教育：美好世界的開端

國立臺灣師範大學教育政策小組
 前言

教育是國家的根本，禮記學記篇早就提出「古之王者，建國君民，教
學為先」，世界各先進國家也都將教育列為施政的重點。臺灣缺乏天然資
源，腦力資本與優質人才更是我們唯一的出路。

去年初，國立臺灣師範大學鑑於12年國教政策陷入泥淖，學校師生、
家長與大眾無所適從，曾提出「12年國教之省思與呼籲」。我們很高興看
到準總統12年國教政見，提出真正免試與發展高中職特色，和我們當時提
出的主張類似。

如今，繼續秉於大學對社會的責任，臺師大教育政策小組再次以「教
育：美好世界的開端」為題，針對臺灣面對未來發展，無可迴避的幾項重
要教育議題，清楚說明其問題，更重要的是，提出我們的主張與具體可行
的改善行動方案。我們期待新政府達到下列四項指標，讓「學生看見未
來」，「教師重燃熱情」，「政策凝聚共識」，共創未來美好世界。

我們期許新政府在2020年達成下列指標：

一、30%的學前教育機構通過專業認證評鑑

二、國中會考各科待加強比例降到20%

三、初聘教師依專業表現分級並給予差異敘薪

四、重大政策保留5%計畫經費作為評鑑費用

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 壹、學生看見未來

一、改善學前教育品質

問題 學前教育品質患不均
相對於我國國民教育向上延伸三年，近幾年世界各國教育政策的熱點在
義務教育向下延伸，我國也在2014年提供5歲幼兒免學費方案，符合國際教育
趨勢。然而，政府補貼學費雖有助於降低家長負擔，只是將原來的家戶支出改
由政府補貼，對於增加學前教育整體經費並無助益；也只要求學前教育機構符
合最低標的安全與營運規定的品質。國內外研究已清楚顯示，我國學前教育機
構品質仍有許多改善空間，幼兒接受高品質的學前教育，只能全憑運氣。

主張

1. 以專業認證評鑑提高學前教育品質。我國幼兒已有充分機會進入學前教育
機構，但幼兒接受低品質的學前教育和沒接受過該教育的效果沒兩樣，我
國家長其實早就明白這個道理，部分幼兒園即使在政府補貼後只需繳納低
額費用，仍無法滿招。因此，有必要以專業認證評鑑提供一套高品質學前
教育機構的標準，引導有心追求高品質的幼兒園自我改善，並以認證肯定
其作為，讓家長選擇幼兒園時有所依循。

2. 稅制改革以提高教育經費。學前教育屬地方政府權責，在目前地方財政患
寡與患不均的現況，中央政府應擴大地方政府財政規模，以改善學前教育
機構品質。惟政府經費主要來源為稅課收入，在我國租稅負擔率偏低的情
況，不但造成政府財政困窘，更嚴重限縮整體支出，因此有必要透過稅制
改革充實國庫，保障教育事業穩定發展。

策 1. 扶持公私立幼兒園通過專業認證評鑑，讓每一位幼兒都能享有至
略 少一年的高品質學前教育；偏鄉地區幼兒園應優先輔導通過。

2. 提高對地方政府教育的一般補助，並兼顧均等與適足，責成地方
政府為學前教育負起應有的教育及財政責任。

3. 改革稅制以提高政府對教育的投資。

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二、確保每位學生具備基本學力

問題 20萬學生等待失敗
教育應該作為偉大社會的平衡器，但在臺灣反淪為社會不平等再製的機
器。國內外測驗顯示我國15歲學生學習成就存在巨大落差，教育部雖提出各
項補救政策，但國中會考國英數社自待加強的學生比例為18%、33%、33%、
15%、23%，其中，5科都待加強的學生約佔總數的7%；國際測驗也顯示臺灣
仍有12%的學生未具備參與現代社會運作所需的基本學力，以全國200萬國中
小學生的一成計算，表示我國國中小有20萬學生等待失敗，他們不是提早成
為學校教室的客人就是中輟離開學校；更值得擔憂的是，這些學生大都來自
中下社經背景家庭，代表他們無法透過教育翻轉社會階層。學校擬以特色引
導弱勢學生走向其它選擇，如未能善加利用強勢智慧引導弱勢智慧，在他們
未具備基本學力的情況下，能夠發揮優勢天賦而成功的個案有如鳳毛麟角，
表面光彩終究無法逃避公平的落實。

主張

1. 資源集中協助弱勢。諾貝爾經濟得主Amartya Sen說：「補助越能精準地
給予貧窮者，則浪費越少，且達到預期目標的花費越少。」教育系統要維
持高表現的唯一方法，不是繼續強化明星學生的表現，而是帶好每一位孩
子。經濟合作暨發展組織計算臺灣所有學生如在2030年都具備基本學力，
國內生產毛額將增加8,520億美元，約是目前的八成，表示投資弱勢者教育
不只維持社會正義，更可以提高經濟產能價值。所有的孩子都是我們的孩
子，中央政府必須將弱勢者教育視為國安議題，投入資源在最弱勢的學校
與學生，發揮有限經費的最大效率與影響，讓每一個孩子具備未來社會所
需要的基本學力，不會因為家庭或環境因素阻礙個人天賦的發展。

2. 協助弱勢要聚焦基本學力且即時。麥肯錫顧問公司分析世界各地持續進步
的教育系統，指出改善表現不好的學校，應優先專注於學生基本學力的提
升。期待弱勢學生達到基本學力，並非分數霸凌或智力掛帥，而是對這些
學生的信任與尊重，相信他們，就如相信其中上社經背景同儕，都具備成
功學習的能力，尊重其追求自我實現的權利。孩子一旦開始落後，要立即
補救，芬蘭在國小低年級採用1對1的教學方式，確保每位學童都有相同的
學習品質；英國教育也證實在小學階段結束前消除分數差距是弱勢協助最
有效的方式。

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 3. 統一各階段教育成就評量標準等級。國中會考作為學力監控機制有其必
要，但會考待加強學生不可能是國三或國中階段才產生，等到國中才補
強，錯失教學介入的有效黃金時期；這主要是因為我國缺乏國小到高中一
致的評量分類與基準，會考分三級、補救教學分成通過與否、學生學習成
就評量標準分成五級、縣市學力檢測各行其是，造成各階段教師無法持續
追蹤學生學習成長歷程。因此，有必要統一各種學生學習評量的等級，建
立各等級流動狀況基礎資料，讓教育行政單位與教師即時且具體掌握學生
學習狀況，及早介入待加強學生的補強。

策 1. 中央政府整合弱勢補助政策，集中資源在最弱勢的20%的學校與
略 學生，回歸到「對資源缺乏者提供較多資源」的精神。

2. 中央政府應統一各階段教育成就評量標準等級，包括國小到高中
的學習評量標準、補救教學、會考、縣市學力檢測等，清楚描述
各等級行為表現，發展相關評量工具。在小學結束前，確保每位
學生都具備基本學力，並逐年降低國中會考各科待加強比例。

3. 有效教學方案應提供校長與教師根據學校環境與學生特性所需的
增能與支持專案；規劃多元教學模式（推動跨年級、資訊化教學
或暑期學習），提供差異化課程，以全人教育方式進行教學。

4. 提供偏鄉學校績效獎金，吸引及留任優秀校長及教師到校服務；
檢討工作環境，提供人力支援，並且降低沒必要的行政負擔。

5. 建立跨部會的整合單位，統整各方資源，完善弱勢學生所需要的
基本生理與安全的需求，全村協力確保所有學生擁有安全、健
康、營養等協助。

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 貳、教師重燃熱情

一、強化專業認同

問題 教師專業未受肯定。
依現行制度，一位願意持續專業成長、改進教學的教師，與照本宣科、
教學數十年如一日的同儕，在其他條件相同的情況下，都受到一樣的對待。
不問教師教學努力，讓教師失去教學熱情；缺少專業成長階梯，讓教師失去
專業成長動力；而缺乏教師專業評鑑，讓少數不適任教師拖垮教師整體形象，
甚至可能造成劣幣驅逐良幣，破壞整體士氣。

主張

1. 以教師專業標準建立生涯發展藍圖。教師作為一項專業，必須有明確的專
業標準及具體的行為表現描述，才能清楚勾勒專業圖像，界定教師必備的
專業知能與專業職責。教育部已公布我國教師專業標準指引，但要具體落
實，必須建立教師生涯發展藍圖，讓教師在不同階段，學習和挑戰不同的
任務，提高教學工作的吸引力，讓教師以專業贏得尊嚴，取得社會尊敬。

2. 教師評鑑應該與教師專業標準結合。教師評鑑應該以教師專業標準為基
礎，而且應包括多面向的證據，彼此相互驗證，更應伴隨有效回饋，連結
專業發展機會，讓傑出教師更願意奉獻，讓不適任教師在支持與協助過程
公平解聘。

1. 教師依專業表現分成不同等級，各級別教師有清楚的專業標
策
略 準與具體的行為表現描述，並給予差異敘薪。

2. 儘速修訂教師法，讓教師評鑑有法源根據，設定全面教師專
業評鑑實施期程。在法規未修訂前，要求初聘教師簽訂定期
接受教師專業評鑑與輔導契約。

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二、平衡改善與績效

問題 訪視評鑑過多
學校經常抱怨上級政府的各類評鑑、統合視導、臨時索求各項資料等
衍生的工作，讓教師無法專心教學、也讓行政人員疲於奔命，降低學校效能，
傷害學生受教權益。

主張

1. 行政減量有助益但只是治標。教育行政單位提出整併訪視評鑑、行政減
量的措施，當然有助於降低行政人員與教師的工作負擔，但這只是短期
的治標方案，而不是提高學校辦學品質的治本之道。學校接受評鑑有其
價值，透過精實的評鑑，學校可以知所不足，力求改善；更可以公開整
合的資料，讓政策制定者、家長、利害關係人與大眾理解學校辦學成果
與學生成長，負起績效責任。

2. 強化學校專注於教與學的自評功能才是治本。提高學校自評品質才是平
衡自我改善與績效責任最關鍵核心，這也說明歐盟在本世紀初即開始大
力呼籲會員國必須克服萬難以落實學校自評，畢竟學校成員是理解該校
條件、學生表現與改善需求的最佳人選，能夠定期且即時地針對學生表
現與學校行政支援系統進行檢討評估；更重要的是，透過自評過程，讓
所有利害關係人形成專業對話社群，參與並認同學校使用自評內容作為
教與學改善的依據。

策 1. 提供學校自評所需的專業能力與工具資源，包含校長帶領團隊
略 合作及教學領導能力，學校相關人員觀課與專業回饋技巧、資
料分析詮釋能力，學校品質與學生評量機制，自我評鑑所需的
經費挹注等。

2. 發展全國適用的數位化校務行政系統，蒐集學校相關資料，作
為各類評鑑、制訂教育政策、回應民意詢問等用途；並且整合
各教育資料系統，提供民眾易懂且方便電腦讀取及轉換的標準
化格式。

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 參、政策凝聚共識

一、優化政策參與

問題 教育政策公共參與不足
教育改革牽涉到每一個人的未來，它絕對不能只是教育機構內部的改革，
而是整個社會的改造與重建運動；而民主的生活方式仰賴人民積極參與公眾
事務與建設性回應社會變遷的挑戰，隨著人民教育水準提高，網絡資訊暢通，
民眾參與公共政策的需求也日增，民意如無法及時表達或適度參與公共政策，
就可能引發抗議行動或街頭運動，12年國教及其課綱在研擬與修訂過程爭議
不斷即是一例。但另一方面，不同利益團體各自組成陣營，試圖影響政策的
規劃與實施，協商與妥協的結果往往使政策共識更難形成。

主張

1. 資料公開透明，落實民主參與的政策制定。重大政策如有民意基礎及共
識，較容易獲得支持與肯定，政府應善用網路通訊技術與資訊科技，開放
參與，讓每一個人成為政府的一部分；更可藉由主動積極開放資料，促使
政府跨部門與公眾溝通與對話，提升施政效能，強化大眾監督政府的力
量。經濟合作暨發展組織及芬蘭都強調民眾參與政策制定的重要，芬蘭在
其2016年的課程改革過程，中央、地方與學校層級善用各種溝通媒介，擴
大教育工作者和社會大眾的參與，建立課程改革共識。

2. 鼓勵跨界參與，確保政策制定品質。教育發展應建立在個人與社會共同改
革需求而進行的調整，因此，教育政策制定除邀請利害關係人外，也應邀
請跨域專家學者參與政策討論，提供多元專業意見，逐漸形塑政策參與的
理性對話與包容文化，提高政策制定的品質與價值。

策 1. 主動釋出政府資料，確保資訊公開透明，並且鼓勵民眾利用政
略 府資料進行公民參與的理性對話，提升公共參與品質。

2. 整合現有政策參與平台與強化多元溝通模式，讓利害關係人、
大眾與主管機關相互溝通與對話，形成政策共識。針對涉及各
級教育品質與公平等政策議題，更應擴大公眾參與，蒐集多元
聲音，周延制定符合公共利益的政策。

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二、評估政策績效

問題 政策缺乏績效評估機制
我國不缺乏各類教育改革方案，而是缺乏方案規劃的分析評估和檢討方
案經費的使用效率，近千億的邁向頂尖大學計畫如是，幾百億的弱勢補助政
策也如此。目前仍然缺乏由學生學習成就資料與嚴謹的評鑑結果反饋政策內
容缺失的合理機制，造成許多政策制定與推動不僅片面，且徒具形式，遑論
有效解決教育系統的問題。

主張

1. 政策必須有績效評估機制。教育政策不是閉門造車的產物，根據政策效果
進行評估才能有效改善決策品質，政府必須在重大教育政策設置評鑑機
制，並編列績效評估經費，落實以證據為依據的公共政策決策過程。

策 1. 政府重大教育政策至少保留5%的計畫經費作為政策評估費用，
略 以評鑑結果修正教育政策的決策與執行。

2. 建置大型教育資料並統整政府各部門統計資料，落實政府部門應
用大數據於政策的制定與檢討。