2019 年第 6 期 治理研究 No．6，

2019
总第 190 期 Governance Studies General No．190

监察体制改革视阈下的
地方治理逻辑
——— 基于地方监察委实践的实证分析 （ 2016 － 2018）

□ 于晓虹 杨 惠

摘要： 监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革 ，旨在构建集中统一、权威高效的有中

国特色的国家监察体系。本文立足监察体制改革试点以来的地方实践 ，从实证的角度探究地方
监察体制改革的治理逻辑。研究发现，试点以来，地方监察委已建立起较为完备的组织体系 ，在
人员转隶、留置、全覆盖、司法衔接等具体实践中也体现出积极的改革回应性与相当的地方差异
性。中央的顶层设计与规训和不完全信息驱动下的地方遵从是其中隐含的治理逻辑 。
关键词： 监察体制改革； 地方监察委； 央地合作； 地方遵从
中图分类号： D630．9 文献标志码： A 文章编号： 1007 － 9092（ 2019） 06 － 0085 － 013

为建立集中统一、权威高效的监察体系，中央 革，同时也是我国改革史上罕见的高规格、高速推
于 2016 年末在北京、山西、浙江三省试行监察体 进的体制改革。 从三省试点到全面入宪，重新配
制改革。① 十九大后，国家监察体制改革在全国铺 置国家权力，形成全新的五元宪制结构，是在不足
②
开。 2018 年 十 三 届 全 国 人 大 通 过 的《宪 法 修 正 两年的时间内完成的。③ 监察体制改革的狂飙突
案》和《监察法 》标志着监察体制改革在法治化轨 进，也意味着改革虽然备受学界关注，诸多学者从
道上全 面 推 进，“一 府 一 委 两 院 ”的 新 格 局 正 式 监察体制改革的必要性、正当性、法治化路径等多
形成。 视角进行了激烈的争论，但改革的步伐远超学界
监察体制改革是我国政治领域的一项重大改 在理论上的准备，时至今日，关于转隶人事安排、

收稿日期： 2019－02－10
作者简介： 于晓虹，清华大学社会科学学院副教授、博士生导师； 杨惠，清华大学社会科学学院博士研究生。作者感谢左卫
民、林喜芬等学者对论文的有益评论，马超、王翔、舒怡等同学为本文写作提供的资料。当然文责自负。
基金项目： 国家社会科学基金重大项目“大数据驱动下的政府治理能力建设研究”（ 编号： 16ZDA059） ； 清华大学自主科研
项目“司法改革的大数据分析”（ 编号： 20151080449） 。
① 2016 年 11 月，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，
1 个月后第十二届全国人大
常委会通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（ 以下简称《决定》） 。
② 2017 年 10 月 29 日，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》（ 以下简称《方案》） ，
11 月 5 日正式将试
点工作向全国铺开。
③ 林彦： 《从一府两院制的四元结构论国家监察体制改革的合宪性路径》，《法学评论》，
2017 年第 3 期。

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监察对象全覆盖、留置细节、司法衔接等问题仍存 结和讨论监察体制改革在地方层 面 上 面 临 的 机
在争议。① 而地方监察委的工作已经全面铺开。 遇与瓶颈 。 并从央地合作治理逻辑入手 ，为监察
这必然意味着在实际操作层面，地方实践面临着 体制改革的推进与完善提供新的分析视角 。
极大的不确定性。 同时，《监察法 》制定过程中遵
一、监察体制改革理论驱动：
循了立法宜粗不宜细的传统原则，在部分关键问
题上留白。② 在改革狂飙突进，并冲破了前期理论 现有文献述评
准备的前提下，地方监察委必须发挥创造性与主 从 2016 年监察体制改革启动以来，国内学者
动性以填充制度空白。 换言之，监察体制改革既 对该议题的关注呈井喷趋势，以中国知网数据库
是中央顶层设计的结果，也充斥着地方监察委的 为例，以“监 察 体 制 改 革 ”为 主 题 的 期 刊 文 献 从
创新性实践。因此，在央地关系呈现“复杂且灵活 2016 年的 21 篇，到 2017 年 299 篇，再到 2018 年
的动态调整”背景下，探究“中央地方的两个积极 公开发表 400 余篇，体现出学界对本次改革的极
性”兼具理论和实践价值。③
度关切。纵观现有文献，既有研究主要围绕监察
然而，囿于实证材料的缺乏与理论准备的不
体制改革的历史渊源、合理性与合法性以及实践
足，学界当前对监察体制改革的探讨主要限于理
路径等议题展开。
论层面的争议，对监察体制改革在地方层面的铺
首先，诸多学者从历史渊源和比较视角审视
开与实践层面的操作涉及较少。④
当前的改革路径。 张晋藩、陈光中等将监察体制
在不同的制度安排下 ，由于地方所拥有权力
改革追溯到古代的御史监察制度、近代五权制度
和资源禀赋的差异 ，治理的实际运作也会有所不
雏形，并讨论了建国以来监察制度在不同时期的
同 ，直接体现为多样化的地方治理模式 。⑤ 立足
嬗变。⑥ 还有学者从比较视野出发，探讨了当前改
于国家监察体制改革这一制度背景 ，本文试图通
过系统梳理监察体制改革以来的报刊资料 、裁判 革与美国、日本、新加坡、香港等国家和地区反腐
文书 ，辅之以深度访谈 ，通过混合研究方法 ，系统 制度的异同。⑦
描绘并分析地方的多元治理逻辑 ，探讨监察体制 其次，多数研究者从我国监察体制资源分散、
改革的地方图景 。 具体包括 ，地方如何推进监察 检察院同体监督困境、依法治国的必要性等方面
体制改革 ，改革成效如何 ？ 不同地域之间是否展 论述改革合理性。⑧ 诸多法学家也从改革路径的
现了不同的治理图景 ？ 在此基础上 ，本文试图总 合宪性、法治化规制等角度展开讨论，此类研究多

① 马怀德： 《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》， 2016 年第 6 期； 秦前红： 《国家监察体制改革宪法设计中

的若干问题思考》，《探索》， 2017 年第 6 期； 陈光中、邵俊： 《我国监察体制改革若干问题思考》，《中国法学》，2017 年第 4 期； 秦前红：
《困境、改革与出路： 从“三驾马车”到国家监察—我国监察体系的宪制思考》，《中国法律评论》，2017 年第 1 期； 秦前红： 《监察体制改
革的逻辑与方法》，《环球法律评论》，2017 年第 2 期。
② 秦前红： 《国家监察法实施中的一个重大难点： 人大代表能否成为监察对象》，《武汉大学学报（ 哲学社会科学版） 》，2018 年第 6 期； 秦
前红： 《监察法理解和适用的若干难点问题》，《人民法治》， 2018 年 Z1 期； 秦前红、石泽华： 《〈监察法〉派驻条款之合理解释》，《法学》，
2018 年第 12 期。
③ 朱旭峰、吴冠生： 《中国特色的央地关系： 演变与特点》，《治理研究》，
2018 年第 2 期。
④ 相关实证研究参见秦前红、石泽华： 《监察委员会调查活动性质研究—以山西省第一案为研究对象》，《学术界》，2017 年第 6 期； 马迪、
李晓娟： 《监察体制改革背景下检察机关开展职务犯罪检察工作的实证研究—以北京市朝阳区人民检察院职务犯罪监察工作为研究
对象》，《中国检察官》，2018 年第 17 期。
⑤ 杨宏山、李娉： 《中国地方治理的理论解释与比较分析》，《治理研究》，2018 年第 3 期。
⑥ 张晋藩： 《中国古代监察思想、制度与法律论纲》，《环球法律评论》，
2017 年第 2 期； 陈光中、邵俊： 《我国监察体制改革若干问题思考》，
《中国法学》，
2017 年第 4 期； 马怀德： 《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》，
2016 年第 6 期。
⑦ 陈光中、邵俊： 《我国监察体制改革若干问题思考》，《中国法学》，
2017 年第 4 期。
⑧ 马怀德： 《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》， 2016 年第 6 期； 秦前红： 《困境、改革与出路： 从“三驾马
车”到国家监察—我国监察体系的宪制思考》，《中国法律评论》， 2017 年第 1 期。

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集中于《监察法》颁布之前。① 其三，学界在对留置措施法制化表示肯定的
此外，大量研究从实践角度探讨相关改革细 同时，也存在对其具体适用的争 议。 由 于《监 察
节，如人员转隶、留置措施、监察对象全覆盖、司法 法》在相关问题上的留白，留置场所、适用条件、人
衔接、权力监督等方面，这也是目前争议较为集中 权保障等问题仍引发学者热议，相关学者频频发
的领域。具体来说，学界争议主要体现为以下五 声，敦促进一步出台实施细则。⑤
个方面： 其四，监察委如何与司法机关良好衔接。 现
其一，改革初期争议最大的是检察院反贪、反 有研究从衔接细节亟待明晰的状况出发，提出监
渎、预防职务犯罪部门人员的转隶问题，以及由此 察委与检察院、法院在案卷移交、证据对接、强制
引发的对检察系统宪法定位的担忧 。② 随着《监 措施衔接、审查受案和非法证据排除等方面需要
察法》、《刑事诉讼法》、《检察院组织法 》等一系列 加强合作与制约，既保证监察委工作的顺利进行，
法律的出台与修订，部分争议已尘埃落定。 然而， 也保障“以审判为中心”的基本原则在职务犯罪案
检察院转隶群体与纪检监察体制的对接仍需在实 件中得以贯彻实施。⑥
践中进一步明晰。 最后，监察体制改革通过变“三驾马车”为“一
其二，监察体制改革的关键性举措在于监察 马争先”，整合了国家监察资源，解决了备受争议
对象的全覆盖，这一举措解决了原纪检监察体制 的检察院同体监督困境，但同时，也引发了学界对
中存在的监察范围过窄的困境。③ 但全覆盖的边 如何监督监察委的进一步讨论。 诸多学者分别提
界受到学界诟病，如人大代表是否属于监察对象、 出党委监督、人大监督、司法监督、公民监督、媒体
共青团妇、证监会等公务员或参公管理人员是否 监督和自我监督等诸多解决方式，然而这些制度
应该纳入监察体系等。 一方面，一旦对监察对象 仍有待在实践中落地。⑦
全覆盖的范围存在误解，很可能导致这一核心举 现有研究，特别是《监察法 》出台前后的相关
措丧失必要的震慑力； 另一方面，合理规范全覆盖 讨论，多是在理论和规范层面的探讨，还缺乏对地
范围，也涉及到监察委与其他国家机关的宪法关 方监察委创新性实践的总结与分析，这未免忽略
系问题。④ 了监察体制改革中鲜明的地方要素。 本文正是从

① 林彦： 《从一府两院制的四元结构论国家监察体制改革的合宪性路径》，《法学评论》， 2017 年第 3 期； 张建伟： 《法律正当程序视野下的

新监察制度》，《环球法律评论》，2017 年第 2 期； 姜明安： 《国家监察法立法的若干问题探讨》，《法学杂志》，2017 年第 3 期； 任进： 《宪
法视阈下的国家监察体制改革》，《行政管理改革》，2017 年第 3 期。
② 庄德水： 《国家监察体制改革试点的实践策略及其应用分析》，《理论探索》， 2018 年第 4 期； 姚岳绒： 《监察体制改革中检察院宪法地位
之审视》，《中国政法大学学报》，
2018 年第 1 期； 唐亮： 《监察体制改革与检察机关之归位》，《河北法学》，2018 年第 1 期； 李奋飞： 《检
察再造论———以职务犯罪监察权的转隶为基点》，《政法论坛》， 2018 年第 1 期； 何盼盼： 《回归宪法本位： 监察体制改革对检察工作的
影响与应对》，《太原理工大学学报（ 社会科学版） 》，
2018 年第 2 期。
③ 王立峰、吕永祥： 《制度治党： 推进全面从严治党的有效路径》，《治理研究》， 2018 年第 2 期。
④ 秦前红、刘怡达： 《监察全覆盖的可能与限度－兼论监察体制改革的宪法边界》，《甘肃政法学院学报》，
2017 年第 2 期； 彭新林： 《国家监
察体制改革： 动因、要义与方略》，《学术界》， 2018 年第 10 期。
⑤ 秦前红、石泽华： 《监察委员会留置措施研究》，《苏州大学学报》，2017 年第 4 期； 陈光中： 《关于我国监察体制改革的几点看法》，《环
球法律评论》， 2017 年第 2 期； 杨霖依： 《〈监察法〉中留置措施适用条件探析》，《山东行政学院学报》，
2018 年第 5 期； 王晓： 《监察委员
会的留置措施论要》，《北京联合大学学报（ 人文社会科学版） 》，
2017 年第 2 期。
⑥ 刘艳红： 《职务犯罪案件非法证据的审查与排除－以〈监察法〉与〈刑事诉讼法〉之衔接为背景》，《环法学评论》，2019 年第 1 期； 吴健
雄： 《国家监察体制改革背景下职业犯罪监察职能定位与机构设置》，《国家行政学院学报》，2018 年第 1 期； 薛莉萍、许欣佳： 《监察体
制改革背景下的“检－监”衔接机制构建》，《法制与社会》，2018 年第 11 期； 纵博： 《监察体制改革中的证据制度问题探讨》，《法学》，
2018 年第 2 期； 姚建龙、尹娜娜： 《监察法视野下职务违法与职务犯罪的界分—以监察程序的完善为重点》，《上海政法学院学报》，
2018 年第 6 期； 叶青： 《监察机关调查犯罪程序的流转与衔接》，《华东政法大学学报》， 2018 年第 3 期。
⑦ 童之伟： 《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，《法学评论》， 2017 年第 1 期； 秦前红： 《监察机关依法开展自我监督之路径研究》，
《深圳社会科学》， 2018 年第 1 期； 秦前红： 《困境、改革与出路： 从“三驾马车”到国家监察—我国监察体系的宪制思考》，《中国法律评
论》，
2017 年第 1 期； 马怀德： 《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》，《环球法律评论》， 2017 年第 2 期； 马怀德： 《国家监察体制改革
的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》， 2016 年第 6 期； 李勇、李响玲： 《对监察委员会的监督制度设计》，《国家行政学院学
报》，2017 年第 2 期。

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这一角度出发，通过系统整理相关的经验材料，从 于转隶人员对监察委运作的影响，换言之，这是一
转隶吸纳和司法衔接两个视角入手，评估地方监 个“转隶吸纳 ”问题。 也就是说，4 万余名原检察
察委实践的创新与成效，从中央与地方关系和国 官转隶到各级监察委后，监察委如何安置吸纳这
家治理现代化的视角审视监察体制改革的既有实 些人员，他们又在何种程度上影响原纪检监察机
践与前行的挑战。 关的人员配置、组织体系乃至具体运作？ 本节从
本文的数据主要来源于三个方面： 其一，我们 人事 与 组 织 两 个 角 度 探 讨“转 隶 吸 纳 ”的 地 方
系统收集了 2016 年以来监察体制改革相关的法 实践。
律条文、新闻报道等文本资料，匹配相关政务公开 （ 一） 转隶人员的吸纳逻辑
数据； 其二，为了更清晰地了解地方改革实践的细 人员转隶既涉及原检察院领导班子成员，也
节，对各层级的监察委工作人员、转隶人员进行深 涉及到在原检察院三部门工作的普通检察工作人
度访谈； 其三，根据裁判文书网公开数据，建立了 员，转隶人员在多大程度上能够进入到监察委领
监察委相关数据库； 此外，本文运用了混合研究方 导班子中去，以及转隶后的职级安排与待遇问题
法分析上述数据，结合定性分析与定量分析方法， 如何解决？ 我们从领导与非领导班子两个角度考
试图系统探讨监察体制改 革 的 地 方 实 践 与 治 理 察地方监察委对转隶人员的吸纳 。
逻辑。 首先，我们对中央和全国 31 个省、直辖市、自
治区（ 以下简称省区市） 的监察委组成人员进行了
二、地方监察体制改革中的
动态跟踪统计。 全国 31 个省级监察委主任，在成
转隶吸纳
立之初皆由纪委书记“一肩挑 ”，其中年龄最大 62
依据三省市试点《决定 》和全国试点《方案 》 岁，最小 50 岁， 60 岁及以上共 2 人，多数监察委主
规定，县级以上地方各级人民政府的监察厅 （ 局 ） 、 任集中在 50 － 59 岁年龄段； 河北省和陕西省的监
预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎 察委主任是女性； 拥有博士学位的监察委主任 10
职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监 人，拥有法学背景的监察委主任 14 人。 截止 2018
察委员会。由于监察厅（ 局） 过去与地方纪委合署 年 10 月，个别省份（ 北京、浙江、云南、陕西、新疆 ）
办公，监察体制改革的转隶问题主要涉及检察院 的监察委主任出现了人员调动，官方网站显示监
人员的转隶。转隶决定瞬间引发了学界与法律实 察委主任由新任纪委书记代理，这主要因为这些
务界的关注，诸多学者对监察体制改革后检察机 省份的原主任出现调任或升任的情况 ，而依据《监
关是否 仍 是“法 律 监 督 机 关 ”表 示 忧 虑。① 随 着 察法》规定，监察委主任必须由同级人大选举产
2018 年《宪法修正案》、《监察法》、《刑事诉讼法 》、 生，因此新上任的纪委书记不能立刻正式担任监
《检察院组织法 》的修订，相关讨论才逐渐停歇。 察委主任一职，需要等待下一次人大会议选举任
截至 2018 年 3 月 9 日，最高检察院检察长曹建明 命。此外，省级监察委副主任由若干纪委副书记
向十三届全国人大一次会议作报告，专门提到“全 担任，委员的组成大体以纪委常委和纪委委员为
国检察机关共转隶 44151 人，转隶工作已基本完 主体，少量 吸 纳 原 省 区 市 检 察 院 反 贪、反 渎 局 局
成”。② 值得注意的是，既往研究主要是从检察院 长、监察厅厅长和预防腐败局局长等干部 （ 见表
层面关注转隶对检察机关的影响，较少研究聚焦 1） 。

① 马怀德： 《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》，《环球法律评论》，2017 年第 2 期； 陈光中： 《关于我国监察体制改革的几点看法》，

《环球法律评论》， 2017 年第 2 期。
② 《2018 最高检工作报告全文》，最高人民检察院，
2019－01－03，http： / / www．spp．gov．cn / spp / tt /201803 / t20180309_369886．shtml。

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表1 中央、省区市监察委员会构成描述

省份 副主任 委 员 总计
北京 3 纪委常委（ 5） 、委员（ 1） 10
山西 4 纪委常委（ 4） 、委员（ 1） ，原省检察院反贪局局长（ 1） 11
浙江 4 纪委常委（ 2） 、委员（ 2） 9
天津 4 纪委常委（ 3） ，原区检察院检察长（ 1） ，市公安局经侦总队党委书记（ 1） 10
河北 4 纪委常委（ 3） ，原省检察院检委会委员（ 1） 、反贪局局长（ 1） 10
内蒙古 4 纪委常委（ 4） ，自治区纪委驻国土资源厅纪检组组长（ 1） 10
辽宁 2 纪委常委（ 3） 、委员（ 1） ，原省检察院反渎局局长（ 1） 8
吉林 3 纪委常委（ 5） ，原市检察院检察长（ 1） 10
黑龙江 3 纪委常委（ 3） ，省监察厅副厅长（ 1） ，原省检察院反贪局局长（ 1） 9
上海 4 纪委常委（ 5） ，原市检察院反贪局局长（ 1） 11
江苏 4 纪委常委（ 3） 、委员（ 2） ，原省检察院反贪局局长（ 1） 11
安徽 3 纪委常委（ 3） ，原省检察院检委会委员（ 1） 、反渎局局长（ 1） 9
福建 4 纪委常委（ 3） 、委员（ 1） ，省监察厅副厅长（ 1） 10
江西 2 纪委常委（ 3） 、委员（ 1） ，原省检察院反贪局局长（ 1） 8
山东 4 纪委常委（ 2） 、委员（ 1） ，原省检察院反渎局局长（ 1） 、反贪局局长（ 1） 10
河南 4 纪委常委（ 4） ，原省检察院副检察长（ 1） 10
湖北 4 纪委常委（ 4） ，原省检察院反渎局局长（ 1） 、反贪局局长（ 1） 11
湖南 4 纪委常委（ 3） ，原省检察院反贪局局长（ 1） 9
广东 4 纪委常委（ 2） ，省监察厅副厅长（ 1） ，原省检察院检委会委员（ 1） 9
广西 4 纪委常委（ 3） ，自治区监察厅副厅长（ 1） ，原检察院反贪局局长（ 1） 、反渎局局长（ 1） 11
海南 3 纪委常委（ 3） ，原省检察院反贪局局长（ 1） ，省预防腐败局副局长（ 1） 9
重庆 3 纪委常委（ 3） 7
四川 4 纪委常委（ 3） ，省防腐败局专职副局长（ 1） 9
贵州 4 纪委常委（ 5） ，原省检察院副检察长（ 1） 11
云南 3 纪委常委（ 5） 9
西藏 4 纪委常委（ 4） ，自治区司法厅党委书记、副厅长（ 1） 10
陕西 3 纪委常委（ 3） 、委员（ 2） ，省纪委驻司法厅纪检组组长（ 1） 10
甘肃 4 纪委常委（ 3） ，平凉市检察院检察长（ 1） ，原省检察院反贪局长（ 1） 10
宁夏 3 纪委常委（ 4） ，自治区检察院反贪局长（ 1） 9
青海 3 纪委常委（ 3） ，原省检察院反贪局长（ 1） 8
新疆 4 纪委常委（ 2） 、委员（ 1） ，自治区监察厅副厅长（ 1） ，原检察院反贪局局长（ 1） 10
中央 6 纪委常委（ 9） ，原最高检反贪污贿赂总局局长（ 1） 17

注： 来源于自建数据库。
在中央和 31 个省级监察委共 315 位领导班 表2 中央和地方监察委员会构成的描述
子成员中，来 自 纪 委 系 统 以 外 的 委 员 数 量 为 38 省份 总人数 原纪委 检察院转隶 其他
中央 17 16 1 0
位，比例约占 12%（ 见表 2） 。 可见，在当前纪检监
省区市 298 261 28 9
察系统的领导班子中，纪委人员占绝对主导，这在 共计 315（ 100%）277（ 87．94%） 29（ 9．20%） 9（ 2．86%）
中央和各省份都体现出高度一致性 。
其次，关于原检察院非领导班子成员的转隶

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问题，除了地域间的细微差别，各地实践体现出高 解决转隶领导职位的问题，暂时的解决办法是采
度一致性。其一，就转隶人员的准入标准而言，公 用一些非实职的方式，如正处级监察员。”⑧ 转隶
开资料显示各地方达成高度默契。 据来自某直辖 人员的高职级配置以及原检察官的较高工资待遇
市监察委执纪审查部门受访者反映： “我区检察院 都对监察体制改革的进一步推进提出了挑战，在
反贪、反渎和预防职务犯罪三个部门的人员除了 访谈中多位受访人员表达了对《监察官法 》的期
受过政治处分、不是党员和极不愿意转隶的，几乎 待。2018 年 9 月 10 日公布的《十三届全国人大常
全部转隶到监察委 ”。① 浙江省一位知情人士也 委会立法规划》中明确将《监察官法 》作为第二类
透露“原则上检察院三个部门都需转隶，但受过政 立法项目，即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议
纪处分或违法乱纪的不得转隶、临近退休人员原 的法律草案。《监察官法 》的最终落地，将是监察
则上可不转隶。② 此外，也有“全盘转隶 ”的情况， 体制改革中不可或缺的一环，将彻底解决监察体
山西省检察院检察长杨司公开表示，山西转隶属 制改革中的人事问题。
于“一刀切”，涉及人员全部转过去，不分党员、非 （ 二） 转隶人员的组织吸纳
党员以及是否受过处分。③
监察体制改革引发了纪检监察体系的又一轮
其二，目前各地都出现了编制划转数大于实
组织改革，
2017 年 1 月 8 日十八届中央纪委七次全
际转隶人数的情况。 据报道，在三试点省市中，北
会审议通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪
京市划转编制 971 名，实际转隶 768 人； 山西省划
工作规则（ 试行） 》（ 以下简称《规则》） ，对纪检监察
转编制 2224 名，实际转隶 1884 人； 浙江省划转编
机关的组织制度创新作出指示，要求地方监察委分
制 1889 名，实际转隶 1645 人。④ 我们的访谈也佐
设执纪监督和执纪审查部门，以实现机构内部权力
证了 编 制 划 转 盈 余 的 情 况。 就 全 国 总 体 而 言，
制衡，
防止“灯下黑”。
⑨ 这也体现在试点省市的实
2018 年 2 月底前，31 个省级、340 个市级、2849 个
践中， 山西和浙江均对内设机构进行了调整，
北京、
县级监察委员会全部完成组建，共划转编制 6．1 万
北京市监察委设立执纪监督和执纪审查室各 8 个，
个， 实际转隶干部 4．5 万人。⑤ 充裕的编制为地方
山西省监察委分别设立 8 个执纪监督室、2 个执纪
各级监察委人力资源的进一步充实提供了空间 。
其三，为保证转隶工作的顺利推进，各地都出 审查室，
浙江省监察委设立 7 个执纪监督部门和 6

台了一定的激励机制。 某直辖市原检察院转隶人 个执纪审查部门。此外，江苏、河北、河南等省份也

员表示，“我市对检察院转隶过来的领导，在转隶 纷纷进行积极探索，创新组织制度。
瑠 据相关媒体

瑏

前保证工资不会低于现有待遇，并承诺会给予纪 对 22 个省区市所辖 258 个市地级监察委抽样分析

委副书记或者各执纪审查室主任等职位。”⑥ 一县 显示，
执纪监督和审查部门分设率达到 100%，共设
级检察院转隶人员也提到： “关于转隶人员的具体 执纪监督部门 1296 个，
执纪审查部门 1242 个，
平均
职位要等待“三定 ”方案确定，但检察院的转隶领 每个监察委设执纪监督部门 5 个，审查调查部门
导原有级别不会降低。”⑦ 某高级别监察委工作人 4. 8 个。
瑡 中央纪委国家监委的机构改革也紧随其

瑏

员在访谈中谈到： “由于目前还没有足够的指标来 后，
2018 年 3 月中央深改委第一次会议审议《关于

① 作者访谈。
② 《监察试点改革细节揭秘： 转隶人员被打散分配，留置场所多在纪委办案基地》，《财经》， 2017 年 11 月 27 日。
③ 《国家监察体制改革试点 9 个月，监察官呼之欲出》，澎湃新闻，
2019－01－04，https： / / www．thepaper．cn / newsDetail_forward_1722243。
④ 《国家监察体制改革试点取得实效—国家监察体制改革试点工作综述》，《人民日报》， 2017 年 11 月 06 日。
⑤ 《改革开放 40 年纪委监察事业的创新发展》，《中国纪检监察报》，
2018 年 12 月 18 日。
⑥ 作者访谈。
⑦ 作者访谈。
⑧ 作者访谈。
⑨ 《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（ 试行） 》第一章第五条明确提出“创新组织制度，建立执纪监督、执纪审查、案件审理相互
协调、相互制约的工作机制。市地级以上纪委可以探索执纪监督和执纪审查部门分设。 ”
瑠
瑏
 颜新文： 《探索执纪监督和执纪审查部门分设—建立健全内部协调制约机制》，《中国纪检监察杂志》， 2017 年第 12 期。
瑡 《“前台后台”分设 相互监督制衡———纪检监察机关强化自我监督系列报道（ 五） 》，
瑏
 《中国纪检监察报》， 2018 年 6 月 8 日。

90
 治理研究 2019 年第 6 期

深化纪检监察体制改革和中央纪委国家监委机构 范围、留置 适 用、监 督 体 制 等 方 面 存 在 相 当 的 疑

改革情况的报告》，
在此背景下，中央纪委国家监委 虑。在制度框架尚未完全明晰的前提下，地方监
机关将原有的 12 个纪检监察室，调整为 11 个监督 察委如何应对制度上的不 确 定 与 改 革 绩 效 的 压
5 个审查调查室，
检查室、 并明确监督检查室主要承 力，是一个值得探讨的问题。 本文借助法院裁判
问题线索分析研判处置以及谈话函询
担日常监督、 文书网，选取了 2016 年 12 月 25 日监察体制改革
等职责。
①
试点以来，截至 2018 年 11 月 25 日以“监察委 ”为
转隶人员又是如何分配到监察委内部机构中 关键词的所有刑事案件裁判文书共 329 份，剔除
去的？ 在 2017 年《规则 》提出区分执纪监督和执 涉及行贿人员及内容重复的文书样本，共获得来
纪审查的前提下，最理想的状态应是将长期从事 自 23 省涉及 324 位公职人员的裁判文书 266 份。
职务犯罪业务的专业人员分配到执纪审查部门， 表 3 是本文所关注变量的描述性统计。 通过对裁
确保监察委与司法机关的顺畅衔接。 从目前公开 判文书的分析，我们可以初步探讨地方监察委改
报道的情况来看，各级监察委采取的普遍方式是 革的总体图景。 在本节中，我们将分别讨论监察
分散分配。 某直辖市区级监察委工作人员提到： 委实践的地域性差异、全覆盖的落地、留置适用以
“转隶之后，检察院的队伍被打乱并根据需要重新
及司法衔接问题。
分配。”② 一般而言，转隶人员主要分配到业务部 表3 变量的描述性统计分析
门，原检察院反贪、反渎局的局长转隶后一般担任
变量 N 均值 标准差 最小值 最大值
业务部门的主任或副主任。③转隶人员分散安置的
年份 324 \ \ 2017 2018
原因，可能一方面是转隶工作启动在时间上早于
性别 324 0．91 0．29 0 1
机构调整，两项改革不完全同步。 另一方面，也可
年龄 324 49．48 8．03 27 70
能是因为一旦区分执纪监督和执纪审查功能，将
共同犯罪 324 0．31 0．46 0 1
改变纪检监察系统长期施行的按区域、部门划分
被诉讼人职业 324 \ \ 1 4
执纪监督室的习惯做法，涉及立案审查的甄别与
监察委层级 324 \ \ 1 3
监察委内部的案件移交机制，这一机制可能还处
留置 324 0．43 0．50 0 1
在早期摸索阶段。
检察院层级 324 \ \ 1 3
就目前公开的资料而言，无论是从人事安排还
强制措施 324 \ \ 1 5
是组织吸纳方面看，监察委对转隶人员采取了“全
监察委调查（ 天） 324 42．17 35．19 1 254
盘吸纳”的方式，
转隶人员在确保一定的职位、职级
检察院审查（ 天） 324 35．30 29．16 1 220
和待遇的前提下，被分散分配到原纪委监察系统的
法院审判（ 天） 324 62．85 40．73 5 220
各业务部门。当然，随着《规则》的进一步落地，纪
涉案金额（ 万） 324 71．80 203．01 0 2470
检监察系统内部组织结构、运作程序仍然要经历相
罚款（ 万） 324 13．17 15．12 0 100
当大的调整，在这些调整过程中，转隶人员也必将
刑期（ 月） 324 24．24 27．09 0 156
与其他纪委监察系统工作人员共同进退，随着监察
案由 324 \ \ 1 5
系统的进一步充实而完善相关细节。
一审 324 0．96 0．19 0 1
三、监察体制改革的地方
当然，必须承认的是，我们的数据受到两方面
实践与司法衔接 限制。一方面，裁判文书网涵盖的案例仅涉及监
监察体制改革是为了建立一套集中统一、权 察机关工作的一小部分。 党的十九大报告明确提
威高效的监察体系，如前所述，目前学界仍在监察 出，纪检监察机关要努力践行监督执纪“四种形

① 《深化纪检监察体制改革 健全党和国家监督体系》，《中国纪检监察报》，
2019 年 1 月 5 日。
② 《监察试点改革细节揭秘： 转隶人员被打散分配，留置场所多在纪委办案基地》，《财经》，2017 年 11 月 27 日； 作者访谈也同样证实这
一点。
③ 作者访谈。

91
 治理研究 2019 年第 6 期

态”。“四种形态”由王岐山同志于 2015 年在福建 为数不多可获得的系统性公开材料，为我们的实

调研时提出，2016 年 10 月 27 日审议通过的《中国
共产党党内监督条例》进行了精准定义，其中开展
批评和自我批评、约谈函询，“红红脸、出出汗 ”为
第一种形 态； 党 纪 轻 处 分、组 织 调 整 为 第 二 种 形
态； 党纪重处分、重大职务调整为第三种形态； 严
重违纪涉嫌 违 法 立 案 审 查 为 第 四 种 形 态。 据 报
道，
2015 年以来，全国纪检监察机关运用监督执纪
“四种形态”共处理 403．8 万人次，“四种形态 ”占
比分别为 54．9%、34．4%、6．2%、4．5%。 其中，十九
大后 处 理 187． 6 万 人 次，前 两 种 形 态 占 比 为
92. 1%。① 由此可见，相比其他形态的使用，“第四
种形态 ”占比极小，换言之，各级监察委移送司法
机关的案件数量仅是其立案监督审查工作的冰山
一角。另一方面，我们的数据也受制于裁判文书
的公开率。据相关研究对裁判文书公开率的统计
显示，各省裁判文书公开程度不一，占各省文书结
案量的 20% 至 80% 之间，均值为 50% 左右。② 可
资辩护的是，违法立案审查也是监察委工作的重
要组成部分，虽然数量较少，但其复杂性超过一般
违纪工作。其次，即使裁判文书整体公开率平平，
但仍具有一定的即时性。③ 同时，裁判文书数据是
证分析提供了坚实基础。
（ 一） 地方监察委改革实践的总体图景
图 1a 展示了 2017 年 1 月到 2018 年 8 月，地
方监察委立案审查并移送司法机关的案件数呈累
计上升趋势。其中，最显著的上涨出现在 2018 年
3 月至 5 月期间，这在一定程度上回应了当年 3 月
《监察法 》的出台。 值得注意的是，5 月之后案件
数稍有回落，这可能是受到裁判文书网文书公开
期限的影响。④
图 1b 在一定程度展示了地方监察委履职效
能的差异。 如图所示，黑龙江、河南、山东和浙江
等省份监 察 委 履 职 效 能 最 为 显 著，吉 林、安 徽 次
之。有趣的是，在 6 个履职效能相对较高的省份
中，似乎呈 现 两 种 类 型，示 范 驱 动 型 和 存 量 驱 动
型。浙江作为监察体制改革试点省份之一，改革
历时最长，很好地发挥了中央所期待的典型示范
作用。而黑龙江等省份后来者居上，表现亮眼的
原因，可能更多需要从监察委的执行力和腐败存
量等因素来考虑。 总之，在监察体制改革全面推
广 1 年之际，各地监察委的履职效能呈现出有趣
的地区性差异。

图1 监察委立案案件的总体分布
（ 二） “全覆盖”的地方实践 亮点，也引发了学界的相关争议。 监察体制改革
监察对象全覆盖是本次监察体制改革的重大 落地实施之后，哪些背景的公职人员成为地方监

① 《改革开放 40 年纪委监察事业的创新发展》，《中国纪检监察报》，
2018 年 12 月 18 日。
② 马超、于晓虹、何海波： 《大数据分析： 中国司法裁判文书上网公开报告》，《中国法律评论》， 2016 年第 4 期； 唐应茂： 《领导意愿、机构能
力和司法公开》，《中国法律评论》， 2018 年第 6 期。
③ 《全国法院司法公开第三方评估报告发布》，《法制日报》， 2018 年 12 月 10 日。
④ 马超、于晓虹、何海波： 《大数据分析： 中国司法裁判文书上网公开报告》，《中国法律评论》， 2016 年第 4 期。

92
 治理研究 2019 年第 6 期

察委的重点关注对象？ 监察对象全覆盖的生长点 进程中乡村振兴、精准扶贫等基层发展议题。

何在？ 地方监察委在落实全覆盖方面是否呈现不 其二，更为有趣的是在 324 个监察对象中仅
同的模式，这是本节探讨的问题。 有不足 3% 来自国有企业，地方监察委在对国有企
我们分析了 266 个案件中所涉及的 324 位公 业人员的监察工作上明显滞后。 这一方面可能由
职人员（ 见表 4） ，发现其中约 39% 的监察对象来 于各地监察委还在排查监察对象的过程中。 据报
自基层自治组织，38% 的人员来自党政机关，来自 道，大部分区县级监察委仍处于监察对象的认定
事业单位和国有企业的人员分别约占 20% 和 3%。 和统计阶段。② 另一方面，地方监察委在国企监察
也就是说，全覆盖政策已经在地方监察委实践中 上的“疲软”，可能有更加深刻的制度性原因。 在
铺开落实。 本轮以集中为主要特征的监察体制改革中，原行
表4 监察对象的职业总体分布 政监察、司法监察和纪委监察“三驾马车 ”的监察
职业 人数 比例（ %） 累计比例（ %） 体制，唯一还没有纳入到现行监察体系的是审计
基层自治组织 127 39．20 39．20 部门，即中央审计署和地方审计厅 （ 局 ） 。③ 而过
去经济审计是反腐案件的重要线索来源，国有企
党政机关 124 38．27 77．47
业审计也是审计部门工作的重要组成部分。④ 未
事业单位 65 20．06 97．53
来地方监察委在国企监察上的表现在一定程度上
国有企业 8 2．47 100
可能取决于他们与审计部门的对接 。
共计 324 100 各省区市在落实全覆盖政策中体现何种模式？
值得注意的趋势有二，其一是作为“新覆盖 ” 如图 2 所示，
各省区市监察委在全覆盖执行中呈现
群体的基层自治组织人员，已经成为地方监察委 显著差异，基于各省区市覆盖对象的身份结构，我
监察对象的首要生长点，这恰恰回应了监察体制 们粗略将其划分为三种模式： 党政主导型、基层生
改革全覆盖的必要性。 在监察体制改革前，基层 长型、
多元均衡型。其中西藏、贵州和安徽仍执着
自治组织管理人员的调查监督属于公安局和检察 于过去的“老业务”，
属于监察对象以党政干部为主
院受理的共管范围，前者负责职务侵占罪，后者负 的党政主导型； 黑龙江、山东和湖北则呈现出较为
责贪污罪，但在实践中由于基层情况复杂，定罪难 均衡的多元分布，来源于党政机关、事业单位、国有
度大等因素，加上相当一部分人员是非党员，导致 企业和基层自治组织的监察对象皆占一定比例； 有
基层组织管理人员常成为阳光照不到的阴暗面。 趣的是，
吉林、四川、
湖南等省在努力寻找新的生长
因此，这部分群体常常游离于法治监督之外 。① 监 点，
基层自治组织监察对象的占比优势是其努力奏
察体制改革后，这部分人员被法律明确纳入监察 效的直接体现，这与全覆盖的执行力度紧密相关。
范围，恰好解决了这一监督困境。 进一步看，《监 各省级监察委全覆盖模式的区别实质上体现出地
察法》把基层自治组织管理人员纳入监察范围也 方在政策回应性上的差异。
是国家改革大势所趋，顺应了当下全面深化改革

① 《〈中华人民共和国监察法〉案例解读》，中国方正出版社 2018 年版，第 135－ 139 页； 刘宝锋、张向东： 《征地补偿款案中的定罪分析》，

《法制与社会》，
2015 年第 25 期。
② 张丁材： 《山东莘县对监察对象认定和统计工作开展调研》，《中国纪检监察报》， 2018 年 9 月 13 日； 《北京： 遵循五项原则 动态识别和
登记监察对象》，中央纪委国家监委网站， 2019－01－03，http： / / www．ccdi．gov．cn / yaowen /201808 / t20180806_177248．html。
③ 李嘉明、杨流： 《国家审计与国家监察服务腐败治理的路径探索—基于协同视角的思考》，《审计与经济研究》，2018 年第 2 期； 秦前红：
《国家监察委员会制度试点改革中的两个问题》，《四川师范大学学报（ 社科版） 》， 2017 年第 3 期。
④ 秦前红： 《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》，《探索》，
2017 年第 6 期。

93
 治理研究 2019 年第 6 期

图2
（ 三） 留置适用与地方治理
“留置”取代“双规”、“双指 ”是监察体制改革
中的关键一环，这一举措解决了“双规”、“双指 ”
适法性不足的问题。① 在试点和推广过程中，办好
“留置第一案”也是地方各级监察委展示工作成效
的窗口。然而，由于立法过程中围绕留置问题存
在诸多争议，《监察法》相关规定仍然过于原则，给
地方实践留 下 了 相 当 大 的 制 度 空 间。 在 此 前 提
下，法律上的留白是否影响地方实践？ 地方监察
委如何适用留置？ 留置措施本身又对案件的审判
结果产生怎样的影响？ 我们区分了留置与非留置
案件，将其分为两个独立组别进行 t 检验 （ 表 5） 。
在我们的数据中，留置对象 140 人，占比 43．21%，
非留置对象 184 人，占比 56．79%。② 我们的分析
发现，留置与非留置两个组别的案件在监察对象
的身份、案件审判效率及案件处理结果方面皆体
现出显著差异，而且这些差异在很大程度上与《监
察法》关于留置的规定相契合。
首先，就 留 置 对 象 的 范 畴 而 言，来 自 党 政 机
关、事业单位和国有企业的人员更多地成为留置
对象，而基层自治组织人员则较少被留置，这几个
各省区市监察对象职业背景分布
变量皆具有统计上的显著性（ p＜0．1） 。 此外，涉案
金额也与留置适用有关，涉案金额越大被留置的
可能性越高。这在一定程度上回应了《监察法 》第
22 条关于留置对象须“涉及案情重大、复杂 ”的具
体规定。③ 毕竟，相较于党政机关、事业单位和国
有企业的监察对象，基层自治组织人员的权力更
为有限，政治级别也更低，涉案的复杂性和金额也
相对较低，被留置的可能性也相应更低。
其次，我们探讨了监察案件的处理效率，提取
了三个效率指标，分别衡量监察委立案至检察院
实施强制措施时长（ “监察委调查时间 ”） 、检察院
实施强制措施至提起公诉时长（ “检察院审查时
间”） 、检察院提起公诉至法院判决时长（ “法院审
判时间”） ，以测量监察委、检察院和法院的案件处
理效率和司法衔接程度。 有趣的是，在前两个效
率指标中，我们没有发现留置措施产生的显著影
响，但在法院审理阶段，留置案件的审判时间显著
少于非留置案件 （ p = 0．01） 。 这可能是由于留置
措施在取证中发挥了关键性作用，对涉案对象有
着很强的威慑性，从而提高了案件审理效率。④ 此

① 王立峰、吕永祥： 《制度治党： 推进全面从严治党的有效路径》，《治理研究》，

2018 年第 2 期。
② 需要说明的是，留置与非留置案件在数量上具有一定的平衡性。此外，监察对象性别和年龄在留置与非留置两个组别无显著性差异。
③ 《中华人民共和国监察法》，全国人大，
2018－03－20。第 22 条规定： 被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，
监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将
其留置在特定场所： （ 一） 涉及案情重大、复杂的； （ 二） 可能逃跑、自杀的； （ 三） 可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的； （ 四） 可能有其他
妨碍调查行为的。
④ 作者访谈。

94
 治理研究 2019 年第 6 期

外，由表 5 可见，检察院办理监察委案件的审查起 件在刑期和罚金上皆有统计显著性 （ p = 0．00） ，留

诉时间略微超过法定的 30 天一般期限，其中留置 置案件较非留置案件往往面临着更重的处罚———
案件平均用时略高于非留置案件 。① 更高的罚金和更长的刑期，这符合关于留置措施
最后，就判决结果而言，留置案件与非留置案 适用的规定和我们的主观认知。
表5 留置与非留置案件的 t 检验

变量 非留置组别 留置组别 比较（ 差值） t值 P值

职业（ 人）

基层自治组织 0．57 0．16 0．41 7．9914 0．00

党政机关 0．26 0．54 －0．28 －5．3842 0．00

事业单位 0．17 0．24 －0．07 －1．658 0．09

国有企业 0．01 0．05 －0．04 －2．579 0．01

案件事实

涉案金额（ 万） 44．24 107．48 －63．24 －2．79 0．00

处理效率（ 天）

监察委调查 43．37 40．59 2．78 0．70 0．48

检察院审查 34．42 36．46 －2．04 －0．62 0．53

法院审判 67．58 56．64 10．94 2．41 0．01

审判结果

罚金（ 万） 7．72 20．33 －12．61 －8．09 0．00

刑期（ 月） 13．86 37．91 －24．05 －8．77 0．00

（ 四） 司法衔接的地区差异 委、检察 院、法 院 的 案 件 处 理 时 间 有 所 差 异。 首

《宪法》第 127 条规定，监察机关办理职务违
法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、
执法部门互相配合，互相制约。 监察委在调查后
如认为违法需移送检察院审查起诉； 检察院一旦
提起公诉，法 院 则 需 依 法 进 行 审 判。《监 察 法 》、
《刑事诉讼法》都规定了司法衔接的相关程序与期
限。监察体制改革试点两年以来，各地在司法衔
接方面的地区性实践是怎样的？ 不同地区的司法
衔接实践是否展现出一定的差异性？ 这是本节主
要考察的问题。
我们仍然使用监察委调查时间、检察院审查
时间和法院审判时间三个指标来考察这一问题。
图 3 的箱线图反映了各省级机关案件处理时长以
及时间分布的离散程度。 如图 3 所示，各省监察
先，图 3a 展示了各省监察委案件调查时间，平均
时长为 42 天，但各地监察委离散度高，地方差异
较为明显。 其中黑龙江、河南、陕西、河北、广西、
云南、福建七省展现出明显的高效率。其次，图 3b
展示了各省检察院审查起诉时间，平均时长为 35
天，其中山西、江苏、重庆、四川、湖南、湖北、云南、
贵州、辽宁等省份效率较高，总体而言，35 天的平
均案件处理时长略高于法定 30 天的一般期限，个
别案件甚至远超法定最长期限。 这侧面反映出各
地检察院整体比较谨慎，而浙江、河南等省份较为
突出。另外，图 3c 展示的是法院审判效率，各地
法院审理平均时长为 63 天，除个别省外，各地法
院的表现相对一致，离散性较低。

① 《中华人民共和国刑事诉讼法》，全国人大， 1979－07－01。第 172 条规定人民检察院对于监察机关、公安机关移送起诉的

2018－10－26，
案件，应当在一个月以内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长十五日； 犯罪嫌疑人认罪认罚，符合速裁程序适用条件的，应当在十日
以内作出决定，对可能判处的有期徒刑超过一年的，可以延长至十五日。

95
 治理研究
图3
通过以上分析，我们发现司法衔接细节一定
程度的留白，并没有完全传递到各省实践中。 在
法律框架保持一定模糊性的前提下，各省司法机
关普遍体现出较高效率。 这也反映出地方司法机
关在面对监察体制改革所带来的影响时，谨慎且
策略的行为。
四、监察体制改革与央地治理逻辑
2016 年底三省试点监察体制改革以来，至今
已逾两年。2018 年 3 月 23 日国家监察委挂牌，国
家、省、市、县四级监察委全部组建完成，改革成绩
初现。① 以中央纪委国家监委为例，十九大以来立
案审查调查的中管干部已达 70 余人。2018 年 1
至 9 月，中央纪委国家监委共接受信访举报 259．9
万件次，处置问题线索 117．6 万件，谈话函询 24．2
万件次，立案 46．4 万件，处分 40．6 万人。② 监察体
制改革已经进入到全面深化阶段，这也正是一个
反思既往实践，展望未来发展的时间。
我们发现自试点以来，地方监察委立案审查
并移送司法机关的案件数呈累计上升趋势，但同
时也展现出显著的地方性差异。 各地监察委积极
贯彻执行监察对象的全覆盖政策，甚至已经初步
呈现党政主导、基层生长、多元均衡等不同模式。
在学界广泛关注且富有争议的转隶、留置和司法
衔接等问题上，地方监察委总体上采取了坚定且
谨慎的步调。迄今为止，4 万余名转隶人员已在确
保相应职位职级的前提下，被各地监察委“全盘吸
纳”到相应业务部门。在留置适用方面，虽然各地
监察委在留置对象比例和案件处理效率方面存在
① 《〈中华人民共和国监察法〉案例解读》，中国方正出版社 2018 年版，第 64－65 页。
② 《深化纪检监察体制改革 健全党和国家监督体系》，《中国纪检监察报》，
③ 林彦： 《从一府两院制的四元结构论国家监察体制改革的合宪性路径》，《法学评论》，
96
2019 年第 6 期
案件处理效率的地域分布
一定差异，但总体而言各地监察委的实践均符合
《监察法》关于留置对象须“涉及案情重大、复杂 ”
的具体规定。 在司法衔接领域，虽然各地监察委
步调不一，但地方检察院和法院面临这场中央高
度重视的政治体制改革，采取了谨慎而策略的尊
让行为，表现了积极的地方回应性。
哪些因素促进了监察体制改革中央与地方的
合作治理机制？ 换句话说，中央通过何种方式激
发或促使地方改革的回应性？ 基于系统性数据，
我们发现中央的顶层设计与规训和不完全信息驱
动下的地方遵从是其中的显著要素 。
首先，就中央的顶层设计与规训而言，监察体
制改革是一项我国改革史上罕见的高规格、快速
推进的体制性改革，变“四元结构 ”为人大领导下
的“一府一委两院 ”五元结构。③ 从中央和地方各
级监察委实践看，党的领导在全方位、全过程发挥
了主导作用。 改革伊始的试点工作中，地方各级
党委书记担任试点工作小组组长，带头制定实施
路线图，发挥“施工队长”作用的同时，亲身上阵解
决具体疑难问题。 在转隶工作的横向衔接方面，
党委、政法委牵头解决监察委与司法机关协调衔
接问题。各级检察院在同级党委的统一领导下，
主动配合转隶工作，确保衔接的高效、顺畅。 在纵
向政策指导和扩散中，各级监察委充分发挥主观
能动性，建立专门督导机制，确保上下步调一致。
而留置等多项措施的适用，均须通过汇报审批常
态化，保证政令一致及自上而下的统一领导 。
同时，中央纪委国家监委通过正式制度和非
2019 年 1 月 5 日。
2017 年第 3 期。
 治理研究
正式制度并举的方式，建立起高度集中的问责机
制，向地方传递了明确的规训信号。 其中，正式制
度包括一把手负责制、案件质量终身负责制、《党
员纪律处分条例》等，通过建立明确的惩罚和处分
机制，强化地方监察委成员尤其是领导班子的红
线意识。① 此外，在访谈中我们发现自上而下的非
正式约束主要包括巡视和线索监督两个方面。 巡
视组受中央领导，巡查力度大，更由最高决策层直
接听取巡视汇报。 同时，中央纪委国家监委转给
地方的线索，会定期询问并要求反馈，甚至会给实
名举报人员致电问询地方线索办理情况 。
其次，地方监察体制改革的推进也以不完全
信息驱动下的地方遵从为基本特征。 可以说，监
察体制改革启动伊始就引发了学界热议，在多方
角力的情况下，《监察法》在监察对象全覆盖、留置
适用、司法 衔 接 等 议 题 上 保 持 着 策 略 性 的 留 白 。
有趣的是，中央层面的不完全信息反而进一步促
使了地方的谨慎与遵从。 一方面，我们在访谈中
发现，在信息不完全且缺乏外在监督分摊风险的
前提下，地方监察委会积极寻找和创造机会加强
与上级乃至中央机关的密切联系，通过汇报工作、
参加会议、学习中央文件等方式全面领悟中央精
神，并在实践中与其保持高度一致，以减少犯错误
的可能。另一方面，在地方实践中各个机关都表
现出一定程度的策略性尊让，具体表现为在监察
官制度未明晰的前提下，地方监察委采取职位与
职级相配合、承诺保证原待遇不变等方式全面保
障监察体制改革的顺利进行。在“全覆盖 ”概念还
相对模糊的情况下，首先发展对基层自治组织的
监察。留置措施适用中，不断探索 并 守 住《监 察
法》的严格规定。 甚至在浙江监察委的首个留置
案件中，为 慎 重 起 见 还 专 门 请 示 了 地 方 党 委 书
记。② 地方监察委创新和遵从并存的行为模式 ，产
生了本文所观察到的兼具多样性和差异性的地方
表现。
当然，我们必须认识到，不完全信息驱动下的
① 2018 年 5 月，佛山市纪委监委召开新闻发布会对外公布《佛山市纪委监委执纪审查审理质量终身负责制暂行办法》。《广东佛山纪委
监委强化自我监督———办案人员对案件质量终身负责》，《中国纪检监察报》，2018 年 5 月 10 日。
② 《监察试点改革细节揭秘： 转隶人员被打散分配，留置场所多在纪委办案基地》，《财经》，
2019 年第 6 期
改革红利很可能主要体现在改革初期，随着改革
的深入推进，监察体制改革必将进一步制度化、法
治化。其一，转隶人员保障机制亟待完善。 目前
地方监察委仍未完全解决转隶人员的级别待遇问
题，因此已列入立法计划的《监察官法》亟待在“开
门立法”的基础上尽早落地。其二，留置措施适用
规定需进一步细化。地方监察委仍然面临着留置
规定相对模糊难以落实的困境，这在一定程度上
挫伤了地方的履职积极性。 其三，司法衔接机制
亟待进一步理顺，检 － 监关系如何处理，如何体现
“以审判为中心”的基本原则等问题仍需进一步探
索并完善。最后，应实现内外监督并举，规范地方
监察委实践。 各级监察委已通过领导班子分管、
业务部门分设、重要决定审批、集体决策等方式实
现内部的 监 督，但 仍 面 临 外 在 监 督 缺 位 的 挑 战。
因此，可考虑全面加强人大监督、司法监督、舆论
监督等，实 现 合 力 监 督，保 证 监 察 工 作 的 阳 光
透明。
国家监察体制改革机遇和挑战并存，站在推
动改革向纵深发展的关键节点，如何进一步完善
改革体制机制，将制度优势转化为治理绩效是进
一步改革的要点。只有坚持探索有中国特色的监
察体制，兼顾顶层设计和地方实践，不断提高监察
工作法治化、规范化，才能在渐进改革过程中实现
中央和地方在思想上、行为上的统一，保障监察体
制改革的权威高效推进。
当然，地方监察实践方兴未艾，我们的研究也
处于初步阶段，囿于数据的有限性、文章篇幅等局
限，仍有大量值得继续关注与研究的问题。 质言
之，如何衡量地方监察委的治理绩效，哪些因素影
响地方监察委的实践表现，有待以更大样本的实
证数据进行验证。 监察体制改革中，违纪与违法
案件的处理机制与结果，尚需进一步梳理，并建构
相关的因果机制，这些都需要在未来的研究中通
过综合运用多种研究方法予以解答 。□
（ 责任编辑： 石洪斌）
2017 年 11 月 27 日。
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