교육행정학연구

Korean Journal of Educational Administration

2017, 제35권, 제4호, pp. 97~118

교원순환전보제의 논리 탐색*
******
김 순 남(신한대학교)**
김 규 태(계명대학교)
이 병 환(순천대학교)***

요 약

이 연구는 그 중요성에 비해서 상대적으로 소홀히 다루어져왔던 교원순환전보제의 논리를

다각도로 탐색하고자 한다. 초중등교원들이 일정 기간 근무했던 학교를 옮기는 교원순환전보
제도는 교원인사행정의 한 부분으로 정착되어 오랫동안 지속되어 왔다. 지금까지 교원순환전
보제의 중요성에 비추어 정책 개선 노력이나 관련 학계의 연구가 활발하지 못했던 것이 사실
이다. 교원순환전보제도에 대한 학술적 논의와 정책에 대한 반성적 성찰을 통하여 바람직한
정책의 방향 설정이 필요한 때이다. 이 연구에서는 교원순환전보제도의 당위성을 학생의 학
습권 구현, 교원의 행복추구권, 학교교육력 제고의 세 가지 논리를 중심으로 살펴보고 가치중
립적 차원에서 순기능과 역기능을 비교하고자 한다. 이를 통하여 교원순환전보제에 대한 발
전 방안 모색에 주력하고자 한다. 이 연구에서는 교원의 사기진작과 함께 교육의 질 개선에
초점을 맞추면서 교원순환전보제에 접근해야 할 것임을 확인하였다. 또한 교원순환전보제는
교원의 생활안정과 더불어 학생의 학습권 충족과 학교교육력 제고에 기여할 수 있도록 시행
되어야 한다. 그 외 교원순환전보제의 개선 방안으로는 최소 내신기간과 학교 전보 만기의
확대, 교원 인사발령 조기 발표, 전보 가산점 기준 합리화, 비정기전보, 전보의 특례와 유예
기준 합리화가 필요함을 확인하였다. 이 연구를 통하여 향후 교원순환전보제에 대한 심도
높은 학술적인 논의와 함께 실효성 있는 정책 대안들을 시급히 모색해야 함을 확인할 수 있
었다.

[주제어 ] ：교원순환전보제 , 교육인사행정, 학생의 학습권, 교원의 행복추구권, 학교교육력

제고

* 이 논문은 김순남 외(2016)의 ‘교원 순환전보제 운영 실태 및 개선 방안 연구(한국교육개발

원 현안보고 OR 2016-07)’를 근거로 그 내용의 일부를 보완․발전시켰음.
** 제1저자
*** 교신저자(leebh@scnu.ac.kr)
▣ 접수일(2017.08.31), 심사일(2017.09.20), 게재확정일(2017.10.19)

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Ⅰ . 서론

우리나라 국공립학교에서 교원 정책의 일환으로 실시되어 왔던 교원순환전보제는 시

도교육청별로 4년 혹은 5년을 주기로 학교를 옮겨 다니며 근무하는 제도를 말한다. 우
리나라에서 교원의 순환전보제는 한국 전쟁 이후 교육행정의 체계가 형성된 초창기부터
시행되어 온 오랜 역사를 바탕으로 교육인사행정에서 중요한 비중을 차지해 왔다. 국제
적으로 교원순환전보제를 실시하고 있는 국가는 우리나라와 일본 정도인 것을 보더라도
우리나라에서 독특하게 발전해 온 교육인사행정의 한 영역으로 볼 수 있다.
교육공무원 인사관리규정(제18조1항)에 의하면 교원순환전보제는 ‘교원들이 한 학교에
장기근무함에 따라 나타나는 침체를 방지하기 위함’이라고 규정하고 있다. 법 규정상으
로는 침체 방지를 위함이지만 실질적으로 장거리 출퇴근에 의한 교원의 생활안정 뿐만
아니라 지역적 편차를 극복하고 학생들이 공평하게 교육받을 기회를 제공받아야 한다는
논리로 실시해 오고 있다.
교원순환전보제가 교원의 입장에서는 근무학교에 대한 주인의식이나 소속감을 약화시
킬 뿐 아니라 4년 내지 5년 근무하다 다른 학교로 옮긴다는 생각으로 국공립학교 교원
의 헌신도가 사립학교 교원보다 훨씬 낮다는 문제점이 오랫동안 지적되어 왔다. 실제
매년 1/4~1/3 정도의 교사들이 다른 학교로 전보하게 됨에 따라 단위학교 학생의 학습
권 저해 문제와 학교교육력 저하 문제에 직면하고 있는 것이 사실이다. 이러한 문제를
해결하기 위해 전보 유예라는 제도를 통해 한 학교에 더 머물 수 있는 기회를 제공해
주기는 했지만 정실주의가 개입될 여지가 존재하며 연구학교 운영이나 교기 지도와 같
은 특수목적의 교사들에게 부분적으로 제공되는 한계점이 존재하고 있다. 따라서 이 전
보 유예제 또한 단위학교의 교육력을 높이는데 크게 기여하지 못하고 있는 실정이다.
이러한 문제를 인식하고 교원순환전보제를 개선하고자 하는 관련 연구들을 살펴보면
다음과 같다. 먼저 교원순환전보제도에 대해 독립적으로 수행된 연구로 유일하다고 할
수 있는 서울특별시교육청 수탁연구인 김갑성 외(2009)의 연구가 있다. 이 연구는 서울
시 중등교원순환전보제에 한정하여 수행되었다. 이 연구는 현행 교원순환전보제가 통근
거리 중심의 전보제도, 학교의 여건 및 요구 반영 미흡, 신규교사에게 불리한 전보 방
식, 일률적 전보로 인한 교사의 능력발휘 저해, 전보 기준과 현실의 괴리, 우대 조항 및
비정기전보의 남용, 새로운 국가 교육정책과의 연계 부족 등의 문제점이 있음을 지적하
였다. 이러한 문제점을 극복하기 위하여 학교와 교사의 상호 선택기회 제공, 신규교사
할당제 도입, 중학교 전보 구역 광역화, 지역 급지제 및 전보가산점 제도 도입, 전보대
상자 순위 명부제도 도입, 교장의 교사 인사 권한 확대 및 책임 강화, 비정기전보 내신
사유 대폭 수정 등의 방안을 제안하였다(김갑성 외, 2009: 85-98).

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· ·
다음으로 김흥주 김용호 김철중(2013: 133)의 일반고등학교 발전 방안 연구에서는 공
립 일반고 발전 방안으로 교사 전보제의 혁신 방안을 제안하고 있다. 이 연구에서는 일
반고 교원들의 교육적 책임감을 제고할 수 있게 하기 위한 교원순환전보제의 혁신 방안
으로 공립학교 교원의 전보 기간을 현행 4-6년에서 10년으로 연장하는 방안과 본인과
교장 동시 희망 시 5년 추가 연장 근무가 가능하도록 설계하자는 안을 제안하였다.
한편, 교원순환전보제도에 있어서 전보 발령 발표가 매년 2월 중순경에 시행됨에 따
라 전보발령을 받은 교원은 바로 3월 1일자로 다른 학교로 이동하게 된다. 이에 교원이
새로 이동해 간 학교의 신학기 학교교육계획 수립에 참여하지 못하고 교육활동을 바로
시작해야 하는 문제점이 지적되고 있다. 이러한 목소리는 단위학교의 자율성과 책무성
을 강조하는 학교단위책임경영제의 요구와 더불어 더욱 높아지고 있는 실정이다. 이와
같이 교원순환전보 발령 시기 조정에 대한 검토 또한 시급하게 고려할 필요가 있다.
이상의 선행연구들을 통해서도 알 수 있듯이 교원순환전보제가 교원인사행정에서 차
지하는 비중이 상당함에도 불구하고 학계의 연구와 교육행정기관의 정책적 관심은 상대
적으로 소홀했던 것이 사실이다.
이러한 점을 염두에 두면서 향후 교원순환전보제 관련 연구의 추진 방향을 제시하면
다음과 같다. 우선 교원순환전보제의 논리가 무엇인가를 탐색해야 한다. 법 규정상으로는
장기근무로 인한 침체 방지이지만, 실제적으로는 교원의 생활안정이 우선되고 있다. 과연
학생의 학습권 측면과 학교의 교육력 측면이 어떻게 고려되어야 하는지에 대한 근본적인
논리가 확립될 필요가 있다. 교원순환전보제도가 운영될 때 어떠한 원리로 운영되어야
그 효과성을 높일 수 있는지에 대한 검토도 필요하다. 또한 교원순환전보제도 운영이 효
율적으로 이루어지고 있는지, 교원순환전보제도 자체의 보완 사항은 없는지 등에 대한
종합적인 연구가 요구되고 있다. 따라서 교원순환전보제도에 대한 다양한 문제 제기와
개선 요구들을 취합하여 문제점을 진단하고 개선 방안을 제안할 필요가 있다.
본 연구는 국공립초중등학교의 교원을 대상으로 오랫동안 관행적으로 이루어져 왔던
교원순환전보제에 관하여 객관적인 시각에서 정책 추진의 논리를 탐색하고자 한다. 말
하자면 교원순환전보제가 교육의 질 개선에 얼마나 기여하는 제도인지, 이 제도의 진정
한 수혜자는 누구인지, 그리고 교원순환전보제가 반드시 유지되어야하는 지 등과 같은
문제를 객관적인 시각에서 들여다보고 교원순환전보제의 순기능과 역기능의 분석을 통
하여 향후 정책 추진 방향과 제도의 개선 방안을 모색하고자 한다. 본 연구는 교육인사
행정의 영역에서도 비교적 주목받지 못했던 교원전보제도의 추진 논리를 심층적으로 조
망하고 있다는 점에서 의의가 있다.

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Ⅱ . 교원 전보의 개념과 도입 배경

1. 전보의 개념

일반적으로 전보는 동일 직위 또는 자격에서 근무기관을 변경하는 것을 말한다. 오석

홍(2016: 180-181)에 의하면 전보는 담당 직위의 수평적 변동을 의미하여 배치전환 형식
으로 이루어지는 것으로, 직무의 성격이 같은 동일 직급 내의 이동을 말한다. 서정화 외
(2011: 220)는 전보를 동일 직위 또는 자격 내에서 근무기관이나 부서를 달리하는 임용
으로 보았다. 오성호 외(2014: 167)는 동일한 기관 내에서 직렬의 변화 없이 새로운 직
위로 이동하는 것으로 전보를 정의하였다. 이러한 점에서 전보는 동일 직위나 직무를
수행하는 자가 근무기관이나 부서를 이동하는 것을 의미한다고 볼 수 있다.
교원의 순환전보는 교원이 교직에 재직하는 동안 소속 지역 내 학교들을 이동하면서
근무하는 것을 의미한다. 교원순환전보제는 공공기관이나 기업체에서 사용하는 직무순
환 또는 순환보직 등과 구별할 필요가 있다. 직무순환은 경력의 발전을 위해 공무원에
게 여러 가지 직무를 고루 경험할 수 있도록 여러 다른 직위 직급에 전보 또는 배치시 ·
키는 것을 말한다. 이것은 김렬(2016: 236)이 지적하듯이 직무의 종류가 같은 직렬 내에
서 이루어지는 근무기관이나 부서의 이동을 말한다. 즉, 동종 직군 내의 현재 직무에서
다른 직무로, 혹은 같은 직무에서도 다른 부서나 장소로 수평적 이동을 하는 것이다(정
·
기섭 이철수, 2009: 138). 이 연구에서는 교원순환전보제는 기관 내의 부서 변경이 아니
라 기관 간 즉, 학교 간의 전보를 의미하는 것으로 한정한다.
전보는 교육공무원법 제2조에 나와 있는 전직과도 다르다. 전직은 등급은 같지만 직
렬이 다른 직위 간의 이동, 즉 책임과 권한은 비슷하지만 직무가 다른 직위로의 이동
또는 신분의 변화를 의미하는(김렬, 2016: 236; 오성호 외, 2014: 167; 오석홍, 2016: 181)
전직을 직무의 종류가 서로 다른 직렬 간에 이루어지는 신분변화로 보았다. 교원인사행
정에서 전직은 교원이 장학사나 연구사로 이동하거나, 장학관이 교장으로, 초등학교교사
가 중등학교교사로 이동하는 것을 예로 들 수 있다(서정화 외, 2011: 220). 따라서 전보
가 동일 자격, 동일 직렬 내에서 4~5년마다 근무지를 이동하는 것이라는 측면에서 동일
자격 내에서 직렬이 달라지는 전직과는 다른 개념이다.
전보는 보직의 소속을 변경하지 않고, 다른 조직단위의 업무를 잠정적으로 처리하는
파견근무와도 구별된다(오석홍, 2016: 181). 파견은 신분상 소속기관을 변경하지 않고 보
수도 원래의 소속기관에서 받지만, 파견된 기관장의 관리를 받으며 근무하는 것을 말한
다(김렬, 2016: 240). 교원인사행정에서 파견은 어떤 교원이 특수한 전문적, 기술적 직무
수행을 위해서 학교 근무가 아닌 교육청에서 근무한다거나, 한 시·도의 학교나 행정기

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 교원순환전보제의 논리 탐색 101

·
관에서 타 시 도나 중앙 관청, 공공기관, 연구기관 등으로 이동하여 근무하는 것을 예로
들 수 있다.
전보는 또한 교원이 다른 기관으로 소속을 변경하여 근무하는 인사교류와도 구별된다
(오성호 외, 2015: 168). 인사교류는 직무분야가 유사한 범위 내에서 기관 상호 간에 이
동하는 것을 의미한다는 점에서 전보와 유사하지만, 시 도 간 교원의 교류, 즉 지방과 ·
지방으로의 전입이나 전출 등의 성격을 지닌 것으로 한 지역 내에서 근무지 또는 근무
학교를 변경하는 전보와 다른 개념으로 이해되어야 한다(김렬, 2016: 243-245).
이러한 점에서 교원순환전보제는 직무순환, 전직, 파견, 인사교류와 비교할 때 그 적
용 범위가 제한적이라 할 수 있다. 전보는 수업 및 학생지도 등 동일한 직무를 수행하
는 교원이 동일 직위를 지닌 채 근무지역 또는 다른 근무지역의 다른 학교로 소속을 변
경하는 인사이동을 말한다. 즉, 동일 학교에서의 보직변경으로서 직무순환, 직렬 이동으
로서의 전직, 소속을 변경하지 않고 근무지만 이동하는 파견, 전입 또는 전출 의미가 강
한 인사교류와는 구별되는 것이다.
전보는 교육공무원법 제2조 제9항에서 ‘동일 직위 및 자격 내에서 근무기관이나 부서
를 달리하는 임용’으로 규정하고 있다. 이 연구에서는 전보의 대상을 근무기관을 달리하
는 것으로 한정하고 동일 기관내에서의 부서를 달리하는 임용은 연구 범위에서 제외한
다. <표 1>에서 볼 수 있듯이 우리나라 교원의 전보관련 규정은 교육공무원법과 교육공
무원 인사관리 규정에 근거를 두고 있다. 이 규정의 제5장은 전보임용을 다루고 있는데
제18조 전보 계획, 제19조 전보 구역, 제20조 정기전보, 제21조 비정기전보, 제22조 전직
전보의 제한, 제23조 전보의 특례 등을 규정하고 있다. 이 전보규정을 근거로 하여 시도
교육청별로 세부 규정을 마련하여 시행하고 있다.

<표 1> 교육관계 법규상의 전보 규정 내용

법규 명 조 내용
전문대학과 중등학교에 근무하는 교육공무원은 서로 전
교육공무원법 제20조 인사 교류
직하거나 전보할 수 있다.
제18조 전보 계획 전보 목적, 공정성 확보, 국립학교 임용 3배수 추천 등
제19조 전보 구역 등 인사구역, 구역별 근무기간 등 전보기준 6개월 전 공개
교육공무원 장기근무 조건, 특성화고(종합고 포함) 근무 시 근속기
제20조 정기전보
인사관리규정 간 제한하지 않을 수 있음
제5장 제21조 비정기전보 비정기전보 요청 사유
전보임용 제22조 전보의 제한 생활근거지 아닌 비경합지구 전보 제한
당일계열 전공자 배치, 여학교 여교원 배치, 전보 특례
제23조 전보의 특례
사항 등

＊출처: 교육공무원법 및 교육공무원인사관리규정(2016)에 근거하여 작성

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102 교육행정학연구

2. 전보의 도입 배경 및 유형

교원순환전보제는 그 실시가 언제인가에 대한 사료나 학술적 근거가 확실하지는 않지

만 한국전쟁 이후 실시된 것으로 추측된다. 그 근거는 1953년 11월 1일에 ·
제정 공포된
교육공무원임용령(대통령령 제828호)과 1954년 2월 3일 관보에 게재된 교육공무원 임명
권 위임 및 인사사무처리규정(문교부령제33호)에서 찾을 수 있다. 즉, 교육공무원임명권
위임및인사사무처리규정(문교부령제33호) 제3조와 제4조에 ‘초등학교, 중학교, 고등학교
교사의 전보 및 승진 등은 학교장의 내신을 받거나 의견을 들어서 한다’라고 규정한 것
에서 찾을 수 있다.
교원순환근무제는 의무교육의 확대 조치와 관련이 있다. 우리나라의 의무교육은 1954
년 의무교육 6개년 계획에 의해 확대되는 계기가 되었다. 1954년부터 1959년까지 초등
학교 취학률이 96%에 이르렀음에도 부족한 교실과 교원 충원의 미진으로 인하여 1962
년부터 1971년까지 제2차 의무교육 시설 확충 5개년 계획을 통해 지속적인 교실 신축과
교원 확보를 하였다(교육부, 1998: 151-152). 이러한 의무교육의 양적 확대에 따라 확보
된 교원의 학교 배치와 근무 원칙으로 순환전보제를 고려한 것으로 판단된다. 또한 교
원순환전보제는 의무교육의 확대에 따라 의무교육 대상자에게 우수 교사의 교육과 지도
를 받을 기회를 제공하는 차원에서 실시되었을 것으로 판단된다. 이것은 ‘서울시교육위
원회가 구성된 이래 최초로 단행된 이번 교사이동은 서울시 아동교육의 균형을 기하기
위하여 교원의 순환근무제를 확립하고 능력균배 원칙에 의하여 단행하였다’라고 보도한
동아일보(1957. 3. 27: 3) 기사를 통해 알 수 있다.
1950년대와 1960년대에 두 차례 걸친 의무교육 확대 조치와 함께 1967년 1월 26일 제
정된 도서벽지교육진흥법도 사회적으로 혜택을 받지 못하는 지역에 대한 교육의 균등한
기회 제공과 의무교육의 내실화를 위한 조치로 교원순환전보제가 실시된 계기가 되었다
고 추측된다. 이와 함께 1968년 7월 15일 초등학생의 중학교 과열 입시 경쟁 완화로 인
한 중학교 무시험 추첨 배정제 역시 의무교육의 정상화를 위한 조치로서 교원순환전보
제가 활성화되는 계기가 되었다고 판단된다(교육부, 1998: 244). 교육 50년사(교육부,
1998: 252-255)에 따르면 교육당국은 서울 시내 공사립 중학교 대상으로 평준화를 위해
사범계 출신의 교사 비율을 비사범계 교사의 1/3 수준까지 올리고, 농촌 교원의 부가점
을 올리며 도시와 농촌 간의 순환근무제를 철저히 준수하도록 하였다.
중학교 무시험 추첨 배정제 이후 교육당국은 1973년 2월 28일 새로운 고교 입시 개선
방안으로 고교평준화 시책을 발표하였다. 고교평준화 정책도 중학교 무시험 추첨 배정
제와 같이 학교 간 격차나 시설, 교원, 재정 등의 평준화 계획으로서 농산어촌 지역이나
도시 내 여건이 열악한 학생들에게 우수한 교사의 수업과 지도를 받을 수 있는 수학권

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 교원순환전보제의 논리 탐색 103

을 보장하고, 또한 소외지역 학교의 교육력 제고를 위해 실시하였는데 이 제도 추진의

핵심은 교원순환전보제의 운영이었다. 이러한 교육의 기회 제공, 교육의 과정 및 조건의
균등성 확보 등은 현재까지 교원순환전보제의 주요 운영 논리로 작용하고 있다. 말하자
면 고교평준화 정책이 확대되면서 교원순환전보제는 교육인사행정의 중요한 영역이 되
었다고 볼 수 있다.
교원순환전보제는 학생에 대한 교육의 기회 균등과 학교교육력 제고뿐만 아니라 교사
의 주거지, 근무지 이동거리와 교통, 가정 및 개인의 문화생활 등을 고려하여 실시되고
있다. 이러한 점은 교원순환전보제가 시행된 이후부터 고려된 것으로 판단된다. 그 근거
로, 1969년 9월 27일에 개정된 교육공무원 인사규정에서 부부교사에게는 가정의 유지를
위하여 동일지역에 배치하며 일반적으로 도시와 농촌에 순환근무 하도록 하는 원칙이
담겨 있다는 점을 들 수 있다(동아일보, 1969. 9. 30: 2면). 또한 1975년 5월 10일에 발표
된 교원 표준인사제를 통해 거리, 교통, 지리적 요건, 문화시설보급 등에 따라 ① 도청
소재지급(인천 포함) ② 기타 시급(도청 소재지의 주변지역 포함) ③ 일반지 ④ 도서벽
지 등으로 등급을 나눠 인사구역을 정하여 교원순환전보제를 실시하도록 한 것을 들 수
있다(경향신문, 1975. 5. 10: 7면). 이러한 교원순환전보제의 운영 원칙과 논리는 교원의
통근, 문화 생활 및 개인의 행복추구라는 원리로서 지금까지 적용되고 있다.
법규 상 전보의 유형을 구분하면 [그림 1]과 같이 정기전보, 비정기전보, 특례로 이루
어지는 전보(이하 특례 전보)로 구분될 수 있다.

[그림 1] 교원순환전보의 유형
·
＊출처: 이병환 장기풍(2015: 234-235)을 토대로 재구성하였음.

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104 교육행정학연구

우선, 정기전보는 일반적으로 임용권자가 정하는 기간 동안 동일 직위에 근속한 자가

근무 기간의 만기를 채우면 정기적으로 다른 학교로 이동하는 것을 말한다.
둘째, 비정기전보는 전보 만기 이전에 직무수행능력이 부족하거나 근무성적이 저조한
교원, 징계처분을 받은 교원 등에 대한 학교장의 전보요청 등의 사유로 다른 학교로 이
동하는 경우, 교사 개인의 필요나 요구에 따른 전보 요청에 의해 전보 만기 이전에 다
른 학교로 이동하는 경우, 지역 또는 학교 발전이나 교육적 필요로 인해 학교장의 요청
에 의해 전보를 유예할 수 있는 경우를 말한다(이병환 장기풍, · 2015: 234-235).
·
셋째, 특례 전보는 특수목적고등학교의 교장 교감 중 1인을 당해 계열의 전공자 배치,
여자학교의 교장과 교감 중 1인을 가급적 여교원 배치, 동일한 시도 내의 부부교원, 노
·
부모와 특수교육대상자 부양 교원 등 사유에 해당되는 경우 실시하는 것을 말한다(교원
공무원인사관리규정 제23조).

Ⅲ . 교원순환전보제의 운영 논리

1. 논의의 틀

교원순환전보제는 학교교육을 통해 당해 국가의 국민들에게 제공되는 교육서비스의

수준과 교원의 인간다운 삶의 권리를 동시에 내포하고 있기 때문에 제도 운영의 책무성
을 가지게 된다. 그런데 오늘날 요구되는 국가 제공 서비스는 국민의 행복과 복지에 집
결되고 있으며, 국민의 만족도를 기준으로 정착 여부를 판단할 수 있다. [그림 2]에서
볼 수 있듯이 교원순환전보제는 국가가 제공하는 교육서비스의 수혜자인 학생과 이해당
사자인 교원은 물론 학생과 교원의 교육적 매개 공간으로서 학교로 구분하여 논의할 수
있다.
[그림 2]의 교원순환근무제 논의의 틀에 의하면, 학생의 입장에서는 헌법 제31조 1항
에서 규정하고 있는 교육받을 권리의 구현을 위한 학습권 구현 차원과, 교원의 입장에
서 헌법 제10조에서 규정하고 있는바 국민으로서 누려야 할 행복추구권 구현을 위한 교
원의 당위적 권리 차원으로 구분할 수 있다. 나아가 교육서비스의 수혜자로서 학생과
서비스 제공자로서 교원의 상호작용이 이루어지는 공간으로서 학교조직이 학교교육력
제고라는 목표로 운영된다는 관점에서 학교경영이라는 측면을 더하여 모두 세 가지 차
원으로 논의의 틀을 구상할 수 있다.

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 교원순환전보제의 논리 탐색 105

[그림 2] 교원순환전보제 논의의 틀

2. 교원순환전보제의 운영 논리

가. 학생의 학습권 구현

우리 교육은 해방 전후까지 공교육을 통한 초등 수준의 의무교육을 실현하지 못한 상

태였으며, 중등 이상 교육은 상류층 자녀가 진학하는 수준이었다. 그러다가 한국 전쟁
이후 국가의 재건과 국민의 기본교육을 강화하는 차원에서 초등 수준의 기초교육을 강
조하였다. 이러한 조치는 1954년 의무교육 6개년 계획과 1962년부터 1971년까지 2차에
걸친 의무교육시설 확충 5개년 계획을 통해서 단행되었다. 이와 함께 1968년에 발표된
중학교 무시험 추점 배정제가 시행되었는데, 이는 중학교 단계까지 교육기회를 확대하
는데 기여했다. 이러한 조치들로 학교 및 교실이 개축되고, 교원이 충원되면서 학교교육
이 양적으로 팽창할 수 있었다.

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106 교육행정학연구

이러한 측면은 1950년대부터 실시되어온 교원순환전보제의 운영 원리로 반영되었을

것으로 추측된다. 이러한 추측의 배경에는 ‘유능한 교사들이 순환전보를 통해 낙후된 지
역 학생의 학습권 보장을 위해 실시해야 한다’라고 보도한 동아일보(1957. 3. 27: 3면)의
기사도 한몫을 하고 있음을 알 수 있다. 또한 고교 평준화 정책 추진을 위해 교원순환
전보제의 원리와 방식을 국가 수준에서 표준화한 것에서도 학생의 학습권 제고 노력을
엿볼 수 있다. 고교 평준화 정책은 학교교육 정상화, 고등학교의 평준화를 위한 학교 간
격차 해소, 지역 간 교육의 균형발전과 대도시 집중현상 억제 등을 위해 오늘날까지 시
행되고 있다. 1975년 문교부는 고교 평준화 정책의 안정적 시행을 위해 1975년 5월 10
일에 교육공무원인사관리규정을 개정하여 인사구역에 의한 순환전보의 원칙을 적용하여
실시하게 하였고(경향신문, 1975. 5. 10: 7면), 같은 해 교육공무원임용령(대통령령 제
7867호, 1975. 11. 13.) 제13조의3(인사교류) 조항을 신설하여 낙후된 지역에 우수 교원이
배치되어 지역 간, 학교 간 교육격차가 해소되도록 하였다. 위와 같은 관련 규정 마련으
로 낙후 지역 학생의 학습권 보장이 강화되었다고 볼 수 있다.
이러한 운영 논리는 현행 시도교육청 내의 지역 또는 학교의 여건과 과정에 대한 평
등 구현과 함께 우수 교원을 통한 학습 과정 및 결과의 질을 보장한다는 차원에서 국가
및 시도교육청 관련 규정에서도 지속되고 있는 주요 논리로 볼 수 있다. 그 예를 들면,
현행 교육공무원 임용령 제13조의3 제5항에서 전보희망자가 적은 지역에서 근무하는 근
무성적이 양호한 교사들이 지역사회 및 학교를 위해 장기근무를 가능하도록 할 수 있게
한다거나, 제13조의3 제9항에서 근무 예정 지역 또는 근무 예정 학교를 미리 정하여 신
규임용 교사에 대해서 8년 간 전보를 제한한다거나, 2016년도 부산광역시 교육공무원
인사관리기준(중등) 제22조에서 교과지도, 생활지도 또는 학교경영 관리의 필요에 따라
학교장이 제청한 자는 특별전보를 할 수 있다고 규정한다거나, 2016년도 경상남도 교육
공무원 인사관리기준(중등) 25조에서 교과 교사의 초빙을 인정한다거나, 무용, 영어 등
특수영역 지도능력 보유교사에 대해서 본인 희망과 학교장 추천이 있으면 우선 전보할
수 있다고 한 것 등을 들 수 있다.

나. 교원의 생활 안정 및 행복추구권 구현

교원순환전보제는 교원의 생활 안정 및 행복추구권 보장이라는 논리로 운영되고 있

다. 그 근거로 교원의 생활 근거지 근무 또는 희망 근무지 배치를 최대한으로 보장하여
사기진작 및 생활 안정을 도모하도록 규정한 법조항에서 입증할 수 있다(교육공무원임
용령 제13조 3; 교육공무원 인사관리 규정 제18조). 교원순환전보제 도입 이후 교원의
생활 안정 및 행복추구권의 보장은 주요 쟁점이면서 동시에 교원순환전보제의 변화 원
인으로 작용해 왔다. 먼저 법제적 근거를 살펴보면, 우선 1969년 9월 27일 교육공무원

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 교원순환전보제의 논리 탐색 107

인사규정을 개정하여 교원순환전보제의 원칙을 제시한 것을 들 수 있다. 그 개정 취지

에서 동아일보(1969. 9. 30: 2면) 기사는 ‘유공교원 벽지교원에 대해서는 승진과 전보 등
에 우선적인 대우를 하고 부부교사에게는 가정의 유지를 위하여 동일지역에 배치하며
일반적으로 도시와 농촌에 순환근무 하도록 원칙을 세우고 있다’라고 하였다.
둘째, 1971년 경향신문(1971. 1. 30: 3면) 기사에서도 그 근거를 살펴볼 수 있다. 이 기
사에 따르면, 초등학교 교원 중 58% 이상이, 중등학교 교사 중 70% 이상이 현 교원순
환전보제에 대해 불만을 갖고 있다고 하였다. 또한 교원들은 학교급별이나 지역별에 관
계없이 공정하게 이루어지는 인사, 본인의 의사 참작, 생활근거지의 고려 등을 제도의
개선점으로 요구하고 있었다. 또 농촌지역의 교사들은 도시학교로의 진출을 희망하고
있는데, 그 이유는 일반적으로 생각하는 경제적 이유라기보다는 자녀교육과 생활의 편
의라는 점을 제시하고 있어 특기할 만하다.
셋째, 현행 교육공무원 인사관리규정(2014. 12. 22, 교육부훈령 제126호) 제18조(전보계
획) ②는 ‘임용권자는 교원의 생활근거지 근무 또는 희망 근무지 배치를 최대한으로 보
장하여 사기진작 및 생활안정을 도모하여야 한다’고 규정하고 있다. 또한 ‘제22조(전직
전보의 제한) 제17조 제1호 내지 제4호에 해당하거나 교원수급상 부득이한 경우 또는
본인이 희망하는 경우를 제외하고는 생활근거지가 아닌 비경합지구에 속하는 학교에 전
보할 수 없다. 다만, 생활근거지가 경합지역에 속하는 자는 그러하지 아니하다’고 규정
하고 있다.
마지막으로, 최근 교원의 거주지, 문화생활 및 자녀양육과 관련하여 교원소청심사를
청구한 판례를 통해서도 엿볼 수 있다.

교원소청심사위원회(고충 2014-3 근거리 전보 청구)는 ◯◯시 소재 A고등학교의 잘못된 안

내로 관내 전보 내신 신청을 하지 못하고 타 지역으로 내신 신청을 하여 B고등학교로 발령을
받은 것에 대한 고충심사 요청에 대해, A고 측의 업무 처리가 부적정하다고 보이지는 아니하
나, 청구인으로서는 관내 특성화고에 전보될 수 있었음에도 결과적으로 원거리로 출퇴근하면
서 육아 등 상당한 어려움을 겪고 있으므로, 추후 관내 청구인의 담당 과목 교사가 결원 시
청구인에 대한 우선 전보를 권고한다는 결정을 하였다(교원소청심사위원회, 2015: 287-293).

이렇게 교원순환전보제에 있어서 생활 안정 및 행복추구권 보장 논리는 제도 운영의

시간성 및 공간성 변화에도 불구하고 동일하게 적용되고 있다. 즉, 교원순환전보에는 근
무지, 교통, 지역의 생활문화, 가정 및 일상생활의 안정성 및 자녀양육 등을 포함한 교사
개인의 생활 및 행복추구권 보장이라는 논리가 깊이 있게 내재되어 있다고 할 것이다.
교원순환전보가 교사의 생활 안정 및 행복추구권을 보장한다는 논리는 법제적 논리만
은 아니다. 학자들도 교원순환전보제에 동일한 논리가 적용되어야 한다고 주장하며 다
음과 같은 근거를 들고 있다.

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108 교육행정학연구

우선, 교사에게 균등한 근무조건과 기회 제공, 생활근거지 중심 배치가 되지 못하고

있기 때문에 교사의 사기양양이나 근무만족을 충족하지 못하고 있다(김갑성 외, 2010:
118; ·
김갑성 주현준, 2013: 863; 임미화, 1987: 59-60). 둘째, 교원순환전보로 인해 교원들은
가족과 별거하며 생활할 수 있으므로 가급적 동일 생활 근거지에서 근무할 수 있도록 해
야 한다(이윤식, 1993: 62; 한강수, 2005: 58; 한만길, 1992: 4). 셋째, 교사들이 생활 환경
이나 근무여건이 좋은 학교를 선호하다보니 도서벽지나 농산어촌학교, 근무여건이 좋지
않은 학교 등에는 교원 부족 현상이 발생하므로 근무 교원에 대한 가산점 및 생활복지
편의를 제공해야 한다(조동섭 안병천, · 2008: 384; 임미화, 1987: 61-62; 한만길, 1992: 50).
마지막으로 안정적인 가정생활이나 자녀 양육을 위해 경력교사들이 통근거리가 먼 학교
를 기피하기 때문에 신규교사의 발령이 많아져서 학생의 학습 및 지도의 질이 저하되고
학교 업무 추진이 어려우며 신규교사의 발전 및 사기가 저하되는 문제를 야기하므로 성
별, 경력별로 균형 있는 인사가 필요하다(김영식 외, 2012: 147; 김철중, 2008: 54; 이상신,
2014: 117; 이윤식, 1993: 62; 주현성, 2015: 128; 한만길, 1992: 45)는 주장도 있다.

다. 학교교육력 제고

교원순환전보제는 학교의 발전 및 교육력 제고와 밀접한 관련이 있다. 정범모(2007:

8-14)에 따르면 학교교육력은 학교가 교육목표를 충분히 성취할 수 있는 힘이라고 보았
다. 그는 학교교육력 달성은 교사교육력, 즉 학생을 위한, 교육에 대한 꿈과 슬기와 정
열을 가지고 교육을 하는 장인의 전문성으로 이루어진다고 하였다. 또한 진동섭(2007:
199)은 교육력을 학습력, 교수력, 교육행정력 간의 함수관계로서 제시하였으며, 특히 교
수 및 학습을 지원하는 교육행정력을 강조하였다. 그가 말한 교육행정력은 교육행정과
관련하여 발생된 문제를 해결하거나 계획된 과제를 수행할 때, 필요한 금전적, 물적, 인
적 자원들을 확보해서 성사시켜내는 능력을 말한다(진동섭, 2007: 120). 이러한 점에서
학교교육력을 강화하기 위한 교원순환전보는 교원이 전문성을 실현하는 장인으로서 기
능을 발휘하여 학생의 학습력을 신장하고 학교교육의 관리 및 경영 역량을 발휘하도록
실시될 필요가 있다.
학교교육력을 제고하는 교원순환전보의 성패는 무엇보다도 단위학교의 자율적이고 창
의적인 경영이 가능하도록 학교장의 권한 증대와 교육행정력 지원 제고에 달려 있다고
할 것이다(김갑성 외, 2010: 118). 2008년 이후 이명박 정부가 실시한 학교자율화 조치 이
후 학교장의 권한이 강화되었다. 즉, 학교자율화 조치에는 학교장에게 교원 채용과 전보
권 등에 관한 인사권을 부여 하거나 자율형 공립고 및 특성화고 확대 운영에 따른 교원
전보 유예를 확대하거나 초빙제를 확대하는 조치가 포함되었다(김규태 이석열, · 2011: 62;
김규태, 2012: 54-55). 이러한 측면을 제도화하기 위해 2010년 1월 11일에 교육공무원임용

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 교원순환전보제의 논리 탐색 109

령 제13조의3 제5항을 규정하였다. 즉 ‘공립의 고등학교 이하 각급학교의 장은 해당 학교

교육과정의 원활한 운영과 학교 발전을 위하여 필요한 자격이나 능력을 갖춘 교원을 해
당 학교에 전보시켜 줄 것을 임용권자에게 요청하거나 해당 학교에 근무 중인 교원을 그
교원의 동의를 받아 다른 기관으로의 전보 유예를 임용권자에게 요청할 수 있다’등의 규
정을 신설하였다. 또한 교육공무원 인사관리규정에서도 학교교육력 강화를 위한 내용들
을 찾아볼 수 있다. 해당 학교 교육과정의 원활한 운영과 학교 발전을 위하여 필요한 자
격이나 능력을 갖춘 교원에 대한 전보 유예 또는 요청, 직무수행능력이 부족하거나 근무
성적이 저조하며 징계처분을 받은 교원에 대한 전보 요청, 근무성적이 양호하거나 지역
사회 발전에 기여한 교원에 대한 장기근무 허용의 규정 등이 이에 해당된다.
아울러 시도교육청별 교원순환전보에 대한 규정에서도 학교교육력 강화를 고려한 규
정들을 찾아볼 수 있다. 예를 들면, 2016년 경기도 교육공무원 인사관리 지침(중등) 제
11조의2에서 연구가 종료되지 않은 연구학교 연구담당보직교사 및 연구담당교사나 교육
상 특히 필요하여 학교장이 계속 근무를 희망하는 교사를 전보 유예할 수 있다는 규정 ·
등을 들 수 있다.
그리고 교원순환전보제는 학교교육의 여건과 조건을 균등하게 조성하기 위해 실시되
고 있다. 이것은 교육기본법 제4조 제2항과 같이 국가와 지방자치단체가 학습자에게 평
등하게 교육을 받을 수 있도록 하기위하여 교원순환전보제를 실시하고 있다는 논리로
작용하고 있다. 또한, 교원순환전보는 교원의 전문적 능력에 따른 원칙을 기반으로 실시
하고 있다. 이것은 교육공무원법 제10조 제1항에서와 같이 교원순환전보가 교원 개인이
발휘하는 전문적 성과인 근무성적, 연구성적 등을 바탕으로 하여 능력에 따른 균등한
임용의 기회를 보장한다는 점을 그 근거로 들 수 있다.
이러한 점에서 교원순환전보제는 학교교육의 여건과 조건을 균등하게 조성하도록 학
교교육의 과정과 운영에 필요한 전문적 능력을 지닌 교원을 확보하기 위해 실시되고 있
다. 이것은 교원순환전보에 있어서 학교장의 당해 학교 교원의 초빙이나 유예 등으로
실현되고 있다는 것과 관련이 있다.
이러한 법제적 논리 이외에도 학교교육력 강화를 위한 교원순환전보에 대한 논리는
교원의 전문성 및 네트워크의 확대를 통하여 학교교육력이 강화된다는 학자들의 근거로
도 설명될 수 있다. 이 주장에 근거하여 교원전보순환제의 추진 논리를 제시하면 다음
과 같다. 첫째, 교원의 장기근무로 인한 침체를 방지하고 능률적인 직무수행을 촉진하여
교육 및 지도의 전문성을 지속적으로 발휘할 수 있게 한다(황준성, 2001: 156). 둘째, 교
원들이 전문적 능력과 업적을 발휘하여 직무만족과 성취감을 얻음으로서 교원으로서의
정체감을 형성하는데 도움이 될 수 있다(성준우 허병기, · 2015: 318; 이우경, 2006: 139;
·
조동섭 안병천, 2008: 384; 한만길, 1992: 49). 셋째, 순환전보를 통해 교사들은 여러 학교

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110 교육행정학연구

의 상황을 경험하고 교사들과의 네트워크 형성을 하여 전문적 기술과 경험 확장에 도움

을 받을 수 있다(김갑성 주현준, ·
2013: 842).
이를 종합해 보면, 교원순환전보는 <표 2>와 같이 학생의 학습권 보장과 확대, 교사
의 생활 안정 및 행복추구권, 학교교육력 제고라는 세 가지 논리를 축으로 운영되어 오
고 있음을 확인할 수 있다. 학생의 학습권 보장 측면은 교육기회 제공과 여건 확충, 교
육과정 및 수업의 질 담보, 학생 개인의 능력 및 적성에 부합된 학습 제공을 의미한다.
교사의 개인 생활 안정 및 행복추구는 거주지 내 근무, 교통 편의 등으로 인한 근무의
욕 고취, 교사 개인의 생활, 문화, 행복추구권의 보장, 자녀양육 및 가정생활의 질 향상
을 의미한다. 학교의 교육력 제고는 교원의 전문성 신장 및 네트워크 구축, 우수교원 확
보로 지속가능한 학교발전 도모, 학교장 중심의 단위학교 책임경영 실현 등을 의미한다.

<표 2> 교원순환전보의 논리

구분 내용
· 교육기회 제공 및 여건 확충
학생의 학습권 보장 · 교육과정 및 수업의 질 담보
· 학생 개인의 능력․적성에 부합된 학습 가능
· 거주지 내 근무 교통편의 제공 등으로 근무 의욕 고취
교사의 생활 안정 및
· 교사 개인의 생활 안정, 문화 및 행복추구
행복추구
· 자녀 양육 및 가정 생활의 질 향상
· 학교 교육 및 운영 여건 조성 및 능력 있는 교원 확보
학교의 교육력 제고 · 교원의 전문성 신장 및 네트워크 구축
· 학교장 중심의 단위학교 책임 경영

Ⅳ . 교원순환전보제의 순기능과 역기능 논의

교원순환전보제는 그 동안 초중등공립학교 교육의 발전에 긍정적으로 기여한 바가 있

었으나 행정적인 관점에서는 제도의 폐해가 적지 않았던 것도 사실이다. 교원순환전보
제의 순기능과 역기능 논의를 통하여 정책 추진의 논리를 확장해 볼 필요가 있다.

1. 순기능

교원순환전보제도는 장기근무로 인한 침체를 방지하고 능률적인 직무수행을 기할 수

있도록 인사교류계획을 수립할 수 있게 한다. 또한 교원의 생활근거지 근무 또는 희망
근무지 배치를 최대한으로 보장하고 사기 진작 및 생활안정 도모를 위하여 거리와 교통

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 교원순환전보제의 논리 탐색 111

등 지리적 여건과 문화시설의 보급 등을 감안하여 인사구역을 설정하고 인사구역에 따

른 근무기간을 정하여 공개하고 정기적으로 실시할 수 있도록 하고 있다. 무엇보다 현
장 교원들이 현행 교원순환전보제도에 대해서 합리적인 교원인사행정 제도로 인식하고
있다는 점에서 이 제도의 순기능을 살펴 볼 필요가 있다. 교원순환전보제의 순기능은
다음과 같다.
첫째, 교원순환전보제의 원칙과 기준에 대한 명확한 설정과 이에 따른 운영은 국가
및 시도교육청으로 하여금 전보 희망 교원에게 제도 운영에 대한 합리적 근거를 제공하
고, 장래 전보 시 전보 시기나 지역 등에 대한 사전 공개를 통해 전보 대상자의 예측
및 준비로 각종 민원 제기의 가능성을 최소화할 수 있을 것이다. 또한, 교원순환전보 발
령에 있어서 특정인에 대한 전보 특혜를 주거나 배제 및 차별을 두지 않고 객관적이고
공정한 전보 처분이 가능하고, 전보제도에 대한 불이익을 받았을 경우 적합한 절차와
기준에 따라 이의 제기를 함으로서 그 권익을 보장해 줄 수 있다.
둘째, 교원순환전보제는 학교 교육과정 및 우수 교원을 확보하여 학교교육력 제고와
교육의 질 및 효과성 신장을 도모하게 한다. 특히, 도서벽지 등 특수한 지역은 교원순환
전보제를 통해 교육 발전에 적합한 교원을 확보하여 질 높은 교육 프로그램을 제공할 수
있고, 학교단위 교육과정의 균형을 위하여 교과 교사의 적재적소 배치를 실현할 수 있다.
셋째, 교원순환전보제는 상대적으로 문화적, 교육적 소외지역의 학생들이 우수한 교사
로부터 좋은 수업과 지도를 받아 교육의 과정과 결과의 평등 실현을 도모할 수 있다.
또한 학교교육을 통한 지역사회의 균형 발전이라는 외부경제성을 높일 수 있다. 즉, 우
수교원의 소외지역에 대한 진입, 참여 및 재능기부 등을 통해 지역 사회, 문화 및 생활
의 발전을 도모할 수 있다.
넷째, 교원의 입장에서 교원순환전보를 통해 출퇴근 시간과 통근 거리에 따른 고충
해소, 근무 안일함과 업무태만 탈피, 교원들의 생활 안정 및 자녀 양육, 다양한 학교문
화 경험 및 교사 간 네트워크 확대 등을 도모할 수 있다(김갑성 주현준, · 2013: 863-4; 김
갑성 외, 2010: 118; 황준성, 2001: 156). 우선, 교원순환전보는 동일 직위 또는 지역에서
의 장기근무로 인한 침체를 방지하고 능률적인 직무수행을 도모할 수 있다. 또한, 교원
의 주거 생활의 안정성과 문화 향유 및 자녀 양육과 교육에 대한 행복추구권을 보장할
수 있다(이윤식 외, 1992). 그리고 교원들이 여러 학교에 근무하면서 다양한 학생, 가정
과 지역의 문화와 생활의 이해와 경험을 축적할 수 있으며 여러 교원들을 접하면서 교
원의 전문적 실천 경험과 지식을 학습할 수 있다(김갑성 주현준, · 2013: 842). 아울러 교
육 및 근무 여건 격차로 인한 경합지역과 비경합지역 구분에 따라 생기는 갈등을 통해
교원 간 선호나 이해관계에서의 공정성을 확보하여 직무 동기 부여나 사기 진작을 도모
할 수 있다(성준우 허병기, · 2015: 297; 황준성, 2001: 158).

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112 교육행정학연구

2. 역기능

교원순환전보제가 지역 간 교육격차 해소에 도움이 되지 못하고 교사에게 균등한 근

무조건과 사기양양이라는 제도적 목적 달성에 미흡하거나 실패하고 있다는 의견이 있
다. 교원순환전보제도가 실적에 편중 된 전보내신 점수 따기 경쟁이라는 따가운 시선을
받고 있는 것이 현실이다. 전보가 한 시기에 동시에 이루어져 학교와 교육행정기관에
과중한 업무가 부과되거나 교원들의 잦은 이동이 학교 운영에 지장을 초래하기도 한다.
교원순환전보제도의 역기능은 다음과 같이 정리될 수 있다.
첫째, 교원순환전보제에 대한 원칙과 기준이 명확하게 설정되어 있지 않다면, 균등한
근무조건과 기회 제공, 생활근거지 중심 배치, 사기양양과 근무만족, 능률적인 근무수행
등을 추구하는 전보 목적 중 특정 목적에 치중하거나 여러 목적을 동시에 고려함으로서
제도의 합목적성 달성이 어려울 수 있다(임미화, 1987: 60; ·
김갑성 주현준, 2013: 364; 김
갑성 외, 2010: 122). 특히, 교사 개인의 생활이나 편의에 편중되어 학생의 학습권 또는
학교교육력 제고라는 목적이 소홀히 될 수 있다(김갑성 외, 2010: 121). 또한, 교원순환
전보제의 내신 점수, 급지별 점수, 경력 및 성별 기준 등이 명확하게 설정되어 있지 않
다면 선호 및 비선호지역의 특정 교원에게 유리하거나 특정 학교나 지역에의 쏠림 현상
도 일어날 수 있다(한만길, 1992: 45).
둘째, 학교 교원의 잦은 전보는 교육청 및 학교의 업무가 많아지기도 하고, 전보로 이
동되는 교사가 지닌 노하우나 경험의 단절로 인해 학교교육력을 약화시킬 수 있다(한만
길, 1992: 46). 또한 학교장의 전보 요청 또는 유예로 인하여 전보 희망 교사나 잔류하고
싶은 교사의 사기가 저하될 수 있으며, 정기전보에 의해 전출 또는 전입하고자 하는 교
원들과의 불만과 갈등을 야기할 수도 있다(성준우 허병기, · 2015: 297).
셋째, 학교 교원의 잦은 전보로 인한 교원 교체는 안정적이고 지속적인 수업과 생활
지도를 받아야 하는 학생들에게 혼란을 끼칠 수 있다. 또한, 장거리 출퇴근을 하거나 희
망하지 않는 학교에 근무하는 교원이 많은 경우 학생지도에 지장이 있을 수 있고, 특히
방과 후 프로그램 제공이나 학생 지도에 차질을 줄 수 있다(한만길, 1992: 46).
넷째, 교육 실적, 연구 실적, 연수 실적, 가산점 등을 고려한 교원순환전보제가 이루어
지면서 과열경쟁으로 인해 교사의 스트레스가 야기될 수 있고, 경합에서 밀려 원하지
않는 다른 지역 또는 학교로 전보가 될 경우 교원들의 사기 및 근무 의욕이 저하될 수
있다. 특히, 점수에 따른 전보 내신은 교원들이 실적에 관심을 갖게 하여 수업, 생활지
도 및 학급경영 등 본연의 업무를 소홀히 할 수도 있다(이우경, 2006: 139; 성준우 허병 ·
기, 2015: 316; 황준성, 2001: 157). 또한, 교원들이 가족과 별거하거나 문화 생활의 어려
움으로 인하여 개인적인 행복을 느끼지 못하고 있는 점을 들 수 있다(한만길, 1992: 45).

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 교원순환전보제의 논리 탐색 113

교원순환전보제의 순기능과 역기능은 국가 및 시도교육청, 학교, 학생 및 학부모, 교

원 수준에서 <표 3>과 같이 정리할 수 있다.

<표 3> 교원순환전보제의 순기능과 역기능

구분 순기능 역기능

·
제도의 합리성, 공정성 등 운영원리 확보
·
제도의 운영 목적 모호, 합목적성 미흡
국가 및
·
전보희망 교원이 사전에 준비할 수 있는
·
교사의 편의나 생활에 치중하여
시도교육청 학교교육력을 고려한 전보 운영 미미
측면
예측가능성 제고 및 민원 최소화 도모
·
민주성 및 투명성 제고로 만족도 증가
·
특정 교원의 특정 학교나 지역에의 쏠림
현상 야기
· ·
우수 교원 확보로 학교교육력 확보 가능 잦은 전보로 인한 수업, 학생지도 및
학교
·
소외지역의 학교 교육과정 및 운영 효과 학교 업무 등의 안정성 및 계속성 저하
측면
도모 ·
학교장 또는 동료교사와 갈등 초래
학생 및 ·
우수교사의 지도로 학생의 학습권 보장 ·
잦은 전보로 인한 수업 및 지도의
학부모 ·
전문가 유입으로 지역 경제 및 문화 등 불안정성 및 단절로 학습권 저하
측면 외부효과 증가 ·
방과 후 프로그램 운영의 부실
·
근무 침체 방지 및 능률 신장 ·
전보 내신의 점수제로 인한 과열경쟁과
·
생활, 문화, 자녀양육 등 교사 개인의 스트레스 야기
교원
행복추구 ·
전보내신 관심으로 본연의 업무소홀
측면
·
다양한 지역 및 학교경험을 통한 전문성 가능
및 네트워크 강화 ·
가족과 별거하거나 문화생활 기회 저하

우선, 국가 및 시도교육청 수준에서는 순기능으로써 교원순환전보제도의 운영 원리를

확립하고, 교원에 대한 전보 예측 가능성을 높이며, 제도 운영의 불만과 민원을 최소화
할 수 있는 반면, 역기능으로써 교원순환전보제는 운영 목적의 모호성과 합목적성 저하,
특정 교원의 특정 학교 쏠림 현상 초래 등을 야기할 수 있다고 지적하고 있다. 학교 수
준에서는 우수교원의 확보로 인한 학교 교육과정 운영과 발전 추구, 소외지역 불균형
해소 등의 순기능을 가지는 한편, 잦은 전보로 인한 수업 및 생활지도의 안정성 및 계
속성 저하, 전보 결과에 따른 교원의 사기 저하 및 학교장과의 갈등 초래 등 역기능을
보일 수 있다. 학생 및 학부모 수준에서는 우수 교사의 수업과 생활지도, 효과적인 교육
과정 및 프로그램을 제공받을 수 있고, 지역사회에서는 우수 인재 유입으로 지역사회에
외부 효과 증가가 있는 반면, 교원의 잦은 전보로 인한 수업 및 지도의 단절로 학생들
의 학습권이 저하되고 방과 후 프로그램에 참여하지 못하거나 지도를 받지 못하는 경우
가 있을 수 있다. 교원 수준에서는 근무 침체 방지 및 능률 신장, 생활 안정 및 행복추
구, 전문성 및 네트워크 강화 등 순기능이 있지만, 전보 내신 점수로 인한 과열 경쟁과
스트레스 및 사기저하, 본연의 업무 소홀 및 가족과의 별거, 문화생활 기회 저하 등의
역기능이 나타날 수 있다.

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114 교육행정학연구

Ⅴ . 결론

이 연구에서는 교원순환전보제 운영을 둘러싼 주요 쟁점을 중심으로 제도 추진 논리

를 다각도로 살펴보고 바람직한 제도 운영의 방향을 모색하고자 하였다. 그런데 각 지
역마다 교원순환전보제를 둘러싼 환경이 다 다르기 때문에 국가적인 차원의 방안 모색
보다는 당해 지역의 특성을 고려한 개선 방안 마련이 필요하다.
무엇보다 교원순환전보제는 순환전보제도가 도입된 본래의 취지와 원칙에 따라 운영
되어야 한다. 따라서 교원순환전보제도는 본연의 원칙인 전문성 향상, 공정성 유지, 형
평성의 준수, 적재적소배치의 원리에 따라 시행되어야 한다. 또한 순환전보제도의 목적
이 너무 장황하거나 모호하여 그 목적을 명확히 하고 그에 따라 운영될 필요가 있다.
실적 위주의 현행 교원순환전보제를 개선하자는 의견도 꾸준히 제기되고 있다. 이에
따라 전보점에 교원의 전문적 능력과 업적을 반영하는 방안(한만길, 1992: 49)이나 노력
하는 교사에게 인센티브를 지급하는 방안(조동섭 안병천,· 2008: 384)을 제안하기도 한다.
또한, 전보제도를 교원들의 근무여건에 맞게 융통성 있게 운영하자는 의견도 있다. 즉
교사들의 근무여건에 따라 별거하거나 삶의 질이 저하 되는 것을 방지하기 위해 유연한
전보제도 운영이 필요하다는 지적이다. 그리고 교원이 마음 놓고 학생을 가르칠 수 있
도록 하기 위해 교원의 생활이 안정되도록 개선하자는 의견도 있다. 교원의 생활이 안
정되기 위해 생활근거지 근무 혹은 희망근무지 배치 보장이 필요하다.
교원전보제도는 법규적으로 교원이 동일 근무지에 장기간 근무함으로써 침체되는 것
을 방지하기 위해 실시한 제도이나, 실제로는 교원의 생활 안정이라는 논리를 바탕으로
시행되고 있다.
현행 교원순환전보제의 문제점으로 전보 발표시기가 너무 늦다는 문제, 승진점과 전
보의 연계로 교사 본연의 업무를 소홀하게 된다는 문제, 먼 지역으로 이동 후 실 거주
관할 교육청으로 진입이 어렵다는 문제, 생활근거지를 중심으로 배치가 되지 않는다는
문제, 학교별 교원 경력 불균형의 문제, 전보제도 운영의 투명성과 객관성의 문제, 도서
벽지 근무환경으로 전보 기피 문제가 크게 대두되었다.
이상의 운영 논리를 바탕으로 향후 교원순환전보제의 운영에서 특히 고려해야 할 점
을 제시하면 다음과 같다.
첫째, 교원순환전보제에서는 거주 지역에 상관없이 학생 교육의 질을 최대한 보장하
도록 하여야 한다. 농산어촌지역이나 도서벽지에 거주하는 학생들은 대도시지역 학생들
에 비해서 교육 여건이 취약하기 때문에 교육의 질적 측면에서 지역별 차이가 심해진
다. 교원순환전보제 도입 당시의 취지도 소외 지역 학생의 교육권 보장을 통한 교육평
등의 실현이었다. 이러한 주장은 오늘날 교원순환전보제 운영에 있어서도 변함없이 최

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 교원순환전보제의 논리 탐색 115

우선적으로 고려되어야 할 추진 논리이다.

둘째, 현실적으로 교원들도 하나의 생활인이자 학교라는 공간을 직장으로 삼는 직장
인이다. 취약 지역 근무 교사의 막연한 사명감에 호소하거나, 특정 교원에게 유리 혹은
불리한 전보를 시행한다면 전보당사자는 물론 전체 교원의 전보제도에 대한 불신은 가
중될 것이고 교원들의 사기는 크게 떨어질 것이다. 교원의 생활 안정을 적극 지원하거
나, 거주나 교통 편의 제공 등과 같은 적극적인 정책적 배려는 물론 자녀교육과 문화적
혜택에서의 지역간 격차를 줄이는 정책의 추진을 지속적으로 전개해 나가야 할 것이다.
셋째, 자율적이고 창의적인 학교경영이 가능하도록 인사권을 포함하여 학교장의 권한
을 강화해야 한다. 단위학교의 특수한 사정에 밝거나 의욕적인 우수 교원을 확보하여
학교교육력을 제고하도록 학교장에게 실질적인 권한을 주어야 한다. 물론 여기에는 학
교장의 학교경영 역량과 합리적인 리더십은 필수적으로 갖추어야 하며, 학교교육의 질
제고라는 책무에 충실해야 한다는 전제가 충족되어야 한다.
향후 교원순환전보제의 개선 방안은 다음과 같다.
첫째, 교원순환전보의 논리 확립이 이루어져야 한다. 교원순환전보제는 교원의 생활안
정과 더불어 학생의 학습권과 학교교육력을 증진할 수 있도록 이루어져야 한다. 궁극적
으로는 학생과 교원 그리고 학교라는 교육의 주체 모두가 만족하는 방향으로 교원순환
전보제의 논리가 확립되어가야 한다.
둘째, 교원순환전보제의 합리적 기준 설정이 필요하다. 교원순환전보제의 최소 내신 기
간과 학교 전보 만기를 확대하고, 교원의 인사발령 발표 시기를 앞당기거나, 전보 가산점
기준을 합리화하며, 비정기전보, 전보의 특례 및 유예 기준이 합리화되도록 노력해야 한다.
셋째, 교원의 순환전보제도가 효율적으로 운영되어야 한다. 이를 위해서 벽지지역 근
무환경 개선 방안이 마련되어야 하고, 전보시스템 개발 및 활용, 성별, 경력별 타당한
근거에 입각한 전보, 순위 명부 작성 및 공개와 이의 신청 절차 마련, 우수사례 공유 및
네트워크 구축이 이루어져야 한다.
넷째, 교원순환전보제에는 지역트랙제의 보완적 운영이 필요하고, 전보제도와 연계가
되는 초빙교원제도, 승진제도, 임용제도 등을 교원 인사제도와 합리적으로 연계하여야
한다. 앞으로 교원순환전보제에 대한 학술적 논의와 정책적 관심을 높이고 당면한 여
러 가지 제도상의 문제점을 개선하면서 교원순환전보제의 순기능을 최대한 키워나가는
방향으로 나아가야 할 것이다.

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116 교육행정학연구

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118 교육행정학연구

ABS TRACT

Exploring Logics of Teacher Rotation System

Kim, Soonnam (Shinhan University)

Kim, Kyutae(Keimyung University)

Lee, Byunghwan(Sunchon National University)

This study seeks to explore the logics of teacher rotation system(TRS) in various
ways. The TRS for elementary and junior high school teachers to move their work
place after a certain period of work has been established for a long time as a part of
the personnel administration. In light of the importance of the system, it is true that
efforts to improve the policy and studies of relevant academics have not been active.
Now it is time to set an alternative direction through the academic reflection of the
TRS. This study is not only to examine the three principles of students’ right to learn,
teacher's right to pursue happiness, school improvement, but also to compare school
performance and dysfunction in the value-free dimension for considering the
development plan of the TRS. It is necessary to revisit the TRS by focusing on
improving the quality of schooling through raising the morale of teachers. The TRS
should be made so as to promote student's right to learn and school education
together with the stability of life of teachers. The TRS should be operated on the basis
of establishing legal and operational principles. It is necessary to take some measures
such as the establishment of teacher rotation logics and principles, extending minimum
teacher rotation periods, rational teacher rotation notification time, weight standard
rationalization, rotation respite, irregular rotation, special measures to teachers having
special needs, rotation balancing gender and career years, disclosure and complaint,
best practice sharing and the network construction, strategies and methods of
promoting teacher rotation system. In the future, it is required for urgent research for
effective policy alternatives in addition to deep academic discussion on the TRS.

[Key words] Teacher Rotation System, Educational Personnel Administration,

Students’ Right to Learn, Teacher's Right to Pursue Happiness,

School Improvement

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