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PARTICIPACIÓN CIUDADANA
UNIDAD DIDÁCTICA
Participación ciudadana en el
ciclo de la gestión pública.
Subdirección de Proyección Institucional -ESAP-

Escuela Superior de Administración Pública
Unidad didáctica
ESAP.
Participación ciudadana
en el ciclo de la gestión pública
Octavio Duque Jiménez
Director Nacional
Autor
Hernán Salazar García Fredy Alberto Bello
Subdirector Nacional de Servicios Académicos
Bernardo Gómez Ortiz Equipo de producción de la Dirección

Subdirector Nacional de Gestión Corporativa de Capacitación-ESAP.
Óscar Jairo Fonseca Fonseca Corrección de estilo, acompañamiento
Subdirector Nacional Académico pedagógico, diseño instruccional,
diseño gráfico y virtualización.
Ana Maria Sterling
Subdirectora de Proyección Institucional
Jennys Yesenia Yances Padilla Fecha última versión

Directora Técnica de Capacitación Julio de 2022
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PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL
CICLO DE LA GESTIÓN PÚBLICA.
Tabla de Contenido
Unidad didáctica. Participación ciudadana en el ciclo de la gestión pública
1.Resumen de la unidad didáctica............................................................................................4
2.Competencia .............................................................................................................................5
3.Contenidos de la unidad didáctica ......................................................................................6
Tema 1. Generalidades de la participación ciudadana .....................................................6
Tema 2. Generalidades del ciclo de la gestión pública ...................................................14
Tema 3. Participación ciudadana en la planeación y programación ..........................20
Tema 4. Participación ciudadana en la ejecución ............................................................31
Tema 5. Participación ciudadana en el seguimiento y evaluación .............................38
Glosario...........................................................................................................................................44
Referencias.....................................................................................................................................47
3
1. Resumen de la unidad didáctica.
La Constitución Política de 1991, (Constitucion Política de Colombia, 1991) reconoce el poder

de la ciudadanía para intervenir en los asuntos de su interés de manera directa, a través de sus
organizaciones o de sus representantes elegidos democráticamente.
La participación ciudadana es, establecida así, como el derecho a la intervención en todas
las actividades confiadas a los gobernantes para garantizar la satisfacción de las necesidades
de la población y “es un proceso de construcción de las políticas públicas que, conforme
al interés general de la sociedad democrática, canaliza, da respuesta o amplía los derechos
económicos, sociales, culturales, políticos y civiles de las personas, y los derechos de las
organizaciones o grupos en que se integran, así como los de las comunidades y pueblos
indígena”. (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), 2009)
La presente unidad brinda un conjunto de orientaciones generales para la participación
ciudadana en el ciclo de la gestión pública de entidades tanto de orden nacional como
territorial. Busca orientar en los elementos generales y fundamentales de los aportes de la
participación y algunos mecanismos existentes para la participación ciudadana efectiva.
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2. Competencia específica de la unidad didáctica.
Comprende la participación ciudadana en el ciclo de la gestión pública de Colombia, con

el fin de interactuar como ciudadano con el Estado.
5
3. Contenidos de la unidad didáctica.
Tema 1
Descripción del tema:
La participación ciudadana es, establecida así, como el derecho a la intervención en

todas las actividades confiadas a los gobernantes para garantizar la satisfacción de las
necesidades de la población y “es un proceso de construcción de las políticas públicas
que, conforme al interés general de la sociedad democrática, canaliza, da respuesta o
amplía los derechos económicos, sociales, culturales, políticos y civiles de las personas,
y los derechos de las organizaciones o grupos en que se integran, así como los de las
comunidades y pueblos indígenas”. (Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo (CLAD), 2009)
La Constitución Política de 1991 concibe la participación ciudadana como un derecho fun-

damental para los colombianos. Este derecho permitió que la ciudadanía incida significati-
vamente en el ámbito de lo público y en su cotidianidad mediante ejercicios permanentes
de deliberación, concertación y coexistencia con las instituciones del Estado.
El artículo 3 de la carta señala que “la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del
cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus
representantes (…)” (Constitucion Política de Colombia., 1991). Esto implica que además
de reglamentar el sistema electoral y las formas de organización y acción de los partidos
políticos, la carta definió:
6
• Mecanismos para la participación ciudadana directa en la toma de decisiones públicas

como la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato de los gobernantes territoriales.
• Instancias para la deliberación, la consulta y el involucramiento ciudadano a nivel

territorial, sectorial y poblacional.
• Instrumentos e instancias para permitir el ejercicio del control social a la gestión pública.
• Mecanismos judiciales para la defensa, protección y aplicación de los derechos y para

evitar cualquier tipo de acción pública atente contra estos o los vulnere. (Constitucion
Política de Colombia., 1991).
Complementando estas disposiciones, la Constitución estableció garantías para asegurar

un contexto que posibilitará el ejercicio efectivo del derecho a participar. Reglamentó el
derecho de acceder a la información pública y solicitarla a las entidades pertinentes (ar-
tículo 74 y 23), garantizó los derechos a la reunión y manifestación pública pacífica y la
libre asociación (artículos 37 y 38) y definió la obligación del Estado de promover y apoyar
activamente las diferentes expresiones asociativas de la sociedad civil sin detrimento de su
autonomía (artículo 103). Así mismo estableció la obligación incluir la educación en dere-
chos y ciudadanía, la promoción de los valores necesarios para la participación ciudadana
dentro del sistema educativo (artículo 41).
7
Desde los acuerdos internacionales la participación es un derecho fundamental reconocido

dentro del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, sobre el cual se adoptó el
Comentario General 25 del Comité de Derechos Humanos, que establece la no discrimi-
nación, la posibilidad de ejercer el derecho por medio del ejercicio de cargos públicos, a tra-
vés de mecanismos directos, de espacios para el diálogo y la toma colectiva de decisiones
y en la exigencia de rendición de cuentas a aquellos electos o designados. De otro lado, la
Carta Iberoamericana de Participación ciudadana recomienda a los Estados lineamientos
básicos en términos de la promoción de la participación y la rendición de cuentas como
procesos fundantes de la democracia.
Finalmente, la jurisprudencia define el principio de participación como “un modelo de com-

portamiento político y social, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la
protección de los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de los ciuda-
danos en la definición del destino colectivo” (Sentencia C-180, 1994). Además, agrega que
los mecanismos constitucionales establecidos para la participación “implica(n) que el ciu-
dadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que
incidirán significativamente en el rumbo de su vida” (Sentencia C-180, 1994) .
8
En Colombia, la Sentencia C- 180 de 1994 establece que la participación ciudadana:
• Es “[…]un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los principios del

pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y libertades”.
• Es “[…] Una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino colectivo”.
• “Implica […] que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios
no electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su vida”.
• “Busca fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover un pluralismo

más equilibrado y menos desigual”. (Sentencia C-180, 1994)
La participación ciudadana como derecho fundamental remite a las formas de interacción

de los ciudadanos en el ámbito público y el involucramiento activo en la comunidad y en
las decisiones que puedan afectarlo. Es una condición fundamental para el ejercicio activo
de la ciudadanía, la promoción y defensa de derechos, la solución de las problemáticas que
aquejan a la población y la construcción colectiva de futuro y entornos de convivencia pa-
cífica que faciliten la realización personal y comunitaria y permitan consolidar condiciones
favorables para desarrollo.
El uso adecuado y proactivo de los diversos mecanismos, instancias y espacios de parti-

cipación ciudadana permite aumentar la legitimidad de los gobiernos, acercar a los ciu-
dadanos al Estado y mejorar la pertinencia y eficacia de las políticas públicas. El ejercicio
participativo pone a prueba valores cívicos como la cooperación, la tolerancia, el respeto, la
empatía y la opción por el diálogo pues parte de un compromiso con la pluralidad, la co-
existencia de lo diverso y la concertación de los conflictos e implica la responsabilidad de
asegurar el disenso como principio, aunque se mantenga el consenso como objetivo.
9
Construir colectivamente las decisiones públicas equivale a reconocer la voz y la voluntad

de quienes viven en carne propia el impacto de las decisiones e implica aceptar que se vive
mejor cuando muchos son tenidos en cuenta, se reconoce y reivindica el pluralismo y las
decisiones son tomadas luego de la deliberación y no de la imposición.
La participación es un derecho fundamental de los ciudadanos y un principio rector de la

democracia. Por esto, además de su valor instrumental es, en tanto derecho, un bien en
sí mismo que permite a los individuos sentirse parte de su entorno, su territorio y su país,
convirtiéndose en actores responsables de su destino y de la superación de los factores
que limitan el desarrollo y obstaculizan el logro del bien común.
1 Un proceso activo encaminado a

transformar las relaciones de poder.
Un ejercicio que brinde los medios

de intervenir en el desarrollo. 2
3
Ser parte, tener parte, tomar
parte (Hernández, 1994).
Vía de relación entre el gobierno

local y los ciudadanos
(Velázquez, 2003).
4
Gráfica 1
Fuente: Elaboración propia
10
Mecanismos de Participación
La Ley 134 de 1994, por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación
ciudadana (Ley Estatutaria) y la Ley 1757 de 2015 por la cual se dictan disposiciones en
materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática, reglamentan
los siguientes mecanismos:
• La iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas: es un derecho

político de participación ciudadana que consiste en la posibilidad que la ciudadanía pueda
presentar proyectos de normas jurídicas ante el Congreso de la República, de Ordenanza ante
las Asambleas Departamentales, de Acuerdo ante los Concejos Municipales o Distritales y de
Resolución ante las Juntas Administradoras Locales, y demás resoluciones de las corporaciones
de las entidades territoriales para que, dentro de la misma, sean debatidos y posteriormente
aprobados, modificados o negados (Ley 134 , 1994, pág. Art. 2) .
• Referendo: Es la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto
de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. El referendo puede ser nacional,
regional, departamental, distrital, municipal o local (Ley 134 , 1994, pág. Art.3).
11
• El referendo derogatorio: Un referendo derogatorio es el sometimiento de un acto legislativo

de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local en alguna de sus
partes o en su integridad, a consideración del pueblo para que éste decida si lo deroga o no
(Ley 134 , 1994, pág. Art.4) .
• Referendo aprobatorio: Un referendo aprobatorio es el sometimiento de un proyecto de acto

legislativo, de una ley, de una ordenanza, de acuerdo o de una resolución local, de iniciativa
popular que no haya sido adoptado por la corporación pública correspondiente, (Ley 134 ,
1994, pág. Art.8).
• El cabildo abierto: es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas
administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin
de discutir asuntos de interés para la comunidad (Ley 134 , 1994, pág. Art.9).
Niveles de Participación
La participación directa es el conjunto de procedimientos mediante los que la toma de
decisiones se adelanta con la vinculación directa de los ciudadanos. La participación ciuda-
dana es definida como el conjunto de posibles interacciones entre los ciudadanos y entre
éstos y las instituciones públicas orientados a intervenir, de manera directa o a través de
sus formas de organización, en los asuntos públicos. Esta idea se inscribe fuera del ámbito
de la representación o participación política, concentrándose en el escenario de la partici-
pación ciudadana. (Velásquez & González, 2003); (Cunill, 1997, 2004).
Existen tipos de participación según la interacción e influencia en las políticas públicas. Los
diversos grados de interacción e influencia genera distintos planos de profundización de la
democracia, aporta de manera diferenciada al incremento en la eficiencia y efectividad de
las políticas públicas y promueve distintas ventanas de oportunidad (Arnistein,1969; Brager
y Spetch, 1973; y Velázquez y González, 2003). Tomado de: (Castellanos, s.f) .
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La gráfica recoge la tipología y sus características:
Información
Conocimiento de políticas, programas y proyectos.
Escenarios de entrega de información (socialización) a la ciudadanía sobre un tema específico.
Consulta
Emiten opiniones sobre las decisiones gubernamentales, sin carácter vinculante.
Escenarios orientados a la recolección de las preferencias, percepciones y consideraciones de la
ciudadanía sobre un tema específico.
Concertación
Asegurar que las preferencias y consideraciones de los ciudadanos se reflejen en las decisiones y
acciones públicas, dentro de un marco de posibilidades del Estado.
Escenario en el cual a partir de una propuesta del Estado, éste y la ciudadanía generan acuerdos
respecto a la priorización de acciones sobre un tema específico.
Decisión
Ejercicio deliberativo ente la ciudadanía y las instituciones del Estado sobre asuntos de interés,
de carácter vinculante. Escenarios de intercambio de información, construcción de consensos y
toma de decisiones colectivas.
Co - gestión
Iniciativas formuladas y ejecutadas por los ciudadanos y el gobierno.
Escenarios de interacción que permiten la participación de los ciudadanos en lo público
mediante su vinculación en la ejecución de planes, programas y proyectos.
Control
La ciudadanía destina esfuerzos orientados al seguimiento a la implementación y ejecución
presupuestal de políticas públicas y al cumplimiento de los lineamientos fijados.
Escenarios de traslado de sugerencias de ajuste o cambio al avance de las acciones
gubernamentales.
Gráfica 2: tipología y características de la participación

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Como se observa, la participación ciudadana tiene conforme a los objetivos perseguidos

diferentes niveles de acción desde el nivel más básico referido a la adquisición de informa-
ción, pasando por el nivel de decisión, hasta la capacidad de control que puede ejercerse
con ella, todo ello dependerá también del estado de desarrollo que las sociedades tengan
frente a lo que se espera de la participación ciudadana. Lo que es importante es que tanto
el Estado y los ciudadanos tengan claro el alcance de los procesos participativos para que
reconozcan sus fortalezas y limitaciones, no se generen faltas expectativas y la participa-
ción sea más afectiva.
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Tema 2 – generalidades del ciclo de la gestión pública.

La inversión pública se enmarca en el ciclo de las Políticas Públicas, el cual contempla todos
los procesos y procedimientos encaminados a aumentar la capacidad económica, social y
ambiental del país mediante la asignación de recursos públicos a planes, programas y pro-
yectos e integra estas unidades de inversión de manera sinérgica en el modelo de Inversión
Orientada a Resultados, como se muestra a continuación:
1. Planeación y programación 3. Seguimiento evaluación

Programa de gobierno Seguimiento de programas y proyectos.
Plan de desarrollo Informes de gestión
Plan de Ordenamiento Territorial Evaluaciones de políticas y programas
Planes sectoriales
Plan de acción
Banco de programas
Presupuesto
Ejecución de proyectos y programas.
2. Ejecución
Gráfica 3: modelo de Inversión Orientada a Resultados

Fuente: Elaboración propia sobre DNP
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• Planeación: la planeación es la acción de establecer cuál es el futuro deseado al cual se deben

dirigir las acciones del país. Es por esto, que el proceso es el llamado básico de la Gestión Pública
Orientada a Resultados, en cuanto define el qué (el resultado) y el cómo se logrará la generación
de valor público que beneficie a la población (la gestión). “Es la orientación adecuada de los
recursos procurando el cumplimiento de los objetivos de desarrollo económico y social” (DNP,
2013). (Departamento Nacional de Planeacion (DNP), 2013).
• Ejecución: la ejecución corresponde a la etapa en la cual se realizan todas las inversiones

necesarias (a través de los diferentes niveles de intervención: políticas, programas o procesos
de servicio) para poder comenzar a percibir beneficios y resultados.
• Seguimiento y Evaluación: corresponde a los mecanismos fundamentales para evidenciar

si el desempeño gubernamental ha generado el desarrollo socio-económico que se planteó
durante el proceso de planeación y se materializó a través de los diferentes niveles de la
intervención pública. (Departamento Nacional de Planeacion (DNP), 2013).
Este ciclo es evidenciado en los tres instrumentos fundamentales a través de los cuales se ejecu-
ta la inversión pública, ellos son los Programas, Planes y Proyectos. Debido a que los instrumen-
tos tienen diferentes periodicidades y duración este ciclo se repite continuamente a velocidades
diferentes y son las medidas de control aquellas que intervienen en cada momento del ciclo para
producir información que retroalimente el siguiente nivel.
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Políticas Plan Presupuesto
Programa salud Programa Educación Programa Defensa Otros Programas
Proyecto 1 Proyecto 1 Proyecto 1 Proyecto 1
Proyecto 2 Proyecto 2 Proyecto 2 Proyecto 2
Proyecto n Proyecto n Proyecto n Proyecto n
Gráfica 4
Fuente: Elaboración Propia sobre DNP 2015
¿Qué son las Políticas Públicas?

“Las políticas públicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo
un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudada-
nos y el propio gobierno consideran prioritarios.
Desde este punto de vista, las Políticas Públicas se pueden entender como un proceso que
se inicia cuando un gobierno o un directivo público detecta la existencia de un problema que,
por su importancia, merece su atención y termina con la evaluación de los resultados que han
tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese problema” (Sáez, 2015,
pág. CAP.11).
17
Los principios como la universalidad, la indivisibilidad y la interdependencia de los derechos

humanos presuponen un pensamiento integral y conexo en el cumplimiento de derechos, lo
que rompe con la lógica de la Política Pública que está dirigida en la solución de un problema
específico y en un grupo poblacional específico.
¿Qué es un plan?
En los planes se establecen las prioridades de gobierno, traducidas en objetivos y estrate-
gias, se establecen metas y se cuantifican, tienen una periodicidad de 4 años, con momen-
tos de inicio y cierre diferenciados según el nivel de gobierno, aunque la norma establece
la necesidad de articulación entre ellos. El Plan de Desarrollo es el instrumento de pla-
nificación con el que las administraciones locales definen los programas y proyectos que
ejecutarán durante su período de gobierno, es el ordenamiento de prioridades, líneas de
acción, estrategias, objetivos y metas que se establecen a partir del diagnóstico global de
una entidad determinada. Igualmente podemos hablar de planes de acción institucionales
de una institución pública o privada cualquiera. Cada Plan, puede comprender varios pro-
gramas y proyectos.
¿Qué es un programa?
Como Programa se denomina la priorización de estrategias, objetivos, acciones, metas y
metodologías para abocar la intervención sobre un área específica, con unos sujetos espe-
cíficos (salud, educación, drogadicción, espacio público) (Valderrama, 1996, pág. Cap. 5).
Éstos son de largo plazo y no tienen una duración definida, trascienden la duración de los
planes, aunque aportan a sus resultados. Se componen de un nombre, descripción y de un
marco de desempeño, el cual comprende la identificación de la problemática que pretende
solucionar, de su resultado y productos esperados, así como de los indicadores que facilitan
su medición.
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¿Qué es un proyecto de inversión?

Los proyectos de inversión pública son aquellas iniciativas que contemplan actividades li-
mitadas en el tiempo, que utilizan total o parcialmente recursos públicos con el fin de crear,
ampliar, mejorar o recuperar la capacidad de producción o de provisión de bienes y servi-
cios por parte del Estado. (Decreto 1949 , 2012).
El proyecto no tiene una duración pre-establecida ya que depende de cada iniciativa, pero
sus actividades deben tener un inicio y un fin claramente identificados.
La cadena de valor en la gestión pública.

La cadena de valor permite articular las políticas, los planes, programas y proyectos.
Las ventajas específicas que proporciona el ejercicio de cadena de valor son:
• Identificar los productos y actividades de los programas y proyectos de inversión nacional

• Consolidar información homogénea y comparable de todos los proyectos y sectores
• Mejorar el proceso de toma de decisiones de inversión de los recursos públicos
• Hacer seguimiento a la gestión de los programas y proyectos a través de información más
detallada de sus productos y actividades
• Alinear las iniciativas de inversión de la entidad con su plan estratégico
• Materializar el plan estratégico de la entidad en programas y proyectos de inversión
•Obtener información de la inversión de los proyectos y programas a nivel de actividades
y productos
• Facilitar y orientar la adecuada formulación de proyectos para el próximo
• Plan Nacional de Desarrollo (PND)
• Ofrecer información organizada para la rendición de cuentas
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La cadena de valor es la relación secuencial y lógica entre insumos, actividades, productos

y resultados en la que se añade valor a lo largo del proceso de transformación total. Se
puede decir que en una primera etapa de la cadena de valor se toman insumos, que tienen
unos costos asociados bajo alguna tecnología y procesos (llamados actividades), se trans-
forman en productos (bienes y servicios). Luego, en una segunda etapa, los productos, bajo
condiciones específicas, generan resultados que deben cumplir parcial o totalmente los
objetivos formulados (Departamento Nacional de Planeación, 2017, pág. 5).
Expresa la solución del problema de

01 IMPACTOS desarrollo que ha sido diagnosticado.
Responde a la pregunta ¿PARA QUÉ?
Es el efecto directo que se espera a partir

02 RESULTADOS del período de ejecución del ejercicio.
Responde a la pregunta ¿POR QUÉ?
Son los resultados específicos del control

03 PRODUCTOS
social en términos de bienes o servicios.
Responde a la pregunta ¿QUÉ?
Son aquellas acciones que son necesarias
03 ACTIVIDADES para realizar los componentes. Responde
a la pregunta ¿CÓMO?
05 INSUMOS Recursos económicos, recursos humanos

y materiales requeridos ¿CON QUÉ?
Gráfica 5:cadena de valor

Fuente: Elaboración propia con base a DNP 2017
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De esta manera, la cadena de valor puede asociarse a las funciones de planeación en sus
distintos niveles: la definición de los impactos y resultados esperados de una política es
materia de la planeación estratégica; por su parte el plan de acción operativo incluye el de-
talle las acciones para transformar los insumos en los productos requeridos por la política
en cuestión (Sotelo, 2008)
12.00
21
Tema 3 – participación ciudadana en la planeación y programación

La planeación participativa puede ser vista como un importante escenario de creación de

confianza entre ciudadanos y gobiernos y, por la misma vía, puede ser un eficaz instrumen-
to de gobernabilidad, siempre y cuando las instancias gubernamentales respeten la autono-
mía de los espacios de planeación participativa de la sociedad y ésta tenga la organización
y capacidad suficientes para hacerlos valer.
Dentro de los aspectos que la participación aporta en el proceso de planeación y progra-

mación se encuentran:
• Identificación de causas y consecuencias directas del problema o situación seleccionada.

• Precisar los derechos involucrados.
• Aporte en la priorización de alternativas de solución.
• Mayor asertividad y pertinencia en las alternativas de solución o de innovación.
• Menores costos en cuanto a ajustes que se generan cuando no se tienen en cuenta a la
comunidad intervenida.
• Mayor receptividad de lo que se llegue a implementar.
• Apropiación, cuidado y sentido de pertinencia.
• Construcción de consensos.
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La planeación participativa posibilita la incidencia de la ciudadanía y sus organizaciones en

la definición de qué hacer y para qué. Es entendida como el mecanismo mediante el cual
la sociedad civil decide el rumbo de las políticas, planes, programas, proyectos o trámites
que inciden en su comunidad. Forero lo define como “un instrumento de gobernabilidad a
través del cual la ciudadanía asegura una orientación de las políticas, planes, proyectos,
servicios o los presupuestos más adecuada a sus necesidades” (Forero, 2004, p. 7). Tomado
de: Velásquez & González.
Esta intervención supone que los actores convocados a participar puedan influir en la toma
de decisiones desde sus conocimientos, costumbres, recursos, intereses y aspiraciones; es
decir que, estos actores pueden construir iniciativas y llegar a acuerdos con las entidades que
permiten algún grado de incidencia en las decisiones públicas (Adaptado de Pérez, 10, 2011).
Velásquez & González.
De esta forma, se puede decir que la planeación participativa abre las puertas para que la
ciudadanía intervenga en la toma de decisiones relacionadas con las políticas públicas y las
líneas de acción que se concretan en planes, programas o proyectos de ciertas actividades
de gobierno que interesan a una población determinada, y en la cual los ciudadanos tienen
la posibilidad de intervenir a través de diversas organizaciones.
1. Planeación y
programación Programa de gobierno
Plan de desarrollo
Plan de Ordenamiento Territorial
Planes sectoriales
23
Plan de Gobierno: Es la propuesta de los candidatos a los ciudadanos donde plantean las
apuestas y metas con las cuales se comprometen para alcanzar el desarrollo del territorio
durante su periodo de gobierno.
El programa de gobierno debe reflejar el compromiso del candidato con los electores res-
pecto a la construcción colectiva del desarrollo esperado en su territorio: municipio, distrito
o departamento. En otras palabras, es el pacto colectivo entre candidatos y electores. En
este pacto los candidatos plantean las apuestas y metas de desarrollo con las cuales se van
a comprometer durante el período de gobierno.
Los ciudadanos, como protagonistas del proceso democrático y como gestores de su propio
desarrollo, tienen la responsabilidad de elegir el programa del candidato que en su concepto
represente mejor los intereses del territorio. Una vez elegido un candidato como gobernante,
el programa de gobierno se convierte en un mandato ciudadano y por eso su incumplimiento
puede llevar a la revocatoria del mandato ( Ley 131 , 1994, pág. Art.2).
El voto es el mecanismo mediante el cual los ciudadanos señalan su voluntad frente a la

propuesta política de un candidato a ser gobernante. Como derecho y deber, es un meca-
nismo por medio del cual se hace efectiva la participación de la ciudadanía en las decisio-
nes públicas. Los ciudadanos tienen la posibilidad de elegir entre varias propuestas políticas
que, según su criterio, contribuyan a la promoción del desarrollo del territorio y al mayor
bienestar de la ciudadanía.
Los ciudadanos pueden participar en la construcción de los programas de gobierno de los

diferentes candidatos aportando información de las problemáticas y oportunidades de de-
sarrollo, incluyendo temas estratégicos y alentando el debate público para que las votacio-
nes estén basadas en el análisis de los planes de gobierno y no en relaciones clientelistas.
24
Preguntas orientadoras para analizar

los programas de gobierno
a. ¿El programa plantea un diagnóstico general de la situación de la
entidad territorial acorde con la realidad que usted conoce?
b. ¿El candidato muestra una plataforma programática que refleje y

sustente las calidades del mandatario para dirigir a su entidad
territorial?
c. ¿El documento presenta una visión de desarrollo y es claro hacia

dónde se está proyectando el futuro?
d. ¿La propuesta plantea los grandes objetivos del gobierno y estos

son coherentes con el análisis de la situación inicial?
e. ¿El programa de gobierno define programas bandera que

responden a la priorización expuesta en el diagnóstico?
f. ¿Esos programas bandera pueden resolver los problemas más

sentidos de la comunidad?
g. ¿Hay coherencia entre el programa de gobierno municipal y las
acciones previstas en el Plan de Ordenamiento Territorial?
Ilustración 1
Fuente: DNP 2015, p. 12
25
La carta de navegación que Un instrumento de gestión y de

orienta el proceso de cambio cohesión en torno a propósitos
progresivo de las condiciones y de comunes de la Administración
la situación presente de un Los planes de desarrollo de las Territorial, los diferentes sectores
territorio hacia una situación más entidades territoriales son: públicos y privados y los
viable, posible y deseada según lo estamentos sociales y
concertado en la visión comunidades.
compartida de desarrollo.
El instrumento político, técnico,
prospectivo, democrático y participativo
donde la Administración Territorial
concreta las decisiones, acciones, medios
y recursos que se ejecutarán durante el
período de gobierno.
Responden a las características

particulares de cada territorio,
Promueven el bienestar integral considerando los contextos
de la población, garantizan los departamental, regional, nacional
derechos humanos y fortalecen la Por lo tanto: y global, las competencias y fun-
democracia participativa, ciones establecidas en el marco
guardando en todo caso, armonía constitucional y normativo vigen-
con la naturaleza. te y la disponibilidad efectiva de
medios y recursos.
Se constituyen en el más importante instrumento

de gobierno y gestión de las políticas públicas.
Guían el actuar de las entidades públicas y
brindan lineamientos para la acción de la
comunidad y del sector privado en la búsqueda
del desarrollo.
Ilustración 2 Planes de desarrollo

Fuente: DNP, 2015, p X
26
Durante el proceso de elaboración de los planes de desarrollo, las autoridades de planea-

ción deben velar porque se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana
previstos en el ordenamiento constitucional y legal vigente, de tal forma que se convoque y
vincule a organizaciones y actores representativos del desarrollo, garantizando una adecua-
da participación de diferentes grupos de población (p. ej. grupos étnicos, mujeres, jóvenes,
personas en situación de desplazamiento, etc.).
En este proceso los consejeros territoriales de planeación son actores fundamentales, éstos
los representantes constitucionales de la sociedad civil en el proceso de planeación, por
tanto, desempeñan un papel fundamental en el proceso de análisis y revisión de los pla-
nes de desarrollo al tener la obligación de emitir un concepto sobre el proyecto del plan y
presentarlo a los Consejos Municipales, Asambleas y Congreso. Aunque este concepto no
es vinculante, al estar presentes en las fases del proceso de gestión, los consejeros están
familiarizados con los logros y obstáculos que enfrentan las administraciones públicas, fac-
tor muy importante en el momento de revisar las distintas propuestas de los planes y emitir
sus conceptos.
27
Los ciudadanos también podemos participar activamente en la construcción de los planes

de desarrollo. Los planes están compuestos de tres elementos: El diagnóstico, la parte es-
tratégica y el plan de inversiones:
• El diagnóstico de un plan de desarrollo • Plan de inversiones: Establece la

comprende la recopilación y análisis de asignación de recursos financieros
información relevante sobre el estado disponibles para llevar a cabo los
actual de la entidad territorial. Un buen programas que se diseñaron en la Parte
diagnóstico permite describir en detalle las Estratégica. Este ejercicio comienza con
situaciones positivas y negativas que inciden el análisis de la situación financiera del
en el proceso de desarrollo de un territorio. municipio que conlleva a identificar el
esfuerzo para generar ingresos propios
• Parte estratégica: Consiste en identificar
y articular efectivamente las fuentes de
y formular los diferentes objetivos,
financiación del desarrollo territorial. La
indicadores y metas que la entidad
definición del Plan de Inversiones no es un
territorial espera alcanzar durante el
ejercicio lineal sino iterativo que requiere
periodo de gobierno. A este componente
la armonización con la Parte Estratégica
del PDT se asocia la definición de una
del PDT.
visión de desarrollo (largo plazo), los ejes
estratégicos del plan (mediano plazo) y
los programas (corto plazo). A través de
la Parte Estratégica, la entidad territorial
orienta su gestión hacia el logro de
resultados de desarrollo, al tiempo que
incorpora una estructura territorial para
aterrizar sus acciones de gobierno.
28
Plan de ordenamiento territorial

El plan de ordenamiento territorial se define como el conjunto de objetivos, directrices,
políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y
administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo (Ley 388 , 1997, pág.
Art.9). El contenido estructural tiene una vigencia de largo plazo que corresponde a tres
(3) períodos constitucionales de los alcaldes(as) municipales y distritales. Dado que el Plan
de Ordenamiento Territorial define a largo y mediano plazo un modelo de ocupación del
territorio municipal y distrital, señalando su estructura básica y las acciones territoriales
necesarias para su adecuada organización, el cual estará vigente mientras no sea modifica-
do o sustituido, en la definición de programas y proyectos de los planes de desarrollo de
los municipios se tendrán en cuenta las definiciones de largo y mediano plazo de ocupación
del territorio. (Ley 388 , 1997, pág. Art. 21)
El artículo 4 de la Ley 388 de 1997, contempla la participación democrática en el ejercicio

del proceso de ordenamiento territorial, allí se contempla ésta como el espacio de concer-
tación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante la participación de
los pobladores y sus organizaciones, podrá desarrollarse mediante el derecho de petición,
la celebración de audiencias públicas, el ejercicio de la acción de cumplimiento, la interven-
ción en la formulación, discusión y ejecución de los planes de ordenamiento y en los pro-
cesos de otorgamiento, modificación, suspensión o revocatoria de las licencias urbanísticas,
en los términos establecidos en la ley y sus reglamentos.
Por lo anterior el derecho fundamental de la participación ciudadana, hace parte funda-

mental del proceso de ordenamiento y planificación del territorio, no debe ser interpretado
como un tema accesorio o de trámite, sino por el contrario si se entiende en su dimensión
dinamizadora de los intereses que habitan en el territorio, será un insumo fundamental en
el proceso de diagnóstico, formulación, concertación , adopción, seguimiento y evaluación
del instrumento de ordenamiento y planificación territorial (Plan de Ordenamiento Territo-
rial, POMCA, entre otros)
29
En el marco del proceso de formulación y adopción de los Planes de Ordenamiento Territo-

rial, lo más recomendable es involucrar y motivar la participación ciudadana desde el primer
momento del proceso, lo cual permite distribuir las discusiones a lo largo de éste, sin gene-
rar la saturación de una fase o etapa con todas ellas.
La concertación fortalece la participación y la confianza del ciudadano en el Estado cuan-

do el ordenamiento así surgido contempla obligaciones escalonadas para las autoridades
y para el ciudadano. No es un listado de obligaciones exclusivas del Estado y derechos
exclusivos para el ciudadano. A manera de ejemplo, se puede concertar la declaratoria de
protección de una laguna o de un nacimiento de agua que surte el acueducto veredal en
el ordenamiento territorial. Esa concertación contemplaría obligaciones escalonadas para
el municipio respectivo, tales como la compra progresiva de terrenos aledaños a la fuen-
te. Para la CAR podría contemplar el compromiso de cofinanciar la compra de terrenos y
asumir el análisis mensual de la calidad de agua que suministra ese acueducto veredal. Y
los ciudadanos (propietarios) podrían comprometerse a iniciar un proceso de sustitución
de cultivos o potreros por formas de uso de los recursos naturales menos impulsoras de la
erosión o de la contaminación de las aguas.
30
Se reitera que no todas las medidas adoptadas por el ordenamiento territorial pueden ser
objeto de consenso ni de definición de derechos, obligaciones y tareas escalonadas para
todos los involucrados. Con ello se reconoce que el ordenamiento territorial se nutre de la
ciencia y varía entre algo relativamente simple hasta una ciencia social/ecológica/natural
con amplias y profundas aspiraciones, que abarcan la geología, la climatología, la pedología,
el derecho, la geografía, la sociología, la biología, la cartografía, la teledetección, para men-
cionar solamente algunos.
Tabla 2: Algunas de las preguntas e indicadores de la participación en este momento del

ciclo son:
Criterios Pregunta orientadora Indicador
Planeación participativa ¿La administración municipal y/o Número de planes,

departamental dispone mecanismos, canales programas, proyectos y
e instancias de participación para la políticas en cuya
construcción y seguimiento de políticas formulación se aseguró
públicas de manera colectiva y participativa? la participación de la
comunidad.
¿Se realiza el diagnostico de las
problemáticas y oportunidades del territorio
para la formulación de programas, planes y
proyectos con la participación de los
ciudadanos?
¿Se construye participativamente la visión del

territorio?
¿Se realiza priorizaciones participativas?
¿Se define el ordenamiento territorial con la

participación de los ciudadanos?
¿La administración municipal y/o

departamental incorpora el concepto del CTP
frente a las políticas, programas, programas,
metas y recursos del Plan de Desarrollo?

DNP, 2016, p. 2
31
Algunos de los instrumentos que pueden ser utilizados para la participación en la planea-
ción son:
• Diálogos y mesas sectoriales

• Diagnósticos participativos
• Cartografía Social
• Planeación participativa
• Priorización participativa
• Escenarios futuros participativos
32
Tema 4 – participación ciudadana en la ejecución.

Contribuye en la elaboración de
presupuesto participativo en las
Las comunidades pueden E.T. priorizados
formular y evaluar los
proyectos e introducirlos en
el banco de proyectos
Presupuesto:
Banco de
proyectos
Administración: Formula presupuesto
Secretaría de Alcalde o gobernador presenta
Plan de planeación:
Acción proyectos de acuerdo al presupuesto
Responsables de su anual
funcionamiento. Concejo municipal o Asamblea
Departamental aprueba el
Presupuesto en cada vigencia y
autoriza los gastos ejecutar.
Gráfica 6: ejecución del presupuesto.
Plan de acción
De acuerdo con la Ley 152 de 1994 y la ley 1474 de 2011 los organismos públicos de
todo orden deben preparar su correspondiente plan de acción institucional, teniendo en
cuenta entre otros principios, el de participación y los lineamientos del respectivo plan de
desarrollo. Complementariamente, la Ley 1757 de 2015 señala la necesidad de que los
planes de gestión de las instituciones públicas hagan explícita la forma como se facilitará y
promoverá la participación de las personas en los asuntos de su competencia, así como los
niveles de intervención pública de acuerdo con la cadena de valor público.
33
El Plan de Acción determina la programación de las actividades por dependencias de la Ad-

ministración, según la estrategia diseñada por ellas para ejecutar el presupuesto asignado
y garantizar el cumplimiento del POAI y con él, el del Plan Indicativo y el Plan de Desarrollo.
Aunque este elemento es un plan más interno, si se constituye en un escenario de partici-

pación principalmente para ejercicios de control social y rendición de cuentas, en los que
los ciudadanos se puedan soportar para la evaluación del cumplimiento de las acciones
planeadas al año y su nivel de cumplimiento.
Banco de proyectos
Según lo establecido en el artículo 49 de la ley 152 de 1994, especialmente el numeral 3
“Las entidades territoriales, a través de sus organismos de Planeación, organizarán y pondrán
en funcionamiento bancos de programas y proyectos y sistemas de información para la
planeación. El Departamento Nacional de Planeación organizará las metodologías, criterios y
procedimientos que permitan integrar estos sistemas para la planeación y una Red Nacional
de Bancos de Programas y Proyectos, de acuerdo con lo que se disponga en el reglamento.” (Ley
152 , 1994)
La Oficina de Planeación de cada entidad territorial es la responsable del Banco de Progra-

mas y Proyectos, debe garantizar el debido tránsito del proyecto en cada etapa de su ciclo
de vida, pero también intervienen los formuladores y los ciudadanos con los siguientes roles:
34
Tabla 3: en la etapa de formulación y presentación y transferencia
En la etapa de formulación y presentación y transferencia:
Rol en el Banco de Rol en el Banco Único de

Actor programas y proyectos Programas y Proyectos
Secretario o jefe de planeación o Coordinador Administrador local

quien haga sus veces.
Responsables de la formulación
de proyectos de inversión de las Formuladores Fromulador oficial
diferentes dependencias de las
entidades.
Ciudadanos Formuladores Formulador Ciudadano
Fuente: DNP, p. 16
Así mismo, la gestión del Banco de proyectos puede ser objeto de control social. El Banco
de Programas y Proyectos debe proporcionar y facilitar el acceso a la información en los
términos más amplios posibles y a través de los medios y procedimientos que al efecto
establezca cada manual del Banco de Programas y Proyectos, excluyendo solo aquello que
esté sujeto a las excepciones constitucionales y legales. Las entidades, sus funcionarios y
contratistas, deben ser facilitadores del control social a la inversión pública, disponiendo
para ellos de los medios que permitan el acceso a la información de manera oportuna y con
celeridad. Así mismo, la información que genere debe entenderse como información de
carácter público, lo que implica entre otras cosas, que debe ser clara, suficiente y de fácil
consulta para cualquier usuario.
35
Presupuesto
El presupuesto público es un instrumento de planificación con sustento jurídico-contable,
que presenta los estimativos de ingresos fiscales y gastos públicos. La gestión del presu-
puesto en las entidades públicas se constituye en un mecanismo determinante y legítimo
para hacer realidad los propósitos, alcanzar las metas y garantizar a la sociedad, los bienes y
servicios que por mandato Constitucional y legal le corresponde.
El Presupuesto Anual es la estimación de ingresos y autorización máxima de gastos para

una vigencia anual. Contribuye a esclarecer el monto de recursos disponibles para la ejecu-
ción física de los programas, subprogramas y proyectos definidos en el Plan de Desarrollo.
Cada presupuesto tiene un componente de ingresos (rentas y recursos de capital) y otro de

gastos (funcionamiento, servicio de la deuda e inversión).
En Colombia cuenta con dos regímenes presupuestales:
Presupuesto General
de la Nación
Estatuto Orgánico
de Presupuesto Presupuesto de las
entidades territoriales
01 Regímenes Empresas y sociedades

presupuestales de la economía mixta
Sistema general
de regalías
Gráfica 7: regímenes presupuestales

Fuente: DNP, 2016, s.p.
36
La Ley Estatutaria 1757 de 2015 que dicta disposiciones en materia de promoción y pro-
tección del derecho a la participación democrática, establece en su artículo 90 que el “El
proceso del presupuesto participativo (PP) es un mecanismo de asignación equitativa, ra-
cional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones
Estado-Sociedad Civil” (Ley Estatutaria 1757 , 2015).
Presupuesto Participativo (PP) es un proceso de participación ciudadana mediante el cual, a

través de un conjunto de actividades, las comunidades pueden planear, gestionar y prio-
rizar la inversión pública (o una parte), para contribuir a superar algunos de los problemas
que tiene cada territorio.
Así mismo, la mencionada Ley establece que la finalidad del presupuesto participativo es
recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad, para considerarlos en los presupues-
tos y promover su ejecución a través de programas y proyectos prioritarios de modo que
les permita alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo humano, integral y sostenible.
Así mismo, el uso de los recursos a través de un adecuado control social en las acciones
públicas, en especial de los que tratan el artículo 355 de la Constitución Nacional.
37
Existen muchas maneras de hacer presupuestos participativos. El ministerio del Interior

describe dos de los modelos más usados en el mundo sin que con ello implique que todas
las experiencias obedezcan a estos modelos pues hay casos mixtos. El modelo represen-
tativo y el modelo de voto. Así mismo establece los siguientes pasos para llevar a cabo los
presupuestos participativos:
1. 6. 7.
Incorporación de
Aprestamiento Priorización de los acuerdos
proyectos participativos al
presupuesto
2. 5 8.
Información, Aplicación de
Sensibilización y criterios técnicos, Ejecución
Divulgación financieros y
legales
3. 4. 9.
Seguimiento,
Diagnóstico de Elaboración de rendición de
necesidades propuestas cuentas y
evaluación
Ilustración 3: pasos para llevar a cabo los presupuestos participativos Min Interior
2017 p. 26
38
Presupuestos ¿La administración municipal Número de ejercicios de presupuestos

participativos y/o departamental participativos construidos e
promueve el desarrollo de implementados con la comunidad.
mecanismos y estrategias de
participación en la Número de proyectos formulados por
programación de sus los ciudadanos.
presupuestos, así como en la
vigilancia y fiscalización de la Número de proyectos formulados por
gestión de los recursos los ciudadanos y aprobados.
públicos con la comunidad?
Porcentaje de los recursos de
¿El banco de proyectos está presupuesto asignados
abierto para que los participativamente sobre al total de
ciudadanos formulen presupuesto.
proyectos?
Veedurías ciudadanas, Juntas de
¿Hay transparencia en el Acción Comunal, instancias de
Banco de Proyectos? participación y ciudadanos en general
realizan control social a la ejecución de
¿La entidad ha promovido proyectos, solicita y recibe informes de
algún ejercicio de rendición de cuentas.
presupuesto participativo?
Propone acciones de mejora.
Hace valoración del cumplimiento de
metas y garantía de derechos.
Fuente: Elaboración propia sobre DNP

2016, p. 2
39
Tema 5 – Participación ciudadana en el seguimiento y evaluación.
Seguimiento de programas y proyectos.

El seguimiento es un proceso continuo y sistemático de recolección y análisis de informa-
ción que permite determinar los avances y retos frente a la implementación de una polí-
tica pública. Según el DNP el seguimiento de las políticas públicas del orden nacional que
tienen un impacto territorial permite identificar los logros y retos en relación con la imple-
mentación de las intervenciones públicas, brindando evidencia para la toma de decisiones
informadas y para contribuir a mejorar el desempeño de los gobiernos.
Así mismo, el seguimiento territorial permite evidenciar el desarrollo de los programas e in-
tervenciones del Gobierno nacional a nivel territorial, con el fin de generar alertas tempra-
nas y así alcanzar los objetivos definidos en las políticas públicas consignadas en el PND.
Adicionalmente, el seguimiento territorial no solamente brinda insumos para el Gobierno

Nacional y los gobiernos subnacionales, sino que también se constituye en un referente
para el análisis y la acción de diversos actores como grupos de interés, organismos de con-
trol, sociedad civil y organismos multilaterales.
40
Evaluación
Una evaluación es un proceso de análisis, medición y valoración que está destinada a
explicar cómo está funcionando el objeto de estudio, llegando a resultados y conclusiones
basados en evidencia.
Las evaluaciones de políticas, planes y programas tienen como fin último desarrollar una
mayor compresión de las intervenciones, obteniendo así evidencia para su mejoramiento y
perfeccionamiento por parte de los tomadores de decisiones. Finalmente, las evaluaciones
de políticas públicas producen recomendaciones basadas en los resultados y conclusiones
que apuntan al mejoramiento de los programas evaluados.
En esta etapa la participación ciudadana se concentra en dos niveles fundamentales el con-

trol social y la rendición de cuentas.
41
Control Social
Control social es una modalidad de participación ciudadana que permite a las personas
(organizados o individualmente) realizar acciones de monitoreo, verificación y evaluación
de los asuntos de El Estado con el objeto de realizar recomendaciones y propuestas que
garanticen sus derechos (Corporación Transparencia por Colombia, 2016).
Para Velásquez, el control social es definido como “una forma de participación ciudadana a
través de la cual la ciudadanía, individualmente o a través de iniciativas de grupo o colecti-
vas, ejerce una función crítica sobre el comportamiento de los agentes públicos, estatales y
no estatales, con el propósito de incrementar la responsabilidad y la integridad en el ma-
nejo de los asuntos públicos” (Transparencia por Colombia, 2011). El control social busca
que las comunidades sean una fuente de iniciativa para corregir conductas erradas, para
poner alertas sobre riesgos de corrupción o para hacer más transparente la gestión pública.
El control social se enmarca entonces en los sistemas de democracia moderna, los cuales
ofrecen la posibilidad de que el ciudadano pueda establecer una relación más cercana con
los gobernantes, a través de la vigilancia de su accionar.
“Puede, en principio, asumirse que la noción de control (o auditoría o contraloría) social

remite al conjunto de acciones y prácticas fiscalizadoras y reguladoras llevadas a cabo
autónomamente por la sociedad sobre el ámbito de lo público, con el fin de contribuir a que
éste exprese en su actuación los intereses públicos y aporte a la construcción de ciudadanía”.
Cunill agrega que, en el contexto de la democracia, el control social es el motor que da
sentido a los procesos de transparencia y de rendición de cuentas y permite la configuración
de una ciudadanía activa que recibe información y cuestiona las acciones del poder. Así, el
control social juega un papel preponderante en la construcción de lo público, en la definición
de aquello que nos pertenece y que está al servicio de todas y todos” (Transparencia por
Colombia, 2011).
42
Para la Fundación Foro Nacional por Colombia, el control social alude a acciones de vigilan-
cia sobre la gestión pública que resulta en análisis, elaboración de propuestas y hasta de-
nuncias, de acuerdo al comportamiento de los agentes públicos. Cuando esas propuestas
no solamente son difundidas en el escenario público, sino que además sugieren la interac-
ción con los agentes de la gestión pública para que estos respondan por sus actos, se acti-
va un proceso de petición de cuentas. La petición de cuentas puede implicar no solamente
el seguimiento y la evaluación del quehacer de los agentes públicos, sino también la puesta
en marcha de iniciativas ciudadanas, así como la generación de propuestas que permitan
corregir el rumbo de la gestión y ampliar su alcance (Foro por Colombia, 2014).
Por lo tanto, resulta necesario que en el marco de procesos de control social se logre pro-
mover prácticas y discursos que incentiven el acercamiento y la convivencia con nuevos
actores que faciliten su injerencia en escenarios cotidianos y que potencien su articulación
con otras organizaciones con presencia y trayectoria previa en los territorios.
Rendición de cuentas
La Rendición de cuentas o Accountability permite analizar el desempeño y los resultados
de los gobiernos, modernizar y democratizar la gestión pública y garantizar los derechos de
los ciudadanos. Definida como el conjunto de dispositivos, mecanismos y modalidades de
control, contrapeso y supervisión de los gobernantes, funcionarios y agentes privados que
manejan recursos públicos, activados y ejercidos por parte de actores sociales, agencias
estatales y agentes internacionales con el fin de mirar el desempeño y los resultados de los
gobiernos, modernizar y democratizar la gestión pública y garantizar a todos los ciudadanos
los derechos ( Hernández Quiñones & Flórez Herrera, 2011).
43
Para garantizar la rendición de cuentas se requiere sistemas que involucre los niveles hori-
zontal, vertical y transversal. La literatura presenta como elemento recurrente la categoriza-
ción entre la rendición de cuentas vertical, horizontal y transversal. La rendición de cuentas
“vertical” alude a la relación entre los ciudadanos y sus representantes con respecto a la
rendición de cuentas en materia política (Mainwaring & Welna, 2003). La rendición de
cuentas “horizontal” alude al control mutuo inherente a las instituciones gubernamentales
de frenos y contrapesos, relaciones relativamente de igual a igual que no se adaptan fácil-
mente a los modelos principal-agente (O’Donnel, 2004)
La rendición de cuentas “transversal o diagonal” se refiere a combinaciones híbridas de con-

trol vertical y horizontal e implica la participación directa de los ciudadanos articulada con
las instituciones gubernamentales. (Isunza y Gurza, 2010). Tomado de: (Fernández, 2012).
La evidencia ha señalado que cada vez los sistemas de rendición de cuentas requieren
articular estos niveles comprensivos para garantizar la rendición de cuentas (A.Fox, 2014).
Fox plantea que dichas experiencias pueden diferenciarse por tener enfoques tácticos o
enfoques estratégicos. El primero corresponde a aquel en el que se realizan intervenciones
de entidades o instituciones en una comunidad con el fin de proyectar su voz en ámbitos
locales, partiendo de la premisa de que el acceso a la información que provee la institu-
ción o entidad interventora activará por sí sola la agencia de la ciudadanía hacia acciones
específicas. Por su parte, el enfoque estratégico está dirigido a reformas gubernamentales,
partiendo de la premisa que, además del acceso a la información, es necesario un entorno
propicio para la activación de acciones colectivas y coordinadas dirigidas a objetivos am-
plios de un proceso en general.
44
Así, del análisis de Fox se podría deducir que es necesario orientar los esfuerzos de pro-
moción de la rendición de cuentas hacia acciones que no solo fortalezcan la capacidad
de grupos ciudadanos para hacer seguimiento a temas de interés de sus comunidades y
ámbitos locales, sino también proyectar el control social como una herramienta que pueda
provocar cambios más estructurales en procesos de política pública que para el caso de
las Auditorías Ciudadanas corresponderían a una incidencia más amplia dentro del ciclo de
proyectos del SGR.
Control social a lo ¿La administración municipal Estrategia municipal y/o departamental

público y/o departamental de fortalecimiento de los procesos de
promueve mecanismos y veeduría y control social diseñada e
estrategias de control social implementada.
en la ciudadanía, para el
seguimiento y evaluación a
la gestión realizada por las Número de veedurías ciudadanas o
autoridades públicas y por redes caracterizadas, en
los particulares que ejerzan funcionamiento y fortalecidas
funciones públicas?
Rendición de ¿La administración municipal Porcentaje de avance en la

cuentas y/o departamental cuenta implementación de la estrategia de
con procedimientos, rendición de cuentas.
metodologías, estructuras,
prácticas y resultados para
dar a conocer los resultados
de su gestión a los
ciudadanos, otras entidades
públicas y a los organismos
de control?
45
Glosario
La iniciativa popular legislativa y normati- El referendo derogatorio: Un referendo

va ante las corporaciones públicas: Es un derogatorio es el sometimiento de un
derecho político de participación ciudadana acto legislativo, de una ley, de una orde-
que consiste en la posibilidad de que la nanza, de un acuerdo o de una resolución
ciudadanía pueda presentar proyectos de local en alguna de sus partes o en su in-
normas jurídicas ante el Congreso de la tegridad, a consideración del pueblo para
República, de Ordenanza ante las Asam- que éste decida si lo deroga o no (Art. 4.
bleas Departamentales, de Acuerdo ante Ley 134 de 1994).
los Concejos Municipales o Distritales y de
Resolución ante las Juntas Administrado-
Referendo aprobatorio: Un referendo
ras Locales, y demás resoluciones de las
aprobatorio es el sometimiento de un pro-
corporaciones de las entidades territoriales
yecto de acto legislativo, de una ley, de una
para que, dentro de la misma, sean debati-
ordenanza, de acuerdo o de una resolución
dos y posteriormente aprobados, modifica-
local, de iniciativa popular que no haya sido
dos o negados (Art. 2. Ley 134 de 1994).
adoptado por la corporación pública co-
rrespondiente, a consideración del pueblo
Referendo: Es la convocatoria que se hace para que éste decida si lo aprueba o lo
al pueblo para que apruebe o rechace un rechaza, total o parcialmente (Art. 5. Ley
proyecto de norma jurídica o derogue o 134 de 1994).
no una norma ya vigente. El referendo
puede ser nacional, regional, departamen-
La revocatoria del mandato: La revoca-
tal, distrital, municipal o local (Art. 3. Ley
toria del mandato es un derecho político,
134 de 1994).
por medio del cual los ciudadanos dan por
terminado el mandato que le han conferido
a un gobernador o a un alcalde (Art. 6. Ley
134 de 1994).
46
El plebiscito: El plebiscito es el pronuncia- Resulta-dos en cuanto define el qué (el

miento del pueblo convocado por el Pre- resultado) y el cómo se logrará la gene-
sidente de la República, mediante el cual ración de valor público que beneficie a la
apoya o rechaza una determinada decisión población (la gestión). “Es la orientación
del Ejecutivo (Art. 7. Ley 134 de 1994). adecuada de los recursos procurando el
cumplimiento de los objetivos de desarrollo
económico y social” (DNP, 2013).
La consulta popular: Es el mecanismo de
participación mediante el cual una pre-
gunta de carácter general sobre un tema Ejecución: La ejecución corresponde a la
de trascendencia nacional, departamental, etapa en la cual se realizan todas las inver-
distrital, municipal o local es sometida por siones necesarias (a través de los diferentes
el Presidente de la República, Gobernador niveles de intervención: políticas, progra-
o alcalde, según sea el caso, a considera- mas o proceso de servicio) para poder co-
ción del pueblo para que éste se pronuncie menzar a percibir beneficios y resultados.
formalmente al respecto (Art. 8. Ley 134
de 1994).
Seguimiento y Evaluación: Corresponde a
los mecanismos fundamentales para evi-
El cabildo abierto: Es la reunión pública de denciar si el desempeño gubernamental ha
los concejos distritales, municipales o de las generado el desarrollo socio-económico
juntas administradoras locales, en la cual que se planteó durante el proceso de pla-
los habitantes pueden participar directa- neación y se materializó a través de los di-
mente con el fin de discutir asuntos de ferentes niveles de la intervención pública.
interés para la comunidad (Art. 9. Ley 134
de 1994).
Políticas públicas: Las políticas públicas
son el conjunto de objetivos, decisiones
Planeación: La planeación es la acción de y acciones que lleva a cabo un gobierno
establecer cuál es el futuro deseado al cual para solucionar los problemas que en un
se deben dirigir las acciones del país. Es momento determinado los ciudadanos y el
por esto que este proceso es el llamado propio gobierno consideran prioritarios.
básico de la Gestión Pública Orientada a
47
Planes: Establecen las prioridades de Rendición de Cuentas: Proceso confor-

gobierno, traducidas en objetivos y estrate- mado por un conjunto de normas, pro-
gias, se establecen metas y se cuantifican, cedimientos, metodologías, estructuras,
tienen una periodicidad de 4 años, con prácticas y resultados mediante los cuales,
momentos de inicio y cierre diferenciados las entidades de la administración pública
según el nivel de gobierno, aunque la nor- del nivel nacional y territorial y los servi-
ma establece la necesidad de articulación dores públicos informan, explican y dan a
entre ellos. conocer los resultados de su gestión a los
ciudadanos, la sociedad civil, otras entida-
des públicas y a los organismos de control
Programa: Priorización de estrategias,
a partir de la promoción del diálogo.
objetivos, acciones, metas y metodologías,
para abocar la intervención sobre un área
específica, con unos sujetos específicos Control Social: El control social entendido
(salud, educación, drogadicción, espacio como el derecho y deber de la ciudadanía
público, (Chaparro, 2016. Cap 5). de participar de manera individual o a tra-
vés de sus organizaciones, redes sociales e
institucionales en la vigilancia de la gestión
Proyectos: Iniciativas que contemplan acti-
pública y sus resultados (Ley 1757, art 60).
vidades limitadas en el tiempo, que utilizan
total o parcialmente recursos públicos, con
el fin de crear, ampliar, mejorar o recuperar
la capacidad de producción o de provisión
de bienes y servicios por parte del Estado.
La cadena de valor: Relación secuencial y

lógica entre insumos, actividades, productos
y resultados en la que se añade valor a lo
largo del proceso de transformación total.
48
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A.Fox, J. (2014). Social Accountability: What Does the Evidence Really Say.
Castellanos, D. F. (s.f). La participación ciudadana en la construcción de la paz territorial en

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O’Donnel, G. (2004). Accountability horizontal: la institucionalización legal de la

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Sentencia C-180 (Corte Constitucional 1994).
Sotelo, A. (2008). La cadena de valor público: un principio ordenador que previene la colisión
metodológica. . . Obtenido de https://goo.gl/Xhnerv
Transparencia por Colombia. (2011). Estrategia de acompañamiento tecnico, político y

financiero de organizaciones comunitarias de base en el desarrollo de ejercicios locales
de control social.
Velásquez, F., & González, E. (2003). ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en
Colombia? Fundación Corona.
50

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PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Subdirección de Proyección Institucional -ESAP-

Bernardo Gómez Ortiz Equipo de producción de la Dirección

Jennys Yesenia Yances Padilla Fecha última versión

1.Resumen de la unidad didáctica............................................................................................4

3.Contenidos de la unidad didáctica ......................................................................................6

Tema 1. Generalidades de la participación ciudadana .....................................................6

Tema 2. Generalidades del ciclo de la gestión pública ...................................................14

Tema 3. Participación ciudadana en la planeación y programación ..........................20

Tema 4. Participación ciudadana en la ejecución ............................................................31

Tema 5. Participación ciudadana en el seguimiento y evaluación .............................38

1. Resumen de la unidad didáctica.

La Constitución Política de 1991, (Constitucion Política de Colombia, 1991) reconoce el poder

2. Competencia específica de la unidad didáctica.

Comprende la participación ciudadana en el ciclo de la gestión pública de Colombia, con

3. Contenidos de la unidad didáctica.

La participación ciudadana es, establecida así, como el derecho a la intervención en

La Constitución Política de 1991 concibe la participación ciudadana como un derecho fun-

• Mecanismos para la participación ciudadana directa en la toma de decisiones públicas

• Instancias para la deliberación, la consulta y el involucramiento ciudadano a nivel

• Mecanismos judiciales para la defensa, protección y aplicación de los derechos y para

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Gráfica 2: tipología y características de la participación

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Gráfica 3: modelo de Inversión Orientada a Resultados

• Planeación: la planeación es la acción de establecer cuál es el futuro deseado al cual se deben

• Ejecución: la ejecución corresponde a la etapa en la cual se realizan todas las inversiones

• Seguimiento y Evaluación: corresponde a los mecanismos fundamentales para evidenciar

Políticas Plan Presupuesto

Programa salud Programa Educación Programa Defensa Otros Programas

Proyecto 1 Proyecto 1 Proyecto 1 Proyecto 1

Proyecto 2 Proyecto 2 Proyecto 2 Proyecto 2

Proyecto n Proyecto n Proyecto n Proyecto n

¿Qué son las Políticas Públicas?

Los principios como la universalidad, la indivisibilidad y la interdependencia de los derechos

¿Qué es un proyecto de inversión?

La cadena de valor en la gestión pública.

Las ventajas específicas que proporciona el ejercicio de cadena de valor son:

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La cadena de valor es la relación secuencial y lógica entre insumos, actividades, productos

Expresa la solución del problema de

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05 INSUMOS Recursos económicos, recursos humanos