Dijana Radivojević: Javni rashodi

1. UVOD

Raznovrsne i mnogobrojne akcije koje država mora da koristi da bi alementirala javne

potrebe zahtjevaju odgovarajuća finansijska sredstva.Predstavnici savremene finansijske
teorije proučavaju javne rashode kao dio nauke o finansijama,proučavajući kompleksno
njihov sadržaj i formu,djelovanje na ekonomski i socijalni život.Javni rashodi i javni prihodi
države predstavljaju integralnu cijelinu finansijskog i ekonomskog mehanizma države.
Savremena teorija i praksa poznaju brojne oblike javnih prihoda koji se prikupljaju
radi finansiranja javnih rashoda.Javni rashodi predstavljaju izdatke javnopravnih tijela kako
bi se ostvarile mjere i zadatci iz njihove nadležnosti,uz obavezno poštovanje ustava,zakona i
drugih propisa.Sve prikupljene javne prihode potrebno je rasporediti na određene korisnike i
za utvrđene namjene. Zbog toga je potrebno da u sistemu svake države budu ugrađene i da
postoje određene institucije ( finansijske institucije ili institucije za finansiranje javnih
rashoda). Teorija i praksa savremenih država poznaju brojne institucije javnih finansija.Nije
sporno da je jedna od najznačajnijih i najvažnijih finansijskih institucija budžet.Budžet
predstavlja osnovni, a u nekim slučajevima i jedini instrument finansiranja javnih rashoda u
savremenim državama.
Finansijska djelatnost države,zasnovana na ustavu i zakonima,sastoji se u
zadovoljavanju određenih javnih potreba i obezbeđivanju novčanih sredstava da bi se te
potrebe mogle finansirati.Radi se o aktivnostima države,užih društveno-političkih zajednica i
organizacija kojima su povjerene određene državne i društvene funkcije,a koje za svrhu
imaju pribavljanje i trošenje materijalnih sredstava radi ostvarivanja opštekorisnih ciljeva
Sve veći rast javnih rashoda u savremenim uslovima,kao i njihova povećana uloga u
ekonomskom i socijalnom životu zahtjevaju klasifikovanje javnih rashoda u odredjene
grupe.Mogu se izvršiti raznovrsne klasifikacije javnih rashoda,što zavisi od osnove od koje
se polazi.Jedna od klasifikacija koja se često koristi je na:1.redovne i vanredne,2.prema
objektu trošenja i subjektu trošenja,3.proizvodni i transferni,4.u novcu i naturi,5.produktivni
i neproduktivni,i 5.odgodivi i neodgodivi. Javni rashodi treba da služe ostvarivanju isključivo
opšteg interesa.Javni interes treba da bude ispred interesa pojedinca.

6
Dijana Radivojević: Javni rashodi

2.PRISTUP JAVNIM FINANSIJAMA

2.1.PRIRODA I KARAKTER JAVNIH RASHODA

Sve do početka XX vijeka u javnofinansijskoj teoriji, a i u praksi, nije se posvećivala

odgovarajuća pažnja javnim rashodima. Zapravo, brojni su primjeri koji pokazuju da se
izučavanje javnih rashoda zaobilazilo (izuzev A. Smita) Nerjetko se smatralo da
izučavanjejavnih rashoda i nije predmet javnih finansija, budući da trošenje prikupljenih
javnih prihoda nije od nekog interesa za nauku o javnim finansijama. Glavni, skoro
jedini, predmet javnih finansija ovi teoretičari vide u izučavanju javnih prihoda. Takva
shvatanja su u potpunosti u korenspondenciji sa idejama tada vladajućeg liberalnog
kapitalizma.

Finansijska teorija i praksa sa početka XX vijeka donekle ima nešto drugačiji stav.
Naime, počinje da se smatra da javne prihode treba uključiti u javne finansije, ali da to
uključenje mora da bude ograničeno. Zapravo, uključivanje javnih rashoda u okvire
javnih finansija znači da se treba pozabavati nabrajanjem raznih vrsta javnih rashoda, ali
ne i objašnjenjem raznovrsnog mogućeg učinka javnih rashoda na ekonomskom i
socijalnom planu. Ovo uključivanje pogotovo nije smjelo da podrazumjeva razmatranje
problema opravdanosti postojanja raznih vrsta javnih rashoda. U suprotnom, smatralo se,
izašlo bi se iz okvira nauke o javnim finansijama i ušlo bi se u djelokrug drugih naučnih
disciplina. Javni rashodi više predstavljaju administrativne i političke, nego finansijske
kategorije, pa je njihovo proučavanje prepušteno administrativnim naukama.1

Iako između ove dvije grupe shvatanja postoje određene razlike (prva skoro da i ne
uključuje javne rashode u javne finansije,dok druga to čini samo formalno), bitno je, a to
je i zajednički stav, da je suština javnih rashoda van javnih finansija. Drugim rječima,
obje grupe shvatanja na javne rashode gledaju jednostarno i ograničeno. Naime, javni

1
Dr.Božidar Raičević,Jsvne finansije,Čuruga print-Beograd,2005,str.37.

7
Dijana Radivojević: Javni rashodi

rashodi su samo akt potrošnje dobara i destruktivnog su karaktera. Država ima samo
administrativnu ulogu i bilo kakvi socijalni, a posebno ekonomski učinci, moraju da se
isključe što bi značilo ograničavanje privatnih interesa i aktivnosti.

Savremene javne finansije kao predmet svoga interesovanja, za razliku od shvatanja

klasika, imaju kako javne prihode, tako i javne rashode. Država, osim klasičnih
administrativnih funkcija i zadataka, ima i brojne i sve obimnije socijalne, a posebno
ekonomske funkcije i zadatake. Javni rashodi danas predstavljaju efikasan instrument
ukupne ekonomske i socijalne politike savremene države. Javni rashodi se više ne
tretiraju kao akt potrošnje, već kao racionalno korištenje bogatstva, odnosno društvenog
proizvoda.

Savremena finansijska teorija svoja izučavanja temelji na stavu da su javni prihodi i

javni rashodi ravnopravni i podjednako važni dijelovi javnih finansija, a njihovo
djelovanje, odnosno posledice njihovog djelovanja, ne odražavaju se samo u domenu
javnih finansija. S neznatnim izuzetkom, savremena nauka o javnim finansijama daje
istaknuto mjesto proučavanju javnih rashoda. Ipak, kako konstatuje G.Šmelders, ''čitava
nauka o državnim rashodima još je na samom početku''. S navedenom konstatacijom
G.Šmeldersa, iako je data prije skoro četrdeset godina, treba se apsolutnosložiti. Naime,
veoma su rijetki, kako u stranoj tako još više u domaćoj javnofinansijskoj literaturi,
radovi koji su posvećeni javnim rashodima, kako oni koji proučavanju javnih rashoda
pristupaju kompleksno, tako posebno i oni koji tretiraju i proučavaju pojedine aspekte
javnih rashoda. Ovdje kao da i dalje važi konstatacija da se javnim rashodima pristupa
prije svega kvantitativno, a dalje je, osim deklarativno, zanemarena kvalitativna
dimenzija. Ne treba govoriti da je u potpunosti obrnuta situacija kada su u pitanju javni
prihodi. Rečju, veoma je obimna i bogata literatura koja je posvećena pojedinim
oblicima, vrstama i podvrstama javnih prihoda, njihovim učincima i efektima,
razmatranju pojedinih elemenata javnih prihoda, kao i razamatranju opštih i posebnih
problema javnih prihoda.

8
Dijana Radivojević: Javni rashodi

Ako se može prihvatiti da su javni rashodi i javni prihodi podjednako važni i značajni
u savremenoj nauci o javnim finansijama uprkos ''činjenici da je nauka o državnim
rashodima na samom početku'', postavlja se , ipak, jedan ''tehnički problem''. Naime,
otvara se pitanje da li treba prvo izlagati materiju javnih prihoda ili javnih rashoda.
Mišljenja su podjeljenja, pri čemu se brojniji autori koji prvo prezentiraju materiju javnih
prihoda.

Mora se navesti da pojedini autori, koji prvo razmatraju materiju javnih rashoda ne
navode razloge zbog kojih to čine, smatrajući da to nije bitno ni mnogo značajno. Ipak,
ima autora koji smatraju da postoje apsolutno opravdani razlozi zbog kojih treba najprije
izučavati javne rashode, pa tek posle javne prihode.

Ovakav pristup se, između ostalog, obrazlaže činjenicom da javni rashodi imaju
specifično mjesto i ulogu u savremenim tržišno orjentisanim privredama. Naime, javni
rashodi se de facto sinonim za javne potrebe koje se zadovoljavaju angažovanjem
sredstava javnih rashoda. Ova identifikacija javnih rashoda sa javnim potrebama čijem
zadovoljavanju služe, odnosno čije zadovoljenje omogućavaju, određuje njihovo mjesto u
okviru javnih finansija. Pošto javne potrebe omogućuju egzistenciju i razvoj određene
državne zajednice, smatra se da je najprije nužno definisati obim potrebnih sredstava za
njihovo zadovoljenje, pa tek posle toga prići razradi modaliteta kojima će se prikupiti
tako određena sredstva. Savremena koncepcija javnih rashoda pristupa njihovoj razradi
prvenstveno sa aspekta njihovog ekonomsko-socijalnog sadržaja, uz razmatranje brojnih
modaliteta njihovog korišćenja kao sredstva finansijske akcije države u postizanju
odgovarajućih ekonomskih i socijalnih efekata.

Jedan od mogućih razloga za davanje prednosti izučavanju javnih rashoda je u

specifičnosti javnih rashoda u odnosu na druge rashode, kako one u privredi (poslovne),
tako posebno privatne (lične) rashode. Rashodi u okvirima finansija političko-
teritorijalnih zajednica javljaju se u izvesnom smislu kao ''finansijska personifikacija
javnih ili društvenih potreba i namjena. Zbog toga treba prvopoći od utvrđivanja javnih

9
Dijana Radivojević: Javni rashodi

rashoda koji su potrebni za njihovo finansiranje, a zatim pristupiti utvrđivanju visine

sredstava za njihovo pokriće''.

Čini se da je M.Trklja najeksplicitnije obrazložio potrebu da se prvo tretiraju javni

rashodi. On za to, naime, navodi sledeća tri razloga. Prvo, bitna pretpostavka za
demokratsko odlućivanje o javnim prihodima jeste što agzaktnije saznanje o obimu i
strukturi javnih rashoda. Drugo, kako javni rashodi imaju neproizvodan (osim izuzetnih
slučaja), mada ne i društveno nekoristan karakter, što znači da se preko njihovog
angažovanja ne obezbeđuje reprodukcija javnih prihoda, njima se kao takvima mora
posvetiti izuzetna pažnja. Treće, specifičnost javnih potreba i javnih rashoda kojima se
obezbeđuje njihovo zadovoljavanje predtsavlja odlučujući momenat za fiskalni metod
ostvarivanja javnih prihoda na ovom području. Bez predhodnog utvrđivanja karaktera
potreba i javnih rashoda ne bi bilo moguće sasvim objasniti karakter i specifične oblike
javnih prihoda. U protivnom, stalno bi lebdjelo pitanje zbog čega koristiti fiskalitete.

U javnofinansijskoj literaturi mogu se sresti brojne definicije javnih rashoda koje

pokušavaju da objasne pojam i suštinu javnih rashoda i sve su one slične jer govore o
novčano pribavljenim javnim potrebama. Ne ulazeći u razlike i nijanse koje se mogu
uočiti u definisanju javnih rashoda, valja konstatovati da javni rashodi predstavljaju
zadovoljenje javnih potreba pomoću novca, odnosno da su javni rashodi izdaci koje
država čini u javnom interesu radi zadovoljenja javnih potreba.

Za većinu definicija javnih rashoda bitno je da podrazumjevaju sledeće:

1. javni rashodi služe za podmirenje (pokriće) javnih potreba,

2. u savremenim uslovima javni rashodi su, po pravilu, izraženi u novcu.

Javni rashodi svoj osnovni cilj imaju, dakle, za zadovoljenje javnih potreba, što
predstavlja osnovni momenat na bazi kojeg se može prići razgraničenju javnih rashoda od
rashoda privatnih lica. Dok se rashodi privatnih lica vrše radi zadovoljenja ličnih potreba,

10
Dijana Radivojević: Javni rashodi

odnosno potreba pojedinca, javni rashodi predstavljaju trošenje radi zadovoljenja opštih
(javnih) potreba.

Druga bitna karakteristika javnih rashoda je u činjenici da se, u savremenim

uslovima, javni rashodi izražavaju u novcu. Ovo je opta karakteristika javnih rahoda i
najčešći je slučaj, što nikako ne znači da se i u modernoj, tržišno orijentisanoj privredi ne
mogu naći slučajevi u kojima se podmirivanje javnih rashoda može ostvariti i na razne
druge nenovčane načine ( u naturi, radom, odnosno činjenem, u obliku počasti i putem
ispuštenih prihoda).

Postoji opšteprihvaćen negativan stav o nenovčanim načinima realizovanja javnih

rashoda. Pored toga što predstavljaju opasnost od korupcije i privilegovanja nosilaca
javnih funkcija, nenovčani načini podmirivanja javnih rashoda sobom nose i veliku
mogućnost evazije javnih prihoda.

2.2 JAVNI SEKTOR I JAVNA DOBRA

Javni sektor ima značajne razmjere.Objašnjenje zašto je to tako mora se potražiti u

okolnosti da tržišni mehanizam nije u stanju da uvjek ostvari sve ekonomske funkcije.
Nastaju situacije u kojima tržište ne može dati optimalne rezultate. U tom slučaju se
postavlja pitanje kako država može da interveniše a da se ostvari efikasna preraspodjela
resursa.

Mnogi su razlozi koji objašnjavaju nužnost, u takvom slučaju, prisustva javnog

sektora. D.Popović navodi, pozivajući se na R. i P. Masgrejve, da se sledeći razlozi
moraju posebno imati u vidu:

1. potreba za uspostavljanjem pravnog poredka koji će omogućiti nesmetano

funkcionisanje tržišnih institucija i mehanizma konkurencije,

11
Dijana Radivojević: Javni rashodi

2. obezbeđivanje javnih dobara,

3. rješavanje problema tzv. eksternalija,

4. sprovođenje politike raspodjele dohotka i imovine u mjeri u kojoj distribucija

uspostavljena kroz djelovanje tržišnog mehanizma ne odgovara društveno
shvaćanje pravičnosti,

5. obezbeđenje stabilnosti u ekonomskim kretanjima (na primjer, visoka

zaposlenost i niska inflacija), kao i stope privrednog rasta koja odgovara
društvenim preferencijama.2

Obezbeđivanje javnih dobara važno je funkcionisanje svake države. U državi

pojedinci zadovoljavaju svoje potrebe upotrebom odgovarajućih javnih dobara i
uživanjem odgovarajućih usluga. Jedno od osnovnih pitanja koje se može postaviti jeste
pitanje vrste i i prirode dobara i usluga koje bi javni sektor trebalo da obezbedi i u kojem
obimu. Navedeno pitanje predstavlja srž rasprava koje se iz godine u godinu vode
povezano sa pitanjem kome i kolika sredstva prikupljena javnim prihodima namjeniti za
podmirivanje javnih rashoda. Odgovori na pitanja koja iz njih proizilaze su vezana za
političke odluke, te predstavljaju odnos politički snaga u konkretnoj državi.

Obezebeđivanje javnih dobara država može vršiti tako što će obezbjediti sledeće
vrste javnih dobara:

1. čista javna dobra,

2. nečista (mješovita) javna dobra,

3. zaslužna javna dobra.

2
Dr.Božidar Raičević,Javne finansije,Čuruga print-Beograd,2005,str41.

12
Dijana Radivojević: Javni rashodi

Čista javna dobra imaju dva karakterističa svojstva. Prvo, rječ je o dobrima u čijoj
potrošnji nema isključivosti (eng. nonexcludability). Drugo, rječ je o dobrima u čijoj
potrošnji nema rivaliteta (eng. nonrivalness). Čista javna dobra obuhvataju dobra koja
nije moguće obezbjediti u dovoljnim količinama primjenom principa tržišne efikasnosti.
Riječ je o narodnoj odbrani, policiji, upravi, zaštiti životne sredine i sl. Njihova se
isporuka ne može obezbjediti na tržištu jer ih karakterišu:

1. nekonkurentnost u potrošnji, korišćenje javnog dobra od strane jednog lica ne

umanjuje korisnost koju ono pruža drugim licima,

2. neisključivost, tj. nemogućnost da se bilo ko spriječi da ih koristi.

Drugim riječima, svaki građanin može da uživa korist, na primjer, od sigurnosti

koju pruža policija, a da pri tom to njegovo uživanje ne umanjuje uživanje pruženo
drugim građanima. Uz to, javna čista dobra mogu se uživati bez ograničenja njihove
upotrebe, za razliku od privatnih, a da se ništa ne plati. Niko od postojećih potrošača neće
biti oštećen ako bi se, pri datoj količini javnih dobara, pojavio još neki korisnik.

Kod privatnih dobara prisutni su i isključivost i rivalitet. Ova se dobra mogu

ponuditi na tržištu, pa svako ko ne želi da plati njihovu cijenu za njihovo korišćenje može
biti isključen iz upotrebe.

Nečista javna dobra su dobra kod kojih nisu prisutne ili ne u istoj mjeri sve
karakteristike čistih javnih dobara. Dok čista javna dobra podrazumjevaju da nisu mogući
rivalitet i isključivost u potrošnji, dotle je, po samoj definiciji, iz potrošnje nečistih javnih
dobara moguće isključiti pojedine potrošače. To su dobra kod kojih osim elemenata
javnosti postoje i elementi privatnosti. Drugim rječima, u pitanju su dobra čije bi se
obezbeđivanje, generalno posmatrano, moglo organizovati na tržišnim principima, kao
kod privatnih dobara, ali je interes države da ona budu korišćena od strane svih građana,
odnosno od svih pripadnika te zajednice. Riječ je o saobraćajnicama, obrazovanju,
zdravstvenoj zaštiti i sličnom. Proizvodnja ili korišćenje navedenih dobara mogli bi se u
načelu organizovati na tržišnim principima, ali je sigurno da bi troškovi isključivanja

13
Dijana Radivojević: Javni rashodi

trećih lica od korišćenja bili tako visoki da se ne isplati preduzimati radnje kojima bi se
obezbeđivalo da pristup imaju samo oni koji su platili cijenu (na primjer, puštati u grad
samo vozače koji su participirali u troškovima izgradnje ulične ili putne mreže), odnosno
država je zainteresovana da takvim dobrima pojedinci imaju pristup nezavisno od njihove
platežne sposobnosti.3

Postoje dobra (usluge) koja istovremeno imaju karakteristike i javnih i privatnih

dobara(usluga) i po pravilu se lokalno obezbeđuju. Tipičan primjer mješovitog javnog
dobra predstavlja protivpožarna zaštita. Kod obezbeđivanja mješovitih dobara potrebno je
uzeti u obzir dvije stvari: broj potrošača i teritoriju na kojoj se dobro obezbeđuje. Znači
broj lica koja uživaju ova dobra je ograničen, tj. moguće je u određenim slučajevima
uspostaviti rivalitet i/ili isključivost u potrošnji, čime se jedno javno dobro dobija
obilježja privatnog. Autoput mogu svi da koriste jer je javno dobro, ali ako na njemu
postoji naplatna rampa, tada postoji mogućnost isključivanja iz upotrebe jer vozači koji
ne žele da plate putarinu ne mogu da ga koriste, pa on gubi karakter javnog dobra i
postaje privatno dobro.

Konačno, država interveniše tako što nameće korišćenje određenih dobara

odnosno usluga pojedinicima jer oni od toga imaju korist. Riječ je o takozvanim
meritornim dobrima (uslugama) čiji je koncept u ekonomskoj teoriji razvio R.Masgrejv.
Na primjer, obavezno korišćenje sigurnosnih pojaseva i obavezno osnovno obrazovanje
predstavljaju tipične primjere meritornih dobara odnosno usluga. U literaturi su brojna
stanovišta koja smatraju da nije riječ ni o čistim ni o nečistim a ni o mješovitim javnim
dobrima, već o zaslužnim (meritornim) javnim dobrima odnosno uslugama. Objašnjenje
navedenog stava je u činjenici da pojedinci često ne djeluju u korist svog interesa, čak ni
onda kada raspolažu pouzdanim i tačnim informacijama. Čak i ako su u potpunosti
informisani, potrošači mogu da donesu pogrešne odluke. Vozači se neće vezati iako znaju
da vezivanje povećava šanse da se preživi u slučaju eventualnih nesreća. Drržava u ovim
situacijama ne može da se zadovolji samo davanjem informacije, već mora aktivnije da
interveniše.
3
Dr.Božidar Raičević,Javne finansije,Čuruga print-Beograd,2005,str43.

14
Dijana Radivojević: Javni rashodi

Barbara Jelčić je u citiranim radovima navela četiri moguće kombinacije dvije

osnovne karakteristike dobara (nije moguće ograničiti njihovu upotrebu, tj. isključivost, i
nije poželjno ograničiti njihove upotrebe, tj. kompatibilnost). Tako je došla do sledeće
četiri vrste dobara i to:

1. isključivost plus nekompatibilnost daje privatna dobra koja se mogu ponuditi

putem tržišta,

2. neisključivost plus kompatibilnost daje čista javna dobra,

3. isključivost plus kompatibilnost daje mješovita dobra sa naplatom.

4. neisključivost plus nekompatibilnost daje mješovita javna dobra koja imaju

atribute zajedničkih dobara.

Obezbeđivanje javnih dobara i usluga, budući da se zasniva na vantržišnim

principima, dovodi do nekoliko specifičnih problema u njihovoj proizvodnji, kojih inače
nema pri obezbeđivanju privatnih dobara. Udaljem izlaganju skrenuće se pažnja na samo
dva problema koji su veoma specifični: besplatni jahač (besplatni korisnik ili slijepi
putnik, eng. free rider) i eksternalije (eng. externalies).

Slijepi putnik, odnosno problem besplatnog korisnika jednostavno odražava važan

problem podsticaja koji se javlja u vezi sa javnim dobrima. Zašto da platim, može se
zapitati neki pojedinac slabije ekonomske snage, neko dobro kada će ono u svakom
slučaju biti obezbeđeno? Moj prilog (plaćanjem poreza) bi bio zanemarljiv i teško da bi
promjenio agragatnu ponudu. Ako bi svi ovako razmišljali, dobro svakako ne bi ni bilo
obezebeđeno. To je jedan od argumenata za obezbeđivanje javnih dobara od strane
države, budući da ona ima moć da natjera ljude da daju svoj doprinos (kroz poreze).

O eksternalijama se može govoriti kada se u obezbeđivanju jednog dobra (usluge)

pojavljuju efekti koji pogađaju lica koja ne žele da plate za korist, odnosno štetu nastalu
za njih kao posledica proizvodnje tog dobra (usluge). Značajno je da se čitav ovaj proces

15
Dijana Radivojević: Javni rashodi

događa nezavisno od tržišta i djeluje na lica koja nisu neposredni učesnici u tržišnoj
razmjeni.

Eksternalije nastaju i prilikom proizvodnje i prilikom potrošnje kako privatnih

tako i javnih dobara. Eksternalije u potrošnji postoje kada jedan subjekat svojom
potrošnjom donosi korist ili štetu drugom licu, a pri tome nema dodatnih troškova za
samog potrošača, odnosno to drugo lice, zbog čega se ovi troškovi ne uključuju u tržišnu
cijenu određenog dobra (usluge). Eksternalije u proizvodnji postoje kada proizođač
svojom aktivnošću (proizvodnjom) stvara korist ili štetu za neko treće lice, a ne i za lice
kome prodaje svoj proizvod (uslugu). I u ovom slučaju dodatni troškovi nisu uključeni u
tržišnu cijenu proizvoda (usluge),

Problem rješavanja tzv. eksternalija, situacije koja se javlja kada se koristi od

jednog privatnog dobra ne mogu ''individualizovati'', već se prenose na treća lica koja
nisu spremna da za to bilo šta plate (na primjer, vakcinisanje jednog djeteta protiv
zarazne bolesti čini korist i ostalima, jer se smanjuje rizik da i oni obole), država će
riješiti tako što će dati subvenciju licu koje preduzima aktivnosti iz kojih proizilaze
eksterne koristi (vakcinisanom koji je platio vakcinu). U praksi se mogu javiti i eksterni
troškovi, troškovi kojima su izložena treća lica usled neke aktivnosti određenog pojedinca
(na primjer, troškovi koje okolini stvara fabrika – zagađivač). U tom slučaju bi država
mogla da uvede posebnu dažbinu koju bi zagađivač morao da plati.

Prisustvo javnog sektora u tržišnim privredama svjedoči da su one danas u osnovi

mješovite. Bazirane su na privatnom sektoru, ali uz veće ili manje ečešće javnog sektora.
Intervencija države nužna je i prema tome prisutna. Iz toga proističe da javne finanisje
pored čisto fiskalne funkcije (prikupljanje javnih prihoda za finansiranje javnih rashoda)
imaju i brojne nefiskalne funkcije. Među njima valja posebno apostrofirati sledeće tri:

1. alokativnu funkciju koja se ogleda u tome što se kroz prikupljanje potrebnih

sredtsava i obezbeđivanje javnih dobara sprovodi usmjeravanje ekonomskih
aktivnosti iz privatnog u javni i zatim ponovo u privatni sektor,

16
Dijana Radivojević: Javni rashodi

2. distributivnu funkciju koja se ogleda u tome što država, uzimajući s jedne

strane sredstva iz sektora privatne privrede i obezbeđujući, s druge strane,
javna dobra, vrši preraspodjelu dohotka i imovine u skladu sa modelom
pravične raspodjele kako ga društvo u tom trenutku shvata,

3. stabilizacionu funkciju koja se ogleda u tome što se javni prihodi i javni

rashodi u državnom budžetu koriste tako da se obezbede, koliko god je to
moguće, visoka zaposlenost, stabilna cijena, odgovarajuća stopa ekonomskog
rasta i uravnotežen platni bilans.

Realizacija navedenih ekonomskih funkcija stvara konflikte, jer su ciljevi koji su

u njima sadržani često međusobno protivrječni. Stoga je politiku javnih finansija
potrebno koncipirati tako da se ostvare optimalne kombinacije navedenih ciljeva.

Na kraju ovog dijela o javni dobrima treba navesti njihovu još jednu moguću
podjelu. Polazeći od toga da javna dobra imaju različite kapacitete, odnosno da ih mogu
obezbeđivati razni nivoi vlasti, mogu se razlikovati:

1. lokalna javna dobra,

2. regionalna javna dobra,

3. državna javna dobra,

4. međunarodna javna dobra,

5. globalna javna dobra.

Opšte je pravilo da onaj nivo vlasti koji posjeduje najbolje informacije o određenim
javnim dobrima treba da učini sve da ta javna dobra obezbjedi

17
Dijana Radivojević: Javni rashodi

3.DEJSTVA JAVNIH RASHODA

Raznovrsne i mnogobrojne akcije koje država mora da koristi da bi alimentirala javne

potrebe zahtijevaju odgovarajuća finansijska sredstva. U savremenim zemljama može se
uočiti stalni rast javnih rashoda. Sve zemlje imaju pojavu rasta javnih rashoda kako u
apsolutnom tako i u relativnom iznosu. Rezultat porasta javnih rashoda je proširivanje
državnih funkcija tako što se postojeće funkcije proširuju i javljaju se nove javne potrebe
uzrokovane nizom odnosa u društvu.

3.1.Vagnerov zakon o rastu javnih rashoda

Kretanje javnih rashoda posmatrano u dužem periodu pokazuje zakonitu tendenciju

stalnog rasta. Krajem XIX vijeka njemački finansijski teoretičar Vagner ukazao je na ovu
pojavu i nazvao je zakonom stalnog rasta javnih rashoda. Vagnerov zakon važi ako je ova
pojava posmatrana u dužem vremenskom periodu, jer se u kraćim vremenskim periodima
može konstatovati i stagnacija i pad javnih rashoda. U svom početnom radu Vagner je
porast javnih rashoda proučavao na malim serijama rashoda Bavarske, Engleske i
Austrije. Vagnerovi kasniji radovi daju pozitivan odgovor o relatuvnom povećanju
državnih rashoda ili bolje rečeno sve procentualno učešće javne potrišnje u nacionalnom
dohodku.4

Finansijska nauka nije u stanju dati odgovor gdje je gornji limit do kojih javni
rashodi mogu da rastu. Klasična teorija koja se zalagala za fiksiranje takvog limita nije ga
naučno obrazložila, ali je dala osnovni limit koji se kreće između 16-25% u nacionalnom
dohodku.

4
Dr.Milena Raković,Finansije i finansijsko pravo,Grafomark-Laktaši,2007,str.237.

18
Dijana Radivojević: Javni rashodi

Mnogi predstavnici finansijske misli na zapadu postavljaju pitanja da li je evolucija

povećanja rashoda završena postignutim nivoima do kog se došlo ili se ide u susret novoj,
daljoj ulaznoj liniji javnih rashoda.

U svim savremenim državama povećanje javnih rashoda u nacionalnom dohodku

doprima razmjere koje nisu pravdali teoretičari klasičnih finansija. Da bi privreda
optimalno funkcionisala granice rasta javnih rashoda ne smiju se tačno definisati.
Kretanje visine javnih rashoda mora biti usmjereno na obezbjeđenje ekonomske
ravnoteže i usklađenih agregata ponude i tražnje. Postizanje ovih ciljeva ne povlači
limitiranje javnih rashoda. Finansijski teoretičari su posvetili odgovarajuću pažnju pojavi
rasta javnih rashoda kako bi utvrdili određene zakonitosti. Jedni su uzroke tražili u
politici, a drugi u ekonomskim ponašanjima.

Francuski naučnik Gaston Jeze je sistematizovao uzroke rasta javnih rashoda na:
stvarne i prividne. Vagner je povećanje javnih rashoda doveo u zavisnot sa napretkom
kulture i javnog sektora. Brojna istraživanja i statistički pokazatelji dokazali su da je
došlo do apsolutnog proširenja javne potrošnje i povećanja procentualnog učešća javne
potrošnje u bruto društvenom proizvodu.

3.2. Prividni uzroci rasta javnih rashoda

Prividni uzroci rasta javnih rashoda nastaju pri stalnom rastu javnih rashoda kao
protivteža stalnom rastu javnih prihoda, tako da ne dolazi do većeg pritiska na poreske
obveznike. Odnos između javnihrashoda i prihoda ostaje isti, dok visina lične potrošnje
nije ograničena u korist opšte potrošnje.

Po Gastonu Jezeu prividni uzroci rasta javnih rashoda su oni koji dovode do rasta
iznosa utrošenih sredstava za javne potrebe, ali na strani javnih prihoda registrovan je
istovremeno i njihov rast. Odnos između prihoda i rashoda ostaje isti, ali su se promijenili
samo brojčani pokazatelji. Ako su rashodi u tekućoj godini iznosili 1 milion KM, a u ovoj
godini iznosili 1,5 miliona KM onda će biti prividni rast javnih rashoda ako su prihodi u
ovoj godini iznosili 1,5 miliona KM.

19
Dijana Radivojević: Javni rashodi

Prividni uzroci rasta javnih rashoda sistematizovani su u tri grupe:

1. Smanjenje kupovne snage novca.

2. Povećanje broja stanovnika.

3. Promjene u tehnici izrade budžeta.

1.Smanjenje kupovne snage novca

Sa istorijskog aspekta, novac kao istorijska veličina pokazuje pad svoje

vrijednosti posmatrano u dužem vremenskom periodu. Inflacija i rast cijena dovode do
nominalnog rasta dohodka, rashoda i budžetskih izdataka uopšte.

Vrijednost i stabilnost novca zavise od raznih uzroka, ekonomske i finansijske

prirode kao i od proizvodnje i proizvodnosti rada, primjene metalne podloge, poremećaja
u robno-novčanim kretanjima i sl. Sve promjene u vrijednosti novca odražavaju se na
tržištu i formiranju cijena.

Vrijednost novca pada a javni rashodi rastu. Kod ove pojave nema stvarnog
razloga povećanja rashoda, država ima isti obim javne potrošnje, ali zato javne funkcije
koriste veće izdatke tj. javne rashode. Uzmimo primjer. Zadaci i funkcije koje država
mora da alimentira u cilju zadovoljavanja javnih potreba iznose 2 miliona KM. Ako je
prisutna inflacija i rast cijena, dolazi do obezvređivanja KM te tada finansiranje istih
zadataka i istog broja funkcija iznosi 4 miliona KM. Imamo prividnu pojavu da su javni
rashodi rasli sa 2 na 4 miliona KM. Država ubiranjem prihoda od pravnih i fizičkih lica
prividno dolazi do povećanih novčanih sredstava. Svi poreski obveznici plaćaju porez iz
ostvarenog dohodka. Kada je vrijednost novca pala, dohodci su se povećali za iznos pada
vrijednosti novca. Ako je poreski obveznik plaćao porez na 1000 KM 10 % onda će porez
biti 100 KM. Padom novčane valute KM, dohodak poreskog obveznika se povećao na
2000 KM i tad porezno opterećenje iznosi 200 KM. Iz primjera je vidljivo da pad
vrijednosti KM nominalno povećava javne rashode, ali za isti iznos i državne prihode.

20
Dijana Radivojević: Javni rashodi

2.Povećanje broja stanovnika

Povećanje broja stanovnika uzrokuje rast javnih rashoda, ali taj rast je paralelno
praćen i sa rastom javnih prihoda. Povećanjem državne teritorije i broja stanovnika
povećava se broj administrativnog osoblja i paralelno rast javnih rashoda. Sa rastom
rashoda raste i broj poreskih obveznika, te se poreski teret dijeli na nove poreske
obveznike i ne uzrokuje povećanje fiskalnog tereta kod starih obveznika. Znači, postoji
samo privid povećanja javnih rashoda.

O porastu broja stanovnika rječito govori podataka da je 1500. godine na Zemlji

bilo oko 425 hiljada ljudi, da je 1820. godine na Zemlji živjelo milijardu stanovnika, već
1930. godine dvije milijarde, da bi se krajem ovog milenijuma broj stanovnika popeo na
šest milijardi ljudi.5 Povećani rashodi traže i odgovarajuće povećanje prihoda. Do
povećanja prihoda će doći oporezivanjem novih poreskih obveznika (novi stanovnici). Jer
oni automatizmom uzrokuju povećanje ukupne populacije posmatrane zemlje. Povećani
javni rashodi se alimentiraju iz prihoda povećanog broja stanovnika.

3. Promjene u tehnici izrade budžeta

Promjenam u tehnici izrade budžeta odnosno prelaskom sa neto na bruto

budžetiranje, svi izdaci i prihodi ulaze u budžet te dolazi do prividnog rasta budžetskih
prihoda i rashoda. Uzmimo primjer: državna ustanova u toku kalendarske godine ostvari
prihod 100.000 KM, dok su rashodi u tom periodu 60.000 KM. Ako primjenimo neto
tehniku budžetiranja, onda će ti podaci biti prikazani na sledeći način.

Prihodi Rashodi

40.000 KM ----------

Do ovog iznosa se dolazi zato što se iznos prihoda i rashoda kompenzuje

prebijanjem prije unošenja u budžet. Znači, kompenzovanje prebijanjem je izvršeno prije
unošenja u budžet (100.000 – 60.000 = 40.000). Iznos od 40.000 KM biće unesen na

5
Dr.Barbara Jelčić,Javne finansije,Informator-Zagreb,1997,str.346.

21
Dijana Radivojević: Javni rashodi

strani prihoda. Ako se budžet iskaže u bruto iznosima do prebijanja nije došlo tada će
podaci biti prikazani na sledeći način:

Prihodi Rashodi

100.000 KM 60.000 KM

Bruto budžetiranje je stvorilo privid da su javni rashodi porasli na 60.000 KM kao

javni prihodi za isti iznos. Iz ovog primjera je vidljivo da su omjeri između prihoda i
rashoda jednaki i u jednom i u drugom slučaju, samo što tehnika izrade budžeta stvara
sliku prividnog povećanja javnih rashoda, prelaskom sa neto na bruto tehniku
budžetiranja.

3.3.Stvarni uzroci rasta javnih rashoda

Stvarni porast javnih rashoda ili relativno povećanje javnih rashoda imamo kada
se udio javnih rashoda povećao u društvenom proizvodu. Savremena finansijska teorija u
prave uzroke rasta javnih rashoda ubraja:

1. Ekonomske uzroke,

2. Finansijske uzroke,

3. Političke uzroke.

Svi ovi uzroci dovode do stvarnog porasta javnih rashoda i efektivnog porasta
opterećenja (presije) poreskog obveznika, te mogu da pogode lične rashode i
prebacivanje dijela ličnih na opšte rashode.

22
Dijana Radivojević: Javni rashodi

1.Ekonomski uzroci javnih rashoda

U ekonomske uzroke javnih rashoda ubrajamo:

- brz privredni zazvoj,

- uplitanje države u privredu zemlje i konkurenciju u savremenom svijetu.

Poslije industrijske revolucije, počev od kraja XIX vijeka uočen je brz privredni
razvoj većine zemalja. Razvojem civilizovanog društva i aktivne uloge države u njemu,
povećavaju se javne potrebe. Zadaci i poslovi države su proširivani i na kulturna područja
(podizanje škola, univerziteta, biblioteka) i na socijalnom području (zdravstveno,
penzijsko osiguranje). Sve nabrojane funkcije traže nove rashode i nove obime povećanih
rashoda. Aktivna i kontinuirana državna intervencija u oblasti privrede poslije velike
svjetske ekonomske krize dovodi do rasta javnih rashoda. Država kao aktivan činilac
brine se o stabilnosti privrede. Svojom aktivnom ulogom u kriznim situacijama rastom
javnih rashoda eliminišu krizu. Ona kreiranjem aktivne ekonomske politike tražeći nova
finansijska sredstva vrši budžetiranje kompenzacije, premija i regresiranje određenih
životnih namirnica, premiranjem izvoza i dr.6

2.Finansijski uzroci rasta javnih rashoda

Uzroci rasta javnih rashoda mogu se sistematizovati u dvije grupe:

- otplate državnog zajma i

- loše upravljanje sredstvima za javne potrebe.

Državni zajam u momentu primitka predstavlja za državu javni prihod, a u času

dospjeća javni rashod (glavnica+odgovarajuća kamata). Postavljaju se osnovna pitanja:
kako, za koje namjene i da li se javni zajam koristi ekonomično iracionalno? Ako se javni
zajam neekonomično koristi i neproizvodno troši bez efekata u dohotku, dolazi do
stvarnog porasta javnih rashoda. Lako dolaženje do javnih prihoda i rast javnih prihoda
bez pozitivnih efekata na privredne tokove, dovodi do naglog trošenja i rasipanja javnih
6
Dr.Milena Raković,Finansije i finansijsko pravo,Grafomark-Laktaši,2007,str.242.

23
Dijana Radivojević: Javni rashodi

prihoda. Država u kojoj je prisutan stalan budžetski deficit u periodu depresije vrši lako
zaduživanje kod emisione banke. Tada prihodi imaju stagnaciju pada, a rashodi imaju
stalni rast da bi se provele mjere anticiklične i stabilizacione politike.

3.Politički uzroci rasta javnih rashoda

Gaton Jeze političke uzroke rasta javnih rashoda dijeli na unutrašnje i spoljne
uzroke. U unutrašnje razloge rasta javnih rashoda ubrajamo oblik vladavine /republika,
ustavna monarhija i apsolutna monarhija). U državama gdje postoji centralizovani sistem
političke vlasti javni rashodi će biti manji, a u državama gdje je decentralizovani oblik
finansija s većom demokratijom javni rashodi će biti veći. Brojne intervencije u raznim
segmentima političkog i društvenog života traže veće rashode. Spolji uzroci rasta javnih
rashoda vezani su za političke odnose zemlje sa drugim zemljama. U slučaju zategnute
političke situacije koja dovodi do povećanog naoružavanja i naraslih rashoda za vojsku i
ratne potrebe igraju vidnu i značajnu ulogu u rastu javnih rashoda u svijetu. U
savremenim državama imamo pojavu da javni rashodi konstantno rastu. Stvarne uzroke
porasta javnih rashoda možemo sistematizovati u 4 osnovne grupe:

1. Rashodi izazvani ratom – vojni rashodi.

2. Povećanje funkcija države.

3. Urbanizacija.

4. Ostali stvarni javni rashodi

Rashodi izazvani ratom

Engleski naučnici Alan Pikok i Džek Vajzman 60-tih godina prošlog vijeka
podvrgli su Vagnerov zakon i njegove zaključke provjerili izvršivši praktičnu primjenu u
Velikoj Britaniji. Konstatovali su da Vagnerov zakon i dalje važi ali mu daju novo
komplikovanije objašnjenje. Njihova istraživanja su pokazala da rast javnih rashoda

24
Dijana Radivojević: Javni rashodi

uzrokuje rast javnih prihoda, a ne obrnuto, da javni prihodi rastu zbog javnih rashoda.
Poreski sistem Velike Britanije biva uvećan kada su prisutne konstantne stope kao
rezultat ekonomskog rasta , a država traži i nalazi instrumente i sredstva da utroši tako
uvećane javne prihode. Paralelno uz ovaj postepeni rast javnih rashoda, uzrokovan
rastom javnih prihoda, javljaju se potrebe za finansiranjem troškova rata. Poreski sistem
adekvatnom poreskom politikom vrši proširivanje mase poreskih obveznika, rast poreskih
stopa i sl. da bi se zadovoljili narasli javni rashodi. Kao posledica primjene poreske
politike potrebama rata javlja se pojava da se poresko opterećenje ne vraća u
mirnodopsko stanje, već dolazi do toga da novi porezi ostaju kao rezervni uz uvećanje
poreske stope. Nameće se zaključak da se trend rasta javnih prihoda i javnih rashoda
permanentno nastavlja. Kao što se vidi Pikok i Vajzmen su u ratu i time vezanim
izdacima vidjeli uzroke koji dovode do uvećanja javnih rashoda.

J.Popic je došao do drugačijeg zaključka za ratne vojne rashode i to:

- vojni rashodi mogu biti uvećani ako se vrši modernizacija počevši od

naoružanja, odjevanja, medicinske zaštite i dr.

- Porast javnih rashoda može biti posledica tehničkih i političko-psiholoških

razloga za globalno proširenje državne aktivnosti.

Znači, po njemu rast vojnih rashoda je stalan i u mirnodopskim uslovima.

Povećanje funkcija države

Povećanje funkcija države paralelno vodi povećanju javnih rashoda. U oblasti

socijalnog osiguranja kada država uvede i organizuje tu službu javljaju se novi izdaci.
Uzmimo primjer: povećanje penzije i invalidnine, povećanje broja zdravstveno
osiguranih i sl. U oblasti obrazovne strukture država povećava besplatan vid školovanja
sa navršenih 4, 6, 8 i 12 godina i to uzrokuje porast javnih rashoda. Proširenje državne

25
Dijana Radivojević: Javni rashodi

nadležnosti da finansira vanprivredne djelatnosti iziskuje rast javnih rashoda i uporedo

traži porast javnih prihoda.

Urbanizacija

Pod urbanizacijom podrazumjevamo rezultat industralizacije uz paralelno

stvaranje novih i proširivanje postojećih gradova. Sredstva za javne potrebe rastu sa
izgradnjom gradova i prateće infrastrukture. Ovu pojavu je istražio A. Breht. Po njemu,
urbanizacija dovodi do rasta javnih rashoda. Sistematizovao je svoja istraživanja i
odgovarajuće zaključke u Brehtov zakon o paralelnom arstu javnih rashoda i koncetraciji
stanovništva. Osnovna karakteristika savremenih država je ogromna koncetracija
stanovništva u svim gradovima. Gradske sredine privlače ruralno stanovništvo jer postoje
bolji uslovi za obrazovanje i zapošljavanje. Život u milijonskom gradu mora se dobro i
racionalno organizovati uz stvaranje preduslova kao što su: odlazak i povratak sa posla,
urednu snabdjevenost svim robama široke potrošnje, izgraditi osvjetljenje, grijanje,
uredno snabdjevanje vodom i strujom, puteve, prevozna sredstva i druge vitalne objekte
infrastrukture.

Ostali javni rashodi

U ostale rashode ubrajamo:

- rashodi državne uprave i pravosuđa,

- rashodi za socijalno osiguranje,

- rashodi u funkciji državne intervencije,- rashodi namijenjeni zaštiti čovjekove

sredine.

26
Dijana Radivojević: Javni rashodi

Rashodi državne uprave i pravosuđa

U savremenim državama raspoloživi podaci pokazuju da se naglo povećava broj

zaposlenih u javnom sektoru i javni rashodi imaju krivulju rasta. U ukupnoj strukturi
javnih rashoda izdaci za izgradnju i opremanje javnih objekata u kojima rade državni
organi, troškovi koji su neophodni za podmirenje obavljanja djelatnosti i izdaci za isplatu
plata imaju visoko procentualno učešće u uknoj strukturi javnih rashoda. Kod mnogih
država najveći poslodavac je država tako da je početkom 90-tih godina u javnim
službama u Italiji i japanu bilo zaposleno oko 4 miliona lica.

Rashodi za socijalno osiguranje

Rashodi za socijalno osiguranje pokazuju tendenciju rasta te su u ukupnim

poreskim prihodima imali visoko učešće 1993. godine i to: u Francuskoj 44,6%,
Holandiji 38,2%, Italiji 37,17%, SAD 29,2%. Zdravstvena zaštita (bolničko liječenje,
razni pregledi, angažovanje osposobljenog i stručnog kadra), isplata penzija i invalidnina,
razni oblici pomoći, izgradnja, uvođenje savremene opreme i održavanje zdravstvenih
ustanova (bolnice, ambulante) po značaju zauzimaju istaknuto mjest u strukturi javnih
rashoda.

Rashodi u funkciji državne intervencije

Većina savremenih država je u fazi tranzicije gdje je tržišni mehanizam

cjelokupni regulator i instrument privrednih kretanja. Postoji jedinstven stav vezan ze
neophodna minimalna ulaganja države u privredni život, preko mjera i instrumenata
ekonomske politike i monetarno – kreditne politike. U osnovne mjere državne
intervencije u privredne tokove ubrajamo: zagarantovane cijene, regresi, premije,
kompenzacije, razne subvencije i dr.

27
Dijana Radivojević: Javni rashodi

Rashodi namijenjeni zaštiti čovjekove sredine

Rashodi namijenjeni zaštiti čovjekove sredine su rashodi novijeg datuma. Prije 30

godina su se javili rashodi za finansiranje zaštite ljudi od buke i radijacije, da bi se
eliminisalo zagađenje vode i vazduha. Svaka država vodi računa da svojim građanima
osigura čistu vodu, vazduh, zdravu i kvalitetnu hranu, da spriječi posledice radijacije i dr.
Zaštita životne sredine je imperativ humanističkog i zdravog društva.

Postoji mnogo faktora koji doprinose zaštiti čovjekove sredine i možemo ih

sistematizovati u 4 grupe:

- Prirodno-naučni faktori – obuhvataju klimatske, biloške, agroekološke,

zdravstveno-ekološke faktore zaštite čovjekove sredine,

- Tehnološki faktori – obuhvataju proizvodne, energetske, sanitarne i prometne

faktore zaštite čovjekove životne sredine,

- Humanističko i društveno-naučni faktori – obuhvataju etičke, psihologijske,

ekonomske, pravne i sociologijske faktore u zaštiti čovjekove sredine,

- Organizacijski faktori – obuhvataju organizacijske mjere u zaštiti čovjekove

sredine.

28
Dijana Radivojević: Javni rashodi

4.PRINCIPI – KANONI JAVNIH RASHODA

Finansijska nauka treba da utvrdi izvjesne principe – kanone o trošenju javnih

sredstava, kojih se treba pridržavati bez obzira na društveno uređenje u dotičnoj zemlji.
Analogno tome, konstituisani su zajednički principi – kanoni u pogledu korisnosti,
upotrebe, pokrića, prirode i strukture rashoda. Sistematizacija javnih rashoda koja
proističe iz njihove prirode i zajedničkih karakteristika izvršena je u šest grupa:

1. Usklađivanje kretanja rashoda sa kretanjem nacionalnog dohotka ili

društvenog proizvoda.

2. Proporcionalno zadovoljenje društvenih potreba.

3. Opšti interes u stvaranju javnih rashoda.

4. Načelo uravnoteženja rashoda i prihoda odnosno načelo ravnoteže u

finansijskim i privrednim bilansima.

5. Princip najveće društvene korisnosti odnosno štednje u trošenju javnih

rashoda.

6. Načelo održavanja određene strukture javnih rashoda.

4.1. Usklađivanje kretanja javnih rashoda sa kretanjem nacionalnog dohodka

Ovaj princip traži da se prilikom prikupljanja javnih prihoda za zadovoljenje

javnih potreba mora voditi računa da se ta sredstva izdvajaju iz nacionalnog dohodka.
Usklađivanje kretanja javnih rashoda sa kretanjem nacionalnog dohodka je osnovni
princip u savremenim privredama, jer je osnova za izgradnju i funkcionisanje zdravih i
uravnoteženih finansija. Javne rashode (tekući rashodi) treba pokrivati iz nacionalnog
dohodka. Vanredne rashode pokrivaju zajmovima, ali ravnomjerno raspoređenim na

29
Dijana Radivojević: Javni rashodi

generacije. Zdrava, savremena ekonomska politika zagovara koncepciju da se javni

rashodi ne mogu kretati iznad rasta nacionalnog dohodka. Javna potrošnja se mora svesti
u granice realnih mogućnosti privrede. Praksa pokazuje obrnutu pojavu javnih rashoda
poslednjih desetak godina, odnosno više stope rasta javnih rashoda u odnosu na
nacionalni dohodak. Da bi privreda bila stabilna treba vršiti usaglašavanje stope rasta
javne potrošnje sa kretanjima nacionalnog dohotka.7

4.2. Proprorcionalno zadovoljenje društvenih potreba

Princip proporcionalnosti, hitnosti prioriteta primjenjuje se u slučajevima kada

količina prikupljenih sredstava nije dovoljna za alimentaciju javne potrošnje. U ovakvim
slučajevima postoji alternativa:

- napraviće se lista prioriteta zadovoljavanja potreba. Kvantum raspoloživih

sredstava će se trošiti tako da se zadovolje one potrebe na vrhu liste , a
zodovoljenje ostalih će se odgoditi za određeni vremenski period. Uzmimo
primjer: ako u nekoj zdravstvenoj ustanovi treba kupiti dijagnostički aparat,
popraviti dotrajalu opremu ili okrečiti poslovne prostorije, naravno da će se
lista ovih potreba prioriteta dati kupovini dijagnostičkog aparata, pa onda da
se ispune ostala dva zadatka.

- princip proporcionalnosti se primjenjuje kada su društvene potrebe jednako

značajne i traže istovremeno zadovoljenje. Uzmimo primjer: ako treba
izgraditi semafor na saobraćajnoj raskrsnici što zahtjeva izmještanje električne
i vodovodne mreže, troškovi će biti proporcionalno smanjeni jer prioritet
zadovoljavanja je podjednako važan. Ako gradnja semafora iznosi 1000 KM,
finansiranje ove dvije mreže 500 KM, a na raspolaganju se ima 1350 KM,
problem će biti riješen ako se namjenska sredstva smanje 10% za sve (1000-
10% =900; 500-10% = 450; 900+450 = 1350).
7
Dr.Milena Raković,Finansije i finansijsko pravo,Grafomark-Laktaši,2007,str.248.

30
Dijana Radivojević: Javni rashodi

4.3. Društveni interes u stvaranju javnih rashoda

Načelo javnih rashoda poštujući načelo društvenog interesa u stvaranju javnih

rashoda uključuje i teritorijalni princip, odnosno da kod trošenja javnih sredstava ne bude
favorizovanja jednih na štetu drugih. Ovaj princip ili načelo traži da se javni rashodi
iskoriste za zadovoljavanje opštih potreba odnosno potreba većina. Sredstva prikupljena
za zadovoljavanje opštih potreba ne smiju se upotrebljavati za zadovoljenje zatvorene
grupe korisnika ili pojedinca. Javni interes se definiše kao interes svih ili većine u
posmatranoj društvenoj zajednici.Posmatrano sa objektivnog aspekta, u klasnim
društvima nastojalo se da interes vladajuće klase bude prikazan kao društveni interes.
Princip društvenog interesa unesen je u Ustav države Pensilvanije (SAD) iz 1766. godine
gdje je navedeno: ''Da se porezi mogu naplaćivati samo ukoliko rashodi koje
omogućavaju, više koriste zajednici nego što bi novac da je ostao u rukama poresznih
obveznika, koristio njima.''

4.4. Načelo uravnoteženja javnih rashoda i javnih prihoda

Načelo uravnoteženja javnih rashoda i javnih prihoda zahtjeva da javne rashode

treba planirati po mogućnosti u ono vrijeme i u onim iznosima kada pritiču i javni
prihodi. Ovaj princip u finansijskoj teoriji poznat je i pod nazivom načelo ravnoteže u
privrednim i finansijskim bilansima. Tumačenje ovog načela različito je u klasičnoj i
modernoj finansijskoj teoriji.

U klasičnoj teoriji ovo načelo traži redovno uravnotežen budžet (prihodi=rashodi).

Kada je bio deficit prihoda, izlaz se tražio u ograničavanju rashoda. Stav građanske
klasične političke ekonomije je bio pasivan stav države u privrednom životu. Negativan i
pogrešan stav države prema učenju klasičara došao je do izražaja poslije velike
ekonomske krize 1929. godine kada su se smanjivali javni prihodi usled pada privrede, te

31
Dijana Radivojević: Javni rashodi

je država pasivnom ulogom vršila smanjenje javnih prihoda još više produbljujući
postojeću krizu. Moderna finansijska teorija ima suprotan stav od klasične teorije gdje
država igra aktivnu politiku u privrednom životu. U periodu krize i recesije država
povećava svoje rashode. Investiranjem, nabavkom opreme i roba, izvodeći javne radove i
slično, automatizovano dolazi do porasta javne potrošnje, a to je novi podsticaj
stabilizaciji i privrednom rastu. Država aktivnu politiku u periodu kriza i recesija ne vodi
na bazi redovnih prihoda, već pribjegava javnom zajmu kojeg će vraćati kad se privreda
stabilizuje. U savremenoj finansijskoj teoriji, načelo godišnje ravnoteže javnih finansija
ustupa mjesto dugoročnijoj ravnoteži.

4.5. Princip opšte društvene korisnosti, odnosno štednje javnih sredstava

Princip štednje javnih sredstava zahtjeva da se sredstva namijenjena za javne

rashode moraju upotrjebiti nakon sveobuhvatne analize niza prijedloga, pa onda uzeti u
obzir onaj prijedlog koji uz najmanja ulaganja daje optimalni rezultat. Ovo načelo ne
treba poistovjetiti sa zahtjevom štednje po svaku cijenu. Potrebe za korištenje javnih
sredstava (upravnih, privrednih i drugih faktora) su veće od prikupljenih sredstava.
Neophodno je izvršiti izbor prioriteta potreba i selekcionirati, zavisno od društvene
korisnosti. Korisnost i rezultativnost ovog načela dolazi do izražaja prilikom izrade
godišnjeg plana i predračuna svakog fonda i javne ustanove, javlja se težnja da se
postojeće potrebe zadovolje odmah ili u što kraćem vremenskom periodu. Zbog toga se
redovno i stalno vrši ocjenjivanje prioriteta društvene korisnosti svakog konkretnog
slučaja.

4.6. Načelo održavanja određene strukture javnih rashoda

32
Dijana Radivojević: Javni rashodi

Aktivna uloga države u savremenim privrednim sistemima nalaže potrebu da se

izučavaju ekonomski efekti i struktura javnih rashoda i njihovo djelovanje na ukupna
privredna kretanja. Načelo održavanja određene strukture javnih rashoda nalaže da se
javni rashodi posmatraju kao aktivni ekonomski kreatori privrednih kretanja. Savremena
finansijska teorija u pogledu održavanja određene strukture javnih rashoda sve veću
pažnju poklanja strukturi rashoda i efekata sledećih oblika rashoda:

- investicionim ili ličnim rashodima

- procentualno učešće proizvodnih i neproizvodnih rashoda u investicionim

- transfernim rashodima i rashodima za istraživanje i razvoj i

- vojnim rashodima i rashodima građanskih djelatnosti i dr.

U savremenim privredama visoku ulogu i značaj iamju lični rashodi, s obzirom na

činjenicu da se u ukupnom broju zaposlenih između 22% i 28% odnosi na zaposlene u
javnom sektoru.

5.KLASIFIKACIJA JAVNIH RASHODA

33
Dijana Radivojević: Javni rashodi

U savremenim uslovima zapaža se sve veći rast javnih rashoda. Njihova povećana
uloga na ekonomskom i socijalnom planu traži klasifikovanje rashoda u određene grupe
prema zajedničkim karakteristikama. Klasifikacija javnih rashoda se može
sistematizovati u nekoliko grupa i to:

1. Sa vremenskog aspekta javljanja možemo ih sistematizovati:

- redovni rashodi i

- vanredni rashodi.

Pod redovnim rashodima podrazumjevamo one rashode koji se pokrivaju iz

redovnih javnih prihoda i u budžetu se javljaju kontinuirano svake godine. Osnovne
karakteristike redovnih javnih rashoda su:

- mogu se unaprijed planirati,

- njihova visina je relativno stabilna,

- redovno se javljaju u budžetu.

Redovne rashode klasifikujemo kao rashode koji se javljaju redovno (stalno) u

određenim vremenskim intervalima (obično jednom godišnje ili mjesečno) u jednakim ili
promjenjivim iznosima. Na toj osnovi mogu se razlikovati:

- nepromljenjivi redovni rashodi, koji se javljaju u redovnim intervalima i

(približno) jednakim iznosima.

34
Dijana Radivojević: Javni rashodi

- Promjenjivi redovni rashodi koji se javljaju redovno, ali se njihovi iznosi

mjenjaju.

Npr. Vojni rashodi su redovni rashodi, ali će oni po svojoj visini biti različiti u
vrijeme pripreme za rat, reorganizacije, modernizacije opreme, naoružavanja vojske i sl.
U redovne rashode ubrajamo: troškove narodne odbrane, troškovi administracije, penzije,
otplata kredita i dr. Vanredni javni rashodi su rashodi koji se javljaju periodično za
vrijeme vanrednih i nepredvidivih stanja. Njihovo pokriće se vrši iz vanrednih javnih
prihoda.

Osnovne karakteristike vanrednih javnih prihoda su:

- nisu predvidivi i stvarno su vanredno potrebni,

- teško ih je planirati,

- njihova korisnost se efektuje nakona isteka određenog vremenskog perioda.

Podjela na redovne i vanredna javne rashode nije svugdje usvojena. Engleski

teoretičari ne priznaju ovu podjelu. Osnovni razlog je što bi podjela na redovne i
vanredne javne rashode ograničila budžetsku vlast organa uprave. Vanredni rashodi
nastaju kao rezultat nepredvidivih događaja, onoh koji se na osnovu najmodernijih
metoda nisu mogli predvidjeti (potres, požar, epidemija). Ova podjela se vrši iz političkih
razloga na osnovu koje se u redovne rashode ubrajaju oni rashodi koji se mogu pokriti iz
redovnih prihoda, a ostali rashodi koji služe za ostvarenje budžetske ravnoteže su
vanredni javni rashodi. Vanredni javni rashodi se pokrivaju iz vanrednih prihoda kao što
su: vanredni porezi, zajmovi, dodatna emisija novac i dr.8

8
Dr.Milena Raković,Finansije i finansijsko pravo,Grafomark-Laktaši,2007,str 251.

35
Dijana Radivojević: Javni rashodi

2. Prema kriteriju produktivnosti:

- produktivni javni rashodi,

- neproduktivni javni rashodi.

Ova podjela je novijeg datuma i ne smije se poistovjetiti sa podjelom na korisne i

nekorisne javne rashode. Analogno ovome, produktivni rashodi ne smiju uvijek biti
korisni, niti neproduktivni nekorisni. Produktivni javni rashodi su rashodi koji svojom
upotrebom dovode do određenih efekata u privredi i porasta nacionalnog dohotka. Ovaj
oblik javnih rashoda pobija shvatanja klasične teroije koja ih je tretirala samo kao
trošenje dijela nacionalnog dohotka, odnosno bez proizvodnih efekata, a oni povratno
izazivaju rast nacionalnog dohotka, što je utvrdila savremena teorija.

U javne rashode koji imaju izrazit multiplikativni efekat ubrajamo sledeće:

rashode za izgradnju telekomunikacija, rashode za izgradnju javnih preduzeća, rashode za
infrastrukturu i sl. neproduktivni javni rashodi su rashodi koji ne dovode do rasta
nacionalnog dohotka kako u privredi tako i u državi. U ove rashode ubrajamo: troškove
za vojsku, administraciju i sl.

Prema objektu trošenja javne rashode dijelimo na:

- lične rashode,

- materijalne rashode.

Podjela javnih rashoda prema objektu trošenja ima veliki značaj za finansijsku
nauku. Državi se daje odgovor koliki novčani potencijal je potreban za materijalna dobra
i za usluge. Ovaj odnos između ova dva oblika javne potrošnje mora imati određenu
srazmjeru. Lićni rashodi su rashodi koje država ili pravni kolektivitet čini priliko isplate

36
Dijana Radivojević: Javni rashodi

plate, zarada, honorara, putnih troškova, regresa, penzija, raznih oblika plaćanja i dr.
Materijalni rashodi su oni rashodi koji čine javnopravni kolektiviteti prilikom nabavke
pokretne i nepokretne imovine, a te nabavke su neophodne zbog izvršenja mjera i
zadataka iz definisanih nadležnosti.

3. Sa aspekta funkcionalnosti javne rashode dijelimo na:

- funkcionalne javne rashode,

- investicione javne rashode,

- transferne javne rashode.

Ova klasifikacija je savremena klasifikacija u kojoj je podjela javnih rashoda

izvršena prema organima koji vrše zadatke i poslove države. Funkcionalni javni rashodi
su rashodi koji su grupisani prema funkcionalnim grupama i to: vojni rashodi, rashodi
uprave i sudstva, rashodi posredne i neposredne intervencije države u privredi, rashodi
socijalnog osiguranja, rashodi obrazovanja i dr. Investicioni javni rashodi su rashodi
kojima se finansiraju privredni objekti i oni utiču direktno ili indirektno na kretanje
nacionalnog dohotka. Transferni javni rashodi su oni javni rashodi koji vrše transfer
dijelova dohotka iz jedne u drugu privrednu djelatnost i imaju izrazito socijalni karakter
(transferna davanja) u savremenim državama bilježe krivulju rasta. Možemo ih podijeliti
na:

- ekonomske,

- socijalne,

- finansijske i javne rashode.

37
Dijana Radivojević: Javni rashodi

Ekonomski transferni javni rashodi predstavljaju one rashode kojima država utiče
na ekonomske tokove i privredni život. Tu ubrajamo: regrese, donacije, kompenzacije,
subvencije i dr. Regres služi kao stimulacija za novu nabavku proizvoda tako što država
regresira razliku između niže prodajne cijene i više cijene proizvodnje. Donacija je
novčani izdataka koji ima namjenski karakter da se poboljša položaj subjekta kojem je
namjenjena. Kompenzacija je vid pomoći onim privrednim subjektima kojim se vrši
nadoknada dijela troškova usled negativnih posledica ekonomske politike države.

U životu moderne države socijalni transferni javni rashodi imaju istaknuto mjesto.
Korisnici ovih rashoda povećavaju svoju ekonomsku i kupovnu moć. Tu ubrajamo
sledeće javne rashode: penzije i invalidske penzije, sve oblike socijalne pomoći, pomoć
nezaposlenim licima i dr. Finansijski transferni javni rashodi su rashodi koji služe za
otplatu javnih zajmova, bolje rečeno za podmirenje javnog duga.

4. Klasifikacija javnih rashoda prema MMF-u

U savremenom svijetu čine se ogromni napori da se izvrši grupisanje javnih

rashoda prema međunardonim normama i kriterijumima. Međunarodni monetarni fond je
sistematizovao javne rashode u 2 grupe:

- Funkcionalna klasifikacija javnih rashoda i

- Klasifikacija javnih rashoda prema ekonomskom sadržaju.

Funkcionalna klasifikacija javnih rashoda ima za cilj da sistematizovano

izvrši grupisanje javnih rashoda. Tu ubrajamo sledeće javne rashode:

- Narodne odbrane,

- Rada javnih službi

- Zdravstva koje obuhvata sve oblike javne zdravstvene zaštite,

- Školstva koje obuhvata sve nivoe obrazovanja,

38
Dijana Radivojević: Javni rashodi

- Socijalnog osiguranja kojeg čine svi izdaci izvršeni za penzije, invalidnine,

javne pomoći i dr.,

- Ekonomskih javnih službi koje obuhvataju istraživanje i administrativno

regulisanje u poljoprivredi, šumarstvu, industriji, rudarstvu, lovu i ribolovu.
Tu ubrajamo: izgradnju puteva, uređenje obala, izgradnja elektrana i
gasovoda, regulisanje voda, javni transport i službe komunikacije.

- Komunalnih usluga,

- Stanovanja koje obuhvata izgradnju javnih stanova i javne usluge u sanitarnim

službama i naseljima i

- Ostale funkcije.

Međunarodni monetarni fond vrši sistemetizaciju javnih rashoda prema

ekonomskim kriterijumima na:

- Rashode na kupovinu dobara i usluga, kao i rashode na plate i nadnice

zaposlenih u javnim službama,

- Interes na javni dug,

- Transferni rashodi: transferi u korist domaćinstva, transferi između centralne

vlade i nižih nivoa i transferi u korist inostranstva,

- Kapitalni rashodi (i ovo je složena struktura). Tu spadaju: sticanje javne

nepokretne imovine vrijednosnih papira te transfer kapitala između domaćih i
javnih subjekata, kao i transfer kapitala u korist inostranstva,

- Javni rashodi u inostranstvu. Ovu strukturu čine otplata inostranog javnog

duga i javni krediti u inostranstvu.

Prema određenim namjenama ili oblastima u kojima se rashodi vrše dijele se na:

39
Dijana Radivojević: Javni rashodi

1. Objektivne javne rashode i

2. Subjektivne javne rashode.

Ova klasifikacija je pogodna jer daje dvije koristi: ukazuje na pravce i svrhe
trošenja finansijskih sredstava namijenjenih za javne rashode. Značaj navedene podjele je
ogroman zato što omogućava da se sistematizovano, uočljivo i lako prati kretanje rashoda
i procentualno učešće dijela nacionalnog dohodka koji odlazi na pojedina područja za
zadovoljenje društvenih potreba. Zato se ovoj podjeli daje velika važnost i sa političkog,
ekonomskog i socijalnog stanovišta.

Ovdje se prema našoj klasifikaciji izdvajaju sledeća područja:

1. Prosvjeta i kultura,

2. Socijalno staranje,

3. Zdravstvena zaštita,

4. Narodna odbrana,

5. Državna uprava i sudstvo,

6. Komunalne djelatnosti,

7. Nepredviđene investicije,

8. Dotacije i subvencije,

9. Obaveze po zajmovima i garancije i

10. Obaveze po budžetu.

40
Dijana Radivojević: Javni rashodi

6.EFEKTI JAVNIH RASHODA

Javni rashodi su izdaci su izdaci koje ostavruje država i javnopravni kolektiviteti

za zadoveljenje opštih interesa. Sredstva koja služe za zadovoljenje opštih interesa
prikupljaju se od pravnih i fizičkih osoba u obliku poreza, carina, taksa, zajmova i drugih
parafiskalnih davanja. Finansijska nauka u savremenom svijetu sve više posvećuje pažnju
efektima javnih rashoda. Prema savremenim shvatanjima javni rashodi postaju važan
instrument kojim se djeluje na ekonomsko-politička i socijalna zbivanja u nacionalnoj
privredi. Posmatrano sa istorijskog aspekta postoje dvije koncepcije o efektima javnih
rashoda:9

1. Koncepcija o neutralnim javnim rashodima,

2. Koncepcija o aktivnim javnim rashodima.

Koncepcija o neutralnim javnim rashodima nastala je u teoriji liberalnog

kapitalizma čiji su osnovni predstavnici Adam smit i David Rikardo. Javni rashodi imaju
potpuno neutralno dejstvo na privredna i socijalna kretanja. Osnovne postavke ove teorije
proističu iz shvatanja da privatna inicijativa ima dominantan uticaj nad angažovanjem
države u privrednim zbivanjima. Usvojen je zahtjev minimiteta javnih rashoda i pasivna
uloga države na privredna kretanja.

Koncepcija o aktivnoj ulozi javnih rashoda u ekonomskim i socijalni

zbivanjima u privredi nastala je poslije Drugoh svjetskog rata. Po njoj javni rashodi
direktno i indirektno utiču na mijenjanje privredne i socijalne strukture nacije. Iz ove
dvije kocepcije nameće se pitanje: Da li postoje neutralni javni rashodi? I klasici su
svjesni da pravih neutralnih rashoda nema. U teoriji, rashodi za vojsku i naoružanje imaju

9
Dr.Milena Raković,Finansije i finansijsko pravo,Grafomark-Laktaši,2007,str.255.

41
Dijana Radivojević: Javni rashodi

tretman neutralnih, odnosno neproduktivnih javnih rashoda, koji negativno utiču na

trgovinski bilans zemlje. Međutim, praksa dokazuje suprotno – da su poslije svih ratova
(naročito poslije Drugog svjetskog rata) javni rashodi za vojsku imali pozitivne efekte na
privredni život zemlje. Vojska je najveći potrošač roba široke potrošnje (hrana, oprema,
obuća, odjeća i dr.). Rashodi za vojsku i naoružanje nisu negativni sa aspekta stvaranja i
raspodjele nacionalnog dohodka. Ulogu rashoda u privredi jedne zemlje treba ispitivati u
dva pravca – u strukturi ekonomike i sa stanovišta konjukturnog razvoja u privredi.
Rashodi doprinose podizanju društvenog proizvoda, odnosno nacionalnog dohodka.

1. RASHODI U PRIVREDNOJ STRUKTURI

Finansisjki teoretičari savremenih finansija zastupaju mišljenja da se javni rashodi

ne mogu izučavati bez uporednog izučavanja javnih prihoda, jer se samo tako može steći
slika o stepenu poreskog opterećenja i o mogućnosti uvođenja dodatnih poreza ili
povećanja poreske stope postojećih poreza. Izmirenjem svoje poreske obaveze (pravna i
fizička lica) gube dio ekonomske snage, da bi se preko izdataka budžeta finansirale
potrebe društva i privrede. Finansiranjem infrastrukturnih projekata i njihovog
muntiplikativnog djelovanja stvaraju se preduslovi za izdizanje poreske snage poreskog
obveznika. Država prema ustavu i zakonu troši sredstva i aktivno utiče na proizvodnju i
preraspodjelu dohotka. Osnovno shvatanje savremene koncepcije o ulozi države pri
trošenju javnih rashoda je da je javna potrošnja produktivna potrošnja, jer je veliki dio
sredstava u funkciji rasta i razvoja privrede.

Poznati francuski teoretičar H.Lofbiže tvorac je opšte prihvaćene maksime: ''DA

bi se sagledala konačna dejstva rashoda na nacionalnu privredu treba staviti naspram
prirode prihoda umanjenim porezom prirodu prihoda koje je rashod stvorio''. Ovim
upoređivanjem može se dati ocjena o fiskalnoj opterećenosti fiskalnih obveznika. Teorija
filtra je djelo francuskih teoretičara prema kojoj se na državu gleda kao jedan džinovski

42
Dijana Radivojević: Javni rashodi

filter koji porezima i drugim fiskalitetima uzima finansijska sredstva od stanovništva i

privrede i preko rashoda ih ponovo vraća. Prema tome država postaje aktivni činilac u
ekonomskom i socijalnom životu nacionalne privrede. Javni rashodi imaju na
proizvodnju velike efekte koji se mogu ispoljavati direktno i indirektno. Direktan itucaj
javnih rashoda u infrastrukturi manifestuje se na proizvodnju, podizanje, izgradnji i
modernizaciji javnih preduzeća što dovodi do rasta proizvodnje i porasta društvenog
bruto proizvoda. Indirektni uticaj javnih rashoda za društvene djelatnosti (zdravstvo,
socijalnu zaštitu, nauku, kulturu) je veći na proizvodnju i povećanje nacionalnog dohotka
jer se doprinosi razvoju društva u cjelini i ekonomskom potencijalu društvene zajednice.
Troškovi za potrebe društvenih djelatnosti su sve više troškovi razvoja.

Javni rashodi, zavisno od usmjeravnja, mogu uticati ekspanzivno i restriktivno na

privredu kretanja.

Ekspanzivno djelovanje javnih rashoda može se prikazati primjerima:

1. ''Talas motorizacije'' i veliki porast automobilske industrije izvršen je

investiranjem u izgradnji putne mreže i to naročito modernih autoputeva.

2. ''Besplatna zdravstvena služba'' je izvršena u Velikoj Britaniji, kada je data

mogućnost da svaka osoba dobije naočare. Efekat toga povećanja je bio
potražnja za naočarima a to se odrazilo na ekspanzivan rast optičke
industrije.

Javni rashodi mogu imati negativan efekat i restriktivni karakter na proizvodnju.

Što se reflektuje na smanjenje proizvodnje i društvenog bruto proizvoda. Veliki rashodi
traže i povećanje fiskalne presije, što direktno umanjuje ekonomsku snagu pravnih i
fizičkih lica. Time se smanjuje kupovna moć dobara, a to dovodi do smanjenja
proizvodnje jer potražnja ima krivulju pada. Pad proizvodnje doprinosi manjim serijama
koje su skuplje i neekonomičnije. U tom lancu privredni subjekti izdvajanjem većih
iznosa za podmirenje fiskalnih obaveza, uporedo manje izdvajaju za proces proširene
društvene reprodukcije. Javni rashodi imaju snažan uticaj na poreze. Između strukture

43
Dijana Radivojević: Javni rashodi

javnih rashoda i prihoda postoji neraskidivo uzajamna uslovljenost i povezanost. Rashodi

utiču na povećanje porezne snage poreskog obveznika, odnosno uvećavaju produkcione i
potrošačke snage pojedinca, a taj uticaj omogućava povećanje posrednih poreza.

Namjensko trošenje javnih rashoda na javne radove doprinosi dodatnom

ostvarenju dohodaka, nadnica, zarada i time se direktno povećava poreska sposobnost
poreskog obveznika. Preko efekata teorije reprodukcije poreza otvara se mogućnost
proširenja poreskih oblika i poreskih stopa. Ako država vrši uvođenje novih javnih službi
i umanjuje značaj privatnog sektora, baza za ubiranje direktnih i indirektnih poreza će biti
smanjena. Efekti javnih rashoda odražavaju se na potrošnju. Ovi efekti su novijeg datuma
jer se finansijska nauka njima bavi zadnjih tridesetak godina. Osnovni instrumenti javne
potrošnje su transferni rashodi posredstvom teorije filtra. Rashodi su instrument
ekonomske politike i sredstva za postizanje ciljeva ekonomske politike. Najznačajniji
efekti javnih rashoda odražavaju se na potrošnju zato što se pomoću transfernih rashoda
stvara nova kupovna snaga ili se povećava postojeći nivo kupovne snage. Transferni
rashodi zanače preraspodjelu s mjesta gdje ona postoji, gdje je nema ili relativno mala da
bi se povećala potrošnja posmatrano sa globalnog aspekta. Javni rashodi djeluju na
potrošnju tako da država pri obavljanju svojih zadataka čini materijalne i lične troškove.

Materijalni troškovi direktno povećavaju potrošnju, tako što se na tržištu javlja

novi subjekt koji gradi, kupuje kancelarijski materijal, nabavlja opremu za vojsku i sl.
Lični troškovi se prezentiraju tako što plate zaposlenih u javnim ustanovama čine novu
kupovnu snagu koja se pojavljuje na tržištu.

Ekonomski i socijalni efekti uspješno se postižu i prilikom rashoda, pri čemu se

kao glavni instrumenti za postizanje određenih efekata javljaju ekonomske i socijalne
subvencije.

Ekonomske subvencije omogućavaju proizvodnju u djelatnostima koje posluju u

nepovoljnijim uslovima. Subvencijama država pomaže i stimuliše proizvođače i
potrošače. Proizvođači se mogu pomagati subvencijama za poljoprivrednu djelatnost.
Potrošači dobijaju subvencije kada država određeni broj artikala stavi na teret budžeta.

44
Dijana Radivojević: Javni rashodi

Najpoznatije potrošačke subvencije su regres, povlastice za godišnji odmor i sl.

Indirektne subvencije su subvencije kada država određeni broj poreskih obveznika
oslobodi plaćanja poreskih obaveza (djelimično ili potpuno) ili odredi nižu poresku stopu.
Posredne subvencije su oslobađanje izvoznika pri plaćanju carine i poreza na promet.

Socijalne subvencije su subvencije koje su doživjele visoku evoluciju u

savremenim državama uz visok značaj i rast. To su subvencije koje imaju za cilj da
indirektno poprave socijalne, fizičke, intelektualne uslove života lica koje nemaju
dovoljnost sredstava da te uslove direktno obezbjede. U socijalne subvencije ubrajamo:
pomoć licima od posledica rata, pomoć siromašnima koji imaju veliki broj djece, pomoć
nezaposlenima i socijalno ugroženima, penzije, invalidnine i sl. Veliki značaj se pridaje
rashodima namjenjenim za usavršavanje fizičkih i tehničkih uslova rada, rashodi za rast
produktivnosti rada i profesionalno usavršavanje radnika. Socijalni rashodi ako se
ekonomično i racionalno troše imaju niz pozitivnih efekata, od kojih su najznačajniji
uvećanje proizvodnje, porast društvenog proizvoda i poboljšanje uslova za obavljanje
profesionalne djelatnosti.

2. JAVNI RASHODI U KONJUKTURNOJ PRIVREDI

Kada se unutar kapitalističkih društveno-ekonomskih sistema javljau recesije i

krize, tada država intervencionističkim mjerama i mehanizmima (javni radovi, pomoći,
pomoću značajnih državnih investicija) omogućava ublažavanje krize nastojeći da
uspostavi globalnu ravnotežu između proizvodnje i potrošnje, odnosno ponude i tražnje.
Automatski stabilizator ili multiplikator je oblik javnih rashoda koji se ostvaruje preko

45
Dijana Radivojević: Javni rashodi

kunjukturnih investicija da bi se povratila privredna ravnoteža i omogućio razvoj. On se

upotrebljava kao osnovni instrument ekonomske politike.

Teorija multiplikatora predstavlja naizmjeničnu ekspanziju uvećanja dohotka i

tražnje, a javlja se u tri pojavna oblika:

1. Teorija multiplikatora,

2. Politika podmazivanja pumpe i

3. Teorija akceleratora.

Teorija multiplikatora se koristi kada je privreda u stanju stagnacije, a recesija

koči daljni privredni razvoj. Da bi funkcionisao multiplikator država kreira velike nove
rashode, dugoročnog karaktera u privredne i neprivredne investicije. Država vrši ulaganja
u privredne ili vanprivredne investicije, koje povećavaju tražnju sredstava za život i tim
djeluju na povećanje ukupne tražnje. Klasičan primjer efekta multiplikatora je
izvođenjejavnih radova i direktni i indirektni efekti javnog dobra.

Da bi se izvršilo uklanjanje i ublažavanje depresije i nezaposlenosti izvode se

veliki javni radovi, koji direktno traže novo zapošljavanje. Direktno se povećava masa
individualnih dohodaka što dovodi do većeg porasta ukupne mase dohodaka. Teroija
multiplikatora je svojom praktičnom primjenom imala pozitivnu ulogu i vidne rezultate u
privrednom životu SAD zadnjih 40 godina. Dobro je vođena politika državnih ulaganja
privrednog karaktera i vojne industrije čiji su rezultati i efekti doveli do pozitivnog
poslovanja privrede i privrednih tokova. Znači osnovni akcenat teorije multiplikatora je
da država svojom aktivnom ekonomskom politikom trajno angažuje u dugoročne
privredne i neprivredne investicije i da doprinese uspostavljanju ravnoteže između
ponude i tražnje i vraćanja izgubljene globalna ravnoteže.

46
Dijana Radivojević: Javni rashodi

Politika podmazivanja pumpe je američki izraz za teoriju multiplikatora koji

glasi ''Pump Priming Policy'', Njena politika ima mnogo skromniji domet od predhodne
teorije. Državni rashodi imaju osnovnu funkciju, kako sam izraz govori, podmazivanje
pumpe koja, automatizmom, sama poslije radi. Država svojom intervencijom uz
korišćenje javnih rashoda pokušava da na kraći rok stimuliše – podmaže privrednu
aktivnost manjeg broja subjekata da bi oni svojom aktivnošću dali podsticaj da
poremećene odnose rješava institucija tržišta. Razlika između ove dvije teorije je u tome
što teorija multiplikatora daje dugoročne efekte, a ''teroija podmazivanja pumpe''
kratkoročne efekte. Zajedničko ovim dvjema teorijama je što djeluju na povećanje tržišta.

Teorija akceleratora je starija teorija od teorije multiplikatora. Razrađujući

teoriju akceleratora Kan je došao do teorije multiplikatora. Pod akceleratorom treba
razumjeti odnos između promjena u rashodima na potrošna dobra i onih na investicije. Sa
scoje strane investicije izazivaju efekte multiplikacije, tako da se te dvije pojave,
multiplikator i akcelerator, pokrenute relativno malim varijacijama u rashodima na
potrošnju (pod uslovom da su trajnijeg karaktera), međusobno snaže čime dolazi do
porasta dohotka i zaposlenosti u zemlji. Praksa je potvrdila da se prvo sprovodi politika
akceleratora, pa onda multiplikatora. Akcelerator je mehanizam kojim se želi uspostaviti
narušena parcijalna ravnoteža.

7.ZAKLJUČAK

47
Dijana Radivojević: Javni rashodi

Javni rashodi su izdaci države i njenih organizacionih dijelova,oni služe za

podmirenje vlastite potrošnje,investicionih rashoda(ulaganje u objekte i infrastrukturu) i
tekuće rashode
.Na osnovu teorijskih pristupa autora čije sam tekstove koristila,a i na osnovu
lokalne prakse,lako se da zaključiti da se javni rashodi podmiruju javnim prihodima.
Oni su vezani instrumenti finansijske djielatnosti države i njihov odnos je
uzajaman i kompleksan.Glavni finansijski instrumenti za prikupljanje javnih prihoda su
porezi,a pored njih i takse,carine,doprinosi,javni zajam i dr.Namjensko trošenje javnih
sredstava za zadovoljenje javnih potreba je determinisano visinom javnih prihoda.
Širenje državne intervencije dovodi do proširenja postojećih oblika rashoda za:javne
investicije,širenje javnog sektora u nacionalnoj privredi,stimulaciju disproporcije razvoja
pojedinih privrednih grana,na područje kredita,novca,banaka,trgovinskog i platnog
prometa i dr.
Nabrojane pojave dovode do proširenja državnog aparata,javnih službi i porasta
javnih rashoda.Rastuća uloga države u privrednom životu dovodi do rasta javnih rashoda
gledano na globalnom nivou,a posmatrano po kategorijama,rastu investicioni i transferni
rashodi.
Proističe zaključak da moderna koncepcija javnih rashoda odredjuje ekonomsko-
socijalnu sadržinu,dajući rashodima primat aktivnih finansijskih sredstava za postizanje
određenih ekonomskih i socijalnih efekata.Primat se daje karakteru sadržine i efekata
javnih rashoda,a ne isključivo proučavanju kvantitativnih efekata kao u klasičnoj
koncepciji.

INDEKS POJMOVA

48
Dijana Radivojević: Javni rashodi

B
J
Budžet,16
Javne finansije,6,7,8,23
-bruto budžetiranje,16
Javni rashodi,6,7,8,9,14,
-neto budžetiranje,16
15,16,17,18,19,20,21,22,
-budžetski prihod i rashod,16
23,24,25,26,27,28,29,30,
Budžetski izdatci,15
31,32,33
Budžetska vlast,26
Javni prihodi,6,7,8,9,15,
Budžetska ravnoteža,26
16,18,21,23,25
Javne potrebe,7,8,14,15,17,21
D
Javni sektor,9,12,15.20
Dohodak,9,15,27,33
Javna dobra,9,10.11.12.13
Nacionalni dohodak,14,21,26,29,30
Javna potrošnja,14
Društveni proizvod,6,17.21
Javni zajam,23

E
Ekonomski učinci,6
P
Ekonomski efekti,6
Pravni poredak,9
Socijalni efekti,6
Porez,12
Poreski obveznik,15,16,17,18,22
F
Poresko opterećenje,18
Finansijska teorija i praksa,6,7,17,23
Poreska politika,18
Fiskaliteti,8,31
Poreska stopa,18
Fiskalni teret,16
Poreski sistem,18
Finansijski bilans,23
Poreski prihod,20

49
Dijana Radivojević: Javni rashodi

LITERATURA

1. Dr.Božidar Raičević,Javne finansije,Čugura- print,Beograd,2005

2. Dr.Milena Raković,Finansije i finansijsko pravo,Grafomark-Laktaši,2007
3. Dr.Barbara Jelčić,Javne finansije,Informator,Zagreb,1997
4. Dr.D.Tomnjanović,Finansije,IGKRO,“Svijetlost“,Sarajevo,1980

50
 Entiteti
Raspodjela
Država Federacija Republika Srpska
rashoda
Federacija Kantoni Općine Republika Općine
Imigraciona,
politika Imigraciona,
Izbjeglice i Izbjeglice i
prema politika prema
raseljene raseljene
izbjeglicama i izbjeglicama i
osobe osobe
azilu azilu

Provodjenje
medjunarodnog
Pravosudje,
i Unutrašnji Unutrašnji
unutrašnja
medju- poslovi/ Policija poslovi
sigurnost i Lokalna policija
entitetskog pravosudje /pravosudje i
policija
krivicnog i policija Policija
zakona

Regulira
-Nac. transp.
Regulacija unutar
Javni transport sist. Unutar- Unutar-
kantona
-medju- entitetski entitetski
entitetski
saobracaj
Fed. penz.
Soc. pomoc – Sistem Socijalna Penzioni
Mreža socijalne zajedncki Kategoricka pomoć – sistem
sigurnosti i zaštite Socijalna pomoć
(za izbjeglice) socijalna zajednički RS
pomoć

Energija Dalekovodi Dalekovodi

Autoputevi
Autoputevi
Putevi Željeznicke
Lokalni putevi Željeznicke Lokalni putevi
pruge
pruge

Odbrana (vojska) 100 % 100 %

Ekonomska i
100 % 100 %
socijalna politika
Program
100 % 100 %
rekonstrukcije

-Predškolski
-Djelom - Univerziteti - Predškolski
- Univerziteti i održ. i naucni -Djelimicno
naučni instituti osnovnih instituti održavanje
Obrazovanje -Plate nastavnika škola -Plate osnovnih škola
-Školski objekti -Školski nastaavnika -Školski prevoz
-Svi nivoi obraz. prevoz -Školski
-Srednje objekti
škole1

Zdravstvena zaštita Federalni Primarna zdr.zašt Ambulantne Primarna Ambulantne

fond Bolnice usluge zdr.zašt usluge
 Bolnice
odgovoran za Medicinski Istraživ
Istraž. Instituti
izabrane potrošni instituti Med. potrošni
Fondovi zdr. osig.
tercijarne materijal RS Fond zdr. materijal
usluge osig

Prikupljanje
100 %
otpada 100 %

100 %
Kanalizacija 100 %

Vodosnabdevanje

Stambeni poslovi,
urbanizam, Stambena
Stambena politika Urbanizam Urbanizam
prostorno politka
planiranje
Kultura,
Kultura, sport, Muzeji parkovi, Muzeji Kultura,
rekreacija, parkovi, Pozorišta sport, ulicna Pozorišta parkovi, sport,
ulicna rasvjeta rasvjeta ulicna rasvjeta

Zaštita od požara 100 % 100 %

Biblioteke 100 % 100 %

Okoliš i korištenje
prirodnih resursa Zajednicka odgovornost Zajednicka odgovornost

Treba biti prebaceno na gradove

Napomena: glavne oblasti zajednicke odgovornosti: izmedju Države i entiteta: pravosudje, izbjeglice,
komunikacije; izmedju Federacije i
entitetskih vlada: zdravstvo, polítika okoliša, infrastruktura za komunikacije i transport, socijalna zaštita,
unutarnji poslovi i obrazovanje.