Escuela de Construcción Myers-Lawson

Salón Obispo-Favrao (0188)

Blacksburg, Virginia 24061
Facultad de Arquitectura y Estudios
540/231-3804 Fax: 540/231-7339
Urbanos
y la Facultad de Ingeniería Correo electrónico:
Caso MLS 11-H01
mlsoc@vt.edu
www.mlsoc.vt.edu enero 20, 2011

Serie de entrega de proyectos de infraestructura

Este estudio de caso fue preparado por la asistente graduada Sally Longjam bajo la supervisión del Prof. Michael
J. Garvin como base de la discusión y no para ilustrar el manejo efectivo o ineficaz del desarrollo, financiamiento
o gestión de infraestructura. © 2011 Todos los derechos
reservados.

CASE STUDY OF THE HIGHWAYS AGENCY'S DESIGN-BUILD- FINANCE-

OPERATE (DBFO) PROGRAM

GENESIS DEL FROGRAMA DBFO

Participación privada antes de la iniciativa de financiación privada

Hasta la década de 1990, las carreteras se adquirieron principalmente en el Reino Unido
con fondos públicos. Varios factores impidieron la participación y la financiación privadas
en proyectos de carreteras. El Reino Unido tenía una fuerte tradición de licitación
competitiva en la contratación pública; el peaje de las carreteras era poco común, lo que
limitaba las oportunidades de franquicia privada; y el Tesoro de Su Majestad tenía una
posición muy estricta sobre las finanzas privadas, conocida como las "Reglas Ryrie" (Makie
y Smith 2004). Las Reglas Ryrie, en efecto, tenían dos principios básicos:
• No hay adicionalidad: la financiación privada debe reemplazar a la financiación pública y no ser
adicional a ella;
• Transferencia de riesgos: la financiación privada es aceptable siempre que se transfieran
riesgos significativos al sector privado.

Por lo tanto, estas circunstancias limitaron la participación privada en proyectos de

carreteras (Makie y Smith 2004).
Algunas excepciones a la aplicación convencional incluían dos cruces fijos donde las rutas
alternativas eran pobres o inconvenientes. Autorizado por una Ley del Parlamento en
1988, el Puente Reina Isabel II fue inaugurado en 1991 y es parte del sistema dartford
Crossing a lo largo de la M25. Este contrato requería que el concesionario , DRC - diseñara,
construyera y operara el puente y le permitió cobrar peajes durante 20 años. La concesión
podría terminar antes de tiempo una vez que se pagaran las deudas (esto sucedió en 2003).
En 1989, cuatro consorcios fueron invitados a licitación para el Segundo Cruce de Severn, y
un año más tarde Severn Riving Crossing plc fue seleccionada para diseñar, construir,
operar y financiar el nuevo puente, al tiempo que se hizo cargo de la operación del Puente
Severn existente. Sin embargo, los trabajos no pudieron comenzar hasta que se
concedió la aprobación parlamentaria . En 1992, la Ley de Puentes de Severn permitió el
inicio de la concesión. El segundo cruce del Severn lleva la autopista M4 sobre el río
Severn; sirve como complemento al puente Severn original completado en
REINO UNIDO Carreteras Agencias Página
1966.
DBFO El segundo puente se inauguró en 1996. El peaje M6 fue otro acuerdo de concesión,
Programa 2 que fue
aprobado por el gobierno en 1991.

La Iniciativa de Financiación Privada

En 1992, el gobierno conservador de John Major lanzó la Iniciativa de Finanzas Privadas
(PFI). Efectivamente, se eliminó el componente de "no adicionalidad" de las Reglas de
Ryrie, pero se mantuvo el elemento de transferencia de riesgos. Además, el gobierno
planeaba utilizar el "leasing" para que los pagos no tuvieran que contar contra los límites
de gasto público (Grout 1997). El PFI se estableció en un momento en que el Reino Unido
estaba experimentando déficits de financiación y una recesión. Se preveía que la nueva
política proporcionaría cierto alivio a esta situación a través de la inversión privada en
infraestructura. Notas de lechada:
Hancock (1995) da alguna indicación del efecto esperado al citar a una corporación pública
anónima: "Esperábamos con confianza ser inundados por un sector privado innovador y
hambriento, esforzándonos por hacer todo tipo de tratos". La realidad era muy distinta.
Teniendo en cuenta esto, los cambios en la estructura y administración del PFI se
implementaron en los próximos dos años. En particular, en noviembre de 1994 se tomó la
decisión de que el PFI debería ser la opción preferida para los proyectos de capital (Grout
1997). Esta decisión condujo a lo que ahora es un principio central de la política de PFI:
una entrega del sector privado debe ser un mejor acuerdo que uno público, y esto impulsó
el aumento de la PFI. práctica de comparación en la que una opción privada se evalúa con
respecto a un comparador del sector público (una opción pública). En última instancia,
estos cambios, junto con otros, han llevado a más de £ 60 mil millones invertidos en una
variedad de sectores de infraestructura.
Otra característica clave de PFI es que el sector privado financia y construye el activo,
mientras que el público compra el flujo de servicios del activo. Cualquier esquema (o
concepto de proyecto) debe satisfacer tres criterios fundamentales para calificar para el
estado de PFI:
• La financiación debe proceder predominantemente del sector privado y la estructura
contractual se refiere al consumo de servicios, no al activo en sí;
• Se transfiere una cantidad "sustancial" de riesgo al sector privado; y
• Se debe demostrar que un proyecto ofrece valor para money to the taxpayer.

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REINO UNIDO Carreteras Agencias Página
DBFO Programa 3
Creación de la Agencia de Carreteras
Con la política de PFI en vigor, la
Agencia de Carreteras (HA) se
formó en 1994 como una agencia
ejecutiva del Departamento de
Transporte (DfT). Desde su
creación, la Agencia ha sido
responsable de operar, mantener y
mejorar la red estratégica de
carreteras (la mayoría de las
autopistas y carreteras troncales
polivalentes) en Inglaterra en
nombre del Secretario de Estado. La
Agencia gestiona 5.863 millas/9.380
km de autopistas y carreteras
troncales. Un tercio de todo el
tráfico rodado en Inglaterra y más
de dos tercios de los vehículos
pesados de mercancías utilizan la
red estratégica de carreteras.

Descripción general
del programa DBFO
El lanzamiento del PFI
catalizó el programa Design-Build-
Finance-Operate (DBFO) para
carreteras en el Reino
Unido. Dos publicaciones
del Departamento de
Transporte-PayingforBetter
Highways (1993) y Design, Build,
Finance and Operate Concessions for
Trunk Roads and Highways (1994) – defendió la participación del sector privado a través
del PFI en la mejora y gestión de las autopistas y carreteras existentes. La política
preliminar y la formulación de los términos del contrato DBFO fueron dirigidas por el
Grupo Central de Transporte de DfT. Una vez que se formó la HA, el desarrollo ulterior de
políticas y procedimientos fue una responsabilidad compartida (NAO 1998).
La HA inicialmente permitía contratos DBFO en "tranches" o colecciones. La agrupación de los
proyectos de esta manera tenía ventajas y desventajas; las principales ventajas fueron las
economías de escala logradas y la oportunidad de comparar las cuestiones planteadas en
diferentes proyectos (HA 1997). Alternativamente, ejecutar múltiples adquisiciones en paralelo
era una presión sobre los recursos. Más recientemente,

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DBFO Programaha tendido a adquirir proyectos de forma independiente. Los proyectos de los tramos
el Organismo 4 1 y 1A
(cuatro proyectos en cada tramo) se contrataron en 1996. Los proyectos del Tramo Several 2 estaban en proceso
de licitación en 1997 cuando se produjo un cambio de administración política. Se llevó a cabo una revisión
"acelerada" de estos proyectos y se cancelaron tres proyectos. Desde las cancelaciones del Tramo 2, se han
adjudicado cuatro contratos DBFO; uno de los cuatro fue transferido de la Agencia de Carreteras a Transporte de
Londres en julio de 2000. La Tabla 1 de la página siguiente proporciona una visión general de todos los
proyectos dbfo .

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A n e q u a l o p p o t Uno i t y , a f f i r pero t i v e y t i o n i n s t i t u t i en
 Proyecto Mecanismo Tipo Longitu Estimado Adjudic Empe DBFO Abierto
de pago d Const. ar zar Co.
(millas) Costar
Tramo 1
A1(M) El proyecto forma Peajes Autopista 13 £128 Febr Abril Servicios de Octubre
Alconbury - parte de la mejora en la millón ero 1996 gestión de de 1998
Peterborough propuesta al sombr de carreteras
estándar de a 1996 (Peterborough)
autopista de la A1 Ltd
existente entre
Londres y
Newcastle.
A419/A417 Proporciona un Peajes Autovía 32.3 £110 Febr Abril Servicios de Dicie
Swindon - enlace importante en la única/dobl millón ero 1996 gestión de mbre
Gloucester entre las sombr e de carreteras 1997
autopistas M4 y a 1996 (Gloucester) Ltd
M5.
M1-A1 Proporciona Peajes Autovía de 18.6 £200 Marz Julio Connect M1-A1 Febr
Lofthouse - circunvalación de en la 2a6 millón o de Limited ero
Bramham Leeds y conexión sombr carriles 1996 1996 (originalmente de
dedicada entre las a Yorkshire Link 1999
autopistas M1 y Limited)
M62 y la carretera
troncal A1.
A69 Carlisle- Proporciona Peajes Autovía 52.2 £9.4 Ener Abril Enlace de May
Newcastle circunvalación de en la única/dobl millones o de 1996 carretera Ltd o de
Hornwhistle y la sombr e 1996 1997
A69 es la principal a
ruta este oeste que
sirve al norte de
Inglaterra.
REINO UNIDO Carreteras Agencias Página
DBFO Programa 6

Proyec Mecanismo Tipo Longitu Estimado Adjudic Empe DBFO Abierto

to de pago d Const. ar zar Co.
(millas) Costar
Tramo 1A
M40 Denham - M40 es una ruta Peajes Autopista 75.8 £65 millones Octu Ener Reino Unido Dicie
Warwick estratégica entre en la bre o de Autopistas mbre
Londres y sombr de 1997 M40 Ltd 1998
Birmingham que a 1996
actúa como una
alternativa a la
M1/M6
A168/A19 La carretera Peajes Autovía de 73.3 £29.4 Octu Febr Autolink Septi
Túnel Dishford troncal A19 es una en la 2y3 millón bre ero Concesionarios embr
- Tyne ruta vital que une sombr carriles de de (A19) Ltd e
Tyneside, Wearside a 1996 1997 1998
y Teesside con la
A1 (M).
A30/A35 Exeter El proyecto Peajes Autovía 63.4 £75.7 Julio Octu Conectar Puddle-
- Bere Regis A30/A35 forma en la simple y millón de bre A30/A35 town
parte de la sombr doble 1996 de Limitado Bypass
carretera troncal de a 1996 Abril
la costa sur desde 1999
la M5 en Exeter
hasta la A31/A35
rotonda de Bere
Regis. Es la
principal ruta este-
oeste a lo largo de
la costa sur.
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DBFO Programa 7

Proyec Mecanismo Tipo Longitu Estimado Adjudic Empe DBFO Abierto

to de pago d Const. ar zar Co.
(millas) Costar
A50/A564 La A50 Stoke a Sombra 2 y 3 carriles 35.4 Paloma Mayo Julio Conecte el A50 Donde-
Stoke - Derby El enlace de Derby Peajes dual Bypass - 1996 1996 Ltd cresta
proporciona
un estratégico este- calzada £20.6 Puente
oeste
conexión entre la millón Marzo
autopista M6 en de
1998
Staffordshire (vía
el A500) y el
Autopista M1 en
Leicestershire;
incluyó el
construcción de la
Circunvalación de
Doveridge.
Post Tramo 1 y 1A
A13 Támesis Aprobado como parte Alternativo Simple/dual 12.7 £146 Apr Jul RMS (A13) plc
de
Entrada el Acelerado Pago calzada millón 2000 2000
Revisión del tronco Mecanismo
programa de (Disponibilida
carreteras d
realizada en 1997, pagos +
mejora el transporte Vehículo largo
en el este de Londres, peajes
sombra)
mejora este-oeste
acceso a Docklands,
el Bajo Lea
Valle y otros
partes de Oriente
Londres.
El A13 DBFO
el contrato fue
novatado desde el
Agencia de
Carreteras a
REINO UNIDO Carreteras Agencias Página
DBFO Programa Transporte para 8
Londres bajo el
REINO UNIDO Carreteras Agencias Página
DBFO Programa 9

Proyec Mecanismo Tipo Longitu Estimado Adjudic Emp DBFO Abierto

to de pago d Const. ar ezar Co.
(millas) Costar
de la Ley GLA de 3
de julio de 2000.

A1 Darrington El A1 Darrington Congestión Doble 3 32.9 £245M Feb Mayo Camino A1(M)
carriles
a Dishforth el proyecto DBFO pago Autopista 2003 2003 Servicios de Wetherb
de Dishforth gestión ya
comprende
mejoras a (Darrington) Walshfor
y la operación y Ltd d-
mantenimiento de Agosto
33 millas (53km) de 2005
la A1 entre
Darrington y
Dishforth.
REINO UNIDO Carreteras Agencias Página
DBFO Programa 10

Proyec Mecanismo Tipo Longitu Estimado Adjudi Empe DBFO Abierto

to de pago d Const. car zar Co.
(millas) Costar
A249 Stockbury Incluye 10.6 millas Congestión Dual de 2 10.6 £100m Feb Apr Ruta Sheppey Julio
carriles
(M2) a (17 km) del A249 pago universal 2004 2004 Limitado 2006
Sheerness carretera troncal calzada
entre
el Stockbury y soltero
cruce en la M2 calzada
y Sheerness
Muelles en la Isla de
Sheppey; el
porción sur
se mejoró a
dual de 2 carriles
todo-
estándar de
propósito.
Autopista M25 Mejoras a Disponibilida Dual 3 y 4 63.4 £ 6.2 mil Mayo Mayo Conectar Plus -
d- millones
Ampliación cuatro secciones de basado carril todo- 2009 2009
Proyecto la M25 Pagos propósito
así como el
funcionamiento
de todo el orbital calzada
alrededor de
Londres.
Tabla 1. Descripción general de los
proyectos dbfo
REINO UNIDO Carreteras Agencias Página
DBFO Programa 11

TRANCHE 1 Y 1A PROJECTS

Visión general
En 1993, el Secretario de Estado de Transportes anunció que los primeros contratos de
carreteras de DBFO se alquilarían en 18 meses. En agosto de 1994, la publicidad de cuatro
contratos del tramo 1 se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (OJEC),
junto con la información de referencia y los requisitos de precalificación. Poco después, se
anunciaron cuatro contratos del Tramo 1A. A lo largo de 1995 y 1996, la HA precalificó los
consorcios interesados, recibió ofertas (o ofertas) de los preseleccionados y seleccionó un
licitador provisional preferido para cada proyecto (se invitó a un segundo a permanecer
como reserva). El primer contrato del Tramo 1, el A69 Carlisle a Newcastle, se firmó en
enero de 1996, mientras que el contrato final del Tramo 1A, el Túnel A168/A19 Dishford-
Tyne, se firmó en octubre de 1996.

Tramo 1 Identificación y evaluación de proyectos

Objetivos generales del proyecto
La HA tenía varios objetivos principales para sus proyectos del Tramo 1 (y tramo 1A)
(OAN 1998):
• Maximizar la relación calidad-precio a través de una asignación adecuada de riesgos;
• Garantizar que se diseñen y construyan nuevas carreteras, y que las carreteras nuevas y
existentes se mantengan y operen de manera segura y satisfactoria;
• Minimizar cualquier impacto adverso en el medio ambiente;
• Promover la innovación;
• Pruebe el entusiasmo del mercado por los contratos de carreteras DBFO en una variedad de tipos
de proyectos;
• Ayudar en el establecimiento de una industria de explotación de carreteras del sector privado.

Si bien la mayoría de estos objetivos son bastante generales y podrían aplicarse a cualquier
adquisición de carreteras, los dos últimos son muy específicos para el inicio del programa
DBFO. En última instancia, estos dos objetivos, poner a prueba el entusiasmo del mercado y
ayudar a establecer un sector en la industria privada, influyeron en los proyectos
identificados y en el proceso de adquisición.

Justificación de la selección de los proyectos del tramo 1

Los primeros cuatro proyectos no fueron elegidos porque eran la máxima prioridad. En
cambio, una consideración clave fue identificar una colección de proyectos que diferían en
tamaño y complejidad , así como en el alcance de los servicios para probar el "apetito del
sector privado por tales proyectos" (NAO 1998). Desde el principio, estos proyectos
fueron de naturaleza experimental. Además, todos los proyectos se encontraban en etapas
avanzadas de desarrollo. La razón para elegir proyectos bien desarrollados fue eliminar
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cualquier
DBFO requisito legal restante,
Programa 12
es decir, las aportaciones o investigaciones del público y, por lo tanto, sus riesgos asociados (HA
1997).

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DBFO Programa 13 su
El enlace M1-A1 (Yorkshire) se convirtió en parte del Programa de Carreteras en 1989;
objetivo principal era proporcionar una ruta para el tráfico que evitaba la ciudad de Leeds, así
como reducir el tráfico a lo largo de las carreteras al este y al sur de la ciudad. El proyecto de
la autopista A1 (M) consistió en el trabajo para mejorar 13 millas (21 km) de la A1 existente
al estado de autopista entre Londres y Newcastle, específicamente el tramo entre Alconbury y
Peterborough (al norte de Londres). El proyecto A419/A417 proporcionó una ruta
estratégica entre la M4 en Swindon y la M5 en Gloucester, así como el desarrollo de una
circunvalación de Cirencester y Stratton. Este proyecto combinó tres esquemas o planes que
habían formado parte del Programa de Carreteras desde 1985 hasta 1987. Por último, el
proyecto A69 Carlisle-Newcastle consistió en la construcción de la circunvalación haltwhistle,
que entró en el Programa de Carreteras en 1975. La A69 es también la principal ruta este
oeste para todo tipo de clima en el norte de Inglaterra; la carretera también forma parte de la
Red Transeuropea de Carreteras.

Fase de adquisición
Estructura de gestión de adquisiciones
El Organismo estableció una estructura
jerárquica para gestionar el proceso de
contratación de los proyectos del tramo
1 , como se ilustra en el gráfico 1. El
Comité Confirmante desempeñó un
papel fundamental en la dirección del
proceso general y en el mantenimiento
de los canales de comunicación con el
Departamento de Transporte, así como
con los ministerios pertinentes. Dio la
aprobación final a las decisiones clave. Figura 1. Estructura de gestión de DBFO
El equipo central de DBFO desarrolló las
políticas relevantes para gobernar las
adquisiciones
el proceso y la garantía de que se adoptara un enfoque coherente con todos los proyectos (HA
1997).
En febrero de 1994, el Departamento de Transporte (recordemos que el Organismo de
Carreteras no se formó hasta abril de 1994) seleccionó a Hambros Bank Limited y Price
Waterhouse mediante un proceso competitivo para prestar servicios de asesoramiento
financiero y contractual. Análogamente, Denton Hall y Sir William Halcrow and Partners
fueron seleccionados competitivamente en mayo y noviembre de 1994 para prestar
servicios jurídicos y técnicos, respectivamente, durante toda la contratación.

Desarrollo de comparadores del sector público

Con el fin de evaluar en última instancia si se lograba la relación calidad-precio, se
prepararon comparadores del sector público para cada proyecto. La Agencia de
Carreteras preparó sus estimaciones,

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y también
DBFO encargó a un consultor independiente, Halcrow, que elaborara estimaciones.14Los
Programa
comparadores consistieron en (NAO 1998):
• Se siguieron los costos estimados para construir los proyectos asumiendo una ruta
tradicional de contratación pública;
• Costos estimados de operación y mantenimiento durante un período de 30 años; estos
costos incluían el mantenimiento rutinario y no rutinario, así como los trabajos de
mantenimiento importantes;
• Valor estimado de los riesgos cuantificables de construcción, operación y mantenimiento
transferidos al contratista privado;
• Cálculo del valor presente neto del valor estimado de los riesgos transferidos añadidos a los
costes de construcción, operación y mantenimiento; las cifras se descontaron a un tipo del
8%.

El cuadro 2 muestra una comparación de los comparadores del sector público calculados
para cada proyecto por la Agencia y Halcrow. Estas diferencias, aunque no son extremas,
requerirían ofertas privadas más bajas para lograr una buena relación calidad-precio si se
utilizaran las estimaciones de Halcrow.
M1-A1 A1(M) A419/A417 A69
( millones ( millones ( millones de ( millones
de libras de libras libras de libras
esterlinas) esterlinas) esterlinas) esterlinas)
Carreteras 326 204 121 54
Agencia
Halcrow 339 195 110 49
Diferencia 4.0% -4.4% -9.1% -9.3%
Tabla 2. Comparación de los cálculos del comparador del
sector público

Visión general del proceso

El proceso general de adquisiciones incluyó una serie de actividades que comenzaron en
abril de 1994 y concluyeron en marzo de 1996 para los proyectos del Tramo 1.
• Fase previa a la licitación
o Consulta al sector privado (2º trimestre de 1994)
o Anuncio en el DOUE (3.er trimestre de 1994)
o Presentación de manifestaciones de interés (4º trimestre de 1994)
o Precalificación de los licitadores (4º trimestre de 1994)
• Fase de licitación
o Ofertas presentadas (4º trimestre de 1994 a 2º trimestre de 1995)
o Evaluaciones de licitaciones para establecer la lista corta (2º trimestre de 1995 a 3º
trimestre de 1995)
o Negociación con licitadores preseleccionados (3er trimestre de 1995 a 4º trimestre de
1995)
o Recepción y análisis de las mejores y últimas ofertas (4º trimestre de 1995)
• Selección y premio
o Selección del licitador preferente provisional (4º trimestre de 1995)
o Finalización de los requisitos y condiciones contractuales (4º trimestre de 1995 a 1º
trimestre de 1996)
o Adjudicación de contratos (1er trimestre de 1996)

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DBFO Programa 15

De conformidad con la legislación vigente en materia de contratación pública del Reino

Unido, así como con las directivas europeas, la Agencia decidió utilizar el procedimiento
negociado para los proyectos del tramo 1 (y 1A). Este enfoque permitió a la Agencia
negociar con los licitadores los detalles de sus propuestas durante la etapa de licitación.

Pre-Licitación
Los asesores de Hambros y Price Waterhouse llevaron a cabo un ejercicio de sondeo de
mercado con los posibles participantes del sector privado durante mayo de 1994. La
intención de este ejercicio era garantizar que existiera un interés suficiente en los contratos
de DBFO en el sector privado e informar a los actores clave del anuncio pendiente con
suficiente antelación a la notificación oficial de OJEC.
Cuando se publicó el anuncio en agosto de 1994, la Agencia incluyó un documento
informativo en el que se describían los criterios de precalificación, así como otra
información técnica y contractual de apoyo. Los criterios se diseñaron para evaluar la
experiencia técnica, financiera y económica de las partes interesadas y las habilidades y
destrezas necesarias para cumplir con los requisitos de los proyectos. Los criterios se
ponderaron, pero las ponderaciones relativas variaron de un proyecto a otro. Las
ponderaciones no se indicaron en el documento de información (OAN 1998).
Las expresiones de interés se presentaron el 30 de septiembre de 1994 y la Agencia recibió
paquetes de 17 consorcios en los que participaron 70 empresas individuales. Algunos
consorcios expresaron interés en ciertos proyectos, mientras que otros indicaron interés
en los 4. Ultimately, 12 consorcios se consideraron calificados para pasar a la fase de
licitación (Ver Tabla 3 para clasificaciones). En general, los rechazados no demostraron la
capacidad de satisfacer las necesidades financieras de los proyectos y/o la experiencia
necesaria para las operaciones en carretera (NAO 1998).
M1-A1 A1(M) A419/A417 A69
Rang Consorcios Rang Consorcios Rang Consorcios Rang Consorcios
o o o o
Grupo de Grupo de
Grupo de Gestión Vial Gestión Vial Grupo de
1 Gestión Vial 1 1 1 Gestión Vial
Enlace de Conectar
Yorkshire
Conectar

2 autopistas 3 Autopistas del 3 Autopistas del 2 Ruta Express

del Reino Reino Unido Reino Unido
Unido
Enlace de
Yorkshire

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Enlace
Enlace automático
automático
Enlace 4 Conectar 4 3 Conectar
5 Ruta Express
automático
Autopista
Autopista s
s modernas
modernas
Autopistas
del Reino
Unido

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DBFO Programa 17

M1-A1 A1(M) A419/A417 A69

Rang Consorcios Rang Consorcios Rang Consorcios Rang Consorcios
o o o o
Enlace
automático
Moderno Moderno Carretera
Nacional
6 Carreteras 5 Carreteras 7 Operadores 7 Enlace por
carretera
Carretera
Nacional
Operadores

Operador
Ruta Exprés
8 Ruta Express 8 Enlace por 8 es de red
7
Hochtief carretera graham
Gestión de
rutas
Tabla 3. Ranking de Consorcios Calificados de la Agencia de Carreteras para Proyectos
del Tramo 1

Se seleccionaron cuatro consorcios para presentar ofertas por cada proyecto, pero no se
permitió a ningún consorcio presentar ofertas para más de dos proyectos (véase el cuadro
4). En la medida de lo posible, la Agencia siguió las preferencias para los proyectos
indicadas por los consorcios. Al extender la consortia a través de los proyectos en la
medida permitida, la Agencia esperaba cumplir su objetivo de establecer una industria de
explotación de carreteras.
M1-A1 A1(M) A419/A417 A69
Ruta Express Enlace automático Conectar Enlace automático
Operadores Operadores de
Hochtief Conectar
Nacionales red graham
de
Carreteras
Grupo de Gestión
Autopistas del Autopistas Autopistas
Vial
Reino Unido modernas modernas
Gestión vial
Enlace de Autopistas Enlace por
Grupo
Yorkshire del Reino carretera
Unido
Tabla 4. Consorcios licitados para proyectos del tramo 1

Tierno
Después de la precalificación, los consorcios seleccionados recibieron invitaciones a licitar
para contratos de diseño, construcción, financiación y operación de 30 años. La duración
de 30 años fue recomendada por los asesores financieros del Organismo , previa consulta
con las instituciones financieras; el plazo facilitó acuerdos de financiación a más largo
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plazo,
DBFO así como un enfoque de toda la vida de sus ofertas (OAN 1998).
Programa 18
Los documentos de licitación incluían: a) el modelo de contrato; b) detalles adicionales
sobre los planes de carreteras en cada proyecto, así como información sobre las carreteras
existentes; c) los requisitos básicos de construcción y operación y mantenimiento; d) la
estructura de pago; (e) requisitos estándar de licitación; f) las zonas en las que se
permitieron variaciones en los requisitos estándar de la oferta ; y g) criterios de
evaluación de las ofertas (HA 1997). Efectivamente, la Agencia proporcionó

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DBFO Programa 19

se proporcionaron diseños indicativos para las mejoras de capital y los requisitos estándar
como base para las ofertas. Sin embargo, el Organismo alentó a los licitadores a que
presentaran ofertas variantes. Las ofertas fueron para proponer pagos de peaje en la
sombra en 2 clases de vehículos: los de más de 5,2 metros de longitud y todos los demás
vehículos. Para cada clase de vehículo, los postores debían dividir los pagos de peaje en 2 a
4 bandas de peaje en la sombra donde el peaje de shadow en la banda superior debía
establecerse en cero; la banda superior funcionaría como un límite a los ingresos. Además,
el Organismo exigía que cada licitador indicara en qué medida estaba dispuesto a asumir
los riesgos de: a) la acción de los manifestantes y b) los defectos latentes. Al hacerlo, la
Agencia anticipó poder cuantificar el valor descontado esperado de la transferencia de
estos riesgos a los consorcios privados.
La Agencia recibió 4 ofertas para cada proyecto, excepto el M1-A1, ya que Hochtief decidió
retirarse. Las ofertas fueron evaluadas por un equipo para cada proyecto compuesto por
un representante de la Agencia , así como representantes de sus asesores financieros,
legales y técnicos. Los equipos de evaluación recibieron capacitación en técnicas de
formación de equipos y negociación, y el Organismo consideró que esta formación
contribuía a los acuerdos finalmente acordados (OAN 1998).
Una vez recibidas las ofertas, el paso inicial de la fase de licitación se centró en la
evaluación y aclaración de las ofertas. Los equipos de evaluación realizaron exámenes
preliminares de los planes técnicos y financieros propuestos para evaluar su cumplimiento
de los requisitos especificados. Posteriormente, se produjo una primera ronda de
negociaciones que se concentró en la asignación de riesgos y en si el VAN esperado de los
flujos de pago era probablemente inferior al del comparador del sector público; una vez
que se acordó la asignación de riesgos, se realizó una nueva licitación (HA 1997). Las
ofertas resultantes se evaluaron principalmente con arreglo a los criterios del costo
descontado esperado de los pagos de peajes en la sombra y los valores asignados a la
acción del manifestante y los riesgos de defectos latentes.
Una vez recibidas y evaluadas las ofertas, los equipos fueron preseleccionados (véase el
cuadro 5). Con la excepción de la A1(M), se preseleccionaron 2 equipos para cada
proyecto; en el caso de la A1(M), se incluyeron 3 equipos ya que la diferencia entre la 2ª y la
3ª oferta era pequeña.
Proyecto Licitadores Otros licitadores y
preseleccionados y VAN VAN (millones de
(millones de libras libras)
esterlinas)
M1-A1 Enlace de Autopistas Ruta Express
Yorkshire del Reino 288
224 Unido
258

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DBFO Programa
A1(M) Grupo de Conecta Enlace Autopistas 20
Gestión Vial r 204 autom modernas
167 ático 374
217
A419/A417 Grupo de Gestión Vial Operadores Nacionales Conecta Autopistas
118 de Carreteras r 154 del
126 Reino
Unido
156
A69 Enlace de Operadores de Graham Enlace Moderno
carret Road 79 auto Autopistas
era 60 mátic 100
o 90
Tabla 5. Clasificación de los licitadores para los proyectos del tramo 1

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DBFO Programa 21

Se solicitaron las mejores y últimas ofertas a los licitadores preseleccionados y luego se

seleccionó un licitador preferido provisional; en cada proyecto, la selección provisional fue
el mismo consorcio que había presentado la oferta más baja inicialmente. Se pidió a los
licitadores preferentes provisionales que mantuvieran los compromisos financieros en
vigor en un plazo de dos semanas.
El Organismo también invitó a un licitador de reserva para cada proyecto a fin de mantener
la presión competitiva sobre el licitador provisional preferido durante las etapas finales
del proceso. A medida que avanzaban los arreglos finales con el licitador preferido, se
hicieron algunos ajustes limitados en los precios. La presencia del oferente de reserva
funcionó según lo previsto, ya que ninguno de los ajustes movió los precios finales por
encima de los de los oferentes de reserva. Por ejemplo, Road Management Group fue el
licitador preferido tanto para el A1(M) como para el A419/A417, y presentó ofertas
revisadas que habrían aumentado el valor actual neto esperado de sus ofertas; la Agencia
pudo evitar cualquier aumento sustancial gracias a la negociación. fuerza que aportó el
licitador de reserva (OAN 1998). La Tabla 6 muestra los montos finales de las ofertas
ganadoras una vez que se completaron todas las negociaciones.
Proyecto Consorcio VAN de los Rango de VAN de los
ganador pagos previstos pagos de pagos esperados
( millones de VAN de
libras ( millones de Postor de
esterlinas) libras reserva
esterlinas)* (millones de
libras
esterlinas)
M1-A1 Enlace de 232 186-281 258
Yorkshire
A1(M) Camino 154 138-165 204
Grupo
Directivo
A419/A417 Camino 112 106-124 126
Grupo
Directivo
A69 Enlace por 62 58-66 79
carretera
Tabla 6. Montos finales de la oferta para proyectos del tramo 1

*El rango indica los pagos basados en flujos de tráfico probables bajos y altos.

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DBFO Programa 22

Mecanismo de pago La
Agencia optó por utilizar
peajes sombra en su tramo
1 (y tramo 1A) proyectos.
Como se señaló
anteriormente, los pagos al
contratista dependían del
nivel de utilización y de la
estructura de pago en
banda propuesta por los
licitadores. La figura 2
ilustra una propuesta con
4 bandas, donde la Banda 1
pagaría 9 peniques hasta
70
Figura 2. Ejemplo de estructura de banda de peaje en la sombra
millones de kilómetros
vehiculares, la Banda 2
pagaría 6 peniques entre
70 millones y
100 millones de kilómetros de vehículos, la Banda 3 pagaría 3 peniques entre 100 millones
y 130 millones de kilómetros de vehículos, y la Banda 4 representa el límite de ingresos
donde no se paga dinero por kilómetros de vehículos que superan los 130 millones. Los
pagos se basaron en complejas mediciones y auditorías del tráfico.
Además, el mecanismo de pago tenía un componente de rendimiento con dos dimensiones:
pagos por rendimiento de seguridad y cargos por cierre de carriles (HA 1997). La
bonificación de seguridad resultaría si el contratista propusiera e implementara cambios
aprobados que disminuyeran los accidentes de lesiones personales en el período de cinco
años posterior; los accidentes evitados se determinan comparando los datos reales con los
datos de tres antes de la implementación de un cambio. Los cierres de carriles causarían
una deducción de pago basada en el número de carriles cerrados, la duración del cierre, el
tráfico esperado en el momento del cierre (destinado a fomentar los cierres programados
en horas valle) y el valor económico del retraso del usuario (HA 1997).
En el proyecto M1-A1, la mayoría del proyecto involucró nuevas construcciones con pagos
muy limitados por la operación de las carreteras existentes al comienzo del contrato. En
este caso, la Agencia optó por modificar la estructura del peaje en la sombra para que se
ajustara más al perfil de costos del contratista. En otras palabras, los pagos se
intensificaron una vez que la carretera estuvo disponible para el servicio para ayudar a
cubrir la carga del costo de capital llevada durante la fase de construcción; los pagos se
incrementaron o se redujeron con el tiempo de acuerdo con los gastos importantes de
mantenimiento previstos o una vez que se pagaron las obligaciones de deuda.
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Asignación de riesgos
Los riesgos son fundamentales para este tipo de acuerdos y, como era de esperar, su
asignación recibió una atención significativa durante las negociaciones de adquisición. En
el cuadro 7 se muestra la asignación de los principales riesgos en los proyectos del tramo 1.
1

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Riesgo Importanci Públic Privad Compa

a o o rtido
Diseño & Alto Principalmente con
contratista, pero
Construcción provisión para la
compensación
en caso de gobierno
cambios dirigidos; más
decisiones importantes de
diseño tomadas
por el gobierno antes de
solicitud.
Medio Defectos que surjan
Defecto durante el período de
s contrato de 30 años
latente soportados
s por contratista.
Horario Alto Riesgo de demora asumido
por el contratista, pero
provisión para
compensación por demoras
causada por el gobierno.
Planificación Medio Los proyectos habían
superado todos
requisitos legales.
Tráfico Medio Riesgo a la baja con
privado
Volumen sector y riesgo al alza con
gobierno; el riesgo al alza
es
limitado sin pago
más allá del tráfico
acordado
nivel.
Operación y Alto Contratista obligado a
Mantenimient mantener la carretera de
o acuerdo con los requisitos
contractuales; Las fallas en
el servicio pueden resultar
en puntos de penalización y
pago
Ajustes.
Protestar Bajo Varió entre proyectos;
Acción algunos soportados
enteramente por
contratista y otros fue
compartido.
Fuerza Bajo La mayoría de los
eventos soportados por
Premisa gobierno pero los eventos
principal son
limitado por contrato y
los tenedores de acciones
no son
compensado si
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DBFO Programa se produce la 25
terminación.
Indemnizació Medio El contratista indemniza
n/
Seguro gobierno contra todos
reclamaciones de 3ª partes
derivados del diseño,
construcción, operación y
mantenimiento.
Legislativo Medio El contratista corre el riesgo
de sufrir cambios
legislativos, excepto en los
casos en que las leyes son
discriminatorias contra
contratistas o carreteras
DBFO.
Tabla 7. Panorama general de la asignación de riesgos para los
proyectos del tramo 1

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DBFO Programa 26

Gestión de contratos
La Agencia empleó a un Agente del Departamento (DA) para monitorear la fase de
construcción del contrato, mientras que utilizó un Representante del Departamento (DR)
para monitorear la fase de operaciones. En cada proyecto, los AD eran asesores externos,
mientras que los DR eran tanto internos de la Agencia como asesores externos.
A los FISCALES se les permitió el acceso completo a los sitios de construcción y a los
sistemas de garantía de calidad y registros del sitio del contratista. Si la AD constata que
algún aspecto del proceso de construcción no se ajusta al contrato, entonces podría exigir
medidas correctivas. Si las medidas correctivas no fueran satisfactorias para ellos,
entonces la AD podría recurrir a la licitación de la obra en cuestión y recuperar el costo del
contratista. Ninguno de los proyectos del Tramo 1 requirió tal acción. Los AD también
tienen la capacidad de revisar y aprobar cualquier cambio propuesto por el contratista a la
obra; también tienen el derecho de rechazar tales propuestas. Cuando se les encuestó, los
contratistas de dbfo indicaron que, en general, los fiscales de distrito eran reacios a
desviarse de los requisitos del contrato (NAO 1998).
Del mismo modo, los DR tuvieron acceso completo a los sistemas de garantía de calidad del
contratista para las operaciones y el mantenimiento. El DR aprobó todos los programas de
mantenimiento y cierres de carriles mientras coordinaba con otro personal de la Agencia de
Carreteras para garantizar que estas actividades no entraran en conflicto con otros eventos o
trabajos. Los DR también gestionaron el sistema de puntos de penalización para cada contrato. Los
puntos de penalización se acumulan cuando se producen infracciones menores, como no seguir las
acciones planificadas de gestión del tráfico. La acumulación de puntos de penalización más allá de
un umbral da lugar a un mayor seguimiento por parte de la Agencia. Si el devengo de puntos de
penalización se vuelve excesivo, entonces la Agencia puede rescindir el contrato sin compensación.
Las situaciones en las que se evaluaron los puntos de penalización, así como el número de puntos
que manipularon la acción de la Agencia variaron de un contrato a otro.

ESCRUTINIO Y RESPUESTA: EVALUACIÓN DE LOS PROYECTOS TRANCHE 1

En enero de 1998, la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido publicó un informe en
el que se evaluaban los proyectos dbfo del tramo 1 . El informe encontró aspectos
positivos y negativos de los esfuerzos del Departamento de Transporte y la Agencia de
Carreteras. Posteriormente, en febrero de 1998 se celebró una audiencia del Comité de
Cuentas Públicas en la que se examinaron las conclusiones contenidas en el informe de la
OAN. Muchas de las cuestiones planteadas en el informe de la OAN también se destacaron
en la audiencia del PAC.

Hallazgos primarios de la NAO

La OAN informó de una serie de conclusiones; los principales entre ellos fueron:
• La Agencia de Carreteras y el Departamento de Transporte llevaron a cabo la planificación
y adquisición de los proyectos del Tramo 1 de una manera que estimuló el interés del sector
privado y mantuvo la presión competitiva durante todo el proceso.
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• Los proyectos seleccionados para el Tramo 1 estaban bien desarrollados con los requisitos
DBFO Programa 27
legales completados. Si bien esto redujo el riesgo legal, también "limitó el alcance de la
innovación".

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cambios
DBFO en el diseño base". Los posibles licitadores recibieron especificaciones complejas y detalladas,
Programa 28 que
debían seguir.
• El sector privado asumió riesgos sustanciales en las áreas de diseño detallado, construcción,
operaciones y mantenimiento.
• La estructura de pago de peaje en la sombra paga a los contratistas en función del uso de
la carretera, y "el Departamento de Transporte deseaba que los operadores tomaran una
parte del riesgo de tráfico de esta manera para ayudar a crear una industria de operación de
carreteras que fuera sensible al uso de la carretera". Los operadores, sin embargo, no
pueden controlar o gestionar eficazmente este riesgo. En consecuencia, el uso de peajes en
la sombra introdujo un nuevo riesgo que probablemente aumentó el costo de las carreteras
del Tramo 1, compensando así algunos de los beneficios asociados con la asignación de
otros riesgos.
• En el análisis de la relación calidad-precio, la Agencia de Carreteras concluyó que las ofertas
recibidas en 3 de los 4 proyectos estaban en mejores condiciones financieras de lo que
indicaba su comparador del sector público. En el caso del 4º proyecto, la Agencia concluyó
que el contrato proporcionaba beneficios incuantificables que justificaban su
implementación como un acuerdo DBFO.
• La evaluación financiera de la Agencia de Carreteras fue muy sensible a algunos supuestos
clave, en particular la elección de la tasa de descuento. La Agencia utilizó una tasa del 8%, lo
que fue contrario a la orientación del Tesoro de que una tasa del 6% es apropiada para
proyectos públicos, incluidos los financiados con fondos privados. En el cuadro 8 se ilustra
el VAN de cada proyecto a tasas del 8 y el 6 por ciento cuando un valor negativo indica que
un proyecto adquirido convencionalmente puede haber proporcionado un mejor valor.

Tasa de M1-A1 A1(M) A419/A417 A69

descuento
8% 112 50 11 -5
6% 84 30 -3 -12
Tabla 8. Sensibilidad de los cálculos de valor por dinero a la tasa de descuento

• La Agencia de Carreteras había tomado las medidas apropiadas para supervisar los
contratos, pero hubo algunos retrasos en la creación de la estructura de supervisión; en
particular, los FISCALES y dr de la Agencia no fueron nombrados hasta después de la firma
de los contratos , por lo que se necesitó tiempo para que se familiarizaran. con los arreglos.

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DBFO Programa 29

Recomendaciones clave de la OAN

En el informe de la OAN se formularon varias recomendaciones fundamentales ; entre ellos se
incluyen:
• El Departamento de Transporte debería tener en cuenta la prioridad relativa de los
proyectos de carreteras en el Programa de Carreteras al seleccionar proyectos futuros. No
todos los proyectos son adecuados para la financiación privada, por lo que alterar la
prioridad distorsiona la asignación de recursos.
• Para fomentar la innovación potencial, la Agencia debe minimizar "el alcance de los
requisitos técnicos básicos, y cuando sea excepcionalmente necesario variar esos requisitos,
es preferible que esto se haga de una manera que permita ejercer presión competitiva sobre
la fijación de precios de tales variaciones". Es posible que los reglamentos de contratación
pública no permitan soluciones técnicas novedosas si están fuera de los documentos
formales de contratación.
• Las agencias públicas deben ser "cautelosas con la precisión espuria en la realización de
comparadores del sector público" al completar los análisis de la relación calidad-precio. La
comparación de ofertas privadas con comparadores puede ser muy sensible a diversos
factores.

Respuesta de la Agencia de Carreteras

Comentarios sobre el informe de la OAN y la audiencia del PAC
Tras el informe de la OAN y la audiencia del PAC, la Agencia evaluó estos hallazgos y
recomendaciones. En respuesta, el Organismo formuló observaciones sobre varias
cuestiones fundamentales (HA 2005):
• Innovación: todos los proyectos habían completado los procedimientos legales, incluida la
evaluación por parte de un inspector independiente en una investigación pública, por lo que
la Agencia "tuvo que asegurarse de que los requisitos básicos del contrato reflejaran los
compromisos asumidos en esas investigaciones públicas". El Organismo reconoció la
necesidad de reducir al mínimo las limitaciones impuestas a los proponentes privados y,
posteriormente, redujo los requisitos básicos en las licitaciones posteriores.
• Riesgo de tráfico: el pago de peajes en la sombra transfirió un riesgo al sector privado que
tenía poca capacidad de gestionar o controlar; "El riesgo de tráfico no es nuevo, pero el
riesgo ha sido tradicionalmente asumido por el sector público. La relativa simplicidad de
los pagos relacionada principalmente con el uso de la carretera era el mejor método
disponible en ese momento. . ." La Agencia se dio cuenta de los problemas asociados con la
estructura de pago de peajes en la sombra, que se refleja en sus mecanismos de pago
posteriores basados principalmente en la disponibilidad de la carretera.
• Tasa de descuento : en el período comprendido entre 1994 y 1996, cuando estos
proyectos estaban en proceso de adquisición, la orientación del Tesoro para evaluar las
inversiones en ferrocarriles y carreteras fue del 8%. Incluso cuando se aplica una tasa de
descuento del 6%, los proyectos siguen generando colectivamente aproximadamente
£ 100 millones en ahorros de valor por dinero. Se realizó la sensibilidad del análisis de la
relación calidad-precio a diferentes tasas de descuento, pero la decisión de proceder se basó
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en la tasa recomendada por el Tesoro del 8%.
DBFO Programa 30

Consulta de documentos
En 2002, el Organismo de Carreteras publicó un documento de consulta en el que describía
"algunas opciones para cambiar la contratación de DBFO" (HA 2002). El documento se
dirigió a actores clave en el programa DBFO. Esbozó los objetivos para mejorar el
proceso de DBFO como: (1)

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garantizar
DBFO que se logre el mejor valor a lo largo de la vida del contrato a través de la mejora
Programa 31
continua; (2) acelerar la entrega; (3) minimizar los costos de transacción; (4) seleccionar
contratistas en la combinación óptima de calidad y precio; (5) asegurar los beneficios de la
participación temprana del contratista; (6) incentivar soluciones innovadoras; y 7) mejorar la
flexibilidad del contrato.
Además, el documento de consulta también indicaba que en los próximos años se
adquiriría un pequeño número de grandes contratos de DBFO. También sugirió que, como
posible mecanismo para acelerar el proceso, podría adoptar la ruta "Early Design & Build"
(EDB), que se había empleado en las adquisiciones convencionales. EDB implica la unción
de una empresa conjunta de diseño y construcción lo antes posible, generalmente una vez
que se anuncia una ruta preferida para un proyecto. El EDB es responsable de llevar el
proyecto a través del diseño conceptual, la investigación pública, el diseño detallado, la
construcción, etc. La Agencia describió dos alternativas para la participación al estilo EDB.
Frist, el EDB sería nombrado y llevaría a cabo los requisitos típicos en una contratación
convencional. A continuación, la Agencia invitaría a consorcios (o vehículos con fines
especiales) a presentar una oferta para el contrato DBFO, donde los trabajos de
construcción serían realizados por el EDB previamente designado como subcontratista
designado. En segundo lugar, la Agencia nombraría un consorcio desde el principio
(basado en un proceso de selección de calidad/precio) "para trabajar con él para llevar
adelante todos los aspectos del proyecto". La financiación, sin embargo, se llevaría a cabo
como una competencia separada, y luego se firmaría un contrato DBFO .
Se recibieron más de 50 respuestas al documento de consulta, y la Agencia estableció un
grupo de trabajo para evaluar las respuestas y dialogar con los encuestados seleccionados.
Los tres mensajes principales recibidos como resultado de la consulta fueron que el
Organismo debería: 1) trabajar en pro de proyectos de mayor escala; 2) acelerar el proceso
de licitación del DBFO; y 3) la incorporación de principios de participación temprana de
los contratistas (HA 2005).

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POST TRANCHE 1 Y 1A PROJECTS

Visión general
Después de los proyectos de los tramos 1 y 1A, el Organismo ha adquirido cuatro proyectos
adicionales: 1) el A13 Thames Gateway, adjudicado en abril de 2000; 2) el A1 Darrington a
Dishforth, otorgado en febrero de 2003; 3) el A249 Stockbury a Sheerness, otorgado en
febrero de 2004; y (4) el ensanche de la autopista M25, adjudicado en mayo de 2009. El
A13 fue transferido a Transport for London en julio de 2000.
Si bien la Agencia ha implementado una variedad de cambios desde los proyectos del
Tramo 1 y 1A, algunos de los más significativos son para los mecanismos de pago. Tanto el
A1 en 2003 como el A249 en 2004 utilizaron pagos de gestión de la congestión, mientras
que el M25 utilizó un mecanismo de pago directo que se basaba principalmente en la
disponibilidad. El proyecto M25 se discutirá en detalle posteriormente, pero el mecanismo
de gestión de la congestión se describe en la siguiente sección.

Mecanismo de pago de gestión de la congestión

El mecanismo de pago de gestión de la congestión (también conocido como mecanismo de
pago de gestión activa ) tiene las siguientes características:
• En primer lugar, se elimina el componente de peaje en la sombra, por lo que no existe un
vínculo directo entre las tasas de uso del vehículo y el stream de ingresos;
• El componente principal del mecanismo es la gestión de la congestión, donde los pagos se
reducen si los usuarios de las carreteras experimentan congestión; las causas de la
congestión se especifican para que el contratista no sea penalizado por circunstancias sobre
las que tiene poco o ningún control, y la fórmula combina el flujo vehicular y la velocidad;
• Se añadió un componente de gestión de servicios que se basa en objetivos específicos de
rendimiento de los servicios definidos por el contratista en su plan de gestión de 5 años;
es un componente menos significativo que el elemento de gestión de la congestión;
• Se incluye un componente de seguridad que evalúa los criterios de seguridad; el contratista
es recompensado o penalizado de acuerdo con el desempeño en relación con los criterios.

La evaluación independiente de este mecanismo de pago sugirió que el elemento de

gestión de la congestión es detallado y complejo, además de ser el mecanismo de pago más
sofisticado de su tiempo (Standard & Poor's 2003). Además, el mecanismo sigue estando
indirectamente vinculado al volumen de tráfico, ya que "cómo, cuándo, cuándo y durante
cuánto tiempo los volúmenes de tráfico resultantes causan congestión" en una carretera
determina cuándo se activa el sistema de penalización (Standard & Poor's 2003). La
Agencia simplificó esta cuestión en cierta medida limitando los criterios de congestión a
determinadas secciones de la carretera y a determinadas horas del día.
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DBFO Programa 25

El proyecto de la autopista M25

Fondo
La M25 es la autopista orbital que rodea Londres. Completada en 1986, la ruta de 125
millas es una de las carreteras más transitadas de Europa. Poco después de la apertura, el
tráfico superó los niveles de diseño de 88,000 vehículos por día, y el tráfico creció a
aproximadamente un 2% por año (NAO 2010). En la década de 1990, una parte de la M25
se amplió a cuatro carriles. En 2009, el flujo promedio hacia el este y el oeste fue de
121.000 vehículos/día y 147.000 vehículos/día, respectivamente.
En 2000, el gobierno encargó un estudio para examinar el M25 a fin de determinar una
estrategia para su futuro. El objetivo clave del estudio fue identificar alternativas para
reducir la congestión y mejorar la responsabilidad del tiempo de viaje. El informe
posterior, Orbit: Transport Solutions around London, presentado en 2002, proporcionó
varias recomendaciones. La estrategia preferida fue ampliar la mayoría de las secciones
restantes de tres carriles a cuatro carriles e instituir cargos a los usuarios para la mayoría
de los usuarios en la mayoría de las secciones. Si no se aplicaban las tarifas a los usuarios,
una estrategia alternativa incluía la ampliación junto con iniciativas de gestión de la
demanda. Los consultores también sugirieron la "Gestión Activa del Tráfico" como una
alternativa a la ampliación: una de las principales dimensiones de este enfoque es la
utilización del arcén durante los períodos de mayor congestión / congestión.
En 2003, el Departamento de Transporte decidió ampliar cinco secciones de la M25 y
desarrollar conceptos para la gestión de la demanda. Posteriormente, la Agencia de
Carreteras definió cinco esquemas de ampliación que pasaron a formar parte de su plan
estratégico para mejorar el orbital; la gestión de la demanda de la autopista se consideró
un proyecto separado (NAO 2010). A principios de 2001, el Departamento de Transporte
había anunciado un programa piloto de gestión activa del tráfico en la M42 que se
centraba en el uso del arcén en una sección de 10 millas.

Decisión de Financiamiento Privado

El Organismo comenzó a evaluar las opciones para ampliar las secciones Uno, Dos, Cuatro
y Cinco (véase el gráfico 3) en noviembre de 2004; vinculó la sección tercera con las
mejoras que se contemplan en la A2 (NAO 2010). Se consideraron tres opciones: (1)
múltiples contratos convencionales, (2) múltiples contratos DBFO y (3) un solo contrato
DBFO. Dado que se esperaba que el costo de capital para el esfuerzo de ampliación
superara los £ 1 mil millones, la Agencia no consideró un solo contrato convencional ya
que su experiencia sugería que dicho contrato excedía la capacidad del mercado
convencional. En consecuencia, prefirió seguir una de las dos opciones de DBFO.
Un solo contrato de financiación privada tenía ciertas ventajas. En primer lugar, un solo
contrato podría mejorar la eficiencia de la construcción, lo que permitiría una mejor
coordinación del trabajo y posibles efectos de aprendizaje (suponiendo que los mismos
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constructores
DBFO Programa trabajaran durante todo el proyecto). Segundo
26

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un contrato
DBFO probablemente generaría eficiencias operativas, ya que sólo un operador sería
Programa 27
responsable de todo el orbital, lo que facilitaría una mejor coordinación con terceros , etc.
El análisis de la relación calidad-precio de la Agencia indicó que una sola opción de
financiación privada sería entre un 7 y un 15 por ciento mejor que un enfoque
convencional (NAO 2010). Todas estas consideraciones llevaron a la Agencia a decidir
adquirir la ampliación y operación del M25 como un único contrato DBFO.

Proceso de Adquisiciones
En noviembre de 2005, la Agencia publicó su anuncio de manifestaciones de interés en que
el DOUE ampliara aproximadamente 60 millas (100 km) de la M25 y operara y mantuviera
casi 240 millas (400 km) del propio orbital, así como varias carreteras de conexión en los
cruces. El resto del proceso continuó de la siguiente manera:
• noviembre de 2005 a marzo de 2006—Precalificación
• Abril a octubre de 2006—Invitación a presentar propuestas de esbozo (ISOP)
• Marzo a octubre de 2007—Etapa de licitación
• noviembre de 2007 a abril de 2008— Evaluación y negociaciones
• Junio de 2008 a mayo de 2009— Post licitación y cierre financiero

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DBFO Programa 28

Figura 3. Mapa de M25

Dado que este proyecto era tan grande y complejo, el Organismo introdujo un paso
adicional en el proceso de adquisición. Después de precalificar 5 consorcios, pidió a estos
consorcios que presentaran "propuestas de esquema" que respondieran a áreas
específicas de interés para el proyecto. Tras la evaluación de las propuestas de esbozo,
tres equipos fueron preseleccionados y continuaron hasta la etapa de licitación:
• ALF – Amey, Laing O'Rourke y Ferrovial Agroman;
• Connect Plus – Balfour Beatty, Skanska, Atkins y Egis;
• FLOW – Vinci, Laing Roads, Carillion y Costain.

Se requería una licitación conforme, mientras que se alentaban las ofertas variantes. Era
necesaria una retención limitada debido al incumplimiento por parte de los tres
licitadores. La Agencia fue

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interesado
DBFO en la mejor combinación de precio y calidad. Las ofertas se evaluaron primero
Programa 29 con
respecto al umbral de calidad, y FLOW no cumplió con este requisito. Luego, la Agencia evaluó las
ofertas de Connect Plus y ALF, ajustando tanto sus ofertas estándar como variantes. Un aspecto
importante de los precios del proyecto fueron las preocupaciones de los contratistas privados
sobre el suministro de precios fijos de construcción durante un período de 7 años. Las partes
acordaron fijar precios fijos para las dos primeras secciones cuya finalización estaba prevista
(secciones primera y cuarta) y negociarían el precio de las secciones subsiguientes después de
haber adquirido cierta experiencia con las dos primeras secciones. En última instancia, la oferta
ajustada de Connect Plus de £ 3.021 mil millones ofreció un mejor valor contra la oferta ajustada de
ALF de £ 3.057 mil millones.

Cronograma de adquisiciones
Cuando el Organismo incluyó los planes de reducción de la sección M25 en su plan
estratégico en 2004, esperaba comenzar la construcción en 2007. Sin embargo, en ese
plazo, el Organismo no había seleccionado una opción de adquisición. Una vez que decidió
entregar los esquemas como un solo contrato DBFO, los sondeos de mercado comenzaron
en mayo de 2005. El proceso de adquisiciones comenzó oficialmente en el otoño de 2005 y
concluyó en mayo de 2009. El Organismo esperaba completar la adquisición en 29 meses,
pero tardó 42 meses (NAO 2010). Un impacto clave de este rezago fue que el proyecto tuvo
que cerrar financieramente en medio de la crisis económica.

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DBFO Programa 30

Mecanismo de pago
Habiendo aprendido las lecciones de adquisiciones anteriores, la Agencia adoptó un
mecanismo de pago directo del gobierno que se basó en una serie de componentes (NAO
2010):
Componente Incentivo Impacto del rendimiento
Disponibilidad de carriles Realizar mantenimiento para Deducción de pago si el tráfico
es
(elemento principal ) minimizar los retrasos reducido por carriles cerrados,
carriles estrechos o temporales
límites de velocidad
Estado de la carretera Mantener la carretera en Deducciones de pago por
condiciones seguras y incumplimiento de criterios
útiles
Rendimiento de la ruta Reduzca el tiempo de viaje y Deducción de pago o
mejore la fiabilidad del bonificación dependiendo
tiempo de viaje del rendimiento
Rendimiento de seguridad Reducir el número de Deducciones de pago o
personas muertas o bonificación en función del
gravemente heridas rendimiento
Gestión de eventos no Minimice la congestión y
planificados mantenga la carretera abierta
• Deducción de pago si el
• tráfico no puede salir de la
Circunstancias autopista y los usuarios
excepcionales sufren inconvenientes
significativos
• Gestión de • Bonificación o deducción
incidentes dependiendo de si la
críticos carretera se reabre dentro
de un dos-
ventana de horas
Gestión proactiva Mejora continua Bonificación si el contratista
ha sido proactivo en el trabajo
con la Agencia para entregar
el proyecto emergente
Objetivos

Conceptos técnicos alternativos

En la contratación se alentaron las propuestas de variantes o conceptos técnicos
alternativos. A principios de 2007, FLOW solicitó si podía presentar una oferta variante
que incluyera el uso del arcén a lo largo de la M25. La Agencia consideró pedir a los
oferentes que prepararan ofertas alternativas que incluyeran esta idea mientras evaluaba
más a fondo sus méritos. La Agencia finalmente rechazó este concepto técnico alternativo
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porPrograma
DBFO varios motivos, entre los cuales se encontraba el consejo de un asesor legal 31
de que
solicitar esto podría verse como "un cambio material en la competencia" y exponer a la
Agencia a un desafío legal (NAO 2010).

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DBFO Programa 32

En 2009, todos los resultados del piloto de hombro duro M42 sugirieron que el uso del
arcén ofrecía beneficios sustanciales. Por lo tanto, la Agencia planea incorporar el uso del
arcén para las Secciones Dos y Cinco.

Gestión de contratos
Si bien los proyectos de los tramos 1 y 1A intentaron incorporar procedimientos
adecuados de cambio y modificación de contratos, estas disposiciones resultaron
insatisfactorias. La Agencia se encuentra actualmente en el proceso de negociar cambios
importantes en estos contratos. Este arduo proceso hizo que la Agencia adoptara una
estrategia de modificación de contrato de dos niveles en el contrato M25. En el caso de un
cambio importante, se producirá una revisión del contrato, lo que puede requerir la
negociación de un nuevo contrato. De lo contrario, se ha incluido un proceso de cambio
gradual dentro del contrato, de modo que se puedan manejar más modificaciones
estándar dentro del acuerdo existente.

Otro informe de la OAN

A finales de 2010, la NAO publicó otro informe que revisaba el proyecto M25. El informe se
centró en la toma de decisiones de la Agencia para determinar si "adquirió una solución
rentable para la congestión y la escasa fiabilidad del tiempo de viaje en la M25".

Principales conclusiones
• La Agencia de Carreteras y el Departamento de Transporte decidieron ampliar la M25 en
2003, por lo que no adoptaron una estrategia de adquisición flexible que pudiera
acomodar otras soluciones; se deseaba una solución clara a los problemas de congestión y
confiabilidad de los viajes, y la ampliación se consideró el curso de acción correcto.

• La OAN informó en 2004 de que el Organismo había tardado en ensayar nuevas medidas de
congestión; países como los Países Bajos y Alemania habían comenzado las pruebas de
carrera de arcén ya en 1996.

• El Organismo llevó a cabo una contratación eficaz y competitiva, que atrajo una importante
atención del sector privado.

• El desfase del calendario de adquisiciones empujó el cierre de los acuerdos financieros a la

crisis crediticia; en mayo de 2005, el Organismo previó la adjudicación de un contrato y el
inicio de la construcción para mayo de 2008. Dado que el cierre financiero no se logró hasta
mayo de 2009, este retraso agregó £ 660 millones al precio; el aumento fue causado
principalmente por los mayores costos de financiamiento que los bancos requirieron
durante la crisis crediticia.

• No se tramitaron ofertas de variantes propuestas en 2007 para la utilización del arcén que
pudieran haber producido ahorros de costos, ya que exigirlas podría haber expuesto al
Organismo a una impugnación jurídica y no se completó la prueba experimental en curso
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de
DBFO Programa este método; para julio de 2008, 33 el

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La Agencia
DBFO Programa "finalmente quedó satisfecha con los beneficios generales y el potencial de ahorro
34de este
enfoque", e incorporará estos métodos en las secciones dos y cinco del M25.

• El Organismo dependía en gran medida de sus asesores; gastó 80 millones de libras

esterlinas (7,5% del valor del capital) en apoyo externo. La dependencia constante del
asesoramiento externo corre el riesgo de permitir que los consultores controlen el proceso
y reduzca al mínimo la transferencia de conocimientos al Organismo; se están llevando a
cabo acciones para abordar este problema.

Principales recomendaciones
• Los costos esperados del proyecto fueron 27-43% más altos que las ofertas recibidas; la
Agencia debe investigar por qué sus estimaciones fueron significativamente más altas.
• El Departamento de Transporte está aplicando técnicas de gestión de la demanda, pero
debe velar por que se obtengan los beneficios de esas técnicas y se gestionen los riesgos
asociados a ellas.
• "La Agencia no se permitió la flexibilidad de explorar soluciones alternativas para lograr sus
objetivos". Las adquisiciones grandes y complejas tardan varios años en implementarse,
por lo que los departamentos deben desarrollar flexibilidad para aprovechar los conceptos
o tecnologías emergentes.
• Los departamentos deben esforzarse por mantenerse en sus calendarios para evitar riesgos
innecesarios, como los mayores costos de financiamiento que resultaron de la crisis
crediticia; si las condiciones del mercado se deterioran, los departamentos deben evaluar
las ventajas y desventajas de continuar. aplazar o abandonar una contratación.

CONCLUSION

Desde su creación en 1994, la Agencia de Carreteras ha sido responsable de la red estratégica de

carreteras en Inglaterra. La Agencia también ha implementado un programa DBFO como parte del
PFI. Ha adquirido 12 contratos, y actualmente gestiona 11 desde que transfirió la responsabilidad
de uno a Transport for London. Durante este tiempo, la Agencia ha modificado su programa basado
en la experiencia, así como en el escrutinio público. Hoy en día, es sin duda una de las agencias del
sector público más experimentadas en el mundo en el desarrollo y gestión de un programa de APP.
Sus sistemas y métodos probados, aunque no son perfectos, ofrecen lecciones a aquellos
interesados en la política y las prácticas de APP.

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