Professional Documents
Culture Documents
POVZETEK Knjige Ustavno Pravo EU
POVZETEK Knjige Ustavno Pravo EU
POVZETEK Knjige Ustavno Pravo EU
1.1.1 Uvod
Za nastanek evropskih skupnosti pa je bilo odločilno dogajanje med drugo 2. svetovno vojno,
ki je spodbudilo razmišljanje o evropskih povezavah, s katerimi bi preprečili ponovne vojne
med evropskimi narodi. V ta namen je bil najprej ustanovljen Svet Evrope, ki se je uveljavil
zlasti na področju varstva človekovih pravic, vendar pa na zagotovil kasnejše povezave med
članicami.
Posebno pomembno pa je bilo, da se je članstvo širilo v vseh treh skupnosti, saj je od prvotno
štirih ustanovljenih članic do leta 2007 naraslo na 27 članic. V času od njihovega nastanka je
prišlo tudi do več pomembnih premikov skupnosti in v odnosih med njimi. V tem procesu je
nekaj pomembnih mejnikov, med katerimi omenimo zlasti pogodbo o združitvi institucij iz
leta 1965 ter sprejem enotne evropske listine, s katero so bile okrepljene pristojnosti EGS in
povečana učinkovitost delovanja njenih institucij.
1
evropskih integracijskih procesov. Ker je torej Evropska ustava sprejeta v obliki
pogodbe, bo veljala za članice šele, ko jo bodo sprejele v skladu s svojimi predpisi.
Slovenija je to pogodbo ratificirala 1. februarja 2005.
2
Pogodba je predvidela 4 organe:
- Visoko oblast,
V visoki oblasti je bilo 9 neodvisnih članov, ki so jih imenovala vlade držav članic. Visoka
oblast odloča z večino svojih članov.
- Skupščino,
Skupščina je bila sestavljena iz predstavnikov parlamentov držav članic, vendar je imela samo
nadzorno in svetovalno vlogo.
- Svet
Nekaj pristojnosti je imel tudi Svet, vendar je imel načelno samo posvetovalno vlogo. Svet je
bil sestavljen iz predstavnikov vlad držav članic.
- Sodišče.
ESPJ se je izkazala kot zelo uspešna oblika sodelovanja med državami članicami in
posledično sta bili leta 1957 sprejeti še 2 pogodbi:
– Pogodba o evropski gospodarski skupnosti (EGS), pogosto
poimenovana kot Rimska pogodba. Cilj pogodbe o EGS je bil:
vzpostavitev skupnega ekonomskega trga,
zbliževanje ekonomskih politik držav članic,
spodbujanje uravnoteženega ekonomskega delovanja v okviru
skupnosti itd.
– Pogodba o Evropski skupnosti za jedrsko energijo (EURATOM)
EGS in EURATOM sta imeli enako število temeljnih organov kot ESJP- Parlamentarna
skupščina in Sodišče sta po novem imela pristojnosti po vseh 3 pogodbah, med tem, ko so bile
2 Komisiji in 2 Sveta ustanovljeni posebej po obeh pogodbah. Tako so obstajali 3 izvršilni
organi (Visoka oblast in 2 Komisiji) in 3 Sveti, za vsako pogodbo po 1 organ.
Tako delovanje je bilo precej neracionalno in leta 1965 je s pogodbo o združitvi prišlo do
oblikovanja ene Komisije in 1 Sveta za vse 3 skupnosti. Komisija je imela po pogodbah o EGS
in EURATOM manj pristojnosti kot pri ESJP. To se je kazalo predvsem v tem, da so predlogi
Komisije večinoma potrebovali odobritev Sveta. Vloga Sveta se je okrepila, ker je dobila
pravico dajati soglasje k zakonodajnim predlogom Komisije.
3
S tem je bila podeljena večja vloga Evropskemu parlamentu, ki je pristojen za sprejem in
zavrnitev proračuna. Ustanovljeno je bilo Računsko sodišče kot nadzorni organ porabe
sredstev Skupnosti. Že leta 1969 so bila dogovorjena načela monetarne unije, 10 let
pozneje je prišlo do nadaljne faze, ko so bili vzpostavljeni Evropski monetarni sistem,
menjalni mehanizem in evropska valuta (ECU).
Bistveni dosežek Enotne evropske listine (1986) je v tem, da je določila skrajni rok za
uveljavitev skupnega gospodarskega prostora v Evropski skupnosti, ki naj zagotovi prosto
gibanje 4 produkcijskih faktorjev (blaga, storitev, ljudi in kapitala).
4
Največja sprememba je bila ustanovitev EU in oblikovanje 3 stebrov.
- Prvi steber so predstavljale Evropske skupnosti,
- Drugi steber skupina varnostna in zunanja politika.
- Tretji steber pa sodelovanje v okviru pravosodja in notranjih zadev.
Še dva dejavnika, ki sta se začela odvijati že pred sprejemom Maastrichtske pogodbe, sta
igrala pomembno vlogo v političnem nastajanju EU:
Prvi se nanaša na oblikovanje ekonomske in monetarne unije, katere končni cilj je
uvedba skupne evropske valute (euro).
Drugi je začetek oblikovanja skupne migracijske politike in politike na mejah držav
članic EU, ki ga poznamo pod izrazom Schengenski sporazumi.
Pri tem je zanimivo, da niso vse države članice EU vključene v oba režima: za večino
držav velja ena ureditev, med tem ko za preostale veljajo posebna pravila. Nekatere
države namreč še ne izpolnjujejo predpisanih kriterijev za vstop v posamezni režim,
nekatere pa niso izkazale interesa za vstop. Poseben čar Schengenski ureditvi daje dejstvo,
da so tudi države, ki niso članice EU, podpisnice navedenih sporazumov (Norveška,
Islandija in Švica). Schengenska ureditev od sprejema Amsterdamske pogodbe spada v
pravo Evropskih skupnosti, kar za navedene tri države nečlanice pomeni, da ne morejo
upoštevati odločitve organov EU, čeprav zaradi nečlanstva v EU nimajo velikega vpliva
na odločitve.
5
Amsterdamska pogodba je bila torej namenjena odpravljanju pomanjkljivosti in ne toliko
vsebinskim reformam pogodb o Evropskih skupnostih ali Pogodbe o EU.
Vsebinske spremembe v Pogodbi o EU se nanašajo na ureditev postopka, če katera od držav
članic resno in dalj časa krši človekove pravice in temeljen svoboščine.
Bistvena sprememba pogodbe o Evropski skupnosti je prenos nekaterih pristojnosti iz tretjega
stebra v prvi steber, torej v pravo Evropskih skupnosti. Gre za zadeve v zvezi s sprostim
pretokom oseb, ki se nanaša na vize, azil, imigracije, ter sodno sodelovanje v civilnih
zadevah. Tako je v tretjem stebru ostalo le še policijsko in sodno delovanje v kazenskih
zadevah. Uvedena je bila tudi posebna oblika tesnejšega sodelovanja, ki je dejansko dala
podlago za različne stopnje integracije držav članic.
Pogodba iz Nice je uredila tisto, za kar v času sprejemanja Amsterdamske pogodbe ni bilo
interesa, zato nekateri trdijo, da gre pri tej pogodbi za Amsterdamske »ostanke«. Pomembna
novost je tudi določitev najvišjega mogočega števila Evropskih poslancev, Evropski
parlament pa je dobil še več pristojnosti, da soodloča v zakonodajnem postopku. V celoti se je
spremenilo poglavje o tesnejšem sodelovanju, ki se po novem imenuje okrepljeno
sodelovanje.
Šele s pogodbo iz Nice so bile upoštevane nekatere rešitve za primer vstopa večjega števila
držav članic.
Tako so v dodatnih protokolih k tej pogodbi že rešitve, ki predstavljajo članstvo do 27 držav
članic v EU. Na Laekenskem srečanju Evropskega sveta je bilo dogovorjeno, da bodo
pristopne pogodbe pripravljene in pogajanja z morebitnimi novimi članicami končana do leta
2002.
Predvidevalo se je, da bo izpolnjevalo pogoje za vstop v EU 10 kandidatk:
Ciper, Češka, Estonija, Latvija, Litva, Madžarska, Malta, Poljska, Slovaška in Slovenija.
Deset navedenih držav članic je podpisalo pristopno pogodbo v Atenah leta 2003, članstvo
v EU pa se je začelo 1. maja 2004.
Dve državi Romunija in Bolgarija nista zadovoljivo izpolnjevali pogoja za članstvo v EU.
Romunija in Bolgarija sta se Uniji pridružili 1. januarja 2007.
Na podlagi pogodbe iz Nice je bila mogoča razširitev EU največ še za dve zadnji članici
(Romunijo in Bolgarijo), tako da njun vstop ne bo zahteval reorganizacije poslovanja
temeljnih evropskih organov in s tem vsebinske spremembe primarnih virov EU, temveč
samo uspešno ratifikacijo pristopnih pogodb držav članic in Evropskega parlamenta.
Za druge države so vrata dosti bolj priprta, saj bo širitev mogoča šele po notranjih
institucionalnih prilagoditvah v EU.
Na srečanju Evropskega sveta, torej najvišjih predstavnikov držav članic, je bila v Laekenu
sprejeta deklaracija z naslovom »Prihodnost EU«.
V dekleraciji je bila izražena zahteva po sprejemu Evropske ustave, ki naj bi zagotovila večjo
demokracijo, transparentnost in učinkovitost delovanja Unije. Priprava osnutka je bila
zaupana posebej ustanovljeni Konvenciji o prihodnosti Evrope. Sestava konvencije je
odražala pripravljenost EU, da tudi takratne država kandidatke za vstop v Unijo enakopravno
sodelujejo pri pripravi ustave, ki naj bi veljala tudi za njih po vstopu.
6
Člani Konvencije so bili predstavniki organov EU (Komisija, Evropski parlament),
predstavniki vlad držav članic, predstavniki parlamentov držav članic, nekateri organi pa so
imeli status opazovalca.
Pogodba o ustavi za Evropo (evropska ustava), je bila leta 2004 sprejeta v Rimu. Ker je
evropska ustava sprejeta v obliki mednarodne pogodbe, bo veljala za članice šele, ko in če jo
bodo sprejele v skladu s svojimi ustavnimi pravili.
Slovenija je to pogodbo ratificirala 1. februarja leta 2005, kar je uspelo tudi več kot polovici
držav članic. Zaradi zavrnitve ratifikacije na referendumih v Franciji in Nizozemski ob koncu
maja in na začetku junija 2005 se zdi, da je ratifikacijski proces ustavljen. Zavrnitev evropske
ustave ne more zakriti dejstva, da EU potrebuje pregleden in razumljiv vrednostni in
institucionalni okvir, ki naj bi bil zapisan v enovitem aktu.
Pravna narava Unije ni enotna, temveč se bistveno razlikuje glede na njene pristojnosti. Na
nekaterih področjih Unija že deluje kot federativna država, na drugih področjih pa je njeno
delovanje podobno kot v mednarodnih organizacijah. Na splošno je mogoče reči, da EU
združuje elemente federacije in mednarodne organizacije, kdaj in kje je bolj podobna
federaciji oz mednarodni organizaciji pa je vprašanje, ki je tesno povezano z njeno notranjo
zgradbo. Vendar lahko rečemo, da je Unija vse manj mednarodna organizacija in vse bolj
podobna zvezni državi.
7
2.1. Tristebrna zdradba EU
Z institucionalnega vidika je pomembno dejstvo, da v vseh treh stebrih delujejo isti organi, ki
pa imajo v različnih stebrih različne pristojnosti, delujejo na različnih pravnih podlagah in
sprejemajo različne pravne akte. Tudi vpliv posameznih držav članic na delovanje Unije je
različen od stebra do stebra.
Poleg tri stebrne strukture je PEU uvedla tudi nekaj novosti, ki so skupne vsem trem
stebrom oz EU kot taki. Gre za določbe, ki pomenijo pravno vez med posameznimi stebri in
predstavljajo pravno nadstavbo, ki pokriva vsa področja delovanja Unije.
8
PEU je na primer:
- določila postopek, po katerem se spreminjajo vse pogodbe, na katerih temelji Unija
- enotno je določila tudi postopek za sprejem novih držav v Unijo
- določila je temeljna (pravna) načela, na katerih temelji Unija.
Ta načela, ki so skupna vsem državam članicam so naslednja: načelo svobode, načelo
demokracijenačelo spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter pravne države.
- Unija pa se je še dodatno zavezala k spoštovanju temeljnih pravic , kot jih zagotavlja
EKČP iz leta 1950 ter tistih ki kot splošna pravna načela izhajajo iz skupnih ustavnih
tradicij držav članic. To so temeljna ustavna načela EU, ki pomenijo tudi pomembno
interpretativno vodilo pri odločanju Evropskega sodišča.
Za razmerje med prvim ter drugim in tretjim stebrom je značilno, da institucije Unije ne
smejo delovati na podlagi določb drugega ali tretjega stebra, če so izpolnjeni vsi pogoji za
delovanje po določbah prvega stebra.
Evropsko sodišče avtoritativno odloča, kje so meje med posameznimi stebri.
9
Pri monetarni politiki gre zlasti za fiksno določitev deviznih tečajev in uvedbo enotne
valute ter tako denarno politiko, ki bo ohranjala stabilnost cen in podpirala splošne
ekonomske politike v Skupnosti. Na področju monetarne politike je bil ustanovljen Evropski
sistem centralnih bank, ki vključuje Evropsko centralno banko in nacionalne centralne banke.
Najpomembnejši ukrep skupne monetarne politike je bila uvedba skupne evropske denarne
valute. Evroobmočje trenutno obsega 13 držav članic (vse stare članice razen Danske,
Švedske in Združenega kraljestva). Slovenija je evro uvedla na začetku leta 2007.
V prvi steber spada tudi državljanstvo Unije. Državljani EU so vse osebe z
državljanstvom ene izmed držav članic. Državljanstvo Unije dopolnjuje nacionalno
državljanstvo in ga ne nadomešča. Vse osebe z državljanstvom Unije imajo pravice in
obveznosti po PES. Na državljanstvo so vezane predvsem politične pravice, med katerimi so
predvsem pomembne pravica voliti in biti izvoljen v Evropski parlament, pravica v državi
prebivališča sodelovati na lokalnih volitvah, pravica na Evropski parlament nasloviti peticijo
in pravica do pritožbe pri evropskem varuhu človekovih pravic.
10
Ti cilji se dogajajo s tesnejšim sodelovanjem med policijskimi, carinskimi in drugimi
pristojnimi organi, s tesnejšim sodelovanjem med sodnimi organi in s približevanjem
kazenskih predpisov. Pogodba natančno določa ukrepe na področju policijskega in
pravosodnega sodelovanja. V okviru tretjega stebra deluje tudi Evropski policijski urad
(Europol).
V tretjem stebru je poglavitni organ odločanja Svet, ki odločitve sprejema soglasno.
Svet sprejema skupna stališča, okvirne sklepe, sklepe in pripravlja konvencije, ki jih nato
sprejmejo države članice. Pravni akti, sprejeti v tretjem stebru, nimajo neposrednega učinka,
kar je ključna razlika v primerjavi s prvim stebrom, v primerjavi z drugim stebrom pa v
tretjem stebru ni v celoti in avtomatično izključena pristojnost Sodišča. Sodišče je
pristojno v nekaterih zadevah, vendar samo za tiste države, ki so to pristojnost
Sodišča izrecno priznale s posebno izjavo. V tretjem stebru je izjemnega pomena še
določba PEU, ki pravno omogoča, da se ukrepi iz tretjega stebra preselijo
v prvi steber in s tem postanejo skupnostno pravo.
Pravno naravo EU določajo njene temeljne pravne značilnosti, pri tem pa je treba razlikovati
med pravno naravo prvega stebra Unije (Evropska skupnost) in pravno naravo drugega in
tretjega stebra Unije. Govorimo lahko o pravni naravi EU v ožjem smislu in EU v širšem
smislu.
11
Skupnostno pravo ne nalaga posameznikom samo obveznosti, temveč jim priznava tudi
pravice, ki postanejo del njihove pravne dediščine«.
V luči teh dveh sodnih odločb je mogoče povzeti nekaj temeljnih značilnosti, ki
opredeljujejo pravno naravo Evropske skupnosti:
lastna institucionalna zgradba oz lastne in od držav ločene institucije, ki zagotavljajo,
da se delovanje Skupnosti izvaja v splošnem »evropskem interesu«, to je v interesu
ciljev Skupnosti,
prenos več pristojnosti z držav članic na organe Skupnosti kot je sicer običajno za
druge mednarodne organizacije, vključeno s področji ki jih države praviloma štejejo
med svoje suveren pravice,
lasten pravni red, ki je neodvisen od nacionalnih pravnih redov držav članic,
primarnost evropskega prava nad nacionalnimi pravi, kar zagotavlja, da domače pravo
ne more razveljaviti ali spremeniti skupnostnega prava, ki ima, če pride do
medsebojnega nasprotovanja, vedno prednost pred domačim pravom,
neposredna uporabljivost skupnostnega prava, kar pomeni, da je pravo Skupnosti v
celoti in enako uporabljivo v vseh državah članicah in vzpostavlja pravice in
obveznosti državam članicam in njihovim državljanom.
Evropska skupnost je pravna oseba, s svojimi lastnimi pristojnostmi, ki so jih nanjo trajno
in nepovratno prenesle države pogodbenice. Države v njene pristojnosti ne smejo posegati, za
kar obstajajo v Skupnosti tudi nadzorni organi in postopki.
12
Zlasti to velja za Evropski parlament in Komisijo, manj pa za Svet, ki dejansko predstavlja
najmočnejšo vez med Skupnostjo in državami, kajti Svet je sestavljen iz predstavnikov držav.
Zakonodajne odločitve se običajno sprejemajo po demokratičnem principu večinskega
odločanja. V Evropskem parlamentu gre za običajno nadpolovično večino, v Svetu pa za zdaj
še za t.i. kvalificirano večino.
13
organizacija. Stebra nista podvržena materialnim in procesnim pravilom
prvega stebra, temveč zanju veljajo posebna pravila, določena v PEU.
Organi Unije so isti kot organi Skupnosti, vendar je njihova neodvisnost od
držav članic manjša, odločitve se ponavadi sprejemajo s soglasjem, države ni
mogoče zavezati brez njenega izrecnega pristanka, še zlasti pa je pomembno,
da pravni akti, sprejeti v drugem in tretjem stebru, nimajo neposrednih
učinkov v pravnih redih držav članic, torej za posameznike ne ustvarjajo
neposrednih pravic ali obveznosti, temveč zavezujejo samo države članice.
EU kot celota tudi nima pravne osebnosti, pa tudi pravne narave Unije ni
mogoče čisto jasno opredeliti. U
Unija kot svoj subjekt dojema tudi posameznike in ne samo držav.
Posebno naravo daje Uniji tudi dejstvo, da je eno njenih temeljnih vodil, da se
pri uresničevanju njenih ciljev upošteva načelo subsidiarnosti, kar spet
pomeni, naj se odločitve sprejemajo na nivoju čim bližje državljanom.
Za EU je značilna enotna institucionalna zgradba, v vseh treh stebrih Unija
deluje po istih institucijah. Ko institucije delujejo v okviru Unije morajo
vedno upoštevati pravni red Skupnosti, v kar jih lahko prek ustreznih
postopkov prisili tudi Evropsko sodišče.
Kljub enotni institucionalni zgradbi pa so pristojnosti in položaj institucij drugačni v drugem
in tretjem stebru v primerjavi s prvim stebrom.
Nekatere pravne razlike obstajajo tudi med drugim in tretjim stebrom . Ena
pomembnejših je prav vloga Evropskega sodišča – nadzora nad akti Unije. Do
pomembnih sprememb je prišlo z Amsterdamsko pogodbo, ko je Sodišče dobilo
nekatere pristojnosti v tretjem stebru, to je na področju policijskega in pravosodnega
sodelovanja v kazenskih zadevah, še vedno pa je popolnoma izključeno iz skupne
zunanje in varnostne politike.
Na pravno naravo EU bo nedvomno močno vplivala tudi uveljavitev evropske ustave.
Z ustavo bo EU dobila pravno osebnost, česar do zdaj ni imela, ker je bila pravna
oseba le Skupnost. Kot pravna osebnost bo lahko Unija sklepala mednarodne pogodbe
z državami in mednarodnimi organizacijami, kar danes lahko počnejo le države
članice oz Evropska skupnost na področjih, ki spadajo v okvir njihovih pristojnosti.
Odprava tristebrne strukture in dejstvo, da bodo praviloma vsa področja podvržena
enotnemu pravnemu režimu, bo okrepilo naddržavno identiteto EU. Ustava bo
supranacionalizem okrepila na področjih, ki danes spadajo v prvi steber, in na
področjih današnjega tretjega stebra.
Pogodba o Evropski skupnosti ( PES) in Pogodba o Evropski uniji ( PEU) nimata posebne
določbe, ki bi vsaj na načelni ravni urejala odnose med Skupnostjo oziroma Unijo in
državami članicami.
14
6. člen PEU določa le, da Unija spoštuje nacionalno identiteto svojih držav članic.
10. Člen PES, pa določa, da imajo države pozitivno dolžnost, da storijo vse, kar je v njihovi
moči za uresničevanje svojih obveznosti, in negativno dolžnost, da se vzdržijo vsake
aktivnosti, ki bi lahko pomenila kršitev evropskega pravnega reda.
15
sprejme svoje mnenje in Parlament poda svojo privolitev in na tej podlagi Svet sprejme svojo
dokončno odločitev.
Ker gre za mednarodno pogodbo, morajo pridružitveni sporazum ratificirati vse države
članice v skladu s svojimi ustavnimi pravili. Pogodba o pristopu je torej pogodba med
starimi in novimi državami članicami.
Trenutno je ker nekaj držav, ki so že formalno zaprosile za članstvo v Evropski uniji, toda
zaradi takih ali drugačnih razlogov še niso postale polnopravne članice:
Turčija (1987), Švica (1992, Hrvaška (2003), Makedonija(2004).
Pogajanja s Turčijo in Hrvaško že potekajo, v Švici pa za članstvo ni potrebne podpore.
Zanimiv je tudi primer Norveške, ki je leta 1972 že sklenila pridružitveni sporazum, vendar je
ljudstvo članstvo v Uniji na referendumu zavrnilo.
16
Evropski svet. S tem obvestilom se začnejo pogajanja med državo izstopnico in Unijo za
sklenitev sporazuma, ki bo določil podrobnosti izstopa in upošteval njene prihodnje odnose z
Unijo. Sporazum v imenu Unije sklene Svet s kvalificirano večino po pridobitvi odobritve
Evropskega parlamenta.
Ustava za državo preneha veljati z dnem, ko začne veljati sporazum o izstopu, če ta sporazum
ni dosežen, pa dve leti po uradnem obvestilu države, da želi izstopiti.
17
ustrezno spremeniti oziroma dopolniti svojo ustavo. To je bilo storjeno predvsem tako, da
se je 3. členu slovenske ustave dodal novi 3.a člen (t.i. evropski člen), v katerem je dana
ustavna podlaga za to, da se Slovenija odreče izvrševanju dela svojih suverenih pravic v
korist EU.
4. PRAVNI RED EVROPSKE UNIJE
vključuje vsa pravna pravila, ki urejajo organizacijo in delovanje EU in vsa pravna pravila,
sprejeta v evropskih institucijah, ki urejajo pravice in dolžnosti držav članic ali
posameznikov.
Pravo EU zajema celotno pravo, ki nastaja v okviru treh stebrov Unije: v vseh treh sodelujejo
iste institucije, a v okviru vsakega posameznega stebra se sprejemajo različni pravni akti, ki
imajo različne pravne učinke.
Pravo EU tako delimo na: 1. pravo Evropske skupnosti ( skupnostno pravo);
2. pravo 2. in 3. stebra ( unijsko pravo ).
V okviru obeh pravnih redov obstaja hierarhija pravnih aktov, razdeljena na 2 stopnji:
a) t.i. primarno pravo ureja temeljna razmerja med državami in Unijo oz. Skupnostjo;
b) t.i. sekundarno pravo pa je sprejeto na podlagi primarnega prava in mora biti v skladu s
primarnim pravom.
ureja delovanje Unije, držav članic in posameznikov v okviru 1. stebra (torej ES). Je rezultat
delovanja držav članic ali pa se sprejema v organih Skupnosti.
Delimo ga na primarno in sekundarno pravo, poseben vir evropskega prava pa je tudi
judikatura Sodišča Evropskih skupnosti in Sodišča 1. stopnje.
a)Primarno p.: sprejemajo ga države članice v obliki mednarodnih pogodb (enakopravno in s
soglasjem) = ustanovne pogodbe z vsemi njihovimi spremembami in dopolnitvami +
pristopnimi sporazumi novih članic. Splošna pravna načela pa je oblikovalo Sodišče s
svojimi odločbami.
b)Sekundarno p. = vsi pravni akti evropskih institucij, sprejeti na podlagi in v okviru
primarnrga prava; to so:
-vsi obvezni splošni akti
-vsi neobvezni pravni akti
-posamični akti
-mednarodne pogodbe, poslovniki, statuti raznih organov, sporazumi med ev. institucijami.
Če sekundarni pravni akt krši pogodbo (primarni p.a.), Sodišče ugotovi njegovo ničnost ter ga
tako izloči iz pravnega sistema.
18
4.1.1. Primarno skupnostno pravo
Sem spadajo vse pogodbe, s katerimi so bile prvotno ustanovljene 3 evropske skupnosti (PES,
ESJE in do leta 2002 tudi ESPJ) ter njihove kasnejše dopolnitve (npr. Maastrichtska pogodba,
Pog. Iz Nice,...), pa tudi vse pogodbe o pristopu novih držav članic ter razni protokoli in druge
priloge k pogodbam + njihovim spremembam.
PAZI!!!: Pogodba EU samo deloma spada v skupnostno primarno pravo (le spremembe
prvotne pogodbe), določbe pogodbe, ki spadajo v 2. in 3. steber, niso del primarnega
skupnostnega prava!
USTAVNOREVIZIJSKI POSTOPEK:
Ustavni akti Skupnosti se sprejemajo in spreminjajo po posebnem postopku, ki se bistveno
razlikuje od zakonodajnih postopkov in tudi po posebnem organu – to so države članice in
ne evropske institucije!
Splošni ustavnorevizijski postopek se odvija v 2 FAZAH:
1.faza se opravi na ravni Unije, 2. pa v državah članicah.
1.FAZA:
-predlog za spremembo pogodbe lahko vložijo Vlade držav članic ali pa Komisija.
-predlog se predloži Svetu, ki se posvetuje z Evropskim parlamentom, če je primerno, pa tudi
s Komisijo, o spremembah na monetarnem področju se zaprosi za mnenje tudi Evropska
centralna banka.
-Svet potem skliče konferenco predstavnikov Vlad držav članic, na kateri se s soglasjem
pripravijo potrebne spremembe pogodb.
2.FAZA:
= proces ratifikacije v državah. Spremembe začnejo veljati, ko jih ratificirajo vse države
članice s skladu s svojimi ustavnimi pravili.
19
- zavezujejo le države članice, na katere so naslovljene;
- niso neposredno avtomatično veljavne;
-opredeljujejo cilje oz. rezultate ter časovne okvire, v katerih naj se uresničijo, oblike in
metode za uresničitev pa so prepuščene državam,
-s sprejetjem in objavo ne postanejo neposredno del pravnega reda države, temveč to
postanejo šele s predpisom, ki ga sprejmejo organi teh držav članic,
-navadno določajo minimalne standarde, ki jih morajo države vnesti v svoj pravni red.
Pogosto je lahko UREDBA ali DIREKTIVA izvršilni predpis (kot podzakonski predpisi v
nacionalnem sistemu). Meja med zakonodajno in izvršilno funkcijo je v Skupnosti še precej
zabrisana.
Izvrševanje evropskih predpisov ni stvar Skupnosti, pač pa dolžnost držav članic oz. njihovih
izvršilnih in sodnih organov.
ODLOČBE so individualni pravni akti, zavezujejo pa le izrecno navedene naslovnike.
PRIPOROČILA (predlagajo določeno smer ravnanja) in MNENJA ( ocene trenutnega
položaja ali dejstva o Skupnosti) niso zavezujoča za države članice ali državljane.
RESOLUCIJE sprejemata Svet in Parlament in z njimi izražata politično voljo po ukrepanju
na določenem področju. Niso zavezujoče.
20
4.2. Unijsko pravo
Vir unijskega prava so tudi mednarodne pogodbe, ki pa niso neposredno veljavne (za
veljavnost je potrebna ratifikacija v posameznih državah).
Pogodbe, sklenjene zunaj 1. stebra so klasično mednarodno pravo.
V 3. stebru odločitve sprejema Svet s soglasjem, na pobudo katerekoli države ali pa Komisije.
Pravni akti 3. stebra:
-skupna stališča ( opredelitev svojega pristopa do zadeve ),
-okvirni sklepi ( za prilagajanje zakonodaje, zavezuje jih le cilj, oblike in metode so
poljubne),
-sklepi ( so zavezujoči ) in konvencije (države članice jih morajo ratificirati v skladu z
notranjo zakonodajo, veljajo pa, ko jih ratificira vsaj polovica držav članic in veljajo le v teh).
Ukrepi, ki so potrebni za izvrševanje mednarodnih pogodb, se sprejmejo v Svetu z dvo-
tretjinsko večino ( glasovi se ponderirajo enako kot pri večinskem glasovanju v 1. stebru).
Sekundarna unijska zakonodaja ( razen mednarodnih pogodb) je za države članice takoj in
neposredno veljavna ( ni potrebna notranja ratifikacija ).
Učinek teh aktov pa ni neposreden – zavezujejo samo države članice v skladu s pravili
mednarodnega prava, ne ustvarjajo avtomatično pravic in obveznosti posameznikov.
21
Njihova notranjepravna učinkovitost je odvisna od ustavnega položaja mednarodnega prava
v vsaki državi posebej.
Ustava:
-odpravlja razlikovanje med skupnostnim in unijskim pravom,
-uvaja enotni sistem pravnih elementov,
-uvaja bolj izdelano hierarhijo pravnih aktov ( zakonodajni, izvršilni ),
-ohranja sodno prakso kot pomemben pravni vir,
-ohranja številne protokole, ki so ji priloženi kot njen sestavni del,
-je z vsebinskega ( materialnega ) vidika povsem primerljiva z ustavo države, čeprav ima po
načinu njenega sprejemanja in spreminjanja lastnosti mednarodne pogodbe.
1.EVROPSKI ZAKON
-je zakonodajni akt,
-uporablja se splošno,
-je v celoti zavezujoč,
-se neposredno uporablja v državah članicah.
3.EVROPSKA UREDBA
-je uporabna za izvajanje zakonodajnih aktov in nekaterih določb ustave ( zato ni zakonodajni
akt! ),
-lahko je:
a)v celoti zavezujoča in se neposredno uporablja v državah članicah;
b)zavezujoča le za posamezno državo članico ( le glede cilja ).
4.EVROPSKI SKLEP
22
-nima zakonodajnega značaja,
-je v celoti zavezujoč akt; če določa naslovnike, je zavezujoč le zanje.
3+4:
-sprejemata jih Svet in Komisija, lahko pa tudi Ev.centralna banka, če to določa ustava;
-evropske sklepe (4) v posebnih primerih lahko sprejema tudi Evropski svet.
Bistvena vprašanja nekega področja so lahko urejena samo v ev.zakonu ali ev. okvirnem
zakonu (1 ali 2 ), zato njihovo urejanje ne sme biti delegirano!
V ustavi je določena tudi obveznost držav članic, da sprejmejo vse ukrepe, potrebne za za
izvajanje pravno zavezujočih aktov Unije v okviru svojega pravnega reda.
Posebej ustava ureja objavo in začetek veljavnosti pravnih aktov, kar je zelo pomembno
zaradi uresničevanja načela pravne države. Zato morata ev. zakone in ev. okvirne zakone
podpisati predsednik Ev. parlamenta in predsednik Sveta – po rednem zakonodajnem
postopku – v drugih primerih pa predsednik institucije, ki jih sprejme.
-1+2 se objavijo v Uradnem listu EU in začnejo veljati z datumom, ki je naveden v njih – če
pa ni naveden, pa 20.dan po objavi;
-3+4, v katerih ni naveden naslovnik, podpiše predsednik institucije, ki jih sprejme,
če pa naslovnik je naveden, se objavijo v U.listu EU in začnejo veljati z navedenim datumom
ali pa 20. dan po objavi.
-o evropskih sklepih (4), ki se nanašajo na posameznike, je treba naslovnike uradno obvestiti,
učinkovati pa začnejo s takim obvestilom.
23
S temi načeli so definirana podobna razmerja, kot veljajo v federativnih državah med zveznim
pravom in pravnimi redi federalnih enot.
PAZI: to velja samo za države ES ( = skupnostno, ne pa unijsko pravo ): pravni učinki
unijskega prava – ki se šteje za mednarodno pravo – so odvisni od ustavnih sistemov držav
članic, skupnostno pa samo sebi določa pravne učinke!
Po Evropski ustavi naj bi veljalo: » Ustava in pravo, ki ga sprejmejo institucije Unije pri
izvrševanju svojih pristojnosti, sta nad pravom države.«
24
Ustaljena praksa sodišča je, da je določba neposredno učinkovita, če je:
-jasna,
-nepogojna,
-in ne zahteva nobenega nadaljnega izvršilnega ukrepa.
ODLOČBE imajo lahko tudi neposredni učinek – za tiste subjekte, na katere niso izrecno
naslovljene (odločba Sodišča v zadevi Grad Franz).
Ko institucije Skupnosti državi ali več državam naložijo določeno obveznost, lahko
posameznik, ki mu na podlagi tega pripadajo komplementarne pravice, določbo neposredno
uveljavlja v sodnih postopkih.
Države in njihova sodišča so imele največ težav s sprejemanjem načela primarnosti ( Italija,
Nemčija, Francija):
-60.leta: Italija in predvsem Nemčija dokaj odprti za primarnost mednarodnega oz.
evropskega prava, Francija pa je bila naravnana proti pravni integraciji Evrope in s tem tudi
primarnosti ev. prava;
-v 70. letih ornjena slika: Italija, Nemčija bolj zadržani, Francija pa se odpira,
leta 1989 v primeru »Nicolo« sodniki uporabijo evropsko pravo in spregledajo domačega.
Stališča Sodišča Evropske skupnosti, da nacionalno pravo nikakor ne more imeti prednosti
pred evropskim, niso nikoli popolnoma sprejelanajvišja sodišča držav članic, ki so primarnost
evropskega prava vedno priznavale le prek nacionalnega ustavnega pravnega reda.
Še posebno to velja za države, ki imajo ustavno sodišče, v državah, ki pa ustavnega sodstva ne
poznajo, odpora ni bilo.
25
Za nacionalna ustavna sodišča je temeljna norma še vedno nacionalna ustava, evropsko pravo
pa se pravzaprav ne razlikuje od običajnega mednarodnega prava.
-Sodišče se pri tem opira predvsem na določbe temeljnih pogodb ES, delno pa črpa ideje tudi
iz sekundarne zakonodaje in pravnih sistemov držav članic;
- Sodišče v pogodbah nima izrecne podlage za oblikovanje splošnih pravnih načel in za
njihovo učinkovanje. Vendar pa PES daje Sodišču – vsaj posredno – pooblastilo, da ta načela
oblikuje ( v 220.členu je določeno, da Sodišče zagotavlja upoštevanje prava pri razlagi in
uporabi te pogodbe );
-Sodišče sme razveljaviti akt ES tudi zato, ker nasprotuje pravnim načelom ( 230.čl. PES);
-Nepogodbene obveznosti temeljijo na splošnih načelih, ki so skupna pravnim ureditvam
članic ( 280. čl. PES ).
26
6.3. Pravna narava in učinki splošnih pravnih načel
Najpogostejša pravna načela, ki jih sodišče uporablja pri interpretaciji in uporabi temeljnih
aktov EU:
1.Načelo varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin,
2.N. sorazmernosti,
3.N. pravne varnosti in načelo legitimnosti pričakovanj (=n. zaupanja v pravo ),
4.N. nediskriminacije,
5.N. preglednosti ( transparentnosti delovanja ),
6.N. subsidiarnosti ( iz predavanj – ni ga v knjigi!)
Ustanovne pogodbe sprva niso imele nobene določbe o člov. pravicah in temeljnih
svoboščinah ( namen le oblikovanje enotnega gospodarskega trga ). Sodišče pa je že na
začetku upoštevalo določene ekonomske pravice ( do zasebne lastnine, do dela,...) in počasi
vzpostavljajo doktrino varstva teh pravic in svoboščin kot splošnega pravnega načela.
Vendar v okviru ES in zdaj EU še ni bil sprejet akt, ki bi celovito in zavezujoče urejal varstvo
ČP+TS.
Listina o temeljnih pravicah EU ( ki je bila sprejeta s pogodbo iz Nice ) namreč formalno ne
zavezuje.
27
6.6. Načelo sorazmernosti ( proporcionalnosti )
izhaja iz nemškega pravnega reda. Zdaj je zapisano tudi tudi v temeljnih aktih EU ( 5.čl. PES:
»Noben ukrep Skupnosti ne sme prekoračiti okvirov, ki so potrebni za doseganje ciljev te
pogodbe.« ).
To načelo ima poseben pomen na področju ekonomskih politik, kjer so pristojnosti Evropskih
skupnost največje: davki, trošarine, takse, kazni in dolžnosti za nekatere ekonomske
dejavnosti.
Pri presoji sorazmernosti mora Sodišče odločiti o treh vprašanjih:
1.: Ali je sredstvo primerno za dosego želenega cilja?
2.: Ali je tako sredstvo potrebno, da se doseže želeni cilj?
3.: Ali sredstvo predstavlja za posameznika breme, ki je čezmerno glede na cilj, ki naj bi se
dosegel?
Sodišče se glede na pomen zadeve in interese prizadetih opredeli, kako strogo bo presojalo
sorazmernost ukrepov in ciljev:
a) Najstrožji test uporabi, ko posameznik zatrjuje, da so mu z ukrepom kršene človekove
pravice,
b) Srednji test upurabi, če posameznik zatrjuje samo prekomerne sankcije, ne pa napačnosti
ukrepa ( čezmernost sankcije v primerjavi s cilji ),
c) Najblažji test uporabi za primere, ko posameznik napada izbiro določene politike oz.
pristopa k reševanju zadev.
Sodišče uporablja načelo sorazmernosti tudi pri presoji aktov držav članic. Sodišče vztraja, da
smejo države članice poseči v pravice, ki izhajajo iz temeljnih aktov Skupnosti le, če ukrep
odpravlja resno grožnjo javnemu interesu.
28
Izrecno nedopustna je diskriminacija na podlagi državljanstva in spola, na splošno pa vsako
neenako obravnavanje dveh posameznikov.
Sodišče se je moralo zateči v pravne rede držav članic, da bi lahko oblikovalo skupnostna
splošna pravna načela. S tem si je zagotavljalo tudi legitimnost svojih odločitev.
Sodišče je lahko oblikovalo le najsplošnejša temeljna načela, ki so skupna vsem ustavnim
redom držav članic.
Pri tem je v glavnem sledilo nemški sodni praksi in teoriji, kajti večina načel je bila
oblikovana prav tam.
29
2. USTAVNO PRAVO EVROPSKE UNIJE
Evropska unija doslej ni imela ustave v formalnem pomenu, torej pisanega in kodificiranega
akta z najvišjo pravno veljavo. Pojem ustave je izredno kompleksen in ga je mogoče razumeti
na različne načine, od tistih ki dajejo prednost formi in načinu sprejemanja, do tistih, ki jih
zanima predvsem vsebina in funkcionalna vrednost.
Ustava v (formalnem pomenu) vsebuje nekatere značilnosti, zaradi katerih se močno razlikuje
od vseh drugih pravnih aktov. Ustava je po eni starani najvišji pravni akt, po drugi strani pa
najvišji politični dokument države, ki vsebuje tudi vrednosti sistem neke družbe.
Ustava ni samo temeljni in splošni pravni akt, ampak je hkrati tudi najvišji splošni pravni akt
in s tem akt z najvišjo pravno veljavo v hierarhiji pravnih aktov neke države. Temeljna
vsebina ustave je zagotavljanje človekovih pravic in svoboščin ter določanje položaja in
načina oblikovanja temeljnih državnih organov ter njihovih medsebojnih razmerij.
Ustava je:
• pravni in politični dokument
• je vrh pravnega reda in usmerjevalec politike
• odraža stopnjo civilizacijskega razvoja neke države
• s svojo avtoriteto zagotavlja demokratično delovanje države
• varuje šibke pred samovoljo močnih, zlasti pred samovoljo države
Vsaka ustava ima zato bolj ali manj tudi programski značaj, vendar pa mora obenem tudi
upoštevati nujno sozvočje s stvarnim družbenim dogajanjem, drugače začne izgubljati svojo
avtoriteto in s tem svojo vrednost.
30
1.2. Konstitucionalizacija Evropske unije
Pravni vidik konstitucionalizma se kaže predvsem v obstoju ustave kot najvišjega pravnega
akta, s katerim morajo biti v skladu vsi drugi pravni akti in na katerem morata temeljiti
organizacija državne oblasti in njeno delovanje.
Ker ima Evropska unija v rokah izredno pomembno oblast, potrebuje ustavo prav tako, kot je
potrebna državi. Evropska unija namreč ni več samo skupnost držav, temveč tudi skupnost
državljanov, zato je uresničenje ideje konstitucionalizma, ki je temeljna idejna zasnova
sodobne državne oblasti, nujno tudi za Evropsko unijo. Oblast EU čedalje bolj posega v
položaj posameznika, je ustava pomembna kot garancija pri varovanju Č.P. in T.S. Končno pa
EU potrebuje ustavo tudi zaradi avtoritativne in zanesljive določitve njenih pristojnosti v
razmerju do držav članic, kjer jim daje potrebna jamstva za njihov položaj v razmerju do
Unije.
31
Po letu 2000 s predvideno širitvijo EU (govor v Nici) - sprejeta posebna Izjava (dekleracija) o
prihodnosti EU:
32
Oblast Unije vse močneje posega v položaj posameznika, zato je sprejem ustave pomemben
tudi zaradi ustavne garancije človekovih pravic in svoboščin. Končno pa EU potrebuje ustavo
zaradi avtoritativne in zanesljive določitve njihovih pristojnosti v razmerju do držav članic,
ker jim daje potrebna jamstva za njihov položaj v razmerju do Unije.
Sprejem ustave v formalnem pomenu je izrazito pomemben tudi z vidika pravne varnosti
držav članic, državljanov in drugih subjektov Evropske unije. Ustava kot enovit akt
zagotavlja:
• preglednost
• jasnost
• in ustrezen dostop do norm ustavnega pomena
Mnoge norme ustavnega pomena, raztresene v pogodbah in sodnih odločbah tega ne morejo
zagotoviti.
Ustava ni pomembna samo zaradi svoje vsebine, temveč tudi zaradi svoje oblike in pravnih
lastnosti, ki ji omogočajo, da igra izhodiščno in temeljno vlogo v delovanju neke države. Tako
vrednost ima ustava tudi za EU – ne glede na njeno hibridno naravo te združbe. V njej se
namreč izvaja toliko oblasti, da primarna zakonodaja s svojo razpršenostjo, neenotnim in
pragmatičnim pravnim pristopom take vloge, kot jo lahko igra ustava, nikakor ne zmore.
Jasno je, da zaradi hibridne narave EU tudi njena ustava ne more biti enaka ustavi neke
države. Zato tudi pri Pogodbi o ustavi za Evropo v resnici ne gre čisto za tako ustavo, kot smo
jih navajeni.
Zato se glede uradnega naziva tega dokumenta – Pogodba o Ustavi za Evropo – pogosto
govori o evropski ustavi, kar je vsebinsko popolnoma utemeljeno, saj je vsebina pogodbe
resnično ustava, urejanje ustavne tvarine, povsem primerljive z vsebino ustav držav.
33
Glede na pravno naravo EU je torej jasno, da njena ustava spada v primarno zakonodajo in da
zato ne more biti sprejeta tako, kot so ustave držav, temveč le kot mednarodna pogodba, kar
pomeni, da se tudi spreminja lahko samo tako. To pa seveda prav nič ne vpliva na njeno
vsebino in njen pomen.
Že sama ideja evropske ustave krepi povezanost članic v Uniji. Kakor koli že, najbolje je, da
oseno Pogodbe o ustavi za Evropo sklenemo kar z izjavo iz filmske antologije »Nobody's
perfect!«
• v prvem naslovu tega dela so bolj ali manj splošno določena temeljna načela in
izhodišča za ustavno ureditev Unije, ki se podrobneje ureja v naslednjih naslovih,
• prav tako tudi četrti naslov (institucije in organi unije) – njihova medsebojna razmerja,
zelo pomemben vrstni red urejanja, ki na prvo mesto postavlja Evropski parlament, za
njim je urejen Evropski svet, posebej tudi Predsednik Evropskega sveta, naprej pa
Svet ministrov, Evropska komisija (posebej pri tem predsednik EK) in minister za
zunanje zadeve Unije ter na koncu Sodišče EU,
• pod petim naslovom so urejene tudi druge institucije (izvajanje pristojnosti Unije,
skupna varnostna in obrambna politika s tako imenovano solidarnostno klavzulo), kot
sta Evropska centralna banka in Računsko sodišče, ter posvetovalna organa Unije
(Odbor regij in Ekonomsko - socialni odbor),
• šesti naslov (Demokratično življenje Unije) obravnava eno izmed najbolj nevralgičnih
točk EU in v tem okviru določa klasične oblike demokracije, kot jih poznamo v
sodobni demokratični državi, na koncu pa ureja še status cerkva in nekonfesionalnih
organizacij,
34
• sedmi naslov govori o financah Unije,
Drugi del ustave vsebuje Listino Unije o temeljnih pravicah. To poglavje se začne s
preambulo in nadaljuje s prvim naslovom in z II-61.členom. Ustavna ureditev človekovih
pravic obsega več kot trideset členov (od II-61.do II-114.člen):
• V okviru tretjega naslova (Enakost) so urejeni različni vidiki načela enakosti, kot so
enakost pred zakonom, prepoved diskriminacije, kulturna, verska in jezikovna
raznolikost, enakost med ženskami in moškimi, pravice otroka, pravice starejših in
vključenost invalidov.
35
Izredno obširen tretji del ustave ima naslov Politike in delovanje Unije in obsegačlene od III-
115 do III- 436. Vsebuje raznorodne elemente, konkretizira določbe prvega dela (pragmatična
narava Unije se kaže v vsem njenem razvoju):
• tretji naslov (Notranje politike in ukrepi) obravnava vprašanja notranjega trga v prvem
poglavju, v drugem ekonomsko in denarno politiko, tretje pa politike na drugih
področjih, četrto poglavje z izrazito politično deklerativnim naslovom (Območje
svobode, varnost in pravice) obravnava v resnici varnostno, pravosodno in policijsko
sodelovanje držav članic, peto poglavje natančneje določa področja, kjer Unija lahko
sprejme usklajevalne, dopolnilne ali podporne ukrepe,
• šesti naslov (Delovanje Unije) obravnava vsebinsko različne vidike delovanja Unije,
zlasti o različnih vidikih delovanja Unije – o institucijah in njihovih konkretnih
pristojnostih, nadalje o finančnih zadevah in okrepljeno sodelovanje,
Zadnji četrti del ustave ureja različna vprašanja, med njimi tudi veljavnost ustave in postopek
za njeno spreminjanje.
Poleg temeljnega besedila vsebuje ustava še dodatke, namreč 36 protokolov, 2 prilogi
(aneksa) ter 48 izjav (dekleracij).
Glede organizacije EU je nekaj novosti, med katerimi je najpomembnejša uvedba dveh novi
organov, namreč predsednika Evropskega sveta in ministra za zunanje zadeve.
36
1.6. Razmerje med ustavnim pravom EU in ustavnim pravom držav članic
Ustavna ureditev EU torej vse manj deluje samo v okvirih institucionalne zgradbe in
delovanja Unije, temveč ima tudi neki posreden, vse bolj pa tudi neposreden vpliv na ustavne
ureditve njenih članic.
Ta pojav je seveda v neposredni povezavi s krepitvijo naddržavne narave Unije, ki vse bolj
krepi tudi svojo ustavno zgradbo. Države članice tako vse bolj prihajajo v položaj, ki močno
podoben položaju federalne enote v zvezni državi, kljub njihovi formalni suverenosti.
Obenem tudi ustavna pravila Unije v ustreznem delu vse bolj postajajo podobna tistim
ustavnim določbam zveznih ustav, ki urejajo položaj zvezne države, federalnih enot in
medsebojna razmerja med obema ravnema oblasti.
Vir ustavnega prava so lahko tudi sodbe sodišč, zlasti ustavnih sodišč. Vsi ti viri seveda niso
enako pomembni, kar izhaja že iz dejstva, da zavzemajo različno mesto in položaj v hierarhiji
pravnih aktov. V praksi so lahko pomemben vir ustavnega prava tudi ustavni običaji, ki pa jih
praviloma ne štejemo med pravne vire.
Na tem področju so nekatere posebnosti v federativnih državah. Tam namreč veljata dva
pravna reda, ki se med seboj dopolnjujeta, pri čemer pa je pravni red zvezne države na višji
ravni v primerjavi s pravnim redom federalne enote. Zato ustavno pravo federativne države
tvori ustavno pravo zveze in tudi ustavno pravo zvezne enote.
V federaciji namreč štejemo za ustavno pravo skupaj ustavno pravo zvezne države in ustavna
prava njenih enot. Čeprav Unija ni federacija, bi lahko za konstitutivni del njenega ustavnega
prava lahko šteli tudi ustavna prava njenih članic.
Od večine držav se ustavno pravo EU razlikuje tudi po tem, da ne vsebuje ustave v formalnem
pomenu, temveč njeno ustavo (v materialnem pomenu) tvorijo predvsem ustanovne pogodbe.
• sekundarne (so pravni akti, ki jih sprejemajo organi EU, mednarodne sporazume,
pravne – ustavne običaje in splošna pravna načela ter sodna praksa – judikatura
Sodišča E. skupnosti)
37
Primarna zakonodaja je tudi podlaga za sprejem sekundarne zakonodaje, ki jo sprejemajo
organi Unije. Gre za pravne norme, ki urejajo materialno in procesno pravno podlago za
sprejem sekundarne zakonodaje. Avtonomnost pravnega sistema v Uniji se izraža predvsem s
sekundarnimi viri oziroma v sekundarni zakonodaji. S tega vidika lahko primarno
zakonodajo primerjamo z ustavo v neki državi, sekundarno zakonodajo pa z zakoni in
podzakonskim pravnimi akti.
Pri sprejemanju nižjih pravnih aktov pa je nasprotno zagotovljena močnejša vloga državljanov
Unije, ki se kaže predvsem v položaju in vlogi Evropskega parlamenta.
Med viri ustavnega prava Unije je treba kot posebej pomembne omeniti sodbe Sodišča E.
skupnosti, ki v velikem delu svojega delovanja deluje kot nekakšno ustavno sodišče in je v
marsičem najpomembnejši tvorec ustavnega prava EU. Glede na svojo funkcijo in način
delovanja je Sodišče tudi tisti organ Unije, ki je kar najbolj odraz naddržavne narave te
združbe.
Pravna narava evropske ustave ni povsem jasna, saj je odraz dvojne narave Evropske unije; z
materialnega vidika (vsebinskega) vidika je to ustava, s formalnega (procesnega) vidika pa je
mednarodna pogodba.
Ker pa je ta ustava po svoji pravni naravi še vedno mednarodna pogodba, ne more veljati s
sprejemom, temveč z ratifikacijo v vseh državah članicah, torej skladno z načeli
mednarodnega javnega prava. Ustava zato določa, da države članice to pogodbo ratificirajo v
skladu s svojimi ustavnimi določbami (prvi odstavek IV-447.člena).
Tako ratifikacijo opravijo po posebnem postopku nacionalni parlamenti (čas dveh let), pri
čemer je v nekaterih ustavnih ureditvah kot pogoj predviden predhodni referendum (ponekod
je ta samo posvetovalne narave), v drugih sistemih pa odločitev, sprejeto v parlamentu,
potrjujejo volivci na naknadnem referendumu (npr. Irska in Danska)
Zaradi vključitve RS v EU je bila leta 2003 Ustava RS dopolnjena s 3.a členom, ki v prvem
odstavku določa, da MP s katero se prenaša izvrševanje dela suverenih pravic na mednarodne
organizacije, ki temeljijo na spoštovanju ČP in TS, demokracije in načel pravne države
(kakršna je EU), ratificira DZ z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev.
38
Drugi odstavek tega člena DZ omogoča, da pred ratifikacijo take MP lahko razpiše
referendum, na katerem je odločitev sprejeta, če zanjo glasuje večina volivcev, ki so veljavno
glasovali.
Sprememba ustave začne veljati, ko jo ratificirajo vse države članice v skladu s svojimi
ustavnimi določbami. Če v dveh letih po podpisu pogodbe, ki spreminja ustavo, štiri petine
držav članic to pogodbo ratificira in ima ena ali več držav članic težave pri postopku
ratifikacije, se zadeva odstopi Evropskemu svetu (četrti odstavek IV-443.člena).
Vendar pa je EU tudi v tem procesu nekaj posebnega, saj je bistveno bolj posegla v
suverenost svojih članic kot katera koli druga med.organizacija.
Pravno naravo EU ni mogoče v celoti obrazložiti niti s kategorijami mednarodnega prava niti
z ustavno teorijo o federalizmu.
Zato je videti najbližje dejanski naravi te organizacije opredelitev, po kateri gre za skupnost
sui generis, ki je med mednarodno organizacijo oziroma konfederacijo in federacijo oziroma
vsebuje elemente ene in druge.
39
3.2.Temeljne značilnosti federacije in konfederacije
Dvojno organizacijo oblasti imajo zvezne države (federacije), kjer se vsa ta vprašanja urejajo
z zvezno ustavo. Podobna vprašanja se v zvezi držav (konfederaciji) urejajo s konfederalno
pogodbo, ki je po svoji naravi mednarodna pogodba.
Drugače kot federacija konfederacija sploh ni država, temveč je zveza samostojnih držav, ki
nastane z mednarodno pogodbo med njimi in se tudi razdre kot mednarodna pogodba.
Konfederacija nima nobene svoje oblasti, temveč se v njej izražajo samo državne oblasti
držav članic. Slednje so v celoti suverene države in zato tudi subjekti mednarodnega prava,
čeprav je lahko delno (v skladu z konfederalno pogodbo) subjekt med. prava tudi
konfederacija.
Konfederacija ima neke trajne skupne cilje, navadno obrambne, zunanje politične in
ekonomske narave ter skupne organe. Skupni organ konfederacije je navadno konfederalna
skupščina (dieta), ki odloča o zadevah skupnega pomena, kot so določene v konfederalni
pogodbi.
Zvezna država (federacija) je sicer država, toda v nasprotju z unitarno državo je linija oblasti
v federativni (zvezni) državi prekinjena in v njej obstajajo poleg centralne oblasti še relativno
samostojni centri oblasti delov države, ki se v takem primeru splošno imenujejo zvezne
(federalne) enote, v posameznih federacijah pa so poimenovane različno (države, republike,
dežele, kantoni).
Zvezna ustava torej vsebuje ureditev običajnih ustavnih zadev, torej ustavnih načel,
človekovih pravic in svoboščin ter ureditev zvezne državne organizacije, poleg tega pa določa
še pristojnosti zveznih organov in ureja druga federalna razmerja. S tega vidika se zvezna
ustava že na prvi pogled bistveno loči od unitarne države.
40
Federacija pa nima samo dveh ravni državne org., temveč ima tudi dva pravna reda, namreč
pravni red federacije in pravni red federalnih enot. V skladu s federalnim načelom pa je
pravni red federalne enote podrejen pravnemu redu zvezne države in mora biti v skladu z
njim. Navadno imajo tudi federalne enote lastne ustave, vendar morajo biti njihove ustave v
skladu z zvezno ustavo.
Iz položaja federalnih enot – vsaj v klasičnih federacijah – izhaja, da imajo tudi pri
spreminjanju zvezne ustave določeno vlogo, ki jo sicer navadno sprejme zvezni parlament.
Pogosto obstaja poleg zveznega državljanstva tudi državljanstvo federalne enote, v kateri
prebiva posameznik. Tako je bilo tudi v YU federaciji, kjer je poleg zveznega državljanstva
obstajalo še republiško državljanstvo.
Kjer je federalno načelo močnejše uveljavljeno (kar spet velja za klasične federacije), sta oba
domova enakopravna (na primer ZDA in Švica). V drugih federacijah pa je praviloma prvi
dom – torej dom, ki predstavlja državljane – močnejši od drugega doma, ki predstavlja
federalne enote.
V vsem obdobju članstva v Uniji se je federalnemu načelu najbolj upirala VB. Taka
razklanost glede same narave Unije v zgodovinskem pogledu zelo spominja na nasprotovanja
med federalisti in antifederalisti v času nastajanja ZDA, le da gre pri Uniji za dosti daljši
proces in za dosti večje razlike med državami.
Ne glede na vse odpore pa je proces federalizacije bolj ali manj potihoma potekal vseskozi,
zlasti po letu 1970, vendar se iz navedenih razlogov ni uveljavljal izrecno in na formalni ravni
temveč vsebinsko.
41
Zlasti je poudarila, k temu pripomogla Pogodba o ustavi za Evropo:
Med prve bi lahko vključili to, da je bila Unija ( in skupnosti) ustanovljena z mednarodno
pogodbo med članicami in da se tako tudi spreminja, zato so njene članice še vedno povsem
samostojne države, celo v mednarodnih odnosih, kar velja tudi za sprejem novih članic.
Pomembno je tudi to, da se Unija financira iz finančnih prispevkov držav članic, čeprav so ti
opredeljeni kot lastni vir (269.člen PES).
• Ustavna vsebina tistih norm v pogodbah, ki urejajo razmerje med Unijo in članicami
(pristojnosti organov Unije),
• prenos dela svoje državne suverenosti na organe skupnosti (predpisi obvezni na vsem
ozemlju skupnosti),
42
Pri novi POUZE je čutiti krepitev federalnega elementa, že sama priprava in sprejem ustave,
kajti ustava je značilna za zvezno državo (federacijo) in ne samo za zvezo držav
(konfederacijo). To se kaže predvsem pri načinu razmejitve pristojnosti med Unijo in
državami, ki so dosti bolj pregledno določene (ureditev
pravnih aktov, ki jih sprejemajo org. Unije). Po ustavi se pristojnosti delijo na :
• Izključne,
• deljene,
• in podporne.
4. UREDITEV PRISTOJNOSTI EU
4.1. Splošno
Zaradi širitve in krepitve članic EU obstaja stalna nevarnost, da se pristojnosti Unije širijo in
odvzemajo suverenost in moč odločanja nacionalnim parlamentom.
V federaciji funkcijo državne oblasti opravljajo skupaj zveza in zvezne enote, kar je
pravzaprav namen in razlog za ustanovitev zvezne države (problematika pri razmejitvi zvezne
ustavne ureditve glede položaja, pristojnosti razmejitev med zvezo in zveznimi enotami).
Ustava torej ne določa pristojnosti držav, temveč jim le prepoveduje odločanje o nekaterih
stvareh. Kadar gre za izključne zvezne pristojnosti, so te kot take v zvezni ustavi določene
izčrpno, z uporabo t.i.enumerativne metode brez klavzule (ki bi dopuščala dodatno širitev
zveznih pristojnosti).
43
Glede na izvor torej delimo pristojnosti na:
• izrecne
• domnevane
Načelo subsidiarnosti torej predstavlja pomemben kriterij glede uporabe pristojnosti Unije, ki
omejuje ukrepe, ki sicer izhajajo iz njenih pristojnosti.
Načelo subsidiarnosti je temeljno vodilo za uporabo in obseg ukrepov Unije, ki niso v njeni
izključni pristojnosti. Unija namreč lahko take ukrepe uporabi le če se postavljeni cilji lažje
dosežejo na ravni Unije kot članicah. Gre torej za izpolnjevanje merila decentralizacije in
učinkovitosti.
Ustavna ureditev pristojnosti temelji na načelih, kot so veljala že doslej oziroma jih je razvilo
Sodišče Evropske skupnosti, vendar so v ustavi določena jasno, pregledno in sistematično.
Gre za načela subsidiarnosti, sorazmernosti in prenosa pristojnosti. Ta načela so določena v
I-II. členu ustave, v naslednjem besedilu:
44
Seveda pa sta pri tem izredno pomembni tudi načeli, ki sta že do zdaj tvorili jedro razmerja
med pravnim redom Unije in pravnimi redi članic, namreč načelo prevlade oziroma
vrhovnosti (supremacija) prava Unije nad pravi držav članic in načelo »nacionalnega
izvajanja (implementacija)«, po katerem predpise Unije ne uresničujejo njeni organi, temveč
organi držav članic, v skladu s pravili, določenimi v njihovih ustavah.
Predvsem je ustava kategorizirala pristojnosti in jih jasno opredelila v njihovih razlikah, poleg
tega pa je v glavnem kodificirala njihovo ureditev.
Članice Evropske unije so demokratične države, kar je tudi pogoj, da se lahko včlanijo v
Unijo. V skladu s tem je tudi organizacija Unije zgrajena na demokratičnih temeljih, ki
izhajajo iz ureditev in delovanja njenih članic. To izhaja iz zamisli njenega nastanka in
razvoja, izrecno pa je poudarjeno v 6. členu PEU, da Unija temelji na načelu demokracije.
To kvaliteto Unije prevzema tudi evropska ustava v I-2. členu med temeljnimi vrednotami
Unije.
To načelo izraža prepričanje o tem, da vsa oblast v državi izhaja iz ljudstva in pripada
ljudstvu kot osnovnemu izvoru vsake državne oblasti. V skladu s tem načelom nosilci
oblasti delujejo kot predstavniki ljudstva. Demokratična je tista državna ureditev, v
kateri vsa oblast izhaja iz ljudstva in se izvaja v njenim interesu (vladajo tisti, ki jih
je izvolilo ljudstvo).
45
Sodobna demokracija se torej udejanja predvsem kot posredna demokracija, ki se
vzpostavlja z volitvami. Toda tudi neposredna demokracija v zadnjem času vse bolj dobiva
na pomenu. Razmah odločanja o najpomembnejših družbenih vprašanjih kaže, da
predstavniška demokracija ni več primerna in zadostna za odločanje o vseh zadevah v
družbi, da torej najpomembnejših družbenih odločitev ni več mogoče sprejemati samo prek
političnih predstavnikov, ki odločajo v imenu ljudstva, temveč jih je treba prepustiti
ljudstvu samemu. Ne glede na to pa se neposredna demokracija nikjer v popolnosti ni
uveljavila, temveč v svetu povsod prevladuje uporaba oblik posredne demokracije. V
večini sodobnih držav je posredna bolj ali manj kombinirana z različnimi oblikami
neposredne demokracije, vendar pa se glede tega ustavne ureditve zelo razlikujejo med
seboj.
Evropska unija v svojem razvoju postaja vse bolj podobna državi, vključno s tem, da izvaja
oblast nad državljani in drugimi subjekti držav članic. Zato je tudi vse bolj pomembno
vprašanje demokratičnega nadzora (izvaja prek instrumentov neposredne in posredne
demokracije) in omejitve te oblasti.
1. Demokratični nadzor
Evropska unija ima torej problem demokratičnega deficita vsajen v svoje bistvo na: načelni
in praktični ravni.
* Na načelni ravni se kaže v tem, da oblast Unije zaradi njene organizacije in načina
delovanja ne more izhajati iz suverenosti ljudstva, kot to velja na državni ravni, kjer si
lahko ljudstvo na občasnih volitvah izvoli svojo oblast, ki mu je odgovorna neposredno ali
posredno. Suverenega ljudstva v pomenu, kot ga poznamo v državi, v Evropski uniji
ni. Namesto tega Unija še vedno računa z ljudstvi, ki obstajajo v državah članicah in imajo
na voljo različne načine vplivanja na delovanje Unije, vendar ne kot ljudstvo Evropske
unije, temveč kot ljudstva njenih članic. Zato evropska unija nima suverena, kakršnega
zahteva demokracija v svobodni državi, pa čeprav nenehno poudarja da sta konstitutivna
46
elementa Unije države in državljani. Da bi prišla do suverena, bi se moral ta
konstituirati na vseevropskih volitvah kot enotno volilno telo. To pa ni mogoče, kajti
zdajšnji način volitev Evropskega parlamenta tega ne zagotavlja, ker se še vedno naslanja
na države članice. Parlament namreč ni oblikovan po državljanskem, temveč po državnem
merilu. Taka ureditev pa ne zagotavlja enake demokratične legitimnosti oblasti, kot jo
poznamo v državi.
2. Omejitev oblasti
47
Na tej podlagi je bila sklicana Konvencija o prihodnosti Evrope, ki naj bi v skladu s temi
zahtevami pripravila besedilo bolj poenostavljene in poenotene pogodbe, ki pa je na koncu
pripravila ustavno besedilo z imenom Pogodba o ustavi za Evropo, v kateri je bilo prav
krepitvi demokratičnosti Unije posvečeno veliko pozornosti.
Evropski parlament
Čeprav torej Evropski parlament v okviru Evropske unije nima enake teže in pomena, kot
ga ima parlament neke države, pa je edini organ, ki vzpostavlja nujno potrebno vez med
državljani in oblastjo v Evropski uniji. Zato ima pomembno mesto tudi v Evropski ustavi.
48
Podobno kot velja za ustavno ureditev nacionalnih parlamentov, je namreč tudi Evropski
parlament uvrščen v ustavno besedilo na prvem mestu med organi Unije – v prvem delu,
kjer je govor o oblikovanju in organizaciji, in v tretjem delu, kjer je govor o delovanju
organov.
Specifični način sprejemanja odločitev v Evropski uniji postavlja v ospredje vlade članic, ki
sprejemajo odločitev v Svetu Evropske unije kot glavnem zakonodajnem organu Unije.
Vlada sicer bolj ali manj izhaja iz volilnega izida v državi, vendar pa ni neposredno
izvoljena, kot je parlament, zato tudi ni neposredno politično odgovorna ljudstvu.
Zato vloga, kakršno ima vlada pri odločanju v Evropski uniji, povzroča prekinitev vezi med
sprejemanjem temeljnih odločitev v parlamentu in volitvami predstavniškega organa, tj.
vezi, ki je sicer značilna za sodobne demokratične ureditve. Poleg tega so postopki
odločanja nepregledni in zapleteni in tudi zato težko dostopni javnemu nadzoru. Ljudstvo
zato na delovanje vlade nima nobenega neposrednega vpliva, kot ga sicer ima na delovanje,
ki ga občasno voli, s čimer se zagotavlja njegova politična odgovornost.
Problem demokratičnega deficita Evropske unije skuša rešiti tudi ustava. Pri tem v
ospredje postavlja načelo demokratične enakosti, načelo predstavniške in načelo
participativne demokracije.
49
Med ta načela moramo šteti tudi načelo varstva človekovih pravic, ki jim je posvečen drugi
del ustave, posebej pa so navedena že v I-2. členu, ki definira vrednote Unije. Ta člen je
pravzaprav temeljna podlaga in izvor za demokratično zgradbo in delovanje Unije.
Glavni vzrok za formalno oslabeli položaj predstavniških teles držav članic je prenos
prisojnosti urejanja nekaterih družbenih, zlasti ekonomsko obarvanih, aktivnosti iz
predstavniških teles držav članic na organe Evropske unije. K spremenjenemu položaju
še dodatno prispeva zapletena in zelo nejasna delitev med Unijo in državami članicami
glede teh zakonodajnih pristojnosti ter načina odločanja v Uniji.
50
Pričakovati bi bilo, da bi te naloge v takem obsegu prevzel Evropski parlament, ki prav
tako kot nacionalni parlamenti črpa legitimnost za lastno delo v neposredni izvolitvi
državljanov. Vendar iz temeljnih pogodb izhaja, da ni tako. Pravzaprav je bil ob ustanovitvi
Skupnosti za večino »zakonodajnih« zadev pristojen Svet, Evropski parlament pa je bil
organ, ki ni odločilno vplival na sprejemanje odločitev, saj je imel praviloma le
posvetovalno vlogo in v tistem času niti ni bil neposredno voljen. O demokratičnem
nadzoru Evropskega parlamenta, ki svojo legitimnost napaja v mandatu ljudstva,
lahko govorimo šele po prvih neposrednih volitvah leta 1979. Svet pa kot organ
predstavnikov vlad držav članic nima take demokratične podlage, kot jo imajo
predstavniški organi držav članic oziroma Evropski parlament po uvedbi neposrednih
volitev. Tak asimetričen prenos izvrševanja pristojnosti bolj na Svet kot na Evropski
parlament predstavlja dodatno omejitev demokratičnega nadzora nad izvrševanjem
pristojnosti Unije. Šele s spremembami ustanovnih pogodb je prišlo do precejšnjega
povečanja moči Evropskega parlamenta, vendar še vedno daleč od tega, da bi lahko enačili
njegov položaj s položajem, kot so ga uživali parlamenti v državah članicah pred vstopom v
Unijo.
51
Gre za področje urejanja, katerim se države članice zaradi vitalnega pomena težko
odrečejo, zato v tem delu še vedno velja soglasno odločanje v Svetu in tudi pozornost
nacionalnih parlamentov je bolj osredotočena na obravnavanje teh politično občutljivih
področij.
Ob tem pa oba načina zanemarjata pomen sodne veje oblasti, kajti prav sodno preizkušanje
aktov zakonodajne in izvršilne oblasti velikokrat privede do večjega upoštevanja
demokratičnih standardov. Predvsem pa se pozablja, da evropski demokratični deficit
ne zadeva nacionalnih parlamentov, temveč državljane Evropske unije. Namen
povečanja parlamentarnih pristojnosti ni v tekmovanju med nacionalnimi parlamenti in
Evropskim parlamentom v odnosu do drugih organov Unije, temveč v približevanju
Evropske unije njenim državljanom.
52
6.2 Sodelovanje predstavniških teles držav članic v procesih Evropske unije
Nacionalni parlamenti morajo v skladu z ustavno ureditvijo države članice dati soglasje pri:
53
6.2.2 Posredno sodelovanje pri odločanju v evropskih zadevah
* ali gre za notranje pravno razmerje ali za mednarodne stike med organi države in
Unije,
* ali gre za vpliv samo pri imenovanju oseb v organe Unije ali tudi za vpliv na njihovo
delo.
Obstajajo tudi načini sodelovanja med parlamenti držav članic in Evropskim parlamentom,
kjer je vzpostavljena komunikacija med obema ravnema ali pa med samimi državami
članicami.
Načini, kako lahko parlamenti učinkovito spremljajo in vplivajo na delo organov Unije, so
različni. Zaradi relativno hitrega sprejemanja odločitev v Svetu se morajo tudi nacionalni
parlamenti primerno prilagoditi, da ne bo njihovo spremljanje dogajanj na evropski ravni
samo površinsko. Ker bi bilo obravnavanje vseh dokumentov, ki se sprejmejo v okviru
Unije, na plenumu preobsežno, se je prilagodilo tudi delo parlamentov držav članic.
Obravnavanje vseh dokumentov samo na plenumu bi bilo nesmiselno, zato se poslovniška
ureditev v državah članicah nagiba k posebni ureditvi delovnih teles, ki se ukvarjajo z
evropskimi zadevami. Nadzor seveda ne more biti popoln, kajti to že vnaprej onemogočajo
nekatere omejitve bodisi na ravni države članice bodisi na ravni Unije. Na državni ravni
najbolj bode v oči, da parlament oziroma njegovo delovno telo v večini držav članic ne
more pravno vezati predstavnike vlade, ki zastopa državo članico v Svetu. Na ravni
Unije pa je vpliv parlamenta precej omejen zaradi večinskega glasovanja v Svetu, ki se v
glavnem uporablja.
54
Med posredne vplive nacionalnih parlamentov na procese odločanja v Uniji lahko štejemo
tudi razne oblike institucionalnega sodelovanja.
Za boljšo obveščenost tudi Svet enkrat letno pripravi debato glede načrta zakonodajnega
urejanja Komisije in Evropskega parlamenta v prihajajočem letu. Tako imajo nacionalni
parlamenti izjemno priložnost izpraševati ministre različnih držav o tem, kakšna so stališča
njihovih držav o zakonodajnem načrtu za prihodnje leto. Velja pa še omeniti dolžnost
Evropskega parlamenta, da v skladu z lastnim poslovnikom redno obvešča nacionalne
parlamente držav članic o lastni dejavnosti in aktivnostih.
Vloga nacionalnih parlamentov v zadevah Unije pa spet ne sme in ne more biti preobsežna.
Nacionalni parlamenti imajo namreč le nacionalni mandat, ki so jim ga podelili državljani
države članice. V glavnem se nacionalni parlamenti tako ukvarjajo z zadevami, ki so
vezane na območje države članice. Seveda so tudi zadeve v okviru Unije take, da močno in
izrazito vplivajo na vse države članice, vendar nacionalni parlamenti nimajo tako širokega
mandata, da bi lahko odločujoče vplivali na evropske zakonodajne procese.
• posvetovanja,
• svetovanja oziroma
• dajanja stališč organom odločanja v Uniji.
55
Položaj posameznih nacionalnih parlamentov se ne spreminja. Evropska ustava ne
razlikuje med posameznimi nacionalnimi parlamenti držav članic. Različen položaj
nacionalnih parlamentov držav članic izvira iz njihovega notranjega ustavnega položaja. Iz
ustave se da razbrati, da teži k enakim možnostim obeh domov nacionalnih parlamentov ne
glede na ustavno ureditev v državi članici. Tak pristop je upravičen s tem, da se želi z
ustavo Unija približati državljanom in državam članicam.
Zato ne more biti sporno, če imajo drugi domovi nacionalnih parlamentov, kadar zastopajo
interese federalnih enot, enake pristojnosti kot prvi domovi. Vprašanje pa je, ali je mogoče
zastopati tako stališče tistih drugih domov nacionalnih parlamentov, kjer je zastopstvo
urejeno na podlagi funkcionalnih interesov. Evropska ustava ne razlikuje drugih domov
nacionalnih parlamentov glede sestave drugega doma, zato imajo tudi drugi domovi, ki so
predstavniki funkcionalnih interesov enake pristojnosti kot drugi domovi, ki so
predstavniki federalnih enot.
Neposredna vloga nacionalnih parlamentov je določena glede pristopa novih držav članic.
Pristopni sporazum morajo ratificirati vse države pogodbenice v skladu s svojimi ustavnimi
določbami. Nov je institut prostovoljnega izstopa iz Unije. Vsaka država članica v skladu
s svojimi ustavnimi določbami odloči za izstop iz Unije, kar pomeni, da bo odločitev o
izstopu praviloma sprejel nacionalni parlament.
56
Evropska ustava ohranja možnost sodelovanja nacionalnih parlamentov na področju t. i.
okvirne zakonodaje. Po veljavni ureditvi nacionalni parlamenti sodelujejo pri uveljavitvi
direktiv, po novem pa bodo tako vlogo prevzeli glede okvirnih evropskih zakonov. Ustava
pa na nekaterih konkretnih področjih zahteva, da se določeno vprašanje uredi z akti države
članice, za kar je praviloma pristojen parlament države članice. Tako na primer države
članice sprejmejo predpise, potrebne za zagotovitev diplomatske in konzularne zaščite
državljanov Unije v tretjih državah.
Z razvojem Evropske unije se je bolj ali manj opazno pokazal trend, da se vse več
družbenih dejavnikov ureja na ravni Unije in manj na ravni držav članic. To ni sporno
glede izključnih zakonodajnih pristojnosti Unije, kjer države članice smejo urejati zadeve le
na podlagi izrecnega delovanja v aktih Unije. Prav tako glede zakonodajnih pristojnosti, ki
so pridržane državam članicam, velja, da se načelno ne smejo urejati na ravni Unije.
Na drugi strani 5. člen PES ureja deljenje pristojnosti in odloča, da Skupnost na področjih,
ki niso v njeni izključni pristojnosti, ukrepa v skladu
Z Amsterdamsko pogodbo je bil tudi sprejet poseben protokol o uporabi teh dveh
načel, ki je določil med drugim tudi smernice za presojo, ali gre neka pristojnost
Skupnosti. Skupnost tako lahko ureja določeno vprašanje v okviru deljenih
pristojnosti:
57
• če bi ukrepi na ravni Skupnosti zaradi svojega obsega ali učinkovitosti v
primerjavi z ukrepi na ravni držav članic zagotovili očitne prednosti.
Take določbe so na splošni ravni povsem zadovoljive, vendar v praksi niso dale dobrih
rezultatov. Državam članicam, zlasti pa nacionalnim parlamentom, namreč ni bilo formalno
omogočeno sodelovati pri ugotavljanju, ali gre za deljeno pristojnost. Zakonodajna
pristojnost Unije se je tako implicitno širila, ne da bi nacionalnim parlamentom uspelo
vplivati na to. Nacionalne parlamente širitev zakonodajnih pristojnosti Unije najbolj
zadeva, saj s tem sami izgubljajo zakonodajno pristojnost na državni ravni. V tem se tudi
kaže, kaj je bistvo nesoglasij med nacionalnimi parlamenti in evropskimi organi –
razmejitev zakonodajnih pristojnosti je preveč splošno določena in zato v praksi ni v
celoti upoštevana.
• nepristojnosti,
• bistvene kršitve postopka,
• kršitve evropske ustave,
• zlorabe pooblastil.
Mogoče je tudi, da država članica posreduje tožbo v skladu s svojim pravnim redom v
imenu svojega nacionalnega parlamenta ali enega izmed njegovih domov. S tem se želi
izogniti neugodni situaciji za nacionalne parlamente, ko vlada države članice ne bi bila
zainteresirana za tožbo. Sodišče torej presoja, ali je za urejanje določenega vprašanja
pristojna Unija ali države članice. Sodišče je tako pristojno za reševanje za razrešitev
sporov o pristojnosti.
58
6.5 Protokol o vlogi nacionalnih parlamentov v Evropski uniji
Eden temeljnih razlogov za majhen vpliv nacionalnih parlamentov na delo Unije je bila
preslaba obveščenost nacionalnih parlamentov. Zato je bil k Amsterdamski pogodbi
sprejet Protokol o vlogi nacionalnih parlamentov v Evropski uniji.
Ta določa:
Protokol o vlogi nacionalnih parlamentov je bil sprejet tudi k novi evropski ustavi.
Temeljno izhodišče ureditve je, da je način nadzora nacionalnih parlamentov nad njihovimi
vladami v zvezi z dejavnostmi Unije predmet vsake ustaven ureditve in prakse vsake
države članice posebej. Predpisi Evropske unije torej ne posegajo v razmerje med
nacionalnimi parlamenti in vladami držav članic.
Tak posredni nadzor nacionalnih parlamentov nad Unijo v glavnem zadostuje, vendarle pa
Unija spodbuja večjo udeležbo nacionalnih parlamentov pri njenih dejavnostih in jim
zagotavlja boljše možnosti za izražanje mnenj o osnutkih evropskih zakonodajnih aktov in
o drugih vprašanjih, ki bi lahko bila za njih posebnega pomena. Zato je pomembno, da
imajo nacionalni parlamenti možnosti za kakovostno, pravočasno in informirano presojo
aktov Unije že v fazi sprejemanja teh aktov. Za pravočasno presojo je tudi velikega
pomena dejstvo, da se morajo dokumenti posredovati nacionalnim parlamentom prek vlad
držav članic. Vsi osnutki zakonodajnih aktov in drugih dokumentov se neposredno
posredujejo nacionalnim parlamentom. Nacionalni parlamenti lahko podajo obrazloženo
mnenje o tem, ali osnutek evropskega zakonodajnega akta upošteva načelo subsidiarnosti v
skladu s protokolom o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti.
3. ORGANIZACIJA IN DELOVANJE
EVROPSKE UNIJE
59
Seveda so pomembna tudi druga načela sodobnih ureditev organizacije državne oblasti, še
zlasti načelo pravne države, načelo enakopravnosti in varstvo človekovih pravic, torej
načela, ki so lastna državam članicam. Vendar se ta načela lahko neposredno prenašajo v
delovanje Unije iz držav članic, kot se lahko prenašajo tudi v delovanje drugih
mednarodnih organizacij.
1. Načelo demokratičnosti
Temeljna naloga države oz. državne organizacije je, da organizira življenje in delovanje
skupnosti na določenem ozemlju, zato mora delovati v splošno korist.
Glede na navedeno se šteje ljudstvo za izvor in nosilca državne oblasti – ljudstvo je torej
suveren …
- predstavniško in
- neposredno demokracija.
60
Tu se ponovno kaže temeljni ustavni problem Evropske unije, kajti zaradi svoje dvojne
narave se ne more izogniti temu, da ne bi ključne vloge pri odločanju v Uniji še vedno
igrali predstavniki izvršilne oblasti držav članic – kar pa je v vsebinskem nasprotju s prej
deklariranim načelom predstavniške demokracije. Vendar pa drugače v Uniji sploh ne more
biti.
Običajno se oblastne funkcije države delijo na: zakonodajno, izvršilno in sodno funkcijo.
Pravno gledano pa se temeljne državne funkcije ločijo med seboj glede na pravne akte, ki
jih sprejemajo.
Oblastne funkcije tudi v Evropski uniji izvajajo različni organi, vendar se njihove funkcije
prepletajo, tako da jih je mogoče le v grobem primerjati z organi in njihovimi
oblastnimi funkcijami v državah. Na drugi strani pa so ti organi tudi odraz delovanja
Evropske unije kot mednarodne organizacije. Zato je celotna organizacija Evropske unije
še vedno odraz dvojne narave Evropske unije, vendar pa vse manj odraz njene
mednarodnopravne narave in nasprotno vse bolj podobne po svojem položaju in
delovanju organom (nad) državne oblasti.
61
Izvršilno funkcijo opravljata Evropska komisija in Svet.
Še bolj je položaj zapleten na področju zakonodajne funkcije, kjer delujeta predvsem dva
organa, in sicer:
sestavi in načinu delovanja tipičen odraz Evropske unije kot mednarodne organizacije,
podobno kot parlamenti držav, vendar je njegov položaj bistveno šibkejši, saj ima močnejši
del zakonodajne funkcije še vedno v rokah Svet. Tukaj gre za položaj, ki je močno podoben
razmerju med dvema domovoma parlamenta v sodobni državi, čeprav so od njega tudi
precej razlikuje.
Predvsem sta ta dva organa bistveno bolj različna med seboj in bistveno bolj ločena, kot
velja za parlament v sodobni državi. Praviloma v sodobni državi velja tudi, da je v
dvodomnem parlamentu močnejši tisti dom, ki predstavlja ljudstvo, v Uniji pa je še vedno
močnejši Svet. Glede tega je bil pomemben korak storjen z evropsko ustavo, ki je bolj ali
manj izenačila položaj in delovanja obeh organov.
Sodna funkcija je v rokah Sodišča Evropskih skupnosti (in Sodišča prve stopnje), ki ima
položaj in funkcije ter močno spominja na Vrhovno sodišče ZDA, saj opravlja klasično
sodno in ustavnosodno funkcijo.
V Evropski uniji torej obstajajo podobne oblastne funkcije kot v državi in jih tudi tu
opravljajo različni državni organi. Seveda tudi funkcije niso povsem enake. To velja že za
zakonodajno funkcijo, saj sprejemanje pravnih aktov sekundarne zakonodaje ni povsem
isto kot zakonodajna funkcija neke države. Še bolj se razlikuje izvršilna funkcija, ki ji
manjka najpomembnejša stvar pri tej funkciji, namreč skrb in odgovornost za neposredno
izvrševanje zakonov, kar še vedno pripada državnim organom. Tudi sodna funkcija se
bistveno razlikuje od sodne funkcije države, med drugim tudi zato, ker se opravlja na
povsem drugačnih pravnih podlagah za odločanje in tudi sicer v povsem drugačnem
pravnem okolju.
Tudi razmerje med organi pri opravljanju teh funkcij so nekoliko drugačna kot v državni
organizaciji. Predvsem ni tako jasne ločitve med organi glede tega, katere funkcije
opravljajo in mešajo, saj v okviru vsake funkcije nastopajo različni organi, kar je precej
odvisen od tega, za katero področje urejanja in delovanja gre. Edino sodna funkcija je
poverjena enemu samemu organu. Zato je o načelu ločitve oziroma delitve oblasti
mogoče govoriti le pogojno in v omejenem pomenu. Ta razlika od državne organizacije je
spet posledica navedene dvojne narave Evropske unije.
62
Gre torej za nekakšen kvadrat oblasti, ki ga sestavljajo Svet Evropske unije, Evropski
parlament, Evropska komisija in Sodišče evropskih skupnosti.
Opisane razlike med organizacijo oblasti v Evropski uniji in državi so posledica dvojne
narave Evropske unije, torej mednarodnopravne in naddržavne narave, zato sploh ni
mogoče, da bi se v Uniji postavila enaka institucionalna zgradba kot v državi. Tudi način
sprejemanja odločitve v Evropski uniji je odraz njene dvojne narave. Z vidika ustavnega
prava gre za vprašanje, ali prevladuje konfederalni ali federalni element. Zato je postopek
odločanja bistveno drugačen v okviru pravega stebra kot v drugih dveh stebrih.
V njih sodelujejo vsi trije organi, ki delujejo na področju zakonodajne in izvršilne funkcije,
torej Svet, Evropski parlament in Komisija, o katerih se pogosto govori kot o trikotniku
oblasti v Evropski uniji. Njihova vloga v teh postopkih in razmerja med njimi pri tem pa
so zelo različni v posameznih postopkih, kot so različna tudi področja pravnega urejanja, za
katere se morajo uporabljati posamezni postopki.
Poleg teh organov je razvoj prinesel še vrsto drugih organov, ki imajo tudi pomembno
mesto v organizaciji Evropske unije. Sem spadajo zlasti Računsko sodišče, Odbor regij,
Ekonomsko – socialni odbor, Evropska investicijska banka, Evropska centralna banka in
Evropski varuh človekovih pravic. Poseben položaj ima Evropski svet, ki je izredno
pomemben, čeprav nima položaja posebnega organ Evropske unije.
63
2 EVROPSKI PARLAMENT
2.1 Nastanek in razvoj
Parlament se je začel krepiti že z uvedbo neposrednih volitev leta 1976, ki so bile prvič
izvedene 1979, pozneje pa z vsako novo pogodbo. Pred tem je s proračunskimi
pogodbami že dobil pomembne pristojnosti na proračunskem področju, zlasti pravico
zavrniti proračun. S tem je postal na tem področju sodelujoča oblast skupaj s Svetom, kar
je uveljavil tudi v praksi. Po uvedbi neposrednih volitev so se okrepile njegove
zakonodajne pristojnosti na podlagi sodb Sodišča Evropskih skupnosti, nove pristojnosti pa
je dobil z Enotnim Evropskim aktom, ki je uvedel postopek privolitve in postopek
sodelovanja s Svetom, v katerem je lahko Parlament tudi zavrnil sprejem nekega akta.
S pogodbo o Evropski uniji je bilo razmerje med obema organoma pri izvajanju
zakonodajne funkcije postavljeno na bistveno drugačne temelje, saj je bil uveden postopek
soodločanja, v katerem sta oba organa dobila približno enakopravno vlogo pri
sprejemanju evropske zakonodaje.
64
Položaj Evropskega parlamenta je še naprej krepila Amsterdamska pogodba, zlasti glede
postopka soodločanja in postopka imenovanja predsednika Komisije. Tudi pogodba iz
Nice je še dodatno okrepila položaj Evropskega parlamenta, čeprav ni uvedla večjih
novosti.
2.2 Položaj
Evropski parlament je vsekakor eden najpomembnejših organov Unije ter spada med
temeljne organe (kamor spadajo še Svet, Komisija, Sodišče in Računsko sodišče).
65
Pri primerjanju Evropskega parlamenta s parlamenti držav je seveda treba iskati
primerjave predvsem s parlamentom zvezne države. Ta svojih pristojnosti ne more izvajati
celovito, temveč le v omejenem obsegu zveznih pristojnosti.
Enako namreč v osnovi velja tudi za Evropski parlament, ki lahko deluje le v obsegu
pristojnosti Evropske unije, kot so določene v pogodbah, upoštevajoč pri tem tudi ustavna
načela, po katerih mora delovati pri izvajanju svojih pristojnosti, zlati načelo
subsidiarnosti in načelo sorazmernosti.
Toda tudi opisana primerjava je le delno mogoča, saj Evropski parlament ni povsem v
enotnem položaju kot zvezni parlament, ker Evropska unija ni federacija. To se kaže zlasti
na področju zakonodajne funkcije, ker položaj Evropskega parlamenta pri izvajanju
zakonodajne funkcije ni enak zveznemu parlamentu. Zvezni parlament namreč v celoti
obvladuje zakonodajno funkcijo, ki jo izvaja prek svojih dveh domov. Evropski parlament
pa je samo eden izmed akterjev na področju zakonodajne funkcije, kajti drugi akter je Svet.
Poleg tega Evropski parlament nima pravice do zakonodajne iniciative, ki jo ima
Komisija.
2.3. Pristojnosti
ZAKONODAJNA FUNKCIJA
66
Najpomembnejša funkcija , zato se parlament imenuje tudi zakonodajno telo. V širši pomen
lahko uvrščamo v okvir zakonodajne funkcije tudi sprejemanje državnega proračuna, ki je ena
najpomembnejših funkcij parlamenta, predvsem v razmerju do izvršilne oblasti.
Družbeni interesi so kot politični interesi organizirani v političnih strankah, ki med seboj
tekmujejo na volitvah za podporo volivcev in prek svojih izvoljenih poslancev v
predstavniškem telesu uveljavljajo svoje politične programe. Njihovo delovanje pa se prevaja
v pravno sfero prek ZAKONODAJNE funkcije predstavniškega telesa, v okviru katere je to
pooblaščeno z sprejemanje zakonov. Novejši razvoj je privedel do slabitve položaja
predstavniškega telesa, saj se vse bolj širi pojav t.i. delegirane zakonodaje, to je prenašanje
zakonodajnih pristojnosti s predstavniškega telesa na vlado.
DELOVANJE:
-obvezno posvetovanje (podati mora mnenje –ta obvezuje Komisije in –Svet)
- fakultativno posvetovanje (s Komisijo- ni obvezen)
- postopek ponovnega posvetovanja (kadar se med zakonodajnem postopkom občutno
spremeni)
- poravnalni postopek- ob pogojih (če je zakonodajni predlog splošne narave, če ima znatne
finančne posledice in če se nanaša na neobvezni del porabe proračuna)
- postopek sodelovanja (Svet, Komisija)
- postopek soodločanja
- privolitev
- zakonodajna iniciativa
NADZORSTVENA FUNKCIJA
Jo lahko ločimo po vsebini in sicer na politično nadzorstvo in splošno družbeno
nadzorstvo.
Politično nadzorstvo je oblika uveljavljanja politične odgovornosti vlade in posameznih
ministrov, ki se izražajo zlasti prek instituta nezaupnice, interpelacije in prek poslanskih
vprašanj.
Med splošno družbeno nadzorstvo pa spada parlamentarna preiskava , različne parlamentarne
ankete, itd.
Politično nadzorstvo je usmerjeno na delovanje vlade in ministrov
Med šibke oblike parlamentarnega nadzora štejemo poslanska vprašanje in parlamentarno
preiskavo.
VOLILNA FUNKCIJA
EP voli predsednika države, ustavne sodnike , člane javnih zavodov in podobno. Ta funkcija
je KADORVSKA FUNKCIJA , ker prek nje parlament vpliva na kadrovsko zasedbo
pomembnih državnih in drugih javnih funkcij.
RAZLIKE
EP predvsem nima monopola nad zakonodajno funkcijo v EU. Ima pa po zdajšnji ureditvi
različne funkcije zlasti po sodeluje v odločanju , izraža mnenje, kjer pogodbe to
predvidevajo,k daje soglasje k mednarodnim sporazumom,skupaj s Svetom sprejema proračun
ter nadzira delovanje drugih organov Unije. Evropski parlament deluje kot nekakšna ljudska
tribuna, kot predstavniški telo, ki izraža stališča državljanov. Zato lahko izraža svoja mnenja o
različnih stališčih, sprejema o tem različne resolucije in daje pobude za reševanje pomembnih
vprašanj v Uniji. Ta funkcija je predvsem posvetovalna.
67
Evropski parlament na področju zakonodajne funkcije v glavnem soodloča s Svetom, pri
čemer lahko prisili Svet v pogajanja, zavrne skupno stališče ali zavrne celoten predlog. Taka
vloga Parlamenta velja v okviru prvega stebra. EU.
Najpomembnejša funkcija parlamenta je sprejemanje PRORAČUNA . Proračun skupaj
sprejemata Parlament in Svet, vendar ima zadnjo besedo Parlament.
Pri nadzorstveni in volilni funkciji ima Parlament pravico izvajati demokratičen nadzor nad
delovanjem Evropske unije in njenih organov. Ima pravico izvajanja evropske zakonodaje, ki
jo izvaja prek PREISKOVALNIH KOMISIJ.
V letnem splošnem poročilu, ki mu ga predloži Evropska komisija opravlja politično
nadzorstvo. Lahko postavlja poslanska vprašanja Svetu in Komisiji . Najpomembnejše
sredstvo je, da Komisiji izglasuje nezaupnico. Glasovanje o nezaupnici lahko zahteva
desetina poslance Evropskega parlamenta, nezaupnica pa je izglasovana z dvotretinjsko
večino glasov navzočih poslancev, pri čemer mora za nezaupnico glasovati večina vseh
poslancev Evropskega parlamenta.
V okviru volilne funkcije imenuje najvišje funkcionarje v Evropski uniji. Imenuje
Evropskega varuha človekovih pravic ter potrdi kandidata za predsednika Komisije in
tudi Komisijo kot celoto.
Evropski parlament ima torej vse tri temeljne funkcije parlamentov: zakonodajno funkcijo,
pristojnost pri sprejemanju proračuna in izvajanje demokratične kontrole nad delom evropskih
institucij. Vendar pa nobena od teh funkcij ni povsem enakovredna funkcijam državnega
parlamenta, ker jih Parlament deli z drugimi organi, zlasti s Svetom in s Komisijo.
68
2.5. Sestava in oblikovanje
Evropski parlament je sestavljen podobno kot parlamenti držav. Parlament držav je kolegijsko
telo, ki ga sestavljajo njegovi člani, prek katerih to telo deluje. Po pogodbi iz Nice ima
Evropski parlament 732 članov . najmanjše število poslancev iz posamezne države članice je
pet in največje 99 poslancev. Evropska ustava omejuje število vseh poslancev Evropskega
parlamenta na 75o. Delno so upoštevana demokratična načela , kar zlasti velja za načelo
enake volilne pravice. Evropski parlament je namreč oblikovan na nekakšne kombinacije
načela paritete in načela sorazmernosti. Po načelu paritete bi imele vse države enako število
predstavnikov, po načelu proporcionalnosti pa število, ki bi ustrezalo številu prebivalstva.
Dejansko pa imajo države različno število predstavnikov, ki samo delno ustreza številu
njihovega prebivalstva. V Evropskem parlamentu ni dosledno zastopano niti načelo
enakopravnosti držav članic EU niti načelo enakopravnosti prebivalcev držav članic. Slednje
bi namreč zahtevalo, da se voli vsak poslanec na enako število prebivalcev, kar zahteva
sodobno demokratično načelo enake volilne pravice. Na drugi strani pa v Evropskem
parlamentu ni zagotovljena enakopravnost vseh članic Evropske unije, ki bi zahtevala, da
imajo vse članice ne glede na velikost enako število poslancev v Evropskem parlamentu.
Čeprav naj bi bil Evropski parlament demokratično predstavniško telo ljudstev v EU pa ni
sestavljen v skladu s klasičnim načelom oblikovanja sodobnih parlamentov, pa katerem se
voli določeno število poslancev na določeno število prebivalstev. Na drugi strani pa ne sledi
klasičnemu federalnemu načelu, po katerem so članice federacije praviloma predstavljene v
drugem domu zveznega parlamenta paritetno, torej z enakim številom predstavnikov, ne glede
na velikost federalne enote. V sodobnih federacijah je pravilo, da so državljani zastopani v
svojem predstavniškem domu po načelu enake volilne pravice, da se torej vsak član tega
doma voli na približno enako število prebivalcev. Bolj različna pa je ureditev glede sestave
drugega doma, ki predstavlja interese federalnih enot. Praviloma so tako domovi sestavljeni
na podlagi načela paritete, torej enakopravne zastopanosti vseh federalnih enot-ne glede na
njihovo velikost. To načelo je uveljavljeno v dveh najstarejših federacijah, torej v ZDA in
Švici. V nekaterih federacijah pa je uveljavljena kombinacija obeh načel kot na premer v
Zvezni republiki Nemčiji.
Sestava Evropskega parlamenta ni niti federacija niti konfederacija. Vsaka država ima torej
različno število poslancev. Kot že navedeno gre za nekakšno kombinacijo med načelom
paritete in načelom sorazmernosti.
2.6. Poslanci
69
Poslanski mandat se potrdi najprej v vsaki članici po njegovih pravilih. Zatem pa se poslanski
mandat potrdi še v Evropskem parlamentu.
PRENEHANJE MANDATA
Pri predčasnem prenehanju mandata posameznim članom, jih nadomestijo novi člani, ki imajo
krajšo mandatno dobo. Mandat evropskega poslanca preneha zaradi odstopa, smrti ali
odvzema mandata. Kadar je odvzem mandata članu Evropskega parlamenta določen s
predpisi države članice, njegov mandat preneha v skladu s temi predpisi.
Člani Evropskega parlamenta glasujejo posamično in osebno in pri tem niso vezani na nobena
navodila in njihov mandat ni vezan. Politična skupina igra podobno vlogo kot poslanska
skupina v parlamentu države, saj se v njej oblikujejo skupna stališča do posameznih vprašanj,
ki se obravnavajo v Parlamentu. Poslanec praviloma upošteva stališča politične skupine,
čeprav formalno nanje ni vezan. Poslanci imajo vrsto pravic in obveznosti. Vsak poslanec
lahko postavlja vprašanje Komisiji ali Svetu bodisi ustno ali pisno, lahko pa postavi
vprašanje tudi vodstvo Parlamenta, predlaga posamezne točke dnevnega rada, razpravlja o
predlaganih odločitvah , predlaga različne odločitve, predlaga amandmaje, obrazloži svoj
glas.
Nekatere svoje pravice lahko uveljavljajo poslanci samo skupinsko. Nekatere se lahko
uveljavljajo prek politične skupine, druge na zahtevo skupin poslancev.
2.7. Volitve
70
predpisal enotnega volilnega sistema. Določil je namreč petletno mandatno dobo parlamenta,
število vseh poslancev in njihovo razporeditev po državah, dneva za izvedbo volitev, pravila o
nezdružljivosti funkcij, ter pristojnost parlamenta, da potrjuje poslanske mandate in odloča o
sporih, ki izvirajo iz uporabe akta.
Ureditev vseh drugih elementov volilnega sistema pa je prepustil notranji zakonodaji držav.
Predpisan je po letu 2002 tudi enotni volilni sistem in sicer proporcionalni sistem. To je lahko
sistem glasovanja po listah ali sistem enega prenosljivega glasu. Dopustil pa je možnost
preferenčnega glasovanja.
Z maastichtsko pogodbo je vsak državljan katere koli države članice hkrati tudi državljan
Unije. Ta pogodba je kot podlago volilne pravice opustila načelo državljanstva in namesto
tega uvedla načelo prebivališča.
Volitve v evropski parlament so glede na navedeno urejene delno s pravili Evropske unije,
delno s predpisi držav članic. Volilna pravica se v vseh članicah doseže že z osemnajstimi leti.
Kandidiranje in druga dejanja pri volitvah potekajo v članicah v glavnem podobno kot pri
državnih volitvah. Značilnost dosedanjih volitev v Evropski parlament je nizka volilna
udeležba.
Evropski parlament je v evropski ustavi urejen na več mestih. V prvem delu ustava precej
natančno ureja položaj institucij in organov Unije ter njihova medsebojna razmerja. Zelo
pomemben pri tem je vrstni red urejanje, ki na prvo meto med vsemi organi in institucijami
Unije postavlja Evropski parlament. V tretjem delu ustava vsebinsko obravnava različne
vidike delovanja Unije. Tako govori prvo poglavje šestega naslova o institucijah Unije
konkretnih pristojnostih in načinu odločanja, drugo poglavje o finančnih zadevah, tretje
poglavje pa obravnava okrepljeno sodelovanje. Sedmi naslov vsebuje skupne določbe .
Ustava je opazno okrepila položaj Parlamenta, zlasti na zakonodajnem področju. Evropski
parlament skupaj s Svetom opravlja zakonodajno in proračunsko funkcijo političnega nadzora
in posvetovanja. Državljani so v Evropskem parlamentu zastopani proporcionalno degresivno,
vendar najmanj s pragom šestih članov na državo članico. Nobena država nima več kot 96
sedežev. Evropski parlament odloča na lastno pobudo po odobritvi Svet in Komisije.
Z evropskim zakonom ali okvirnim zakonom Sveta se določijo ukrepi, potrebni za splošne
neposredne volitve po enotnem postopku v vseh državah članicah ali v skladu z načeli , ki so
skupna vsem državam članicam. Ta akt je tako pomemben, da o njem odloča Svet soglasno na
pobudo in po pridobitvi odobritve Evropskega parlamenta, ki odloča z večino svojih članov.
Ustava določa, da ima Evropski parlament letna zasedanja. Evropski parlament se lahko na
zahtevo večine svojih članov ali na zahtevo Sveta oziroma Komisije sestane na izrednem
zasedanju. Evropski parlament sprejme svoj poslovnik z večino svojih članov. V ustavi je
urejena tudi odgovornost Komisije Parlamentu oziroma njegov nadzor nad njenim delom.
Tako Evr. Parlament na javni seji razpravlja o letnem splošnem poročilu., ki mu ga predloži
Komisija. Če je predlog nezaupnice sprejet z dvotretjinsko večino oddanih glasov in če to
predstavlja večino članov Evropskega parlamenta, člani Komisije kolektivno odstopijo,
minister za zunanje zadeve Unije pa odstopi s funkcije, ki jo opravlja v okviru Komisije.
71
Parlament je edini organ Unije, ki se oblikuje z neposrednimi volitvami. Slovenija je v Uniji
ena najmanjših držav, zato ji pripada na podlagi Pogodbe iz Nice le sedem članov v
Evropskem parlamentu, toda tudi to je dosti, kot bi jih pripadlo sorazmerno njenemu
prebivalstvu.
Volitve poslancev iz Slovenje v Evropski parlament ureja zakon o volitvah poslancev iz
Republike Slovenje v Evropski parlament, ki je bil sprejet že leta 2002, leta 2004 pa tudi
noveliran. Volitve Evropskih poslancev v Evropski parlament so tako urejene v glavnem na
podlagi ustavnih načel o volilni pravici ter ustavne in zakonske ureditve volitev državnega
zbora .To velja za vsebinski, organizacijski in tehnični delo volilnega postopka. Odstopi od
tega so skoraj v celoti posledica volilnih predpisov Evropske unije. V primerjavi z nekaterimi
drugimi evropskimi državami je volilni sistem pri volitvah naših poslancev v Evropski
parlament v osnovi enak kot pri notranje državnih volitvah.
a. Splošno
Zakon o volitvah poslancev v Evropski parlament ureja predvsem volilo pravico, volilni
sistem kandidiranje in glasovanje ter ugotavljanje izida volitev. Ureja tudi vprašanja položaja
poslanca v Evropskem parlamentu iz Republike Slovenije in nekatera vprašanja volilne
kampanije. Z organizacijskega vidika to pomeni, da lahko te volitve vodijo in izvajajo volilni
organi, ki sicer izvajajo volitve v državni zbor. Tudi glede volilne kampanije se kaže veljavna
zakonska ureditev v glavnem ustrzna tudi za potrebe volitev v Evropski parlament. Zakon
določa, da se poslanci iz Slovenije v Evropskem parlamentu volijo neposredno na podlagi
splošne volilne pravice s tajnem glasovanjem za dobo petih let. Določeno je tudi
nezdružljivost funkcije poslanec z Ev. Parlamentu z nekaterimi drugimi funkcijami in
dejavnostmi. Poslancev v E. parlamentu ne more biti hkrati član državnega zbora, poleg tega
pa tudi ne član izvršilnega organa lokalne skupnost. Poslanec tudi ne sme opravljati funkcije
in dejavnosti, ki jih ne sme opravljati član državnega zbora. Nezdružljivost poslanske funkcije
pa vključuje tudi prepoved opravljanja pridobitne dejavnosti, ki bi lahko vplivala na
objektivno ali od zunanjih vplivov neodvisno opravljanje funkcije.
Glede razpisa volitev Bruseljski akt določa, da se volitve izvajajo na dan, ki ga odloči vsaka
posamezna država članica, vendar pa opredeljuje tudi enoten okvir volitev oziroma glasovanja
in sicer se začne v četrtek in konča v nedeljo. Volitev v Evropski parlament razpiše
predsednik republike tako kot volitve v državni zbor.
b. Volilna pravica
Volilno pravico imajo vsi slovenski državljani, ki imajo volilno pravico pri volitvah v državni
zbor, kar pomeni pravico voliti in biti izvoljen. Volilno pravico pod enakimi pogoji imajo tudi
vsi državljani držav članic Evrop. Unije, ki imajo stalno prebivališče v R. Sloveniji (če jim ta
pravica ni bila odvzeta).
c. Volilni sistem
72
da je za te volitve vsa država ena volilna enota. Ker je uveljavljeno preferenčno glasovanje se
mandati ne delijo glede na vrstni red po katerem so kandidati navedeni na kandidatni list,
temveč se s posame3zne list izvoljeni tisti kandidat, ki so dobili največje število preferenčnih
glasov.
Pri tem zakon izrecno določa, da se preferenčni glasovi za posamezne kandidate upoštevajo
le, če število preferenčnih glasov posameznega kandidata presega količnik, ki se izračuna
tako, da se šte4vilo vseh glasov oddanih na listo, deli z dvakratnikom števila kandidatov na
listi. Ta sistem daje razmeroma veliko vrednost in težo preferenčnem glasovanju., ker tudi pri
teh volitvah zagotavlja visoko stopnjo personalizacije.
č. Kandidiranje
Državni zbor potrdi izvolitev poslancev prav tako kot mandate svojih poslancev. Proti
odločitvi državnega zbora je pav tako mogoče pritožba na ustavno sodišče. Po opravljeni
verifikaciji predsednik državnega zbora obvesti predsednika Evropskega parlamenta o izidu
volitev v Evropski parlament. Predsednik državnega zbora mora vedno obvestiti predsednika
evropskega parlamenta tudi o prenehanju mandata poslanca in o tem, da je izvoljen za
poslanca namesto poslanca, ki mu je preneha mandat. Nazadnje mandate evropskih poslancev
na prvi, konstitutivni seji potrdi še Evropski parlament.
EVROPSKA KOMISIJA
Evropska komisija je osrednji organ Evropske unije in je bila na politični ravni od vsega
začetka vodilna gonilna sila v razvoju evropske integracije. Zamišljena in oblikovana je bila
za zastopanje skupnih evropskih interesov vseh držav članic in je kot tako varuh ustanovnih
pogodb in splošnega evropskega interesa. V ta namen izvršuje zakonodajno iniciativo,
izvršuje skupne evropske politike, uresničuje skupne evropske programe in nadzira proračun
Unije. Bistveno za delovanje Komisije je, da mora vsak njen ukrep služiti predvsem v dobro
Unije kot celote in vseh njenih državljanov in ne za koristi posameznih držav ali interesnih
skupin. Načelo delitve oblasti pa je v Evropski uniji že toliko razvito, da Komisija ne more
delovati sama, temveč mora pri uresničevanju skupnih ciljev sodelovati s Svetom in z
Evropskim parlamentom.
73
Pred uveljavitvijo Pogodbe iz Nice, ko je Evropska unija imela petnajst držav članic, je
komisija štela dvajset članov. Pet največjih držav (Nemčija, Združeno Kraljestvo, Francija,
Italija in Španija) je imelo dva člana, druge države po enega člana. K Pogodbi iz Nice pa je bil
priložen Protokol o širitvi Evropske unije, ki je predvidel, da se s 1. januarjem 2005 začnejo
uporabljati nova pravila v zvezi s sestav Komisije.
Do trenutka, ko je Evropska unija štela manj kot sedemindvajset članic, je vsaka država
članica imela svojega komisarja. Bistvena pa je novost, ki jo uvaja protokol, da bo prva
Komisija, ki bo začela svoj mandat po dnevu, ko je Evropska unija dosegla sedemindvajset
članic, štela manj komisarjev od števila držav članic. Tak razvoj je razumljiv, saj Komisija ne
predstavlja držav članic, temveč mora delovati izključno v interesu Unije.
Natančno število članov Komisije in način njihovega imenovanja bo s soglasjem uredil Svet,
ki je pri tem vezan na zahtevo protokola, da se Komisija oblikuje po načelu rotacije ob
upoštevanju načela enakosti. Pri zagotavljanju enakosti mora Svet upoštevati dve temeljni
zahtevi:
a. nobena država ne more v eni Komisiji imeti več kot enega člana in da v zaporedju
dveh Komisij nobena država ne more biti dvakrat udeležena v Komisiji, če obstaja
druga država članica, ki še ni bila ustrezno udeležena.
b. Vsaka komisija mora biti sestavljena tako, da zadovoljivo odraža domografski in
geografski spekter celote držav članic Unije.
74
Pogodba iz Nice je v postopku oblikovanja Komisiji prinesla dve novost, sicer pa je postopek
enak. O kandidatih za predsednika in člane Komisije ne odločajo več vlade držav, ampak Svet
sestavljen iz šefov držav ali predsednikov vlad.
V samem postopku oblikovanja Komisije tudi evropska ustava ne prinaša bistvenih novosti.
Podobno kot veljavne pogodbe tudi ustava oblikovanje Komisije deli v dve fazi, prva faza je
izvolitev predsednika Komisije, druga faza imenovanje članov Komisije. Kandidata za
predsedovanje Unije predlaga Evropski svet Evropskemu parlamentu. Pravica predlagati
mandatarja je sicer tipična pristojnost šefa države v parlamentarnih sistemih in s tega vidika
Evropski svet dobiva vlogo nekakšnega kolektivnega državnega poglavarja. Evropski svet
odloča s kvalificirano večino, pri tem pa mora upoštevati rezultat volitev v Evropski
parlament, saj sta obstoj in delovanje Komisije odvisna od zaupanje parlamentarne večine.
Evropski svet ima izključno predlagalno pristojnost., Evropski parlament pa izvoli
predlaganega kandidata z večino svojih članov (navadna absolutna večina). Če ta ne dobi
zahtevane večinske podpore, predlaga Evropski svet v roku enega meseca novega kandidata.
V drugi fazi oblikovanja Komisije se izberejo še komisarji. Ko je predsednik Komisije
izvoljen se na predlog držav članic oblikuje lista kandidatov za člane Komisije. Listo
komisarjev, vključno s kandidatom za zunanjega ministra, oblikuje Svet v soglasju z
izvoljenim predsednikom Komisije. O Komisiji kot celoti glasuje Evropski parlament in če je
investitura izglasovana, jo s kvalificirano večino imenuje Evropski svet. Za oblikovanje
Komisije je bistveno, da je ustava ohranila princip večinskega odločanja, čeprav še vedno gre
za kvalificirano večino, in da v postopku odločilno sodeluje Evropski parlament. Parlament
izvoli predsednika Komisije., brez njegovega predhodnega soglasja pa tudi Evropski svet ne
more imenovati Komisije, vključno z zunanjim ministrstvom Unije.
Pri oblikovanju Komisije tako sodelujejo trije organi-Evropski svet, Svet ministrov in
Evropski parlament. Prek teh organov je zagotovljen vpliv obeh konstitutivnih elementov
Unije.- držav članic in državljanov Unije. Zadnjo besedo imajo sicer države v Evropskem
svetu, vendar tudi vloga Parlamenta, ki voli predsednika Komisije ,ni zanemarljiva. Sistem
oblikovanja Komisije bo po ustavi natančno in s soglasjem uredil Evropski svet s sklepom, pri
tem pa bo prav tako moral upoštevati dve temeljni načeli, ki sta predvideni že s Pogodbo iz
Nice: načelo enakopravnosti in načelo, da mora biti vsaka Komisija sestavljena tako, da
zadovoljivo odraža demografski in geografski spekter celote držav članic Unije.
75
nezaupnico, kar prepelje do njenega prenehanja. Nezaupnica je izglasovana, če zanjo glasuje
vsaj dve tretjini poslancev , ki glasujejo, pod pogojem, da to predstavlja vsaj polovico vseh
poslancev. Gre za dvojno večino. Z nezaupnico Evropski parlament negativno ocenjuje delo
Komisije kot celote, čeprav ga pri tem seveda lahko moti samo delo posameznik komisarjev.
Predsednik in člani Komisije nadaljujejo z opravljanjem tekočih poslov do imenovanja nove
Komisije. Nezaupnice ni mogoče izreči posameznemu komisarju. Posamezni komisar pa
mora odstopiti s funkcije, če to zahteva predsednik Komisije s katerega koli razloga. Pri
glasovanju o nezaupnici Komisiji nobene vloge nima Svet. To pomeni, da Komisija kot vlada
Unije odgovarja samo prvemu domu parlamenta. Oba organa sicer sodelujeta pri oblikovanju
Komisije vendar lahko samo Evropski parlament doseže njeno predčasno prenehanje.
Cilj vseh pristojnosti Komisije je zagotoviti ustrezno delovanje in razvoj skupnega trga. V ta
namen Komisija:
- nadzira uporabo določbe pogodbe in ukrepov, ki jih institucije sprejemajo v skladu s
pogodbo
- oblikuje priporočila ali daje mnenja glede zadev, obravnavanih v pogodbi, če je to v
njej izrecno predvideno ali po mnenju Komisije potrebno
- ima v skladu s pogodbo lastno pristojnost odločanja in sodeluje pri oblikovanju
ukrepov, ki jih sprejemata Svet in Evropski parlament
- izvaja pristojnost, ki jo je nanjo prenesel Svet za izvajanje njegovih predpisov
Komisija ima izvršilni in upravno funkcijo, sodeluje pa tudi na področju zakonodaje in
sodstva.
Pri sprejemanju zakonodaje ima Komisija ključno vlogo. Najpomembnejša je njena
pristojnost predlaganja zakonodajnih aktov, ki jih sprejemata Svet in Evropski parlament. Z
nekaj izjemami se lahko zakonodajni akti v Evropski uniji sprejemajo samo na podlagi
predloga Komisije. Komisija oblikuje tudi splošne razvojne politike Unije, tako na primer
daje pobude in pripravlja materiale za sprejem ključnih razvojnih odločitev Unije.
Komisija nadzoruje izvrševanje evropske zakonodaje, tako na evropski ravni kot na ravni
držav. Tak nadzor tudi vključuje nadzor nad pravilni in enotno uporabo prava v vseh državah
članicah. Za zagotavljanje izvrševanja evropskih predpisov lahko Komisija sproža tudi
postopke pred Sodiščem. V okviru izvršilnega področja Komisija deluje v zunanjih odnosih
Unije in nadzoruje izvrševanje evropskega proračuna.
Poleg funkcij ki jih opravlja zagotavlja tudi zunanje zastopanje Unije, razen pri skupni
zunanji in varnostni politiki in v drugih primerih predvidenih z Ustavo. Če ni drugače z
ustavo določeno, se zakonodajni akti Unije lahko sprejemajo samo na podlagi predloga
Komisije, drugi akti pa na podlagi predloga Komisije, kadar je to predvideno z ustavo.
Vse navedeno glede pristojnosti Komisije velja samo za njeno delovanje v okviru prvega
stebra Unije. V okviru drugega in tretjega stebra je položaj Komisije precej šibkejši, Komisija
sicer ima tudi tu iniciativno funkcijo, vendar ta ni izključena, ker jo imajo prav tako države
članice. Poleg tega nima lastne pristojnosti sprejemanja aktov, omejena pa je tudi njena
nadzorna vloga nad izvajanjem sprejetih pravnih aktov.
76
3.5. Odločanje Komisije
Komisija ima v Evropski uniji podoben položaju vlade v državi, kar tudi določa njeno dvojno
naravo. Po eni strani je Komisija nosilec izvršilne oblasti v Evropski uniji, po drugi strani pa
je tudi najvišji upravni organ v Uniji. Kot najvišji upravni organ v Uniji je Komisija samo vrh
množice uradov in služb, ki so hierarhično organizirani in ki za Komisijo opravljajo
strokovno delo na področjih, ki spadajo v njen delokrog. Administracija Komisije je
organizirana v štirih hierarhičnih stopnjah. Na vrhu posameznega področja je komisar s
svojim kabinetom, ki ga vodi šef kabineta. V okviru komisariata je praviloma ustanovljenih
en ali več generalnih direktoratov, ki pokrivajo večja notranja področja, ki spadajo v
pristojnost komisarja. Generalnemu direktoratu načeljuje generalni direktor. Vsak generalni
direktorat ima več direktoratov, ki jih vodijo direktorji, ki odgovarjajo generalnemu
direktorju. Zadnji nivo uradništva so oddelki, organizirani v posameznih direktoratih. Vodjo
jih šefi oddelkov, odgovorni direktorju. Zakonodajni predlogi Komisije praviloma nastanejo
na nižjih nivojih administracije in si nato utirajo pot navzgor do kolegija komisarjev. Pogosto
se v začetnih fazah v oblikovanje zakonski8h predlogov vključijo tudi zunanji strokovnjaki,
praviloma pa poteka tudi posvetovanje z nacionalnimi državnimi uradniki. Ko zakonodajni
predlog zapusti generalni direktorat, se pošlje v kabinet zadevnega komisarja. Pred kolegijem
komisarjev o predlogu razpravljajo šefi kabinetov, ki poskušajo odpraviti nesoglasja preden
zadeva pride pred kolegij. Ko o zadevi razpravlja Komisija kot celota, jo lahko kolegij
sprejme, zavrne ali tudi predlaga spremembe. Poleg generalnih direktoratov ima Komisija tudi
vrsto služb ki predstavljajo podporo delovanju celotne birokracije. Med temi so zlasti
pomembne prevajalska služba , pravna služba in generalni sekretariat, ki ima še posebej
pomembno vlogo za učinkovito delovanje Komisije in koordinacijo njenih aktivnosti.
77
4 SVET EVROPSKE UNIJE IN EVROPSKI SVET
Svet je zakonodajni organ Evropske Unije. Evropska ustavna pogodba ju že skoraj popolnoma
izenačuje, tako da Svet evropsko zakonodajo sprejema skupaj z Evropskim parlamentom.
V primerjavi s Komisijo, Svet zastopa predvsem nacionalne interese. Svet spremeni zakonski
predlog Komisije praviloma le s soglasjem, tudi takrat, ko sicer za odločitev zadostuje
kvalificirana večina. Komisija deluje predvsem s perspektive razvoja evropske integracije,
medtem ko Svet še vedno bolj ali manj deluje kot organ na medvladni ravni. Vedno več
področij, na katerih se odloča s kvalificirano večino, zmanjšuje moč posameznih držav članic
s Svetom in moč samega Sveta v razmerju do Komisije in do Evropskega parlamenta.
4.1. Sestava
4.2. Pristojnosti
Pristojnosti:
- zagotavlja usklajevanje splošnih ekonomskih politik držav članic
- ima pristojnost odločanja
Gre za delegirano zakonodajo, ko Komisija na podlagi splošnih aktov Sveta sprejema nove
splošne akte, v obliki uredb ali direktiv, ki imajo zakonodajno naravo, čeprav po vsebini
pomenijo izvedbo nekega še bolj splošnega akta Sveta. Vendar lahko glede te pristojnosti
Svet Komisiji postavi nekatere zahteve oziroma pogoje. Poleg tega si lahko Svet v posebnih
primerih pridrži pravico, da sam neposredno izvaja to pristojnost. V takih primerih ima Svet
poleg zakonodajne tudi izvršilno pristojnost.
78
Svet lahko zahteva od Komisije, da zanj pripravi potrebne študije in mu predloži ustrezne
predloge. Svet lahko pooblasti Komisijo za sprejemanje nadaljnjih predpisov s katerimi se
izvršujejo njegovi predpisi.
Svet ima pomembne pristojnosti tudi v drugem in tretjem stebru Evropske unije, ki se nanaša
na skupno zunanjo in varnostno politiko in na sodelovanje v policijskih in pravosodnih
zadevah.
Predvsem je v teh dveh stebrih dosti bolj poudarjena njegova pristojnost odločanja, saj
praviloma odločitev sprejema samostojno, brez soodločanja Evropskega parlamenta, katerega
vloga je bolj ali manj svetovalna. Predsedstvo Sveta zastopa Unijo v zadevah skupne zunanje
in varnosten politike, pri tem pa mu pomagajo generalni sekretar Sveta.
Ustava določa, da evropske zakone in evropske okvirne zakone sprejemata skupaj Evropski
parlament in Svet ministrov in če ti dve instituciji ne moreta doseči soglasja o nekam aktu, se
ta na sprejme. Svet ministrov vse bolj postaja drugi dom zakonodajnega telesa v katerem so
zastopane države, Evropski parlament pa prvi dom, ki predstavlja državljane Evropske unije.
Države članice namreč preko nadzora odločanja v Svetu uveljavljajo svoje interese. Pri
vprašanju načina odločanja gre zlasti za problem večine, s katero se sprejema odločitev.
Svet praviloma odloča na podlagi predlogov Komisije, vendar pa mu ni treba pasivno čakati
na predlog Komisije, temveč lahko daje Komisiji nekatera splošna navodila za pripravo
zakonodaje, v praksi pa niso redki primeri ko ji daje zelo natančna navodila. Na vseh sejah
Sveta sodeluje predstavnik Komisije, ki ravna kot posrednik in poskuša pogajanja premakniti
z mrtve točke. Če v Svetu za sprejem predloga Komisije ni mogoče zagotoviti kvalificirane
večine oziroma soglasja , kadar je to potrebno, lahko proces z mrtve točke premakne le
Komisija, ki svoj predlog spremeni tako, da je zagotovljeno zahtevano število glasov.
Komisija lahko kadar koli do končne odločitve v Svetu spremeni svoj predlog. Na drugi strani
lahko Svet in Parlament predlog Komisije spremenita le z amandmaji, za sprejem katerih pa je
potrebno soglasje v Svetu, če jih Komisija ne vključi v svoj predlog.
Svet lahko odločitve veljavno sprejema (kvorum), če je prisotna večina njegovih članov. Pri
glasovanju pa se lahko na vsakega člana Sveta prenese glasovalna pravica največ enega
drugega člana. Svet odločitve sprejema praviloma na tri mogoče načine oziroma s tremi
različnimi večinami- z navadno večino, s kvalificirano večino in s soglasjem.
Kadar pogodba izrecno ne določa drugače, se odločitve sprejemajo z navadno večino, tj. z
večino članov. Odločanje s soglasjem ali s kvalificirano večina mora pogodba izrecno
določati v določbi, ki je pravna podlaga za sprejem odločitve.
Navadna večina je precej redka in se uporablja bolj ali manj za proceduralne odločitve, s
soglasjem pa se po drugi strani odloča na nekaterih najobčutljivejših področjih. In vsaki
državi zagotavlja veto na predlagano odločitev. Soglasje se zahteva tudi v zakonodajnih
postopkih , ko želi Svet sprejeti odločitev ki ni v skladu s predlogom Komisije. Odločitev je
sprejeta s soglasjem, če noben član Sveta ne glasuje proti njej. Seveda pa morajo biti pri
glasovanju prisotni ali vsaj zastopani vsi člani Sveta. .
Pravica veta torej po eni strani otežuje sprejemanje odločitev, vendar po po drugi strani daje
večje jamstvo, da se bodo odločitve, ki so bile sprejete soglasno, tudi brez odporov in zastojev
izvajale.
Odločanje s kvalificirano večino ne pomeni, da so države v svojih glasovih enakovredne,
temveč je vzpostavljen sistem ponderiranja, ki natančno določa število glasov posamezne
države. Pri glasovanju s kvalificirano večino se glasovi držav članic ponderirajo glede na
79
njihovo velikost po številu prebivalstva, pri čemer so ponderji korigirani tako, da imajo
manjše države nekoliko večjo težo, kot bi jim sicer pripadala glede na njihovo velikost.
Članice Unije imajo naslednje število glasov, kadar Svet odloča s kvalificirano večino:
Skupno število glasov v Svetu je 345, za sprejem odločitev pa je potrebnih najmanj 255
glasov, kar znese 73,9 odstotka vseh glasov, z dodatnim pogojem, da za odločitev glasuje
večina držav članic. To velja, ko Svet odloča na predlog Komisije, kadar pa Svet ne
odloča na predlog Komisije, temveč na predlog kakega drugega upravičenega
predlagatelja je za sprejem odločitve potrebnih prav tako 255 glasov, vendar z dodatnim
pogojem, da za odločitev glasujeta najmanj dve tretjini držav.
Pogodba iz Nice je predvsem razširila odločanje s kvalificirano večino na račun odločanja
s soglasjem.
Dejanski ponderji se po ustavi skrivajo v pogoju 65 odstotkov prebivalstva, ki sledi načelu
en državljan-en glas, s čimer se vzpostavlja bolj sorazmerna moč držav pri odločanju
glede na njihovo velikost. Omejitev moči velikih držav predstavlja le precej visoko
postavljeni prag za sprejemanje odločitev in pravilo, da tri države ne morejo blokirati
odločitve.
80
4.5. Evropski svet
Evropski svet je povezovalni element evropskega integracijskega procesa na politični
ravni. Odločitve večjega političnega pomena, ki so bile sprejete v Evropskem svetu, so na
primer odločitev za neposredne volitve v Evropski parlament, o uvedbi enotne
evropske valute in evropskega monetarnega sistema, o sprejemu Pogodbe o Evropski
uniji, o širitvi Unije ter o razpisu Evropske konvencije o prihodnosti Evrope, katere
rezultat je prav ustava. Evropski svet se je razvil iz neformalnih zasedanj predsednikov
vlad, ki so se začela v šestdesetih letih dvajsetega stoletja (1987).
Evropski svet je sestavljen iz predsednika Komisije in iz voditeljev držav ali predsednikov
vlad držav članic. Tem pomagajo nacionalni ministri za zunanje zadeve in član Komisije.
Evropski svet se sestaja v Bruslju.
Evropski svet določi načela in splošne smernice skupne zunanje in varnostne politike.
Tipična zadeva, s katero se ukvarja Evropski svet, je na primer evropski proračun in
koliko posamezna država prispeva vanj. Evropski svet tako obravnava splošne smernice
za razvoj Unije , praviloma razpravlja o pomembnih spremembah ustanovnih pogodb in
tudi sam daje pobude za spremembe, na splošno obravnava stanje gospodarstva v Uniji,
razrešuje konflikte med posameznimi državami članicami, odloča o širjenju Unije na nove
države, na posameznih področjih, ki so v pristojnosti Unije , sprejema splošne strategije za
nadaljnje urejanje, pomembna pa je tudi njegova vloga v zunanjih zadevah.
Odločitve Evropskega sveta niso zakonodajni akti Unije in torej niso pravno obvezujoče,
predstavljajo pa okvir, v katerem druge evropske institucije pripravijo in sprejmejo
natančnejše in pravno-tehnično izdelane ukrepe.
Tudi po ustavi Evropski svet sestavljajo voditelji držav ali vlad članic in predsednik
Komisije, novost pa je, da mu ne predseduje več šef tiste države, ki je trenutno
predsedujoča v Unije, temveč si izvoli svojega predsednika.
Mandatna doba je dve leti in pol in je lahko ponovno izvoljen.
Evropski svet se sestaja štirikrat na leto, predsednik pa lahko skliče tudi izredno
zasedanje, če okoliščine to zahtevajo. Predsednik ne sme imeti nobene funkcije v svoji
državi, torej ne sme imeti nobenega nacionalnega mandata. To pomeni, da Evropski svet
svojega predsednika ne izvoli izmed svojih članov, ki so predstavniki držav, ampak mora
biti to neka tretja oseba, ki sicer nedvomno prihaja iz posamezne države članice, vendar v
tej svoji vlogi ne sme delovati kot predstavnik države, temveč kot predstavnik Unije. Pri
delu Evropskega sveta sodeluje tudi zunanji minister Unije, ki pa ni njegov član, temveč
je član Evropske komisije. (po položaju je njen podpredsednik).
Evropski svet odločitve sprejema s soglasjem, kar pa pomeni, da ima vsaka država
članica pravico do veta. Pri odločanju v Evropskem svetu ne sodeluje predsednik
Komisije, čeprav je njegov član. Iz glasovanja je izključen tudi sam predsednik
Evropskega sveta, kar je v skladu z načelom, da predsednik nima nacionalnega mandata. .
81
prevzel vlogo Sveta ministrov v tem, da prek strateških odločitev za razvoj Unije oblikuje
in uresničuje interese držav. Hkrati pa v tej vlogi Evropski svet nedvomno deluje kot
nekak kolektivni šef države.
Sodišče Evropske skupnosti (Sodišče) in sodišče prve stopnje skupaj tvorita sodno vejo
oblasti v EU. Sodišče prve stopnje je bilo ustanovljeno leta 1988 in njegova uvedba je do
Pogodbe iz Nice je predstavljala najpomembnejšo spremembo v strukturi in delovanju sodne
veje oblasti v Skupnosti (zlasti glede delitve pristojnosti med Evropskim sodiščem in
Sodiščem 1. stopnje.
Komisija - kot motor politične integracije
Evropsko sodišče- kot motor pravne integracije(osrednji organ EU, zlasti v prvih desetletjih
delovanja).
Primarna skrb Sodišča je vedno bila zagotoviti učinkovitost evropskega prava in njegovo
integracijo v nacionalne pravne sisteme.
Sodišči imata podobno vlogo, kot jo imajo v nacional.sistemih ustavna sodišča - vlogo
najvišjega razlagalca in varuha Pogodbe o Evropski skupnosti. Pogodba iz Nice je uvedla tudi
možnost ustanovitve tretjega nivoja sodne oblasti v EU - sodne ODBORE; priložen pa ji je
poseben protokol, ki ureja Statut Evr.sodišča in Sodišča 1. stopnje, ki ureja organizacijo in
postopek pred Sodiščem.
Sodišče je oblikovalo vsa temeljna ustavna načela, je vrhovni razlagalec ustanovnih pogodb
in je v prvih desetletjih svojega delovanja zagotovilo učinkovitost evropskega primarnega in
sekundarnega prava.
- Evropsko sodišče je sestavljeno iz enega sodnika iz vsake države članice (27). Sodnike
imenujejo vlade države članic v medsebojnem soglasju (izberejo med priznanimi pravniki).
Mandatna doba je 6 let. Sodišče ima predsednika, ki ga izvolijo sodniki za obdobje 3 let.
Sodniku preneha funkcija, če je mu poteče mandat, če umre ali odstopi.
- Sodišču pomaga 8 generalnih pravobranilcev, kvalifikacije za funkcijo so iste kot pri
sodnikih (morajo biti neodvisni, usposobljeni). Pripravljajo pravna stališča in svetujejo o
zadevah, predloženih Sodišču, pripravljajo tudi pisna poročila o obravnavanih zadevah,
vendar pa so stališča nezavezujoča za Sodišče.
- Sodniki so neodvisni in uživajo imuniteto pred pravnimi postopki, ki jo uživajo v
skladu s Protokolom o privilegijih in imunitetah E Skupnosti. Zanje velja načelo
nezdružljivosti funkcije (ne sme opravljati druge politične ali upravne funkcije ali se
ukvarjati z nobeno drugo dejavnostjo-izjemoma dovoli Svet). Enako velja za
gener.pravobranilce.
- Sodišče ima svojega tajnika in sodne pomočnike, katere imenuje Svet.
82
5.3. Organizacija in delovanje
Sodišče deluje trajno in ima tajna zasedanja, deluje v senatih, v velikih senatih ali pa kot
plenarno sodišče (vsi sodniki), zato je le-to učinkovito in tudi pripad zadev se s tem manjša.
Senat sestavlja 3 ali 5 sodnikov, senat ima predsednika. Velikemu senatu predseduje
predsednik Sodišča.
Sodišče lahko zaseda in odloča v plenarni sestavi (npr. predčasna razrešitev funkcionarja.
Sodnik oz. gen. pravobranilec ne smeta sodelovati v zadevi, v kateri sta bila pred tem
udeležena oz. sta sprejemala odločitve v zvezi s tem.
Sodišče je pristojno za obravnavo tožb, ki jih zoper posamezno državo vloži Komisija ali
druga članica, ker tožena država NI izpolnila neke OBVEZNOSTI iz PES ( pogodbe in drugih
sekund.pravnih virov). Kršitve so zlasti v tem, da država ni zagotovila uveljavitve evr. prava v
notranjem pravnem redu (ni uresničila direktive) oz. je kršila določbe iz pogodbe.
-1. postopek, ki ga začne Komisija razdelimo v sodno fazo in fazo, ki poteka na sami
Komisiji. Ta omogoči državi, da predloži svoje pripombe; če mi možna neformalna rešitev,
nadaljuje s formalnim delom, ko poda mnenje o kršitvah in naloži državi kako naj ravna, da se
le-te odpravijo in določi rok. Neupoštevanje roka pa pomeni tožbo Komisije proti državi pred
Sodiščem.
-2. postopek: Neposredna tožba ene države proti drugi državi, vendar se to v praksi redko
zgodi, ker Komisija te postopke lažje ureja (zaradi konfliktov med državami). Ne glede kako
pride zadeva pred Sodišče, mora država (če ni izpolnila neke obveznosti) sprejeti UKREPE,
potrebne za izvršitev sodbe Sodišča. Sodni postopek se lahko nadaljuje. Če tudi po dodatnem
roku Komisije države ne izpolnijo zahtev, Sodišče državi naloži plačilo povprečnine ali den.
kazni.
83
Za kontrolo aktov Evr. Skupnosti ima Sodišče na voljo dve možnosti:
• presoja veljavnosti pravnih aktov (direktna ničnostna tožba);
- Sodišče nadzira zakonitost aktov, ki jih skupaj sprejemata Evr.parlament in Svet, ter
aktov Sveta Komisije in Evr.centralne banke (samo zavezujoče pravne akte).Pred Sodiščem je
možno izpodbijati UREDBE; DIREKTIVE in ODLOČBE.
Po uveljavljeni praksi je tožba zaradi opustitve ukrepanja lahko usmerjena proti E parlamentu,
Svetu ali Komisiji zaradi opustitve sprejema nekega pravnega akta.
Tožba zaradi opustitve dejanj je dopustna le, če je bila zadevna institucija predhodno pozvana
k ukrepanju. Če je tožba utemeljena, Sodišče ugotovi, da tožena institucija ni izpolnila svojih
obveznosti po pravu Skupnosti in ji naloži, da sprejme ustrezne ukrepe. Sodba je obvezna, če
obveznost ni izpolnjena, je na voljo le nova tožba ali pa odškodninska tožba zoper Skupnost.
84
V 300.členu je urejeno sklepanje medn. sporazumov med Skupnostjo ter eno ali več državami
ali medn. organizacijami. Medtem ko Sodišče v primeru tožb zoper akte Skupnosti opravlja
presojo zakonitosti, ko akt že velja, je vloga Sodišča pri presoji med. pogodb tudi preventivna,
saj lahko presoja ustavnost med.pogodbe, ko je ta še v postopku sprejemanja-predhodna,
preventivna presoja ustavnosti.
5.5. Postopek
Temeljne stvari v zvezi s postopkom pred Evr. sodiščem (in sodiščem 1.stopnje) ureja
STATUT Evr. Sodišča, natančneje pa postopek ureja poslovnik Sodišča.
Postopek je razdeljen na:
- pisni del, je pomembnejši del (strankam v postopku tajnik Sodišča pošlje dokumenti),
- ustni del se začne s predstavitvijo zadeve, ki jo izvede sodnik poročevalec in seznani
Sodišče. To razpravlja na seji, zaprti za javnost, sodba pa se prebere na javni obravnavi. Statut
izrecno odloča, da mora biti sodba obrazložena. Zoper odločbe Evr.sodišča praviloma ni
pritožbe.
5.6. Sodišče prve stopnje
85
Zaradi povečevanja števila držav članic in zaradi prenosa vedno več pristojnosti na Evropske
skupnosti se je pripad zadev toliko povečal, da Sodišče ni moglo več sproti reševati zadev.
Zato je EPA skušal na področju sodne funkcije vnesti novosti in je pri Sodišču ES v
Luksemburgu predvidel možnost ustanovitve posebnega sodišča I. st., ki naj bi razbremenilo
Sodišče. Na podlagi te vnesene določbe je Svet okt. 1988 z Enotnim evropskim aktom
ustanovil Sodišče I. st., ki je začelo delati dobro leto zatem (nov. 1989).
Sestavljeno je iz najmanj enega člana iz vsake države članice. Določitev števila sodnikov je
prepuščena Statutu. Kvalifikacije in pogoji, ki jih mora izpolnjevati kandidat za sodnika
Sodišča 1.st. so enaki kot pri Evr. sodišču (neodvisnost, ustrezna usposobljenost). Imenujejo
jih vlade držav članic za dobo 6 let, vsake 3 leta se zamenja polovica sodnikov. Ima svojega
predsednika, prav tako sodišče sprejema poslovnik. Ponavadi sodišče odloča v senatih 3
(delovni spori) ali 5 sodnikov. Kadar tako zahteva zapletenost pravnega problema,
pomembnost zadeve ali posebne okoliščine, pa občasno odloča tudi v plenarni zasedbi.
Zoper odločitve Sodišča 1.st. je mogoča pritožba na Sodišče ES, vendar samo zaradi pravnih
vprašanj, ne pa tudi zaradi dejanskih. Evropsko sodišče lahko pritožbo zavrne kot
neutemeljeno ali ji ugodi in odločbo razveljavi. V slednjem primeru lahko o zadevi samo
odloči, če dejansko in pravno stanje to omogoča, ali zadevo vrne Sodišču 1.st. v ponovno
odločanje.
Prvotno naj bi Sodišča 1. stopnje prevzelo reševanje številnih delovnih sporov med uslužbenci
in institucijami ES, ki se nanašajo predvsem na posameznike in niso splošnega pomena za
razvoj prava EU.
ter sodeluje pri tudi pri odločanju o predhodnih vprašanjih. Sodišče I. st. je pristojno
obravnavati in odločati v vseh postopkih, razen tistih, ki so podeljeni v odločanje posebnim
senatom in tistih, ki so pridržani za odločanje Sodišču ES. Sodišče I. st. lahko predloži zadevo
v odločanje Sodišču ES, če meni, da gre za odločanje v zadevi, ki bi lahko vplivala na
enotnost in konsistentnost prava ES. Nastopa tudi kot pritožbeno sodišče zoper odločbe
posebnih senatov.
Druga pomembna novost, ki jo je uvedla pogodba iz Nice, je možnost, da se ustanovi tudi
tretji nivo sodne oblasti v EU ti. SODNE ODBORE, katere ustanovi Svet s soglasjem, po
posvetovanju s Komisijo in Evr. parlamentom.
6.1. Računsko sodišče (RS) je bilo ustanovljeno leta 1975 (1977 je pričelo delovati), ko
je začela naraščati javno-finančna poraba in s tem tudi potreba po nekem nadzornem organu.
Računsko sodišče sestavlja po en član iz vsake države članice, ki so za to službo usposobljeni.
ČLANI RS:
86
- morajo biti nedvomno neodvisni (ne sprejemajo nobenih navodil s strani vlade ali
organov),
- ne smejo opravljati nobene druge poklicne dejavnosti (pridobitne ali nepridobitne),
- člane imenuje Svet po posvetovanju z E parlamentom, vendar po pogodbi iz Nice ne
več soglasno, temveč s kvalificirano večino!
- mandat: 6 let Predsednika RS volijo sami člani izmed sebe za obdobje treh let,
- Funkcija člana preneha: z odstopom ali razrešitvijo Evr.sodišča.
Naloge oz. pristojnosti RS:
- izvaja revizije vseh prihodkov in odhodkov Skupnosti in vseh organov, ki jih je ustanovila
Skupnost, razen če ustanovni akt tako revizijo izključuje,
- nadzira finance in preverja zakonitost ter pravilnost vseh prihodkov in odhodkov ter ali je
bilo finančno poslovanje dobro,
- na koncu proračunskega leta izda letno poročilo, ga posreduje in objavi v Uradnem l. EU;
- njegova funkcija je prej upravna kot sodna. Nima možnosti izrekanja sodnih sankcij, zato
vsako opaženo nepravilnost ali odkrito goljufijo takoj sporoči pristojni instituciji, ki nato
ukrepa v skladu s svojimi pristojnostmi.
Odbor regij je sestavljen iz predstavnikov regionalnih in lokalnih organov ter ima svetovalni
status. Pogodba iz Nice je dodatno v zvezi s sestavo odbora uvedla dopolnitev, da mora biti
odbor sestavljen iz predstavnikov regionalnih ali lokalnih teles, ki imajo volilni mandat in so
torej posredno izvoljeni in ki so politično odgovorni takemu izvoljenemu organu. Število
članov ne sme preseči št. 350, trenutno je z razširitvijo EU na 27 članic število članov 344, pri
čemer ima vsaka članica določeno število članov, ki ustreza njeni velikosti na št. prebivalcev.
Slovenija ima v odboru 7 članov.
87
Značilnosti odbora regij:
- Člane in nadomestne člane imenuje Svet s kvalificirano večino za dobo 4 let;
- Pri Odboru regij je izrecno določena nezdružljivost članstva v odboru s članstvom v E
parlamentu, člani so neodvisni in delujejo samo v splošnem interesu Skupnosti;
- Funkcija Odbora regij je posvetovalna, Komisija in Svet se posvetujeta predvsem v primeru,
ko gre za čezmejno sodelovanje. Z njim se lahko posvetuje tudi E parlament.
Ekonomsko socialni odbor:
- je posvetovalni organ, ki pomaga Svetu in Komisiji,
- sestavljajo ga predstavniki različnih vrst ekonomskih in socialnih dejavnosti,
- št. članov in njihova porazdelitev je enaka kot pri Odboru regij,
- člane imenuje Svet (+ ostalo isto kot pri Odboru regij),
- ustava predvideva ESO kot svetovalni organ in je svetovalni organ – tudi E parlamentu.
Mandatna doba se bo povišala na 5 let.
Varuha imenuje E parlament po vsakih volitvah za mandat 5 let, predčasno ga lahko razreši
samo Sodišče. Pri opravljanju nalog je neodvisen, položaj ureja statut.
88
Evropska zakonodaja tj.(sekundarni pravni akti) je rezultat različnega sodelovanja E
parlamenta, Sveta in Komisije, ki izdajajo uredbe in direktive, sprejemajo odločbe,
pripravljajo poročila in izražajo mnenja. UREDBA je splošno veljavni akt, ki zavezuje v
celoti in se neposredno uporablja v vseh državah članicah.
DIREKTIVA je za vsako državo, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je
treba doseči, vendar prepušča državnim organom izbiro oblike metod, da bi dosegli predpisani
cilj.
ODLOČBA je v celoti zavezujoča za vse, na katere je naslovljena, medtem ko priporočila in
mnenja niso zavezujoča. Poznamo tudi druge oblike pravnih aktov, ki jih izdajajo evr.
institucije: sporočila, bele knjige, zelene knjige, smernice, sporazumi..
Značilnost evropskega sistema:
- v evropskem pravu obstajajo zakonodajni akti z različnimi poimenovanji (prej omenjeno);
- ni mogoče označiti organa samo enega kot zakonodajnega organa Skupnosti;
- prav tako ne obstaja enoten zakonodajni postopek, po katerem bi se sprejemali vsi akti. V
različnih zakonodajnih postopkih lahko sodeluje en ali več organov, npr. Direktive lahko izda
ali sama Komisija, ali sam Svet, včasih pa se sprejme akt s sodelovanjem Sveta in E
parlamenta;
- nejasna začrtanost oz. razmejitev med zakonodajno in izvršilno funkcijo (komisija poleg
svoje osn. izvršilne funkcije v nekaterih primerih opravlja zakonodajno funkcijo).
Navedeni postopki se uporabljajo v 1. stebru EU, medtem ko za drugi in tretji steber velja,
da sprejemanje odločitev še vedno večinoma poteka po načelu soglasja v Svetu in da je vloga
E parlamenta omejena na posvetovanje.
89
Tudi glede zakonodajnih postopkov ustava prinaša pomembne poenostavitve:
- ne pozna več 6 postopkov, temveč je kot pravilo določen postopek soodločanja E parl.+
Sveta;
- E zakone sprejemata E parlament + Svet - skupaj! (praviloma na podlagi predloga
Komisije);
- E parlament in Svet sta enakopravna v postopku sprejemanja zakon. evr. aktov, če ne
moreta doseči soglasja, akt ni sprejet (načelo popolne dvodomnosti, vendar pa to načelo ni
uvedeno absolutno).
EU ni pristojna za pravno normiranje na določ. področju že po sami naravi stvari, tako kot
države, ampak sprejema pravne akte samo in v okviru tistih pristojnosti, ki so jo nanjo
prenesle države članice, čeprav bolj nadrobno splošno zakonodajno pooblastilo razlaga 308.
člena PES. Pri opredeljevanju pristojnosti ima pomembno vlogo tudi sodna praksa E sodišča.
Vsak zakonodajni akt Unije mora temeljiti na točno določeni določbi PES, vendar se
pojavijo težave zaradi:
- nesoglasij o vsebinskem obsegu določbe.
- Zmedo vnaša še t.i. doktrina o domnevnih pristojnostih.
- 308.člen PES lahko Skupnost sprejema pravne akte v vseh primerih, ko na določenem
področju nima izrecne zakonodajne pristojnosti. Širok domet 308.člena PES pa je omejen z
zahtevo, da je sprejem pravnega akta potrebno soglasje v Svetu.
90
7.2.3. Načelo sorazmernosti je tretje načelo, ki ureja obseg in meje zakonod. urejanja v
EU. V skladu s tem načelom se presoja intenzivnost predlaganega predpisa. To načelo
zahteva, da noben ukrep EU ne sme prekoračiti okvirov, ki so potrebni za doseganje ciljev
pogodbe (5.čl.PES). Podobno določbo vsebuje tudi ustavna pogodba.
- V primerjavi z načelom subsidiarnosti uporaba sorazmernosti ni omejena na področja, ki
niso izključni pristojnosti Unije. Upošteva se pri izključnih in deljenih pristojnostih, v skladu
s Protokolom o uporabi sorazmernosti in subsidiarnosti, ki je priloga ustave.
- Pri oblikovanju in sprejemanju zakonod.aktov morajo organi Unije kar najmanj omejevati
načelo svobodnega ravnanja posameznikov.
Čeprav Svet in E parlament nimata pristojnosti predlagati aktov, jima PES daje pristojnosti,
da od Komisije zahtevata oblikovanje in predložitev ustreznih zakon.predlogov. Svet lahko od
K zahteva, da zanj pripravi študije, ki so potrebne za primer. Tudi E parlament zahteva
predložitev predlogov. Tu nastopata EP in S kot aktivna pobudnika zakonodajnih predlogov.
USTAVA v zvezi s tem uvaja novost, da lahko Komisiji pobudo za predložitev ustreznega
predloga podajo tudi državljani Unije. Državljani lahko pozovejo K (KOMISIJO), da
predloži predlog v zadevah, za katere menijo, da je treba sprejeti akt Unije. K s pomočjo
interesnih skupin in visokih uradnikov pripravi ustrezen zakonodajni predlog. Predlog se
najprej oblikuje v gen. direktoratu, nato se pošlje v kabinet pristojnega komisarja, ta predlog
obravnava kolegij komisarjev. Odločitve se sprejemajo z navadno večino, čeprav se v praksi
poskuša doseči soglasje, tako z vsebino kot tudi z razlogi za nastanek tega predloga.
Na težo in pomen K kot glavnega predlagatelja zakonodaje, kaže tudi pravilo, po katerem
lahko Svet predlog K spremeni le s soglasjem. Gre za sploš. pravilo v vseh vrstah zakon.
91
postopkov, ko Svet odloča s kvalificirano večino, prevzela ga je tudi nova ustava. Vendar je
treba upoštevati, da ima Komisija VEDNO možnost, da svoj predlog, dokler Svet ne
odloči, kadarkoli med postopkom spremeni.
Ta postopek se uporablja dokaj redko, pa vendar daje PES na nekaterih mestih Komisiji
pristojnost, da sprejema predpise brez sodelovanja drugih institucij. Npr. z direktivami in
odločbami ureja razmerje med državo in javnimi podjetji;
7.4.3. Postopek posvetovanja je bil v prvotni Rimski pogodbi temeljni postopek sprejemanja
pravnih aktov. V postopku posvetovanja se od Sveta zahteva, da pridobi mnenje E
parlamenta. Pridobitev mnenja Parlamenta je OBLIGATORNA, kajti če mnenje ni
pridobljeno, je tak akt lahko razveljavljen na Sodišču. V skladu s prakso Sodišča se mora Svet
posvetovati z E parlamentom tudi, ko pride po prvotnem posvetovanju do pomembnejših
sprememb v predlaganem aktu.
Nekatera področja PES, kjer je vloga E parlamenta še danes omejena na posvetovanje, so npr.
volilna pravica na občinskih volitvah, področje državljanskih pravic, urejanje drž. pomoči,
vizumi in azil, boj prosti različnim vrstam diskriminacije, posredno obdavčenje;
92
strinja ali k predlogu predlaga amandmaje.Po pridobitvi mnenja EP Svet v prvi obravnavi s
kvalificirano večino sprejme skupno stališče, ki se ponovno predloži EP v drugo branje.
93
b.) Druga obravnava
Ko EP dobi skupno stališče Sveta, mora o tem v 3 mesecih sprejeti svojo odločitev. Zadevni
akt je sprejet, če EP o stališču Sveta ne sprejme nobene odločitve ali če v celoti potrdi stališče
Sveta.
94
- p. privolitve je uvedel že Enotni evropski akt;
- poleg navedenega je danes soglasje EP potrebno tudi na primer za nekatera vprašanja pri
delovanju E centralne banke, za urejanje strukturnih skladov in za oblikovanje sistema
volitev v EP.
- je potrebna, kadar določeno področje ureja veliko število predpisov, ki se morajo pogosto
spreminjati in dopolnjevati, da se odzovejo na spremenjene razmere na trgu. Uporaba
standardnih postopkov odločanja bi pomenila, da določeno število potrebnih predpisov ne bi
bilo sprejetih pravočasno. Problematika je enaka tudi na ravni EU in zato Svet s splošnnim
aktom pogosto pooblasti Komisijo za sprejemanje konkretnejših predpisov na določenem
področju (kmetijstvo in konkurenca). Komisija letno v okviru pristojnosti sprejme več
zakonodaje kot Svet in EP.
- Sistem odborov je bil ustanovljen l. 1987 s sklepom Sveta. Odborom je močno nasprotoval
EP (le sprejemanje primarnih predpisov in nevključenost v delo odborov, ki nadzirajo
Komisijo). S sprejetjem sklepa je Svet l. 1999 poudaril vpletenost EP v postopek sprejemanja
delegirane zakonodaje.
• UPRAVLJALNI POSTOPEK
- Sestava odbora je enaka kot pri prejšnjem postopku;
- Komisija predloži predlog akta odboru, o katerem odbor v določenem roku sprejme
mnenje;
- Odbor glasuje enako in z enako večino, kot bi glasoval Svet, Komisija pa, čeprav
predsedujoča, nima glasovalne pravice.
- Če se odbor v mnenju izreče POZITIVNO ali če odbor ne sprejme nobenega
mnenja, Komisija sprejme akt.
95
- Če pa odbor nasprotuje predlaganemu aktu mora K zadevo predložiti v odločanje
Svetu.
- Svet lahko v 3 mes. s kvalificirano večino sprejme drugačno rešitev, kot jo je
predlagala K, vendar pa K ni obvezna čakati na odločitev Sveta, temveč lahko sama
sprejme ukrepe. Te ukrepe pa lahko Svet z odločitvijo spremeni.
- Glavna značilnost tega postopka je, da odbor MORA izrecno glasovati proti predlogu
Komisije, da se zadeva prepusti v odločanje Svetu. Tudi v razmerju do Sveta ima K
precej močan položaj, saj lahko deluje samostojno, Svet pa lahko njene odločitve
naknadno spreminja.
• UREJEVALNI POSTOPEK
- Sestava je enaka kot v prejšnjih postopkih in odbor odloča tako, kot bi določal Svet.
- Predlog K je sprejet, če se z njim odbor izrecno strinja, če se ne strinja se odločitev
prenese na Svet in se obvesti EP.
- Če se Svet v določenem roku s predlogom K ne strinja, mora K akt preučiti in
ponovno vložiti na Svet ali začne na novo običajni zakonod. postopek v skladu s
pogodbo. Če pa se Svet strinja s predlogom K sprejme akt.
- Značilnost p.: K za sprejem predloga ne potrebuje kvalificirane večine v Svetu, ampak
se mora le izogniti zavrnitvi predloga s kvalificirano večino.
- EP je po sklepu iz l.1999 imel formalno vlogo le v urejevalnem postopku in je le v tem
postopku lahko izrazil svoje mnenje o prekoračitvi pooblastil K. Zaradi nezadovoljstva
EP z njegovim šibkim vplivom, je l.2006 prišlo do uveljavitve sprejemanja novega
delegiranega postopka, kjer EP lahko v nekaterih primerih odločilno nasprotuje
predlogu Komisije!
96
7.4.8. Postopek sprejemanja proračuna
- Proračun je področje, kjer je vloga EP od vsega začetka najmočnejša. Parlament ima zadnjo
in odločilno besedo pri sprejemu proračuna, saj ga lahko v celoti zavrne, s čimer se mora
ponoven postopek. Njegov vpliv na oblikovanje posameznih proračun. Postavk se razlikuje,
ali gre za obvezne ali ne obvezne odhodke. Odločilno besedo glede obveznih odhodkov ima
Svet, EP pa ima proste roke glede oblikovanja neobveznih odhodkov.
- V proračunu so zajete postavke, ki vključujejo tudi poslovanje institucij na podlagi Pogodbe
o EU v okviru 2. in 3. stebra, vsi prihodki in odhodki prikazani v proračunu morajo biti
uravnoteženi. EU se financira v celoti iz lastnih sredstev. Sistem virov lastnih sredstev
predpiše Svet na predlog Komisije.
- Postopek sprejemanja proračuna se začne s predhodnim predlogom proračuna, ki ga
pripravi Komisija in ga predloži Svetu.
• v prvem branju ima EP pravico, da z večino vseh poslancev glede neobveznih odhodkov
sprejme amandmaje k predlogu proračuna oz. predlaga Svetu dopolnitve proračuna glede
obveznih odhodkov. Če EP v določenem roku odobri predlog proračun ali ne sprejme
amandmaja, se šteje, da je proračun dokončno sprejet. Če predlaga spremembe, se predlog
poračuna predloži Svetu. Če ta odobri vse spremembe in dopolnitve EP, je s tem proračun
dokončno sprejet. Če jih zavrne, se predlog vrne v EP v drugo obravnavo.
• V drugi obravnavi lahko EP samo vzame na znanje, kaj je Svet storil v zvezi z njegovimi
predlaganimi dopolnitvami k obveznemu delu proračuna. Na drugi strani pa lahko v 15 dneh
ponovno spremeni spremembe, ki jih je Svet sprejel k neobveznemu delu proračuna, vendar
to lahko stori samo z večino članov. Parlament torej lahko sprejme dokončno odločitev glede
neobveznih odhodkov.
- Predsednik po končani obravnavi razglasi, da je proračun sprejet! Iz tehtnih razlogov pa EP
lahko v celoti zavrne predlog proračuna in zahteva nov predlog.
- Proračun izvršuje Komisija, pri čemer mora upoštevati načela dobrega finanč. poslovanja, ta
predloži EP in Svetu letno poročilo. Izvrševanje proračuna nadzoruje Računsko sodišče.
Mednarodni sporazumi med skupnostjo in eno ali več državami ali medn. organizacijami se
sklepajo takrat, ko to pogodba predvideva. Sklep o začetku pogajanj sprejme Svet, ki za
pogajanje pooblasti Komisijo. Sporazume sklepa Svet s kvalificirano večino na predlog
Komisije. Sklenjeni sporazumi so zavezujoči za institucije Unije in države članice,
neposredne učinke pa lahko imajo tudi za posameznike.
97
7.4.10. Odločanje v 2. in 3. stebru EU
98
4. SLOVENIJA V EVROPSKI UNIJI
Prvo vprašanje se nanaša na konkretni ali abstraktni pristop. Konkretni pristop pomeni da je
bila ustava države članice spremenjena tako, da je izrecno naveden vstop v EU. Abstraktni
pristop predvideva le vstop v mednarodne organizacije ali naddržavne tvorbe brez izrecne
omembe EU. Možna je tudi kombinacija obeh pristopov kjer se ob splošni definiciji vstopa v
mednarodno org. navede vstop v EU. Slovenija je izbrala abstrakten pristop kot tudi
Luksemburg, Španija, Češka in Poljska.
99
Države ustanoviteljice nimajo izrecne določbe o nadvladi prava Evropskih skupnosti nad
pravom držav članice, saj je to načelo izpeljalo Sodišče. Države članice, ki te določbe nimajo
so nadrejenost prava Evropskih skupnosti pripoznale izrecno in šele z odločbami najvišjih
državnih sodišč. To priznanje ni prišlo čez noč saj so se ustavna sodišča držav upirala
možnosti, da bi skupnostno pravo predvladalo nad najvišjim notranjim pravnim aktom.
Ustave držav članic se razlikujejo tudi glede obsega urejanja drugih zadev v zvezi z EU.
Posamezne države imajo zelo natančno in obsežno urejeno kar velja predvsem za Nemčijo,
Avstrijo, Slovaško, Slovenijo.. Postavlja se vprašanje ali ne gre za preveliko širjenje ustavne
materije s čimer se rušita kompaktnost in preglednost ustave. Ena pomembnih stvari je
vsekakor razširitev kroga volilnih upravičencev zaradi t.i. evropskega državljanstva.
Drug pomemben krog ustavnih določb predstavljajo tiste določbe, ki se najbolj grobo
nanašajo na razmerje med temeljnimi državnimi organi glede sodelovanja v zadevah EU.
Države ki so posegle v klasično razmerje med parlamentom in vlado države članice so
Nemčija, Francija, Portugalska, Finska, Avstrija, Češka, Litva in Slovenija. To je določitev
obveznosti, da vlada pravočasno in celovito obvešča nacionalni parlament o zadevah, ki se
pripravljajo ali sprejemajo v organih EU (za delo Sveta). Posamezne države so izrecno
opredelile matična delovna telesa v nacionalnih parlamentih ki se ukvarjajo z evropskimi
zadevami.
1.2.1 Uvod
68.člen ustave ureja lastninsko pravico tujcev na nepremičninah. Prvotno je ta člen določal,
da tujci lahko pridobijo lastninsko pravico na nepremičninami le pod posebej določenimi
zakonskimi pogoji, na zemljiščih pa te pravice niso mogli pridobiti, razen izjemoma z
dedovanjem ob pogoju vzajemnosti.
Ustavna sprememba 68. člena ustave je določila da tujci lahko pridobijo lastninsko pravico
na nepremičninah pod pogoji ki jih določa zakon ali če tako določa med. pogodba, ki jo
ratificira DZ z 2/3 večino glasov poslancev. Zakon in med. pogodba sta morala poleg drugih
pogojev kot pogoj za pridobitev lastninske pravice obvezno določiti vzajemnost.
100
»Evropski člen« v Ustavi Republike Slovenije
Pri oblikovanju 3.a člena je bil uveljavljen t.i. abstraktni oz. splošni pristop, ki ne omenja
izrecno nobene med. organizacije, na katere se prenaša izvrševanje suverenih pravic ali
obrambne zveze, pač pa vzpostavlja le splošni ustavni temelj in temeljne pogoje za pristop k
takim organizacijam in zvezam.
Določba prvega odstavka 3.a člena ustave vzpostavlja ustavno podlago za prenos
izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije in za vstop v obrambne
zveze. S tem niso nastale niti mednarodnopravne posledice za Slovenijo niti se s to določbo
ne prenese izvrševanje nobene suverene pravice na nobeno med. organizacijo, temveč se je
samo dopustila možnost, da do takega prenosa v prihodnosti sploh pride.
101
Ustavodajalec je uporabil formulacijo »prenos izvrševanja dela suverenih pravic« in poleg
tega je določeno da Slovenija prenese izvrševanje pravic samo na tiste organizacije, ki
temeljijo na spoštovanju človekovih pravic in svoboščin, demokracije in načel pravne države.
Pravni in zlasti politični razplet in s tem povezano mučno politično razpravo je razrešila
sprememba ustave s katero je bil v naš ustavni red vključen t.i. evropski člen, ki v drugem
odstavku 3.a. člena ureja poseben institut referenduma, ki omogoča neposredno odločanje
volivcev o pristopu Slovenije k Uniji in morda tudi k drugim med. organizacijam. Ta
referendum lahko imenujemo referendum o mednarodnih povezavah.
Predmet referenduma
Oblika referenduma
102
S pravno sistemskega vidika ta oblika referenduma v primerjavi s predhodnih zakonodajnim
referendumom ne povzroča posebnih težav ne glede določitve referendumskega vprašanja kot
ne vezanosti DZ na referendumsko odločitev kakor tudi ne glede drugih konfliktnih pravnih
situacij. Ni pa smiselno povsem izključiti možnosti da DZ razpiše referendum še med
postopkom sprejemanja zakona o ratifikaciji, še zlasti če bi od podpisa pogodbe preteklo
veliko časa.
Drugi odstavek 3.a. člena ustave govori, da je referendum sprejet če je glasovala večina
volivcev, ki so veljavno glasovali. Neveljavne glasovnice je ustrezneje da se ne prištevajo niti
k negativnim niti k pozitivnim glasovom.
103
Če je odločitev volivcev na referendumu pozitivna, DZ sicer mora ratificirati med. pogodbo,
ta dolžnost bi prenehala, če iz kakršnih koli razlogov ne bi prišlo do njene ratifikacije. Do
tega bi lahko prišlo zaradi bistveno spremenjenih okoliščin pred podpisom mednarodne
pogodbe ali po njem in med postopkom njene ratifikacije. Ker ustava zavezuje DZ, da
upošteva referendumski izid, bi bilo v tem primeru smiselno referendum ponoviti.
104
Uporaba prava Evropske unije v Republiki Sloveniji
Določba 3.a. člena ustave, po kateri se pravni akti in odločitve Unije v Sloveniji uporabljajo
v skladu z njeno pravno ureditvijo, v celoti zagotavlja upoštevanje načel pravnega reda
evropskih skupnosti in Evropske unije, pri čemer so odprte možnosti za učinkovanje
pravnih aktov in odločitev tudi drugih med. organizacij na katere Slovenija prenese
izvrševanje dela suverenih pravic. Pravni akti in odločitve teh med. organizacij pravno
gledano niso mednarodne pogodbe. Predstavljajo nov pravni fenomen z lastnostmi, ki
jih nima noben pravni akt, predviden v naši ustavi. Gre za splošne ali posamične akte,
ki jih sprejemajo organi ali organizacije, ki niso sestavni del naše ustavno določene
državne ureditve, pa vendar lahko postanejo neposredno del našega pravnega reda
oz.učinkujejo v njem.
Pravna ureditev teh organizacij lahko med drugim določa zlasti pravila, kako ti akti in
odločitve vstopajo v pravni red članic in kako v njihovem pravnem redu učinkujejo. Ta
pravila pri Uniji odstopajo od veljavnih, z ustavo določenih pravil. Poleg tega, da ne
predvidevajo posebnega postopka internalizacije za to, da ti akti in odločitve učinkujejo kot
sestavni del slovenskega pravnega reda, tudi zahtevajo, da imajo hierarhičen položaj in pri
koliziji učinke, ki jim jih z uporabo obstoječih ustavnih določb o hierarhiji pravnih aktov in o
reševanju njihovega medsebojnega nasprotja ni mogoče dati (pri Uniji neposredno
učinkovanje in primat oz. supremacija sekundarnega prava). Tako daljnosežne učinke
avtonomnega prava Unije in drugih med. organizacij na katere bi Slovenija v prihodnje morda
prenesla izvrševanje dala suverenih pravic, omogoča stavek, da se »akti uporabljajo v
Sloveniji v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij«.
Ta določba je zelo splošna, ker ni mogoče vnaprej predvideti vseh mogočih načinov vstopanja
in učinkovanja vseh pravnih aktov in odločitev različnih med .organizacij, katerih članstvo
zahteva prenos izvrševanja suverenih pravic držav članic, prav tako pa trenutno ni mogoče
identificirat vseh določb naše ustave v katere posega pravna ureditev Unije. Splošno
pooblastilo v tretjem odstavku 3.a. člena zagotavlja, da bo s takimi pogodbami sprejete
obveznosti mogoče izpolnjevati ne da bi bila s tem kršena ustava. Če ustava tega ne bi
vsebovala po vključitvi Slovenije v Unijo ne bi imeli ustrezne ustavne podlage za reševanje
kolizij med evropskim pravom in našim domačim pravom.
105
Izročitev in lastninska pravica tujcev
Po prvotnem besedilu 47. člena ustave državljana Slovenije ni bilo dovoljeno izročiti tuji
državi, tujca pa samo v primerih predvidenih z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo
Slovenijo. Bila je absolutna prepoved izročanja državljanov Slovenije tuji državi. Sprememba
tega člena omogoča predajo oz. izročitev slovenskega državljana le, če ta obveznost izhaja iz
mednarodne pogodbe, s katero Slovenija prenaša izvrševanje dela suverenih pravic na med.
organizacijo (poleg Unije je še Mednarodno kazensko sodišče). Pojem »predaj«, ki pomeni
izročitev med državami članicami je uvedlo pravo Unije in se že zdaj uporablja pri
izročitvah osumljencev Mednarodnemu kazenskemu sodišču.
Ponovna sedaj že druga sprememba 68. člena ustave odpravlja dva dosedanja pogoja, ki sta
veljala za pridobivanje lastninske pravice tujcev na nepremičninah (prva sprememba leta
1997) določa da tujci pridobijo lastninsko pravico na nepremičninah pod pogojih, ki jih
določa zakon ali mednarodna pogodba, ki jo ratificira DZ.
Taka ustavna rešitev sledi načelom prostega pretoka dobrin oziroma prostega gibanja oseb v
svetovnem merilu in še posebej v okviru med. organizacij, kot je Unija. Pomeni, da je
pridobivanje lastninske pravice tujcev iz držav članic Unije v Sloveniji neposredno sproščeno
v skladu z režimom prometa nepremičnin v Uniji.
Večina članic ima državno oblast organizirano na načelih parlamentarnega sistema. Ta sicer
temelji na načelu delitve oblasti in vsebuje njegove temeljne značilnosti, ki pa so izvedene
bistveno manj dosledno kot v predsedniškem in tudi polpredsedniškem sistemu. Za
parlamentarni sistem je namreč značilno predvsem razmerje med parlamentom in vlado, kajti
v tem sistemu so odnosi neodvisni ter medsebojnega sodelovanja vzpostavljeni skoraj
106
izključno v razmerju med zakonodajno in izvršilno oblastjo, zelo malo pa med sodno in
drugima dvema. Zato se načelo delitve oblasti v tem sistemu kaže predvsem v dualizmu
zakonodajne in izvršilne oblasti. Za razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo pa je
značilno da med seboj tesno sodelujeta in vplivata druga na drugo.
107
Vlada sicer bolj ali manj izhaja iz volilnega izida v državi, vendar pa ni neposredno izvoljena
kot je DZ, zato tudi ni neposredno politično odgovorna ljudstvu. Zato vloga, kakršno ima
vlada pri odločanju v EU povzroča prekinitev vezi med sprejemanjem temeljnih odločitev v
parlamentu in volitvami predsedniškega organa, kakršna je značilna za sodobne demokratične
ureditve. Poleg tega so postopki odločanja v katerih sodelujejo nepregledni in zapleteni in tudi
zato težko dostopni javnemu nadzoru. Ljudstvo na delovanje vlade nima nobenega
neposrednega vpliva kot ga sicer ima na delovanje parlamenta, ki ga občasno voli, s čimer se
zagotavlja njegova politična odgovornost.
Izguba dela državne suverenosti, do katere je prišlo zaradi članstva v EU neposredno vpliva
tudi na položaj DZ. Organizacija državne oblasti po veljavni ustavi namreč izhaja izrecno iz
načela delitve oblasti. Že v splošnih določbah Ustave RS je določeno, da se oblast izvršuje po
načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno.
V slovenski ustavni ureditvi je nosilec zakonodajne funkcije DZ. Taka vloga mu pripada, ker
je po sodobnih demokratičnih pojmovanjih predstavnik ljudstva in v njegovem imenu izvaja
suvereno oblast. Kot predstavnik ljudstva DZ ne sprejema samo zakonov temveč deluje tudi
kot demokratična omejitev državne oblasti v imenu ljudstva, ki ga predstavlja.
Razmerje med parlamentom in vlado v naši ureditvi v primerjavi z drugimi državami ima
nekaj pomembnih značilnosti ki našo ureditev razlikuje od drugih. Odstopa glede
skupščinskega sistema, kar je v nasprotju z ustavo razglašenim načelom delitve oblasti.
Pretiran obseg pristojnosti pa ovira DZ tudi v njegovem parlamentarnem delovanju saj mu
otežuje izvajanje njegovih najpomembnejših funkcij, zakonodajne in političnonadzorstvene
funkcije.
Zaradi članstva v uniji DZ ni več edini organ, ki v imenu ljudstva izdaja za vse prebivalce
obvezne zakone. Specifični način sprejemanje odločitev v EU namreč v ospredje postavlja
vlado, ki skupaj z drugimi vladami sprejema odločitve v Svetu kot glavnemu zakonodajnemu
organu Unije. Po eni strani je vlada že na podlagi ustave podvržena specialnemu nadzoru nad
svojim delovanjem v organih EU, kajti splošni mehanizmi uveljavljanje političnega nadzora
nad delovanjem vlade pri tem niso zadostni, na drugi strani pa je način sprejemanja odločitev
v organih Unije tako zapleten in dinamičen, da mu DZ ne more biti kos, da bi lahko resnično
nadzoroval delovanje vlade. Vse to dejansko krepi položaj vlade, česar pravzaprav ni mogoče
preprečiti z nobenimi pravnimi ukrepi.
Ne glede na nedosledno ustavno ureditev položaja državnega sveta (DS) je jasno in nesporno,
da ima v mejah svojih pristojnosti določen vpliv na zakonodajno delovanje DZ in s tega
vidika tudi on spada v zakonodajno vejo oblasti. Res je sicer, da po ustavi nima nobenega
vpliva na delovanje in odgovornost vlade, toda če naj vpliv DZ na delovanje vlade v procesih
odločanja v EU, kot ga določa ustava nadomesti izgubo zakonodajne funkcije parlamenta
zaradi pristojnosti EU, bi kazalo tudi DS zagotoviti ustrezen vpliv na delovanje vlade, s
katerim v imenu države sodeluje pri odločanju v Uniji.
108
Če ima DS določen vpliv na izvajanje zakonodajne funkcije v državi, bi moral imeti tudi pri
izvajanju te funkcije v organih Unije, kjer je uveljavljanje posebnih interesov, ki jih
predstavlja DS, pomembno ne glede na raven odločanja. DS na delovanje vlade ne bi mogel
vplivati neposredno, ker mu ustava ne zagotavlja nobenega razmerja do vlade, pač pa
posredno prek vpliva na sprejemanje stališč v DZ, ki naj bi jih vlada upoštevala pri svojem
delovanju v Uniji.
Vsebina navedene ustavne določbe je podobna ureditvam v ustavah drugih držav članic EU,
ki imajo urejeno na ustavni ravni, po katerih se tudi zgleduje. To velja z vidika sodelovanja
DZ pri sprejemanju pravnih aktov in odločitev v EU, sicer pa je ta določba širša, ker je
splošnejša in daje ustavno podlago za sodelovanje DZ pri sprejemanju odločitev v kateri koli
med. organizaciji, na katero bi Slovenija prenesla izvrševanje dela svojih suverenih pravic.
Priznati je treba, da glede urejanja tega vprašanja nobena ustava ni prav dosledna in tako tudi
naši ustavi ne smemo preveč ostro očitati.
Razmerje med DZ in vlado pri sodelovanju v organih EU v ustavni ni urejeno niti popolno,
torej ni izčrpno, niti ni ustavodajalec molče dopustil morebitnega podrobnejšega urejanja z
zakonom in poslovnikom DZ. Ustava nalaga zakonodajalcu da razmerja podrobneje uredi za
zakonom in ne samo to, ta zakon se mora sprejeti z 2/3 večino navzočih poslancev.
Temeljna vprašanja razmerja med DZ in vlado so določena že v sami ustavi. Ustava določa
tudi, da DZ lahko o tem sprejema stališča. Po ustavi mora vlada ta stališča upoštevati, kar je v
celotni ustavni ureditvi tega vprašanja najpomembnejše in dejansko edino, ki vnaša nekaj
novega v preizkušena razmerja med parlamentom in vlado v parlamentarnem sistemu.
109
Ustavno gledano je pomembnejše vprašanje, kaj bi se zgodilo, če vlada ne bi upoštevala
stališča DZ. Gotovo bi v takem primeru vlada ravnala v nasprotju z ustavo in bi jo bilo
potreba poklicati na odgovornost, ki pa je samo politična (nezaupnica vladi in interpelacija).
Slovenska ustava ne ureja specifičnega razmerja med DZ in vlado pri odločanju v organih
EU, temveč postavlja splošna pravila, veljavna za katerokoli med. organizacijo, ki ima
nadržavno naravo. Razmerja so podrobneje urejena z zakonom, po eni strani bi lahko zakon
to uredil na splošno, če bi šlo za več enakovrstnih med. organizacij, po drugi strani pa je zares
treba z zakonom urediti samo razmerja, ki jih je nujno vzpostaviti zaradi članstva v neki
konkretni med. organizaciji, na katero Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic.
Zaradi načina delovanja EU se je potreba po takem zakonu pokazala samo v zvezi s
članstvom Slovenije v Uniji in je bilo ob včlanitvi Slovenije z zakonom urediti samo razmerje
med DZ in vlado glede sodelovanja Slovenije pri sprejemanju pravnih aktov in odločitev EU.
Tako je DZ sprejel zakon o sodelovanju med DZ in vlado v Evropskih zadevah (UR.l:
34/2oo4) s katerim je podrobneje uredil način tega sodelovanja.
Zakon je moral izhajati iz pravne ureditve Unije in slovenske ustavne ureditve. Moral je
upoštevati položaj vlade kot ga ima po ustavni ureditvi Unije pri odločanju v njenih organih,
na drugi strani pa položaj vlade in njeno razmerje do DZ, kot velja po slovenski ustavi in
ustrezni zakonodaji.
Zakon določa tudi, da lahko DZ na predlog vlade ali na lastno pobudo obravnava druge
zadeve Unije, tega v zakonu ne bi bilo treba zapisati saj DZ kot predstavniški organ
obravnava kar hoče, smiselno bi bilo le če bi temu sledila posledica oz. stališče ki bi ga Vlada
morala upoštevati, kar pa zakon ne določa in ne more določati saj bi s tem DZ presegel svoje
lastne pristojnosti.
110
DZ mora v rokih ki jih zahteva delo v okviru institucij Unije obravnava predlog stališča RS oz
izrazi namero, da bo predlog obravnaval, sicer se šteje za stališče ki ga je pripravila vlada.
Zakon določa da obravnava zadeve EU in o njih sprejema stališča DZ na plenarnih zasedanjih
ali pa to počne posebno delovno telo, ki je pristojno za evropske zadeve. O zadevah zunanje
in varnostne politike pa je pristojno delovno telo za zunanjo politiko, pri čemer se delovno
telo giblje v okviru stališč DZ o političnih usmeritvah posamezne.
Ne glede na to zakon v prvem odstavku 10. člena določa da mora vlada odločitve ki jih o
predlogu stališč RS sprejme pristojno delovno telo v okviru svojih pristojnosti, upoštevati pri
svojem delovanju v Uniji. V drugem odstavki istega člena daje vladi izrecno pavico da odloči
v nasprotju s stališčem delovnega telesa o čemer pa mora obvestiti DZ in navesti okoliščine.
Vlada je dolžna DZ obveščati tudi o poteku sprejemanja evropskih zadev kakor tudi predložiti
DZ podatke o postopku sprejemanja akta v Uniji, poglavitnih rešitvah in ciljih predlogov
aktov ter o predvidenem času za začetek obravnave in sprejema predpisov v Uniji. Vlada
mora to posredovati DZ takoj ko stališča prejme oziroma najpozneje v petih tednih po
prejemu zadeve.
Vlada lahko vsebino ocene vplivov in posledic ter predloga stališ RS spreminja in dopolnjuje.
111
3.1 Posebnosti prava Evropske unije, ki zadeva varstvo človekovih pravic in
temeljnih svoboščin
Poenotenje pravnih standardov bi lahko pomenilo zniževanje ravni varstva človekovih pravic
in temeljnih svoboščin. Na področju človekovih pravic in svoboščin je smiselno ohranjanje
razlik, pogojenih s specifičnostmi posamezne države ter zgodovinskimi izročili in razvojem
človekovih pravic v njej. Sprejemljivo in koristno je spreminjati to kadar evropski in
mednarodni akti zahtevajo od držav, da spremenijo tisto ureditev in prakso na področju
varstva človekovih pravic, ki zaostaja za standardi uveljavljenimi v EU.
V Ustavi RS je določba petega odstavka 15. člena ki se glasi: »Nobene človekove pravice ali
temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v SLO, ni dopustno omejevati, z
izgovorom, da je ta ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri.« Ta določba se je
doslej med drugim nanašala tudi na Konvencijo Sveta Evrope o varstvu človekovih pravic in
temeljnih svoboščin, veljala pa bo tudi za evropsko ustavo. Na podlagi te določbe so v SLO
zavezujoči tudi tisti deli mednarodnih pogodb, ki niso v skladu z Ustavo, pod pogojem, da
zagotavljajo višjo raven varstva človekovih pravic.
Ustavne določbe glede človekovih pravic niso idealne še manj pa njihovo uresničevanje v
praksi toda kljub temu po 15 letih se je na področju človekovih pravic potrdila in ohranja še
112
danes napredno vlogo pri uveljavljanju, utrjevanju in razvoju človekovih pravic. Slovenija ne
more in ne sme kot nacionalni interes ponujati nečesa, kar bi bil pravzaprav interes njenih
vodilnih političnih elit, temveč le tisto, kar je utemeljeno v varstvu temeljnih pravic.
Pri vsem tem imajo človekove pravice in svoboščine izjemen pomen, saj brez varstva,
utrjevanja in razvoja človekovih pravic je videti, da se za prevlado bojujejo odtujene politične
elite, nacionalne in evropska birokracija in da je reforma namenjena njim ne pa državljanom
in državljankam EU. Tak odnos do človekovih pravic v ustavi se je maščeval pri ratifikaciji
še posebno pri tistih državah, ki so se odločile za referendum. V SLO ratifikacija ustave ni
bila zadovoljivo izkoriščena za to da bi se širša javnost seznanila z novostmi ki jih prinaša.
Glede človekovih pravic bi lahko trdili, da obstaja zasnova evropske unije že več kot pol
stoletja. EKČP je bila sprejeta leta 1950 v okviru Sveta Evrope. Ta ima v primerjavi z
evropsko ustavo več prdnosti:
1. gre za vseevropski dokument, ki ga je ratificiralo 46 držav članic Sveta Evrope,
2. že desetletja deluje institucionalni sistem za njeno uveljavljanje – Evropsko sodišče za
človekove pravice, ki določa in zagotavlja upoštevanje minimalnih standardov varstva
človekovih pravic v vsej Evropi.
Države Sveta Evrope si enostavno ne morejo privoščiti, da ne bi uresničevale EKČP saj imajo
zanje boleče posledice tako moralne, politične kot materialne.
Dokler ne bo sprejeta ustava EU ima večjo moč na tem področju Svet Evrope, saj doslej EU
ni poznala dokumenta o človekovih pravicah, ki bi se pravno zavezoval članice k njegovemu
upoštevanju. Listina o temeljnih pravicah EU je napreden katalog človekovih pravic vendar ni
113
več kot priporočilo državam članicam in ne sloni na institucionalnem spremljanju in nadzoru
njenega uveljavljanja.
Svet Evrope je nastal »primarno zaradi varovanja človekovih pravic, evropske gospodarske
integracije pa zaradi gospodarskih interesov« Tako je logično da ESČP v Strasbourgu kot
osrednji evropski varuh človekovih pravic oblikuje načela in standarde za presojo kršitev
človekovih pravic v evropskih državah, prispeva k omejevanju možnosti, da bi se kršitve v
podobnih premerih ponavljale. Sodišče Evropske skupnosti v Luksemburgu skrbi za enotno
razlago predpisov EU in ima povsem drugo vlogo kot ESČP. Evropska ustava je vsekakor
korak naprej a je razlaga in uporaba predpisov za slovenske pravnike trd oreh, prav tako je
težje razumljiva sodna praksa Sodišča Evropskih skupnosti težje razumljiva, standardi ki jih
določa so zahtevnejši in prihodnje odločitve manj predvidljive kot to velja za sodno prakso
ESČP.
114
3.5. Uveljavljanje evropskih standardov varstva človekovih pravic v Sloveniji
ESČP je SLO poslalo jasno sporočilo da je treba dosledno spoštovati temeljne človekove
pravice kot je prepoved nečloveškega in ponižujočega ravnanja v vseh primerih tudi takih, ko
je tujec obdolžen tihotapljenja mamil. Pozitivni učinek odločitve ESČP neposredno zadevajo
vprašanje ureditve pooblasti policije na normativni in praktični ravni. Sodba je pomembno
prispevala k bolj kritični presoji ravnanja policije okrepitvi zunanjega nadzora nad njenim
delom in utrditvi pravic pripornikov. Se je pa pokazalo da SLO ni bila dovolj dosledna in
korenita kar se je pokazalo leta 2006 v primeru Matko ko je bila ponovno obsojena.
Glede drugega primera se je plaz sprožil leta 2000 ko je bila Poljska obsojena zaradi
pomanjkljivega standarda sojenja v razumnem roku. Mnoge države so na podlagi tega primera
spremenile svojo ustavo in zakonodajo. SLO je oblikovala program Lukenda in spremenila
zakonodajo tako, da bi vzpostavila učinkovito pravno sredstvo zoper predolgo sojenje in
prispevala k odpravi sodnih zaostankov do leta 2010.
Oba primera sta in bosta v prihodnje prispevala k dvigu ravni varstva človekovih pravic v
SLO.
115
3.6 Pogodba o ustavi za Evropo o človekovih pravicah
Človekove pravice in svoboščine imajo delono tako kot v Ustavi RS tudi v evropski ustavi
osrednje mesto. Podrobno so obravnavane v v posebnem drugem delu ki sledi
uvodnemu delu, posamezne določbe pa tudi v preambuli, uvodnem in posameznih
drugih poglavjih. Delež določb o človekovih pravicah v primerjavi z drugimi določbami
je v evropski ustavi nekajkrat nižji kot v slovenski ustavi.
Preambula evropske ustave se sklicuje na univerzalne vrednote med katerimi na prvo mesto
poudarja nedotakljivost in neodtujljivost pravic posameznika ki jim že v uvodnih členih
dodaja tudi pravice pripadnikov manjšine. Tu so poudarjene še strpnost in
nediskriminacija, enakopravnost med ženskami in moškimi, verske skupnosti ter
solidarnost med generacijami in otrokove pravice. Posebej močno so poudarjene
pravice, pomembne za prost pretok oseb, storitev, blaga in kapitala, ki pa so
konkretizirane v posameznih poglavjih tretjega dela ustave.
116
Preambula Listine o temeljnih pravicah EU, ki je z minimalnimi dopolnitvami v celoti
vključena v ustavo, spominja po obliki na preambulo k ustavi v ZDA, kar pa seveda ne
velja za vsebino. Če primerjamo slednjo z listino imajo pravice v ameriški ustavi
predvsem negativen status, medtem ko imajo v listini mnoge aktiven in pozitiven status.
Bistvo preambule Listine je da v središče prizadevanj za svobodo, varnost in pravičnost
postavljanja posameznika z njegovimi pravicami in svoboščinami.
V sklepnem delu listine je večji poudarek na demokratičnem izročilu pri varstvu človekovih
pravic v državah članicah EU. Prepovedana je zloraba pravic, poudarjen je pomen
zgodovinskih izročil ter pravne ureditve in običajev, ki veljajo v državah članicah,
posebej pomembno je pa načelo, ki se nanaša na raven varstva človekovih pravic.
Primerjava besedil listine Unije o temeljnih pravicah in EKČP pokaže, da načelo o tem da
lahko EU v svojem okviru uresničuje raven varstva pravic, kot pa jo kot minimalno
določa EKČP, ni le mrtva točka na papirju.
3.7. Sklep
1) Na področju varstva človekovih pravic veljajo v EU med pravom Unije in
nacionalnim pravom držav članic posebna razmerja. Zato je EU prepustila temeljno skrb
za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin Svetu Evrope ter (ustavnim)
sodiščem držav članic. Poleg tega se je EU v evropski ustavi odločila za pristop k EKČP.
3) Odlaganje sprejema evropske ustave lahko znova oživi že skoraj presežne dileme. Če
bo evropska ustav uveljavljena bodo njene temeljne usmeritve na področju človekovih
pravic uveljavljene takoj, druge pa bodo odvisne deloma še od načina realizacije z ustavo
prevzetih obveznosti.
117
4) Pri takem razvoju EU glede varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin
postajajo izkušnje (ustavnega) sodstva v Sloveniji na področju uveljavljenja EKČP
posebno dragocene.
Pri tem se mora SLO še bolj kot v preteklosti zavedati, da je raven varstva človekovih
pravic in temeljnih svoboščin, kot je določena v EKČP in sodni praksi ESČP, za SLO
vsestransko obvezujoča.
118