ADMINISTRACION PUBLICA ‘Omar GUERRERO OROZCO Derncion La vor administracién publica enuncia la existencia de tuna relacién social desarrollada en una etapa de la historia, que comienza con la irrupei6n de los regime- nes constitucionales y la extincién del Estado absolu- tista, El fendmeno que le precedi6, y del cual conserva ‘una gran herencia, tavo una denominacién distinta: se amaba policta, Antecedentes del concepto de administracién publica {Los fendémenos politicos han sido tema de gran interés para la administracién pablica desde que estaban acti- vos Platén y Arist6teles. Sus obras clasieas,ttuladas res- pectivamente Politeiay Politica tatan de la polis, enton- ces referida al Estado y Ia ciudadania. Ambos ‘érminas, politica y politea, permanecieron en la civilizacion oc- cidental como herencia de la cultura helénica. Entre los legos, a pllica denotaba ls cosas inherentes ala polis, en tanto que potteia significaba la organizaci subernamenta especiicaenellainstiuida La cultura roménica asimilé la polite, la transforms polity a ered a los iiomas europeos como po: police, Policey y policy, respectivamente en e {eta pois Police plcy,respectvare pata, En Alemania, a medias del siglo xn, Juan Enrique von Justi refiris que la voz Poicey tenia dos sentidos: uno estricto y otro lato. El primero “comprende todo loque puede contribuira la felicidad de los ciudadanos, principalmente a la conservacion del orden y de la ‘isciplina, los reglamentos que miran a baceties la vida mis cémoda, a procurartes las cosas que necesitan para subsistr". En el segundo significado, L...1se comprende bajo el nombre de policia, las leyes y reglamentos que conciemen al interior de un Estado, ue tiran a afirmar su poder, a hacer un buen uso de sus fuerzas, a procurar la felicidad de los sibditos; en tuna palabra: el comercio, la hacienda, la agricultura, el descubrimiento de minas, las maderas, los bosques, et- cttera, atendiondo que la felicidad del Estado depende de Ia inteligencia con que todas estas cosas estan admi- nistradas.! ' Johann Heinrich Gottlob von Just, Grunsétze der Plicey- Wissenschaft, Verlang der Vittwe Vandenoel, Gotinga, 1756, p.4. Esta obra fue traducida al francés como Eltmens Cine ‘aus de Poize (Parts, chez Rozet, Libraire, rue S. Severin, la Esta cltima acepci6n dio origen a la ciencia de fa po- licfa (Policey-Wissenschaft) como ee de los estudios ad- ‘ministrativos, que entonces se conocian como ciencias camerales. La ciencia de la policfa fue aquella disciplina cuyas ensefianzas estaban destinadas a preparar a los estadistas y funcionarios piblicos para comprender el ‘modo en que se podia incrementar el poder del Estado ¥¥ acrecentar sus fuerzas interiores. La ciencia de la po- licia se siguié cultivando en Alemania hasta bien entra- do el siglo x1x. El libro de Robert von Mohl, La ciencia de la policta (Die Policey-Wissenschaft), cuya primera edi- cidn se remonta a 1832, volvi6 a imprimirse en 1866.2 ‘Sin embargo, la disciplina se encontraba en vias de ‘extincién, pues ya estaba activo Lorenz. von Stein cuya obra, Teorta de la administracién (Die Verwaltungs- Lehre), se habia comenzado a publicar en 1864. Sin embargo, el trnsito dela polica hacia la ade nistracién se habta iniciado hacia finales del siglo Xvi, tal como es observable en Francia en visperas del des- plome del absolutismo, Empero, la voz. administracion no se ha independizado del contenido de poli, que ‘atin se preserva plenamente. Un autor anénimo explica- ba.en 1786 que exe 1a administracén (.,} x esa diceccién general que sane l orden dea sociedad pon, Serta on la natualezay principio dl gobierno que busca estableceroresablecer. Es relativas la situasion fice ‘el pals au lima fo ocalente, al temperament de Jos habitantes y a la calidad de las tierras. Ella est4 inte- resada por grandeza del pals, por su producién yf era ast como por el genio del pacblo, por sua costa: bres y manera, y pores ates, comer insta de sus habitants Fannin, 1786: 1 El concepto actual de la vor administracion puiblica hhubo de esperar hasta la emergencia de los regimenes cconstitucionales, cuando en 1808 Carlos Juan Bonnin le Rofe dor, 1768) y lespatol como Elementor generals de po- ica (Barcelona, por Ella Pcrver Via. Impresors de Rey ‘nuestro Sehr, Pies del Ange, 1788. * Robert von Mobl fe el ikimo gran cukivadr de a vein clenca alemna dela Police Su libro se tiem sleman Die Policy. Wissenschaft 3, Verlag dor Laupptchen Buch: ‘apdang, Tabings, 1866. “Loren wom Sines el primer rtadista de la ciencia de Inadministracton en Alem sulo des obra en lems {2 Die Vorwalnngs Ler, 10 vols, Verlang Sor¥6 Gotaichen Suchhacahane Sagar tee‘Omar Guerrero Orozco dio un contenido distnto al de a plica (Bonnin, 1834 85) Alreferrse a esta tikima —a la que Bonnin yale Awibuta el sentido de seguridad pablica—,explicé que 2 fail conocer que ln policta de que se tala no es quella ingusiion politics obra del absoltismo, mons- talento yfrmado con una prdicién pa ticular por las monarqufas europea”, Se habta extin- snide el uso de polica como clenclay art dl goblemo En las sociedades absolutists de Europa occidental, tdndose desde enfonces la nocia de administracion Dablica como propia de un Estado basado en los dere- thos del hombre y el ciudadano. ‘Atendiendo a sts rafees greclatinas, tanto en To to- cante ala Polis como ala Polite, resulta evidente que {a adiministracion pablica esta caracterizada por at butas propiamente estates, Dicha adminstracion, por principio. es una cualidad del Estado y s6lo se puede Explara partir del Estado como orgaaieacin politica aelaccsma. ‘Aunque esa cuslidad comprende un conjunto com plejo de atibutos el carscter distinvo de la adminis tracion pablicn consist en la capacidad del Estado para Broducir la uitidad corn, que a partir del sige et Se'propecto a uaves del desarelle de ecg como lo explicé un pensador "a adnate Pantera, seopone la juice penal Sd ais meg al drcho hate nee BuSty Falzao ui" (Blansichi, 187% 301) Bt oes subsidio es la materia, ntact pli, ex como lo adelantamos, la primera conceptuaci ceniiea del arminitrcion bles Ye ene xtulo fue formulada en 1808 por Carlos Juan Bonnie “administracién (es] la 3 1a accién propiamente del Estado [4 brass tate in que constituye las relaciones de los administrados con. el Estado, dentro del interés del orden social’ (Bonnin, 1834: 88), La administracién no es un mero instrumen. (o, pues esta dotada de autoridad; pero no se trata de luna autoridad ordenante, sino ejecutiva. Es pasiva como voluntad, pero activa como ejecucién: “gobernar es rigir, ordenar, supervisar; administrar es obrar directa. mente” (Bonnin, 1834: 88-89). Con base n as eas precedente, Calo Juan Bonin E icién de administracién pabli- ca, que sigue siendo vigente: La administracién piblica es la autoridad comin que L.Jejecuta las leyes de interés general que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; asf como sobre [as personas, los bienes y las acciones, ‘como interesantes al orden pablico [Bonnin, 1834: 91) 4 Jean Charles Baptiste Bonnin, Principes administration publique, 3 vols, Renaudiere, ImprimeurLibraire, Paris, 1812. (a primera edicson aparecié en 1808.) Hisroria, TEORIA Y CRITICA., Idea die administracion ‘Tal como es observable, la vor administracion publica esté integrada por dos palabras: administraci6n y put ca, Comencemos con Bata ; ‘timologla: La vor adiinistacién tiene el mismo eee oe tose Ga tteaea a et Dicha voz tiene ura cracta corelacion con al fendmeno eoncep- tuado, lp que puede observarse evocando sus races de- riva de la voz latina administratio, que est& compuesta por ad (a) y ministrare (servir, cuidar), y era empleada Tate le tomanos para reer el acfo ois funeton de Drestar un servicio a otras personas Lara de la pala- Fen adiuisratio cs el vocablo ranisrare, que etna del sustantivo minister Cel que sive o ayuda’), Minister, aisu vez, proviene de minis, vor rtecida alo “mence” ‘como contraste de magi, lo “mayor”. Por consiguiente, el minister era el funcionario subordinado a la autoridad del magister, ya areas creunsrbia ala ealzacin jones subalternas. En sums, administrare sigh tes ence ra sai lanes Daa dels obaesad min cat=? acon por El término administraci Dees lonario romano que estuvo a cargo de ie agua potable de la cindad. En un documents este, ua f un nde dlescribi6 sus labores, que se remonta al ano 70 dc, Yidades administrativas, juriediccionsles y financicras Hacia el siglo xvmt, un movimento administrative C0. ocido como cameralismo inund6 a Europa e inci sna formidable fuerza intelectual de dcfincion vicios pablicos. Estos servicios determinan la materia administrativa [..]los servicios piblicos que determi. nan la materia administrativa corresponden a las diver. ss necesdades socaescoletvaso indvidsles (Ol wan, 1843: 44). was as La idea de to priblico La administracion pablica hunde sus rafces en el seno dela sociedad y esté prefiada de nacuraleza social. Bort nin explicaba que In administracin es una consecuencia natural del esta do social, como éste lo es de la sociabilidad natural del ® Front, Ls Aquedues dele Vile de Roma, Societt dition Les Belles Lettres, Parts, 1944, p. 1. Se trata de una edicin bi- [ingle en francés y latin.‘hombre; su naturaleza es un resultado de la comunidad, pues desde el momento en que existe el pacto social hay administraci6n; asf es que siempre encontramos la natu- raleza, hasta en el despotismo. Es, pues, evidente que la administracién no toma su principio en convenios hu- ‘manos, sino que es un fenémeno procedente de la exis tencia misma de la sociedad, sin que los convenias © leyes sirvan més que para organizarla, es decir, para de- ‘erminar su modo de existir, pus su existencia procede de los mismos principios que la sociedad (Bonnin, 1834: 14 y37, ‘Tal es la razén por la cual el orden jurfdico no insti tuye a la sociedad ni a la administracién pablica, sino solamente establece su organizacién. Debido a que la administracin pablica debe su vida al proceso social, dichas leyes tinicamente le dan su impulso vital en de terminada direccicn, Etimologfa: La vor publica, igual que el vocablo po- ttica, tienen Ia aisma rate a: amnbas palabras feast dd eva pope bpahoee ct esta iv6 en el griego la palabra polis (ci Estado), origen del coneepto de politica, y en el latin populus (pueblo), que es un sustantivo producido por Ja reduplicacién dela voz pul. El sustantivo populut se adjetivé en puplicus y luego en publicus, de donde de- rv la palabra pablo. Ast, politica y piblica, ademas deste etimolégico, tienen un: ‘con ‘ceptual comdn: ambas se refieren a lo colectivo, Io co- rmunitario, Es la palabra publica la que define el campo de pro- blemas y responsabilidades de la administracién pabli- ca, que es més que una técnica y direccién eficientes, pues se interesa primordialmente por los problemas de lasociedad. as afines con administracion. bos que suelen usarse como sinénimos, 305 0 sustitutos de administracién. Nos blemente con mayon ‘Martinez, quien en 1938 of Scientific Managemede Frederick Taylor, la tituld, Principios del manejo! 2. En efecto, la palabra ma- agement fue vertida al espWgol como manejo, atendiem. do la tradicion espafiola qud\e referia al manejo de los negocios hacendarios y al de los negocios priva- segdn fueron Picgo Saavedra Fajardo, ¥ José de Jovellanos, respect En el siglo xvm, la voz manage! habfa madurado hacia la connotach ‘mente estaba referida al manejo 0 dap ‘manage an horse), luego se convirtiNgn un sindnimo de administracion (Littleton, 1723). HXeia siglo sefialado, management se traducta man 0 adnan, yan contin dose al manejo o doma de caballos (Baretti,4786: 247). cfs se traduca como méniement, governery tions igualmente, manager se trasadaba como Administracién publica 1756: 358). Segin las fuentes citadas, mientras ‘en.el Reino Unido la voz management se isaba como ‘categoria gubernamental, en Espana y Francia se Nasa cl voabloadminsracton. "| L\ categoria management fue conceptuada primige- ian\ente dentro del emengente estudio dela adminis pablica estadunidense, y ella constituird una Wenas més nutritivas. La voz mangjo es usada ‘én angloamericana, ut como una opcidn ala tradicién jurfdica repre- Woodrow Wilson, Frank Goodnow y Wil. ghby. El progenitor intelectual del término es Leonard White, autor del primer texto en la materia, En efecto, kn su obra Introduecidn al estudio de la ad- ministraci6l pitlica, White se propuso sentar bases no el estudio de la administracién pablica en los Eataddy Unidos, pres asumis que ella debe des- Manejo que en el fundamento de la ley, Dues ademés, Ipdavia en 1926, era un arte que apenas el terreno de la ciencia ite, 1926: ‘Vu-vit). Fiel a esl vision, el texto se propuso estudiar la organizacin, el ersonal, las finanzas el control, que constituyeron la division original del mx page x asad ‘tanico Oliv: Seon (Philosophy of MaNysement), de quien toma feliz referida al desaljollo reciente del mancia comes 6 a la “administracion pablica ent) de hombres y materiales del Estado" (White, 1926: 2. ‘minimizado deliberadamente al, pues ella trata de la con- uccién de los negocios dl gobierno de manera simi- lar a como se hace en otra organizaciones, como una ‘empresa comercial, un cero educativo o una iglesia, ‘donde el buen manejo se juzga como un elemento esen Hoy en dia, management slpe ser traducida a espa- ‘ol como gerenct, lo cual contuye na solteoh soe ceptual adecuada, aunque ser ock, sf 38). En efecto fnilalmente la or dieccidN acompaiaba al concepto de gobierno, Para Carlos Jun Bonnin, el go- biemo signfcaba “la autordad ereadMpars day sneer iento al Estado (cuerpo politico) y un} direccion co ‘nin a todos los individuos para leyes” (Bonnin, 1812: 1,85). Pestrormente a vor dieccidn fue su concepto de administracién y asimilada cdo una de sus etapas. Sin embargo, hay versiones que M conct como cualiativamente diverse dela adminis bon oe tada de caracteres distintivos. Willian Willodghby ex. plicé que se debe distinguir el uabajo involicrao en conduccién, supervision y control de las opera y la realizacion de las operaciones mismas. La p eee ce eee eee ca (Willoughby, 1937: 39-63) Gestion. La voz. gestién es usada generalmente «po sinénimo de administracién. Su origen se remonta a én,