법학연구(연세대학교 법학연구원) Yonsei Law Review

제29권 제4호 (2019년 12월) 1~33면 Vol. 29 No. 4 (December 2019) pp. 1~33
DOI http://dx.doi.org/10.21717/ylr.29.4.1

미래세대 보호를 위한 법리적, 헌법적 기초*

1)

김 성 수

목차
. 미래세대 보호의 국제적, 사회적 . 세대 간 정의와 세대 간 공동체
배경 1. 기존의 세대 간 정의론
. 미래세대의 보호와 국민주권, 의회민 (Intergenerational Justice), 세대 간
주주의의 한계 형평성론( I n t e r g e n e r a t i o n a l
1. 미래세대의 개념 Fairness) - 규칙인가 원리인가?
2. 국민주권, 의회민주주의와 미래세 2. 世代間 共同體(Intergenerational
대 대표성의 한계 Community)와 世代間 連帶
. 미래세대 보호의 헌법적 근거 (Intergenerational Solidarity)의 신
1. 현행 헌법규정과 개헌론 원칙 수립 “기성세대 없이 미
2. 평가 래세대 없으며, 미래세대 없이 기
3. 독일기본법 제20a조 성세대 있을 수 없다”
4. 국가부채의 헌법적 제한 (nulla antecedens generation, sine
5. 기본법 제20b조 신설을 위한 futurae generation)
개헌론 . 결론

Ⅰ 미래세대 보호의 국제적 사회적 배경

제2차 세계대전 이후에 인류는 이른바 베이비붐 세대의 폭발적인 인구증가를 경

험하고 각국의 경쟁적인 경제발전과정에서 자원과 에너지에 대한 수요가 급증하면
서 국제사회에서는 인구증가와 자원고갈로 인한 이른바 성장의 한계 문제가 제기되
었다. 1972년 로마클럽은 이와 같은 성장의 한계(The Limits to Growth)를 지적하면
서 인류가 지구환경과 천연자원을 불가역적인 방식으로 훼손하고 있다고 보고 이른
바 지속가능한 개발이라는 개념을 최초로 제시하였다.1) 이후 UN을 비롯한 국제사

* 이 논문은 2015년(2018년) 정부(교육부)의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받

아 수행된 연구임(NRF – 2015SIA5B8046155).
** 연세대학교 법학전문대학원 교수.
2 김성수

회는 1990년대에 이르러 기성세대와 미래세대의 이른바 세대 간 형평성을 지속가능

한 발전의 중요한 목표로 설정하였는데, 1992년 UN의 “환경과 개발에 대한 리우선
언”이 대표적이다.2) 또한 UNESCO는 1997년 제27차 파리총회에서 미래세대에 대
한 기존세대의 책임에 관한 선언을 하기에 이르렀다.3)
우리 헌법 전문은 “우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보
할 것을 다짐하면서”라는 내용을 규정하고 있지만, 성장둔화, 청년실업, 주거난, 보
육문제, 사교육비, 고용불안, 사회적 안전망의 부재 등의 악재와 악순환으로 인한
초저출산 현상으로 자손의 안전, 자유, 행복을 보장하기에 앞서 국가소멸의 위기감
속에서 공동체의 존속가능성 자체가 위협받는 엄중한 상황이 초래된 것이다. 세대
간의 형평성, 세대 간의 정의는 미래세대가 존재하는 경우에 논의할 수 있는 문제이
기 때문에 미래세대의 존속 자체가 문제 되는 우리의 경우에는 보다 현실적인 관점
에서 문제에 접근하는 것이 필요하다.
따라서 한국사회에서 미래세대를 보호하는 문제는 당위론적은 측면을 넘어서서
민족 자체의 존망이 달린 문제라고 할 수 있다. 외국의 학자들은 문헌연구를 통하여
미래세대의 보호가 윤리적인 관점에서 필요한 것인가를 논하고 있는데,4) 이와 같은
논의는 우리나라에서는 다소 한가한 책상놀음으로 보인다. 해외에서는 세대 간의
형평성이나 정의에 관한 관점이 중요한 의제라면 우리 사회의 경우에는 세대 간의
공동체와 連帶의 관점이 본질적인 것으로 볼 수 있다.

1) The Limit to Growth, Donella H. Meadows/Dennis L. Meadows/Jørgen

Randers/William W. Behrens Ill, A Report for THE CLUB OF ROME'S Project
on the Predicament of Mankind. 1972.
2) Rio Declaration on Environment and Development, Our Common Future.
Principle 3 “The right to development must be fulfilled so as to equitably meet
developmental and environmental needs of present and future generations.”.
3) 이에 대한 상세한 논의는 손영삼, “국제환경법상 세대간형평(Intergeneration
Equity)원리에 관한 연구”, 석사학위논문, 서강대학교 대학원, 2003, 39면 이하.
4) Meyer, Historische Gerechtigkeit, 2005; 同人, Intergenerational Justice, in :
Zalta, Edward N. (Hrsg.), The Stanford Encyclopedia of Philosophy, http://plato.
stanford.edu/2008, 10. 09. 2013; Birnbacher, Verantwortung für zukünftige
Generationen, 1988; 동인, Langzeitverantwortung - das Problem der Motivation,
in : Ethik, Technik, Ökologie, 2008, S. 83-97; Tremmel, A theory of
intergenerational justice, 2008; Heubach, Generationsgerechtigkeit: Herausforderung
für die zeitgenössische Ethik, 2008.
 미래세대 보호를 위한 법리적, 헌법적 기초 3

본 연구는 미래세대의 보호라는 주제를 규범적인 측면에서 다루는 것이기 때문에

이 주제와 관련하여 현재의 헌법적, 법적 상태를 평가하고 향후 미래세대를 법적으
로 보호하기 위하여 법제도적으로 무엇이 필요하고 정비되어야 하는지 등 입법정책
적 대안을 제시하는 것을 목적으로 한다.
미래세대의 보호는 국가공동체의 총체적인 문제를 포괄하는 논제이기는 하지만
특별히 문제 되는 영역이 별도로 있다고 이야기하기 어렵다. 그럼에도 불구하고
미래세대의 보호, 세대 간 정의와 형평성이 특별하게 중요한 문제로 제기되는 영역
은 다른 나라의 경우와 비교하여5) 공통분모를 발견할 수 있는 보편적인 분야로서
환경, 사회보험 및 국가부채, 복제인간, 유전공학, 인공지능 등을 들 수 있으며,6)
우리나라의 특수성을 고려한다면 통일, 교육 등의 문제가 제기될 수 있다. 그런데
우리나라에서 세대 간 정의나 형평성을 다룬 문헌은 적지 않지만 이러한 개별 분야
들이 서로 뒤섞여 있어서 다소 혼란스러운 상태라고 할 수 있는데, 본 연구는 일단
미래세대의 보호를 위한 전반적인 법적 평가와 제도설계 원칙을 총론적인 관점에서
제시하는 것으로 그치고, 통일, 환경, 사회보험 및 국가부채, 미래기술과 관련된 개별
적인 분야와 관련된 문제는 차후 연구과제로 남기고자 한다.

Ⅱ 미래세대의 보호와 국민주권 의회민주주의의 한계

1. 미래세대의 개념

5) 대표적으로 핀란드는 의회에 미래위원회를 상임위원회로 설치하였다. 미래위원

회는 핀란드의 미래, 과학, 기술 분야의 일종의 싱크탱크로서 내각의 수상을 카
운터파트로 하여 1993년 출범하였다. 따라서 미래위원회의 주요한 활동목표는
핀란드의 미래와 관련한 주요 정책과 예상되는 영향에 대하여 정부와 소통하는
것이다. 핀란드 정부수반인 수장은 자신의 임기 동안 적어도 1회 이상 핀란드
의 미래와 관련한 장기적인 전망 등에 대한 보고서를 작성하여 의회의 미래위
원회에 제출한다. 미래위원회는 정부 보고서에 대하여 의회 차원의 미래보고서
의 초안을 작성한다. 정부와 의회가 이러한 소통과정을 통하여 미래에 발생할
수 있는 모든 정책적 사안에 대하여 비교적 초기에 필요한 대안을 모색하고 부
정적인 효과를 최대한 차단할 수 있다. 2017년에 이미 핀란드 정부는 Agenda
2030 for Sustainable Development라는 보고서를 의회에 제출한 바 있다.
6) Kleiber, Der grundrechtliche Schutz künftiger Generationen, 2014, S. 16 ff.
4 김성수

(1) 세대의 개념

법적으로 미래세대의 개념을 규정한 조항은 존재하지 않기 때문에 그 범위와 대상

에 대해서는 다양한 견해가 제시될 수 있다. 후술하겠지만 미래세대의 보호가 필요
한 다양한 영역이 있을 수 있는데, 예를 들어 사회보험 분야에서 세대 간 정의는
연금수급권을 가진 퇴직한 세대와 연금보험료를 납부하는 현업에 종사하는 세대
간의 형평성이 주된 관심사인 것에 비하여 환경오염과 자원고갈이 문제가 되는 세대
간의 형평성은 주로 기성세대와 아직 세상에 태어나지 않는 미래세대와의 관계를
그 대상으로 한다.
미래세대는 ‘미래’와 ‘세대’라는 용어의 복합체라고 할 수 있다. 우선 ‘세대’는
辭典的인 의미로는 다음과 같이 사용되고 있다. 1. 어린아이가 성장하여 부모 일을
계승할 때까지의 30년 정도 되는 기간. 2. 같은 시대에 살면서 공통의 의식을 가지는
비슷한 연령층의 사람 전체. 3. 한 생물이 생겨나서 생존을 끝마칠 때까지의 기간.7)
이와 같이 세대에 대한 사전적인 의미에도 불구하고 세대라는 개념은 흔히 ‘전후세
대’, ‘밀레니엄 세대’, ‘감성세대’와 같이 일정한 시대나 시대적 특징을 공유하는
유사한 연령층 등의 의미로 다양하게 사용되고 있다.
본 연구의 대상인 미래세대의 세대는 이와 같이 좁은 의미에서 특정 연령층이나
인구집단을 가르치는 것이 아니라 현존하는 인구집단에 후속하여 출생하는 모든
미래인간의 집합체(Die Gesamtheit künftiger Menschen)를 의미하는 보다 광의로 이
해하고자 한다. 그런데 미래세대가 미래인간을 의미한다면 ‘인간’이 아닌 ‘세대’라
는 용어를 구태여 사용할 필요가 있을까? 미래인간을 대신하여 미래세대라는 용어
를 사용하는 것은 두 가지 이유가 있다.
첫째는 미래세대에서는 물론 미래에 출생하는 사람을 주된 대상으로 하지만 미래
세대를 ‘보호’한다는 목적을 고려한다면 미래세대의 ‘세대’에 비인간적인 요소들,
예를 들어 미래의 동 식물이나 생물다양성 등을 포함시킬 수 있기 때문이다. 미래세
대에 대한 현재의 연구는 주로 미래에 태어나는 사람에 대한 보호를 주된 타깃으로
하지만, 향후에는 그 범위를 인간을 포함하는 생물체의 후속세대에 대한 보호의
문제로 외연을 확대할 수 있기 때문이다.
둘째로는 인간이라는 용어는 역사적으로 개인과 개인주의를 중심으로 하는 자유

7) 두산백과, “세대”에 관련한 개념, http://www.doopedia.co.kr(2019년 06월 10일).

 미래세대 보호를 위한 법리적, 헌법적 기초 5

주의적 법치주의의 기본질서 하에서의 사람의 개체를 의미함에 비하여 세대라는

개념은 인간집단 전체를 대상으로 하고 있다는 점이 특징적이다. 후술하는 바와
같이 미래세대에 대한 법적인 보호의 문제는 미래세대에 속하는 특정 개인을 보호한
다는 목적도 있지만 일정한 시대를 중심으로 생활하는 국민이나 시민 또는 미출생
세대의 운명을 총체적으로 보장한다는 의미가 두드러지기 때문이다. 또한 본 연구가
지향하는 세대 간 공동체는 기성세대와 미래세대를 운명적으로 포괄하고 그들 간의
공동체적 연대가 실현되는 通時的 공동체라는 점에서 개인주의를 중심으로 하는
기존의 헌법 질서와 구별되는 특징을 가진다.

(2) 미래세대의 ‘미래’의 의미는 무엇인가?

흔히 미래세대는 아직 출생하지 않는 세대와 출생은 했지만 기성세대에는 편입되

지 않는 아동, 청소년 등 미성년세대를 개념적으로 구별하여 사용할 수 있다. 문헌연
구에 따르면 일반적으로 전자를 협의의 미래세대, 후자를 광의의 미래세대로 구분하
고 있다.8) 그런데 미래세대에 대한 연구는 주로 협의의 미래세대, 즉 아직 출생하지
않는 세대를 중심으로 하여 이루어지고 있는데, 그 이유는 미성년자들을 주로 지칭
하는 광의의 미래세대는 선거권이나 피선거권 등 일부 정치적 기본권에 있어서 연령
상의 제한을 받고 있으나 헌법상 기본권의 주체로서 인간 또는 국민이 향유하는
대부분의 기본권에 의한 보호를 받을 수 있기 때문이다.
필자의 견해로는 미래세대에 대한 문헌상의 구분이 일응 의미를 가질 수 있지만,
사회보험이나 국가부채 등의 문제에 있어서는 오히려 기성세대와 미성년세대와의
세대 간 갈등이나 형평성 문제가 보다 첨예하게 대립할 수 있기 때문에 문제 되는
영역에 따라서는 광의의 미래세대에 대한 연구 역시 중요한 논제라고 할 수 있다.
그러므로 본 연구에서는 미래세대에 아직 출생하지 않은 세대와 아동청소년 등 미성
년인 세대를 포함하는 광의의 개념으로 이해하고자 한다.9) 다만, 미출생 세대

8) Tremmel/Laukemann/Lux, Die Verankerung von Generationsgerechtigkeit, ZRP

1999, S. 435.
9) 서용석의 연구 역시 미래세대의 개념을 “아직 미성년이거나 태어나지 않은 관
계로 그들의 목소리를 현실 정치에 반영할 수 없는 사람들”을 모두 지칭하는
광의로 사용하고 있다; 서용석, 세대간 정의 실현을 위한 미래세대의 정치적
대표성 제도화 방안 , 한국행정연구원 연구보고서 2014-09, 14면; 보고서는 미
6 김성수

(ungeborene Gernerationen)이라는 용어도 본 연구의 대상인 협의의 미래세대를 지칭

함에 있어서 일정한 한계를 가지고 있음을 부인할 수 없다. 그 이유는 미출생 세대라
함은 受胎되었으나 아직 胎兒로서 존재하는 생명들을 한정적으로 의미하는 것으로
오해할 수 있는 여지가 있기 때문에다. 따라서 미래세대의 “미래”는 이와 같은 제한
적인 생명을 지칭하는 것이 아니라 문자 그대로 미래에 태어날 수 있는 가능성을
가지는 인간의 집합체를 의미한다. 이러한 미래세대에 대한 개념정의에 따라서 현재
성과 개별성을 특징으로 하는 기성세대나 미성년세대와는 달리 협의의 미래세대는
잠재적 가능성과 집단성이 강조된다.
본 연구는 미래세대의 보호에 대한 법적 과제를 그 대상으로 하지만 보호의 대상
은 법적인 의미에서 권리와 의무 주체를 의미하는 것이 일반적이다. 그런데 문제가
될 수 있는 것은 아직 법적인 의미에서 권리와 의무의 주체가 될 수 없는 미래세대,
그것도 개인적인 차원이 아니라 집단적인 보호가 핵심이므로 미래세대 ‘권리’의
보호라는 주제가 적실성을 가지지 못한다는 지적도 있다. 따라서 ‘권리’와 ‘의무’를
대신하여 미래세대의 집단적 이익이나 법적 지위 등의 용어를 선호하는 연구자들도
있다. 이 문제에 대해서는 후술한다.

2. 국민주권, 의회민주주의와 미래세대 대표성의 한계

(1) 헌법상 국민주권주의와 미래세대의 주권성 여부

미래세대는 현존하는 세대가 아니기 때문에 적어도 헌법상 주권자의 지위를 법적

으로 행사할 수 없다. 후술하는 바와 같이 미래세대는 헌법상 선거권과 피선거권도
없으며, 기본권의 주체도 아니기 때문에 미래세대의 권리, 적어도 집단적으로나마
그들의 이해관계를 대표하거나 이를 대표하는 대표자들을 선출하여 실현할 수 있는
헌법상의 기구나 제도 역시 존재하지 않는다. 이렇게 볼 때 미래세대의 보호 문제는
헌법상 국민주권주의 원칙과 의회민주주의 원리라는 가장 기초적인 헌법적인 기제
부터 작동하지 못한다.
이 문제는 앞서 언급한 바와 같이 미래세대의 권리, 기본권을 부정하는 헌법상의
논거로 제시되며, 기존의 헌법질서가 현존하는 기성세대와 미성년세대의 기본권과

래세대의 개념에 대한 외국의 다양한 연구를 소개하고 있다.

 미래세대 보호를 위한 법리적, 헌법적 기초 7

권리보호를 위한 것이라는 점을 고려한다면 더 이상 미래세대의 보호에 관한 문제를

이어나가기 어려운 일종의 헌법단절 현상에 빠지고 만다. 그러나 미래세대에 대한
보호가 국가공동체와 우리사회의 연속성을 보장하는 절체절명의 과제로 부상하고
있는 상태에서 헌법개정을 통하여 명문의 규정을 두지 않는 한 “현행 헌법질서는
미래세대의 보호와 무관하다”는 논리가 더 이상 타당한 것인지는 의문이다.10)
헌법 제1조 제1항은 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부
터 나온다”고 하여 국민주권주의를 선언하고 있다. 일단 법적인 의미에서 주권자는
“대한민국의 국민”이며, 대한민국의 국민이 되는 요건은 법률로 정한다(제2조 제1
항). 대한민국 국민의 요건을 법률로 정한 국적법은 출생에 의한 국적 취득을 원칙으
로 하며, 인지 또는 귀화에 의한 국적 역시 모두 출생한 자를 그 대상으로 한다.
국적법에 의한 대한민국 국민의 법적인 요건을 논의하기 이전에 미래세대가 헌법
제1조 제2항에 의한 주권자의 지위를 가질 수 있는지 검토하기로 한다. 기성세대와
미성년세대는 헌법상 주권자로서 기본권의 주체이며, 국가를 상대로, 경우에 따라서
는 타인을 대상으로 헌법상 기본권을 법적인 권리로서 주장할 수 있다.
그런데 한국 국적 또는 법적으로 국민의 요건을 충족할 수 있다는 가정하에 대한
민국에 출생할 가능성이 있는 미래세대는 현재는 아니지만 잠재적으로는 출생을
전제로 주권자의 지위를 가질 수 있는 정지조건부 잠재적 주권자라는 사실을 부정하
기 어렵다. 특히 기성세대와 미래세대의 이해관계를 대립적 관점에서 바라보는 세대
간의 정의와 형평성보다는 세대 간 공동체 개념과 연대주의를 강조하는 입장에서
보면 적어도 미래세대는 추상적으로는 주권을 행사할 수 있는 가능성을 가지는 잠재
적 국민이라고 할 수 있다.
예를 들어 남북한 통일 문제와 관련하여 국가가 미래의 토지이용에 대한 결정을
내리는 경우 미래세대는 아직 출생하지 않았지만 자신들의 생존에 기초가 되는 토지
의 소유와 이용관계에 지대한 관심을 가질 수 있는 것으로 추정할 수 있다. 지금과
같이 소수에 의하여 국토의 가용한 부분에 대한 과점상태를 유지 내지 확대할 수도
있는 중요한 정책적 결정이 내려지는 경우 미래세대의 생존권과 법적 지위는 최우선
적인 고려사항이 되어야 하고 또한 그럴 수밖에 없다. 이러한 결정에서 누가, 어떻게
미래세대의 집단적 이해관계와 법적 지위를 고려할 것인가는 일단 차치하더라도

10) 같은 취지로 배건이, “미래세대 환경권에 관한 헌법적 연구”, 비교법연구 제

11권 제3호, 2011, 172면.
8 김성수

미래세대의 주권성 여부는 현실적인 문제로 다가온다.11)

다만, 일반 시민이나 소수자, 여성 등을 잠재적 주권자로 볼 수 있었던 이유는
이들이 실제로 현존하는 세대라는 점에서 아직 잠재적으로만 주권자의 지위를 가질
수 있는 가능성만을 염두에 둔 미래세대와는 질적인 차이가 존재함을 부인하기 어렵
다. 그러나 대한민국 국적을 가지는 국민들과 국적법의 요건을 충족하는 다른 인구
집단이 한반도에서 그들의 후손을 이어나간다는 것은 불변의 사실이며, 인구의 감소
나 다민족주의의 보편화에도 불구하고 미래세대가 존재한다는 것은 확정적인 것이
기 때문에 그들을 잠재적인 주권자로 인정한다는 것이 논리상 문제가 될 것으로는
보이지 않는다. 미래세대를 헌법상 ‘潛在的 假想主權者’로 인정하는 경우에는 이러
한 잠재적 주권자의 지위를 헌법상, 법률상 어느 범위에서 보호할 것인가는 문제되
는 기본권의 성격과 입법자의 형성권의 영역에 해당하는 문제라고 할 수 있다.

(2) 미래세대 보호와 의회민주주의 대표성의 한계

앞서 언급한 바와 같이 현존하는 의회민주주의 원리는 미래세대가 자신들의 대표

를 선출하거나 집단적인 이익을 실현할 수 있는 경로를 보장하고 있지 못하다. 그러
나 미래세대가 헌법상 이른바 잠재적 가상주권자의 지위를 가지는 법리가 보편적인
것으로 받아들여지는 경우에는 입법자가 그 보호의 방식과 수준을 결정할 수 있는
입법형성권을 행사할 수 있는 헌법적 여건이 조성될 수 있을 것으로 보인다. 다시
말하자면 세대 간 공동체 형성을 위한 가상적 잠재주권자라는 헌법상 연결고리를
통하여 미래세대는 입법자의 역할과 의지에 따라서 자신의 집단적인 법적 지위를
보장받기 위한 의회민주주의 체제로 편입된다.12)

11) 소수의 귀족이 독점하던 공동체의 정치적 의사결정이 의회민주주의를 통하여

대중화되는 과정에서도 과거 잠재적으로만 인정되었던 일반 시민의 주권을 현
실화하는 제도는 인위적 기제로서 창출된 측면이 있다. 여성의 지위와 참정권
역시 처음에는 생소한 주제였지만 이것이 점차로 현실화되는 헌법적 변화와 그
에 상응하는 법제도를 설계하는 역사적 과정을 거쳐서 완성된 것으로 볼 수 있
다. 따라서 인류역사는 잠재적으로 주권을 가지는 국민의 범위와 내용을 확대
시키는 과정으로 이해할 수 있는 측면이 있으며, 국민주권이라고 이야기할 때
주권자는 잠재적인 인구집단을 포함하는 것으로 볼 여지도 있는 것이다.
12) 서용석, 앞의 글(각주 8), 54면 이하; 현행 민주주의 체제가 실질적으로 어떻게
미래세대의 권익을 보호하고, 또 이들을 대표할 수 있는지에 대한 특히 해외의
 미래세대 보호를 위한 법리적, 헌법적 기초 9

앞서 언급한 바와 같이 귀족의 특권적 지위로부터 일반 시민, 여성, 소수자 등에게

주권자의 지위가 확장된 역사적 과정은 결국 헌법제정권력자에 의한 다소 인위적이
고 작위적인 類型化의 결과라는 점을 지적하였다. 물론 잠재적으로 “언젠가는 저들
도 주권자의 지위를 가지고 기본권의 주체로 인정하는 것이 자연스럽다”라는 생각
은 역사적 발전과정에서 일반적으로 공유된 인식이었겠지만, 적어도 그들이 헌법이
나 법률을 통하여 실제로 그러한 범주로 편입되는 순간에는 기존의 주권자들에게
일종의 작위적 법제화라는 의식이 존재하였을 것도 충분히 상상할 수 있는 일이다.
따라서 여성 등 소수자의 대표를 선출하여 의회로 보내고 자신이 속한 계층의 이익
을 집단적 또는 개별적으로 실현할 기회가 보장되는 역사적 과정을 거치면서 보편적
인 의회민주주의 원칙이 성립하고 발전하였다고 할 수 있는 것이다.
오늘날 미래세대와 공동체를 형성하는 기성세대가 미래세대의 대표를 ‘대신하여’
선출하고 이들 미래세대의 대표들이 국가 또는 자치단체 차원에서 미래세대의 집단
적 이해관계를 대변하도록 제도화하는 것이 다소 생경한 점이 있는 것은 사실이지만
의회민주주의의 역사에 비추어 보면 이를 자연스럽게 받아들이는 것은 시간문제에
불과하다고도 할 수 있다.
미래세대에게 잠재적 주권자의 지위를 보장하고 그들의 대표성을 확보하는 것이
현행 의회민주주의 원리와 법리적으로 조화될 수 있는 것이라고 하더라도 오히려
문제는 각론에 있다고 할 수 있다. 다시 말하자면, 향후 우리나라에서 시행하는 모든
정책과 법령 등이 미래세대에게 구체적으로 어떠한 분야에서 어느 정도의 영향을
미치는가에 대한 정확한 평가와 더불어 평가의 기준이 되는 지표와 지수를 개발하는
작업이 이루어져야 한다는 점이다.13)
그리고 이와 같은 지표와 지수는 향후에 논의하는 미래세대 보호관과 사무처 등의
중요한 업무에 속할 것으로 보인다. 또한 현행 국회나 지방의회에서 미래세대의
대표를 선출하는 방식과 대표자의 수를 결정할 것인데, 여기에 대해서는 문헌상
다양한 연구가 진행되고 있지만 아직은 설득력 있는 대안을 발견하기 어렵다. 이는

관련 선행연구의 내용을 상세하게 소개하고 일부 비판적인 견해를 제시하고 있다.

13) 한 번 생각해 보자. 이제는 보편화된 性認知 豫算, 性平等 指數와 같은 제도와
용어들이 처음 도입되었을 때의 생경함과 어색함이란! 현재 시점에서 ‘세대 간
형평성 지표’나 ‘세대 간 정의실현 지수’ 역시 생소한 용어이기는 하지만 향후
입법을 통하여 상세한 내용이 규정되어 실제로 국가의 정책이나 입법에 대한 평
가가 이루어지는 경우에는 예상보다는 조기에 정착될 가능성도 배제할 수 없다.
10 김성수

미래세대의 보호가 필수적인 공동체의 과제라는 점과 더불어 적절한 보호의 수준에

대한 사회적 합의를 전제로 하는 것으로서 현존하는 기성세대가 동의하고 동참하는
경우에만 실현가능한 것이기 때문에 구체적인 제도설계의 내용이 무엇인지에 대해
서는 깊은 고민이 필요할 것으로 보인다.14)
후술하는 바와 같이 미래세대의 보호를 위하여 가장 현실적인 대안 중의 하나는
선거구에서 미래세대를 대표하는 후보자를 선출하는 방식보다는 각 정당이 미래세
대를 대표할 수 있는 후보자를 정당명부에 의하여 비례대표로 추천하는 방식이다.
이 경우 미래세대를 대표하는 후보자의 숫자와 더불어 가능한 한 최선순위로 각
정당이 후보를 추천할 수 있도록 법적 구속력을 부여하는 문제 등에 대한 구체적인
사항은 공직선거법의 개정이 필요한 것이므로 구체적인 비례대표 산출방식에 대해
서는 후술하기로 한다.

14) 국회에서 미래세대의 보호를 위한 제도적 장치로서 흔히 현실적인 방안으로 검

토할 수 있는 것은 국회에 의석을 가지는 정당이 선거에서 정당별로 작성하는
비례대표명부의 최우선 순위로 미래세대 보호 비례대표를 배치하도록 의무화하
는 것이다. 현행 공직선거법 제47조 제3항에 따라서 정당은 비례대표 국회의원
선거 및 비례대표 지방의회의원선거에 후보자를 추천하는 때에는 그 후보자 중
100분의 50 이상을 여성으로 추천하되, 그 후보자명부의 순위의 매 홀수에는
여성을 추천하여야 한다. 이 규정과 유사하게 정당법을 개정하여 정당은 비례
대표 국회의원선거에 후보자를 추천하는 때에는 후보자명부의 최우선 순위에
미래세대의 권익을 대표하는 자를 추천하도록 하는 것이다. 각 정당별로 몇 명
의 후보자를 최우선 순위로 미래세대의 권익을 대표하는 자로서 추천하도록 할
것인가는 물론 정당과 국민적인 합의가 필요한 부분이기는 하지만 일단 각 정
당별로 적어도 1인의 미래세대 대표자를 확보하여 전체적으로 국회에 4, 5명의
미래세대 권익보호 비례대표가 활동한다는 것은 미래세대보호관이 국회에서도
필요한 지원을 받을 수 있다는 의미가 있다. 특히 정부 부처 간의 이견으로 인
하여 미래세대의 보호를 위한 정부입법이 원만하게 진행되지 못하는 경우 국회
의원 중 미래세대의 권익을 대변하는 비례대표가 의원입법의 형태로 보다 적극
적으로 국회에 관련 법안을 발의할 수 있기 때문이다. 그리고 국회 내의 미래
세대 권익보호 비례대표를 포함하여 이 주제에 관심을 가지는 국회의원들이 보
다 적극적인 의정활동을 펼칠 수 있도록 국회에 상임위원회로서 미래세대위원
회를 설치하여야 한다. 미래세대위원회를 국회에 특별위원회로서 설치할 수도
있겠지만 미래세대위원회의 성격상 일정 기간만을 대상으로 활동하는 것이 아
니라 미래세대의 보호를 위한 각종 관련 법안을 심사하고 국민의 여론을 반영
하기 위해서는 소규모라고 하더라도 상임위원회로 설치하기 위하여 국회법을
개정하는 방안을 검토할 필요가 있다.
 미래세대 보호를 위한 법리적, 헌법적 기초 11

Ⅲ 미래세대 보호의 헌법적 근거

1. 현행 헌법규정과 개헌론

앞서 언급한 바와 같이 현행 헌법은 미래세대에 대하여 구체적으로 언급한 내용은

없지만 헌법전문에서 “우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을
다짐하면서”라는 내용을 규정하고 있다. 헌법전문에 대한 규범적 효력을 인정하는
것이 일반적이기는 하지만, 위 내용만으로는 세대 간 정의와 형평성을 실현하라는
구체적인 입법의무를 입법자에게 부과하거나 정부 또는 사법부에게 직접적으로 적
용되는 행위규범 내지 재판규범으로서의 성격을 인정하는 것은 어려울 것으로 보인
다.
앞서 언급한 바와 같이 국민주권주의와 의회민주주의에 대한 확장론적 해석을
통하여 미래세대를 잠재적인 주권자와 기본권의 주체로 인정한다고 하더라도 이로
부터 입법자에게 구체적인 입법의무를 도출할 수 있는 것은 아니기 때문에 해석론의
한계를 극복하고 미래세대의 보호를 위해서는 이를 명문화하는 개헌론이 제시되었
다. 2018년 1월 국회 헌법개정특별위원회 자문위원회가 제안한 개헌안은15) 현행
헌법 제35조를 다음과 같은 내용으로 개정할 것을 제안하였다.

현행 헌법 제35조
第35條 모든 國民은 건강하고 快適한 環境에서 生活할 權利를 가지며, 國家와
國民은 環境保全을 위하여 노력하여야 한다.
環境權의 내용과 행사에 관하여는 法律로 정한다.

개정안 제37조
37조 모든 사람은 건강하고 쾌적한 환경을 함께 누릴 권리를 가진다.
모든 생명체는 법률이 정하는 바에 따라 국가의 보호를 받는다.
국가는 기후변화에 대처하고, 에너지의 생산과 소비의 정의를 위해 노력하여야
한다.
국가는 지구생태계와 미래세대에 대한 책임을 지고, 환경을 지속가능하게 보전하

15) 국회 헌법개정특별위원회 자문위원회, 국회 헌법개정특별위원회 자문위원회보

고서 , 국회 헌법개정특별위원회 자문위원회, 2018.
12 김성수

여야 한다.
<현행 항 삭제>

이에 비하여 2018년 3월 대통령이 제안한 헌법개정안은 제38조에서 환경권에

대하여 국회의 개헌안보다는 다소 소극적인 내용을 아래와 같이 제시하고 있다.

제38조 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가진다. 구체적

인 내용은 법률로 정한다.
국가와 국민은 지속가능한 발전이 가능하도록 환경을 보호해야 한다.
국가는 동물 보호를 위한 정책을 시행해야 한다.

2. 평가

미래세대의 보호와 관련하여 국회와 대통령의 개헌안에는 현행 헌법에서는 규정

하지 않는 미래세대에 대한 책임, 지속가능한 발전을 위한 환경보호 등에 대한 내용
이 명시되고 있다. 이는 특히 미래세대의 환경권 보호를 위하여 진일보한 내용으로
서 후술하는 바와 같이 독일기본법 제20a조에 나타난 규정형식, 내용과 유사하다고
볼 수 있다. 독일에서는 기본법 20a조의 환경보호를 위한 이른바 국가목적조항이
가지는 긍정적 효과와 더불어 그 한계에 대한 논란이 지금까지도 계속되고 있으며,
이에 대해서는 후술한다.
이와 같은 개헌안은 국가와 국민이 미래세대의 환경권 보호를 위하여 일정한 책임
을 지고 있으며, 지속가능한 발전을 위한 환경과 개발의 조화 등에 관하여 입법자에
게 일정한 헌법적 지침을 부과하고 있다는 점에서 추상적인 규정이기는 하지만 헌법
재판소와 법원에게 일정한 사법적 심사기준을 제공하고 있는 것으로도 볼 수 있
다.16) 다만, 국회와 대통령의 개헌안은 미래세대의 환경권 보호와 지속가능한 발전
의 원칙을 헌법상 환경권 규정에만 적용되는 것으로서 국가부채, 연금재정, 통일과
토지이용, 미래세대의 학습권 내지 교육의 권리 등 미래세대의 보호 문제를 다른
분야에까지 확장하는 데 한계를 가지고 있다.

16) 김성수, “헌법재판 30년 - 헌법재판 미래와 어떻게 대화할 것인가?”, 헌법논총
제29집, 2018, 435면.
 미래세대 보호를 위한 법리적, 헌법적 기초 13

따라서 차후에 개헌이 이루어지는 경우에는 환경 분야뿐만 아니라 미래세대의

보호가 필요한 개별 분야에서 간략하게 그 내용을 언급하는 것이 필요할 것으로
보인다. 예를 들어 “국가는 환경, 통일, 교육, 재정, 신산업 등 국정의 주요 분야에서
미래세대의 보호를 위한 특별한 책임을 지며, 법률이 정하는 바에 따라서 적절한
기구를 설치하여야 한다”는 내용이다.
개헌안의 내용과 함께 논란이 될 수 있는 부분은 미래세대의 보호를 위한 국가책
임조항이 헌법전의 어느 부분에 위치할 것인가 하는 것이다. 사견으로는 헌법 제1조
3항을 신설하는 것을 대안으로 제시할 수 있을 것이다. 특히 헌법 1조 제2항과 함께
신설되는 제3항에 따라서 미래세대가 자연스럽게 주권자의 지위에 다가갈 수 있다
는 점에서 상당한 의의를 인정할 수 있다. 다만, 개헌안의 내용이 미래세대의 보호에
대한 국가의 헌법적 책임 외에도 법률이 정하는 기구를 설치하는 내용이 포함되는
경우 헌법 제1조 제3항의 위치가 적절하지 않을 가능성이 있다. 이 경우 대안으로는
헌법 제2조 제3항을 신설하는 방안도 검토할 수 있다. 이미 제2조 제2항에서 국가는
법률이 정하는 바에 따라서 재외국민을 보호할 의무를 지게 되므로 제3항에 따라서
미래세대의 보호와 법률이 정하는 바에 따르는 기구설치가 조화를 이룰 수 있기
때문이다.

3. 독일기본법 제20a조

(1) 규정 내용

독일은 1990년 10월 3일 통일 이후 1994년 기본법에 대한 제22차 개정을 통하여

제20a조항을 신설하였다. 그 내용은 아래와 같다.

Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die
natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen
Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch
die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung. (국가는 “또한” 미래세대에 대한
책임을 지면서 입법권은 합헌적 질서에 의하여 행정권 및 사법권은 법률에 따라서
자연적인 생존의 기초와 동물을 보호한다).
14 김성수

이로써 독일 헌법상 최초로 미래세대라는 용어가 명시되는 계기를 마련하였으나,

중요한 것은 그 헌법적 효력이다. 이 규정이 도입된 이후부터 현재까지 학자들이
위 조항을 비판하는 이유는 첫째, 이 조항은 기본권 주체에게 주관적 권리를 보장한
것이 아니라 이른바 국가목적조항에 불과한 것으로서 헌법재판에서 객관적인 위헌
심사만이 가능하다는 것이다. 둘째, 이 조항으로부터 입법자에게 구체적인 내용의
입법의무를 도출할 수 없다는 것이며, 셋째, 이 조항은 우선적으로 환경 분야에 치중
하고 있으며, 넷째, 이러한 이유 때문에 미래세대의 보호가 필요한 다른 분야에서는
일정한 한계를 보일 수밖에 없다는 비판이 그것이다.17)

(2) 객관적 규범으로서의 성격

독일 헌법학자들 중 다수는 이 조항이 국가목적조항으로서 특정인에게 기본권을

창설하는 규정이 아니기 때문에18) 헌법재판의 실무에서는 대부분 추상적 규범통제
로 그치고 매우 제한적으로만 구체적 규범통제의 대상이 될 수 있는 것으로 보고
있다.19) 바꾸어 말하자면 미래세대가 자신의 헌법상 기본권을 침해하거나 지속가능
발전 원칙에 위반하는 법령 또는 국가의 공권력 행사에 대하여 헌법소원을 제기하는
경우 대부분 기본권 침해가능성이 없기 때문에 헌법소원 심판청구가 부적법하여
각하될 가능성이 크다는 것이다.
다만, 일부 헌법학자들의 경우 규범의 성격이 기본권인가 혹은 국가목적조항인가
또는 법적 구속력이 있는가 등의 문제와 연방헌법재판소가 헌법재판을 통하여 제
20a조에 위반하는, 다시 말하자면 미래세대의 보호와 지속가능발전 원칙에 반하는
규범에 대한 위헌심사의 문제와는 차별적인 접근이 필요하다는 견해를 제시하고
있다. 물론 기본법 제20a조가 헌법상 환경권이라는 주관적 기본권을 보장하는 것은
아니라는 점은 이 조항이 기본법에 편입되는 역사적 과정을 살펴보면 보다 분명해진
다. 통일 이후 기본법 개정을 위하여 설치된 헌법개정위원회의 회의록에서도 헌법상
환경권이라는 주관적 기본권이 아니라 입법자의 형성권을 존중하면서도 동시에 환

17) 대표적으로 Baer, Demografischer Wandel und Generationengerechtigkeit,

VVDStRL 68, S. 304.
18) Kloepfer, in : Dolzer/Großhof/Kahl/Waldhoff (Hrsg.), BK, Art. 20a GG Rn. 23.
19) Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, 2002, S.
216.
 미래세대 보호를 위한 법리적, 헌법적 기초 15

경보호를 반드시 고려하라는 국가목적조항으로 주관적 청구권을 인정하지 않는다

는 점을 강조하고 있다.20)
물론 헌법개정위원회에서도 이와 같은 국가목적규정으로서 환경에 대한 국가의
보호의무가 단순히 선언적이며 프로그램 규정으로서의 성격에 불과하다는 것은 아
니라는 점에 대해서는 일치된 견해가 존재하였다. 다만, 국가목적조항이라는 일종의
객관적 규범이 가지는 헌법적 효력에 대해서는 헌법개정위원회 위원들 간에 상당한
이견이 표출되었다. 이 문제는 실무적으로 헌법재판과정에서 기본법 제20a조에 위
반하는 것으로 판단되는 법령에 대한 위헌심사의 문제로 나타난다. 다수 견해는
기본법 제20a조에 위반하는 것으로 판단되는 법령에 대한 위헌심사는 기본법 제93
조 제1항 제2호에 의한 추상적 규범통제, 매우 제한적인 범위에서 기본법 제100조
제1항의 구체적 규범통제만이 가능하다는 입장을 제시하고 있다.21)
다만, 이러한 다수 견해에 대해서 소수 견해는 기본권 조항뿐만 아니라 헌법에
규정된 객관적 규범 역시 모든 종류의 헌법재판절차에서 유의미한 심사기준이 될
수 있다고 반박한다.22) 그러므로 헌법소원심판절차에서도 기본법 제20a조항의 위반
여부를 고려할 수 있다는 것이다. 물론 헌법소원심판청구인이 특정 법령 또는 국가
의 공권력 행사가 기본법 제20a조에 규정한 환경권 침해만을 주장하는 경우에는
당해 헌법소원심판은 부적법 각하를 면하지 못한다. 앞서 언급한 바와 같이 기본법
제20a조는 환경권이라는 기본권을 규정한 것이 아니기 때문에 실제로 기본권 침해
를 주장하는 사실관계가 확인되어야 하기 때문이다.
그러나 소수 의견은 만약 헌법소원심판청구인이 다른 기본권 침해를 주장하여
헌법소원의 적법성을 인정받을 수 있는 경우에는 헌법재판소는 당해 기본권과 환경
보호조항을 통합적으로 심사하여 특정 법령이나 공권력 행사의 위헌성을 인정할
수 있다고 주장한다. 특히 독일연방헌법재판소는 기본법 제2조 제1항의 이른바 일반
적 행동자유권을 광의로 이해하여 그 침해를 인정하는 결정을 다수 내린 바 있다는
점을 고려한다면 소수 의견은 다른 별도의 기본권 침해가 없는 경우에도 일반적
행동자유권과 기본법 제20a조의 통합적 해석을 통하여 특정 법령이나 공권력 행사

20) Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission, BT DRs. 12/6000 S. 67.

21) Bericht der Sachverständigenkommission “Staatszielbestimmung/Gesetzgebungsaufträge”
(hrsg. von BMI und BMJ 1983), S. 21, 50.
22) Steinberg, Verfassungsrechtlicher Umweltschutz durch Grundrechte und Staatsziel
bestimmung, NJW 1996, S. 1992.
16 김성수

를 환경보호조항에 대한 위반으로서 위헌으로 결정할 가능성을 배제할 수 없다는

것이다.23)

(3) 구체적 보호기준의 흠결

앞서 언급한 바와 같이 기본법 제20a조를 비판하는 사람들은 이 조항으로부터

구체적인 입법자의 보호기준을 도출할 수 없는 추상적인 내용만을 규정하고 있다는
것이다.24) 다시 말하자면 헌법조항의 추상성으로 인하여 입법자는 거의 무제한의
입법형성권을 가지고 있기 때문에 미래세대의 환경보호의 구체적인 기준을 설정할
수 없다. 그렇기 때문에 기본법 제20a조에는 헌법제정권력자의 일종의 자기모순을
보여주고 있다는 평가가 있는데,25) 이는 일단 입법자에게 명백하게 입법의무를 부과
하는 것이기는 하지만 결과적으로 사법부가 재판과정을 통하여 입법자의 입법의무
를 상당 부분 감면하여 주리라는 기대를 동시에 가지고 있었다는 의미이다. 그러나
기본법 제20a조의 추상성에도 불구하고 일부 학자들은 입법자가 입법과정에서 미래
세대의 환경을 보호하기 위한 일반적인 수준의 고려는 반드시 이루어져야하기 때문
에 구체적인 보호의 수준 내지 기준은 이차적인 문제에 불과할 수 있다는 주장을
제시하고 있다.26)

(4) 환경보호에 치우친 내용

기본법 제20a조를 비판하는 학자들은 이 조항이 미래세대에 대한 책임을 명시하

고 있지만 환경과 생존의 자연적 기초의 보호에 국한되기 때문에 미래세대에 대한
광범위한 보호에 미흡하다는 주장을 하고 있다. 이러한 비판은 이 조항의 연혁을
보면 보다 설득력을 가질 수 있다. 1993년 기본법 개정을 위하여 구성된 헌법개정위
원회의 애초의 개정안은 제20a조를 오직 환경보호와 관련하여 도입하는 데 초점을
맞추고 있었기 때문에 미래세대에 대한 언급은 빠져 있었다. 오히려 이 조항의 내용

23) Murswieck, Staatsziel Umweltschutz, S. 230.

24) Lux-Wesener, Generationengerechtigkeit im Grundgesetz? Handbuch Generationen
gerechtigkeit. Munich:oekom, 2003, S. 417.
25) Murswieck(각주 23), S. 222.
26) Kleiber(각주 6), S. 33.
 미래세대 보호를 위한 법리적, 헌법적 기초 17

과 관련하여 두 가지 쟁점에 관하여 첨예한 의견의 대립이 있었는데, 하나는 인간중

심의 환경보호인가 혹은 동물의 보호도 추가할 것인가의 문제와 두 번째로는 환경보
호에 법률유보조항을 둘 것인가에 집중되었기 때문에 미래세대의 보호는 일차적인
관심의 대상 밖의 문제였다.27)
흥미로운 野史이기는 하지만 미래세대의 보호를 기본법 제20a조에 추가하자는
제안은 헌법개정위원회가 3분의2의 다수결로 이 조항의 헌법 편입 여부를 결정하기
직전에 위원들 간의 비공식적인 접촉과 막후협상을 통하여 갑자기 부상하였으며
결국 관철되기에 이른 것이다. 그렇기 때문에 제20a조의 보호영역은 당연히 환경
분야에 집중할 수밖에 없었다.28) 또한 제20a조에는 동물을 보호하는 내용도 포함되
었으나 이 역시 나중에 추가된 것으로서 큰 규범적 의미는 가지지 못한다. 이러한
측면에서 볼 때 기본법 제20a조의 내용에 포함된 미래세대와 동물의 보호는 독자적
인 의미를 가지는 것이 아니라 환경에 대한 지속가능한 보호 내지 국가의 환경보호
에 대한 장기적인 책임을 강조하는 일종의 보충개념으로 이해하는 것이 헌법개정위
원회의 대체적인 분위기였다고 할 수 있다. 보다 극단적으로 이해한다면 미래세대의
보호는 환경보호를 위한 수단이라는 의미이지 환경보호의 목표가 미래세대의 보호
에 있는 것은 아니라는 것이다.

(5) 국가목적으로서의 세대 간 정의

기본법 제20a조에 대한 비판적인 견해는 미래세대에 대한 보호의 중심이 기성세

대와 아동 청소년과 같은 미성년세대 간의 정의와 형평성 실현에 치우친 것으로서
아직 태어나지 않는 미래의 인류에 대한 배려를 목적으로 하는 것이 아니라는 점을
지적하고 있다. 물론 동물보호가 언급되고 있지만, 이는 이미 언급한 바와 같이 오직
환경보호를 위한 보충적인 의미를 가질 뿐 기본법 제20a조는 역시 인간중심주의를
벗어나고 있지 못하기 때문에 “또한(auch) 미래세대에 대한 책임”이라는 표현 역시
이 조항이 아직 출생하지 않는 미래인류의 보호에 중점을 두고 있다기보다는 현생인
류인 기성세대와 미성년세대 간의 형평성 실현이 보다 중요한 함의를 가지고 있다는
점을 지적하는 것이다.29)

27) Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission, BT Drs. 12/6000 S. 65 ff.

28) Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission, BT Drs. 12/6000 S. 67.
18 김성수

다만, 이와 같은 비판적인 견해에 대해서는 이를 재차 반박하기도 하는데, 미래세

대와 세대 간 정의는 동일한 개념은 아니지만 세대 간 정의 내지 형평성이라는 것이
기성세대와 미출생 세대 간의 조화와 균형적 배려라는 목적을 내재하고 있다는 것이
다. 즉 조화와 배려는 특정한 목적의 일방적인 우위를 인정하는 것이 아니라 마치
기본권 도그마 중의 하나인 실제적 조화의 원칙과 같이 양자 간의 균형적인 공존과
상생을 의미하기 때문이다. 따라서 기본법 제20a조가 “또한 미래세대에 대한 책임”
을 규정한 것은 현생세대와 미출생세대 모두를 포함하는 것으로서 보아야 하는데,
다만, 비판을 재비판하는 견해도 기존 조항이 미출생세대의 보호에 다소 소극적이라
는 비판은 피하기 어려운 것으로 인정하고 있다.30)

(6) 미래세대의 보호인가 국가의 미래에 대한 책임인가?

이상에서 살펴본 바와 같이 기본법 제20a조에 대한 비판론은 주로 당해 조항의

제한적인 헌법적 효력에 대한 것으로서 독일 헌법학계의 주류적인 해석론이다. 이에
따르면 기본법 제20a조가 독일 헌정 사상 처음으로 미래세대에 대한 국가의 책임을
명시하기는 하였지만 이는 환경보호에 대한 국가목적조항으로서 우선적으로 생태
적인 세대 간 정의라는 목적을 지향하는 것이다. 또한 이 조항이 미래세대의 보호가
유일한 목적으로서 국가에게 일정한 책임을 지우기 위한 것이 아니라는 것을 분명히
할 필요가 있다. 결론적으로 기본법 제20a조는 입법, 행정, 사법을 담당하는 국가기
관으로 하여금 미래의 환경보호를 위한 책임을 부여하는 조항이며, 일차적 또는
주된 목적으로서 미래세대의 권리를 보호하기 위한 규범적 효력을 가지는 것은 아니
다.31)

4. 국가부채의 헌법적 제한

독일에서는 미래세대에게 직접적인 부담이 되는 국가부채의 상한을 헌법적으로

규율하는 것이 재정헌법의 관행으로 오래전부터 정착되었다.32) 최근에 이르러 급증

29) Mückl, Auch in Verantwortung für die künftigen Generationen, S. 195 ff.
30) Kersten, Das Klonen von Menschen, S. 341.
31) 같은 취지로 박진완, “미래세대를 위한 세대간 정의실현의 문제로서 지속성의
원칙 – 독일에서의 논의를 중심으로 -”, 법과정책 제24권 제2호, 2018, 131면.
 미래세대 보호를 위한 법리적, 헌법적 기초 19

하고 있는 국가부채의 문제가 세대 간 정의와 형평성의 관점에서 새롭게 주목받고

있다.33) 독일기본법은 조세와 기타 공법상 부담금과 함께 국가 收入源의 하나로서
국가부채를 명시적으로 규정하고 있다. 동시에 독일기본법은 미래세대의 재정적
부담을 의식하고 국가부채로부터 이들을 보호하기 위하여 국가부채의 상한을 헌법
적으로 규정하였다.34)
물론 이와 같은 국가부채의 상한을 헌법적으로 규정한 것은 일차적으로 장래 국가
활동을 제약할 수 있는 국가채무로부터 정부의 기능을 보호하기 위한 것이기는 하지
만 동시에 미래세대의 재정적 부담을 고려한 것으로 이해하는 것이 일반적인 해석론
이다.35) 물론 국가부채의 상한을 헌법적으로 제한함으로써 미래세대를 재정적인
부담으로부터 보호하려는 2009년 기본법 개정의 취지는 충분히 이해하지만 기본법
제109조 제3항과 제115조 제2항 등이 제20a조와는 달리 미래세대에 대한 국가의
책임을 명시하지도 않았다.
또한 앞서 언급한 바와 같이 균형예산원칙이나 국가채무의 상한을 규정한 목적은
우선적으로 장래에 발생할 수 있는 재정적 불안정성이나 부담으로부터 국가의 정상
적인 활동을 보호하는 것에 있는 것으로서 미래세대의 보호는 일종의 그 반사적
효과에 불과하다는 점을 고려한다면 독일의 국가부채 상한규정은 일정한 규범적
한계를 가질 수밖에 없다. 또한 이와 같은 규정에도 불구하고 국가가 헌법적 한계를
일탈하는 과도한 채무를 부담하여 미래세대의 피해가 명백한 경우에도 정부기관

32) 이에 대한 상세한 논의는 Möstl, Nachhaltigkeit und Haushaltsrecht, S. 578 ff.

33) Isensee, Schuldenbarriere für Legislative und Exekutive, Festschrift für K. H. Fri
auf, 1996, S. 705 ff; Henseler, Verfassungsrechtliche Aspekte zukunfsbelastender
Parlamententscheidungen, AöR 1983, S. 24 ff.
34) 독일은 2009년 기본법을 개정하여 종래 109조에 따라서 정부가 국민총생산
(GDP)의 범위 안에서 채무를 부담할 수 있도록 하는 이른바 황금률(goldene
Regel)을 폐지하고 균형예산주의를 채택하였다. 현행 기본법 제109조 제3항은
연방과 각 주가 원칙적으로 부채를 부담하지 아니하는 방식으로 균형예산이 유
지되도록 규정하고 있다. 기본법 제115조 제2항은 이와 같은 균형예산주의 원
칙을 재천명하는 동시에 그럼에도 불구하고 제109조 제3항이 규정하는 국가
비상시나 자연재해 등이 있는 경우 국가부채의 상한으로 국민총생산의 0.35%
를 넘지 않도록 하는 동시에 이를 정부가 특별히 관리할 책임을 부담하고 만약
국가부채가 국민총생산의 1.5%를 넘는 경우에는 정부에게 경기를 고려하려 강
제상환의무를 부과하고 있다.
35) Tremmel, Generationengerechtigkeit in der Verfassung, APuZ 08/2005, S. 26 ff.
20 김성수

간의 재정수입과 지출을 중심으로 하는 법률관계에서 미래세대는 물론 기성세대

역시 개인적 차원에서 재산권 침해나 기타 권익침해를 주장하여 헌법소송과 행정소
송제도를 통하여 그 시정을 구할 수 없다.
이는 재정법의 특성이며 주관적 권리침해를 요건으로 하는 독일의 헌법소송과
행정소송제도의 본질로부터 유래하는 한계이므로 국가의 재정행위에 대한 사법심
사는 사실상 불가능하다. 이와 같은 재정법과 주관적 권리구제제도의 흠결은 우리나
라에서 국가의 채무부담행위에 대한 미래세대의 보호 문제를 법제화함에 있어서
반면교사로 삼아야 할 부분이며, 미래세대 보호관에게 헌법소송과 행정소송에서의
심판청구인 내지 원고적격을 부여하는 객관적 소송제도의 도입에 대한 고려가 필요
한 이유이기도 하다.

5. 기본법 제20b조 신설을 위한 개헌론

앞서 언급한 바와 같이 현행 기본법 제20a조와 제109조 제3항, 제115조 제2항

등이 미래세대의 보호에 미흡하다는 비판을 의식하여 2006년 독일의 연방의회의원
105명은 기본법 제20b조를 아래와 같은 내용으로 신설하자는 헌법개정안을 연방의
회에 제출하였으나 실제로 개헌은 이루어지지 않았다. “Der Staat hat in seinen
Handeln das Prinzip der Nachhaltigkeit zu beachten und die Interessen künftiger
Generationen zu schützen” (국가적 활동은 지속가능성의 원칙을 준수하고 미래세대
의 이익을 보호하여야 한다).36)
이와 같은 헌법개정안은 학자들이 미래세대의 보호를 명시하는 헌법규정이 필요
하다는 요구를 반영한 것인데,37) 물론 일부 학자는 새로운 조항을 신설하는 것보다
는 현행 기본법 제20a조의 내용을 수정하여 세대 간 정의의 원칙과 지속가능성원칙
을 명확하게 규정하는 것이 보다 현실적이라고 주장하였다.38) 이와 같은 견해 차이
에도 불구하고 이러한 내용으로 헌법을 개정하는 것이 미래세대의 보호에 근본적인

36) Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes zur Verankerung der
Generationengerechtigkeit, BT DRs. 16/3399.
37) Kahl, Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 15 ff; 동인, Staatsziel nachhaltigkeit
und Generationengerechtigkeit, DÖV 2009, S. 12 ff; Kersten, Demographie als
Verwaltungsaufgabe, DV 2007, S. 315; Lux-Wesener(각주 24), S. 429.
38) Tremmel/Laukemann/Lux(각주 8), S. 434 ff.
 미래세대 보호를 위한 법리적, 헌법적 기초 21

헌법적 규범력의 변화를 가져올 수 있는가 하는 점에 대해서는 회의적이다. 그 이유

는 여전히 미래세대의 보호가 미래세대의 권리(Rechte)가 아니라 단순한 이익
(Interessen)을 그 대상으로 한다는 점, 이 조항 역시 일종의 주관적 권리가 아닌
국가목적조항으로서 헌법상 객관적인 법질서를 형성하고 있다는 점 등을 고려한다
면 입법이나 행정의 지침을 넘어서서 사법심사과정에서 유의미한 심사기준으로 적
용되기는 어렵기 때문이다.39)
기본법 제20b조의 개헌론에서 언급한 지속가능성원칙은 환경 분야뿐만 아니라
특히 사회보험 영역에서 입법자에게 재정의 지속가능성을 유지하도록 하는 의무를
부과하는 것으로 이해하고 있지만 동시에 이는 아직 태어나지 않는 미래세대 혹은
아동 청소년을 보호의 대상으로 한다기보다는 은퇴한 세대로서 연금수급권자와 현
역으로서 사회보험료를 납부하는 좁은 의미의 세대 간 정의와 형평성을 의미하는
것으로 본다. 그러나 재정의 지속가능성은 이와 같이 협의로 이해할 필요는 없으며,
통상적으로 미출생 미래세대를 포함하여 아동 청소년 역시 장래에 사회보험료를
납부하거나 종국적으로 그 수급권자가 될 것이기 때문에 세대 간 정의와 형평성을
실현하는 기준으로 적용할 수 있다고 보여진다.

Ⅳ 세대 간 정의와 세대 간 공동체

1. 기존의 세대 간 정의론(Intergenerational Justice), 세대 간 형평

성론(Intergenerational Fairness) - 규칙인가 원리인가?

미래세대의 보호라는 주제를 연구하는 학자들은 흔히 이를 세대 간 정의 또는

형평성을 실현하는 것으로 이해한다. 따라서 미래세대의 보호와 기성세대와의 정의
실현이라는 두 개념은 동일한 것인가 혹은 다른 것인가 하는 의문이 제기될 수 있다.
다수설에 따르면 미래세대의 보호는 세대 간 정의 실현에 필요조건으로 이해하고
있다. 따라서 입법자는 세대 간 정의실현을 위하여 필수적으로 입법활동에 미래세대
의 보호를 포함시켜야 하며, 입법자는 미래세대의 보호와 기성세대의 권리 간의
적절한 형량의무를 부담한다.

39) 박진완, 앞의 글(각주 31), 142면.

22 김성수

이러한 입법자의 형량의무는 후술하는 바와 같이 다수 견해가 미래세대의 보호를

규범구조적으로 이른바 규칙(regel)이 아닌 다른 법익과의 형량과 이를 통한 최적화
명령(Optimierungsgebot)으로 이해하는 원리(Prinzip)의 형식이라는 점과 상통한다.
Dworkin이나40) Alexy 등과 같은 학자들이 제시한 이른바 규칙과 원리의 구별에
따르면 규칙은 일정한 규칙이 규정하는 요건을 충족하는 경우에는 일정한 법적 효과
가 반드시 발생하는 것에 비하여 원리의 경우 다른 원리 또는 가치들과의 형량에
따라서 발생하는 효과나 결과가 가변적인 것일 수 있다는 견해를 제시하고 있다.
특히 Alexy의 경우 원리는 이와 같이 상충하는 가치와 법익 간의 형량을 통하여
입법자에게 최적화 명령에 따르는 합리적인 결과를 도출할 것을 요구하고 있다.41)
세대 간 정의와 형평성을 연구하는 학자들은 미래세대의 보호를 기성세대의 보호라
는 가치와 대립적인 구도를 설정하고 두 가치가 상충하는 경우 입법자가 일정한
조정자로서 양자 간의 최적화 모델을 발견할 것을 제안하고 있다는 점에서 미래세대
의 보호는 이른바 원리의 문제로 인식하고 있는 것이 다수의 견해라고 할 수 있다.
기성세대의 권리와 미래세대의 보호라는 대립적인 구도는 이미 양자 간의 상호성
결여되고 있으며 권리와 권한 측면에서도 양자는 비대칭적이며, 이미 사망한 세대와
기성세대와는 달리 미래세대는 확인이 불가능하고 미래세대가 어떠한 경험을 할
것인지 기성세대의 입장에서 예측이 불가능하다는 점에서 양자는 대립적인 구도를
형성하고 있다는 것이다.
흔히 세대 간 형평성과 정의를 실현하기 위한 수단으로 언급되는 세대 간 계약
(Generationsvertrag)이라는 개념 역시 기성세대와 미래세대는 서로 반대방향에서
마주보며 자신들의 입장을 설정하여 특정 지점에서 합의를 이루자는 것으로서 근본
적으로 양자 간의 입장이 다를 수 밖에 없다는 것을 의미하는 것이다. 이러한 이유로
법윤리적으로 도대체 기성세대가 미래세대의 이익과 권리를 보호해야 하는가에 대
한 근본적인 회의를 제기하는 견해도 있는 것이 현실이다. 그럼에도 불구하고 추상
적이기는 하지만 미래세대에 대한 국가의 책임을 인정하는 것이 이미 문명화된 사회

40) Dworkin, Taking rights seriously, Harvard University Press, 1978, S. 24, 26.
41) Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 75 ff; 동인, Rechtsregeln und
Rechtsprinzipien, ARSP Beiheft Nr. 25, 1985, S. 224; 동인, Zur Struktur der
Rechtsprinzipien, Prinzipien und Elemente im System des Rechts, S. 32; 동인,
Grundrechte als subjektive Rechte und als objektive Normen, Der Staat 29,
1990, S. 54; 동인, Individuelle Rechte und kollektive Güter, S. 283.
 미래세대 보호를 위한 법리적, 헌법적 기초 23

의 최소한의 합의라는 점을 고려한다면 양자 간 정의와 형평성 실현의 문제에 대한

해법을 찾는 노력은 당연히 필요한 것이다.

2. 世代間 共同體(Intergenerational Community)와 世代間 連帶

(Intergenerational Solidarity)의 신원칙 수립 – “기성세대 없이
미래세대 없으며, 미래세대 없이 기성세대 있을 수 없다”
(nulla antecedens generation, sine futurae generation)

미래세대의 보호에 대한 기존 연구의 흐름이 세대 간 정의와 형평성 실현이라는

시각으로 보아 이른바 원리의 문제를 통하여 조화로운 해법을 제시하는 것이라는
점을 지적하였다. 그러나 미래세대의 보호 문제가 특히 한국사회와 같이 초저출산,
초고령화가 급속하게 진행되고 있는 상황에서는 기존의 연구는 다소 적실성을 상실
하고 있는 것으로 보인다. 그 이유는 한국사회에서 미래세대의 보호가 국가존립과
직결되는 매우 긴급하고 비상적인 문제로 제기되고 있기 때문이다. 그렇다면 세대
간 정의와 형평성 실현이라는 기성세대와 미래세대의 대립적 구도와 시각이 여전히
유효한 것은 사실이지만 미래세대의 보호라는 시급한 시대적 과제를 해결함에 있어
서는 세대 간의 문제를 바라보는 시각의 구조적인 변화가 불가피하다.
이러한 사고전환의 필요성은 마치 법치주의의 구조변화와 유사한 측면이 있다.
20세기 초반까지 국가는 시민의 자유를 존중하고 법률에 의하지 않는 한 그들의
자유와 권리를 제한할 수 없고, 법률에 의하여 규제하지 않는 다른 영역에서는 개인
의 자유가 최대한 실현되고 국가는 방임한다는 이른바 자유주의, 자유주의적 법치국
가가 지배하였다. 그런데 1920년 후반 경제대공황이 시작되면서 생존능력을 상실하
고 빈곤에 빠진 개인들이 국가로부터 간섭과 규제를 받지 않고 자유를 누리는 상태
에 변화가 일어났다. 이제는 오히려 국가가 개인의 삶 속에 깊숙이 들어오고 기업들
의 자유를 규제하면서 실질적인 평등과 생존을 보장하는 요구받게 된 것이다. 이제
자유주의적 법치국가와 함께 사회국가, 복지국가가 도래함으로써 이른바 사회적
법치주의라는 법치주의의 구조변화가 시작된 것이다.
결국 미래세대의 보호도 앞서 언급한 세계사적인 변화 앞에서 세대 간 정의, 형평
성을 이야기하면서 기성세대와 미래세대를 대립적인 관계로 파악하는 틀로부터 구
조적인 변화를 요구받고 있는 것이다. 그렇다면 이제 기성세대는 미래세대의 보호자
24 김성수

또는 수호자임을 자처해야 하며, 미래세대의 문제를 미래의 문제로 방치하는 것이

아니라 바로 자신의 시급한 현안으로 인식하여야 한다. 그렇다면 기성세대와 미래세
대는 일종의 운명공동체로서 미래세대가 없이는 기성세대의 존립이 불가능하다는
명제가 성립한다. 현실적으로는 사회보험료를 납부하는 현직세대와 수급권자인 은
퇴세대 간의 좁은 의미의 세대 간 계약 역시 노동시장에 진입하는 현직세대의 급격
한 감소와 실업 등으로 인하여 수급권을 가진 은퇴세대와의 형평성과 정의를 실현하
는 전제 자체가 불투명해질 수 있다.
따라서 이 문제에서는 세대 간 정의 또는 형평성보다는 사회보험제도 자체의 존립
이 문제 될 수 있기 때문에 미래세대와 기성세대의 대립적인 구도를 극복하고 이를
하나의 운명공동체로서 형평성에 앞서 양자 간의 연대를 실현하는 데 초점을 두어야
한다. 즉 기성세대의 문제가 바로 미래세대의 문제라는 의식이다. 기성세대와 미래
세대의 관계가 공동체로서 두 세대 간의 연대를 실현하는 것이라면 미래세대의 보호
는 이제 원리의 문제라기보다는 규칙에 가까운 것으로 보아야 하지 않을까? 물론
규칙과 원리는 상대적인 개념이기는 하지만 이제 미래세대의 보호와 갈등, 긴장,
대립 관계에 있는 가치나 법익과 형량 한다는 의미보다는 미래세대의 보호는 다른
무엇보다도 우월적 가치로서 반드시 실현해야 하는 일종의 定言命令 또는 법윤리적
인 도그마에 가까운 것으로 볼 여지가 있다.42)
미래세대의 보호가 지상 명령까지는 아니지만 특히 한국사회에서와 같이 국가공
동체 존립의 문제가 되었다면 다른 어떤 가치나 법익과 비교하기 어렵고 반드시
실현되어야 하는 지상과제임은 분명하다. 따라서 세대 간 정의와 형평성 실현이라는
미래세대 보호의 방법론과 보편적 가치를 유지하면서도 변화된 현실의 여건을 반영
하여 미래세대 보호의 문제에 대한 시각과 제도에 대한 구조변혁을 요구하는 시점이
도래한 것이다.

42) 칸트에 의하면 도덕법칙은 이 세상의 행복을 얻기 위한 수단으로서, 이렇게 저

렇게 해야 한다는 것이 아니다. 즉 “만약 행복해지려면 …하라!”(가언 명령(假
言命令)라는 가설, 조건을 필요로 하지 않는다. 행복한가 어떤가에 관계없이 무
조건으로 반드시 절대적으로(Absolute Maxim) 이렇게 해야(되어야) 한다고 명
령한다(정언 명령). 도덕법칙은 그 자체가 최고의 가치를 지니며, 어떤 수단이
되지는 않는다. 따라서 도덕법칙은 정언적(定言的)･단언적(斷言的)인 지상 명령
인 것이다; 김재호, “칸트 윤리형이상학 정초 ”, 철학사상 별책 제7권 제14
호, 2006, 23면.
 미래세대 보호를 위한 법리적, 헌법적 기초 25

Ⅴ 결론

미래세대의 보호를 위한 기존의 연구는 기성세대와 미래세대 간의 정의와 형평성

을 실현하기 위한 목적으로 환경과 재정 등의 영역에 있어서 지속가능한 관리를
주문하는데 초점을 맞추고 있다. 국내에서 미래세대의 보호를 위한 학문적인 연구는
아직 초보적인 단계에 머무르고 있으며, 법학의 영역에서 미래세대의 보호를 위한
법리적 연구나 제도설계를 위한 제안은 아직 본격적으로 이루어지지 못하고 있다.
물론 세대 간 정의와 형평성에 대한 논의는 특정한 국가와 공동체를 넘어서는 보편
적인 담론으로서 우리나라에서 미래세대의 보호 문제에 상당한 함의를 가지고 있음
을 부인할 수 없다. 그러나 한국사회가 지난 수년간 경험하고 있는 초저출산과 초고
령화로 인한 지방 내지 공동체 소멸이라는 사회적 위기로 인하여 미래세대의 보호
문제에 있어서 기존의 연구가 제시한 보편적인 논리를 수용하면서도 동시에 우리사
회의 특수성을 반영하는 법리와 입법론을 제시하는 것이 필요하다. 따라서 기성세대
와 미래세대를 다소 대립적 관점에서 파악하는 기존의 연구방향을 다소 수정 내지
지양하고 양자를 일종의 운명공동체로 인식하여 세대 간의 연대실현이라는 새로운
시각 내지 구도를 제시하고자 한다. 그렇다면 미래세대의 문제는 기성세대의 생존권
이나 개발에 대한 욕구를 실현하면서도 동시에 미래세대를 보호한다는 실제적 조화
의 관점으로서 이른바 원칙의 영역으로 포섭하기보다는 다른 어떤 가치나 법익에
우선하는 규칙의 영역으로 이해하는 것이 중요하다. 그만큼 미래세대의 보호는 공동
체의 존립과 직결되는 한국사회의 절박한 과제로 등장하였기 때문이다. 마침 2018년
제기된 개헌논의는 미래세대의 보호를 위한 소중한 논의의 장을 열어주었다. 특히
국회의 개헌안은 비록 환경권 영역에 국한하고 있으나 미래세대에 대한 국가의 책임
을 명시하였다는 점에서 커다란 의의를 가지고 있다. 물론 이러한 개헌론은 독일기
본법 제20a조를 전범으로 하고 있는 것으로서 독일기본법의 이 조항이 가지고 있는
규범적 한계를 그대로 노정하는 것으로 볼 수 있다. 이른바 국가목적조항이 입법자
의 형성권을 강조하고 미래세대의 보호는 부수적인 목적에 불과한 것으로서 독일의
경우 다수 견해는 이 조항이 실제 헌법재판에서 미래세대의 보호를 위한 국가의
공권력 행사나 법률 등에 대한 유의미한 심사기준이 될 수 없다는 입장을 견지하고
있다. 그리고 우리의 경우에는 실제로 개헌이 이루어지지 조차 못하였다는 사실은
아직도 미래세대의 보호를 위한 길이 요원하게 보이지만 오히려 미래세대의 보호를
26 김성수

위한 개헌론이 또다시 제시되고 이를 위한 동력이 확보되는 경우 환경보호의 분야는

물론 우리나라의 특수한 상황을 반영하여 통일, 교육, 환경, 재정, 신산업 분야를
아우르면서 규범적 실효성을 담보할 수 있는 다음과 같은 내용으로 개헌이 이루어지
는 것이 중요하다. “국가는 환경, 통일, 교육, 재정, 신산업 등 국정의 주요 분야에서
미래세대의 보호를 위한 특별한 책임을 지며, 법률이 정하는 바에 따라서 이를 위한
적절한 기구를 설치하여야 한다” 흔히 역사를 잊은 민족에게는 미래가 없다고 하지
만 미래에 대비하지 못한 민족은 역사에서 사멸될 것이라는 경고도 결코 가볍게
볼 수 없을 것이다.

투고일: 2019. 11. 1. 심사완료일: 2019. 12. 8. 게재확정일: 2019. 12. 17.
 미래세대 보호를 위한 법리적, 헌법적 기초 27

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30 김성수

국문요약

미래세대 보호를 위한 법리적, 헌법적 기초

김 성 수

미래세대에 대한 연구는 주로 협의의 미래세대, 즉 아직 출생하지 않는 세대와

아동청소년을 포함하는 광의의 미래세대로 구분되는데, 미래세대 연구는 주로 전자
를 중심으로 하여 이루어지고 있다. 그 이유는 미성년자들을 주로 지칭하는 광의의
미래세대는 선거권이나 피선거권 등 일부 정치적 기본권에 있어서 연령상의 제한을
받고 있으나 헌법상 기본권의 주체로서 인간 또는 국민이 향유하는 대부분의 기본권
에 의한 보호를 받을 수 있기 때문이다. 본 연구에서는 미래세대에 아직 출생하지
않는 세대 와 아동청소년 등 미성년인 세대를 포함하는 광의의 개념으로 이해하고자
한다. 기성세대와 미래세대의 이해관계를 대립적 관점에서 바라보는 세대 간의 정의
와 형평성보다는 세대 간 공동체 개념과 연대주의를 강조하는 입장에서 보면 미래세
대는 추상적으로는 주권을 행사할 수 있는 가능성을 가지는 잠재적 국민이라고 할
수 있다. 미래세대와 공동체를 형성하는 기성세대가 미래세대의 대표를 ‘대신하여’
선출하고 이들 미래세대의 대표들이 국가 또는 자치단체 차원에서 미래세대의 집단
적 이해관계를 대변하도록 제도화하는 것은 의회민주주의의 역사에 비추어 보면
자연스럽게 받아들일 수 있다. 차후에 개헌이 이루어지는 경우에는 환경 분야뿐만
아니라 미래세대의 보호가 필요한 개별 분야에서 간략하게 그 내용을 언급하는 것이
필요할 것으로 보인다. 예를 들어 “국가는 환경, 통일, 교육, 재정, 신산업 등 국정의
주요 분야에서 미래세대의 보호를 위한 특별한 책임을 지며, 법률이 정하는 바에
따라서 적절한 기구를 설치하여야 한다”는 내용이다. 독일은 1990년 10월 3일 통일
이후 1994년 기본법에 대한 제42차 개정을 통하여 제20a조항을 신설하였다. 이 규정
이 도입된 이후부터 현재까지 학자들이 위 조항을 비판하는 이유는 첫째, 이 조항은
기본권 주체에게 주관적 권리를 보장한 것이 아니라 이른바 국가목적조항에 불과한
것으로서 헌법재판에서 객관적인 위헌심사만이 가능하다는 것이다. 둘째, 이 조항으
로부터 입법자에게 구체적인 내용의 입법의무를 도출할 수 없다는 것이며, 셋째,
이 조항은 우선적으로 환경 분야에 치중하고 있으며, 넷째, 이러한 이유 때문에 미래
 미래세대 보호를 위한 법리적, 헌법적 기초 31

세대의 보호가 필요한 다른 분야에서는 일정한 한계를 보일 수밖에 없다는 비판이

그것이다. 기성세대와 미래세대의 관계가 공동체로서 두 세대 간의 연대를 실현하는
것이라면 미래세대의 보호는 원리의 문제라기보다는 규칙에 가까운 것으로 보아야
한다.

핵심어 : 미래세대, 세대 간 정의, 세대공동체, 환경보호, 한국의 통일, 교육, 국

가부채, 기술혁신
32 김성수

Die rechtstheoretische- und verfassungsrechtliche

Grundlage zum Schutz künftiger generationen

Sung Soo Kim*

43)

Die künftige Generation ist vom ungeborenen Leben und den nachrückenden
Generationen abzugrenzen. Wie allgemein anerkannt, ist der erste Begriff enger und
der zweite weiter als der des Künftigen. Aus rechtswissenschaftlicher Sicht übersieht
die Erweiterung auf lebende junge Menschen, daß diese bereits über eigene Rechte
verfügen und dabei auch allgemeine Rechte - und insbesondere auf Grundrechte -
zurückgreifen können. Dennoch ist in dieser Forschung der weitere Begriff zu
favorisieren, denn der Schutz der künftigen Generationen ändert sich je nach den
betroffenen Bereichen. Im Verhältnis zur Auffassung, daß der Begriff der
Intergenerationengerechtigkeit sich an der Gegenseitigkeit zwischen jetziger und
künftiger Generationen orientiert, befaßt sich die Generationengemeinschaft mit der
Solidarität zwischen den Generationen, so daß die künftigen Generationen für der
potenzielle Souverän gehalten werden. In der kommenden Verfassungsänderung wird
so vorgeschlagen, daß der Staat für den Schutz der künftigen Generationen im Bereich
von Umweltschutz, koreanischer Einheit, Ausbildung, Staatsschulden und technicher
Innovation besondere Verantwortung trägt und im Rahmen der Gesetzgebung zur
Errichtung der dazu angemessenen Institution zu verpflichten ist. Den Schutz künftiger
Generationen kennt das Deutsche Grundgesetz erst durch seine 42. Änderung mit
Einfügung des Art. 20a GG. Fraglich, ob die künftigen Generationen durch Art. 20a
GG hinreichenden Schutz erfahren. So wird zum Beispiel der Einwand erhoben, Art.
20a GG begründe keine subjektiven Rechte und tauge daher nur als Gegenstand
objektiver Verfassungskontrolle. Des Weiteren wird eingewendet, Art. 20a GG biete

* Professor, Yonsei Law School.

 미래세대 보호를 위한 법리적, 헌법적 기초 33

nicht die Möglichkeit, konkrete Maßnahmen abzuleiten und fokussiere primär

ökologisch. Eine weitere Einschränkung des Schutzes wird darin gesehen, daß der
Schutz künftiger Generationen nicht alleinige Stoßrichtung des Art. 20a GG bilde.
Im Hinblick darauf, daß die Intergenerationen gemeinschaft die Solidarität zwischen
jetziger und künftiger Generationen bezweckt, handelt es sich dabei nicht um den
Begriff des Prinzips, sondern viemehr um den der Regel.

Stichwörter : Künftige Generation, Intergenerationengerechtigkeit,

Generationengemeinschaft, Umweltschutz, Koreanische Einheit,
Ausbildung, Staatsschulden, Techniche Innovation