STRATÉGIAI TERVEZÉS ÉS MENEDZSMENT

„A legjobb eszköze annak,

hogy ne érjük el a szervezet
célkitűzéseit az, hogy
ne legyenek ilyenek.”

A stratégiai megközelítés nem tartozik a modern társadalmak sajá-

tos jellegzetességei közé. Az emberek a legrégibb idők óta stratégiában
gondolkodnak és cselekednek. A „stratégia” kifejezés a görög strategos
(általános) szóból ered, és az idők folyamán először a katonai tevékeny-
ségekkel kapcsolatban került használatba, majd a hosszú távú tervezés
(a temporális vonatkozású távoli célok meghatározásának) fogalma be-
került a politikai és a gazdasági területekre is.
A katonai stratégia rég foglalkoztatta az emberiséget úgy, mint Sun
Tzu i.e. VI. században írt A háború művészete könyve, vagy közelebb hoz-
zánk Carl von Clausewitz A háború c. könyve. Mindkét szerző a katonai
tevékenységek egyik sajátos tervezésre az ún. stratégiák alkalmazásának
szükségességére hívták fel a figyelmet, valamint a katonaság erőforrása-
inak racionális felhasználására a meghatározott célok elérése érdekében
(katonai győzelem) egy meghatározott ellenféllel (ellenséges katonaság)
szemben. Meg kell említeni, hogy von Clausewitz továbblép ezen a szűk
katonai megközelítésen, és felhívja a figyelmet arra, hogy a katonai stra-
tégiák és hadjáratok csupán a nagyobb politikai célkitűzések elérésének
egyik módszere. Kézenfekvő, hogy stratégiai tervezés hamarosan helyt
kap a (nem csak a honvédelmi) politikában is. Utólag a gazdaságtudomá-
nyok átvették a stratégiai tervezés elméletét és gyakorlatát, létrehozva a
stratégiai menedzsment kutatási területét, törekedve a gazdasági élet te-
rületén létező elméletek ilyen irányú értelmezésére és rendszerezésére.
Minden félreértést elkerülendő, már az elején meg kell határoznunk
a stratégia, a taktika és a operacionalitás közötti különbségeket. A stra-
tégia a szervezet célkitűzéseinek, küldetésének és jövőképének a megha-
tározására vonatkozik; a taktika a stratégiai szinten meghatározott cél-
kitűzések elérésére vonatkozó módszer kiválasztására (több alternatíva
közül) vonatkozik; az operacionalitás azokra, a szervezet által megvaló-
sított, mindennapi cselekvésekre vonatkozik, amelyek gyakorlatba ülte-
tik a meghatározott taktikai lépéseket (Bozeman & Straussman, 1990).

75
 A tervezés mint lényeges folyamat jelen van már az általános me-
nedzsment első meghatározásaiban. Gulick már 1937-ben belefoglalta a
tervezést a jól ismert POSDCORB modelljébe: Planning – tervezés, Or-
ganizing – szervezés, Staffing – személyzetvezetés, Directing – vezetés,
Coordinating – összehangolás, Reporting – jelentés, Budgeting – költ-
ségvetési tervezés.
Az elmúlt 50 évben a gazdaságtudományok nagy érdeklődést mu-
tattak a stratégiai menedzsment elméleti fejlődése iránt. Több kutatóhoz
hasonlóan, Chandler (1989) úgy határozza meg a stratégiát, mint „a szer-
vezet céljainak és célkitűzéseinek hosszú távú meghatározása, a megsza-
bott politikák elfogadása és a felhasznált erőforrások elkülönítése”. Ez a
meghatározás gyakorlatilag azokat a fő problémákat jelzi, amelyekre a
stratégiai folyamatnak válaszolnia kell:
• Mi a fejlődés iránya?
• Hogyan lehet a szervezet céljainak paramétereit meghatározni?
• Milyen sajátos folyamatok megszervezését teszik szükségessé ezek
a célok?
• Melyek a szükséges humán és pénzügyi eszközök a célok elérése
érdekébe?
A magánszektorban használatos egyik meghatározás szerint „[a
stratégiai menedzsment] a döntések megfogalmazásának, megvalósításának
és értékelésének művészete és tudománya, amelyek lehetővé teszik egy szerve-
zet saját célkitűzéseinek elérését. A stratégiai menedzsment a menedzsment, a
marketing, a pénzügy, a műveletek, a kutatások, a fejlesztések és az információk
egységbe foglalására összpontosít a szervezet sikerének elérése érdekében” (Da-
vid, 1993).
Ugyanazon szerző szerint ez a folyamat három szakaszt feltételez: a
stratégiák megfogalmazását (a küldetés megfogalmazása, a lehetőségek
és veszélyek felismerése, a szervezet gyenge és erős pontjainak feltárása,
a hosszú távú célkitűzések leszögezése, és sajátos stratégiák kiválasztása
ezek elérése érdekében); a stratégiák kivitelezését (a rövid távú [éves]
célkitűzések meghatározását, a politikák definiálását, a személyzet mo-
tiválását, a szükséges erőforrások elő- és megteremtését, egy specifikus
szervezeti kultúra létrehozását, egy megfelelő szervezeti struktúra lét-
rehozását, a költségvetés előkészítését és az információs menedzsment-
rendszerek fejlesztését), és a stratégiák értékelését (azon belső és külső
tényezők elemzését, amelyek befolyásolják a szervezet céljainak elérését,
egyéni és csoport-tevékenységek teljesítményének mérését; a tevékeny-
ségek hatékonyságának javításához szükséges intézkedések megtételét
és a hibák kijavítását) (David, 1993).
76
 Allan Steiss (2003) a stratégiai döntések hat komponensét határozza
meg: alapküldetés (1), célcsoport (2), célok és célkitűzések (3), a célok és
célkitűzések elérése érdekében, a szervezet által ajánlott programok és
szolgáltatások (4), a befolyásolt földrajzi körzet/környezet (5), és végül,
de nem utolsó sorban a komparatív előnyt vagyis, hogyan sikerül a szer-
vezetnek jelentős előnyre szert tenni a piacon lévő hasonló szereplőkkel
szemben (6).
Egy másik érdekes meghatározás Tabatonitól (1975) származik, e
szerint „a stratégia a döntéshozatali kritériumok ki- és megválasztását jelenti,
olyan értelemben, hogy ezek [a kritériumok] a szervezet hosszú távú – mind
szerkezeti, mind cselekvési – vezetését tegyék lehetővé”.
Egy másik megközelítés szerint a stratégiai menedzsment feladatai
a következők (Tompson & Strickland, 1996):
• a szervezet működésére vonatkozó stratégiai jövőkép megfogalma-
zása (hosszú távú irányvonalak, küldetés);
• a stratégiai látásmód mérhető célkitűzésekké és a teljesítményorien-
tált eredményekké való átalakítása;
• a kívánt eredmények megvalósításához kifejlesztett stratégiák fej-
lesztése és tesztelése;
• a meghatározott stratégiák tényleges és hatékony kivitelezése és
végrehajtása;
• a teljesítmény értékelése, a célkitűzések, irányok újra-meghatározá-
sa, újonnan megjelenő fejlesztések és változások kivitelezése.
A fenti meghatározások alapján megfogalmazhatjuk nagyvonalak-
ban a stratégiai menedzsment főbb jellegzetességeit a közszférában:
• A stratégiai menedzsment alapvetően a hatásosságra, nem pedig a
hatékonyságra vonatkozik. „A helytálló kérdés nem az, hogyan vé-
gezzük optimálisan a dolgokat, hanem, hogyan találjuk meg azo-
kat az optimális dolgokat, amelyeket meg kell valósítani, valamint,
hogy erőforrásainkat és erőfeszítéseinket ezekre összpontosítsuk”
(Drucker, 1980);
• A stratégiai tervezés (a kívánt és elvárt eredmények) és menedzs-
ment (a valódi és elért teljesítmények) – a közszolgálati szervezetek
esetében is – közötti jelentős különbség meglétének örökös dilem-
májához kapcsolódik;
• A stratégiai tevékenységek azok, amelyek jelentős ideig befolyásol-
ják a szervezet működését, ilyen értelemben a stratégia közép- és
hosszú távú célok meghatározását feltételezi, ugyanis a szervezet
tevékenységei – szerkezeti és működési szempontból is – már nem
„egyik napról a másikra” vannak kigondolva;
77
 • A stratégiai menedzsment magába foglalja a szervezet célkitűzései-
nek, küldetésének és jövőképének meghatározását;
• A stratégiai döntések, meghatározó módon befolyásolják a szervezet
működését. A döntés(ek) nem csak a hosszú távú célokat határozzák
meg, hanem erőteljesen befolyásolják a szervezet jelen idejű műkö-
dését is (szerkezet, szervezeti kultúra stb.);
• A stratégiai menedzsment nem csupán a stratégiai tervezés folya-
matát jelenti, olyan tevékenységeket is magába foglal, mint az erő-
forrás-menedzsment, kivitelezés, ellenőrzés és a tevékenységek ki-
értékelése;
• A szervezet stratégiai menedzsmentje közvetlenül kapcsolódik a
szervezeti környezet felméréséhez, annak elemzéséhez.

A stratégiai menedzsment kapcsolatos fogalmak és kifejezések:

mentális képalkotás a szervezet jövőjéről. Röviden és ihletadóan tartalmaznia kell a

Jövőkép
szervezet alapvető értékeit és filozófiáját (Bryson, 1995)
Küldetés miért létezik a szervezet és melyek a tervei?
- tiszteletbeli célok - olyan elméleti célok, melyek a szervezetről pozitív képet
nyújtanak;
Célok 1
- tabu célok - létező célok, amelyeket lehetetlen kifejezni,
- sztereotip célok - azok a célok, amelyek létezése minden szervezet esetében
(Westerlund &
szükségesek,
Sjostrand, 1979)
- létező célok - “reális” célok, amelyek megvalósítása közvetlen, még akkor is, ha
összeférhetetlenek a szervezet kijelentett értékeivel
- társadalmi fejlesztési célok - a szervezet eredményei a saját környezete és a
társadalom fejlesztéséhez járulnak hozzá
Célok 2
- a kliensek vagy a szervezet tagjaival kapcsolatos célok - az eredmények befo-
lyásolják a célcsoportok fejlődését
(Steiss, 2003)
- szervezeti fejlesztési célok - az erőforrások felhasználása a hatásosan és hatéko-
nyan működni képes szervezet fejlődése érdekében történik
Sajátos elvárt eredmények összessége, bár a célok és célkitűzések közötti kifinomult
különbség meghatározása nem minden esetben könnyű. Nem minden célkitűzés
Célkitűzések
egyformán fontos, következésképpen a célkitűzések hierarchiájáról és stratégiai
prioritásokról beszélhetünk.
Versenyelőny a versenytárs elemzése, erőforrásainak kiértékelése, előnyös piaci helyzet kiépítése

A magánvállalatok a stratégiai menedzsment fejlődését két alapvető

tényezővel hozzák közvetlen kapcsolatba: a piacon lévő vetélytársakkal
való versengéssel (1), és a felbukkanó lehetőségek kiaknázásával (2) (Ra-
bin-Miller-Hildreth, 2000).
A versenyhelyzet kezelése, vagyis piacon lévő vetélytársakkal való
versengés, illetve a piacvezető hely megszerzése érdekében a stratégiai
78
perspektíva meghatározása lényeges lehet. A versenyhelyzet elemzése
egy adott ipari ágazat keretein belüli erőket elemzi (a vásárlók és a szál-
lítók ereje, a helyettesíthető termékek, versenyhelyzet) az előnyszerzés
céljából. A cél a vetélytársaktól való elkülönülés vagy azon ipari ága-
zatok kiválasztása, amelyeken belül könnyebben megszerezhető a ver-
senyelőny. Erre a megközelítésre azért van szükség, mert az iparban a
vállalatokat több veszélynek vannak kitéve: a piacon már létező válla-
latok konkurenciájának (1), a piacon újonnan megjelent versenytársak
konkurenciájának (2), a saját kliensek alkuképességének (3), a beszállítók
alkuképességének (4), és nem utolsó sorban az új termékek megjelenésé-
nek, amelyek a hagyományos termékeket cserélik fel (5) (Porter, 1995).
A felbukkanó lehetőségek kiaknázása azért fontos, mivel egy jól
meghatározott távlati cél hiányában a menedzser kedvező lehetőségeket
veszíthet el. A felbukkanó lehetőségek kiaknázatlansága egy vállalat szá-
mára végzetes következményekkel is járhat, a csődöt is beleértve.
A magánszektor a stratégiai tervezést egy roppant dinamikus és kí-
méletlen versengéssel jellemezhető piac körülményei között a saját túl-
élési eszközeként kezelte. A szervezet tevékenységeinek közép és hosszú
távú meghatározása nem luxus a piacorientált szervezetek számára, ha-
nem a túléléshez szükséges feltételt jelenti. A közintézmények stratégiai
tervezése is ez utóbbi célt szolgálja: a túlélést.
A stratégiai menedzsment mint elemzési és értelmezési módszer
legalább három szempont szerint vizsgálja a szervezetet és annak műkö-
dését: a környezeti megközelítés a szervezet és környezete közötti kapcsolatokat
elemzi, különös tekintettel a környezet adta lehetőségekre és ugyanazon
környezet generálta határokra; a döntéshozatali megközelítés a szervezeten
belüli döntéshozatal folyamatát elemzi; a vezetői magatartásból kiinduló
megközelítés a vezető szempontjából elemzi a szervezetet, arra keres vá-
laszt: ki, mikor és miért hozza meg a legkülönfélébb döntéseket (Mor-
gan, 1980; Zanetti & Cunningham, 2000).
A három megközelítés közötti különbség a stratégiai folyamat elem-
zését három teljesen különböző irányba tereli. Véleményünk szerint vi-
szont a három elemzési rendszer szorosan összefügg egymással: a szer-
vezet stratégiája nem érthető meg sem a környezeti elemzés nélkül, sem
a döntéshozatali eljárás ismerete nélkül, de anélkül sem, hogy ismert
lennének azok a személyek, akik megfogalmazzák és életbe léptetik a
stratégiai döntéseket.
A stratégiai menedzsment elemzésének másik fontos problémája a
szervezeten belüli stratégia kiépítésének módja (Rabin-Miller-Hildreth,
2000). Egyrészt létezik a racionális (összefoglaló) megközelítés, amely
79
a stratégiák kidolgozását egy logikus és lineáris folyamatnak tekinti. A
szervezet sorozatosan határozza meg célkitűzéseit, elemzi a környezetet,
azonosítja a veszélyeket és lehetőségeket, stratégiákat dolgoz ki, racioná-
lis szempontok mentén kiválasztja a legjobb döntést, majd meg is való-
sítja azt. Gyakorlatilag a szervezet nyereségeinek maximalizálására való
törekvésekről van szó klasszikus racionális megközelítésben.
Másrészt, más elméleti szakemberek kifogásokat emeltek a fenti
megközelítés ellen, és javasolták a stratégiai menedzsment járulékos meg-
közelítését. A „korlátozott racionalitás” elve alapján azt állítják, hogy a
szervezet közel sem olyan racionális és objektív, ahogyan azt a racionális
megközelítés feltételezi. A menedzserek hajlamosak az adott pillanatra
jellemző, korlátozó valóságon és nem a bizonytalan jövőbeni terveken
alapuló döntéseket hozni. Kevés menedzser képes sikeresen továbblépni
olyan válsághelyzeteken, amelyek gyors megoldása ne lehetetlenítené el
a szervezet hosszú távú stratégiáját. Vagyis a stratégiai tervezés és veze-
tés folyamata túl bonyolult és átláthatatlan ahhoz, hogy ennyire racioná-
lisan lehessen vizsgálni. (Simon & March 1959, Lindblom 1979).
Mindezeket figyelembe véve, megfogalmazódtak a stratégiai terve-
zés hiányosságai is. A tervezés formális folyamata sokkal racionálisabb-
nak és analitikusabbnak tűnik, mint amennyire valójában az. A stratégiai
tervezés alapján meghatározott tervek túl elvontak ahhoz, hogy figye-
lembe vegye nem csak a szervezet időbeni, elkerülhetetlen változásait,
hanem a gazdasági, társadalmi és politikai környezet változásait is. Az
sem elhanyagolható szempont, hogy a túlformalizált tervezés és vezetés
vészesen csökkenti egy szervezet kreativitását és innovációs képességét,
pont azt a két tényezőt, amelyek lehetővé tennék a válsághelyzetek meg-
oldását, áthidalását (Olsen & Eadie, 1982).
Ilyen értelemben a stratégiai tervezést főként a környezet változása-
ihoz való alkalmazkodásnak kell jellemeznie. Ezt pedig tanulással (Ketl
szerint „a szervezeteknek meg kell tanulniuk a túlélést”) és az ágazaton be-
lül az érdekelt szereplőkkel való tárgyalásokkal lehet elérni. A lépésről
lépésre, aprózva elve (Lindblom, 1959: „step by step and by small degree”)
szerint a stratégiai tervezés egy olyan fejlődésben lévő tanulási folyamat,
amely során a szervezet folyamatosan alkalmazkodik a környezetéhez és
más piaci szereplők elvárásaihoz.
A növekedéselvű megközelítés nem jelenti a racionalitás kizárását
a stratégiai folyamatból; inkább a racionalitás és az intuíció, valamint a
racionalitás és az új ismeretek elsajátításának az összekapcsolását java-
solja. Tulajdonképpen a két elmélet összevetése mutat rá a legjobban a
stratégiai menedzsment lényegére a szervezeteken belül.
80
 A racionalitás és az emotivitás jelenléte a vezetésben két ellentétes meg-
közelítéshez vezetett, a racionalitást előtérbe helyező elméletek a vezetést
elsajátítható/megtanulható tudományként közelítik meg, a másik pedig
inkább a megérzést, intuíciót helyezi előtérbe, és pontosan ezért valami-
lyen féle „művészetként” tárgyalja a vezetést/menedzsmentet. Az első
megközelítés tudományos elvekre épülve pontosan a megtörtént dolgo-
kat veszi figyelembe, és ez óhatatlanul egy hangsúlyozott reaktív visel-
kedésmódot generál, gyakorlatilag csak reagál a környezeti változások-
ra. A második, intuícióra építve (amiről meg kell jegyeznünk, hogy nem
zárja ki a tudás fokozott meglétét) egy proaktív magatartáshoz (próbálja
a környezeti változásokat előrelátni és azokat a szervezet javára felhasz-
nálni) vezet.
A szervezetek egy másik dilemmája a stratégiák kiválasztásának módjára
vonatkozik, amely lehet hierarchikus, önkényeskedő beavatkozás, amikor
a szervezet vezetősége meghatározza a célkitűzéseket és stratégiákat,
a közép- és alsó szint pedig megjegyzések nélkül alkalmazza azokat;
avagy részvételen alapuló folyamat, amelyben a menedzsment csak a
szervezet általános szemléletét határozza meg, a célkitűzések és stratégi-
ák meghatározásába bevonja az alsó döntéshozatali szinteket is (Zanetti
& Cunningham, 2000).
Néhány érdekes kérdés fogalmazódik meg a stratégiai tervezéssel
kapcsolatosan: létezzen egy stratégiai felfogás és gondolkodás, amely a
közép- és hosszú távú célkitűzések függvényében folyamatosan képes
irányítani a szervezet tevékenységét? Létezzen egy formális és racionális
tervezési folyamat, amely meghatározza lépésről lépésre a küldetést, cél-
kitűzéseket, stratégiákat, alternatívákat, megvalósításokat, kiértékelést
stb.? Fogalmazzanak meg terjedelmes, „jól mutató” stratégiai terveket?
Mindezen kérdések megválaszolása különböző elméleteket és magatar-
tásformákat feltételez, amelyek alapvetően befolyásolják a szervezet mű-
ködését.
Amennyiben egy szervezet számára a legfontosabb dolog bizonyos
dokumentumok megléte, a szervezet teljes kapacitása ezek megvalósítá-
sára összpontosul, annak ellenére, hogy azoknak semmi közük a valóság-
hoz. Azonban, ha az intézmény szintjén a hangsúly a stratégiai gondol-
kodás folyamatos fejlődésére helyeződik, a folyamat sokkal összetettebb,
feltételezi a szervezet folyamatos át- és megszervezését, a munkatársak
ösztönzését, képzéseket, stb.
Ugyanakkor érdekes különbségek figyelhetőek meg a stratégiai fo-
lyamat felépítésének logikájára vonatkozóan. Egyes elméletek szerint a
célkitűzések meghatározása a szervezet megalakulását megelőzően tör-
81
ténik, belső és/vagy külső tényezők hatására. Így a stratégiai tervezé-
si folyamat ezeken a már létező célkitűzéseken alapul, és csak az ezek
eléréséhez szükséges stratégiákat fogja meghatározni. Más vélemények
szerint a szervezet céljainak és célkitűzéseinek meghatározása a stratégi-
ai tervezési folyamat részét képezi, és nem egy már létező valóság.
Megfigyelhető, hogy a stratégiai folyamat felépítése és elemzése kü-
lönböző módszereket feltételez. Ezek bemutatása nem csupán a straté-
giai menedzsmenttel kapcsolatos elméleti viták felsorakoztatását tűzte
célul, hanem a szakterület összetettségének bemutatását, amit gyakorta a
politikusok, menedzserek, köztisztviselők és a lakosság is leegyszerűsít.

Stratégiai a közszolgálati szervezetekben

Ha már megismerhettük az általános stratégiai menedzsmenttel

kapcsolatos problémákat, meg kell vizsgálnunk alkalmazhatóságát a
közszolgálati szervezetekben. Ezek a szervezetek (intézmények) egy sor
sajátos jellemzővel bírnak, amelyek hatással vannak az alkalmazható
menedzsment típusára, és nyilvánvaló, hogy a szervezet stratégiai me-
nedzsmentje nem vonatkoztathat el ettől a valóságtól. Melyek azok a
főbb tényezők, amelyek befolyásolják a stratégiai folyamat alkalmazását
a közintézmények esetében?
• A közintézmények küldetését és céljait gyakran jogi szabályozá-
sok határozzák meg. Ez befolyásolja a stratégiai menedzsment egyik
jelentős alkotóelemét: a rugalmasságot és egyes stratégiai változások
megvalósításának lehetőségét. A menedzser akarata ellenére a köz-
intézmény átszervezése, a célok és küldetések meghatározása tekin-
tetében jogi akadályokba ütközhet, és ütközik a legtöbb esetben.
• A verseny hiánya. A magánszektor esetében a stratégiai menedzs-
ment a versenyelőny elérésére törekszik. Az állami szektorban a ver-
senytársak hiánya vagy az egyenlőtlen versengés a stratégia hiányát
vonhatja maga után.
• Bizonytalan és általánosan megfogalmazott célkitűzések. Sok eset-
ben a célkitűzések meghatározása az állami szférán belül bizonyta-
lan és átláthatatlan folyamat. A politikai döntéshozók az általános
célkitűzéseket részesítik előnyben, mert azok politikailag sokkal
könnyebben „eladhatók”, és a választók nagy csoportjának azonosí-
tását teszik lehetővé.

82
 • A stratégiai dokumentumokban meghatározott időintervallumok
sok esetben túl rövidek. Pontosan a képviseleti mandátumok korlá-
tozott időtartama (a legtöbb esetben négy év) miatt a politikusoknak
nincs elég türelmük a hosszútávon elérhető eredmények kivárásá-
hoz. Azonnali és látványos eredményeket szeretnének, amelyeket
be tudnak mutatni a nyilvánosságnak. Ennek következményeként a
rövid távú stratégiákat részesítik előnyben a hosszú távú stratégiák-
kal szemben.
• Még ha sikerül is hosszú távú stratégiákat megállapítani, a válasz-
tások által generált vezetői cserék képesek ezeket meghiúsítani.
Egyes területeken az új (politikai) hatalomnak teljesen eltérő szem-
lélete lehet, ezért képes változtatni vagy eltörölni olyasmit, amit az
előtte hatalmon lévők stratégiai lehetőségeként határoztak meg.
• A politikai szövetségek instabilak lehetnek: következésképpen
egy stratégia meghatározása után rövid időn belül, a politikai tá-
masz megszűnése alkalmazhatatlanná teheti azt.
• A célkitűzések meghatározása az állami szférában sokkal hosszabb
folyamatot jelent, mint a magánszférában. A politikai és közigaz-
gatási szereplők, a média, az érdekcsoportok, a polgárok stb. együt-
tesének befolyása a közintézmények céljaira és célkitűzéseinek meg-
határozására bonyolult és átláthatatlan folyamatot eredményez.
• A szükséges információ vagy az információelemzés képességének
a hiánya a stratégiák téves megfogalmazásához vezethet. Ugyanezt
eredményezi, ha a létező humánerőforrás nem rendelkezik a szakte-
rületnek megfelelő felkészültséggel (Hughes, 1998).
• Mérhető eredmények elérésének nehézsége a közszektorban.
• A kockázatok vállalása a közszektorban nem támogatott maga-
tartási típus. Ugyanakkor egyes stratégiák kidolgozása kockázatos
döntések meghozatalát feltételez, amit a közszektor nem támogat.

Ezek a nehézségek semmiképpen nem jelentik a stratégiai menedzs-

ment és tervezés alkalmazási lehetőségének hiányát a közintézmények-
ben, hanem felhívják a közszolgálati vezető figyelmét a közszolgálatban
lezajló stratégiai tervezés érzékeny pontjaira.
A közigazgatást általában nem tekintik racionális és hatékony te-
vékenységi területnek. A „tipikus” kép egy kaotikus, rendezetlen ága-
zatra vonatkozik, amelyet főként saját túlélése és fejlesztése érdekel, és
kevésbé foglalkozik az állampolgárok és a közösség számára nyújtott
minőségi szolgáltatások biztosításával. A közigazgatást csupán a politi-
kusok részéről jövő parancsok mechanikus végrehajtójának tekintették,
83
és tekintik most is. A hagyományos közigazgatási modellt érintő egyik
legfőbb kritika pontosan a hosszú távú tervezés, egy stratégia elképzelés
hiányához kapcsolódik.
A modern közigazgatás viszont már nem engedheti meg magának
ennek a képnek a továbbélését. Ha a hatásosságon, hatékonyságon és az
erőforrások gazdaságos felhasználásán alapuló menedzseri megközelí-
tést alkalmazza, a stratégiák megfogalmazása elkerülhetetlen. Céljai és
célkitűzései megvalósítása érdekében, a közintézménynek először meg
kell határoznia azokat. Nem „létezhet” csak úgy, anélkül, hogy erőfeszí-
téseket tenne a fejlesztés és a hatékony működés érdekében.
A közszektorban, a stratégiai megközelítés bevezetésének első, jól
felépített próbálkozásai a 70-es évekre tehetők és a hierarchikus meg-
közelítésen alapultak, amelynek értelmében a stratégiák meghatározása
a felső döntéshozó szintjén valósul meg. A fő gondolat az volt, hogy a
gazdasági, demográfiai, társadalmi stb. adatok alapján bizonyos előrejel-
zések fogalmazhatóak meg a jövőbeni fejlődések tekintetében, illetve a
fellépő problémák megoldására, stratégiák kidolgozása válik lehetőség.
A fő erőfeszítések a jövőbeni fejlődések előrevetítésére vonatkoztak,
mennyiségi statisztikai vizsgálatok alapján. Ez a folyamat viszont túlzot-
tan egyszerűsítettnek bizonyult – a társadalom összetettsége nem teszi
lehetővé az egyes jövőbeli helyzetek mai valóságon alapuló statisztikai
meghatározását. Az utólagos próbálkozások finomították a stratégiai fo-
lyamatot mind racionális módszerek (stratégiai tervezés) bevezetésével,
mind olyan inkrementális megközelítések magába foglalásával, amelyek
képesek elsajátítani a demokratikus társadalmat jellemző gyors változá-
sokat és különböző érdekeket.
A tervezés téves használatát illetően, talán az egyik legjobb példa a
kommunista tervgazdálkodás. A kommunista tervgazdálkodásban, leg-
alábbis elméletileg, a tervezés lényeges pontot jelentett. Az ötéves tervek
a gazdasági ágazatok által követett célkitűzések meghatározását bizto-
sították, és a létező erőforrások racionális használatára törekedtek. A
terveket viszont politikailag meghatározott célkitűzések függvényében
gondolták ki – amelyeknek sokszor a valósághoz semmi közük nem volt
– olyan statikus gondolkodás alapján, amely nem vette figyelembe a ha-
zai és nemzetközi történéseket. A stratégiai célok és célkitűzések megha-
tározásának merev és centralizált módja, nem vonta be a tervezés folya-
matába az alsóbb szinteket, és világosan eltávolította a felső döntéshozó
szintet a valóságtól. Másrészt az információ gyűjtésének és elemzésének

84
folyamata, a politikum befolyása alatt történt, és képtelen volt egy reá-
lis képet mutatni a meglévő helyzetről, ami ellehetetlenítette a koherens
döntések meghozatalát. Ugyanis lehetetlen téves információk alapján he-
lyes döntéseket hozni.
Közismert a mezőgazdasági munkálatok helyzetére vonatkozó kom-
munista stratégiák és elemzések helyzete. Az országos viszonylatban ös-
szegyűjtött hivatalos adatok azt mutatták, hogy egy év alatt learatták
nem csak Románia teljes területét, de még a szomszédos országok terü-
leteit is. Ez a – tervezés kommunista megközelítése – stratégiai tervezés
hibáira hívja fel a figyelmet, ami a folyamat felépítésére, az információ
elpolitizálására, annak gyűjtésére/elemzésére vonatkozik. Végső soron,
a stratégia nem megfelelő használata azoknak a kudarcához vezet, akik
kezdeményezik és tolerálják ezt a folyamatot.
A közszektorban a menedzseri látásmódra és a magánszférára jel-
lemző megközelítések népszerűsítésére („next steps initiative” az Egye-
sült Királyságban vagy „reinventing government” az Egyesült Álla-
mokban) vonatkozó törekvések, a stratégiai fontosságának növekedését
jelentették.
A legtöbb demokratikus állam a stratégiai megközelítéseket köz-
ponti és helyi szinten is alkalmazza. Központi szinten számos példa em-
líthető, kezdve a mindenkori kormányok által a beiktatáskor bemutatott
kormányzási programtól, a kormányzati ügynökségek vagy minisztéri-
umok által meghatározott ágazati stratégiákig. Ezen a szinten a legfőbb
problémát a politikai játszmák jelentik. Gyakori, hogy a meghatározott
célkitűzések nem racionális, hanem politikai (politikai kompromisszu-
mok) szempontok szerint állíttatnak fel, más esetben a stratégiai célki-
tűzések bizonytalanok és megvalósításuk lehetetlen. Ugyanakkor pon-
tosítanunk kell, hogy egy stratégiai folyamat meghatározása, még akkor
is, ha nem tökéletes, előrelépést jelent egy olyan új típusú kormányzás
támogatásában, amely a teljesítmény és a hatásosság elvein alapszik.
Helyi szinten a helyzet még bonyolultabb. A helyi kormányzatnak
bonyolult helyzetekkel kell szembenéznie, amelyeket a felelősség meg-
növekedése, a központi költségvetésből kapott erőforrások csökkenése,
versenyhelyzet más helyi közigazgatásokkal (ami a beruházási alapok
lehívását illeti), a lakosok és a közösség egyre növekvő elvárásai gene-
rálnak.
Ahhoz, hogy ebben a bonyolult környezetben elfogadhatóan mű-
ködni tudjanak, egy világos stratégiai szemléletmódot kell elsajátítaniuk,
amely lehetővé teszi, hogy „egy lépéssel a többiek előtt” járjanak. A helyi

85
közigazgatások jelen pillanatban egy olyan magánvállalatra hasonlíta-
nak, amelyek a versenytársak nyomása alatt, nulla összértékű játszma
keretein belül próbálnak meg és továbbélni (amit én nyerek, azt a többiek
elveszítik). A stratégiai megközelítés felépítésekor olyan fontos ütőkár-
tyáik vannak, mint a cselekvési szabadság növekedése (a decentralizáció
és a helyi autonómia eredményeként) és a szakmailag jobban felkészült
köztisztviselők megjelenése.
A helyi közszolgálati menedzsereknek nem nézhető el, ha nem hasz-
nálják ki a stratégiai tervezés és menedzsment alkalmazása által nyújtott
előnyöket. Egy közösségi, gazdasági, városi stb. fejlesztési stratégia ki-
dolgozása alapvető szükséglet, nem luxus. Ezek a stratégiák többé-ke-
vésbé bonyolultak lehetnek; időnként a legegyszerűbb ötletek hosszú
távon a legnagyobb hatást érik el.

Érdekes egy jelentéktelen amerikai kisváros polgármesterének esete: nem volt jelentős ipar, nem volt
nagy lakossága, nem voltak jelentős turisztikai vagy más „hagyományos” célpontok, nyilvánvalóan ennek a
valóságnak közvetlen (és negatív) következményei voltak a helyi költségvetés szintjén. Következésképpen a
polgármester megértette, hogy a város fejlesztéséhez olyan stratégiát kell választania, amely a meglévő kevés
erőforráson alapszik.
Ez a stratégia „a virágok városa” arculat kiépítését tűzte ki célul. Az egész várost virágokkal díszítették
fel, és egy agresszív marketingstratégiát alkalmaztak. Rövid időn belül a kisváros híres lett, több mint 10 000
látogatót vonzott évente, és egy teljes turisztikai iparág épült fel, amely hatalmas pénzügyi forrásokat biztosít a
helyi költségvetésnek. A ráfordítás mértéke alacsony volt, és főként nem pénzügyi forrásokat, hanem kreativi-
tást és marketingtechnikákat alkalmazott.

Ez az egyszerű példa is kiemeli a stratégiai döntések jelentőségét.

Összetettebb szinteken, közösségi fejlesztési stratégiák meghatározása
javallott. (Steiss, 2003; Gargan & Sutton 2000). Ez a fajta stratégia olyan
közösségi együttműködést feltételez, amely magába foglalja a helyi köz-
igazgatás és a közösség (üzletemberek, civil szervezetek, állampolgári
szervezetek stb.) képviselőit is, és amely 5 vagy 10 évre meghatározza a
helyi gazdasági fejlesztés stratégiáját.
Ez a típusú együttműködést public — privat partnership-nek (kor-
mányzati — magán típusú együttműködésnek) nevezik, és ebben az
esetben a stratégiai folyamat felépítésére és megvalósítására vonatkozik.
A jövőkép, a közigazgatás és a közösség közös elképzelését jelenti arról,
hogy milyennek szeretnék látni a várost a jövőben. A küldetést a jogi sza-
bályozások és belső szabályzatok határozzák meg. A cél a gazdasági fej-
lődés és a polgár jólétének növekedése. A célkitűzések a város gazdasági
vonzerejének növekedésére vonatkozhatnak. Ilyen értelemben a straté-
giák célja lehet: az infrastruktúra fejlesztése, a gazdasági tevékenységek

86
változatossá tétele, a befektetők idevonzása stb. Az operatív tevékenysé-
gek (programok) marketing tevékenységeket, adók és illetékek csökken-
tését, új kereskedelmi területek létrehozását stb. foglalhatnak magukba.
Ilyen értelemben a közösség bevonása elengedhetetlen, mivel csak ezál-
tal kaphatják meg a kivitelezéshez szükséges közösségi támogatást.
Ha a közszolgálati menedzser nem érti meg egy ilyen folyamat kez-
deményezésének jelentőségét, még nem jelenti azt, hogy a közösség sem
fogja. Amennyiben a stratégiai tervet a közösség képviselői alakítják ki,
a helyi közigazgatás egy lehetetlen helyzetbe kerülhet, védekező állás-
pontra kell helyezkednie és egy olyan stratégiai tervet lesz kénytelen al-
kalmazni, amelyet nem ő gondolt ki, és amely talán nincs is összhangban
saját célkitűzéseivel. Ugyanakkor támadások ér(het)ik a nemtörődömség
miatt, ami a közösség jövőjét illeti.
A közszolgálati stratégiák kidolgozásának, megjelenésének okait ke-
resve amerikai szerzők a következő okokat azonosították (Collier-Fish-
wick-Johnson, 2000):
• a szervezet objektív módon azt szeretné, hogy legyen egy világos
stratégiája, amely segíti a fejlődési folyamatot;
• a saját személyiségének és felfogásának köszönhetően, a közszolgá-
lati vezető, nyomást gyakorol munkatársaira egy koherens stratégiai
elképzelés kialakítása érdekében;
• a környezeti változások és nyomások hatására a szervezet lépésről
lépésre építi fel stratégiáját;
• a szervezeti kultúrának – felfogások és értékek – köszönhetően a
stratégia egy szükséges és megszokott folyamat az illető szervezeten
belül;
• a stratégia felépítése egyes politikai tényezők nyomásának eredmé-
nye;
• a stratégia felépítését jogi szabályozások teszik kötelezővé.

A kutatás a köz- és magánszférából származó menedzserek részvéte-

lével valósult meg. Az eredmények azt mutatták, hogy a stratégiák kidol-
gozása során a közszférát erősebben befolyásolják a jogi szabályozások
és politikai nyomások, mint a magánszférát. Ugyanakkor megfigyelték,
hogy a köztisztviselők azon meggyőződése eredményeként, miszerint a
menedzsernek nincsenek valós lehetőségei a meghatározott stratégiák
kivitelezésére, valamint, hogy hiányoznak azok a képességei, amelyek
szükségesek a kollektív identitás felépítéséhez, valamint a humánerő-
forrás tiszteletének a megnyeréséhez, a menedzser befolyása kisebb a
közszférában, mint a magánszférában tevékenykedő kollegáiknak.
87
 Azonban más kutatások arra a következtetésre jutottak, hogy a köz-
intézmények stratégiái, nem annyira a racionális vizsgálatokra, mint az
adott szervezet tevékenysége iránt érdeklődő szereplők (személyek és
érdekcsoportok) közti kölcsönhatásokra alapoznak (Scholes, 2000).
Amennyiben a szervezet egy bizonyos területen belül stratégiát akar
kidolgozni, elsősorban az érdekelt szereplőket és azok hatalmát kell azo-
nosítania. Az adott elemzés alapján a legerősebb és legbefolyásosabb
szereplőkkel fog tárgyalni, és azok támogatásának köszönhetően, képes
lesz a kívánt politikákat sikeresen alkalmazni. Ebben az esetben az elfo-
gadott és életbe léptetett stratégiák elemzési mátrixa a hatalom és érdek
változásaira épül.
Érdekeltségi szint
Hatalom

Alacsony Magas
Magas A kielégítés fenntartása Kulcsszereplő
Alacsony Minimális erőfeszítés Informálás szükségessége

Ezt az elemzést bármely közintézmény által alkalmazott sajátos stra-

tégia esetén el lehet végezni. Vonatkozhat létező vagy kívánt helyzetre is,
a két érték közötti különbség megmutatja, melyek azok a területek, ahol
a stratégia sikeressége érdekében beavatkozás szükségeltetik.
Természetesen felmerül az a kérdés is, milyen és mekkora hatalom-
mal rendelkezik az a személy, szervezet vagy érdekcsoport, amelyik be-
folyásolni kívánja a stratégiai tervezést. A befolyásolási hatalom forrásai
lehetnek: szervezeten belüliek, illetve azon kívüliek (formális – hierarchi-
kus hatalom, informális – karizmatikus hatalom, a stratégiai erőforrások
feletti kontroll, szakismeretek birtoklása, a környezeti változók feletti el-
lenőrzés, és nem utolsó sorban a kivitelezés ellenőrzése révén).
Wechleser és Backoff egy 1986-ban készült kutatás kapcsán arra a
következtetésre jutottak, hogy a közszolgálati stratégiák négy csoportra
oszthatóak, azok vállalt céljait véve alapul. A fejlesztési stratégiákat olyan
közintézmények alkalmazzák, amelyeknek független célkitűzései és tá-
mogatási lehetőségei vannak. Pontosabban a közszolgálati vezetőknek
jelentős függetlenségük van a szervezet képességeinek, erőforrásainak és
teljesítményének felépítésében, és ezt kihasználják a szervezet fejlesztése
érdekében. Az átalakulási stratégiák estében a közintézmények külön-
böző nyomások (politikai, társadalmi, gazdasági stb.) miatt kénytelenek
változtatni működési formájukon, az egyszerű, hagyományos „ügyvi-
tel” helyett, a klienseknek és közösségnek alárendelt menedzsmentet
kell alkalmazniuk. Védekező stratégiákat olyan intézmények alkalmaz-

88
nak, amelyek a média és a törvényhozás által megfogalmazott erős kriti-
kákkal, a lakosság megnövekedett igényeivel és a költségvetési kiadások
csökkenésével kell szembenézniük. Ezek az intézmények megerősítik
a belső ellenőrzést, megpróbálják szűkíteni a szervezet „közprofilját”,
megerősíteni a kapcsolatukat a törvényhozó szervekkel és megvédeni
finanszírozásaikat. A politikai stratégiákat azok az intézmények alkal-
mazzák, amelyek ki vannak téve a politikai hatalom változásainak. Ezek
a szervezetek és intézmények úgy változtatják stratégiai célkitűzéseiket,
hogy azok a győztes politikai alakulat elvárásainak feleljenek meg.
A közintézményeknek több válaszreakciója is létezhet a stratégi-
ai döntések szempontjából a környezet generálta kihívásokra (Miles &
Snow, 1978). A védelmi stratégiák egy stabilnak mondható környeze-
tekben jelentkeznek és próbálják megvédeni szervezet helyét és szere-
pét a hierarchikus rendszerű közigazgatásban és a (helyi) társadalom-
ban, erősítve ezzel a centralizációs tendenciákat. Az elemző stratégiák
mérsékelt/korlátozott változások keretein belül megengedik az újító
folyamatok életbe léptetését. A feltáró stratégiákat azon intézmények al-
kalmazzák, amelyek egy dinamikus és fejlődésben levő környezetben
tevékenykednek. Ebben a folyamatosan változó környezetben keresik az
új lehetőségeket, nagyobb kockázatot vállalnak, amit egy decentralizált
és dinamikus menedzsment tesz lehetővé. A reaktív stratégiákat azok az
intézmények részesítik előnyben, amelyek nem fogalmaztak meg elég-
gé világos célokat, a folyamatosan fellépő kihívásokra válaszolnak, azok
megjelenésével párhuzamosan.

Stratégiai tervezés és menedzsment

Bár a stratégiai tervezés és a stratégiai menedzsment különböző
fogalmak, mi több, különböző folyamatokat feltételeznek, gyakran té-
vesztik össze. A (stratégiai) tervezés, sajátos folyamatok és technikák al-
kalmazását jelenti egy szervezet stratégiájának kidolgozása érdekében.
Ugyanakkor a stratégiai tervezés egy racionális és szakaszos folyamatot
feltételez.
A stratégiai tervezés alkalmazta először a szervezeti küldetés és a
környezeti elemzés, mai világunkban igencsak lényeges, fogalmakat
(Hax & Majluf, 1984; Hughes, 1998). Ebben a megközelítésben a kör-
nyezeti elemzés a szervezet környezetében megjelenő lehetőségek és ve-
szélyek objektív elemzését jelenti, amit össze kell hangolni a szervezet
küldetésével és belső képességeivel.

89
1. költségvetés tervezés
2. elemzés/előrelátás
3. környezet elemzés
4. stratégiai menedzsment
A stratégiai menedzsment fejlődésének 4 fő szakasza
az eredmények és költségvetési célkitűzések összehasonlítása,
megvalósíthatósági tervezés, megpróbálja hosszabb időszakokra előrevetíte-
ni a szervezet fejlődését,
a piaccal és a versenytársakkal való kapcsolat elemzése,
a stratégia szervezeti szinten való összehangolásá, valamint a tervezés,
ellenőrzési, motivációs rendszerekkel, szervezeti kultúrával stb. való össze-
kapcsolást.
(Gluck, Kaufman és Waleck, 1982)

A stratégiai tervezést „a kormányzati tevékenységek irányát megha-

tározó törekvések összességének is tekinthetjük, melyek alapján – az al-
kotmányi előírásoknak megfelelően – bizonyos döntések megszületnek”
(Olsen & Eadie, 1982).
Egy másik meghatározás szerint a stratégiai tervezés a döntések
meghozatalában és tevékenységek irányításában kifejtett törekvés, me-
lyek meghatározzák egy szervezet számára mit és miért tegyen. A straté-
gia tervezés feltételez egy széleskörű és alapos információgyűjtést, több
cselekvési lehetőség megfogalmazását, a megfelelő cselevési minták ki-
választását, hiszen a jelenlegi döntések jövőbeli hatását szeretné megha-
tározó módón növelni (Bryson, 1987).
A stratégiai tervezés elemzése az alábbi elemeket feltételezi:
• Küldetés és cél. A csúcsvezetés szintjén biztosítani kell a stratégiák
kidolgozásához (megfogalmazásához) szükséges keretet az általá-
nos célok megfogalmazásával,
• Környezet elemzés, azon tényezők azonosítását és elemzését jelenti,
melyeket a szervezeti stratégiák megfogalmazása során figyelembe
kell venni,
• Erőforrások felmérése, azonosítja a szervezet gyenge/erős pontjait,
úgy a belső, mint a külső erőforrások kihasználása szempontjából,
• Stratégia tervek megfogalmazása, kiértékelése és kiválasztása,
• A stratégiai tervek kivitelezése és ellenőrzése,
• Az eredmények és változások kiértékelése.

Osborne és Gaebler (1993) szerint a stratégiai tervezés egy szerve-

zet vagy közösség jelenlegi helyzetének és jövőbeli pályájának elemzési
folyamatát jelenti, amely magába foglalja a célok meghatározását, ezek
eléréséhez szükséges stratégiák kidolgozását, valamint az elért eredmé-
nyek mérését. Ez a törekvés az alábbi lépéseket feltételezi:

90
 • a helyzet belső és külső elemzése,
• a kulcsproblémák felismerése/azonosítása,
• a szervezet alapvető küldetésének meghatározása (mission),
• a szervezet legfőbb céljainak megfogalmazása,
• egy jövőkép kialakítása: mit jelent a szervezet számára a siker,
• egy stratégia kifejlesztése a célok és a jövőkép megvalósítása ér-
dekében,
• a stratégia időbeni megtervezése,
• az eredmények mérése és kiértékelése.

A stratégiai tervezéssel kapcsolatos szakirodalom egy sor meghatá-

rozást és modellt dolgozott ki. A fent említett meghatározások mellett
megpróbálunk egy Bryson (1995), Nutt és Backoff (1992) elméletein ala-
puló stratégiai tervezési modellt bemutatni.
Egy stratégiai tervezés modelljének felépítésekor a fő lépések a kö-
vetkezők:
1. Kezdeményezés: egy 5—10 személyből álló csoport összehívását
jelenti.
2. Történetiség: a szervezet időbeli fejlődésének elemzése, beleértve
a szervezeti kultúrát is.
3. Küldetés meghatározása, értékrendszer pontosítása: Mi a szerve-
zet létezésének lényege? Milyen értékek alapján működik a szervezet?
A legtöbb esetben a szervezet küldetése nem minden esetben pontosan
meghatározott. Egy szervezet küldetését nem csak a jogszabályok, ha-
nem a szervezet belső dokumentumai is megfogalmazhatják.
4. Helyzetelemzés (SWOT analízis) – két elemet foglal magába:
• a szervezet környezetének elemzése a lehetőségek és veszélyek azono-
sítása érdekében. A hagyományos közigazgatás egy „sziget” mo-
dellt követett, amelyet csak az igazgatás belső működése érdekel, és
amely nem tulajdonít fontosságot a külső környezetnek. A környe-
zettel szemben a közintézmények inkább reaktívak, és ennek jelen-
tős következményei vannak a stratégiai folyamat meghatározására
nézve.
• a szervezet belső állapotának elemzése – a szervezet belső működése
szempontjából fontos a gyenge pontok (gyengeségek) és erős pon-
tok (erősségek) azonosítása. A belső működés jelentős hiányosságai
a szervezet sérülékenységét okozhatják. Éppen ezért, fontos, hogy
pontos helyzetképpel rendelkezzen a belső működési képességek
viszonylatában (humán, pénzügyi, technikai, időbeni erőforrások
mennyiségi és minőségi elemezése). A belső elemzés képességének
91
 hiánya lehetetlenné teszi egy valóban alkalmazható stratégia meg-
határozását. E fogalmak közti határ nagyon törékeny, a mai erőssé-
gek holnap gyengeségekké válhatnak, ugyanakkor a szervezet kör-
nyezetében jelentkező veszélyek, lehetőségekké alakulhatnak át.

Strengths / Erősségek: Weaknesses / Gyengeségek:

Mi működik jól a szervezeten belül? Melyek az erős
pontok? Mit tesz a szervezet a pozitív eredmények
elérése érdekében?
Opportunities / Lehetőségek:
Melyek azok az események a szervezet környezeté-
ben, amelyek az ő érdekeit tudnák szolgálni? Melyek
azok a lehetséges külső változások, amelyeket ki
lehetne használni
Mi nem működik jól a szervezeten belül? Mi okozza a
nem hatékony és elégtelen működést?
Threats / Veszélyek:
Melyek azok a változások, a szervezet környeze-
tében, melyek negatívan befolyásolhatják annak a
létét és működését? Melyek a szervezetet érintő
veszélyek? (versenytársak, politikai, gazdasági és
technológiai változások stb.)

A SWOT analízis négy fő alkotóeleme

A szervezet stratégiai problémáinak azonosítása. A korábbi szaka-

szok lehetővé teszik a szervezet stratégiai problémáinak azonosítását,
azokat a problémákat, amelyek hosszú távon és meghatározóan befolyá-
solják a szervezet működését. Ezek elkülönítése létfontosságú a minden-
napi működési problémáktól.
6. Olyan stratégiák megfogalmazása, amelyek választ jelenthetnek
az azonosított stratégiai problémákra. A stratégiákat a meglévő erőfor-
rások függvényében, nem a képzelet vagy netalán a vágyak alapján kell
meghatározni.
7. A meglévő alternatívák/stratégiák elemzése: A klasszikus köz-
gazdaság-elmélet ezt általában a költség–haszon elemzéssel (KHE) éri el.
A KHE feltételezi, hogy egy bizonyos alternatívát előnyben részesítünk,
mert az így nyert haszon nagyobb, mint a befektetett költségek. Ez azt je-
lenti, hogy a haszon és a költség is pénzügyileg kifejezhető. Ugyanakkor
a közszféra ilyen értelmű meghatározása egy sor problémát vet fel. Egy
ilyen természetű – alapvetően mennyiségi – meghatározás a közszek-
torban nem alkalmazható:, hogyan tudjuk mennyiségileg meghatározni
egy X személy életének értékét, valamint azt a költséghatárt, amelyet egy
kórház „racionális” módon meghatároz annak megmentésére? Ugyan-
akkor, a KHE nagyon hasznos lehet a közszolgálati menedzser számára,
amennyiben különböző alternatívák közül kell választania.

92
 Nemzetközi szinten a közszolgálatok számára a Gazdasági Együtt-
működési és Fejlesztési Szervezet (OECD, 1997) egy sor kritériumot ha-
tározott meg a KHE-re vonatkozóan: a közpolitikák kedvező és kedve-
zőtlen hatásainak összehasonlítása során a költség–haszon elemzések
hasznosnak bizonyultak (1), a közéleti döntéshozók, nem helyezhetik
figyelmen kívül a különböző politikák költségeit és hasznát; a priori-
tásaik meghatározása során gazdasági elemzéseket is kell felhasználni-
uk (2), A KHE-t minden fontos döntés esetén alkalmazni kellene (annak
érdekében, hogy az adott döntések meghozatala racionálisan megma-
gyarázható legyen; ilyen elemzés hiányában gyakran fognak olyan ese-
tekkel találkozni, amikor az elvárt haszon kisebb, mint a költségek) (3),
mindezek mellett közintézmények elemzéseit nem szabad kizárólag a
költség–haszon elemzések szintjére korlátozni (4).
A felvázolt lehetőségek elemzése a megvalósíthatóság keretein be-
lül kell megtörténnie, ugyanis a közintézmények hajlamosak arra, hogy
stratégiájukat a rendelkezésére álló beavatkozási lehetőségek komoly
elemzése nélkül építsék fel, figyelmen kívül hagyva a jogi keretet, a ren-
delkezésre álló erőforrások adta lehetőségeket, illetve az elkerülhetetlen
politikai támogatottságot.
8. A kiválasztott stratégiák életbe léptetése (alkalmazása). A legjobb
stratégiák sem jelentenek semmit, ha nem alkalmazzák. A kivitelezési fo-
lyamat azonban nehéz és bonyolult. E tekintetben a humánerőforrás na-
gyon fontos tényező megakadályozhatja vagy segítheti az alkalmazást.
Abban az esetben, ha a stratégiákat „felső szinteken”, az alkalmazottak
megkérdezése nélkül határozták meg, akkor azok érdektelenek, össze-
zavarodottak vagy ellenségesek lehetnek a célokkal és módszerekkel
szemben. Nagyon sok esetben ennek a tényezőnek az elhanyagolása a
jól meghatározott stratégiák megsemmisüléséhez vezetett. A stratégiák
kivitelezésének sikere közvetlenül kapcsolódik a menedzser azon képes-
ségéhez, hogy erős, a stratégiai folyamatot támogató, koalíciókat hozzon
létre (lakosság, politikusok, média, érdekcsoportok stb.).
9. Az eredmények kiértékelése. Az eredmények kiértékelési folya-
matának hiányában, a szervezet az elvárt és a valóban elért eredmények
közötti különbségekkel szembesülhet. Soha nem fogja tudni, hogy mi-
lyen mértékben érte el a célkitűzéseket, hogy mi működött jól, mi nem
működött, min kellene javítani stb.
Ez a modell a közszervezetek esetén is alkalmazható. A fennebb vá-
zolt modell a főbb pontokat határozza meg a stratégiák alkalmazásában.
Minden egyes pont alkalmazásánál figyelembe kell venni a közintéz-
mény helyzetét és állapotát, ennek függvényében kell eldönteni a tulaj-
donképpeni tevékenységek természetét.
93
 A stratégiai menedzsment a stratégiai megközelítés egy fejlettebb
formája, amely magában foglalja ugyan a stratégiai tervezést, azonban
továbblép, és a stratégiai tervezés folyamatát a szervezet minden szintjé-
vel összekapcsolja (Ansoff, 1988, Toft, 1989, Hax & Majluf 1984).

A sikeres tervezést minden fontos szempont szerint össze kell han-

golni a szervezettel: szervezeti kultúrával, a motivációs eszközökkel, a
teljesítményértékelési rendszerekkel, szervezeti struktúrákkal stb. A stra-
tégiai menedzsment szerepe a stratégiai elképzelések beépítése a szerve-
zet minden szintjén, valamint a rendelkezésre álló erőforrások felhasz-
nálása a meghatározott célkitűzések elérése érdekében, a hatékonyság,
erőforrások gazdaságossága és a minőség feltételei mellett.
A stratégiai menedzsment a szervezet jövőbeni (tervezés) teendőire
vonatkozó döntések időben történő meghozatalával foglalkozik, meg-
határozva azt, hogy, ki végzi el és, hogyan (a források menedzsmentje)
és felügyeli a folyamatban levő munkálatokat (ellenőrzés és értékelés)
(Steiss, 1985).
A tervezést nem szabad különálló, elszigetelt szervezeti erőfeszítés-
nek tekinteni, amelynek célja olyan elméleti stratégiák meghatározása,
amelyeket senki nem vesz figyelembe. A stratégiai tervezés és menedzs-
ment nem csak a szervezet céljainak és célkitűzéseinek meghatározására
képes, hanem valós hatású stratégiákat fogalmaz meg. Ezek a szerve-
zet belső kapacitásainak a strukturálására vonatkoznak, a lehetőségek
94
kihasználása, a környezeti fenyegetések elkerülése, általános fejlesztési
irányvonalak meghatározása, illetve a források, a cél elérése szempontjá-
ból megfelelő elosztása érdekében.

A stratégiai menedzsment alkalmazása

A közintézmények számára a stratégiai megközelítés elfogadása és

alkalmazása a modern korban kötelező elvárás. A stratégiai folyamat túl-
ságosan leegyszerűsített kezelése a szervezet tevékenységére semmilyen
hatással nincsen. Az alábbiakban a stratégiai menedzsment néhány „ké-
nyes” elemét említjük meg:
A stratégiai menedzsment a menedzseri tevékenység javításának
egyik módja. Sok menedzser – kiváltképp a közintézményi vezetők – úgy
gondolja, hogy a stratégiai megközelítés csupán divat, egy elengedhetet-
len címkéje annak, hogy a „rólunk kialakított kép jó legyen”. A straté-
giai tervezés nem csupán egy cél, hanem olyan elvek halmaza, amelyek
fontos döntések meghozatalához és fontos kezdeményezésekhez segítik
hozzá a vezetőket”. Ilyen értelemben „bármely stratégiai tervezés csak
akkor igazolható, amennyiben hozzásegíti a döntéshozókat a stratégiai
cselekvéshez és gondolkodáshoz” (Bryson, 1988).
A stratégiai menedzsmentet valós értékén kell kezelni, anélkül, hogy
elhanyagolnánk fontosságát, ugyanakkor nem szabad csodatevő megol-
dásnak tekinteni. A közszolgálati vezetők hajlamosak az egyik végletből
a másikba átesni, ami óhatatlanul negatív hatással van a szervezet mű-
ködésére.
A stratégiai tervezés a szervezet működésében nem jelent egy kü-
lönálló, elszigetelt tevékenységet. Sok közszolgálati vezető azon a véle-
ményen van, hogy a tervezés egy teljesen elméleti erőfeszítés, amelyet
olyan irodában dolgozó személyek valósítanak meg, akik semmilyen
kapcsolatban nincsenek a valósággal. Valójában a tervezésnek közvetlen
kapcsolatban kell lennie a szervezet struktúrájával és működésével.
A stratégiai folyamat nem kizárólag a felsőbb menedzsment felada-
ta. A szervezetnek minden szinten integrálnia kell a stratégiai gondolko-
dást és cselekvést.
A stratégiai menedzsment és tervezés nem csupán a dokumentu-
mok megírását jelenti. A közszolgálati vezetők hajlanak arra, hogy mini-
malizálják a stratégiai eljárások fontosságát. Pontosan ezért a „stratégiai
tervezés” egyetlen eredménye hatalmas terjedelmű dokumentumok ki-
dolgozása, amelyeknek gyakran nincs valós hatásuk az intézmény telje-

95
sítményére. A közintézmények stratégiáinak kidolgozása során érdemes
odafigyelni az állampolgárok és érdekcsoportok véleményére, hiszen e
vélemények kihagyása a folyamatból a megvalósítás során ellenszegü-
lést válthat ki.
A kivitelezés a stratégiai menedzsment lényeges eleme. A kivitelezés
szintjén adódó gondok miatt gyakran a legjobb stratégiák sem érik el cél-
jukat, nincs hatásuk a közösségre, ugyanis „a stratégiák nem működnek
önállóan, kivitelezésük a menedzser felelőssége” (Bozeman & Strauss-
man 1990). Sok menedzser kezdeményez stratégiai tervezési folyamato-
kat, anélkül, hogy elgondolkodna azon, hogy adottak-e a kivitelezéshez
szükséges feltételek. Ennek több oka is lehet: a vezetők nem érintettek
a stratégia kidolgozásában, és így nem is támogatják azt (1), nem hárí-
tottak el minden akadályt a stratégia kidolgozásának folyamatában (2),
nem értették meg a stratégiai tervezés végső célját (3), nem fogalmazták
meg világosan a célokat – küldetést (4), a stratégiai tervezést nem előz-
te meg egy kimerítő forrás-elemzés (5), nem érték el a stratégiai célok
és a kiválasztott eljárások szintjén a kellő alkalmazotti támogatottságot
(Steiss, 2003).
Munkája megkezdése előtt a közszolgálati menedzsernek azonosí-
tania kell a lehetséges akadályokat, a stratégiai támogatás struktúráját
(az állampolgárok részéről, sajtó, politikusok, stb.), a szükséges források
meglétét, a bürokrácia képességét és érdekét az alkalmazásban.
Másként fogalmazva: egy stratégia kivitelezése lehetetlen az admi-
nisztratív struktúrák részvétele nélkül. Amennyiben ezek érdektelenek,
vagy ellenségesek a meghatározott stratégiával szemben, akkor a kivi-
telezés lehetetlen. Ugyanakkor az is lehetséges, hogy a bürokrácia egy-
szerűen képtelen megvalósítani a stratégiát (a csökkent kapacitás, hozzá
nem értés stb. miatt).
A stratégiai menedzsment egy folytonos folyamat, az állandóan vál-
tozó környezethez alkalmazkodik. Nem statikus, merev célkitűzésekhez
kötött, hanem mindig alkalmazkodnia kell az újabb és újabb valósághoz
és elvárásokhoz.

Ellenőrzés és értékelés a közintézményekben

Egy sikeresen működő menedzsment alkalmazása egy szervezetben

nem lehetséges ellenőrzés és értékelés nélkül. A stratégiai tervezés sikere
közvetlenül kapcsolódik a szervezet ellenőrzési és értékelési képessége-
ihez.

96
 Az ellenőrzés úgy a közintézmények, mint a magánintézmények
menedzsmentje szintjén alapvető és lényeges feltétel. „Az ellenőrzés
során azt figyelik, hogy minden az elfogadott terv, az adott eligazítá-
sok és megállapított alapelvek szerint történik-e? Célja a gyenge pontok
és hibák azonosítása, a tévedések megelőzése és hibák kijavítása.”. A
közszolgálati intézmények vezetéséhez szükséges hatalom a közszolgá-
lati vezetők esetében, feltételezi: az utasítási (döntéshozatali) képesség
meglétét, végrehajtásuk ellenőrzésének lehetőségét, valamint jutalmak
és büntetések alkalmazásának lehetőségét (Fayol, 1949).
Sajnálatos, hogy az ellenőrzést gyakran kizárólag büntetés-kirovási
cselekvésnek tekintik, amelynek nincs más célja, mint a vétkesek meg-
találása és megbüntetése (gyakran védekezésképtelen ártatlanok meg-
büntetése). Az ellenőrzés célja főként a parancsok és programok alkal-
mazásának ellenőrzése, annak érdekében, hogy meghatározható legyen,
mi működik és mi nem, mit és hol kell javítani, nem az, hogy hibásokat
keressünk.
A programértékelés (gyakrabban értékelnek tevékenységet, mint
programokat) minden modern közigazgatás számára elengedhetetlen.
Nagyon sok esetben a menedzserek, köztisztviselők és politikusok nem
értik meg ennek fontosságát, csupán egy bürokratikus cselekvésnek tart-
ják, amely papírmunkával és jelentések elkészítésével jár. Olyan tevé-
kenység, amely értelmetlenül von el a szervezettől időt és energiát. A
közintézmények számára a programértékelés az állampolgárral szem-
beni felelősségvállalás eszköze, mivel ő fizet a közszolgáltatásért, tudnia
kell, hogyan és mire költötték el a pénzét. Másrészt a programértékelés
értékes adatokkal gazdagítja a közszolgálati vezetőt, pontosan a közin-
tézményi tevékenység kapcsán, a közintézményi programok működé-
sének javítása érdekében. Az értékelés bonyolultabb folyamat, mint a
teljesítménymérés, mivel túlmutat az eredmények egyszerű mérésén,
megpróbálja értékelni azokat, a szervezeti célkitűzések függvényében,
a gyakorlatban is alkalmazható korrekciók foganatosítására. Gyakorlati
szempontból a programértékelés egy visszajelzés a menedzser számára,
a jobb döntések meghozatala érdekében.
Az értékelés azonban egy összetett folyamat és több szempont sze-
rint értékelhető, csoportosítható, annak függvényében, hogyan értékelik
az alanyok és vagy a vezetők (Glass & Ellet, 1980). A formatív értékelés
célja a program teljesítményének javítása, mivel olyan adatokat szolgál-
tat, amelyek a program eredményeinek javításához vezetnek, az össze-
gező értékelés alapján meghozható az a döntés, hogy egy programot el-
97
indítani, vagy azt befejezni szükséges, a felügyeleti értékelés program
minőségének fenntartását felügyeli, operatív szinten követi a megvalósí-
tott eljárásokat és az elért eredményeket (Scriven, 1967).

Az értékelések a közszolgálati programok működéséről adnak vilá-

gos képet. Joggal tehető fel a funkcionalista kérdés: Milyen eredménnyel
és hol alkalmazhatóak azok (Posavac & Carey, 1997)?
• A források átirányítására, eddig figyelmen kívül hagyott
szükségletek kielégítésére. A közszolgáltatásnak az eddig
figyelmen kívül hagyott szükségletek kielégítésére kell irá-
nyulnia. A közszolgáltatás gyakran nem veszi figyelembe az
állampolgár és a közösség reális igényeit. Minél nagyobb a
távolság a szolgáltatók kitalálója és az ügyfelek között, annál
nagyobb a hibalehetőség.
• Ellenőrzi, hogy a tervezett programok valóban szolgáltatást
nyújtanak-e? A közigazgatás egyik legnagyobb gondja a ter-
vezett tevékenység kivitelezése. Volt rá példa, hogy a tervezést
nem követte tulajdonképpeni tevékenység, vagy a tevékeny-
ség messze állt a kezdeti elhatározástól. Egy közszolgálati
program finanszírozása nem jelenti automatikusan, hogy az
meg is valósul.
• Az elért eredmények vizsgálata számára is fontos lehet, hi-
szen egy szolgáltatás működtetése nem mindig jelent igazán
közszolgáltatást; másrészt a közszolgáltatás nyújtása nem je-
lenti azt, hogy az a szolgáltatás minőségi is.
• A legjobb eredményt hozó szolgáltatások azonosítására is
használják. Amennyiben több program/intézmény ugyan-
azon érdekterületet céloz meg, az értékelés lehetővé teszi a
létező legjobb ajánlat azonosítását.
• Olyan programok kiválasztása, amire a leggyakrabban van
szükség. A közszolgáltatás több típusú szolgáltatást nyújthat.
Egyetlen társadalom sem tudja az összes kívánt szolgáltatást
biztosítani. Az értékelés lehetővé teszi, hogy a közigazgatás
meghatározza a prioritást élvező programok listáját.
• A szolgáltatás minőségének fenntartása és annak javításá-
nak biztosítása. Gyakran, egy kezdetben jól működő prog-
ram, idővel veszíthet minőségéből, vagy stagnál. Az értékelés
olyan adatokat szolgáltathat, amelyek segítségével a minőség
fenntartható/növelhető.

98
 • Egy közszolgálati program mellékhatásainak azonosítása.
Egy adott probléma megoldása gyakran jár mellékhatásokkal.
Az értékelés lehetővé teszi ezek elemzését és azok esetleges
megelőzését.

A belső értékelők (szervezet tagjai közül) jobban és alaposabban is-

merik a szervezetet, ám ugyanakkor szubjektívebbek is az elemzésben;
a külső szakértők (más intézmények alkalmazottai) objektívek, de nem
értik meg (érzik át) annyira az intézmény működését.

Végkövetkeztetésként:
• a programok értékelése a szervezet teljesítményeinek javítását cé-
lozza meg;
• szerepe nem a bűnösök megtalálása, hanem a szervezet nem megfe-
lelő működése okainak azonosítás;
• az alkalmazottak kirekesztése az értékelési folyamatból azt a látsza-
tot keltheti, hogy az értékelés közvetlenül ellenük irányul (létszám-
csökkentés, elbocsátások, bűnösök megtalálása stb.).

99