenty mają podwójny status – są jednostkami administracji
samorządowej oraz szczeblami zdekoncentrowanej administracji państwowej,
reprezentowanej przez prefektów, stojących na czele cywilnych agend
działających na ich terenie.

Departamenty są odpowiedzialne są za tworzenie infrastruktury technicznej na

obszarach wiejskich i świadczenie pomocy społecznej.

We Francji obowiązuje podział na korpusy (1500), z czego najważniejsze to

m.in. korpus rady stanu i korpus rady finansów; rekrutacja odbywa się na
zasadzie konkursów otwartych.

Francję uważa się za kolebkę sądownictwa administracyjnego.

Odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone przez jego funkcjonariuszy

stanowi materię prawa administracyjnego i przedmiot rozpoznania sądów.
Stopniowo kontrolą sądową objęto nie tylko decyzje indywidualne, ale też akty
o charakterze generalnym.

Spod kontroli sądowo-administracyjnej wyłączone są jedynie akty z mocą

ustawy.

6) Administracja publiczna w Niemczech

• Republika federalna

• 16 landów (kiedyś 11 = RFN, 5 = NRD), różnią się od siebie rozmiarem

oraz znaczeniem politycznym; każdy posiada własną konstytucję,
parlament, rząd i administrację

Punktem wyjścia administracji niemieckiej w XVIII wieku była absolutna

monarchia oświecona, w której odgórnie reformy poddały administrację
publiczną prawu stanowionemu przez króla, a nie przez parlament.

Reformy miały na celu zracjonalizowanie systemu administracji centralnej i

terenowej, wprowadzenie zawodowych korpusów urzędniczych oraz
samorządu centralnego, co najlepiej ilustruje pruska reforma administracyjna.
Organizacja niemieckiej administracji oparta jest na legalistycznej koncepcji,
wyrażającej się w idei państwa prawa; jej funkcjonowanie powiązano ze
stworzeniem podstaw odpowiedzialności państwa przed sądami powszechnymi
za szkody spowodowane przez jego funkcjonariuszy.

Nawiązanie do weberowskiego modelu sprawowania władzy przez traktowanie

administrowania sprawami publicznymi jako stosowania regulacji prawnych, a
nie racjonalnego zarządzania.

Przełom XVIII i XIX wieku – stworzenie zawodowego, stałego aparatu

urzędniczego; urzędnicy mieli bardzo wysoki status społeczny, a w ich selekcji
brano przede wszystkim pod uwagę fachowość i wykształcenie formalne,
ważna była też znajomość prawa

1871 – Cesarstwo Niemieckie jako państwo federalne; władzę sprawował

cesarz ze stosunkowo niewielkimi prerogatywami; był on jednocześnie królem
Prus mających dominującą pozycję w Cesarstwie.
Jedynym ministrem federalnym był kanclerz, któremu podporządkowani byli
pozostali wyżsi urzędnicy; Parlament nie mógł go usunąć ze stanowiska.
Kierował on jego działaniami oraz przedstawiał na forum projekty ustaw.
Władza wykonawcza był jedynie w niewielkim stopniu kontrolowana przez
parlament; specyficzny był też duży wpływ armii na funkcjonowanie państwa.

XX wiek – republika przedstawicielska, w której suwerenną władzę sprawował

naród wykonujący ją za pośrednictwem parlamentu, do którego wybiera
przedstawicieli
Nie ma żadnych form demokracji bezpośrednich, co najwyżej referenda
spotykane w ustroju niektórych landów.
Konstytucje wszystkich landów muszą przestrzegać zasad państwa
republikańskiego, demokratycznego oraz socjalnego, opartego na rządach
prawa. Oprócz tego każdy land może dowolnie określać sposób sprawowania
władzy na swoim terytorium.

Konstytucyjną podstawę ustroju Niemiec stanowi Ustawa Zasadnicza z 1949

roku, która początkowo miała być przejściowym prawem państwowym; jednak
w 1990 roku zadeklarowano całkowite przyjęcie jej zapisów, a cały system
Niemiec zachodnich został wprowadzony na terytorium pozostałych 5 landów.
Wśród 4000 aktów prawnych 75% z nich ma charakter federalny; a Kodeks
Cywilny, Postępowania Cywilnego czy Postępowania Karnego obowiązują już od
końca XIX wieku.

Administracyjny aparat państwowy podlega ustawom, rozporządzeniom oraz

regulacjom administracyjnym uzupełnionym o precedensowe rozstrzygnięcia
Trybunału Konstytucyjnego / sądów administracyjnych.

Głową państwa jest prezydent wybierany w drodze głosowania Konwencji

Federalnej. Jego funkcje są ściśle reprezentacyjne, szczególnie w stosunkach
międzynarodowych; może on też formalnie powoływać i odwoływać szefa
rządu (kanclerza) oraz przedterminowo rozwiązać parlament.

Rząd Niemiec – główną zasadą jest podejmowanie decyzji politycznych i

proponowanie projektu ustaw; kompetencje landów mają charakter
administracyjny

Zasady władzy wykonawczej:

I) Kanclerska – kanclerz decyduje o najważniejszych sprawach

politycznych
II) Gabinetowa – członkowie podejmują decyzje kolegialnie
III) Ministerialna – ministerstwa odpowiadają za działalność
departamentów

• System władzy wykonawczej określany jest jako demokracja kanclerska

• Kanclerz federalny jest jedynym członkiem rządu wybieranym przez

Bundestag i tylko on odpowiada za jego działania

• Odwołanie kanclerza tylko poprzez konstruktywne wotum nieufności

Zadania kanclerza:

a) Na jego wniosek prezydent powołuje pozostałych członków rządu

 b) Koordynuje działanie rządu

c) Określa zakres odpowiedzialności każdego członka rządu

d) Kanclerz nie posiada konstytucyjnie umocowanej zwierzchności nad

bieżącą działalnością poszczególnych ministrów (minister posiada
stosunkowo duży stopień niezależności)

• Niemiecki system administracji publicznej jest zdecentralizowany

• Ważna roli ministerstwa spraw wewnętrznych – odpowiedzialnych za

administrację publiczną na szczeblu centralnym oraz ministerstwo
finansów – sprawy budżetu państwowego w sferze przychodów i
wydatków

• Urząd kanclerski wspiera działalność kanclerza w strukturach rządowych;

zorganizowany jest tak, że odzwierciedla strukturę ministerstw
resortowych; szef odpowiada za wewnętrzne prace instytucji; przy
urzędzie funkcjonuje biuro prasowe i informacyjne

Ministerstwa:

-najwyższe instytucje federalne, których kompetencje dotyczą formułowania i

koordynowania polityki państwa

-Identyfikują problemy, analizują je i poszukują najlepszych rozwiązań

-Przygotowują akty legislacyjne i projekty ustaw

-Na czele stoi minister wspomagany przez urząd z urzędnikami służby cywilnej;
ministrowi podlegają bezpośrednio jeden/ dwóch parlamentarnych sekretarzy
stanu deputowanych do Bundestagu oraz dwóch sekretarzy stanu (im
natomiast podlegają dyrektorzy generalni)

-Niezbyt liczne
-Władze polityczne wyższego szczebla bezpośrednio im podporządkowane
odpowiadają za wdrażanie polityki rządu

• Tworzenie komitetów przez rząd federalny by dyskutowały nad

kwestiami wymagającymi szczególnego zainteresowania

• Powoływanie rad wyższych w celu koordynacji polityki

międzyministerialnej – najważniejszą jest rada planowania finansowania
której przewodniczy minister finansów (ciała tego typu nie mają prawa
podejmowania decyzji, jednak ich zalecenia i rekomendacje są brane pod
uwagę podczas przygotowywania materiałów pomocnych przy
podejmowaniu decyzji przez rząd)

Niemiecka służba cywilna – personel administracji federalnej, landów oraz

samorządowej, której status jest określony prawem publicznym; ma strukturę
zunifikowaną – jednolity system kariery zawodowej z czterema kategoriami
urzędników; kategorie urzędników SC czy ich sposób awansu są zunifikowane
na wszystkich szczeblach administracji
Publicznoprawny status urzędnika SC jest regulowany ustawodawstwem
federalnym
Szczebel regionalny – do kompetencji każdego landu należy określenie własnej
organizacji administracyjnej, a zróżnicowanie wynika ze specyficznych potrzeb
każdego landu i odmiennej tradycji historycznej; władze landu wykonują też
działania wspólne jako współpraca między nimi i rządem

Podział trójszczeblowej organizacji administracyjnej:

I) Instytucje wyższego szczebla – władztwo administracyjne nad całym

landem; podporządkowane bezpośrednio ministerstwom; politykę
landu określa premier

II) Władze średniego szczebla – funkcje administracyjne w obrębie

dystryktu, za co odpowiedzialny jest jego komisarz i urząd (władze
średniego szczebla nie istnieją w mniejszych landach)
 III) Władze szczebla niższego – organizacje wyspecjalizowane

• Od początku istnienia samorząd lokalny był konstrukcją dualistyczną

• Dwa szczeble samorządu lokalnego – gminny i powiatowy

• Samorząd działa na zasadzie subsydiarności; wszystkie władze wybierane

są bezpośrednio

• Większe miasta posiadają z reguły status gminy albo powiatu

• Zwykle organem reprezentującym ogół mieszkańców jest rada

• Jednoosobowy charakter gmin; burmistrz wybierany albo przez radę,

albo przez mieszkańców w wyborach powszechnych

• Starosta w powiatach łączy funkcje organu samorządowego i rządowego

• Władze lokalne są odpowiedzialne za kwestie ściśle lokalne

Sądownictwo w Niemczech jest bardzo rozbudowane.

Sądownictwo administracyjne: lokalne sądy administracyjne, apelacyjne sądy

administracyjne, Federalny Sąd Administracyjny; rozpatrują sprawy
administracyjne oprócz tych, które podlegają pod jurysdykcję sądów socjalnych
i fiskalnych / kwestii Trybunału Konstytucyjnego

• Federalny Trybunał Konstytucyjny – najwyższy sąd Niemiec, naczelny

organ konstytucyjny

• Trybunał Konstytucyjny – strażnik Ustawy Zasadniczej; bada zgodność

aktów prawnych z konstytucją; możliwość rozwiązania partii politycznej;
ze skargą na procedurę / wynik postępowania sądowego może się zgłosić
każdy obywatel

• 8 członków TK na 12 lat kadencji

 • Niezależne instytucje pełniące zewnętrzną kontrolę nad administracją
oraz nadzorujące wykonanie budżetu danej jednostki administracyjnej =
Federalna Izba Kontroli i landowe izby kontroli

Brak rzecznika praw obywatelskich na szczeblu federalnym; niektóre landy

mają reprezentanta obywateli.

7) Kontrola wewnętrzna w ramach administracji

Jest to kontrola podejmowana przez podmioty będące jednostkami

administracji publicznej.

Swoistym podziałem jest podział na kontrolę resortową i międzyresortową.

Kontrola międzyresortowa – sprawowana przez organy wchodzące w skład

określonego resortu, które działaniami kontrolnymi obejmują nawet całą
administrację. Określane najczęściej inspekcjami albo nadzorami

• Inspekcja Handlowa

• Inspekcja Sanitarna

• Inspekcja Ochrony Środowiska

• Inspekcja Weterynaryjna

Organy te posiadają inspektora szczebla ogólnokrajowego oraz wojewódzkiego

z wojewodą.

Istotna rola prokuratury – między innymi zaskarża do sądów niezgodne z

prawem decyzje administracyjne; funkcje Prokuratora Generalnego pełni teraz
Minister Sprawiedliwości
Kontrola resortowa – kontrolowani i kontrolujący są podporządkowani temu
samemu organowi administracji
Rozbudowana kontrola resortowa = przejaw scentralizowanej administracji z
silnie zaznaczonym układem hierarchicznym
Na szczeblu niższym niż ministerialny brak przepisów generalnych
kształtujących kontrolę resortową.

Audyt wewnętrzny w administracji publicznej – jego wprowadzenie było

związane z harmonizacją prawa polskiego i prawa UE; wystarczyło to do
zintegrowania

Jest to ogół działań, przez które kierownik jednostki uzyskuje obiektywna i

niezależną ocenę funkcjonowania jednostki w zakresie gospodarki finansowej

Audyt wewnętrzny obejmuje:

a) Badanie dowodów księgowych i zapisów w księgach rachunkowych

b) Ocenę systemu gromadzenia środków publicznych i dysponowania nimi
c) Ocenę efektywności i gospodarności zarządzania finansowego

8) Model weberowski administracji

Administracja przed XIX: urzędnicy posiadali swobodę wykonywania wielu

zawodów, nie wymagano szerszych kompetencji; urzędnicy byli powoływani za
pośrednictwem nominacji politycznych, które często wiązały się z nepotyzmem;
brak hierarchii (urzędnik odpowiadał tylko przed królem / odpowiednim
ministrem)

Liberalizm: Mocno związany z transformacją administracji państwa

absolutnego; w XIX w. państwa z początku monarchiczne szybko zmieniły się z
republiki, co równało się z powstaniem ministerstw oraz uwarunkowaniem
konstytucyjnym funkcji ministrów; wykształcił się dualizm administracji
samorządowej – administracja rządowa i samorządowa
Przyczyny transformacji administracji państwa absolutnej:
• Rozwój doktryn liberalnych traktujących o zwiększeniu autonomii życia
obywateli, a zmniejszeniu ingerencji w nie państwa
• Oparcie państwa na normie prawa – wg liberałów prawo to miało przede
wszystkim chronić obywateli
• Wprowadzenie trójpodziału władzy – doprowadziło to do
podporządkowania administracji prawu powszechnie obowiązującemu
oraz wyeliminowało samowolę władzy publicznej

Preludium biurokracji Webera:

• Raport Northcote’a-Trevelyana (1845) – dokument ten posiadał ogromną

wartość dla procesu budowy współczesnej administracji, a traktował o
konieczności powołania kompetentnych urzędników.

• Zmiany w angielskiej administracji doprowadziły do reform administracji

amerykańskiej – powstał Ruch na Rzecz Reform, a następnie w 1883 roku
przyjęto Ustawę o służbie cywilnej, która powołała Komisję Służby Cywilnej.

Ustawa o służbie cywilnej: Była to pierwsza ustawa, która wymagała od

kandydatów zdania egzaminu na członka służby cywilnej. Przewidywała również
staż zawodowy zanim kandydat zostanie powołany na stanowisko. O podjęciu
pracy w SC decydowały zarówno wyniki egzaminów, jak i konkursu. Za ustawą
utworzono komisję służby cywilnej, a jej zadaniem było tworzenie
profesjonalnej administracji.

Źródła biurokracji: Źródła związane z: rozmiarem instytucji, systemem

szkolnictwa, ustrojem politycznym, normami kulturowymi

Zewnętrzne - w stosunku do organizacji życia społecznego (a też religia, wojsko)

Wewnętrzne – organizowanie, planowanie, finansowanie (związane z

polepszeniem zarządzania państwem)
Max Weber i biurokracja:

• Podstawy teorii tradycyjnej administracji publicznej.

• Weberowska biurokracja opierała się na wyodrębnieniu kompetentnych

urzędników w ramach zawodowej służby cywilnej, która to służba była
niezależna politycznie, a służyć miała społeczeństwu.

• Służba ta miała wykonywać swoje zadania w sposób

systematyczny.

• Wytypowanie trzech rodzajów władzy: charyzmatyczna,

tradycyjna, racjonalna/legalna.

• Administracja zaproponowana przez Maxa Webera opierała się na

wprowadzeniu uniwersalnych, powszechnie obowiązujących norm
prawnych, których zastosowanie miało doprowadzić do wcześniej
wspomnianej depersonalizacji systemu. To z kolei w teorii miało sprawić,
że wszelkie samowolne decyzje urzędu miały zostać zastąpione
obiektywnym podejściem do każdego obywatela.

Władza racjonalna / legalna: Jest to władza stojąca do dwóch innych

typowanych przez Webera władz (władza charyzmatyczna i tradycyjna) w
opozycji. Jednocześnie typowana jako jedyna logiczna władza, podczas gdy
władza charyzmatyczna i tradycyjna były uważane przez Webera, jako
irracjonalne. Max Weber uważał władze racjonalną za najefektywniejszą.
Wytypowanie tego rodzaju władzy doprowadziło do powstania podstawy teorii
biurokracji, w tym sześciu podstawowych zasad biurokracji idealnej.

Zasady biurokracji idealnej:

a) Hierarchiczność

b) Depersonalizacja

c) Bezosobowe przepisy jako podstawa działania

 d) Kwalifikacje formalne jako podstawa zatrudnienia i awansu

e) Specjalizacja i podział pracy

f) Skuteczność

Urzędnik: Urzędnik zabiegał o społeczny prestiż, a z czasem rozwoju jego

kariery przynależał do elity społeczeństwa. Pracownik administracji otrzymywał
regularne wynagrodzenie oraz świadczenia emerytalne. Podstawą do ustalenia
wysokości wynagrodzenia nie jest zakres obowiązków a obejmowane
stanowisko. Szansa na awans zawodowy.

Wady administracji weberowskiej: rutyna, brak ewolucji struktur,

zachowawczość (brak wdrażania szeroko pojętych innowacji), brak
uwzględnienia nieprzewidzianych, nagłych sytuacji w pracy urzędników,
oraz samo ich nieprzygotowanie na takowe.

W latach siedemdziesiątych XX wieku nasiliła się krytyka tradycyjnego modelu

administracji publicznej Webera. Zaczęto dostrzegać jej słabe strony, w tym na
przykład:

1. Obciążenie finansowe beneficjentów usług publicznych.

2. Nie radząca sobie administracja z coraz to nowszymi

potrzebami społecznymi.

3. Zaprzestanie rozwiązywania problemów i ograniczenie się do

tylko ich łagodzenia przez aparat administracyjny.

4. Brak równowagi między potrzebą usług, a ich faktycznymi

ofertami.

Wg Józefa Olszewskiego biurokracja, którą zaproponował Weber była wynikiem

ogólnie złego działania administracji państwowej. W pierwszej połowie XX
wieku poddano krytyce depersonalizację administracji, wytykając ignorowanie
czynnika ludzkiego oraz brak uwzględnienia nieformalnych form działania.

Biurokratyczne błędne koło Michaela Croziera wskazywało na zwiększenie

biurokracji, przy chęci jej zmniejszenia.

Na niekorzyść biurokracji działało również schematyczne działanie jej

pracowników, którzy nie są przystosowani do zmian sytuacji, w których są
stawiany

9) Polska administracja publiczna po 1990 roku

Do wprowadzenia reform w zakresie administracji publicznej przyczyniła się

chęć odchodzenia od wzorców wywodzących się z ZSRR. Administracja
centralna i terenowa nie współpracowała ze sobą i nie miała ściśle określonych
zasad funkcjonowania. Reformy ustanawiane bardzo często wprowadzały
reorganizację w administracji. Ciągłe zmiany wprowadzały chaos w państwie.
Władze w PRL nie miały pojęcia jak powinna wyglądać administracja
w państwie, aby funkcjonowała prawidłowo. Reformy doprowadziły do
decentralizacji władzy i do usamodzielnienia się samorządów terytorialnych.
Ważną rolę w możliwości przeprowadzenia reform odegrały wolne wybory w
1989 r., dzięki którym rządzący dotychczas obóz PRL-owskiej władzy poniósł
porażkę.

Poprzedni ustrój pozostawił w spadku bardzo niezdrowe pomieszanie

sfery politycznej z funkcjami czysto administracyjnymi, co prowadziło do
zamazania rozdziału odpowiedzialności politycznej i kompetencji urzędniczej.

Reforma samorządowa, zapoczątkowana w 1990 r., doprowadziła do podziału

administracji publicznej na dwie zasadnicze części. Jedną z nich jest
administracja samorządowa, drugą –administracja rządowa, którą kieruje
Rada Ministrów. Administracja publiczna obejmuje zarówno organy działające
na szczeblu centralnym, jak i terenowym.
Wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie,
powoływanym i odwoływanym przez Premiera na wniosek ministra właściwego
do spraw administracji publicznej. Jego celem jest zgodne współdziałanie
administracji rządowej i samorządowej.

Administracja rządowa:

• Administracja rządowa i należące do niej organy działają na szczeblu

centralnym, gdzie podlegają odpowiednim ministrom lub są przez nich
nadzorowane.

• Administracja rządowa w terenie dzieli się natomiast na zespoloną,

podlegającą wojewodzie oraz niezespoloną, podlegającą odpowiednim
ministrom.

• Bardzo ważną rolę w funkcjonowaniu administracji publicznej odgrywają

pracownicy służby cywilnej. Gwarantują oni rzetelne i profesjonalne
wykonywanie zadań przez urzędników, bez względu na opcję polityczną,
która w danym momencie sprawuje władzę w państwie.

Reformy administracji rządowej:

• 1997 r. Reforma centrum administracyjno-gospodarczego

• Uchwały i ustawy przyjęte w 1996 i 1997, w tym zmiana ustawy

konstytucyjnej z 21 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy o wzajemnych
stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o
samorządzie terytorialnym

• Regulowała organizacje i tryb pracy rady Ministrów

• Wprowadzała podział funkcji w centrum między sferę obsługi procesów

rządzenia (ministerstwa) a sferę wykonywania zadań administracyjnych
państwa (urzędy centralne)

• Pozycja Prezesa Rady Ministrów została wzmocniona

 • Dostosowanie do gospodarki rynkowej, poprzez przekazanie nadzoru nad
przedsiębiorstwami Ministerstwu Skarbu Państwa

• Reforma likwidowała tzw. ministerstwa prezydenckie

Służba cywilna:

• Utworzenie korpusu służby cywilnej w 1999 roku

• Skład: pracownicy i urzędnicy służby cywilnej

• Pracownicy mogli ubiegać się o wyższe stopnie po przejściu

postępowania kwalifikacyjnego na urzędnika i obejmować wyższe
stanowiska po przejściu konkursu

Samorządy lokalne i administracja

• Podstawową jednostką samorządu terytorialnego stała się gmina z Radą

Gminną

• Zadania zlecone i własne

• Zadania własne: zakres: infrastruktury technicznej, społecznej, porządku

bezpieczeństwa publicznego, ładu przestrzennego i ekologicznego

• Administracja rządowa zespolona – szczebel wojewódzki

podporządkowany wojewodzie

• Podział na 16 województw

• Trójstopniowy samorząd terytorialny: gmina – powiat – województwo

• Powiat – realizacja zadań ponadgminnych (drogi, szkolnictwo, ochrona

zdrowia)

• Samorząd wojewódzki i zadania o charakterze regionalnym

(wojewódzkim) jak szkolnictwo wyższe czy zwalczanie bezrobocia
 • Organ stanowiący = sejmik województwa; organ wykonawczy sejmiku =
zarząd województwa

• Nadzór nad każdym szczeblem ma premier i wojewoda, a w sprawach

finansowych – Regionalna Izba Obrachunkowa

10) Administracja monarchii absolutnej

U źródeł absolutyzmu leżą dążenia do zwiększenia zakresu władzy monarszej

oraz likwidacja / ograniczenie instytucji reprezentacji stanowej.

Zjawisku pomagało m.in. pozbawienie lokalnych możnowładców przywilejów

feudalnych oraz tworzenie się jednolitych armii narodowych.
Cechy monarchii absolutnej:

a) Centralizacja państwa i władzy politycznej

b) Monarcha posiada całość władzy wykonawczej, sądowniczej i

ustawodawczej

c) Całkowite wyłączenie władcy spod jakiejkolwiek kontroli

d) Monarcha absolutny utożsamiany z państwem, pierwszy sługa państwa,

w którego imieniu pobierano podatki, on ustanawiał prawo i wymierzał
sprawiedliwość

e) Scentralizowany aparat państwowy składający się z fachowych,

przygotowanych do pełnienia funkcji państwowych urzędników

f) Sprawny aparat biurokratyczny

g) Silna, narodowa armia

 h) Dążenie do uniezależnienia się od Kościoła oraz osłabienie pozycji
możnowładców

i) Służba koronie „urzędnik – sługa korony”

j) Patronaż częstym mechanizmem zatrudniania w administracji

Wszystkie cechy sprzyjały modernizacji państwa, umożliwiając mu m.in. szybki

rozwój gospodarczy i silną pozycję międzynarodową (Francja jako wzór
państwa absolutnego).

W okresie monarchii absolutnej ukształtowały się podstawy prawne działania

administracji, których podstawą było prawo publiczne.

Działania administracji powinny być na rzecz wspierania rozwoju

gospodarczego i społecznego państwa.

Francja:

-Kanclerz – zwierzchnik sądów i przewodniczący rady ds. sądowych

(kompetencje podobne do ministra sprawiedliwości)
- Sekretarze stanu jako odpowiednik ministrów

-Rady Królewskie i Rady Stron Procesowych z Kanclerzem na czele

-Rada Finansowa

-Władza lokalna: gubernatorzy jako reprezentanci króla w prowincjach, na

które wybierali się za jego zgodą; władza w 30 okręgach

Prusy:

-Generalne Dyrektorium – administracja wewnętrzna i sprawy finansowe

-Ministerstwo Gabinetu – sprawy finansowe

-Ministerstwo Sprawiedliwości – sądownictwo

-Radca ziemski na niższym szczeblu władzy lokalnej (powiaty); reprezentant

społeczności lokalnej

-Bardzo szczupłe kompetencje samorządu miejskiego

Austria:

-Kanclerz Stanu – sprawy zagraniczne

-Zjednoczona Kancelaria Nadworna – sprawy wewnętrzne

-Naczelna Izba Kontroli – sąd najwyższy

-Rada Stanu – naczelny organ doradczy

Anglia:

-Tajna Rada – zreformowana Rada Królewska z m.in. Lordem Kanclerzem i

Kanclerzem Skarbu

11) Administracja publiczna w Szwecji

• Monarchia konstytucyjna o parlamentarnej formie rządów

• Cztery prawa fundamentalne: Naczelne Zasady Ustroju, Ustawa o

Sukcesji, Ustawa o Wolności Prasy, Ustawa o Wolności Słowa

• Naczelne Zasady Ustroju można określić mianem konstytucji w jej

kontynentalnym znaczeniu; najważniejsza część ustawy zasadniczej
• Król – jego funkcja to najwyższy przedstawiciel państwa; otwiera też
coroczną sesję parlamentu, ale nie bierze w niej udziału

• Spiker – przewodniczący parlamentu, przedstawia i nominuje szefa rządu

• Hierarchia norm prawnych określona w konstytucji

• Regulacje wydawane przez rząd nie mają prawa naruszać praw i wolności
obywateli, ich zakres jest wliczony enumeratywnie w Naczelnych
Zasadach Ustroju

• Sądy okręgowe, Sąd Apelacyjny oraz Sąd Najwyższy (do którego można
odwołać się od decyzji apelacyjnych sądów administracyjnych)

• Tradycja oddzielenia rządu od centralnej administracji państwowej

• Premier powołuje i odwołuje ministrów tworzących Gabinet

• Gabinet to najważniejszy organ władzy wykonawczej, kreuje politykę

publiczną

• W sposób nieformalny członkowie rządu spotykają się niemal codziennie,

a w formalny – raz w tygodniu

• Stosunkowo niewielka liczba pracowników w ministerstwach – do 200

osób wspierających ministra w kreowaniu polityki publicznej –
ministrowie podejmują jedynie decyzje o największym ciężarze
gatunkowym

• Komisje i komitety pełniące funkcje doradcze

• Podsekretarz stanu jako osoba odpowiadająca przed ministrem o

bieżących zarządzaniach działania urzędu

• Urząd Premiera – wspomaga bieżącą pracę premiera, odgrywa istotną

rolę w planowaniu i koordynacji działań urzędów administracji
państwowej
 • Wysoki stopień sprawności i skuteczności służby cywilnej – duży stopień
niezawisłości i stabilności działań urzędników; prowadzą
zdecentralizowaną politykę personalną

• Dyrektorzy generalni mianowani przez rząd

• Całościowy nadzór nad prawidłowym działaniem administracji publicznej

spoczywa na ministerstwie finansów

• Co roku wybierany jest co najmniej jeden ombudsman – rzecznik praw

obywatelskich; nie jest on podporządkowany parlamentowi czy rządowi

• Stosunkowo szeroki i łatwy dostęp do dokumentów państwowych

• Terenowa administracja rządowa na poziomie regionalnym

• Gminy podstawowym szczeblem samorządu lokalnego

12) Administracja publiczna a ład konstytucyjny

Kwestie pojęciowe

Instytucje administracji publicznej podlegają m.in. uregulowaniom prawnym, w

tym konstytucyjnym.

Administracje publiczną w Polsce po 2000 roku można podzielić na dwie części

składowe:

a) Strukturę administracji państwowej

b) Strukturę administracji samorządowej

Obie te części podlegają dwóm różnym reżimom prawnym i mają zróżnicowany

status konstytucyjny.
 a) Są częścią składową organizacji wyposażonej w atrybut suwerenności na
określonym terytorium, co daje jej swoistą nadrzędność

b) Ma ścisłe powiązanie z podziałem terytorialnym państwa; uzależniona

jest w danej jednostce terytorialnej od społeczności, która wybiera
organy przedstawicielskie

W polskiej konstytucji z 1997 roku wyróżnia się zasady funkcjonowania

administracji publicznej w „polskim ładzie konstytucyjnym”, a są to m.in.:

I) Zasada demokratycznego państwa prawnego

II) Zasada legalizmu działania organów władzy publicznej
III) Zasada podziału i równowagi władz
IV) Zasada decentralizacji władzy publicznej

Administracja publiczna w kontekście zasady państwa prawnego

Organy i instytucje administracji publicznej mogą podejmować działania

urzędowe wtedy, gdy przepisy obowiązujące w państwie prawa nakazują /
upoważniają do podjęcia określonych czynności. Działają na podstawie
określonych kompetencji.

• Zasady legalizmu – działanie tylko na podstawie i w ramach prawnie

określonych kompetencji

• Wymóg ochrony zaufania obywateli wobec państwa i jego organów

• Zakaz retroakcji

• Odpowiedni okres vacatio legis (14 dni) na odpowiednie zapoznanie się i

dostosowanie do nowego przepisu prawa

• Reguła ochrony praw nabytych – uzyskane prawo nie może być odebrane
/ zmodyfikowane w sposób niekorzystny dla podmiotu prawa
 • Wymóg określoności prawa – stanowienia aktów prawnych w
jednoznaczny i zrozumiały dla adresatów sposób

• Reguła proporcjonalności – zakaz nadmiernej ingerencji organów

publicznych w sfery działalności obywateli

Administracja publiczna a zasada legalizmu

„Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”

Termin odnosi się jednocześnie do administracji państwowej i samorządowej.

Istotnym elementem zasady legalizmu jest rządzenie za pomocą prawa –

warunkiem podjęcia danej czynności przez organ administracyjny jest istnienie
zawartego w przepisach obowiązującego prawa upoważnienia do podjęcia
czynności w danej sytuacji.

Akty normatywne powinny być konstytucyjnie zaliczone do systemu źródeł

prawa (Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i
rozporządzenia).
Na obszarach, które je ustanowiły, źródłami prawa są też akty prawa
miejscowego.

Kontrola instancyjna organów administracji – Naczelny Sąd Administracyjny i

jego ośrodki zamiejscowe.

Organy administracyjne mogą funkcjonować tylko w formach i w trybie

określonym przepisami prawa.

Administracja publiczna w konstytucyjnym systemie podziału i równowagi

władz:

Zasada podziału władz – oddzielenie funkcji stanowienia prawa od jego

stosowania oraz od funkcji bezstronnego rozstrzygania konfliktów na tle
stosowania prawa.
Podział i równowaga władzy ustawodawczej (Sejm i Senat), wykonawczej
(Prezydent RP i kolegialna Rada Ministrów) i sądowniczej (sądy i trybunały).

Ważny aspekt Rady Ministrów jako ta kierująca całą administracją rządową.

Dodatkowo przez premiera Rada Ministrów ma pewien wpływ na
funkcjonowanie organów samorządowych. Rada Ministrów dodatkowo ma
uprawnienia typu samorganizacyjnego – określa samodzielnie organizację oraz
tryb jej pracy.

Administracja publiczna w kontekście konstytucyjnej zasady decentralizacji

władzy publicznej

Ustrój terytorialny RP ma zapewniać trwałe, konstytucyjne i ustawowo

zagwarantowane przekazanie organom funkcjonującym na różnych szczeblach
podziału terytorialnego zadań, kompetencji i środków organów działających na
szczeblu ogólnokrajowym.

Decentralizacja może mieć charakter:

a) Pełny – obejmować wszystkie zadania i służące ich wykonaniu

kompetencje
b) Odcinkowy – odnoszący się tylko do niektórych zadań i kompetencji

W układzie zdecentralizowanym następuje zanik hierarchicznego

podporządkowania.