TEMA 18: L’actual ordenació territorial de l’estat espanyol. Arrels històriques.

INTRODUCCIÓ
La creació de les comunitats autònomes va obeir a elements objectius, com els factors físics i
històrics, però també a subjectius, com la consciència regional.
La Constitució del 1978 va crear el marc legislatiu pel qual cada comunitat autònoma compta
amb el seu estatut d’autonomia i les seves institucions de govern. L’existència de forts
desequilibris econòmics i socials entre comunitats fa necessària l’existència de polítiques
correctores, tant nacionals com europees.

El desenvolupament del present tema seguirà l’esquema següent:

1. La Constitució del 1978 i l’actual ordenació del territori
1.1. La Constitució del 1978
1.2. L’actual ordenació del territori
2. Antecedents històrics de l’actual ordenació territorial
2.1. Divisions territorials anteriors a la “Reconquesta”
2.2. La “Reconquesta” com a base de la diferenciació regional
2.3. De la construcció de l’Estat modern al centralisme borbònic
2.4. Reformes administratives contemporànies
2.5. El nacionalisme regionalista
3. Els estatuts d’autonomia i l’organització de les comunitats
3.1. Els estatuts d’autonomia
3.2. L’organització de les comunitats
3.3. La crisi actual del model autonòmic
4. Desequilibris demogràfics i contrasts econòmics
4.1. Desequilibris demogràfics
4.2. Contrasts econòmics
5. Polítiques de correcció dels desequilibris
5.1. Polítiques correctores dins del marc de la Unió Europea
5.2. Polítiques correctores dins del marc de la Constitució del 1978
 A nivell curricular els continguts d’aquest tema poden ser treballats a l’assignatura de
Geografia i Història a 1r, 2n, 3r i 4t d’ESO, i a les assignatures de Geografia i d’Història
d’Espanya de 2n de Batxillerat, tal i com ho estableixen els següents currículums:
-Per a l’ESO el Decret 187/2015, de 14 de maig.
-Per al Batxillerat el Reial Decret 1105/2014, de 26 de desembre.

1. La Constitució del 1978 i l’actual ordenació del territori

1.1. La Constitució del 1978
L’any 1978, contra la idea centralista i unitària franquista, van idear-se diverses alternatives
com la federal, la descentralització administrativa i l’autonomia política, la qual va ser la triada
per l’Estat sorgit de la Transició després d’intensos debats, gràcies a la doctrina Clavero
Arévalo, la qual sostenia que les autonomies no havien de ser un recurs per a solucionar el
problema del regionalisme, sinó una forma de construir un Estat més eficaç a través la
distribució territorial del poder.
L’article 2 de la Constitució concep Espanya com una nació de nacions, ja que reconeix el “dret
a l’autonomia de les nacionalitats que la integren”. El títol VIII: De l’organització de l’estat -als
articles 137-158- es defineix clarament l’ordenació del seu territori.
El capítol primer del títol VIII estableix els principis generals: l’Estat s’organitza territorialment
en municipis, províncies i comunitats autònomes. També fa referència a l’equilibri econòmic i
just entre les diverses parts del territori estatal.
El capítol segon del títol VIII defineix l’administració local. Parla de l’organització del municipi i
esmenta l’Ajuntament i les juntes de Govern local; de la província -formada per una agrupació
de municipis- i les diputacions provincials.
El capítol tercer del títol VIII crea les comunitats autònomes, concretament en el seu article
143.1. Cada comunitat autònoma es regeix pel seu Estatut d’autonomia, subordinat a la
Constitució, ja que no són expressió d’un poder sobirà, sinó d’una autonomia basada en
aquesta. A part també estan subjectes al control del Tribunal Constitucional.
Les comunitats gaudeixen de grans competències per tal de gestionar els propis interessos
amb amplia autonomia -poders legislatius, pressupostaris, administratius i executius. També
determina els mecanismes de control, com el Tribunal Constitucional i el Govern central, per
tal de respectar les normes establertes en la Constitució.
Les competències de l’Estat es poden resumir en quatre grups:
-Matèries de competència exclusiva i excloent de l’Estat: entre d’altres la nacionalitat,
immigració, emigració, estrangeria, defensa i Forces Armades.
 -Matèries en què l’Estat es reserva la legislació bàsica i les comunitats autònomes poder dur a
terme una legislació de desenvolupament: podem trobar el règim jurídic de les
administracions públiques o la regulació en les condicions que garanteixin la igualtat a tots els
espanyols.
-Matèries en què l’Estat es reserva la competència legislativa i les comunitats poden exercir la
seva execució: podríem parlar de la propietat intel·lectual i industrial i pesos i mesures.
-Matèries de competència compartida entre Estat i comunitats: administració de justícia,
sanitat, educació, hisenda i seguretat pública.
Les principals competències autonòmiques les podem resumir en tres nivells d’actuació:
-Polític: l’organització de les seves institucions d’autogovern, ordenar el territori, urbanisme,
habitatge i obra pública.
-Econòmic: el foment i desenvolupament econòmic de la comunitat i promoció i ordenació de
l’agricultura, ramaderia i turisme.
-Social: protecció del medi ambient, el foment de la cultura, la investigació i l’ensenyament de
la llengua pròpia.
Els recursos de les comunitats els formen els impostos cedits total o parcialment per l’Estat, els
seus propis impostos, les transferències del Fons de Compensació Interterritorial, i els
rendiments del seu Patrimoni.

1.2. L’actual ordenació del territori

La Constitució del 1978, en el seu article 148, assenta les bases de l’ordenació territorial,
reconeixent a les comunitats aquesta competència.
Aquesta ordenació es basa en els Plans Territorials Generals -l’àmbit d’actuació dels quals és la
regió- que estableixen la normativa pels plans inferiors -territorials parcials. Els diferents plans
estan jerarquitzats en quatre nivells fonamentals: administracions locals, comunitats
autònomes, l’Estat i la Unió Europea.

2. Antecedents històrics de l’actual ordenació territorial

2.1. Divisions territorials anteriors a la “Reconquesta”
La primera divisió administrativa de la Península Ibèrica va ser feta en època romana, l’any 197
a.C., quan els romans van aplicar el seu sistema d’organització provincial creant la Hispania
Citerior i la Hispania Ulterior. Sota l’imperi d’August (segle I a.C.) es va realitzar una nova
divisió, apareixent la Tarraconensis, la Lusitania i la Baetica. Al segle IV, Dioclecià, va separar la
Carthaginensis i la Gallaecia de la Tarraconensis. Va existir, de forma temporal, també, la
Balearica.
 Al segle VI la divisió del regne visigòtic, amb capital a Toledo, ocupava tota la Península tret del
regne sueu (Gallaecia i part de Lusitania), el territori càntabre i basco, i el territori de Cadis fins
a Dènia, ocupat pels bizantins fins el segle VII. Durant l’Edat Mitjana, amb la conquesta
islàmica (711-1492) la Península va quedar dividida en dues àrees, encara que inestables: la
cristiana i la musulmana.

2.2. La “Reconquesta” com a base de la diferenciació regional

La configuració territorial dels regnes cristians corresponia a les fronteres del regne astur-
lleonès que, a partir del 1037, va unir-se a Castella i va esdevenir el regne castellano-lleonès; el
regne de Navarra; el regne d’Aragó; i els comtats catalans, primer integrats a la Marca
Hispànica de Carlemany i després unificats pel comte de Barcelona Guifré el Pilós (878). Els
comtats catalans van unificar-se al regne d’Aragó el 1137 amb el matrimoni del comte de
Barcelona Ramon Berenguer IV i Peronella d’Aragó, filla del rei Ramir. D’altra banda, la
configuració d’Al-Àndalus va passar per vàries etapes, des de l’Emirat, passant pel Califat fins
els regnes de taifes. Així, a finals del segle XIII la Península Ibèrica estava dividida en cinc
territoris: el regne de Castella i Lleó, la corona d’Aragó, el regne de Navarra, el regne de
Portugal -independitzat de Castella i Lleó des del 1143- i el regne nassarita de Granada.

2.3. De la construcció de l’Estat modern al centralisme borbònic

La fi de la “Reconquesta” va coincidir, a finals del segle XV, amb la unificació política i religiosa
dels Reis Catòlics. L’Estat creat per aquests i perfeccionat pels Habsburgs es basava en el
concepte d’”imperi” o de conglomerat de regnes. Cadascun d’aquestes tenia la seva estructura
econòmica i política, legislació, llengües i costums propis.
Amb l’arribada al tron dels Borbons (1700) va canviar aquest paradigma. Felip V va substituir el
sistema polisinoidal per una administració centralitzada gràcies als Decrets de Nova Planta,
que estenien el model polític organitzatiu castellà a la resta de territoris. També va dur a terme
el primer intent de divisió provincial modern, a través de 32 intendències.

2.4. Reformes administratives contemporànies

El polític granadí Javier de Burgos va ser el responsable de la divisió administrativa del territori
espanyol en 49 províncies (1833), que amb lleugeres modificacions continua vigent
actualment.
Els criteris emprats van ser sobretots administratius, tot i que també va tenir en compte
criteris històrics i culturals. L’objectiu era establir un model de centralització administrativa per
a una gestió més eficaç de l’estat.
2.5. El nacionalisme regionalista
A finals del segle XIX, en aquells territoris amb major personalitat històrica i cultural, sorgeix la
tendència sociopolítica coneguda com a nacionalisme regionalista. S’inicia com un moviment
cultural basat en la recuperació del passat històric de la llengua i de la cultura del territori.
Posteriorment va avançar cap a un moviment polític amb reivindicacions d’independència, tot i
que la major part dels casos s’acontentaven amb l’autonomia. Les principals manifestacions
d’aquest sentiment van ser els casos català, basc i gallec.
El nacionalisme català va iniciar-se com a reacció de descontent enfront el fracàs del moviment
cultural de la Renaixença. Entre finals del segle XIX i principis del XX podem destacar grans fites
com la creació de la Mancomunitat de Catalunya (1914), la creació de la Generalitat de
Catalunya (1931) i l’aprovació del seu Estatut d’Autonomia -de Núria- (1932).
El cas basc remunta el seu origen en el bizkarratismo, un sentiment nacionalista suscitat arrel
de l’abolició dels furs bascos en acabar la Tercera Guerra Carlina, el 1876. Va ser iniciat per
Sabino Arana -fundador del PNV. El projecte d’Estatut basc, redactat a Estella, no va ser
aprovat en primera instància durant la 2a República, essent finalment aprovat ja iniciada la
Guerra Civil (1936).
El nacionalisme regionalista gallec gairebé no va passar de l’estadi cultural, ja que des d’un
punt de vista polític estava massa dividit per representar una opció real. L’Estatut d’Autonomia
de Galícia (1936) va ser plebiscitat el 28/VI/1936, però mai va ser poder aplicat per l’inici de la
Guerra Civil i la caiguda, ràpidament, de Galícia en el bàndol nacional.
La constitució de la 2a República (1931) només admetia tres autonomies: Catalunya, Euskadi i
Galicia. La victòria del bàndol franquista i la dictadura posterior (1939-1975) van tornar a
Espanya a un model centralista unitari.

3. Els estatuts d’autonomia i l’organització de les comunitats

3.1. Els estatuts d’autonomia
La transició a la democràcia va fer possible la creació de les autonomies polítiques abans, fins i
tot, d’aprovar la Constitució. El setembre del 1977 es va restablir la Generalitat de Catalunya, i
al desembre es va crear el Consell General Basc com a institucions de govern transitòries cap a
l’autonomia. El 1978 es creen els primers règims provisionals d’autonomia per Galícia,
Astúries, Castella-La Manxa, Extremadura, Aragó, València, Balears, Múrcia, Andalusia i
Canàries. El 1979 es va produir la reorganització de les institucions de govern del País Basc i
Catalunya, que van preparar uns Estatuts d’Autonomia que van ser aprovats per ambdós
pobles.
 Posteriorment es van establir la resta d’estatuts de les demés comunitats. El 1995 van ser
aprovats els darrers: Ceuta i Melilla.
La Constitució del 1978 defineix els Estatuts d’Autonomia com una “norma institucional bàsica
de cada Comunitat Autònoma”, i legisla que “l’Estat els reconeixerà i empararà com a part
integrant del seu ordenament jurídic” (article 147.1). Així doncs, tenen doble naturalesa:
d’ordenament regional i de l’Estat.
El seu contingut, segons l’article 147.2, ha d’incloure: la denominació de la Comunitat que
millor respongui a la seva identitat històrica; la delimitació del territori sobre el qual s’aplica; la
denominació, organització i seu de les institucions pròpies; i les competències assumides i les
bases per al traspàs dels serveis corresponents a les mateixes.
La Constitució estableix dos procediments d’elaboració i aprovació dels Estatuts: iniciació
ordinària del procés autonòmic -poden elaborar-los corporacions locals- i iniciativa
extraordinària -referit a les nacionalitats històriques de Catalunya, Euskadi i Galicia, que van
tenir règims provisionals d’autonomia abans de promulgar-se la Constitució.
L’estatut elaborat per la via comuna és redactat pels membres de la Diputació i parlamentaris
escollits i després elevat a les Corts Generals per a la seva aprovació. L’estatut corresponent al
procediment especial és aprovat per l’Assemblea de tots els diputats i senadors del territori,
assemblea que serà convocada per l’òrgan col·legiat preautonòmic -en el cas de Catalunya,
Galicia o Euskadi- o pel Govern en la resta de casos. Posteriorment a la seva aprovació, només
pot ser modificat al Congrés, d’acord amb una delegació de l’assemblea de parlamentaris de la
comunitat autònoma corresponent. Posteriorment, un referèndum ha d’aprovar a cada
província l’Estatut per majoria simple de vots.

3.2. L’organització de les comunitats autònomes

L’Estat espanyol es composa de 17 Comunitats Autònomes -El País Basc, Galicia, Castella i Lleó,
Castella-La Manxa, Extremadura, Aragó, Catalunya, la Comunitat Valenciana, Andalusia,
Balears, Canàries, Astúries, Navarra, Cantàbria, la Rioja, Múrcia i Madrid- i 2 ciutats
autònomes: Ceuta i Melilla.
Per a les Comunitats Autònomes que van triar el procediment extraordinari, el model prefixat
reprodueix a nivell regional el sistema de divisió tripartida de poders estatal: assemblea
legislativa: consell de govern amb funcions executives i administratives; i un tribunal superior
de justícia a l’àmbit territorial de la comunitat.
En l’actualitat no totes les comunitats gaudeixen del mateix nivell d’autogovern. El traspàs de
competències va ser pensat, en un principi, com un procés asimètric que garantís un major
grau d’autogovern només per aquelles comunitats que buscaven un tipus de relació més
 federalista amb l’Estat -Andalusia, Catalunya, el País Basc, Navarra I Galícia-, tot i que estava
pensat que les comunitats adquirissin més competències de manera gradual, procés encara
inacabat.

3.3. La crisi actual del model autonòmic

La qüestió dels nacionalismes ha romàs latent des de la creació del sistema de les Comunitats
Autònomes. El cas basc va arribar a tenir tints extremadament violents amb l’entrada en
escena de grups armats com ETA, els GAL, el Batallón Vasco Español, entre d’altres, que van
deixar centenars de víctimes. A Galícia el Bloque Nacionalista Galego (BNG) i Anova-Irmandade
Nacionalista són les principals organitzacions polítiques que defensen el nacionalisme gallec. A
Catalunya, el procés independentista, iniciat a finals de la primera dècada del segle XXI, ha
plantejat un important desafiament a l’actual model autonòmic, sobretot arrel dels fets de
l’octubre del 2017 i la declaració unilateral d’independència proclamada després de la
realització d’un referèndum no aprovat per l’Estat espanyol.
A més dels nacionalismes, la crisi econòmica del 2008 va posar en evidència la insuficiència del
model autonòmic de finançament. Cal afegir, també, els problemes d’indefinició del títol VIII i
de les duplicitats organitzatives i competencials del model actual. Tot això ha posat de
manifest la crisi de l’esmentat model i la necessitat d’una reforma constitucional.
Les possibles alternatives varien des de les mes recentralitzadores a les més federalistes i
plurinacionals. En qualsevol cas, el debat segueix obert i és un dels principals reptes de l’Estat
espanyol dels propers anys.

4. Desequilibris demogràfics i contrasts econòmics

4.1.Desequilibris demogràfics
Espanya està habitada per més de 47,3 milions d’habitants el 2020, segons l’Institut Nacional
d’Estadística (INE). La densitat de població és de 94 hab./km 2; inferior a la mitjana de la Unió
Europea, de 116 hab.km2. Aquesta població es troba repartida de forma desigual pel territori,
trobant-se grans buits, sobretot a àrees corresponents a climes freds, secs i durs com els de la
Meseta, part de la Vall de l’Ebre i zones de muntanya com el Sistema Ibèric i els Pirineus; i
grans concentracions, sobretot al litoral, on trobem les províncies més habitades, tant al nord
com al sud, tret del cas de Madrid, Valladolid i Saragossa, grans ciutats interiors que han
crescut per factors humans.
Les zones amb major creixement natural són les que tenen major natalitat, el sud (Andalusia),
el litoral Mediterrani (Múrcia), els arxipèlags (Balears i Canàries) i els territoris extrapeninsulars
 (Ceuta i Melilla). Les zones amb menor creixement vegetatiu són les que tenen menor natalitat
i més envelliment (Castella i Lleó, Astúries, Aragó i algunes províncies gallegues, com Lugo).

4.2. Contrasts econòmics regionals

La presència de desequilibris és una realitat social i econòmica ineludible. Les causes d’aquests
desequilibris cal buscar-les en les diferències entre els diversos espais geogràfics que
conformen Espanya. Els desequilibris territorials actuals resulten d’una combinació de factors
heretats i condicions actuals.
L’origen més recent dels desequilibris econòmics ve de la industrialització del “desarrollismo”
franquista (1959), que va crear acusats contrasts entre una zona centre poc desenvolupada i
una perifèria desenvolupada entre les quals hi havia grans desequilibris econòmics,
demogràfics, socials i de poder.
La crisi econòmica del 1973 va afectar negativament el sector secundari, cosa que va frenar
l’anterior procés de concentració espacial de la producció. A partir de llavors, amb la
terciarització de l’economia i la creació d’una societat postindustrial, es van crear nous
desequilibris entre diferents eixos de desenvolupament com Madrid i el litoral mediterrani
nord; eixos en declivi com la cornisa cantàbrica; i espais escassament desenvolupats com
Extremadura, Múrcia i Andalusia, entre d’altres.
Actualment les Comunitats Autònomes amb el PIB més alt són Catalunya, Madrid, Andalusia i
el País Basc, que es troben molt lluny de les darreres: La Rioja, Ceuta i Melilla. El repartiment
del PIB per habitants és més alarmant, ja que a comunitats com el País Basc, Catalunya i
Madrid, resulta ser el doble que a Múrcia, Andalusia o Extremadura.

5. Polítiques de correcció dels desequilibris

La consolidació de l’Estat de les autonomies amb la Constitució del 1978 i l’adhesió a la CEE el
1986 va transformar la distribució de competències en matèria de desenvolupament regional.
L’establiment de polítiques de correcció dels desequilibris entre regions han establert un nou
context normatiu.

5.1. Polítiques correctores dins del marc de la Unió Europea

Quan Espanya accedeix a la CEE (1986), excepte Balears, totes les Comunitats Autònomes es
van situar per sota de la mitjana comunitària de PIB per habitant.
EL 1988, i vinculada a l’Acta Única Europea, es van reformar els Fons Estructurals i es van
duplicar els recursos disponibles. En aquesta reforma es van apuntar una sèrie d’objectius, dels
quals Espanya en va accedir a tres, que van permetre la intervenció del FEDER (Fons Europeu
 de Desenvolupament Regional) en regions amb altes taxes d’atur, àrees d’industrialització en
declivi o àrees rurals amb un PIB per habitant massa baix, com algunes zones d’Andalusia,
Astúries, les Castelles i Extremadura. L’any 1989 el govern espanyol va presentar a la Comissió
de les Comunitats Europees una sèrie de plans regionals centrats en: mantenir i consolidar la
dinàmica de creixement de les àrees que havien mostrat major vitalitat econòmica (Vall de
l’Ebre); frenar el declivi de les àrees deprimides (cornisa Cantàbrica); invertir en l’expansió de
l’eix mediterrani sud sud-est; i aplicar una estratègia d’ajustament estructural en les regions
menys desenvolupades de l’interior, Galícia i Canàries.
En l’actual Marc Financer Plurianual 2021-2027, per a la recuperació de la COVID-19, les
regions espanyoles es classifiquen en les categories de “més desenvolupades”: Aragó,
Catalunya, Madrid, Navarra i el País Basc; “en transició”: Astúries, Balears, Canàries, Cantabria,
Castella i Lleó, la Comunitat Valenciana, La Rioja i Múrcia; i “menys desenvolupades”:
Andalusia, Castella-La Manxa, Extremadura, Ceuta i Melilla. Segons aquesta normativa, es
destinen gairebé 2 bilions d’euros per a donar resposta a la crisi econòmica causada per la
COVID-19, dels quals l’estat espanyol en rebrà 200.000 milions.

5.2. Polítiques correctores dins del marc de la Constitució del 1978

La Llei d’Incentius Regionals (1985) va entrar en vigor el 1986. Els seus objectius eren
aconseguir augmentar la competitivitat de les empreses i la solidaritat interregional, per això
invertia en infraestructures i equipaments en àrees desfavorides, distingint tres àrees que
rebien ajudes a fons perdut per tal de recolzar la inversió productiva empresarial industrial i de
serveis.
El Fons de Compensació Interregional (1982), modificat el 1990, es nodreix dels pressupostos
generals de l’Estat i està encaminat a un desenvolupament de la renda de les regions menys
afavorides d’Espanya, segons el principi de solidaritat que regeix la Constitució.
Finalment, les pròpies comunitats, formulen els seus propis Programes de Desenvolupament
Regional que compten amb l’ajuda de la UE.

CONCLUSIÓ
La construcció de l’Espanya de les autonomies, fet complicat i polèmic, ve a definir una nova
forma d’ordenació territorial. Els actuals desequilibris econòmics i regionals entre comunitats
autònomes és un altre fet polèmic que s’intenta resoldre mitjançant el repartiment equitatiu
de la riquesa i l’establiment d’unes polítiques correctores.
Darrerament, el procés independentista català ha posat en entredit la viabilitat de l’actual
sistema d’organització del territori espanyol, pel que ha tornat a agafar força la idea de dur a
 terme una reforma constitucional que tracti temes com l’autodeterminació, la plurinacionalitat
o la constitució d’un estat plenament federal.

BIBLIOGRAFIA I WEBGRAFIA
 Constitución Española. Boletín Oficial del Estado, 29 de diciembre de 1978, núm 311.