Barbara Adamiak, Janusz Borkowski

POSTĘPOWANIE
ADMINISTRACYJNE
I SĄDOWOADMINISTRACYJNE
Barbara Adamiak, Janusz Borkowski
SERIA AKADEMICKA
Wolters Kluwer
POSTĘPOWANIE
ADMINISTRACYJNE
I SĄDOWOADMINISTRACYJNE
Barbara Adamiak, Janusz Borkowski
SERIA AKADEMICKA
WYDANIE
09 Wolters Kluwer WARSZAWA 2019

Stan prawny na 1 sierpnia 2019 r.
Wydawca p Biblioteka ' '

Monika Pawłowska 'Ąteb Pti»-11 MtnoŁtiicji ,
Redaktor prowadzący
Joanna Ołówek
Opracowanie redakcyjne
Uniwersytet Opolski
Małgorzata Masłowska
Biblioteka Główna
Projekt okładek serii Pr 36880

Wojtek Kwiecień-Janikowski, Przemek Dębowski
IMHIIHIIIIIII
PR-036880
Poszczególne rozdziały napisali:
Barbara Adamiak: I, VI pkt 1 i 2, VII, IX-X, XIII, XV-XVI11, XX-XXXVII
Janusz Borkowski (aktualizacja B. Adamiak): Il-V, VI pkt 3, VIII,
XI-XII, XIV, XIX, XXXVIII, XXXIX
Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących
im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej
w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło.
A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty.
SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ
prawolubnT Więcej na www.legalnakultura.pl
Polska Izba Książki
© Copyright by
Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2019
ISBN 978-83-8160-912-8
17. wydanie
Dział Praw Autorskich

01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33
tel. 22 535 82 19
e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl
www.wolterskluwer.pl
księgarnia internetowa www.profinfo.pl
llo bg uo
SPIS TREŚCI
Wykaz skrótów............................................................................................................. 15
Przedmowa.................................................................................................................... 17
Część pierwsza
ZAGADNIENIA OGÓLNE
Rozdział I
Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu
sądowoadministracyjnym........................................................................................... 21
1. Uwagi wstępne................................................................................................ 21
2. Funkcja prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa
o postępowaniu sądowoadministracyjnym w ramach porządku
prawnego.................................................................................................. 23
3. Funkcja prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa
o postępowaniu sądowoadministracyjnym w płaszczyźnie społecznie
pożądanych efektów działania............................................................... 32
Rozdział II
Zasady podstawowe postępowania administracyjnego oraz postępowania
sądowoadministracyjnego .......................................................................................... 38
1. Wyodrębnienie zasad ogólnych postępowania administracyjnego
i sądowoadministracyjnego.................................................................... 38
2. Zasady postępowania administracyjnego - naczelne oraz ogólne............. 41
3. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego........................ 44
4. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego stosowane
odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.......... 62
5. Zasady ogólne postępowania podatkowego................................................. 64
6. Zasady postępowania sądowoadministracyjnego....................................... 70
6 Spis treści
Rozdział III
Kodyfikacja polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym na tle
prawnoporównawczym ............................................................................................... 74
1. Uwagi wstępne............................................................................................... 74
2. Odrębności prawnychregulacji postępowania administracyjnego............ 75
3. Polskie kodyfikacje postępowania administracyjnego ogólnego............... 78
4. Kodyfikacja postępowania egzekucyjnego w administracji ........................ 85
5. Ewolucja prawnej regulacji postępowania podatkowego........................... 88
Rozdział IV
Sądownictwo administracyjne oraz postępowanie sądowoadministracyjne
w Polsce na tle prawnoporównawczym .................................................................... 92
1. Uwagi wstępne............................................................................................... 92
2. Polskie sądownictwo administracyjne do 1939 r......................................... 93
3. Sądy powszechne w kontroli administracji publicznej
w II Rzeczypospolitej.............................................................................. 98
4. Sądowa kontrola administracji państwowej w latach 1944-1980.............. 99
5. Naczelny Sąd Administracyjny w kontroli administracji publicznej........ 102
Rozdział V
Źródła prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu
sądowoadministracyjnym............................................................................................107
1. Kodeks postępowania administracyjnego jako źródło prawa
proceduralnego dla administracji publicznej........................................ 107
2. Zakres mocy obowiązującej Kodeksu postępowania administracyjnego.... 111
3. Przesłanki stosowania przepisów Kodeksu postępowania
administracyjnego w postępowaniu administracyjnym ogólnym,
w sporach o właściwość i w postępowaniach uproszczonych............ 112
4. Administracyjne kary pieniężne.................................................................... 117
5. Europejska współpraca administracyjna...................................................... 119
6. Zakres mocy obowiązującej przepisów postępowania podatkowego........ 120
7. Zakres mocy obowiązującej przepisów o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji........................................................................................ 121
8. Zakres mocy obowiązującej przepisów o postępowaniu
sądowoadministracyjnym...................................................................... 123
Rozdział VI
Pojęcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, rodzaje,
tryby, ich stadia i instytucje........................................................................................ 125
1. Pojęcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.... 125
2. Rodzaje, tryby i stadia postępowania administracyjnego
i sądowoadministracyjnego.................................................................... 127
3. Pojęcie instytucji procesowych i ich rodzaje.................................................131
Spis treści 7
Część druga
INSTYTUCJE PROCESOWE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO
Rozdział VII
Organ prowadzący postępowanie administracyjne................................................. 135
1. Zdolność prawna organów administracji publicznej................................... 135
2. Kompetencja ogólna organów administracji publicznej.............................. 135
3. Kompetencja szczególna organów administracji publicznej....................... 139
4. Rozstrzyganie sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych.............. 151
5. Instytucja wyłączenia w postępowaniu administracyjnym.......................... 162
Rozdział VIII
Strona postępowania administracyjnego.................................................................. 169
1. Uwagi wstępne................................................................................................. 169
2. Pojęcie strony postępowania administracyjnego ogólnego......................... 171
3. Pojęcie strony postępowania podatkowego...................................................175
4. Zdolność administracyjnoprawna i zdolność procesowa stron
postępowania............................................................................................ 180
5. Pełnomocnictwo procesowe........................................................................... 184
Rozdział IX
Podmioty na prawach strony...................................................................................... 188
1. Organizacja społeczna.....................................................................................189
2. Prokurator........................................................................................................ 195
3. Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka.............................. 197
4. Inne podmioty.................................................................................................. 199
Rozdział X
Uczestnicy postępowania administracyjnego......................................................... 201
1. Pojęcie uczestników postępowania.............................................................. 201
2. Rodzaje uczestników postępowania i ich uprawnienia................................ 202
Rozdział XI
Przedmiot postępowania administracyjnego ogólnego oraz szczególnego........ 206
1. Pojęcie przedmiotu postępowania administracyjnego w doktrynie.......... 206
2. Elementy pojęcia przedmiotu postępowania administracyjnego.............. 209
3. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne..............................................212
4. Określenie przedmiotów postępowania i procesu administracyjnego...... 214
8 Spis treści
Część trzecia
CZYNNOŚCI PROCESOWE TRYBU ZWYKŁEGO POSTĘPOWANIA
ADMINISTRACYJNEGO
Rozdział XII
Czynności procesowe postępowania administracyjnego....................................... 219
1. Uwagi wstępne o czynnościach postępowania administracyjnego............ 219
2. Czynności procesowe wszczęcia postępowania............................................ 221
3. Czynności toku postępowania techniczno-procesowe................................ 231
4. Środki dyscyplinujące tok czynności postępowania.................................... 248
5. Zawieszenie postępowania administracyjnego.............................................260
6. Czynności orzecznicze w toku postępowania administracyjnego.............. 264
Rozdział XIII
Dowody i postępowanie wyjaśniające....................................................................... 266
1. Dowód i przedmiot dowodu, domniemania faktyczne i prawne,
uprawdopodobnienie..................................................................................... 266
2. Pojęcie i klasyfikacja środków dowodowych................................................ 269
3. System środków dowodowych....................................................................... 272
4. Zasady rządzące postępowaniem dowodowym............................................ 292
5. Rozprawa.......................................................................................................... 304
6. Postępowanie wyjaśniające gabinetowe........................................................ 308
7. Mediacja........................................................................................................... 309
8. Postępowanie uproszczone............................................................................. 313
Rozdział XIV
Orzekanie w sprawie indywidualnej w postępowaniu administracyjnym........... 315
1. Uwagi wstępne dotyczące prawnych form orzekania.................................. 315
2. Zasady orzekania w sprawie indywidualnej.................................................. 318
3. Zakres stosowania decyzji, postanowienia, ugody....................................... 320
4. Forma prawna i skutki aktu rozstrzygającego sprawę indywidualną albo
kwestię procesową................................................................................... 324
5. Milczące załatwienie sprawy.......................................................................... 332
6. Współdziałanie organów administracji publicznej w orzekaniu
w sprawie indywidualnej........................................................................ 339
7. Umorzenie postępowania w sprawie indywidualnej................................... 342
8. Rektyfikacja decyzji i postanowień................................................................ 344
9. Orzekanie o kosztach postępowania,opłaty administracyjne...................... 347
Rozdział XV
Weryfikacja decyzji i postanowień w toku instancji administracyjnych............ 352
1. System weryfikacji decyzji i postanowień w postępowaniu
administracyjnym................................................................................... 352
Spis treści 9
2. Odwołanie........................................................................................................356
3. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy................................................... 387
4. Zażalenie.......................................................................................................... 389
Część czwarta
CZYNNOŚCI PROCESOWE TRYBU NADZWYCZAJNEGO POSTĘPOWANIA
ADMINISTRACYJNEGO
Rozdział XVI
Zagadnienie wadliwości decyzji administracyjnej...................................................393
Rozdział XVII
Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych............................ 402
1. Relacje między weryfikacją na drodze administracyjnej i weryfikacją na
drodze sądowej........................................................................................ 402
2. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania................................. 406
3. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
(postanowienia)...................................................................................... 428
4. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętych
wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowych................. 449
Rozdział XVIII
Kontrola organu administracji publicznej wykonania przez stronę decyzji
administracyjnej........................................................................................................... 456
Część piąta
KONTROLA SĄDOWA DZIAŁALNOŚCI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Rozdział XIX
Sąd powszechny w kontroli aktów indywidualnych administracji publicznej ....465
1. Sąd administracyjny a sąd powszechny w kontroli administracji
publicznej.................................................................................................. 465
2. Sąd powszechny w kontroli administracji publicznej w sprawach
indywidualnych....................................................................................... 470
3. Sąd Najwyższy w kontroli administracji publicznej w sprawach
indywidualnych....................................................................................... 473
10 Spis treści
Część szósta
POSTĘPOWANIE SĄDOWO ADMINISTRACYJNE
Rozdział XX
Prawo do sądu administracyjnego. Przedmiot postępowania
sądowoadministracyjnego. Rodzaje skarg do sądu administracyjnego.
Sprzeciw od decyzji...................................................................................................... 479
Rozdział XXI
Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego.............................................. 508
1. Sąd administracyjny........................................................................................ 508
2. Strony postępowania sądowoadministracyjnego. Podmioty na prawach
strony, uczestnicy postępowania........................................................... 513
3. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka,
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, organizacja społeczna
w postępowaniu sądowoadministracyjnym......................................... 522
Rozdział XXII
Czynności procesowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym.......................525
1. Pisma procesowe............................................................................................. 527
2. Doręczenia....................................................................................................... 529
3. Posiedzenia sądowe......................................................................................... 534
4. Terminy............................................................................................................ 539
Rozdział XXIII
Koszty postępowania................................................................................................... 545
1. Koszty sądowe................................................................................................. 546
2. Zasady ponoszenia kosztówpostępowania sądowoadministracyjnego..... 550
3. Zwolnienie od kosztów sądowych................................................................. 553
4. Prawo pomocy................................................................................................. 555
Rozdział XXIV
Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym.............................. 559
1. Wszczęcie ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego.................. 559
2. Legitymacja do złożenia skargi.......................................................................560
3. Przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.................. 570
4. Wymagania formalne wniesienia skargi do sądu administracyjnego....... 574
5. Moc skargi do sądu administracyjnego......................................................... 578
6. Granice rozporządzalności prawem skargi przez skarżącego..................... 580
7. Stadia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym....... 581
8. Postępowanie mediacyjne...............................................................................584
9. Samokontrola organu wykonującego administrację publiczną.................. 586
10. Postępowanie rozpoznawcze......................................................................... 587
Spis treści 11
11. Zawieszenie i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego....... 591

12. Orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego................................. 595
Rozdział XXV
Środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych........ 615
1. Skarga kasacyj na..............................................................................................616
2. Wymagania skargi kasacyjnej........................................................................ 621
3. Postępowanie ze skargą kasacyjną................................................................. 624
4. Zażalenia.......................................................................................................... 630
Rozdział XXVI
Obalanie prawomocnych orzeczeń............................................................................ 633
1. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego...............................633
2. Unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego........ 639
Rozdział XXVII
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia....... 642
Rozdział XXVIII
Gwarancje skuteczności orzeczeń sądów administracyjnych. Roszczenie
odszkodowawcze........................................................................................................... 649
Rozdział XXIX
Postępowanie odrębne i postępowanie pomocnicze............................................... 655
1. Postępowanie odrębne.................................................................................... 655
2. Postępowanie pomocnicze............................................................................. 655
Rozdział XXX
Postępowanie w sprawie przewlekłości rozpoznania sprawy
sądowoadministracyjnej.............................................................................................. 659
Część siódma
ADMINISTRACYJNE POSTĘPOWANIE EGZEKUCYJNE
Rozdział XXXI
Zagadnienia ogólne egzekucji administracyjnej i administracyjnego
postępowania egzekucyjnego...................................................................................... 665
1. Pojęcie i cel postępowania egzekucyjnego.................................................... 665
2. Stosunek administracyjnego postępowania egzekucyjnego do innych
postępowań...............................................................................................668
12 Spis treści
Rozdział XXXII
Zakres obowiązywania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
oraz podstawy egzekucji administracyjnej............................................................... 676
1. Zakres obowiązywania ustawy....................................................................... 676
2. Podstawy egzekucji.......................................................................................... 680
Rozdział XXXIII
Podmioty i uczestnicy postępowania egzekucyjnego............................................. 690
1. Organ egzekucyjny..........................................................................................691
2. Wierzyciel........................................................................................................ 698
3. Zobowiązany.................................................................................................... 700
4. Osoba trzecia.................................................................................................... 702
5. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka,
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, organizacja społeczna...... 703
6. Uczestnicy postępowania egzekucyjnego......................................................704
Rozdział XXXIV
Środki egzekucyjne....................................................................................................... 706
1. Środki egzekucyjne obowiązków pieniężnych............................................. 707
2. Środki egzekucyjne obowiązków niepieniężnych........................................ 725
Rozdział XXXV
Tok postępowania egzekucyjnego.............................................................................. 728
1. Zasady postępowania egzekucyjnego................................ ;.......................... 728
2. Czynności postępowania egzekucyjnego...................................................... 732
3. Zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego.............................. 741
4. Czynności postępowania egzekucyjnego uproszczonego............................ 745
5. Zbieg egzekucji................................................................................................ 746
6. Koszty egzekucyjne......................................................................................... 748
Rozdział XXXVI
Środki zaskarżenia i środki nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym................. 752
1. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym.................................... 752
2. Środki nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym......................................... 762
Rozdział XXXVII
Postępowanie zabezpieczające................................................................................... 764
Spis treści 13
Część ósma
UPROSZCZONE POSTĘPOWANIE O CHARAKTERZE
ADMINISTRACYJNYM
Rozdział XXXVIII
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń................................................... 773
1. Uwagi wstępne o regulacji prawnej............................................................... 773
2. Wydawanie zaświadczeń na podstawie przepisów Kodeksu
postępowania administracyjnego ........................................................... 776
3. Wydawanie zaświadczeń przez organy podatkowe..................................... 779
Rozdział XXXIX
Postępowanie w sprawach skarg i wniosków............................................................ 782
1. Uwagi wstępne................................................................................................ 782
2. Zakres stosowania przepisów o postępowaniu skargowym........................ 785
3. Tryb postępowania w sprawach skargowych................................................ 788
Literatura....................................................................................................................... 797
Skorowidz...................................................................................................................... 807
WYKAZ SKRÓTÓW
Dz.U. Dziennik Ustaw

Dz.Urz. UE - Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
ISA - Inwalidzki Sąd Administracyjny
k.c. - z 23.04.1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.)
Konstytucja RP - Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483
ze zm.)
k.p.a. z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.
z 2018 r. poz. 2096 ze zm.); numery artykułów podane bez bliż
szego oznaczenia dotyczą przepisów k.p.a. (z wyjątkiem rozdzia
łów XXX-XXXVI)
k.p.c. - z 17.11.1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r.
poz. 1360 ze zm.)
M.P. - Monitor Polski
NP - Nowe Prawo
NSA - Naczelny Sąd Administracyjny
NTA - Najwyższy Trybunał Administracyjny
OMT - Organizacja, Metody, Technika w Administracji Państwowej
ONSA - Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
ONSAiWSA - Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódz
kich sądów administracyjnych
o.p. - ustawa z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r.
poz. 900 ze zm.)
OSNAPiUS - Orzecznictwo Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy
i Ubezpieczeń Społecznych
OSNC - Orzecznictwo Sądu Najwyższego - Izba Cywilna
OSNCP - Orzecznictwo Sądu Najwyższego - Izba Cywilna oraz Izba Ad
ministracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
OSP - Orzecznictwo Sądów Polskich
OSPiKA - Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych (do końca
1989 r.)
PiP - Państwo i Prawo
p.p.s.a. - z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami admini-
stracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.)
16 Wykaz skrótów
p.u.s.a. z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.

z 2018 r. poz. 2107 ze zm.)
r.p.a. Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928 r. o postępowaniu ad-
ministracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.; nie obowiązuje)
RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny
SN Sąd Najwyższy
TSUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
u.p.e.a. z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
(Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.)
u.s.g. z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506)
u.s.p. z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r.
poz. 511)
u.s.w. z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r.
poz. 512)
ustawa o NSA z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.
Nr 74, poz. 368 ze zm.) - uchylona
ustawy samorządowe - ustawy: z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r.
poz. 506); z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.
z 2019 r. poz. 511); z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa
(Dz.U. z 2019 r. poz. 512)
WSA wojewódzki sąd administracyjny
Trzy komentarze do Kodeksu postępowania administracyjnego i jeden do Ordynacji

podatkowej są powoływane w przypisach z zastosowaniem następujących skrótów
nazw:
E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz - to w pełnym zapisie: E. Iserzon, J. Staroś-

ciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze,
Warszawa 1970
Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz-to w pełnym zapisie: Z. Janowicz, Kodeks postępowania

administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1995
B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz - to w pełnym zapisie: B. Adamiak, J. Bor

kowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017
Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017 - to w pełnym zapisie: B. Adamiak, J. Bor

kowski, R. Mastalski, P. Borszowski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz
2017, Wrocław 2017
PRZEDMOWA
Podstawowym założeniem przyjętym przez Autorów podręcznika było połączenie

koncepcji teoretycznych instytucji procesowych postępowania administracyjnego i po
stępowania sądowoadministracyjnego, przedstawienie kształtu prawnego nadanego
im w polskim systemie prawa oraz ich stosowania wynikającego z praktyki orzeczniczej
sądów administracyjnych.
Połączenie to miało tworzyć materiał do studiowania instytucji procesowych, a zatem

nie tyle poznania, ile nabycia umiejętności interpretacji przepisów prawa administra
cyjnego i ich stosowania. Prowadzone rozważania mają wykształcić umiejętności po
znania i stosowania przepisów prawa w ich złożoności, która wyklucza stosowanie
przepisów prawa regulujących instytucje procesowe w oderwaniu od całego systemu
wartości przyjętych w prawie unijnym i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przedstawione koncepcje instytucji procesowych uznają propozycje zmian wynikające

z uwzględnienia takich wartości jak ochrona samodzielności samorządu terytorialne
go, która wymaga krytycznej oceny przez zderzenie z ochroną jednostki przed władz
twem administracyjnym. Umiejętność krytycznej oceny przez studentów obowiązu
jących rozwiązań i propozycji ich zmian daje w przyszłości zdolność do wykładni
przepisów prawa. Pozwala poznać zamierzenia ustawodawcy z punktu widzenia praw
jednostki.
Założenie przedstawienia instytucji procesowych w takim ujęciu ma służyć zarówno

do przygotowania do aplikacji prawniczych, jak i dla praktyki działania organów ad
ministracji publicznej i sądów administracyjnych.
Ta koncepcja przedstawienia instytucji procesowych pozostaje zachowana również

w tym wydaniu mimo śmierci Profesora Janusza Borkowskiego. Instytucje procesowe
przedstawione w części opracowanej przez Profesora są w pełni zachowane w ujęciu
Jego autorstwa. Przeprowadzono aktualizację wynikającą ze zmiany przepisów prawa
z uwzględnieniem koncepcji wynikających zpotrzeby nowego spojrzenia na wykładnię
przepisów prawa. ' A
i-f-tńlOTBKa \ Barbara Adamiak
ju>Łi l*w., i Ł l
¿0 L
Część pierwsza
ZAGADNIENIA OGÓLNE
Rozdział I
FUNKCJE PRAWA O POSTĘPOWANIU

ADMINISTRACYJNYM I PRAWA O POSTĘPOWANIU
SĄDO WOADMINISTRACYJ N YM
1. Uwagi wstępne
Pojęcie funkcji nie jest jednoznaczne. W teorii prawa termin „funkcja prawa” ujmo- 1
wany jest trojako1. J. Wróblewski wyróżnia następujące ujęcia funkcji prawa:
1) funkcje podstawowe, do których zalicza funkcje prawa rozumiane jako „następ
stwa działania prawa rozpatrywane z punktu widzenia realizacji funkcji państwa
określonych ze względu na jego stosunek do klas społecznych i społeczeństwa jako
całości”;
2) funkcje pochodne, rozumiane jako podstawowe kierunki działania prawa, służące
realizacji funkcji podstawowych;
3) funkcje techniczne, rozumiane jako środki, za pomocą których są realizowane
funkcje podstawowe i funkcje pochodne.
J. Wróblewski podkreśla, że przyjęty trójpodział funkcji służy teoretycznoprawnej re

fleksji nad prawem, „jest to typologia na wysokim szczeblu abstrakcji, która nie może
zaspokajać potrzeb badawczych analizy funkcji poszczególnych instytucji prawnych,
wymagającej odpowiedniej konkretyzacji”2.
Na niższym szczeblu abstrakcji wyróżnia się trzy funkcje prawa: ochronną, or
O ganizacyjną, wychowawczą.
Funkcja ochronna polega na zagwarantowaniu przestrzegania prawa przez zastoso

wanie środków przymusu. Przejawia się ona również w ochronie określonych wartości
przez:
1 J. Wróblewski [w:] J. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986,
s. 81 i 271.
2 J. Wróblewski [w:] J. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria..., s. 271.
22 Rozdział I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa...
1) ochronę interesów ogólnospołecznych;

2) ochronę interesów indywidualnych;
3) zapewnienie dodatkowych uprawnień „stronie słabszej” i nałożenie na określone
organy obowiązku zabezpieczenia tych uprawnień.
Funkcja organizacyjna polega, w szerokim ujęciu, na „tworzeniu pewnych form życia

zbiorowego i określeniu ich struktury, na zarządzaniu i organizacji różnych dziedzin
życia społecznego, przez co przyczynia się do zapewnienia ładu i porządku w społe
czeństwie Funkcja organizacyjna polega również na zapewnieniu właściwego
i sprawnego, a więc skutecznego działania różnych instytucji oraz jednostek (osób fi
zycznych) w zakresie wykonywanych przez nie zadań”3.
Funkcja wychowawcza „polega na kształceniu pozytywnych postaw wobec prawa -

i to zarówno wobec prawa traktowanego jako wartość samoistna, sama w sobie (ład
społeczny, legalność, praworządność i związana z tym pewność prawa i przewidywal
ność wyników jego stosowania), jak i wobec poszczególnych norm prawnych, wyzna
czających określone postępowanie i stanowiących wyraz preferencji i ochrony takich
wartości, jak wolność, równość, godność osobista, trwałość rodziny, zdrowie i inne”4.
W dogmatyce prawa procesowego funkcje prawa procesowego bada się głównie na

niższym szczeblu abstrakcji. Pojęcia funkcji używa się najczęściej „na oznaczenie ty
powych i zamierzonych - a więc odpowiadających wyznaczonemu celowi - efektów
działania określonego urządzenia prawnego”5.
2 ¿ły W doktrynie postępowania administracyjnego poglądy na funkcje postępowa-

nia administracyjnego nie są jednolite6. Według niektórych autorów podsta
wową funkcją postępowania administracyjnego jest zapewnienie realizacji material
nego prawa administracyjnego. Zdaniem innych podstawową funkcją postępowania
administracyjnego jest ochrona interesu indywidualnego, ochrona interesu społecz
nego, przy czym poglądy są zróżnicowane co do priorytetu ochrony tych interesów.
Występują też poglądy wyróżniające cztery funkcje postępowania administracyjnego:
1) funkcję organizatorską, polegającą na usprawnieniu działalności administracji
publicznej;
2) funkcję demokratyzacji, przejawiającą się w zapewnieniu obywatelom udziału
w załatwianiu konkretnych spraw;
3) funkcję wychowawczą;
4) funkcję zagwarantowania praworządności.
3 M. Borucka-Arctowa, Społeczne funkcje prawa formułowane w doktrynie, ustawodawstwie

i orzecznictwie [w:] Społeczne poglądy na funkcje prawa, red. M. Borucka-Arctowa, Wrocław 1982, s. 15-19.
4 M. Borucka-Arctowa, Społeczne funkcje prawa..., s. 15-19.
5 M. Cieślak, Polska procedura karna, Warszawa 1984, s. 13.
6 Poglądy te przedstawiają K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania
administracyjnego [w:] System Prawa Administracyjnego, t. III, red. T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław 1978,
s. 139.
2. Funkcja prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa... 23
Reprezentowane jest również stanowisko, według którego należy odróżnić za- 3

O dania od funkcji postępowania, bo „podstawowym zadaniem postępowania
administracyjnego jest realizacja porządku prawnego, wyrażonego w przepisach ad
ministracyjnego prawa materialnego, przy wydawaniu konkretnych rozstrzygnięć or
ganów administracyjnych”', a równocześnie postępowanie to wypełnia dwie funkcje.
„Pierwsza z nich to funkcja ochrony interesów, i to zarówno indywidualnych, jak też

społecznych [...]. Istotą tej funkcji postępowania administracyjnego jest więc właściwe
zsynchronizowanie interesu indywidualnego z interesem społecznym, a w wyniku tego
ustalenie w decyzji słusznego interesu w konkretnej sprawie administracyjnej.
Druga podstawowa funkcja postępowania administracyjnego - zabezpieczenie jed

nolitego i sprawnego działania organów administracyjnych - ma istotny wpływ na
styl pracy tych organów, zgodnie z zasadą gospodarności i szybkości postępowania.
Celem postępowania administracyjnego pod tym względem jest stworzenie procedu
ralnych gwarancji nie tylko praworządności, ale także skuteczności działania organów
administracyjnych”78.
Zagadnienie funkcji prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu

sądowoadministracyjnym można rozważać na dwóch płaszczyznach, a mianowicie:
funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu sądowoad
ministracyjnym na płaszczyźnie obowiązującego porządku prawnego oraz na płasz
czyźnie społecznych skutków działania9.
2. Funkcja prawa o postępowaniu administracyjnym

i prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym
w ramach porządku prawnego
Pogląd uznający „konieczność odróżnienia wielkich linii, podstawowych założeń 4
O od innych norm prawnych, mających znaczenie tylko służebne” jest od dawna
podstawą wielu teorii prawnych10. Jest on również podstawą ustalenia stosunku norm
prawa materialnego do norm prawa procesowego. W nauce bowiem istotę stosunku
norm prawa materialnego do norm prawa procesowego opiera się na koncepcji kla
syfikacji norm prawnych na normy normatywne (zwane też normami prawnymi
7 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania..., s. 139.

9 M. Cieślak, Polska procedura..., s. 13 i n.
10 S. Rozmaryn, W jakim zakresie obowiązuje dziś Konstytucja z 17 marca 1921 r.?, PiP 1948/1, s. 14.
Zob. W. Lang, Prawo procesowe a prawo materialne. Wzajemne relacje [w:] Prawo w XXI wieku. Księga
pamiątkowa 50-lecia Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2006, s. 427 i n.
w ścisłym znaczeniu albo substancjalnymi) i normy konstruktywne, czyli instrumen

talne11.
„Normy prawne w ścisłym znaczeniu regulują bezpośrednio stosunki życia społecz

nego, określają zachowanie jednostek wobec siebie i państwa, nakładają prawa i obo
wiązki. Normy instrumentalne regulują stosowanie tych pierwszych norm, jak również
zapewniają przestrzeganie zasad, na jakich oparty jest porządek prawny. Do norm in
strumentalnych należą zarówno reguły, które wprowadzają w życie normy w ścisłym
znaczeniu i oznaczają zakres ich działania, np. normy, które urządzają funkcje usta
wodawcze, jak i normy, które organizują środki służące do zapewnienia stosowania
norm, jak normy wykonawcze i procesowe”12.
Dodajmy jeszcze, że „normy prawa procesowego mają charakter norm instrumental

nych. Służą one urzeczywistnieniu norm prawnych w ścisłym tego słowa znaczeniu”13,
jakimi są, w zakresie nas interesującym, normy materialnego prawa administracyjnego.
Z powyższego wynika, że normy prawa procesowego pełnią funkcję służebną wobec
norm prawa materialnego14.
Takie określenie funkcji norm prawa procesowego wydaje się kontrowersyjne.

©W nauce jest reprezentowane stanowisko, według którego „nasuwa się wątpli
wość, czy można mówić o służebnej roli jednego działu prawa wobec drugiego. Taki
stosunek zachodzi między normami różnej rangi tego samego działu prawa (przepisy
wykonawcze wobec przepisów ustawy). Służebna rola prawa proceduralnego wobec
prawa materialnego oznaczałaby nieuzasadnione zróżnicowanie rangi tych dwóch
działów prawa i przyznanie jednemu z nich rangi wyższej. Możemy natomiast mówić
o służebnej roli postępowania administracyjnego jako kompleksowej instytucji praw
nej wobec bazy społecznej i gospodarczej, stanowiącej przedmiot prawa materialne
go”15. Takie pojmowanie funkcji służebnych norm prawa procesowego jest oczywiście
nieuzasadnione. W naszym systemie prawnym zagadnienia o charakterze zarówno
materialnym, jak i procesowym są regulowane w ustawie. Pod względem rangi w sy
stemie źródeł prawa nie można mówić o zróżnicowaniu, a więc o istnieniu między nimi
stosunku nadrzędności i podporządkowania.
11 J. Jodłowski, O potrzebie i kierunkach badań integracyjnych w dziedzinie prawa cywilnego

materialnego i procesowego, PiP 1973/2, s. 11.
12 W. Siedlecki, Istota procesu cywilnego z punktu widzenia interesów państwa ¡jednostki, PiP 1947/7-8,
s. 47; W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 21.
13 W. Siedlecki, Istota procesu..., s. 47.
14 W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 31; Z. Janowicz,
Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1982,
s. 13; J. Filipek, Założenia strukturalne procesu administracyjnego [w:] Studia z dziedziny prawa
administracyjnego, Wrocław 1971, s. 206.
15 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania..., s. 137; J. Jodłowski,
O potrzebie..., s. 11.
Zaliczenie norm prawa procesowego do norm instrumentalnych powoduje w konse

kwencji przyjęcie stanowiska odnośnie do funkcji służebnej prawa procesowego w po
rządku prawnym, a to nasuwa pytanie: jak powinno się rozumieć funkcję służebną
prawa procesowego?
Procesem nazywamy prawnie uregulowany ciąg czynności procesowych zmie

O rzających
prawnych,
do ochrony porządku prawnego zarówno przez konkretyzację norm
jak i przez ich urzeczywistnienie, a prawem procesowym nazywamy całość
norm prawnych regulujących zasady i przebieg tego procesu16. Prawo procesowe jest
więc narzędziem albo instrumentem, za którego pomocą wprowadza się w życie normy
prawa materialnego. Prawo procesowe jest zatem ściśle uzależnione od prawa mate
rialnego.
Normy prawa procesowego ustanowione do regulowania trybu realizacji norm prawa

materialnego bez istnienia tych norm byłyby zbędne, bezprzedmiotowe17. Ustawo
dawca musi się liczyć z potrzebą urzeczywistniania norm prawa materialnego i dlatego
też musi odgórnie regulować tryb, w jakim będzie mogło nastąpić to urzeczywistnie
nie18. Dlatego też oprócz norm prawa materialnego ustawodawca tworzy również nor
my prawne innego rodzaju, które mają na celu umożliwienie urzeczywistnienia norm
prawa materialnego. Mając to na uwadze, możemy mówić o ścisłej współzależności
prawa materialnego i prawa procesowego.
Prawo procesowe, służąc realizacji prawa materialnego, ma na celu stworzenie gwa

rancji prawidłowego uregulowania stosunku prawnego przez ustalenie podstawy fak
tycznej tego stosunku, bez której określenia nie można mówić o prawidłowym zasto
sowaniu normy prawa materialnego. Regulowane prawem procesowym postępowanie
administracyjne i postępowanie podatkowe są bowiem zorganizowanym procesem
stosowania prawa, które obejmuje następujące etapy:
„1) ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla
potrzeb rozstrzygnięcia;
2) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu
o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy;
3) subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną;
4) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na
podstawie stosowanej normy”19.
Ten zorganizowany proces stosowania prawa łączy bezpośrednio stosowanie

O prawa materialnego i prawa procesowego. Norma prawa materialnego wyzna
cza hipotetyczny stan faktyczny danego rodzaju materialnej sprawy administracyjnej,
16 M. Waligórski, Polskie prawo procesowe cywilne. Funkcje i struktura procesu, Warszawa 1947, s. 13.
17 M. Cieślak, Polska procedura..., s. 27.
18 M. Waligórski, Polskie prawo..., s. 8-9; J. Borkowski, Kodyfikacja postępowania administracyjnego
w Polsce, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 1983/XXX, s. 39 i n.; M. Cieślak, Polskie prawo..., s. 27.
19 J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 52.
norma prawa procesowego ustanawia zaś reguły ustalenia stanu faktycznego mate
rialnej sprawy administracyjnej. Nieustalenie stanu faktycznego danej sprawy admi
nistracyjnej bądź wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy zamyka możliwość
prawną prawidłowej subsumcji, a w rezultacie wyprowadzenia zgodnych z normą pra
wa materialnego konsekwencji prawnych, a zatem zgodnego z normą prawa material
nego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Ta ścisła współzależność prawa
materialnego i prawa procesowego jest podstawą do formułowania koncepcji wadli
wości decyzji administracyjnej w razie stwierdzenia naruszenia norm prawa proceso
wego20. Naruszenie norm prawa procesowego zawsze budzi wątpliwości co do prawi
dłowości ustalenia podstawy faktycznej decyzji, a w konsekwencji - co do prawidło
wego zastosowania normy prawa materialnego.
Ta ścisła współzależność jest przyjęta za podstawę regulacji weryfikacji decyzji za

równo na drodze administracyjnej, jak i na drodze postępowania sądowoadministra-
cyjnego. Naruszenie prawa procesowego, które w konsekwencji prowadzi do wadli
wego ustalenia stanu faktycznego, jest podstawą do uchylenia decyzji przez organ od
woławczy (art. 138 § 2 k.p.a., art. 233 § 2 o.p.), kwalifikowane naruszenie norm prawa
procesowego jest podstawą uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania
i przez to otwarcia możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy
(art. 145 § 1 k.p.a., art. 240 § 1 o.p.).
5 Taką też koncepcję wadliwości decyzji (postanowień) przyjmowało i przyjmuje

V prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 145 § 1
pkt 1 p.p.s.a.: „Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla de
cyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa
materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające pod
stawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów
postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy”.
Z konstrukcji podstawy prawnej uchylenia decyzji przez sąd administracyjny przyjętej

w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika ścisła współzależność w procesie stosowania norm
prawa materialnego i norm prawa procesowego. Naruszenie normy prawa material
nego może być podstawą uchylenia decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy naru
szenie to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę
albo odmawiając jej uwzględnienia, musi wykazać związek lub jego brak między treścią
rozstrzygnięcia a naruszeniem normy prawa materialnego.
Inną natomiast konstrukcję przyjmuje Prawo o postępowaniu przed sądami admini

stracyjnymi w razie ustalenia naruszenia prawa procesowego. W razie kwalifikowa
nego naruszenia prawa procesowego będącego podstawą do wznowienia postępowa
nia sąd uchyli decyzję, chyba że w sposób niebudzący wątpliwości ustali, iż w sprawie
20 B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 43 i 108.

mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczaso

wej (art. 146 § 2 k.p.a., art. 245 § 1 pkt 3 lit. a o.p.).
W przypadku zaś innych naruszeń prawa procesowego sąd administracyjny uchyla

decyzję lub postanowienie, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik
sprawy. Sąd w tym przypadku nie musi wykazać ścisłego związku między treścią roz
strzygnięcia sprawy a naruszeniem prawa procesowego. Naruszenie prawa proceso
wego prowadzi bowiem do powstania wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu
faktycznego, a w konsekwencji do prawidłowego zastosowania normy prawa mate
rialnego. Dopiero zatem prawidłowo ustalony stan faktyczny, zgodnie z przepisami
prawa procesowego, pozwala na ocenę zastosowania normy prawa materialnego. Sąd
administracyjny nie prowadzi pełnego postępowania dowodowego, nie może więc -
w razie ujawnienia naruszenia norm prawa procesowego - stwierdzić prawidłowości
ustalenia stanu faktycznego, a zatem i prawidłowości zastosowania normy prawa ma
terialnego. Ustalenie naruszenia prawa procesowego, które może mieć istotny wpływ
na wynik sprawy, jest podstawą uchylenia przez sąd administracyjny decyzji lub po
stanowienia.
Ścisłą współzależność prawa materialnego i prawa procesowego rozważać należy też

w aspekcie konstytucyjnych standardów. Normy materialnego prawa administracyj
nego regulują relację materialnoprawną między organami administracji publicznej
a jednostką, poddają jednostkę władczej ingerencji zarówno w zakresie uprawnień, jak
i obowiązków. Procesowe prawo administracyjne nie tylko tworzy gwarancje prawne
prawidłowego stosowania normy materialnego prawa administracyjnego w zakresie
ustalenia stanu faktycznego sprawy odpowiadającego hipotetycznemu stanowi fak
tycznemu, lecz także tworzy gwarancje działania organu na drodze prawa, stanowiąc
realizację konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konsty
tucji RP). Władcza ingerencja w sytuację prawną jednostki może nastąpić na drodze
prawa, drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Ustawodawca związany
zasadą demokratycznego państwa prawnego musi zatem uwzględnić w systemie re
gulacji prawa administracyjnego - procesowe prawo administracyjne.
Funkcja służebna prawa procesowego wobec prawa materialnego przejawia się po- 6
nadto w tym, że zasady i instytucje prawa procesowego muszą być dostosowane do
zasad i instytucji prawa materialnego21. Na przykład przyznanie działalności organów
administracji publicznej charakteru inicjatorskiego powoduje oparcie postępowania
administracyjnego nie tylko na zasadzie skargowości, ale i na zasadzie oficjalności
(art. 61 § 1 k.p.a., art. 165 § 1 o.p.), a także ukształtowanie zasad postępowania dowo
dowego w sposób powodujący obarczenie organów administracji publicznej ciężarem
dowodu (art. 7 i 77 k.p.a., w postępowaniu podatkowym - art. 122 i 187 § 1 o.p.).
21 J. Jodłowski [w:] J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1979, s. 13.

28 Rozdziali. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa...
Przyjmując jako punkt wyjścia rozważań funkcję służebną prawa procesowego, w dok
trynie zwraca się jednak uwagę na twórcze znaczenie niektórych norm prawa proce
sowego w kształtowaniu stosunków prawnych22. Ma to miejsce zwłaszcza w przypad
kach, gdy prawo materialne nie reguluje pewnych kwestii czy też regulacja material-
noprawna stała się nieaktualna, przestarzała. W przypadku prawa procesowego chodzi
o normy ustanawiające zasady ogólne postępowania administracyjnego. Niektóre
z tych norm mają charakter przepisów normatywnych, „substancjalnych”23. Regulują
one, oprócz kwestii prawidłowości kształtowania układu stosunków jednostka-admi-
nistracja, pewne elementy treści stosunku prawnego. Odnosi się to zwłaszcza do zasady
ogólnej uwzględniania interesu indywidualnego (słusznego interesu obywateli) i inte
resu społecznego. Zasada ta nakłada na organ administracji publicznej obowiązek
uwzględnienia interesu indywidualnego, ogranicza swobodę organów w kształtowa
niu treści rozstrzygnięcia, szczególnie w wypadkach, gdy normy prawa materialnego
pozostawiają organom swobodę w ustaleniu następstw prawnych faktu uznanego za
udowodniony, oraz reguluje odpowiedzialność jednostki za naruszenie obowiązków
administracyjnoprawnych.
Ten aspekt materialny regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego

został rozszerzony ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania
administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), która wprowadziła
regulacje dyrektyw wykładni nałożenia obowiązku lub odebrania uprawnienia roz
strzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, z zastrzeżeniem
wyjątków. Źródłem obowiązku uwzględniania interesu indywidualnego i społecznego
jest konstytucyjna zasada proporcjonalności (art. 31 Konstytucji RP).
Stosowaniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności do wykładni norm materialnego

prawa administracyjnego nadano moc zasady ogólnej postępowania administracyjne
go przez wprowadzenie ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania
administracyjnego oraz niektórych innych ustaw jej obowiązywanie wprost w procesie
wykładni. Obecne brzmienie art. 8 § 1 k.p.a. stanowi expressis verbis o obowiązku or
ganów administracji publicznej kierowania się zasadą proporcjonalności.
Powyższa zasada znalazła przykładowo zastosowanie w uchwale NSA (7)

© z 12.12.2011 r„ II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012/2, poz. 22; LEX nr 1074802),
w której przyjęto, że „w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze
środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1
ustawy z dnia 27 kwietnia 200 Ir. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25,
poz. 150 zpóźn. zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot
korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie
pozwolenia na kolejny okres”.
22 J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie..., s. 14.

23 J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie..., s. 14.
Negatywne dla stron rozstrzygnięcie nie może być wyłącznie wynikiem wykładni prawa
materialnego. Konieczne jest bowiem uwzględnienie też okoliczności konkretnej spra
wy, np. wystąpienia przewlekłości prowadzonego postępowania. Charakter material-
noprawny ma regulacja art. 156 § 1 i 2 k.p.a. (art. 247 § 1-3 o.p.), normując wady
stosunku materialnoprawnego, a zatem będąc podstawą zastosowania sankcji nieważ
ności nawiązanego stosunku materialnoprawnego. Taki materialnoprawny charakter
ma regulacja zawarta w art. 154,155 i 161 k.p.a., a w Ordynacji podatkowej - w art. 253,
253a, 253b, 254 i 255. Przepisy te wyznaczają bowiem przesłanki materialnoprawne
zmiany stosunku materialnoprawnego. Regulacją materialnoprawną jest też norma
art. 162 k.p.a., a w Ordynacji podatkowej są to art. 258 i 259 ze względu na wyznaczenie
materialnoprawnych przesłanek wygaśnięcia stosunku materialnoprawnego. Ustawą
z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz nie
których innych ustaw wprowadzono w dziale IVa regulację materialnoprawną nakła
dania administracyjnych kar pieniężnych.
Rozważając funkcje prawa procesowego w ramach porządku prawnego, należy 7

©
od
zwrócić uwagę na odmienność funkcji prawa o postępowaniu administracyj nym
funkcji prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prawo o postępowaniu
administracyjnym jest powołane do realizacji prawa materialnego przy wydawaniu
indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych; pełni zatem funkcję służebną wobec
prawa materialnego. Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym reguluje pro
ces kontroli zgodności z prawem podjętych rozstrzygnięć administracyjnych. Nie jest
ono ukierunkowane na realizację prawa materialnego, lecz na kontrolę prawidłowości
realizacji prawa materialnego.
Nie można zatem mówić o służebnej funkcji tego prawa wobec prawa materialnego
w takim zakresie jak prawa o postępowaniu administracyjnym. Należy natomiast pod
kreślić, że prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym tworzy zasadnicze gwa
rancje prawne realizacji zarówno norm prawa materialnego, jak i norm prawa proce
sowego przez organy administracji publicznej. Prawo o postępowaniu sądowoadmi
nistracyjnym daje jednostce gwarancję dochodzenia ochrony interesu prawnego na
drodze sądowej, co stanowi podstawową wartość demokratycznego państwa prawne
go-
W demokratycznym państwie prawnym prawo materialne, prawo procesowe oraz 8

prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym tworzą system prawny, którego ele
mentami są obie te regulacje, zajmujące w nim określone miejsce. Brak jednego z tych
elementów prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego pań
stwa prawnego.
Analizując funkcję prawa procesowego, należy też zwrócić uwagę na jego związek 9
z prawem ustrojowym. Przyjęcie określonych koncepcji ustrojowych nie pozos-
tawało i nie pozostaje bez wpływu na koncepcję prawa procesowego 24. Występuje jed
nak potrzeba wyznaczenia granic tego wpływu. Podstawową funkcją procesowego
prawa administracyjnego jest funkcja ochronna praw jednostki wobec ingerencji w jej
sytuację prawną przez organy administracji publicznej. To właśnie prawo procesowe
ma zapewnić kształtowanie tej ingerencji w sytuację prawną jednostki na drodze praw
nej, a zatem zagwarantować jednostce prawo do procesu. Jest to jedna z podstawowych
wartości państwa prawnego. Prawo procesowe pozostaje w związku z prawem zarówno
materialnym, jak i ustrojowym.
Przy rozpatrywaniu jednak związku z prawem materialnym i prawem ustrojowym na

leży zważyć na zasadnicze różnice. Prawo procesowe musi być dostosowane do prawa
materialnego, którego realizacji ma służyć. Jakie powiązania wyznaczyć między pra
wem ustrojowym a prawem procesowym?
Między prawem ustrojowym a prawem procesowym występuje jedna zasadnicza rela

cja, a mianowicie przyjęty model budowy systemu ustrojowego administracji publicz
nej. Wyposażenie go w kompetencje w materialnym prawie administracyjnym ma
wpływ na przyjęcie w prawie procesowym kompetencji tych organów do prowadzenia
postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 13 o.p.) i jest wynikiem
rozwiązań ustrojowych.
Nasuwa się pytanie, czy poza kompetencją ogólną prawo ustrojowe powinno
©wpłynąć na kształt instytucji procesowych. Na pytanie to należy odpowiedzieć
przecząco. Prawo do ochrony jednostki nie może być różnicowane w zależności od
tego, czy o prawach lub obowiązkach jednostki orzeka organ administracji rządowej,
czy organ samorządu terytorialnego. Punktem wyjścia bowiem zarówno rozwiązań
ustrojowych, jak i prawa materialnego oraz prawa procesowego w demokratycznym
państwie prawnym powinna być ochrona praw podmiotowych jednostki. Z. Leoński,
rozważając relacje między normami materialnymi, ustrojowymi i procesowymi, pod
kreśla: „W tym trójpodziale normy prawa procesowego i ustrojowego powinny speł
niać funkcje pomocnicze w stosunku do norm prawa materialnego. Szczególna jest rola
prawa procesowego, które ma zagwarantować realizację norm prawa materialnego
i ochronę praw jednostki. Mniejsze znaczenie dla jednostki ma prawo ustrojowe. Ma
ono przede wszystkim zapewnić istnienie takich struktur, które optymalnie realizują
jej prawo oraz cele publiczne”25.
Ze wspomnianą tezą dotyczącą roli prawa ustrojowego dla praw jednostki należy się
w pełni zgodzić. Prawo ustrojowe nie może tworzyć wartości sprzecznych z prawami
24 Zob. B. Adamiak, Wpływ koncepcji ustrojowych na instytucje procesowego prawa administracyjnego

[w:] Jednostka wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2001, s. 11 i n. Zob. też: B. Adamiak, Wpływ
prawa procesowego na koncepcje ustrojowe prawa administracyjnego [w:] Studia z prawa administracyjnego
i nauki administracji. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu,
Przemyśl-Rzeszów 2011, s. 43 i n.
25 Z. Leoński, Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2000, s. 3 i 4.
jednostki i pełnymi gwarancjami ich ochrony. Przyjmowanie innych rozwiązań pro

wadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa ustanowionej w art. 32 ust. 1 Kon
stytucji RP, który stanowi, że: „Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo
do równego traktowania przez władze publiczne”. Dotyczy to też władzy ustawodaw
czej, która nie może wprowadzać różnych praw procesowych jednostki ze względu na
określone koncepcje ustrojowe, stawiając inne wartości, np. prawo ochrony samo
dzielności samorządu terytorialnego, przed prawem jednostki.
Regułę równych praw procesowych należy stosować przez wyłączenie przyjmowania

koncepcji ją naruszających. Do takich koncepcji naruszających regułę równych praw
procesowych trzeba zaliczyć dopuszczenie połączenia roli organu orzekającego i peł
nomocnika strony w danym postępowaniu. Przyjęcie takiej koncepcji jest podnoszone
w zakresie ukształtowania praw procesowych samorządu terytorialnego, wyposażo
nego w danego rodzaju sprawach w kompetencję do władczego działania przez auto
rytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego w drodze decyzji admini
stracyjnej. Wyposażenie organu samorządu terytorialnego we właściwość do rozpo
znania i rozstrzygnięcia sprawy daje na tyle silną pozycję procesową, że nie uzasadnia
przyznania w takich przypadkach jednostce samorządu terytorialnego statusu strony
postępowania, z pełnią praw procesowych w zakresie zaskarżalności wydanej decyzji
administracyj nej.
Ochrona samodzielności samorządu terytorialnego przez przyznanie jej praw proce

sowych wywołuje wątpliwości interpretacyjne. W uchwale z 16.02.2016 r. (I OPS 2/15,
LEX nr 1976314) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: „Powiat nie ma legitymacji
procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość
przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje
starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia
2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg
publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 zpóźn. zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia
5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445)”. Tak ukształ
towana linia orzecznictwa powinna wyłączyć spory kompetencyjne co do przyznania
w takich przypadkach samorządowi terytorialnemu właściwości do rozpoznania i roz
strzygnięcia danego rodzaju spraw w drodze decyzji administracyjnej.
W polskim systemie prawnym można wskazać na wpływ rozwiązań ustrojowych ogra

niczających prawo procesowe jednostki. Takim rozwiązaniem było ograniczenie prawa
do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postę
powaniu odwoławczym (art. 138 § 3 k.p.a., art. 233 § 3 o.p.), wyłom od zasady dwu
instancyjnego postępowania w zakresie orzekania samorządowych kolegiów odwoła
wczych (art. 127 § 3 k.p.a., art. 221 o.p.).
Taki kierunek zmian prawa procesowego nie może zostać oceniony pozytywnie. Dla
tego też prawidłowym kierunkiem zmian w relacji między prawem ustrojowym a pra-
wem procesowym jest powrót do jednolitych koncepcji procesowych niezależnie od

właściwości do orzekania przez organy administracji rządowej czy administracji sa
morządowej. W pełni zatem pozytywnie należy ocenić uchylenie 1.01.2004 r. art. 138
§ 3 k.p.a. i art. 233 § 3 o.p. ustawą z 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę -
Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi26. Ustawa z 30.06.2005 r. o zmianie ustawy - Ordynacja
podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw27 przywróciła rozwiązanie prawne
zawarte w art. 233 § 3. W postępowaniu podatkowym ma to swoje racje ze względu na
rodzaj spraw i samodzielność finansową samorządu terytorialnego.
3. Funkcja prawa o postępowaniu administracyjnym

i prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym
w płaszczyźnie społecznie pożądanych efektów działania
10 W doktrynie wyróżnia się trzy podstawowe funkcje tego prawa: ochronną, po-
rządkującą oraz instrumentalną28.
11 Funkcja ochronna przejawia się w ochronie interesu indywidualnego oraz w ochronie

interesu społecznego. Szczególne znaczenie ma prawo o postępowaniu jako instrument
ochrony interesu indywidualnego, administracja bowiem, zarówno dawna, jak i współ
czesna, obowiązana jest do ochrony z urzędu interesu publicznego i interesu społecz
nego. Oczywiście nie oznacza to pozbawienia prawa o postępowaniu administracyjnym
znaczenia w tej mierze. Prawo to wprowadza wiele instytucji, które służą ochronie
interesu społecznego, a w postępowaniu podatkowym - interesu publicznego.
Funkcja ochronna interesu indywidualnego przejawia się dwojako.
12 1. Funkcja ochronna prawa o postępowaniu polega na tym, że prawo reguluje sytuację

prawną strony, a zatem określa jej prawa i obowiązki. Uregulowanie przez prawo o po
stępowaniu sytuacji prawnej strony uniezależnia ją w zakresie podejmowania obrony
swoich interesów od dobrej lub złej woli organu prowadzącego postępowanie29. Kodeks
postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa już w zasadach ogólnych
określają sytuację prawną strony przez przyznanie jej prawa do czynnego udziału
w postępowaniu, a następnie w przepisach szczególnych precyzują prawa i obowiązki
strony w tym zakresie.
13 2. Funkcja ochronna interesu indywidualnego przejawia się w nałożeniu na organy

administracji publicznej obowiązku uwzględnienia interesu indywidualnego z urzędu.
26 Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.
27 Dz.U. Nr 143, poz. 1199 ze zm.
Strona w postępowaniu administracyjnym, w związku z obowiązywaniem zasady

prawdy obiektywnej, która na organ administracji publicznej, a nie na strony, nakłada
obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, ma prawo, a nie obowiązek, uczestni
czenia w postępowaniu, poza wypadkami, gdy zostanie wezwana do udziału w podej
mowanych czynnościach (art. 50 § 1 k.p.a.). W postępowaniu podatkowym na stronę
mogą być nałożone obowiązki (art. 189 § 1 o.p.), a jej udział w czynnościach jest ob
warowany karą porządkową (art. 262 § 1 o.p.) i możliwością obciążenia kosztami po
stępowania (art. 267 § 1 pkt 5 o.p.). Organ, niezależnie od tego, czy strona podejmie
obronę swoich interesów, czy też nie, z urzędu jest obowiązany chronić interesy strony.
Obowiązek ten jest ustanowiony już w zasadach ogólnych.
Kodeks postępowania administracyjnego w zasadzie ogólnej uwzględniania in

O teresu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine) nakłada na or
gany administracji publicznej obowiązek uwzględnienia interesu strony. Ten obo
wiązek rozciąga się zarówno na stosowanie norm prawa materialnego, jak i norm prawa
procesowego. Dokonując zatem wykładni norm prawa materialnego, organ obowią
zany jest uwzględnić interes strony. Nakłada to na organ obowiązek takiej wykładni
treści normy prawa materialnego, która uwzględnia nie tylko racje społeczne, ale i ma
prowadzić do pozytywnego załatwienia sprawy dla jednostki. Organ nie może zatem
ograniczyć się wyłącznie do wykładni językowej, uwzględniając wykładnię celowoś-
ciową, funkcjonalną.
Prowadząc postępowanie wyjaśniające, organ obowiązany jest dążyć do ustalenia oko

liczności faktycznych nie tylko mających znaczenie prawne dla realizacji interesu spo
łecznego, ale w równej mierze i okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne
dla realizacji interesu indywidualnego. Stanowi to podstawę do wypracowania zasady
domniemania załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym na korzyść jed
nostki.
To wypracowane w doktrynie i orzecznictwie sądowym domniemanie załatwienia

sprawy na korzyść jednostki znajduje umocowanie we wprowadzonej regulacji praw
nej - zarówno co do wykładni norm prawa materialnego, jak i ustaleń stanu faktycz
nego. Ustawa z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyj
nego oraz niektórych innych ustaw ustanowiła zasadę ogólną uwzględnienia interesu
strony przez przyjęcie, że jeżeli treść normy prawnej budzi wątpliwości, to wątpliwości
te należy rozstrzygać na korzyść strony, w granicach kolizji z wartościami wynikającymi
z ważnego interesu publicznego, w tym interesu państwa, bezpieczeństwa, obronności
lub porządku publicznego (art. 7a § 1 i 2). Domniemanie załatwienia sprawy na korzyść
strony nie może jednak naruszyć reguł równości wobec prawa, a zatem nie jest do
puszczalna wykładnia normy prawa materialnego uwzględniająca przy sprzeczności
interesów interes prawny tylko jednej strony czy prowadząca do naruszenia interesu
osób trzecich. Reguła domniemania na korzyść strony obejmuje też ustalenia stanu
faktycznego. Niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego należy roz-
strzygąc na korzyść strony, ale też w granicach nienaruszenia wartości, o których była
mowa wyżej (art. 8 la). Regulacja ta ograniczona jest do spraw, w których przedmiotem
jest nałożenie obowiązku albo odebranie lub ograniczenie uprawnienia. W orzecznic
twie sądowym i doktrynie przyjmuje się, że dotyczy ona także spraw, w których roz
strzyga się o przyznaniu uprawnienia.
W postępowaniu podatkowym nie została ustanowiona expressis verbis zasada obo

wiązku uwzględnienia przez organy podatkowe interesu strony. Obowiązek ten należy
wyprowadzić z konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz przyjętej w Ordynacji
podatkowej zasady ogólnej pogłębiania zaufania do organów podatkowych. Według
art. 121 § 1 o.p.: „Postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób bu
dzący zaufanie do organów podatkowych”30.
Organ podatkowy przy stosowaniu norm prawa materialnego nie może rozstrzygać na
niekorzyść strony wszelkich niejasności przepisów. Prowadząc postępowanie wyjaś
niające, ustalając jego zakres, organ podatkowy obowiązany jest dopuścić dowody,
które przemawiają za pozytywnym załatwieniem sprawy.
Wypracowanej w orzecznictwie sądowym zasadzie domniemania załatwiania spraw

na korzyść jednostki, a zatem zasadzie wyłączającej wykładnię przepisów prawa po
datkowego na podstawie reguły interpretacyjnej, w myśl której wszelkie wątpliwości
należy rozstrzygać na rzecz interesu publicznego, nadaje moc reguły prawnej dodany
ustawą z 5.08.2015 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych
ustaw (Dz.U. poz. 1197) art. 2a, który stanowi: „Niedające się usunąć wątpliwości co
do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika”31. Mimo
podkreślonego dużego marginesu swobody organu podatkowego nie można nie przy
pisać tej normie prawnej charakteru reguły ogólnej, której stosowanie podlega ocenie
sądu administracyjnego.
14 Funkcja ochronna interesu społecznego przejawia się w wielu instytucjach proceso

wych32. Zaliczamy do nich: nałożenie na organy administracji publicznej obowiązku
uwzględnienia interesu społecznego (art. 7 k.p.a.), wprowadzenie instytucji udziału
w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej na prawach strony (art. 31
§ 1 k.p.a.), a w postępowaniu podatkowym - dla ochrony interesu publicznego
(art. 133a § 1 o.p.), ograniczenie praw jednostki ze względu na interes społeczny,
np. wprowadzenie wyjątków od zakazu reformations in peius (art. 139 k.p.a., art. 234
o.p.), dopuszczalność eliminowania z obrotu prawnego decyzji prawidłowych bądź
dotkniętych wadą niekwalifikowaną ze względu na interes społeczny (art. 154 i 155
k.p.a.), a w postępowaniu podatkowym - ze względu na interes publiczny (art. 253 § 1,
art. 253a § 1 o.p.).
30 B. Adamiak [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 737 i n.

31 R. Mastalski [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 27 i 28.
32 M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 120 i n.
W nauce, omawiając funkcję ochronną prawa o postępowaniu, podkreśla się, że 15

O celem postępowania administracyjnego jest zapewnienie realizacji praw i praw
nie chronionych interesów obywateli pozostających w zgodzie z interesem społecznym
(interesem publicznym). Z zasady interes indywidualny nie pokrywa się z interesem
społecznym (interesem publicznym).
Istnieją trzy możliwości w relacjach zachodzących między interesem indywidualnym

a interesem społecznym (interesem publicznym):
1) mogą się one pokrywać, identyfikować;
2) interes indywidualny może być społecznie obojętny;
3) interesy te są sprzeczne, nawzajem się znoszą3334
.
W orzecznictwie sądowym przyjęto: „W państwie prawnym nie ma miejsca dla

© mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad
interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma
obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na
tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidual
nych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także prze
słanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu pub
licznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej
i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie pub
licznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa włas-
' *”34
nosci .
W sferze porządku prawnego funkcja ochronna przejawia się w zawarciu w prawie 16

o postępowaniu administracyjnym systemu prewencyjnych i represyjnych gwaran
cji praworządności działania organów administracji publicznej35.
Do gwarancji prewencyjnych należy zaliczyć wszystkie instytucje procesowe służące

ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej jako pod
stawy zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego, i wydaniu na podstawie
tych dwóch przesłanek prawidłowej decyzji. Do instytucji procesowych pełniących
funkcję gwarancji prewencyjnych należy zaliczyć np. instytucję wyłączenia (art. 24-27
k.p.a., art. 130-132 o.p.), instytucję otwartego systemu dowodów (art. 75 § 1 k.p.a.,
art. 180 § 1 o.p.), instytucję udostępniania akt sprawy (art. 73 § 1 k.p.a., art. 178 § 1
o.p.), instytucję uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a., art. 210 § 4 o.p.).
331. Wajnes, Ochrona praw i interesów jednostki w postępowaniu administracyjnym, Wilno 1939,
s. 17-18.
34 Wyrok SN z 18.11.1993 r„ III ARN 49/93, OSNCP 1994/9, poz. 181.
35 S. Hanausek, Orzeczenie sądu rewizyjnego w procesie cywilnym, Warszawa 1966, s. 10 i 11.
17 Do gwarancji represyjnych należy zaliczyć całokształt instytucji procesowych, które

mają na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych decyzji lub postano
wień3637
. Na system instytucji represyjnych składają się:
1) weryfikacja decyzji w toku instancji, która przez przyjęcie zasady dwuinstancyj
ności otwiera stronie możliwość prawną pełnej obrony interesu prawnego w razie
jego naruszenia przez organ I instancji, a w konsekwencji zastosowania sankcji
wzruszalności decyzji nieostatecznej (art. 138 k.p.a., art. 233 o.p.);
2) weryfikacja decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjne
go, w których przepisy prawa procesowego wprowadzają sankcję wzruszalności
decyzji (postanowienia) w razie kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa
procesowego (art. 145 § 1 k.p.a., art. 240 § 1 o.p.) lub niekwalifikowanego naru
szenia przepisów prawa materialnego (art. 154 i 155 k.p.a., art. 253 i 253a o.p.) oraz
sankcję nieważności decyzji w razie kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa
materialnego oraz kwalifikowanego, o ciężarze rażącego, naruszenia przepisów
prawa procesowego (art. 156 § 1 k.p.a., art. 247 § 1 o.p.).
Rozważając funkcje prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym w płasz
18
O czyźnie pożądanych skutków społecznych, należy również wskazać na:
1) funkcję ochronną interesu indywidualnego. Prawo to gwarantuje jednostce moż
liwość prawną ochrony interesu prawnego przez kontrolę zgodności z prawem
działania, bezczynności lub przewlekłości działania organu administracji publicz
nej”. Prawo to określa uprawnienia i obowiązki jednostki w postępowaniu sądo
woadministracyjnym. Szczególne znaczenie mają przepisy określające warunki
dostępu do sądu administracyjnego, ochrony przed nieznajomością prawa, a zatem
obowiązki sądu administracyjnego podjęcia czynności w celu zapewnienia jed
nostce prawa do sądu i możliwości prawnej udziału w postępowaniu;
19 2) funkcję ochronną interesu społecznego przez zapewnienie możliwości podjęcia
postępowania sądowoadministracyjnego nie tylko na żądanie jednostki chroniącej
własny interes prawny, lecz także na podstawie skargi prokuratora, organizacji
społecznej, organu nadzoru, które to podmioty mają chronić bądź obiektywny po
rządek prawny, bądź interes społeczny;
20 3) to, że funkcja ochronna porządku prawnego może być również rozpatrywana jako
element systemu gwarancji prewencyjnych i represyjnych. Możliwość prawna za
skarżenia działania, bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicz
nej jest istotnym elementem systemu gwarancji prewencyjnych działania zgodnego
z prawem organów administracji publicznej. Prawo o postępowaniu sądowoad
ministracyjnym tworzy też system gwarancji represyjnych przez przyjęcie sankcji
wzruszalności i sankcji nieważności stosowanej przez sąd administracyjny w razie
działania organu administracji publicznej niezgodnego z przepisami prawa.
36 B. Adamiak, Wadliwość decyzji..., s. 117.

37 B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego [w:]
Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 15 i n.
Drugą funkcją prawa o postępowaniu w płaszczyźnie społecznie pożądanych efektów 21

działania jest funkcja porządkująca. Prawo o postępowaniu reguluje ciąg czynności
procesowych organów orzekających i innych podmiotów postępowania podejmowa
nych w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem procesu. Za
równo decyzja administracyjna, jak i wyrok w postępowaniu sądowoadministracyjnym
stanowią złożony rezultat czynności procesowych organu lub sądu oraz innych pod
miotów postępowania. Prawo o postępowaniu, regulując ciąg czynności procesowych,
wyznaczając kolejność czynności procesowych, porządkuje działalność organów
i wszystkich pozostałych podmiotów postępowania. Prawo to, nakładając obowiązek
podjęcia określonych czynności procesowych, wyznaczając kolejność tych czynności,
ma istotne znaczenie nie tylko dla uporządkowania działalności organów administracji
publicznej lub sądowych, lecz także dla zagwarantowania jednolitości działania orga
nów orzekających - i to niezależnie od rodzaju sprawy będącej przedmiotem postę
powania.
Funkcja instrumentalna prawa o postępowaniu przejawia się w tym, że kształtuje się 22

proces tak, aby stał się sprawnym narzędziem działania organów orzekających w osiąg
nięciu celu procesu. Prawo o postępowaniu służy nie tylko uporządkowaniu całego
skomplikowanego ciągu czynności procesowych, lecz także kształtuje ono ten ciąg
czynności właśnie instrumentalnie, jako celowe i skuteczne narzędzie, bo dopiero wte
dy staje się możliwe osiągnięcie celu procesu.
Rozdział II
ZASADY PODSTAWOWE POSTĘPOWANIA

ADMINISTRACYJNEGO ORAZ POSTĘPOWANIA
SĄDOWO AD MINI STRACYJ N E G O
1. Wyodrębnienie zasad ogólnych postępowania

administracyjnego i sądowoadministracyjnego
23 Zasady podstawowe dla ukształtowania relacji między administracją państwową

O i samorządem terytorialnym a jednostką można wyprowadzić już z pierwszej
kodyfikacji postępowania administracyjnego rozporządzeniem z 22.03.1928 r. o po
stępowaniu administracyjnem1. Nie nadano wprawdzie im wyodrębnionej normatyw
nie regulacji, ale w treści materii procesowej zawarto takie unormowania, którym
przypisać należy moc zasady ogólnej. Na przykład z art. 68 ust. 1 r.p.a. należy wypro
wadzić dwie zasady: zasadę ogólną materialnoprawną uwzględnienia z urzędu interesu
publicznego i interesu osób prawnych oraz zasadę procesową szybkości postępowania.
Artykuł 68 ust. 3 r.p.a. ustanawiał zasadę ogólną pisemności. Artykuł 44 r.p.a. ustana
wiał zasadę prawdy obiektywnej. Artykuł 73 r.p.a. dawał podstawy do wyprowadzenia
zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej. W regulacji procesowego prawa admini
stracyjnego zawarte są zatem od pierwszych regulacji takie unormowania, którym
przypisać należy funkcję zasad ogólnych, mimo niewyodrębnienia ich w osobnej jed
nostce, a także braku nazwy „zasady ogólne”. Nie stanowi zatem novum w regulacji co
do treści, a ujęcia przez wyodrębnienie w strukturze materii ustawowej i nadanie cha
rakteru zasady ogólnej.
Zasady ogólne postępowania administracyjnego legislacyjnie wyodrębniono w pra

cach nad projektem Kodeksu postępowania administracyjnego i znalazły się one
w tekście pierwotnym Kodeksu wraz z przepisami o zakresie jego mocy obowiązującej,
a przy nowelizacji w 1980 r. zamieszczono je w osobnym rozdziale (art. 6-16). W dok
trynie rozważano wcześniej potrzebę wprowadzenia nowego uregulowania postępo
wania administracyjnego, podejmując próbę, w nawiązaniu do postępowania sądowe-
1 Dz.U. R.P. Nr 36, poz. 341.

1. Wyodrębnienie zasad ogólnych postępowania administracyjnego... 39
go, ustalenia listy zasad naczelnych oraz - służących ich urzeczywistnieniu - zasad
pochodnych postępowania administracyjnego 2.
Zasady ogólne wprowadzone do Kodeksu postępowania administracyjnego były po

czątkowo traktowane jako te, które odnoszą się do „podstaw i metod postępowania,
a więc zagadnień mających znaczenie doniosłe dla całej działalności organów admi
nistracji. Są to zasady ogólne w tym sensie, że chodzi tutaj z reguły o przepisy wyjęte
niejako przed nawias, a więc wspólne dla całości postępowania administracyjnego”3.
Ten punkt widzenia był przyjmowany również i później w analizie doktrynalnej zasad
ogólnych wyodrębnianych w wielu różnych aktach prawnych. Uznawano, że zasady
ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają „różny stopień ogólności, sta
nowią przeniesione na grunt prawny zalecenia prakseologiczne, określają aksjologicz
ne uzasadnienia itd.”45.
Przełom w pojmowaniu roli i znaczenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania 24

© administracyjnego spowodowało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administra
cyjnego, w którym potraktowano te zasady jako niosące w sobie treści o charakterze
ogólnym, ale o pełnej mocy normatywnej. Przytoczyć trzeba tezę wyroku NSA
z 4.06.1982 r. (I SA 258/82, ONSA 1982/1, poz. 54): „Zasady ogólne postępowania
administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a., są integralną częścią
przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji
wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym art. 7 k.p.a. jest nie
tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu
wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązu
jący organ «do załatwienia sprawy» zgodnie z tą zasadą”. Na szczególną rolę przepisu
art. 7 k.p.a. w wykładni tych przepisów prawnych, które stanowiły o rozstrzyganiu
sprawy na zasadzie uznania administracyjnego, wskazywano w orzecznictwie sądo
wym, stwierdzając, że przepis ten zmienia treść uznania, które musi być wykorzystane
w celu zaspokojenia interesu jednostki, gdy nie koliduje to z wartościami interesu spo
łecznego.
W akcie prawnym z 1928 r. regulującym egzekucję administracyjną znajdowały się przepisy,

® które uznawano za stanowiące zasady podstawowe tego postępowania. Nie były one wyod
rębnione w systematyce aktu prawnego, a tylko z treści unormowań prawnych wywodzono
wniosek o ich znaczeniu podstawowym dla całego postępowania egzekucyjnego - przede
wszystkim co do stosowania przymusu administracyjnego’. Stan prawny zmienił się zasad
niczo po kolejnej kodyfikacji przepisów o egzekucji administracyjnej dokonanej w 1966 r. -
w jej wyniku postępowanie egzekucyjne zostało powiązane odesłaniami z przepisami Kodeksu
2 J. Starościak [w:] E. Iserzon, J. Starościak, W. Dawidowicz, Podstawowe zagadnienia postępowania

administracyjnego, Warszawa 1955, s. 77-87.
3 S. Rozmaryn, O projekcie kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1959/4, s. 636-637.
4 K. Ziemski, Zasady ogólne prawa administracyjnego, Poznań 1989, s. 44.
5 Por. Z. Leoński, Przepisy o postępowaniu przymusowym w administracji, Warszawa 1959, s. 13-17
¡29-31.
40 Rozdział II. Zasady podstawowe postępowania administracyjnego...
postępowania administracyjnego. Istotne jest zwłaszcza to odesłanie, które stanowi o odpo

wiednim stosowaniu przepisów Kodeksu w postępowaniu egzekucyjnym w braku odrębnych
regulacji ustawy z 1966 r. Z mocy tego odesłania znaczna część zasad ogólnych Kodeksu po
stępowania administracyjnego ma zastosowanie wprost lub z koniecznymi modyfikacjami
w postępowaniu egzekucyjnym.
Inaczej przebiegało wprowadzenie zasad ogólnych do postępowania podatkowego. Ordyna
cja podatkowa z 1934 r. zawierała skąpą regulację prawną postępowania w sprawach podat
kowych. Dekret z 1946 r. o postępowaniu podatkowym stanowił swoistą kompilację przepisów
wspomnianej Ordynacji oraz wybranych przepisów postępowania administracyjnego z 1928 r.,
bez wyróżnienia podstawowych zasad postępowania. Dopiero w wyniku nowelizacji z 1980 r.
rozciągnięto moc obowiązującą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na po
stępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych i tym samym zaczęły w tych sprawach obo
wiązywać również zasady ogólne.
Ordynacja podatkowa z 1997 r. w zakresie regulacji postępowania administracyjnego w spra
wach podatkowych (dział IV) była wzorowana na przepisach Kodeksu postępowania admi
nistracyjnego i wyodrębniono w jej systematyce zasady ogólne. Treść zasad ogólnych postę
powania podatkowego jest czasem tożsama, a czasem zbieżna z zasadami ogólnymi Kodeksu,
co zapewnia kontynuację założeń ogólnych regulacji prawnych. Zasady ogólne postępowania
podatkowego mają taki sam charakter normatywny jak zasady ogólne Kodeksu postępowania
administracyjnego.
Wprowadzenie w 1980 r. do systemu kontroli działania administracji sądownictwa admini
stracyjnego, jako sprawującego kontrolę zgodności z prawem decyzji administracyjnych - co
było nawiązaniem do działania w latach 1922-1939 Najwyższego Trybunału Administracyj
nego - wprowadziło nowy rodzaj postępowania, jakim jest postępowanie sądowoadmini-
stracyjne. Regulacja prawna tego postępowania wprowadzona ustawą z 1980 r. była bardzo
szczególna pod względem konstrukcji legislacyjnej i treści unormowania, ponieważ odsyłała
do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustaw odrębnych. Do Kodeksu
wprowadzono dział VI z przepisami normującymi zaskarżanie decyzji administracyjnych do
NSA, a zasadniczą część regulacji postępowania przed sądem stanowiły stosowane odpowied
nio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, do których odsyłano jednym z przepisów Ko
deksu postępowania administracyjnego. Przy takiej regulacji prawnej nie istniały odrębne za
sady postępowania sądowoadministracyjnego, bo miały zastosowanie zasady postępowania
cywilnego, z modyfikacjami niezbędnymi z racji stosowania ich z zachowaniem „odpowied-
niości”. Ustawa o NSA z 1995 r. wprowadziła nowe rozwiązanie prawne, bo w niej wprost już
uregulowano część zagadnień postępowania. Ponadto wymieniono wprost te przepisy Ko
deksu postępowania administracyjnego, które mają zastosowanie w postępowaniu sądowoad-
ministracyjnym. Znalazły się wśród nich niektóre ze stanowiących zasady ogólne Kodeksu,
a poza tym nadal pozostało odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego stoso
wanych odpowiednio.
25 Ustawa z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za

wiera bardzo niewiele odesłań do innych aktów prawnych, w tym do Kodeksu postę
powania cywilnego, realizując założenie kompletnej regulacji prawnej postępowania
2. Zasady postępowania administracyjnego - naczelne... 41
w sprawach sądowoadministracyjnych. W systematyce Prawa o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi wyodrębniono przepisy ogólne, w których ustanowiono
niektóre zasady podstawowe, a ze względu na znaczące podobieństwa treści przepisów
tego prawa do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego przejętych z niewielkimi
zmianami można odnieść do postępowania sądowoadministracyjnego wiele zasad po
stępowania cywilnego wyróżnianych w doktrynie. Do tego postępowania będą miały
również zastosowanie zasady naczelne wymiaru sprawiedliwości wspólne dla całej
władzy sądowniczej.
2. Zasady postępowania administracyjnego - naczelne

oraz ogólne
W postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracji pub- 26

licznej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Ordynacji
podatkowej, jak też przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obo
wiązują zasady wywodzone z przepisów Konstytucji RP oraz z ratyfikowanej przez
Polskę Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolno
ści6. Z tymi zasadami albo bezpośrednio łączą się swoją treścią zasady ogólne Kodeksu
postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, albo dopełniają je z racji
przystosowania do celów i toku czynności postępowania administracyjnego. Istnieje
więc pewna hierarchia zasad, którym są podporządkowane zarówno regulacja prawna
postępowania administracyjnego, jak i działania organów administracji publicznej
w sprawach indywidualnych rozpatrywanych i załatwianych w postępowaniu admi
nistracyjnym.
Zasadą o charakterze naczelnym, wywodzoną z przepisów Konstytucji RP, jest zasada

demokratycznego państwa prawnego (art. 2), traktowana jako źródło dwóch zasad:
prawa do procesu, w którym jednostka może bronić swojego interesu prawnego w toku
prawnie uregulowanej procedury, a także prawa do sądu, zapewniającego niezależną
i niezawisłą kontrolę działania, bezczynności oraz przewlekłego postępowania admi
nistracji publicznej.
Zasada praworządności, wynikająca z art. 7 Konstytucji RP, stanowi o jednolitości

podstaw prawnych działania całej administracji publicznej, jak również o ustaleniu
rozumienia pojęcia prawa i jego źródeł.
Do zakresu i granic stosowania prawa należy odnieść zasadę proporcjonalności

(art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), służącą ograniczeniu do niezbędnych granic uciążliwości
ingerencji administracyjnej w sferę praw jednostki.
6 Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm. Zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a.
Komentarz, s. 48-58.
Zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) nakłada obowiązek jed
nakowego traktowania wszystkich podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji
bez tworzenia nieuzasadnionych przywilejów czy też ich dyskryminacji.
Następnie trzeba wskazać na cztery zasady konstytucyjne o bardziej szczegółowym

charakterze: na prawo do sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu (art. 45 ust. 1
Konstytucji RP), co odnosi się również do postępowania przed organami administra
cyjnymi, a nie tylko do sądu administracyjnego; prawo do ochrony dóbr osobistych
(art. 51 Konstytucji RP), które musi być przestrzegane w działaniu administracji; prawo
wnoszenia petycji, skarg i wniosków do organów władzy publicznej (art. 63 Kon
stytucji RP); zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 78
Konstytucji RP) wywodzoną z prawa zaskarżenia decyzji wydanych w I instancji7.
Z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych

© wolności wywodzi się prawa
do postępowania administracji publicznej, w pewnym
przed organami
zastosowanie
jednostki, które mają odpowiednie

zakresie po
krywające się z treścią niektórych wymienionych zasad konstytucyjnych. Wymienia
się pięć praw8 do:
1) procesu przed organem administracyjnym, a następnie sporu w procesie przed
sądem;
2) załatwienia sprawy w szybkim (rozsądnym) terminie;
3) uzyskania szybkiej i wyczerpującej informacji prawnej;
4) realnych możliwości obrony swoich praw i interesów;
5) czynnego udziału w postępowaniu osobistego lub przez pełnomocnika.
27 /X Dla określenia zasad postępowania administracyjnego należy uwzględnić art. 6

V Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej9, który stanowi, że Unia uznaje
prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej
z 7.12.2000 r. wbrzmieniu dostosowanym 12.12.2007 r. Jednym z podstawowych praw
jest prawo do dobrej administracji (art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europej
skiej)10.
Parlament Europejski 6.09.2001 r. uchwalił Europejski Kodeks Prawa do Dobrej Ad

ministracji, obowiązujący organy i urzędników administracji unijnej w stosunkach
z osobami fizycznymi lub prawnymi w toku czynności urzędowych, które powinny
odpowiadać standardom państwa prawa11. W nawiązaniu do tego wzoru Komitet Mi
nistrów Rady Europy zaleceniem R(2007)7 z 20.07.2007 r. w sprawie dobrej admini-
7 B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 48-56.

8 B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 56 i 57.
9 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 47,
ze zm.).
10 Dz.Urz. UE C 326 z 2012 r., s. 2.
11 Szerzej por. J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji (tekst i komentarz o zastosowaniu
kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych), Warszawa 2007.
2. Zasady postępowania administracyjnego - naczelne... 43
stracji rekomendował państwom członkowskim wprowadzanie prawnych uregulowań

zgodnych z załączonym do zalecenia Kodeksem Dobrej Administracji, zawierającym
określenie standardów ochrony praw i interesów jednostki w stosunkach z admini
stracją publiczną. W niewielkiej liczbie 23 artykułów trzech części Kodeksu wymie
niono: zasady dobrej administracji z określeniem ich treści (art. 2-10), zasady doty
czące ogólnych i indywidualnych decyzji administracyjnych (art. 11-21), prawo do
odwołania od decyzji i prawo do odszkodowania za bezprawność decyzji lub zanied
bania administracji (art. 22 i 23). Dobrą administrację znamionuje stosowanie łączne
kilku zasad:
1) praworządności,
2) równości,
3) bezstronności,
4) proporcjonalności,
5) pewności prawnej,
6) działań we właściwym czasie,
7) partycypacji,
8) poszanowania prywatności,
9) przejrzystości działania.
To wyliczenie dopełniają zasady odnoszone do decyzji administracyjnej:

1) działania z urzędu lub na wniosek osoby prywatnej,
2) wysłuchania stron przed podjęciem decyzji indywidualnych lub ogólnych,
3) informowania o decyzjach,
4) wyjątkowe dopuszczenie mocy wstecznej decyzji,
5) prawne uregulowanie wykonania decyzji, a ponadto
6) prawo do odwołania od decyzji oraz
7) prawo dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną decyzją bezprawną albo
zaniedbaniami administracji lub jej urzędników.
Warto wskazać na podjęcie prac przygotowania rozporządzenia Parlamentu Europej

skiego i Rady w sprawie postępowania administracyjnego instytucji, organów i jedno
stek organizacyjnych Unii Europejskiej. W rezolucji Parlamentu Europejskiego
z 15.01.2013 r., zawierającej zalecenia dla Komisji w sprawie prawodawstwa dotyczą
cego postępowania administracyjnego w Unii Europejskiej, Parlament Europejski
wezwał do przyjęcia rozporządzenia w sprawie europejskiego prawa o postępowaniu
administracyjnym dla zagwarantowania prawa do dobrej administracji (EUR-Lex -
52013IP0004). W projekcie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w spra
wie postępowania administracyjnego instytucji, organów i jednostek Unii Europej
skiej12 wprowadza się zasady: praworządności, proporcjonalności, bezstronności, rze
telności i terminowości. Na szczególną uwagę zasługują zasady ogólne materialno-
prawne: zasada pewności prawa i zasada ochrony praw nabytych.
12 Dz.Urz. UE C 440 z 2015 r„ s. 4.

3. Zasady ogólne Kodeksu postępowania

administracyjnego
28 Lista zasad ogólnych postępowania administracyj nego ogólnego wyróżnianych w dok

trynie nie jest jednakowa, bo różni autorzy nie tylko podają odmienną ich liczbę, lecz
także stosują rozmaite nazwy na określenie zasad, przyjmują zróżnicowane kryteria ich
klasyfikacji. W analizach doktrynalnych zróżnicowanie liczby zasad ogólnych jest
znaczne13, w opracowaniach komentatorskich zaznacza się większa zgodność poglą
dów co do liczby wyprowadzanych z art. 6-16 zasad ogólnych14.
29 W charakterystyce zasad ogólnych ustanowionych we wspomnianych przepisach Ko

deksu postępowania administracyjnego można przyjąć ich klasyfikację wyróżniającą
dwie grupy ze względu na znaczenie w stosowaniu prawa przez organy administracji
publicznej. Podstawowe kryterium stanowi pojęcie praworządnej decyzji stosowania
prawa15, odniesionej nie tylko do sądów, lecz także do innych organów władzy pub
licznej. W pierwszej grupie znajdą się zasady ogólne wyrażające ideę praworządnej
decyzji stosowania prawa przez organy administracji publicznej, podzielone na
pierwotne oraz pochodne, a w drugiej - jako pozostałe - zasady kultury administro
wania obejmujące elementy etyki administrowania oraz zasady techniczne postępo
wania. Klasyfikacja pełna zasad ogólnych postępowania administracyjnego będzie na
stępująca:
A. Zasady idei stosowania prawa:
1) pierwotne:
a) praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości
o praworządne działanie stron i uczestników postępowania (art. 6 i 7 ab
initio k.p.a.),
b) prawdy obiektywnej (art. 7 in medio k.p.a.),
c) uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego
i słusznego interesu jednostki (art. 7 in fine k.p.a.),
d) załatwiania sprawy na korzyść strony (art. 7a k.p.a.),
e) czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 oraz 7 in medio k.p.a.),
f) ochrony danych osobowych (art. 2a k.p.a.);
13 Wskazywał na to K. Ziemski, Zasady ogólne..., s. 39-40; np. jedenaście zasad ogólnych i siedem
szczegółowych wyróżniał J. Służewski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1982, a siedemnaście
zasad wymienia E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne.
Wybór orzecznictwa, Toruń 2002, s. 43-67.
14 Piętnaście zasad ogólnych wymienia Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz, s. 81-100, czternaście -
B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a.. Komentarz, s. 46-124; natomiast trzynaście - A. Wróbel
[w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005,
s. 127-173.
15 J. Wróblewski, Wartości a decyzja sądowa, Wrocław 1973, s. 25-26. Autor w jej treści upatrywał
kompromisu między sądową decyzją stosowania prawa ściśle nim związaną a swobodną, tworzącą prawo;
praworządna decyzja sądowa oznacza ścisłe przestrzeganie prawa, ze swobodą ocen i wykładni
uwarunkowanych treścią i właściwościami legislacyjnymi przepisów prawnych.
3. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego 45
2) pochodne:
a) zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 i 2
k.p.a.),
b) dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.),
c) trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.),
d) prawomocności decyzji ostatecznej (art. 16 § 3 k.p.a.),
e) sądowej kontroli decyzji administracyjnych (art. 16 § 2 k.p.a.);
B. Zasady kultury administrowania oraz techniczno-procesowe:
1) kultury administrowania:
a) przekonywania (art. 11 k.p.a.),
b) współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b k.p.a.),
c) udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom (art. 9 zdanie pierw
sze k.p.a.) oraz niezbędnej informacji prawnej stronom i uczestnikom
postępowania (art. 9 zdanie drugie k.p.a.),
d) umożliwienia stronom oceny działania urzędów obsługujących organ
i urzędników (art. 14a k.p.a.)
e) polubownego załatwiania spraw (art. 13 § 1 i 2 k.p.a.);
2) techniczno-procesowe:
a) szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.),
b) pisemności (art. 14 k.p.a.).
Poniżej zostanie przedstawiona charakterystyka treści zasad ogólnych16.
Pierwotne zasady idei stosowania prawa
Zasada praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o pra- 30

worządne działanie stron i uczestników postępowania (art. 6 i 7 ab initio) - art. 7
Konstytucji RP stanowiący o działaniu „na podstawie i w granicach prawa” odnosi się
w pełnym zakresie do organów administracji publicznej, które w stosunkach zewnętrz
nych, a więc z podmiotami niezależnymi od nich z racji odrębności struktury, zadań
i funkcji, muszą mieć dla swoich działań podstawę w przepisach prawa powszechnie
obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Akty normatywne o charakterze
wewnętrznym nie mogą być podstawą do wydawania decyzji kierowanych do osób
fizycznych, osób prawnych i innych niezależnych od administracji podmiotów (art. 93
ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Przepis art. 6 k.p.a. musi być rozumiany w pełnej zgodności
z przytoczonymi przepisami konstytucyjnymi. Działanie na podstawie prawa oznacza
obowiązek stosowania w sprawach indywidualnych przepisów prawa materialnego
oraz przepisów postępowania, prawidłowego ustalania obowiązującego stanu praw
nego spraw, poprawnej wykładni przepisów przy rozstrzyganiu o obowiązkach lub
uprawnieniach. Obowiązek zapewnienia zgodności z prawem nie odnosi się wyłącznie
do organu administracji publicznej, lecz rozciąga się również na sytuację istniejącą
16 Jej podstawę stanowi obszerna ich charakterystyka wraz z orzecznictwem sądowym podana przez
B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 59-124.
w toku postępowania administracyjnego z racji uczestniczenia w nim stron oraz pod

miotów takich jak działające na prawach strony, świadków, biegłych, innych uczest
ników czynności procesowych (art. 7 k.p.a. stanowiący, że organy „stoją na straży pra
worządności”).
Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek dbania o to, ażeby tylko legalnymi

środkami dochodzić do wyjaśnienia sprawy, z zachowaniem przewidzianych prawem
procesowych uprawnień i obowiązków wszystkich uczestników postępowania. W trud-
niejszych przypadkach organ administracji publicznej może na podstawie art. 183 § 2
k.p.a. zwrócić się do prokuratora o udział w postępowaniu w celu zapewnienia pełnego
wykonania tego obowiązku.
Przepisy postępowania zawierają wiele postanowień służących zapobieganiu przypad

kom naruszenia prawa (np. wyłączenie pracownika lub biegłego) oraz usuwaniu skut
ków niezgodności z prawem, zaistniałych w toku postępowania lub tkwiących w aktach
załatwiających sprawy administracyjne (wznowienie postępowania, stwierdzenie nie
ważności decyzji lub postanowienia).
31 Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 in medio k.p.a.) - jest to zasada wspólna wszystkim
procedurom, stanowiąca o odcięciu się od poglądu o dopuszczalności orzekania na
podstawie prawdy formalnej (sądowej), uzyskanej reglamentowanymi co do ich mocy
środkami dowodowymi. Zasadzie tej przyznaje się rolę naczelną w ukształtowaniu
czynności postępowania, zakresu środków dowodowych i określeniu obowiązków do
wodowych organów i stron związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego i prawnego
sprawy. Wpływa ona na zakres stosowania w postępowaniu administracyjnym roz
wiązań prawnych poddanych założeniu oficjalności (obowiązki procesowe organu)
oraz dyspozycyjności (rozporządzanie uprawnieniami przez strony), z wyraźnym ak
centem na oficjalność i z ograniczeniem dyspozycyjności.
Organ administracji publicznej ma wiele, wykonywanych z urzędu lub na wniosek

stron, obowiązków służących wyjaśnieniu sprawy, a strony są uprawnione do podej
mowania takich czynności, lecz nie zawsze mają obowiązek dostarczania dowodów -
ciężar dowodu co do istotnych okoliczności sprawy spoczywa głównie na organie pro
wadzącym postępowanie; wyjątki będą mieć podstawę ustawową. W konsekwencji to
organ wyznacza zakres postępowania dowodowego, ocenia legalność dowodów, prze
prowadza dowody z urzędu, poucza strony o ich uprawnieniach w toku postępowania
dowodowego.
Przepisy postępowania nie stanowią o żadnych ograniczeniach dowodowych poza jed

nym, wynikającym z zasady praworządności - sprzeczności dowodu z prawem, nie
przyznają żadnemu z dowodów wyjątkowej mocy prawnej ani też nie wyłączają moż
liwości przeprowadzania dowodów przeciwnych.
Prawda obiektywna, do której wykrycia zmierza się w postępowaniu, ma służyć pra

widłowemu załatwieniu sprawy, a wobec tego musi się odnosić do wszystkich faktów
i okoliczności o znaczeniu prawnym i nie może prowadzić do wnikania ani w te kwestie,
które nie są związane z samą sprawą, ani też w sfery chronionych dóbr osobistych
jednostki. Obowiązek całościowej pod tym względem oceny stanu faktycznego sprawy
obowiązuje w pełnym zakresie przy załatwieniu sprawy w drodze decyzji, ale też przy
milczącym załatwieniu sprawy. Ograniczenie co do przedstawienia dowodów przez
stronę, i to zarówno przy milczącym załatwieniu sprawy, jak i w przyjętym postępo
waniu uproszczonym, nie daje podstaw do odstąpienia od ustalenia stanu faktycznego
zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy.
Zasada uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego 32

i słusznego interesu jednostki (art. 7 in/inek.p.a.) - jest pod względem legislacyjnym
zbudowana z dwóch zwrotów odsyłających. Pierwszy to klauzula odsyłająca o charak
terze generalnym, wprowadzająca jako wartość uwzględnianą w stosowaniu prawa
interes społeczny, a drugi stanowi odesłanie szacunkowe wymagające oceny słusz
ności interesu obywatela' . Nie są to więc jednakowe zwroty odsyłające, lecz zwroty
o różnym znaczeniu w stosowaniu prawa przy załatwianiu sprawy indywidualnej.
Klauzula odsyłająca generalna nie zawiera ocen, „zakłada, iż odesłanie ma za swój
przedmiot wartości, czyli obiekty odpowiednio cenne w świadomości społecznej”17 18,
a w konsekwencji tego organ administracji publicznej sam ocenia tę wartość w procesie
stosowania prawa i w odniesieniu do indywidualnej sprawy. Prawodawca również nie
podaje normatywnych kryteriów szacowania w drugim z odesłań, pozostawiając słusz
ność interesu do jednostkowej oceny organu19. Nie jest to więc proste wyważanie racji
dwóch interesów, lecz raczej porównywanie z wartościami ogólnymi (społecznymi,
publicznymi) pojawiającymi się w sprawie w wyniku oszacowania „słuszności” (traf
ności, sensowności) żądań wyrażających interes jednostki.
Trzeba zwrócić uwagę na to, że chodzi o dokonanie tego porównania dla załat
© wienia sprawy administracyjnej, czyli będzie się ono odnosiło do interesu praw
nego, bo o takim interesie stron (art. 28) rozstrzyga się decyzją administracyjną w po
stępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego
(art. 1 pkt 1). Nie ma tam miejsca na z góry ustaloną nadrzędność jednego z wymie
nionych w przepisie interesów, lecz konieczne jest wyważenie w każdej sprawie od
dzielnie dominacji jednego z nich przy ferowaniu rozstrzygnięcia sprawy, na co wskazał
Sąd Najwyższy w tezie wyroku z 18.11.1993 r. (III ARN 49/93, OSNCP 1994/9,
17 L. Leszczyński, Stosowanie generalnych klauzul odsyłających, Kraków 2001, s. 23-26 i 28-33.

18 L. Leszczyński, Stosowanie generalnych..., s. 32; na konieczność ustalania wymagań interesu
społecznego w odniesieniu do konkretnej sprawy zwracał szczególną uwagę M. Wyrzykowski, Pojęcie
interesu społecznego wprawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 120-158,176-179 i 203-209. Zdaniem
I. Wajnesa interes społeczny może być identyczny z jednostkowym albo wobec niego obojętny, albo też być
z nim sprzeczny - zob. I. Wajnes, Ochrona praw i interesów jednostki w postępowaniu administracyjnym,
Wilno 1939, s. 17-18.
19 L. Leszczyński, Stosowanie generalnych..., s. 26.
poz. 181). Widać w tym powiązanie omawianej zasady ogólnej Kodeksu postępowania
administracyjnego z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.
Porównanie wartości właściwych w danej sprawie interesowi społecznemu ze

©słusznością interesu jednostkowego ma szczególne znaczenie w podejmowaniu
administracyjnych na zasadzie
decyzji uznania administracyjnego, na co wskazywano
w tezach wyroku NSA z 11.06.1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981/1, poz. 57). Sąd stwier
dził, że przy załatwieniu sprawy na zasadzie uznania administracyjnego należy zaspo
koić interes jednostki, gdy nie pozostaje to w wyraźnej kolizji z wymaganiami interesu
publicznego. Stanowisko NSA znalazło pełne poparcie w glosach do wspomnianych
wyroków20, a taki kierunek wykładni przepisów zawierających zasady ogólne Kodeksu
postępowania administracyjnego mocno utrwalił się w orzecznictwie sądu admini
stracyjnego.
Załatwienie sprawy, o którym stanowi się w art. 7 k.p.a., nie oznacza tylko samego
rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty decyzją, bo wszystkie czynności postępowania
służą ustaleniu okoliczności faktycznych i prawnych pozwalających na prawidłowe
porównanie wartości przypisanych interesowi społecznemu ze słusznością interesu
jednostkowego. A w przypadku udziału w postępowaniu wielu stron konieczne jest
oszacowanie słuszności każdego interesu z osobna i porównanie ich ze sobą, nie tylko
wtedy, gdy są to interesy ze sobą sprzeczne w całości lub w części, lecz także wtedy, gdy
są ze sobą zbieżne. Do wyrażenia w pełni interesu społecznego i słusznego interesu
strony służy też współdziałanie organów administracji publicznej (art. 7b k.p.a.).
33 Zasada ogólna załatwiania sprawy na korzyść strony (art. 7a k.p.a.). Ustawą

z 7.04.2017 r. dodano do regulacji zasad ogólnych zasadę ogólną załatwiania sprawy
na korzyść strony. Zasada ta nakłada na organ administracji publicznej w sprawach,
których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub ode
branie stronie uprawnienia, takiej wykładni normy materialnego prawa administra
cyjnego, która wątpliwości co do treści normy prawnej rozstrzyga na korzyść strony.
Zasada ogólna wyznacza granice wykładni wątpliwości na korzyść strony, stanowiąc,
że nie obowiązuje, gdy w sprawie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo
interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Nie sto
suje się zasady ogólnej załatwiania sprawy na korzyść strony, jeżeli wymaga tego ważny
interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeń
stwa, obronności lub porządku publicznego. Zasada ta jest wyłączona w sprawach oso
bowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.
34 Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) - stanowi o obowiązku

organu administracji publicznej zapewnienia stronie możliwości udziału we wszyst
kich czynnościach poszczególnych stadiów postępowania, a stronie przyznaje takie
20 Por. np. glosy J. Łętowskiego, OSPiKA 1982/1-2, poz. 22 oraz E. Ochendowskiego, OSPiKA 1983/6,
poz. 137, a także uwagi L. Leszczyńskiego, Stosowanie generalnych..., s. 255-257.
uprawnienie, z którego powinna ona korzystać według swojej woli. Strona ma wybór
środków obrony swoich interesów i może uznać za celową samą obecność przy czyn
nościach postępowania lub aktywny w nich udział ze zgłaszaniem inicjatyw proceso
wych, nie powinna jednak zdać się wyłącznie na działanie organu i jego inicjatywę
w tych czynnościach, bo byłoby to niezgodne z nowym brzmieniem art. 7 w zakresie
dochodzenia do prawdy obiektywnej. W każdym jednak przypadku to organ będzie
obowiązany do pełnego wyjaśnienia całości sprawy i zawiadamiania strony (stron)
o wszystkich czynnościach, w których może ona brać udział albo w których musi wziąć
udział dla ich ważności i skuteczności procesowej. Granice dostępu strony do czynności
postępowania, gromadzonych materiałów i dokumentów wyznacza prawnie ustano
wiona ochrona informacji niejawnych.
Strony od wszczęcia postępowania mają prawo do czynnego udziału w sprawie we

wszystkich czynnościach związanych z jej wyjaśnieniem, a przed wydaniem decyzji
muszą mieć zapewnioną możliwość zapoznania się w wyznaczonym przez organ ter
minie z całym materiałem zebranym w aktach sprawy, z dowodami i z żądaniami zgło
szonymi przez strony oraz wypowiedzenia się co do kompletności i poprawności usta
leń stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pozbawienie stron prawa wglądu w cały
materiał sprawy jest dopuszczalne zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. tylko w przypadku pilności
sprawy, i to w okolicznościach nadzwyczajnych, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy
stwarza zagrożenie dla dóbr szczególnie chronionych (życie i zdrowie ludzkie, niepo
wetowana szkoda materialna), co w aktach sprawy zostaje utrwalone w drodze adno
tacji (art. 10 § 3 k.p.a.). Wyłączenie zasady czynnego udziału strony wprowadza
art. 122d k.p.a. w sprawach załatwianych milcząco.
Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, gdy bez własnej winy nie
mogły w nim brać udziału, stanowi szczególnie ciężką wadę o charakterze procesowym,
która jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4
k.p.a.).
Pochodne zasady idei stosowania prawa
Zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 i 2 35

k.p.a.) - realizacja tej zasady odnosi się w równej mierze do podejmowania przewi
dzianych prawem czynności postępowania, jak też do ich treści oraz do stosowania
prawa materialnego, a także do stosunku pracownika do stron i uczestników postępo
wania w toku prowadzenia tych czynności, a więc do wymagań kultury administro
wania.
Zasada ta, wbrew pozorom stwarzanym przez jej brzmienie, ma istotne treści norma
tywne, co wielokrotnie wykazano w orzecznictwie, kwalifikując jako niezgodne z tą
zasadą różne przypadki działań organów administracji publicznej, co było podstawą
uchylenia zaskarżonych aktów. Zasada ta jest przestrzegana wtedy, gdy organ admi-
nistracji publicznej dba o zachowanie w toku czynności postępowania zasady równości

w traktowaniu wszystkich uczestników postępowania, poprawnie szacuje słuszność
interesów jednostkowych, wątpliwości procesowe rozstrzyga na korzyść uczestników
postępowania, zachowuje w tym samym stanie prawnym i faktycznym stałość roz
strzygnięć w toku instancji administracyjnych, a zmian w stanie prawnym nie wyko
rzystuje do zaskakiwania niespodziewanymi czynnościami procesowymi lub roz
strzygnięciami sprawy. Lista orzeczeń sądowych odwołujących się w uzasadnieniu do
tej zasady jest obszerna21. Ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępo
wania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw zasada ogólna budzenia za
ufania uczestników postępowania do władzy publicznej w istotny sposób została uzu
pełniona wartościami merytorycznymi obowiązującymi przy rozpoznaniu sprawy.
Organ administracji publicznej obowiązany jest uwzględnić konstytucyjne wartości
wypływające z zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8
§ 1 k.p.a.). Do zasady pogłębiania zaufania została też wprowadzona wartość uwzględ
niania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym
i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Umacnia to gwarancje równego traktowania jednostek
przy załatwianiu na drodze prawa spraw indywidualnych w formie decyzji. Nadanie
pełnej merytorycznej treści zasadzie ogólnej budzenia zaufania pozwala na zakwalifi
kowanie przepisu art. 8 § 1 i 2 k.p.a. do regulacji o aspekcie materialno-procesowym
z przewagą materialnego, co w istotny sposób zmienia ocenę naruszenia przepisu prawa
w kierunku naruszenia przepisu materialnego, którego naruszenie wpływa na treść
rozstrzygnięcia. Aspekt procesowy wiąże się zaś ze sposobem postępowania respektu
jącym prawa procesowe strony i pozostaje w związku z kulturą organu i pracownika
organu administracji publicznej w relacji ze stroną.
36 Zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) - zasada ta została utrwalona

w art. 78 Konstytucji RP, a jej istotą jest zapewnienie stronom prawa do dwukrotnego
rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co jest też ważnym elementem
gwarancyjnym w stosunku do konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3
Konstytucji RP). Zgodnie z tą zasadą strony mają prawo złożenia odwołania od każdej
nieostatecznej decyzji administracyjnej do organu administracji publicznej wyższego
stopnia, a wyjątki mogą być ustanowione tylko w ustawie. Dotychczas przewidziane
w ustawie wyjątki albo dotyczyły odstępstwa od reguły, że odwołanie rozpatruje organ
wyższego stopnia, bo umocowuje się do jego rozpatrzenia ten sam organ, albo też da
wały podstawę prawną do żądania rozpoznania sprawy, załatwionej w jednej tylko
instancji administracyjnej, przez sąd powszechny. Obowiązywała regulacja prawna
wyłączająca prawo do odwołania na rzecz bezpośrednio przysługującego prawa skargi
do sądu administracyjnego.
Ustawa z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego

oraz niektórych innych ustaw nadała nowe brzmienie regulacji zasady ogólnej dwu
instancyjności postępowania, stanowiąc w art. 15 k.p.a.: „Postępowanie administra-
21 Por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 85-90.

cyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej”. Zmieniło to

dotychczasową koncepcję zasady ogólnej dwuinstancyjności w ten sposób, że pierw
szeństwo przyznano regulacji przepisów szczególnych. Prawo odwołania będzie przy
sługiwało, jeżeli przepis szczególny tego prawa w sprawie nie wyłączy. Takie rozwią
zanie było przyjmowane w obowiązującej przed nowelizacją z 2017 r. regulacji prawnej
na zasadzie regulacji wyjątkowej. Obecne brzmienie zmieniło zatem w istotny sposób
zasadę ogólną dwuinstancyjności. Warto wskazać na regulację art. 15 ustawy
których innych ustaw, nakładającego na ministrów obowiązek dokonania w terminie
dwóch lat od wejścia w życie tej ustawy przeglądu aktów prawnych regulujących po
stępowanie administracyjne w zakresie dwuinstancyjności i przedstawienie zestawie
nia z uzasadnieniem postępowania, w którym: 1) zachodzi konieczność dwuinstan
cyjności postępowań; 2) zasadne jest odstąpienie od dwuinstancyjności postępowania.
Upływ tego terminu otwiera kolejny etap prac legislacyjnych zmian w ukształtowaniu
zasady dwuinstancyjności przesuwając ten proces do właściwości Rady Ministrów.
Organ odwoławczy nie będzie kontrolował wyłącznie czynności postępowania i roz

strzygnięcia sprawy w I instancji, lecz ma obowiązek ponownego wyjaśnienia sprawy
na podstawie już zebranego materiału faktycznego i prawnego, ewentualnego uzupeł
nienia jego braków i usunięcia w nim uchybień oraz załatwienia sprawy co do jej istoty.
Organ odwoławczy nie może jednak w wyjaśnieniu sprawy, jej okoliczności faktycz
nych i prawnych zastąpić w całości organu I instancji, bo naruszałoby to samą istotę
zasady dwuinstancyjności, gdyż strony byłyby pozbawione dwukrotnego zbadania ich
sprawy. Ustawa z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administra
cyjnego oraz niektórych innych ustaw dopuszcza regulację prawa strony (stron) do
dwukrotnego rozpoznania sprawy na rzecz przeprowadzenia w tym zakresie postępo
wania wyjaśniającego przez organ odwoławczy (art. 136 § 2-4 k.p.a.).
Obowiązywanie zasady dwuinstancyjności wyklucza też dopuszczalność zastąpienia

postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie sprawy w peł
nym zakresie co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez podejmowane z urzędu
działania o charakterze nadzorczym wykonywane w nadzwyczajnych trybach postę
powania administracyjnego, bo nie stwarzają one stronom tych możliwości obrony ich
interesów, co postępowanie odwoławcze.
Zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) - jest odnoszona do 37

decyzji administracyjnych ostatecznych, których definicja normatywna znajduje się
w zdaniu pierwszym art. 16 § 1 k.p.a. („decyzje, od których nie służy odwołanie w ad
ministracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy”).
Decyzje ostateczne to decyzje wydane w I instancji i niezaskarżone odwołaniem lub

wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie albo zaskarżone z uchybieniem
terminowi oraz decyzje organu odwoławczego załatwiające sprawę co do istoty albo
kończące postępowanie w sprawie stwierdzeniem niedopuszczalności orzekania me

rytorycznego o istocie sprawy. Charakteryzują się one trwałością, a jej skutkiem jest
domniemanie legalności i mocy obowiązującej oraz dopuszczalność zmiany lub uchy
lenia wyłącznie w ustawowo określonym trybie i przez właściwy do tego organ admi
nistracji publicznej. Zasada trwałości decyzji nie ma charakteru bezwzględnego, wy
kluczającego zmianę lub obalenie takiej decyzji, nie stanowi o jej niezmienności i nie
ograniczonym czasie obowiązywania.
Trwałość ma w art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. wyraźnie wyznaczone granice prawne,

związane z obowiązywaniem zasady praworządności, uwzględniania interesu społecz
nego i słusznego interesu jednostki oraz pogłębiania zaufania uczestników postępo
wania do władzy publicznej. Nie może być bowiem przeszkód w obaleniu decyzji nie
zgodnej z prawem ani też w dostosowaniu załatwienia sprawy administracyjnej do
zmiany warunków społecznych lub gospodarczych. Musi natomiast być to dokonane
przez właściwy organ w uregulowanym ustawowo trybie postępowania, zapewnia
jącym należyte gwarancje procesowe stronom i uczestnikom postępowania, ochronę
ich interesów oraz praw dobrze nabytych z decyzji administracyjnej. Temu celowi służą
przede wszystkim przepisy regulujące nadzwyczajne tryby postępowania administra
cyjnego dotyczące usuwania skutków wad procesowych postępowania trybu zwykłego
i wad samych decyzji, a także dopuszczające wzruszanie zarówno decyzji dotkniętych
mniejszymi wadami lub nieprawidłowo wykonywanych, jak i decyzji prawidłowych,
których zmiany domagają się same strony lub których celowość utrzymywania w obro
cie prawnym stała się wątpliwa.
Zasada ogólna trwałości dotyczy wprost decyzji administracyjnych, ale w wyniku

zmiany roli i znaczenia niektórych postanowień w rozstrzyganiu o sprawach admini
stracyjnych odnosi się do nich odpowiednio rozwiązania prawne dotyczące decyzji.
W szczególności ich trwałość jest ograniczona, gdy dotykają je ciężkie wady dające
podstawę do wznowienia postępowania albo do stwierdzenia nieważności. Nie oznacza
to rozszerzenia zakresu mocy obowiązującej zasady ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a.
na postanowienia, a tylko na przybliżenie roli niektórych postanowień do roli odgry
wanej przez decyzję administracyjną, co poza tym znajduje wyraz w rozszerzeniu za
kresu sądowej kontroli na wiele rodzajów postanowień administracyjnych.
38 Zasada prawomocności decyzji ostatecznej. Ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy -

Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw w art. 16 § 3
k.p.a. uregulowano przymiot prawomocności decyzji, stanowiąc: „Decyzje ostateczne,
których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne”. Nadanie przymiotu prawo
mocności decyzji ostatecznej jest obwarowane przesłanką - decyzji tej nie można za
skarżyć do sądu. Wyłączenie prawa zaskarżenia decyzji do sądu należy wiązać z za
skarżeniem zarówno do sądu administracyjnego, jak i do sądu powszechnego.
Przymiot prawomocności decyzji zaskarżonej do sądu powszechnego reguluje art. 269

k.p.a., który stanowi, że: „Decyzje określone w innych przepisach prawnych jako pra
womocne uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one
takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie
została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia
skargi”.
W przypadku decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego, przymiot

prawomocności służy decyzji, którą sąd utrzymał w mocy, oraz decyzji, która nie zo
stała zaskarżona do sądu z powodu upływu terminu do zaskarżenia. Niedopuszczalność
zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji reguluje Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi.
Zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnych (art. 16 § 2 k.p.a.) - jest wywo- 39

dzona z zasady demokratycznego państwa prawnego, ustanowionej w art. 2 Konstytucji
RP i z jej art. 77 ust. 2 niedopuszczającego zamykania drogi sądowej dochodzenia na
ruszeń praw i wolności, jak też z art. 184 stanowiącego o sprawowaniu przez sądow
nictwo administracyjne kontroli działalności administracji publicznej. W odniesie
niu do decyzji administracyjnych, wydawanych jako akty zewnętrzne administracji
publicznej, już od 1990 r. ta kontrola jest wykonywana na podstawie klauzuli gene
ralnej i taka klauzula znajdowała się w ustawie o NSA z 1995 r., jak również jest ona
zawarta w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administra
cyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z pra
wem i w takim też zakresie służy skarga na ostateczne decyzje administracyjne.
Skarga do sądu administracyjnego wszczyna spór co do zgodności z prawem decyzji

administracyjnej, którego stronami o równorzędnej pozycji procesowej są skarżący
oraz organ, który wydał ostateczną decyzję. Spór, prowadzony w postępowaniu sądo-
woadministracyjnym zgodnie z zasadą kontradyktoryjności i równości stron proceso
wych, toczy się przed niezależnym i niezawisłym sądem, mającym kompetencję do
obalenia niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej i sformułowania oceny praw
nej wiążącej organ przy ponownym rozpatrywaniu tej samej sprawy.
Przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna w rozumieniu materialnym, 40

©czylijaką
nazwy,
indywidualny akt administracyjny, władczy i jednostronny, niezależnie od
nosi, i od ścisłego zachowania przez organ administracji publicznej wy
magań jego formy procesowej. Kontrola zgodności z prawem dotyczy:
1) właściwości organu administracji publicznej w sprawie,
2) jego kompetencji do załatwiania spraw decyzjami administracyjnymi,
3) poprawnego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego oraz
4) załatwienia sprawy na podstawie prawidłowo stosowanych, pod względem zakresu
obowiązywania i treści, przepisów prawa materialnego.
Zaznaczyć trzeba, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami oraz żądaniami
skargi ani ich sformułowaniem. Kontrolę może sprawować w granicach całej sprawy,
w której wydano decyzję, a jest w tym poszerzeniu zakresu kontroli ograniczony jedynie
zakazem zmiany sytuacji skarżącego na gorszą. Skarga na decyzję jest poddana jedynie
ograniczonym wymaganiom formalnym, co stanowi jeden z elementów dostępności
tej formy kontroli działalności administracji publicznej.
Trzeba dodać, że kontroli zgodności z prawem sądu administracyjnego są poddane

również niektóre postanowienia wymienione w Prawie o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi. Nie mieści się to już w omawianej zasadzie ogólnej Kodeksu po
stępowania administracyjnego, bo w niej stanowi się wyłącznie o sądowej kontroli
zgodności z prawem decyzji administracyjnych jako tych indywidualnych aktów ad
ministracyjnych, które zawsze załatwiają sprawę co do jej istoty albo kończą postępo
wanie w sprawie stwierdzeniem niedopuszczalności orzekania merytorycznego o isto
cie sprawy.
Zasady kultury administrowania
41 Zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) - jest to zasada o wyraźnie zaznaczonych treś

ciach normatywnych, które powinny być realizowane we wszystkich stadiach postę
powania administracyjnego, w jakich ustala się przesłanki załatwienia sprawy. Istotne
znaczenie ma bez wątpienia takie uzasadnienie decyzji załatwiającej sprawę, które
skłoni adresata decyzji do jej wykonania dobrowolnego, ale do takiego stanu sprawy
dochodzi się w postępowaniu dowodowym realizowanym we współdziałaniu ze stro
nami, przez wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy ważnych nie tylko w przeko
naniu organu, lecz także traktowanych przez strony jako doniosłe dla sprawy. Zasto
sowanie w sprawie o spornych interesach stron zasady polubownego załatwiania
spraw, w szczególności przez zawarcie ugody, przekonanie ich do znalezienia kom
promisu prowadzi do ograniczenia przypadków stosowania przymusu w realizacji
obowiązków lub uprawnień o charakterze administracyjnym. Zasada przekonywania
nakłada na organy administracji publicznej obowiązek finalny, realizowany w stadium
orzekania w sprawie, ale skuteczność jego wykonania jest zależna od stosowania tej
zasady w całym postępowaniu administracyjnym w celu zapobiegania sytuacjom kon
fliktowym czy brakowi zrozumienia dla celu i podstaw czynności tego postępowania.
42 Zasada współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b k.p.a.). Ustawą

których innych ustaw nadano rangę zasady ogólnej obowiązkowi współdziałania or
ganów administracji publicznej. Wprowadzenie tej regulacji pozwala na wyróżnienie
dwóch aspektów współdziałania: aspektu procesowego oraz aspektu materialnopraw-
nego.
Aspekt procesowy to współdziałanie w ustaleniu stanu faktycznego. Organy admini

stracji publicznej mają obowiązek współdziałania w zakresie niezbędnym do dokład
nego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Związane jest to z wymianą
informacji między organami administracji publicznej. Udostępnienie informacji re
guluje ustawa z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących
zadania publiczne (Dz.U. z 2019 r. poz. 700 ze zm.), zawierająca w rozdziale 3 kwestie
obejmujące „Systemy teleinformatyczne używane do realizacji zadań publicznych, re
jestry publiczne oraz wymianę informacji w postaci elektronicznej między podmiotami
publicznymi”. Reguluje ona udostępnianie informacji z rejestrów drogą elektroniczną
(art. 14 ust. 1 pkt 3) oraz dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze (art. 15).
Współdziałanie należy rozszerzyć nie tylko na współdziałanie na podstawie przepisów
prawa materialnego w zakresie uregulowanym w art. 106 § 1 k.p.a., lecz także w zakresie
pomocy prawnej, przekazania posiadanych dowodów i dostępu do posiadanych ory
ginałów dokumentów urzędowych.
Aspekt materialnoprawny reguluje art. 106 § 1 k.p.a. Wymaga podkreślenia szcze

gólna waga współdziałania materialnoprawnego, którego tryb procesowy reguluje
art. 106 § 2-6 k.p.a. Współdziałanie materialnoprawne wynika z przyjętego w prze
pisach prawa materialnego krzyżowania się kompetencji organów administracji pub
licznej, którego następstwem jest to, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy nastąpi,
tylko jeżeli w treści rozstrzygnięcia uwzględnione jest stanowisko organu współdzia
łającego. Naruszenie współdziałania materialnoprawnego obwarowane jest sankcją
wzruszalności w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.).
Zasada współdziałania pozostaje w związku z zasadą ogólną prawdy obiektywnej,

współdziałanie ma stworzyć możliwość dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego
i prawnego sprawy. To dokładne wyjaśnienie sprawy umożliwia pełną ocenę treści
rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu
strony. Współdziałanie ma zapewnić sprawność postępowania przez dostęp do infor
macji i dowodów dla uniknięcia zbędnych czynności postępowania wyjaśniającego.
Należy zwrócić w tym zakresie uwagę na przepisy działu Villa Kodeksu postępowania
administracyjnego regulującego europejską współpracę administracyjną. Organ ad
ministracji publicznej zwraca się o pomoc do organów innych państw członkowskich
Unii Europejskiej oraz do organów administracji innego państwa członkowskiego Unii
Europejskiej na podstawie i na zasadach określonych w przepisach prawa Unii Euro
pejskiej (art. 260c § 1 z uwzględnieniem art. 260f k.p.a.).
Zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom (art. 9 zdanie pierwsze 43

k.p.a.) oraz niezbędnej informacji prawnej stronom i uczestnikom postępowania
(art. 9 zdanie drugie k.p.a.) ma szeroki zakres podmiotowy i przedmiotowy, który został
ukształtowany nowelą do Kodeksu postępowania administracyjnego z 1980 r. W pier
wotnym tekście zasada udzielania informacji dotyczyła tylko stron i służyła zapobie-
żeniu szkodom, jakie może im wyrządzić nieznajomość prawa, wykluczała możliwość

przyjęcia fikcji powszechnej znajomości przepisów prawa materialnego i postępowania
administracyjnego. Po nowelizacji obowiązki organu administracji publicznej stały się
znacznie szersze, tak samo jak uprawnienia stron. Ponadto prawo do informacji praw
nej chroniącej przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa poza stronami
uzyskali również inni uczestnicy postępowania administracyjnego.
Obowiązek informacyjny wynikający z art. 9 k.p.a. musi być wykonywany przez organ
z urzędu, bez osobnych wniosków stron lub uczestników postępowania, i rozciąga się
on na wszystkie stadia i czynności postępowania, aż do ich zakończenia w danej in
stancji administracyjnej. Zaniechanie ich wykonywania w trakcie postępowania ma
znamiona naruszenia przepisów postępowania wpływającego na jego wynik.
Strony postępowania mają prawo do uzyskania informacji dwóch rodzajów. Jeden sta
nowią informacje o okolicznościach faktycznych istotnych dla sprawy, a drugi -
informacje o prawie obowiązującym, na którego podstawie nastąpi załatwienie
sprawy. Informacje faktyczne obejmują np. wiadomości o liczbie zezwoleń, które mogą
być wydane, i liczbie starających się o ich uzyskanie czy o zasobie środków pomocy,
które mogą być rozdzielone w danym czasie. Informacja prawna będzie dotyczyć prze
słanek uzyskania uprawnienia lub okoliczności prawnych powodujących ograniczenie
obowiązku albo zwolnienie od niego, jak również pełnego i poprawnego sformułowa
nia żądań lub dostosowania ich do zmian w stanie prawnym wprowadzonych w trakcie
trwania postępowania.
Inny charakter ma obowiązek informacyjny organu wynikający z art. 9 zdanie drugie

k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej musi poinformować stronę lub
uczestnika postępowania o negatywnych skutkach podejmowanej przez nich czynno
ści, jak też o takich skutkach bierności w określonych sytuacjach procesowych. Organ
w tych sytuacjach ma obowiązek zapobiegania działaniu stron lub uczestników postę
powania na własną szkodę przez udzielanie przestróg i informacji o prawidłowej formie
i treści czynności, które powinny one podejmować.
44 Zasada polubownego załatwiania spraw. Zasada ugodowego załatwienia spraw

o spornych interesach pojawiła się w Kodeksie postępowania administracyjnego
w art. 13 w wyniku nowelizacji z 1980 r., w toku której wprowadzono przepisy o za
łatwianiu niektórych spraw w drodze ugody zawieranej między stronami i zatwier
dzanej postanowieniem przez organ administracji publicznej. Wprawdzie w postępo
waniu administracyjnym nie obowiązuje zasada kontradyktoryjności właściwa proce
durom sądowym, ponieważ postępowaniem tym kieruje organ administracji publicz
nej i mocą swoich aktów załatwia sprawę, ale w przypadku udziału w postępowaniu
więcej niż jednej strony mogą ujawnić się zarówno ich sporne interesy faktyczne, jak
i roszczenia prawne. Strony na zasadzie kompromisu, w wyniku wzajemnych ustępstw,
mogą zażegnać spór o fakty, przyczyniając się do przyspieszenia biegu sprawy i ogra-
niczenia potrzeby władczego rozstrzygania przez organ, jak też stosowania przymusu
w celu zapewnienia wykonania decyzji.
Treścią ustanowionej pierwotnie w art. 13 k.p.a. zasady - ugodowego załatwienia spraw

spornych był obowiązek organu administracji publicznej ustalenia po wszczęciu po
stępowania, czy są sporne interesy stron postępowania, czy istnieje możliwość zawarcia
między nimi ugody odnośnie do całości lub części tych interesów i podjęcia czynności
służących nakłonieniu do takiego załatwienia sprawy. Odpowiednio do tego obowiąz
ku organu strony będą miały prawo do domagania się podjęcia przez organ czynności,
które umożliwią im lub ułatwią przygotowanie i zawarcie ugody zarówno w postępo
waniu przed organem I instancji, jak też w postępowaniu odwoławczym.
Ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego

oraz niektórych innych ustaw wprowadzono nową zasadę - polubownego załatwiania
spraw. Według art. 13 k.p.a.: „§ 1. Organy administracji publicznej w sprawach, których
charakter na to pozwala, dążą do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz
ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w należących do
ich właściwości sprawach, w szczególności przez podejmowanie czynności:
1) skłaniających strony do zawarcia ugody, w sprawach, w których uczestniczą strony
o spornych interesach;
2) niezbędnych do przeprowadzenia mediacji.
§ 2. Organy administracji publicznej podejmują wszystkie uzasadnione na danym eta

pie postępowania czynności umożliwiające przeprowadzenie mediacji lub zawarcie
ugody, a w szczególności udzielają wyjaśnień o możliwościach i korzyściach polubow
nego załatwienia sprawy”.
Zasada polubownego załatwienia sprawy ma w porównaniu z zasadą ugodowego za

łatwienia sprawy szerszy zakres, oprócz dotychczasowej regulacji podjęcia czynności
mających na celu przekonanie strony o zasadności ukształtowania interesu prawnego
w zakresie uprawnienia oraz obowiązku w formie ugody. Istotą tej nowej regulacji jest
obowiązek podjęcia czynności polubownego załatwienia sprawy w drodze decyzji przez
ustalenie w trakcie mediacji sposobu załatwienia sprawy w wyniku wyjaśnienia i roz
ważenia jej okoliczności faktycznych i prawnych. W tym drugim, nowym elemencie
polubownego załatwienia sprawy uczestnikiem mediacji jest organ administracji pub
licznej właściwy w sprawie z zapewnieniem - w przypadku gdy przepisy prawa mate
rialnego wprowadzają obowiązek współdziałania - udziału w mediacji również organu
współdziałającego.
Organ administracji publicznej ma obowiązek, po ocenie, że charakter sprawy pozwala

na polubowne załatwienie sprawy:
- podjąć czynności w celu przekonania strony (stron) o możliwości jej polubownego
załatwienia,
- podjąć czynności w celu doprowadzenia do polubownego załatwienia sprawy,

udzielając wyjaśnień i umożliwiając dostęp do akt sprawy.
Zasady techniczno-procesowe
Zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) - jest to zasada, której zna
czenie staje się szczególnie doniosłe, gdyż ociężałość czynności administracji publicz
nej staje się coraz bardziej dolegliwa dla społeczeństwa i jednostki. Treść tej zasady
musi być rozpatrywana w łączności z szeregiem unormowań Kodeksu postępowania
administracyjnego wiążących organy administracji publicznej terminami dokonywa
nia czynności procesowych oraz załatwiania spraw, ustanawiających dla stron terminy
wykorzystywania uprawnień procesowych, środków procesowych dyscyplinujących
uczestników postępowania. Szybkość działania organów administracji publicznej nie
może być celem samym w sobie, ponieważ każda sprawa musi być dokładnie rozpa
trzona pod względem faktycznym i prawnym, gdyż tego wymaga zasada praworząd
ności i prawdy obiektywnej. Z tego też powodu nie jest możliwe uproszczenie postę
powania ze szkodą dla prawnego znaczenia i wartości dowodowej wielu czynności
procesowych.
Treścią obowiązku wyprowadzonego z omawianej zasady ogólnej jest racjonalne pro

jektowanie i prowadzenie czynności postępowania administracyjnego z możliwie
najniższym nakładem kosztów, eliminowaniem zbędnych działań procesowych
oraz unikaniem takich sytuacji, które powodują zwłokę, są przejawem opieszałości
pracowników lub tendencji do przewlekania postępowania oraz naruszenia termi
nu załatwienia spraw. Dla realizacji zasady szybkości istotne znaczenie ma wprowa
dzenie milczącego załatwienia sprawy (rozdział 8a), ale tylko gdy daje do tego podstawy
przepis szczególny.
45 Zasada pisemności (art. 14 k.p.a.) - jest ustanowiona z dopuszczeniem od niej wyjątku,

który w samej rzeczy jest tylko pozorny. W art. 14 § 1 k.p.a. stanowi się o obowiązku
zachowania formy pisemnej lub formy dokumentu elektronicznego w rozumieniu
przepisów ustawy z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizują
cych zadania publiczne22 przy załatwianiu spraw, a w § 2 dopuszcza się w interesie
strony - przy braku przeszkód prawnych - załatwienie sprawy ustnie, telefonicznie, za
pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łącznoś
ci, ale z obowiązkiem utrwalenia na piśmie w uproszczonej formie. Można więc uznać,
że w postępowaniu administracyjnym zawsze obowiązuje zasada pisemności, a moż
liwe jest jedynie zastosowanie jej uproszczonej formy. Obowiązywanie zasady pisem
ności zapewnia tworzenie w trakcie postępowania akt sprawy, które dokumentują
czynności organu administracji publicznej, utrwalają ich treść i pozwalają na pełną
realizację zasady czynnego udziału stron w postępowaniu w końcowym jego stadium,
gdy przed wydaniem decyzji udostępnia się cały materiał sprawy i wszystkie zebrane
22
Dz.U. z 2019 r. poz. 700.
w niej dowody. Zasada ta jest realizowana dwojako, ponieważ zgodne z nią jest zarówno
gromadzenie zwykłych dokumentów pisemnych, jak też sporządzanie ich w trakcie
postępowania przez protokołowanie czynności lub utrwalanie ich w formie adnotacji.
Wszelkie dokumenty w formie elektronicznej odpowiadają również wymaganiom tej
zasady zgodnie z nowym brzmieniem art. 14 § 1 i 2 k.p.a.23
Zarówno prawidłowy przebieg postępowania odwoławczego, jak i nadzór w toku in

stancji administracyjnych zależą w zasadniczym zakresie od istnienia akt sprawy two
rzonych tradycyjnie lub technikami informatycznymi wskutek obowiązywania zasady
pisemności. Kontrola sądowa decyzji administracyjnych, jako rodzaj kontroli następ
czej, jest wykonywana z wykorzystaniem akt sprawy administracyjnej w celu oceny
prawidłowości postępowania administracyjnego.
Zasada ogólna ochrony danych osobowych
Wyodrębnienie w systematyce przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego

w dziale I rozdział 2 regulacji zasad ogólnych nie stanowi o zamknięciu systemu zasad
ogólnych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Wprowadzenie nowych
rozwiązań wymaga uzupełnienia tego systemu. Do takiej regulacji uzupełniającej sys
tem zasad ogólnych należy zaliczyć zmianę przez dodanie art. 2a do k.p.a. ustawą
z 21.02.2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem stosowania
rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27.04.2016 r.
w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych
i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
(ogólne rozporządzenie o ochronie danych)24. Według dodanego art. 2a „Kodeks po
stępowania administracyjnego normuje również sposób wykonywania obowiązku,
o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
(UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku
z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich da
nych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych)
(Dz. Urz. UEL 119 z 04.05.2016, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej «rozporządzeniem
2016/679», w postępowaniach wymienionych w art. 1 i art. 2 (§ 1). Wykonywanie obo
wiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2016/679, odbywa się nie
zależnie od obowiązków organów administracji publicznej przewidzianych w Kodeksie
postępowania administracyjnego i nie wpływa na tok i wynik postępowania (§ 2). Wy
stąpienie z żądaniem, o którym mowa w art. 18 ust. 1 rozporządzenia 2016/679, nie
wpływa na tok i wynik postępowania (§ 3)”. Wprowadzona regulacja art. 2a daje pod
stawy do uzupełnienia systemu zasad ogólnych o zasadę ogólną ochrony danych oso
bowych.
23 Por. uwagi o dokumencie elektronicznym G. Sibiga, Komunikacja elektroniczna w Kodeksie

postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 51-55.
24 Dz.U. poz. 730.
Zasady ogólne dotyczące przedsiębiorców
W materialnym prawie administracyjnym przyjmowana jest regulacja ustanawiająca

zasady ogólne obowiązujące w danym przedmiotowym zakresie spraw. Takie rozwią
zanie zostało wprowadzone ustawą z 6.03.2018 r. - Prawo przedsiębiorców25. Już
w preambule wyliczone zostały wartości, którymi kierowano się, ustanawiając unor
mowanie w przedmiocie działalności gospodarczej, stanowiąc o takich wartościach dla
realizacji konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, jak: zasada pra
worządności, pewności prawa, niedyskryminacji, zrównoważonego rozwoju. W usta
wie - Prawo przedsiębiorców w rozdziale 1 pt. „Przepisy ogólne” wprowadzono regu
lację ustanawiającą zasady ogólne wiążące organy administracji publicznej w zakresie
kształtowania uprawnień, cofania uprawnień, nakładania obowiązków. Zostały usta
nowione następujące zasady ogólne:
1. Zasada ogólna zaufania organów administracji publicznej do przedsiębiorców -

art. 10 ust. 1: „Organ kieruje się w swoich działaniach zasadą zaufania do przedsię
biorcy, zakładając, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem
dobrych obyczajów”;
2. Zasada ogólna rozstrzygania wątpliwości ustaleń stanu faktycznego na korzyść

przedsiębiorcy. Zakres tej zasady wyznacza regulacja art. 10 ust. 2: „Jeżeli przedmiotem
postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ogra
niczenie lub odebranie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć
wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga je na korzyść przedsiębiorcy”.
Granice związania organu tą zasadą wyznacza art. 10 ust. 3: „Przepisu ust. 2 nie stosuje
się, jeżeli:
1) w postępowaniu uczestniczą podmioty o spornych interesach lub wynik postępo
wania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich;
2) odrębne przepisy wymagają od przedsiębiorcy wykazania określonych faktów;
3) wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szcze
gólności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego”;
3. Zasada ogólna rozstrzygania wątpliwości interpretacji przepisów prawa mate

rialnego na korzyść przedsiębiorcy. W art. 11 ustawy - Prawo przedsiębiorców usta
nawiając tą zasadę, wyznaczono zakres przedmiotowy i granice jej stosowania, stano
wiąc: „Jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsię
biorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają
wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść
przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób
trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (ust. 1). Przepisu ust. 1
nie stosuje się, jeśli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy pań-
25 Dz.U. poz. 646 ze zm.

stwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego

(ust. 2)”;
4. Zasada ogólna pogłębiania zaufania przedsiębiorców do władzy publicznej

(art. 12). Przy regulacji wskazano zasady, które budują zaufanie, co zobowiązuje organ
administracji do ich stosowania, a mianowicie zasadę proporcjonalności, bezstron
ności i równego traktowania;
5. Zasada ogólna stabilności w działaniu organów w procesie stosowania prawa.

Według art. 14 ustanawiającego tę zasadę: „Organ bez uzasadnionej przyczyny nie
odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycz
nym i prawnym”.
6. Zasada ogólna udzielania przedsiębiorcy informacji. Zgodnie z art. 15: „Organ,

w zakresie swojej właściwości, udziela przedsiębiorcy informacji o warunkach podej
mowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej”.
System zasad ogólnych ustawa - Prawo przedsiębiorców rozbudowuje w rozdziale 3

zatytułowanym „Załatwianie spraw z zakresu działalności gospodarczej” przez przy
jęcie:
- zasady wnikliwości, szybkości i prostoty. Według art. 27: „Organy działają w spra
wach związanych z wykonywaniem działalności gospodarczej wnikliwie i szybko,
posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do ich załatwienia”;
- zasady współdziałania organów administracji publicznej w ustaleniu stanu fak
tycznego i prawnego sprawy przy uwzględnieniu takich wartości jak interes spo
łeczny i słuszny interes przedsiębiorców. Zgodnie z art. 28: „W toku postępowania
organy współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia
stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny
interes przedsiębiorców oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków ade
kwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy”;
- zasady przygotowania obrony przez przedsiębiorcę. Według art. 30: „Organ, wy
znaczając przedsiębiorcy termin na dokonanie określonej czynności, uwzględnia
czas niezbędny do jej wykonania, ważny interes publiczny oraz słuszny interes tego
przedsiębiorcy”. Do tej zasady należy też zaliczyć ograniczenie dopuszczalności uza
leżnienia przez organ rozstrzygnięcia od przedłożenia dokumentów. Zgodnie
z art. 29: „Organ nie może żądać ani uzależniać swego rozstrzygnięcia od przedło
żenia dokumentów w formie oryginału, poświadczonej kopii lub poświadczenia tłu
maczenia, chyba że obowiązek taki wynika z przepisów prawa”.
Wprowadzona do ustawy - Prawo przedsiębiorców regulacja ustanawiająca zasady

ogólne w swej treści pokrywa się z regulacją przyjętą w Kodeksie postępowania admi
nistracyjnego. Podważa to w tym zakresie rangę kodyfikacji prawa procesowego na
rzecz regulacji szczególnej, która w dużej części odnosi się do przedmiotowej, matę-
Halnej regulacji jednego rodzaju spraw administracyjnych, ograniczonej bowiem

przedmiotowo do podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodar
czej. W regulacji ustawy - Prawo przedsiębiorców racji jej wprowadzenia można wy
prowadzić, uwzględniając to, że działania organów administracji publicznej wobec
przedsiębiorców nie są ograniczone wyłącznie do kształtowania uprawnień lub obo
wiązków w formie decyzji administracyjnej, ale też w innych formach jak czynności
materialnotechnicznych (np. wpis do rejestru). I w takich zakresach można wywodzić
o samoistnej regulacji zasad ogólnych kształtujących uprawnienia przedsiębiorców,
a nakładający na organy administracji publicznej określonego rodzaju obowiązki.
4. Zasady ogólne Kodeksu postępowania

administracyjnego stosowane odpowiednio
w postępowaniu egzekucyjnym w administracji
46 XX Postępowanie egzekucyjne jest prowadzone z zastosowaniem przymusu pań-
stwowego w celu wykonania obowiązków wynikających z decyzji lub postano
wień organów administracji publicznej lub też ustanowionych bezpośrednio w prze
pisach prawa. Czynności tego postępowania podejmowane są na podstawie przepisów
ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji26, wyznaczają
cych zasadnicze ich ramy w odniesieniu do szczególnego przedmiotu, jakim jest sto
sowanie ustawowo określonych środków przymusu. Pełny zakres regulacji prawnej
czynności o charakterze procesowym jest zapewniany przez odesłanie w kwestiach
nieunormowanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do prze
pisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanych z zachowaniem odpo-
wiedniości. Odesłanie to, zawarte w art. 18 u.p.e.a., odnosi się również do stosowania
w postępowaniu egzekucyjnym zasad ogólnych Kodeksu, oczywiście z zachowaniem
odpowiedniości, czyli z przystosowaniem do szczególnego charakteru procesowych
czynności postępowania egzekucyjnego oraz obowiązywania w tym postępowaniu za
sad ogólnych stosowania przymusu (por. rozdział XXXV pkt 1).
47 Nie wszystkie z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego będą mogły

być stosowane w postępowaniu egzekucyjnym. Nie może być stosowana zasada po
lubownego załatwiania spraw, dlatego że organ egzekucyjny „nie jest uprawniony do
badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym”
(art. 29 § 1 infine u.p.e.a.), czyli nie może się zajmować istotą sprawy, a musi tylko
rozpatrywać samo zastosowanie przymusu.
48 Nie można odnieść wprost do postępowania egzekucyjnego zasady trwałości decyzji

administracyjnej, gdyż rozstrzygnięcia i stanowiska organu egzekucyjnego lub wie
rzyciela mają, zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a., formę postanowienia. Do postanowień
26
Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.
4. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego stosowane... 63
stosuje się wprawdzie odpowiednio wiele przepisów dotyczących decyzji (elementy

struktury, weryfikacja w trybie zwykłym oraz wybranych - w trybach nadzwyczajnych),
ale nie daje to podstaw do stosowania wspomnianej zasady ogólnej, która dotyczy wy
raźnie i wprost tylko decyzji administracyjnych.
Zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania znajduje odpowiednie zastosowanie 49

w postępowaniu egzekucyjnym, ponieważ trzeba ją odnosić tylko do tych postanowień,
na które z mocy wyraźnego przepisu ustawy służy zażalenie.
Zasada ogólna sądowej kontroli decyzji administracyjnych również nie będzie miała 50
zastosowania wprost w postępowaniu egzekucyjnym z tych samych przyczyn co zasada
trwałości decyzji, ale wiele postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym
i zabezpieczającym podlega kontroli pod względem ich zgodności z prawem na pod
stawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Kilka zasad ogólnych będzie stosowanych w postępowaniu egzekucyjnym z modyfi- 51

kacjami niezbędnymi do przystosowania ich do tego postępowania. Dotyczy to zasady
prawdy obiektywnej, która obowiązuje w toku postępowania rozpoznawczego pro
wadzonego przez organ egzekucyjny tylko w odniesieniu do tych okoliczności fak
tycznych i prawnych, które są związane z przymusowym wykonaniem obowiązków.
Takiej samej modyfikacji doznaje zasada ogólna uwzględniania w postępowaniu 52

i przy rozstrzyganiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu jednostki,
która znajdzie odniesienie do stosowania przymusu wraz z niektórymi zasadami ogól
nymi postępowania egzekucyjnego (np. zastosowania najmniej uciążliwego środka
egzekucyjnego, poszanowania minimum egzystencji zobowiązanego).
Zasada ogólna udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom oraz niezbędnej 53

informacji prawnej stronom i uczestnikom postępowania będzie mogła być stoso
wana w toku postępowania egzekucyjnego w pełnym zakresie, ale jej stosowanie będzie
musiało być ograniczone w postępowaniu zabezpieczającym, które służy zapobie
żeniu działaniom zobowiązanego zmierzającym do udaremnienia egzekucji obowiąz
ków.
Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu będzie odnosiła się do wierzyciela 54

i zobowiązanego z bardzo wyraźnym zróżnicowaniem ich pozycji ze względu na inny
rodzaj służących im uprawnień i obowiązków w postępowaniu egzekucyjnym. Podob
nie występujące w tym postępowaniu podmioty na prawach stron będą korzystały
z uprawnień procesowych w innym zakresie, niż ma to miejsce w postępowaniu ad
ministracyjnym ogólnym.
Zasada przekonywania nabiera innej treści przy jej stosowaniu w postępowaniu egze- 55
kucyjnym, ponieważ koryguje jej zakres zasada ogólna niezbędności postępowania
egzekucyjnego, ograniczająca stosowanie przymusu do niezbędnych granic wyzna

czonych oporem zobowiązanego w wykonaniu obowiązku; zagrożenie zastosowaniem
przymusu lub rozpoczęcie stosowania środka przymusu staje się argumentem prze
konującym o konieczności wykonania obowiązku.
56 Pozostałe pięć zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego może być

stosowanych wprost w postępowaniu egzekucyjnym. Dotyczy to przede wszystkim
zasady praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o pra
worządne działanie stron i uczestników postępowania, której rola jest szczególnie
doniosła ze względu na określanie przez organ egzekucyjny rodzaju i zakresu stoso
wania przymusu państwowego oraz ścisłe przestrzeganie reguł przeprowadzania egze
kucji, zawsze dolegliwej dla zobowiązanego i jego otoczenia. Prawidłowe stosowanie
tej zasady ogólnej stwarza dopiero możliwość realizowania w postępowaniu egzeku
cyjnym zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicz
nej, kształtując przekonanie o skuteczności aktów i czynności organów administracji
publicznej. Zasada ogólna szybkości i prostoty postępowania znajduje pełne zasto
sowanie w postępowaniu egzekucyjnym, które jest sformalizowane w różnym stopniu
w zależności od tego, czy prowadzone jest jako pełne, czy też jako uproszczone, a bieg
tego postępowania może być wstrzymywany w przypadkach ściśle określonych usta
wowo. W pełnym zakresie do postępowania egzekucyjnego należy odnieść zasadę
ogólną pisemności wraz z jej ograniczeniem na rzecz utrwalania w uproszczonej for
mie pisemnej niektórych czynności organów egzekucyjnych i egzekutora.
5. Zasady ogólne postępowania podatkowego
57 System podstawowych zasad dotyczących postępowania podatkowego, podobnie jak

jest to w postępowaniu administracyjnym ogólnym, składa się z zasad ustanowionych
w przepisach Konstytucji RP oraz w prawie Unii Europejskiej, dopełnionych zasadami
wywiedzionymi doktrynalnie z prawa obowiązującego i z wyodrębnionych legislacyj
nie w Ordynacji podatkowej zasad nazwanych „ogólnymi”27. Charakterystyka zasad
naczelnych i podstawowych odnoszących się do postępowania administracyjnego zo
stała zawarta w pkt 2 tego rozdziału, a w tym miejscu warto ją tylko przypomnieć jako
dotyczącą również postępowania podatkowego. Dodać trzeba, że szczególne znaczenie
wspomnianym zasadom nadaje przepis art. 84 Konstytucji RP, stanowiący o po
wszechności obowiązku ponoszenia podatków, gdyż zgodnie z brzmieniem tego
przepisu obowiązek ten ciąży na wszystkich osobach pozostających pod władzą Rze
czypospolitej Polskiej („Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń
publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie”). Skutek takiego zakresu obo
wiązku ponoszenia podatków rozciąga się również na znaczenie zasad ogólnych po
stępowania podatkowego unormowanych przepisami Ordynacji podatkowej.
27 B. Adamiak [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 723-730.

5. Zasady ogólne postępowania podatkowego 65
W dziale IV Ordynacji podatkowej, regulującym postępowanie podatkowe, tytuł

© rozdziału 1 jest taki sam jak w Kodeksie postępowania administracyjnego: „Za
sady ogólne”. W art. 120-129 o.p. zamieszczono przepisy ustanawiające mniejszą liczbę
zasad ogólnych niż w Kodeksie, gdyż można wyodrębnić ich jedenaście, ale nie wszyst
kie z nich będą odpowiadały w swej treści zasadom obowiązującym w administracyj
nym postępowaniu ogólnym28. System zasad ogólnych uregulowany w dziale IV Or
dynacji podatkowej wymaga uzupełnienia o regulację zawartą w art. 2a zamieszczoną
w dziale I Przepisy ogólne. Według art. 2a: „Niedające się usunąć wątpliwości co do
treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika”. Odesłane
przez wskazanie przedmiotowe wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego
przesądza, że zakresem tej zasady ogólnej są przepisy prawa materialnego. W takim
jednak zakresie jak prowadzone jest postępowanie podatkowe w wąskim ujęciu, zasada
ta ma pełne zastosowanie w razie niedających się usunąć wątpliwości interpretacyj
nych, co w konsekwencji obejmuje też usuwanie wątpliwości interpretacyjnych treści
przepisów prawa procesowego na korzyść podatnika. Zasadę ogólną rozstrzygania
wątpliwości interpretacyjnych na korzyść podatnika ustanowioną w art. 2a należy za
kwalifikować do pierwotnych zasad idei stosowania prawa.
Podział zasad ogólnych postępowania podatkowego można przeprowadzić na

O tych samych kryteriów, które przyjęto w podziale zasad ogólnych Ko
podstawie
postępowania administracyjnego, otrzymując następującą ich klasyfikację:
deksu
A. Zasady idei stosowania prawa:
1) pierwotne:
a) praworządności (art. 120 o.p.),
b) prawdy obiektywnej (art. 122 o.p.),
c) czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 123 § 1 i 2 o.p.),
d) ochrony danych osobowych (art. la o.p.)
2) pochodne:
a) jawności postępowania dla jego stron (art. 129 o.p.),
b) budzenia zaufania do organów podatkowych (art. 121 § 1 o.p.),
c) dwuinstancyjności postępowania (art. 127 o.p.),
d) trwałości ostatecznych decyzji podatkowych (art. 128 o.p.);
B. Zasady kultury administrowania oraz techniczno-procesowe:
1) kultury administrowania:
a) przekonywania (art. 124 o.p.),
b) udzielania niezbędnej informacji prawnej w przedmiocie sprawy podat
kowej (art. 121 § 2 o.p.);
2) techniczno-procesowe:
a) szybkości i prostoty postępowania (art. 125 § 1 i 2 o.p.),
b) pisemności (art. 126 o.p.).
28 Obszerną ich analizę przeprowadza B. Adamiak [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017,
s. 730-780.
Podana klasyfikacja będzie stanowiła o porządku, w którym zasady te będą omawiane

z nawiązaniem do różnic treści występujących między zasadami ogólnymi postępo
wania podatkowego a zasadami ogólnymi uregulowanymi w Kodeksie postępowania
administracyjnego. Pierwsza różnica odnosi się do liczby zasad ogólnych, gdyż kilka
zasad ogólnych ustanowionych przepisami Kodeksu nie zostało przeniesionych do
postępowania podatkowego, a jedna zasada doktrynalna odnoszona do postępowania
ogólnego - jawności postępowania administracyjnego dla stron29 - została wprowa
dzona do katalogu legislacyjnie wyodrębnionych zasad ogólnych postępowania po
datkowego. Druga różnica odnosi się do treści niektórych zasad ogólnych, która jest
inna od nadanej im w Kodeksie.
58 Zasada ogólna praworządności (art. 120 o.p.) stanowi częściowe powtórzenie art. 7
Konstytucji RP i jej treść ma węższy zakres niż w Kodeksie postępowania administra
cyjnego, gdyż odnosi się wyłącznie do elementarnego w państwie prawa obowiązku
samego organu podatkowego - działania na podstawie prawa. Pod pewnym względem
różni się ona od pozostałych zasad ogólnych, odnoszących się przede wszystkim do
stosowania przepisów prawa podatkowego (pojęcia zdefiniowanego normatywnie
w art. 3 pkt 1 i 2 o.p.), albowiem stanowi się w art. 120 o.p. o „prawie” w szerokim jego
rozumieniu, obejmującym wszelkie źródła prawa powszechnie obowiązującego.
59 Zasada ogólna prawdy obiektywnej (art. 122 o.p.),uregulowana podobnie jakwart. 7

in medio k.p.a., obarcza organ podatkowy obowiązkiem pełnego wyjaśnienia wszyst
kich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, dających podstawy do jej załatwie
nia. Do postępowania podatkowego nie wprowadzono zasady uwzględniania interesu
społecznego i słusznego interesu jednostki (art. 7 in fine k.p.a.), ale trzeba mieć na
względzie to, że konstytucyjne zasady będą dla organu podatkowego wiążące przy za
łatwieniu sprawy ze względu na szerokie rozumienie pojęcia „prawo” wprowadzone
do art. 120 o.p.30 Ten brak co do wartości uwzględnianych przy wykładni przepisów
prawa, i to zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, uzupełnia dodanie art. 2a
o.p. Zgodnie z nim: „Niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa
podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika”. Dla ustalenia stanu faktycznego
sprawy przyjęta w art. 2a o.p. reguła nakazuje uwzględnienie interesu indywidualnego.
60 Zasada ogólna czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 123 § 1 o.p.) ma szerszy
zakres zastosowania od nowelizacji ordynacji podatkowej z 2002 r. dostosowującej
przepisy procesowe do udziału wielu stron w postępowaniu podatkowym. Wcześniej
przyjmowano, że postępowanie podatkowe toczy się zwykle z udziałem jednej strony,
a tylko wyjątkowo bierze w nim udział większa liczba stron. Treść zasady ogólnej
określonej wart. 123 § 1 o.p. jest taka sama jak w art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ uprawnienie
strony składa się z dwóch elementów: 1) prawa czynnego udziału we wszystkich sta
diach postępowania; 2) możliwości wypowiedzenia się co do całego materiału zebra-
29 E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 149; J. Służewski, Postępowanie administracyjne..., s. 45.

30 Zwraca na to uwagę B. Adamiak [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 748.
nego w sprawie przed wydaniem decyzji. Prawo do obrony służy stronie w postępo
waniu podatkowym również w przedmiocie unikania opodatkowania (art. 200 § 3 o.p.),
z zastrzeżeniem wyjątków (art. 200 § 5 o.p.).
Odmiennie niż w Kodeksie postępowania administracyjnego uregulowano wyjątek co

do drugiego z wymienionych uprawnień. W postępowaniu podatkowym, zgodnie
z art. 123 § 2 o.p., organ od obowiązku umożliwienia stronom wypowiedzenia się przed
wydaniem decyzji co do zebranych w toku wyjaśnienia sprawy dowodów i materiałów
oraz zgłoszonych żądań może odstąpić:
1) w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, jeżeli decyzja w całości będzie od
powiadać jej żądaniom;
2) w sprawie ustalenia corocznego zobowiązania podatkowego w niezmienionym
stanie faktycznym sprawy;
3) w sprawie o umorzenie z urzędu zaległości podatkowych w przypadkach, o których
mowa w art. 67d § 1 o.p., np. z powodu nieopłacalności lub nieskuteczności egze
kucji, śmierci podatnika bez pozostawienia odpowiedniej masy spadkowej lub bez
spadkobierców;
4) w sprawie zabezpieczenia i zastawu skarbowego;
5) w sprawie zaliczenia wpłaty, nadpłaty lub zwrotu podatku;
6) gdy decyzja jest wydawana na podstawie danych zeznania dotyczącego podatku od
spadków i darowizn;
7) w sprawie wygaśnięcia decyzji.
Zasada ogólna ochrony danych osobowych (art. la o.p.). Ustawą z 21.02.2019 r.

o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem stosowania rozporządzenia
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.4.2016 r. w sprawie ochrony osób
fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego
przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie
o ochronie danych (Dz.Urz. UEL 127) dodano do Ordynacji podatkowej law brzmie
niu: „la. § 1. Ustawa normuje również sposób wykonywania przez organy podatkowe
obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europej
skiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fi
zycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego
przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie
o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1, zpóźn. zm.), zwanego dalej
«rozporządzeniem 2016/679» (§ 1). Wykonywanie obowiązku, o którym mowa
w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2016/679, odbywa się niezależnie od obowiązków
organów podatkowych przewidzianych w ustawie i nie wpływa na tok i wynik procedur
podatkowych (§ 2). Wystąpienie z żądaniem, o którym mowa w art. 18 ust. 1 rozpo
rządzenia 2016/679, nie wpływa na tok i wynik procedur podatkowych”.
Na organ podatkowy został nałożony obowiązek przy dokonywaniu czynności wobec

strony udzielenia informacji o uprawnieniach w zakresie ochrony danych osobowych,
o których stanowi art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2016/679, np. w wezwaniu skiero

wanym do strony (art. 159 § Ib o.p.), przy pierwszej czynności wobec strony (art. 165
§ 9 o.p.).
61 Zasada jawności postępowania dla jego stron (art. 129 o.p.) jest sformułowana jako
bezwzględnie obowiązująca. Wiąże się to z koniecznością ochrony różnego rodzaju
wiadomości dotyczących działalności gospodarczej, tajemnicy przedsiębiorcy, sytuacji
majątkowej i osobistej jednostki, mieszczą się tutaj także informacje objęte tajemnicą
skarbową chronioną zgodnie z przepisami art. 293-301 o.p. Ochrona tajemnicą skar
bową wiadomości dotyczących stron postępowania nie pozbawia ich prawa wglądu do
akt, ale tylko do akt ich własnej sprawy (art. 301 o.p.). Podmioty na prawach stron pod
względem procesowym są zrównane w uprawnieniach ze stronami, a więc i dla nich
postępowanie będzie jawne.
62 Treść zasady budzenia zaufania do organów podatkowych (art. 121 § 1 o.p.) odpo
wiada korespondującej z nią zasadzie ogólnej z Kodeksu postępowania administracyj
nego. Zawsze chodzi o to, ażeby czynności postępowania były prowadzone rzetelnie,
a ustalenia w nich dokonywane ukazywały się jako wiarygodne i wolne od tendencyj
ności. W sprawach podatkowych szczególne znaczenie ma stabilizacja linii orzecznic
twa i przewidywalność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawach tego samego rodzaju
w podobnym stanie faktycznym.
63 Zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego (art. 127 o.p.) w pełnej jej

postaci, tzn. przenoszenia sprawy do wyższej instancji w wyniku wniesienia odwołania,
jest zapewniona tylko co do decyzji organów najniżej usytuowanych w strukturze or
ganów podatkowych (naczelnika urzędu skarbowego, naczelnika urzędu celno-skar-
bowego, organów jednostek samorządu terytorialnego), a odwołania od nieostatecz-
nych decyzji organów wyższego stopnia powodują tylko powtórne rozpatrzenie sprawy
przez ten sam organ. Znamienne dla postępowania podatkowego jest również ustano
wienie sformalizowanych wymagań co do treści odwołania, których spełnienie jest
przesłanką jego dopuszczalności.
64 Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji podatkowych (art. 128 o.p.) ma taką
samą treść jak odpowiadająca jej zasada ogólna Kodeksu postępowania administra
cyjnego. Zakres jej mocy obowiązującej rozciąga się tylko na decyzje ostateczne, któ
rych obalenie lub wzruszenie następuje w jednym z nadzwyczajnych trybów postępo
wania decyzją właściwego organu podatkowego. Trwałość niektórych rodzajów decy
zji - co dotyczy przede wszystkim decyzji ustalających lub określających zobowiązania
podatkowe, jak też skutków przedawnienia obowiązku lub zobowiązania podatkowe
go - jest znacznie większa niż w postępowaniu administracyjnym ogólnym.
65 Zasada ogólna przekonywania (art. 124 o.p.) nie odbiega w swej treści i zakresie obo
wiązków organu podatkowego od ustanowionej w Kodeksie postępowania admini-
stracyjnego. Celem czynności organu, który wyjaśnia przesłanki faktyczne i prawne

rozstrzygnięcia sprawy w decyzji lub w postanowieniu, są względy ekonomiki działania,
gdyż dobrowolne wykonanie decyzji (postanowienia) oszczędza kosztów i przyspiesza
osiągnięcie celu, któremu służy postępowanie. Znaczna część rozstrzygnięć organów
podatkowych dotyczy obowiązków ich adresatów, dlatego też skuteczność realizacji tej
zasady ogólnej nie tylko podnosi kulturę działania, lecz także przynosi korzyści wyni
kające z obniżenia kosztów działania organów podatkowych.
Zasada ogólna udzielania niezbędnej informacji prawnej w przedmiocie sprawy 66

podatkowej (art. 121 § 2 o.p.) stanowi o zakresie obowiązków organów podatkowych
i odpowiadających im uprawnień stron dużo węższym niż w Kodeksie postępowania
administracyjnego. W brzmieniu tekstu pierwotnego art. 121 § 2 o.p. organ udzielał
informacji wyłącznie na wniosek stron. Po nowelizacji z 2002 r. nie ma takiego ogra
niczenia i taka informacja powinna być udzielana zarówno stronom, jak i innym
uczestnikom postępowania również z urzędu, gdy można ją uznać za niezbędną w danej
sprawie. Zakres obowiązków organu podatkowego jest w treści przepisu ograniczony
do udzielania informacji i wyjaśnień:
1) niezbędnych;
2) dotyczących przepisów prawa podatkowego (pojęcie określone normatywnie
w art. 3 pkt 2 o.p.);
3) pozostających w związku z konkretną sprawą rozpatrywaną w postępowaniu po
datkowym.
Nie mieści się w nim ani udzielanie informacji faktycznej, ani też dbałość o ustrzeżenie
stron lub uczestników postępowania przed szkodą spowodowaną nieznajomością pra
wa. Zważywszy na zawiłość i zmienność przepisów prawa podatkowego, jest to ogra
niczenie treści zasady ogólnej osłabiające pozycję strony lub uczestnika postępowania
w stosunku do stanu prawnego z okresu obowiązywania przepisów Kodeksu postępo
wania administracyjnego w sprawach zobowiązań podatkowych. Należy jednak tę za
sadę, wyznaczony jej zakres, wiązać ze znaczeniem prawnym instytucji interpretacji
przepisów prawa podatkowego (art. 14a-14p o.p.).
Zasada ogólna szybkości i prostoty postępowania (art. 125 § 1 i 2 o.p.) jest uregulo- 67
wana w dwóch przepisach, z których § 1 stanowi o zasadzie odnoszącej się do większości
spraw, a § 2 dotyczy przypadku szczególnego, jakim jest niezwłoczne załatwianie nie
których spraw prostych i nieskomplikowanych dowodowo. Omawiana zasada ogólna
ma charakter względny, gdyż ani szybkość działania, ani prostota środków działania
czy też załatwienie sprawy od ręki nie może się odbywać bez stosowania wszystkich
obowiązujących w sprawie uregulowań o charakterze procesowym i z pominięciem
gwarancji procesowych służących stronom, bo prowadziłoby to do wadliwości postę
powania różnego stopnia. Istotą działań wykonywanych zgodnie z tą zasadą jest za
pobieganie nieuzasadnionej zwłoce w załatwieniu sprawy lub przewlekłości postępo
wania.
70 Rozdział!!. Zasady podstawowe postępowania administracyjnego...
Dodać trzeba, że zapewnieniu sprawnego działania będą służyły nie tylko środki zwal
czania nieterminowości działania organów podatkowych, lecz także terminy przedaw
nienia obowiązków lub zobowiązań podatkowych czy też obowiązek organu naliczania
odsetek w razie zwłoki przy zwrocie nienależnych świadczeń.
68 Zasada ogólna pisemności (art. 126 o.p.), obowiązująca w toku całego postępowania
podatkowego, jest sformułowana jako dopuszczająca wyjątki z mocy przepisów szcze
gólnych. Ze względu na przedmiot postępowania podatkowego zasadnicze znaczenie
mają dokumenty oraz protokołowane czynności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, ale
w postępowaniu są również dokonywane czynności w formie ustnej, utrwalane
w uproszczony sposób w adnotacjach (art. 172 oraz 177 o.p.). Ustność czynności pro
cesowych może wobec tego pojawiać się tylko incydentalnie i z zachowaniem śladu
w aktach sprawy. W szerszym zakresie niż w postępowaniu administracyjnym ogólnym
dopuszcza się w postępowaniu podatkowym korzystanie z pism i dokumentów w for
mie elektronicznej oraz ze środków komunikacji elektronicznej z uczestnikami postę
powania. Dopuszczalne jest również tak jak w Kodeksie postępowania administracyj
nego sporządzenie decyzji w formie dokumentu elektronicznego.
6. Zasady postępowania sądowoadministracyjnego
69 W Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na wzór Kodeksu po

stępowania cywilnego, w dziale I, zawierającym przepisy wstępne, wprowadzono roz
dział 1 z przepisami ogólnymi (art. 1- 12b), w których są unormowania dotyczące
sprawy sądowoadministracyjnej, drogi sądowoadministracyjnej, podmiotów uczest
niczących w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak również odnoszące się do
efektywności zasady równości uczestników postępowania, zasady jawności rozpozna
wania spraw oraz jawności dla stron akt sprawy, a także mocy wiążącej wyroków sądów
karnych. Połączono w tym rozdziale regulacje wyznaczające zakres mocy obowiązu
jącej ustawy ze stanowiącymi o niektórych zasadach postępowania sądowoadmini
stracyjnego.
W doktrynie prawa procesowego cywilnego wyróżnia się zasady naczelne wy

© miaru sprawiedliwości oraz zasady procesowe, a także postulaty procesowe
o pewnym znaczeniu normatywnym31. Przyjmowany jest też inny podział, w którym
wyróżnia się zasady naczelne wymiaru sprawiedliwości oraz odrębne od nich zasady
naczelne postępowania cywilnego, oprócz których występują jeszcze wycinkowe zasa
dy postępowania cywilnego32. Wprowadzenie do Prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi znacznej liczby przepisów zaczerpniętych z Kodeksu postępowania
cywilnego, a co bardzo ważne - przeniesienie ich w pewnych zespołach regulujących
31 H. Mądrzak, D. Krupa, E. Marszałkowska-Krześ, Postępowanie cywilne, Warszawa 1997, s. 42-43.

32 W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2005, s. 51-52.
6. Zasady postępowania sądowoadministracyjnego 71
instytucje procesowe i powiązane ściśle ze sobą kwestie proceduralne, wymaga odnie

sienia się do zakresu obowiązywania zasad postępowania cywilnego przy rozpozna
waniu i orzekaniu w sprawach sądowoadministracyjnych.
Katalog zasad postępowania cywilnego podany przez W. Broniewicza obejmuje dzie

sięć zasad naczelnych oraz cztery zasady wycinkowe, a w katalogu zasad samego pro
cesu cywilnego H. Mądrzak wymienia ich dziewięć i wyliczenia te pokrywają się ze sobą
tylko częściowo ze względu na szerszy zakres pojęcia postępowania cywilnego od po
jęcia procesu cywilnego. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nor
muje procedurę mającą zastosowanie w rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyj
nych (art. 1 i 2 p.p.s.a.), co odpowiada unormowaniom procesu cywilnego w Kodeksie
postępowania cywilnego, z tego więc względu trzeba zwrócić uwagę na zasady postę
powania rozpoznawczego (procesu).
Zdaniem H. Mądrzaka można wymienić następujące zasady postępowania cy- 70

O wilnego rozpoznawczego:
„1) zasada równości (równouprawnienia) stron i uczestników postępowania,
2) zasada dyspozycyjności (rozporządzalności),
3) zasada kontradyktoryjności (sporności),
4) zasada koncentracji (skupienia) materiału procesowego,
5) zasada kierownictwa sędziowskiego,
6) zasada swobodnej oceny dowodów,
7) zasada bezpośredniości,
8) zasada ustności,
9) zasada umiarkowanego formalizmu procesowego”33.
Do tego katalogu należy dołączyć zarówno wyróżnioną przez W. Broniewicza zasadę

naczelną prawdy materialnej, jak też wycinkową zasadę zwrotu kosztów postępo
wania34, ponieważ nowe założenia regulacji zwrotu kosztów procesowych, w tym rów
nież między stronami, nabrały dużego znaczenia w dwuinstancyjnym postępowaniu
w sprawach sądowoadministracyjnych.
Zasada prawdy materialnej musi być stosowana w granicach kognicji sądu admini
stracyjnego wyznaczonej w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz w art. 3-5 p.p.s.a. Wyraźnemu
ograniczeniu przedmiotowemu podlega z mocy Prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi zasada swobodnej oceny dowodów, która ma zastosowanie tylko
do dowodów z dokumentów składających się na akta sprawy administracyjnej prze
kazywane sądowi (art. 54 § 2 p.p.s.a.), akta sądowe, dowody uzupełniające z doku
mentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.) oraz fakty notoryjne (art. 106 § 4 p.p.s.a.).
33 H. Mądrzak, D. Krupa, E. Marszałkowska-Krześ, Postępowanie cywilne..., s. 45-46; szczegółowa

charakterystyka treści zasad: s. 46-64.
34 H. Mądrzak, D. Krupa, E. Marszałkowska-Krześ, Postępowanie cywilne..., s. 51-52 oraz s. 97-99.
Na podkreślenie zasługuje wzmocnienie, w porównaniu z dotychczas obowiązującą

regulacją prawną, roli zasady równości oraz kontradyktoryjności, np. przy wnoszeniu
zażalenia lub skargi kasacyjnej. Zasada dyspozycyjności została wyraźnie zaznaczona
w art. 63 p.p.s.a., gdy chodzi o przypadki wszczęcia postępowania sądowoadministra-
cyjnego na wniosek pochodzący od różnych podmiotów (np. co do sporu o właści
wość - art. 4 i 15 § 2 p.p.s.a., unieważnienia prawomocnego orzeczenia w trybie poza
instancyjnym - art. 172 p.p.s.a., podejmowania uchwał interpretacyjnych - art. 15 § 1
pkt 2 p.p.s.a. i art. 264 § 2 p.p.s.a., odtworzenia akt - art. 289 § 2 p.p.s.a.), a ponadto
w odniesieniu do rozporządzania skargą i dopuszczalnością jej uwzględnienia w róż
nych stadiach czynności po wniesieniu skargi.
71 W przepisach ogólnych Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za

mieszczono kilka uregulowań, z których część można zaliczyć do zasad postępowa
nia, a inne uznać za postulaty procesowe mające charakter dyrektyw o skutkach nor
matywnych35.
W art. 6 p.p.s.a. wprowadzono obowiązek sądu dbałości o efektywność procesową za

sady równości przez udzielanie informacji prawnej stronom występującym w pro
cesie bez fachowej pomocy prawnej. Przepis przeniesiony dosłownie z art. 5 k.p.c. ma
jednak inne znaczenie w zachowaniu zasady równości stron w sprawie sądowoadmi-
nistracyjnej niż w sprawie cywilnej. W większości spraw sądowoadministracyjnych
strona skarżąca, mająca za przeciwnika procesowego organ administracji publicznej,
którego zadaniem stałym jest rozpatrywanie spraw administracyjnych i stosowanie
prawa w zakresie właściwości i kompetencji, jest najczęściej dużo słabszą stroną sporu
o zgodność z prawem aktu lub czynności. Doniosłość regulacji prawnej służącej wy
równaniu pozycji procesowej stron jest więc znaczna.
72 Zasada jawności postępowania sądowoadministracyjnego, statuowana w art. 10

p.p.s.a., miała węższy zakres od uregulowanej w art. 9 k.p.c., która rozciąga się poza
rozpoznaniem sprawy również na jawność akt sądowych sprawy dla stron i uczestni
ków postępowania. Od nowelizacji z 2010 r. Prawo o postępowaniu przed sądami ad
ministracyjnymi reguluje w art. 12a § 2 prawo stron do wglądu w akta sprawy, zresztą -
co trzeba zaznaczyć - złożone z akt administracyjnych przekazanych przez organ ad
ministracji publicznej (dostępne wcześniej stronie w postępowaniu administracyjnym)
i z akt sądowych zawierających dokumenty gromadzone w sądzie na podstawie prze
pisów tego prawa. W sądach są wydziały informacji sądowej zapewniające stronom
dostęp do akt sprawy według regulaminu urzędowania sądów.
73 Postulat szybkości postępowania, wynikający z treści art. 7 p.p.s.a., rozpatrywany za

równo w izolacji od innych jego unormowań, jak i Prawa o ustroju sądów administra
cyjnych, może się przedstawiać jako mało konkretny. Postulat ten nabiera pełnej treści
35 Na przykład jako postulat traktuje się uregulowanie odnoszące się do szybkości postępowania,
H. Mądrzak [w:] H. Mędrzak, D. Krupa, E. Marszałkowska-Krześ, Postępowanie cywilne..., s. 42-43.
6. Zasady postępowania sądowoadministracyjnego 73
normatywnej dopiero w powiązaniu z niektórymi przepisami dotyczącymi np. posie

dzeń sądowych (art. 92 § 2, art. 107,108,111 § 1 i 2, art. 112 p.p.s.a.), z regulacją prawną
postępowania uproszczonego (art. 119-121 p.p.s.a.), jak też z przepisami art. 22 § 3
i art. 35 § 1 p.u.s.a. o nadzorze nad działalnością administracyjną sądów. Gwarancją
realizacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady szybkości jest regulacja
w ustawie z 17.06.2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy
w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez proku
ratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki3637 .
W Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podobnie jak w Kodeksie

postępowania cywilnego, nie wyróżnia się legislacyjnie tych przepisów, które mają sta
nowić o katalogu zasad ogólnych obowiązujących w postępowaniu sądowoadmini
stracyjnym. Bliskie związki legislacyjne tego postępowania z postępowaniem cywilnym
pozwalają na przenoszenie wielu ustaleń doktrynalnych nauki prawa postępowania
cywilnego do analizy teoretycznej postępowania sądowoadministracyjnego, ale z pew
ną ostrożnością, którą dyktuje szczególny przedmiot, jakim jest sprawa sądowoadmi-
nistracyjna. Zagadnieniem odrębnym jest obowiązywanie zasad naczelnych wymiaru
sprawiedliwości, sprawowanego przez sądownictwo administracyjne przez kontrolę
działalności administracji publicznej, znajdujących podstawy w przepisach konstytu
cyjnych dotyczących władzy sądowniczej. Zagadnienia te dotyczą przede wszystkim
ustroju sądownictwa administracyjnego, ale wpływają również na postępowanie
w sprawach sądowoadministracyjnych, podobnie jak jest to w odniesieniu do postę
powania cywilnego3'.
36 Dz.U. z 2018 r. poz. 75.

37 H. Mądrzak [w:] H. Mądrzak, D. Krupa, E. Marszałkowska-Krześ, Postępowanie cywilne..., s. 46.
Rozdział III
KODYFIKACJA POLSKIEGO PRAWA

O POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM NA TLE
PRAWNOPORÓWNAWCZYM
1. Uwagi wstępne
74 Wyodrębnienie prawa administracyjnego jako osobnej gałęzi prawa dokonało się na przełomie
XVIII i XIX w., a przynajmniej już wtedy można było doszukać się jego elementów w obo
wiązującym prawie (wyniki badań historycznych świadczą o istnieniu tych elementów w pra
wie rzymskim1). Uległa wówczas zmianie również pozycja urzędnika aparatu państwowego,
ponieważ przestał on być jedynie przedstawicielem lub pełnomocnikiem panującego, a stał się
osobą działającą na podstawie prawa, reprezentującą w różnym zakresie państwo. W dalszej
tego konsekwencji zmienił się charakter decyzji administracyjnych. Jak pisał M. Zimmermann,
w okresie dawnego państwa policyjnego „decyzje administracyjne mają charakter aktów wią-
żących jednostronnie; ewentualny «rekurs hierarchiczny” ma tylko znaczenie doniesienia do
władzy wyższej (aż do szczytu drabiny hierarchicznej) i prośby o zmianę decyzji (via gratiae)”.
W tych państwach policyjnych, które uznawały związanie panującego prawem chociażby
w pewnych tylko granicach, „obrona obywateli przeciwko samowoli państwa policyjnego szła
początkowo w kierunku «stemplowania” spraw na «sprawę sądową». Sprawy cywilne miano
.
wicie należały do sądów; w tym zakresie istniała zatem kontrola prawna”23
Podstawy ukształtowania stałych form postępowania administracyjnego, które później utrwa
lały się w ustawodawstwie, stworzyła praktyka sądów administracyjnych badających zarówno
legalność decyzji administracyjnych, jak i poprawność postępowania organów administracyj
nych i „na tej drodze wytworzyło się pojęcie «formalnych praw podmiotowych» polegających
na tym, że jednostka ma w procesie administracyjnym szereg uprawnień procesowych dla
ochrony swego roszczenia do administracji, w szczególności też prawo do wyroku załatwia
jącego jej roszczenia prawne”1. Modelowym przykładem tej drogi do wykształcenia zasad po
stępowania administracyjnego może być historia postępowania administracyjnego w Austrii.
1 C. Kunderewicz, Studia z rzymskiego prawa administracyjnego, Łódź 1991, s. 18 i n.

2 M. Zimmermann, Pojęcie administracji publicznej a „swobodne uznanie”, Poznań 1959, s. 8-10.
3 M. Zimmermann, Pojęcie administracji..., s. 13.
2. Odrębności prawnych regulacji postępowania administracyjnego 75
W Austrii ustawą z 22.10.1875 r. powołano Trybunał Administracyjny, który wydał tak wiele 75
rozstrzygnięć dotyczących trybu postępowania organów administracyjnych, że na ich pod
stawie F. Tezner opracował podręcznik postępowania administracyjnego (1922 r.). Wcześniej
zresztą, bo w 1914 r., specjalna komisja przedłożyła projekt uregulowania rozporządzeniem
ministerialnym trybu postępowania administracyjnego. Prawo do odwołania się od orzeczeń
karno-administracyjnych w pewnym zakresie było już uregulowane w rozporządzeniu minis
terialnym z 3.04.1855 r., a odwołania (rekursy) od decyzji i zarządzeń tzw. władz politycznych
w innych sprawach - czyli w typowych sprawach administracyjnych w dzisiejszym pojęciu -
w głównych zarysach normowała ustawa z 12.05.1896 r.4
W niektórych krajach niemieckich pojawiają się tzw. procedury sporno-administracyjne, 76
podporządkowane zasadom procesu cywilnego lub karnego i zawierające elementy tych pro
cedur (np. w Saksonii już w 1835 r.5). W Badenii ustawa z 31.08.1884 r. uregulowała m.in. tryb
postępowania spornego przed kolegialnymi organami administracyjnymi6. Wprowadzając są
dową kontrolę administracji, normowano prawnie również tryb postępowania przed odpo
wiednimi sądami lub trybunałami. Na tej drodze wykształcała się również procedura sądo-
woadministracyjna.
Zdaniem C. Wiener historycznie pierwszą kodyfikacją postępowania administracyjnego była 77
ramowa ustawa hiszpańska z 19.10.1889 r., umocowująca ministrów do uregulowania w ich
resortach szczegółowego trybu postępowania administracyjnego7. Z badań G. Langroda wy
nikałoby - o czym już była mowa - że prymat powinna zachować badeńska ustawa
z 31.08.1884 r. Na pewno są to pierwsze ustawowe uregulowania postępowania administra
cyjnego, ale sam fakt historycznego pierwszeństwa jeszcze nie wskazuje na rolę danego aktu
w kodyfikacji postępowania administracyjnego. Taką ustawą, która wywarła wyraźny wpływ
w tej dziedzinie, była austriacka ustawa o postępowaniu administracyjnym z 1925 r.
2. Odrębności prawnych regulacji postępowania

administracyjnego
Studia teoretyczne nad postępowaniem administracyjnym oraz nad możliwością jego 78

kodyfikacji zapoczątkowano w Austrii w 1884 r., a prace nad projektem ustawy podjęto
w 1911 r.8 Ustawa o postępowaniu administracyjnym została uchwalona 21.07.1925 r.
4 E. Melichar, Postępowanie administracyjne i sądownictwo administracyjne w Austrii [w:] Postępowanie

administracyjne krajów zachodnich, Wrocław 1986, s. 16; T. Hilarowicz, Środki prawne w polskiem
postępowaniu administracyjno-politycznem, Kraków 1923, s. 15-16.
5 M. Zimmermann [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo
administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 361.
6 G. Langrod, La doctrine allemande et la procédure administrative non contentieuse, Bruxelles 1961,
s. 23; w przypisie autor zaznacza, że był to jedyny tekst prawny z XIX w., który wtedy nadal obowiązywał.
7 C. Wiener, Vers une codification de la procédure administrative, Paris 1975, s. 58-59 i 368.
8 R. Hausner, Geneza rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym, „Gazeta
Administracji i Policji Państwowej” 1933/15, s. 503; E. Melichar, Postępowanie administracyjne..., s. 16;
D.R. Kijowski, Austria [w:] Postępowanie administracyjne w Europie, red. Z. Kmieciak, Kraków 2005,
s. 40-42.
76 Rozdział III. Kodyfikacja polskiego prawa o postępowaniu...
Ustawie tej towarzyszyły jeszcze trzy ustawy: o prawie i postępowaniu karno-admini

stracyjnym, o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz ustawa zawierająca
przepisy wprowadzające wszystkie trzy ustawy.
Droga do wykształcenia trwałych zasad postępowania administracyjnego nie za

O wsze prowadzi przez kodyfikację przepisów. Zarzuca się kodyfikacji sztywność
i brak elastyczności, ograniczone możliwości dostosowania wymagań procedury do
nowych rodzajów spraw i ich okoliczności, uznając jednocześnie wyższość systemu,
w którym sądowa kontrola administracji jest mocno rozwinięta i może kształtować
zasady trybu postępowania wiążące organy administracyjne.
Francji w dyskusji na temat kodyfikacji postępowania administracyjnego

@We
ścierały się rozmaite poglądy, wśród których przeciwnicy kodyfikacji mocno
podkreślają jej niedostatki9. Wytrawny komparatysta G. Langrod pisał jednakże tak:
„Na płaszczyźnie porównawczej można wyciągnąć naukę, [...] że kraj mający skodyfi-
kowaną procedurę administracyjną nie zdecyduje się nigdy potem wrócić - z jakich
kolwiek racji - do dawnego systemu unormowań fragmentarycznych, prawdziwej
«wolności procesowej» administracji publicznej”10. Trafność tego spostrzeżenia po
twierdza się, ponieważ liczba krajów kodyfikujących w całości lub znacznej części po
stępowanie administracyjne nie maleje, lecz stale rośnie.
Z faktu, że w danym systemie prawnym nie ma ustawy zawierającej skodyfikowaną

procedurę administracyjną, nie można wyciągać mylnego wniosku, że nie jest ona ujęta
w ramy prawne. Możliwe są bowiem różne rozwiązania zapewniające stosowanie gwa
rancji prawnych przy podejmowaniu decyzji administracyjnych. Może to być kodyfi
kacja ujmująca w ramy jednej ustawy przepisy postępowania administracyjnego. Taka
kodyfikacja może być pełna, obejmować wszystkie przepisy stosowane przez organy
administracji publicznej - aż do ważniejszych reguł wewnętrznego urzędowania, jak
było to w przypadku hiszpańskiej ustawy z 1958 r. o postępowaniu administracyjnym
(zastąpionej nową w 1992 r.). Może to być kodyfikacja ramowa wyznaczająca granice
i zakres postępowań szczegółowych normowanych na podstawie jej upoważnienia (ta
ką konstrukcję miała wspomniana już ustawa hiszpańska z 1889 r.).
Kodyfikacja może być częściowa, dotycząca tak ważnego stadium postępowania ad
ministracyjnego jak postępowanie odwoławcze i tok instancji przy zaskarżaniu decyzji.
Szczególne rozwiązania są przyjmowane w państwach federacyjnych, w których są
stosowane obok siebie lub współstosowane ustawy federalne i krajowe (przepisy nie
mieckiej ustawy z 1976 r. o postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania do
9 C. Wiener, Vors une codification..., s. 31-57. We Francji przybywa jednak wiele regulacji ustawowych
dotyczących ważnych elementów postępowania administracyjnego; por. J. Borkowski, Francja [w:]
Postępowanie administracyjne w Europie..., s. 130-138.
10 G. Langrod, Genèse et lignes directrices de la réforme de la procédure administrative non contentieuse
en Pologne, „Revue Internationale des Sciences Administratives” 1960/4, s. 399.
2. Odrębności prawnych regulacji postępowania administracyjnego 77
kwestii uregulowanych ustawami krajowymi; nie dotyczy to spraw administracji zle

conej).
W systemie tzw. wolności procesowej administracji publicznej nie ma ustawowej 79

regulacji postępowania administracyjnego o charakterze ogólnym, ale w poszczegól
nych ustawach i aktach wykonawczych są zamieszczane przepisy proceduralne o róż
nym stopniu szczegółowości. Bywają one dopełniane przepisami wewnętrznymi lub
postanowieniami instrukcyjnymi administracji. W takim systemie swego rodzaju część
ogólną postępowania administracyjnego tworzą precedensowe orzeczenia sądu admi
nistracyjnego wskazujące na generalne zasady postępowania, które powinny być za
wsze stosowane przy wydawaniu decyzji w sprawach indywidualnych. System podleg
łości służbowej zapewnia posłuch dla przepisów aktów wewnętrznych i instrukcji,
działanie zgodne z linią orzecznictwa sądowego jest wymuszane przez to, że skarga
wniesiona do sądu, wskazująca na naruszenie zasad postępowania utrwalonych
w orzecznictwie sądowym, będzie zawsze skuteczna i spowoduje obalenie decyzji.
Współcześnie obowiązek zachowania podstawowych standardów postępowania ad
ministracyjnego wynika z Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i pod
stawowych wolności, Karty praw podstawowych oraz z zaleceń zawartych w uchwałach
Komitetu Ministrów Rady Europy11, w szczególności z zalecenia R(2007)7 Komitetu
Ministrów z 20.07.2007 r. w sprawie dobrej administracji, rekomendującego wprowa
dzanie standardów proceduralnych określonych w załączonym do zalecenia Kodeksie
Dobrej Administracji.
Zwrócić trzeba też uwagę na uchwalony przez Parlament Europejski 6.09.2001 r. Eu
ropejski Kodeks Dobrej Administracji12, łączący postanowienia dotyczące procedury
administracyjnej z elementami etyki i sprawności postępowania organów administracji
Unii Europejskiej. Znaczenie, jakie przywiązuje się do gwarancji prawidłowego dzia
łania administracji przez regulację prawem procesowym, znajduje wyraz w pracach
podjętych w zakresie przygotowania kodeksu postępowania administracyjnego Unii
Europejskiej13 oraz projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w spra
wie postępowania instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej.
11 Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997,

s. 23-29.
12 J. Swiątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji (tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu
w warunkach polskich procedur administracyjnych), Warszawa 2007.
13 ReNEUAL. Model kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej, red. M. Wierzbowski,
H.C.H. Hofmann, J.P. Schneider, J. Ziller, Warszawa 2015, oraz projekt rozporządzenia Parlamentu
Europejskiego i Rady w sprawie postępowania administracyjnego instytucji, organów i jednostek
organizacyjnych Unii Europejskiej.
3. Polskie kodyfikacje postępowania administracyjnego

ogólnego
80 Pierwsza kodyfikacja. Kodyfikacja postępowania administracyjnego w Polsce została doko-

nana w kilku stadiach, a przygotowania do niej podjęto wkrótce po odzyskaniu niepodległości.
Pierwszym aktem prawnym, który porządkował tok instancji, była tymczasowa ustawa
z 2.08.1919 r. o organizacji władz administracyjnych II instancji14, a następnie została wydana
ustawa z 3.12.1920 r. o tymczasowej organizacji władz administracyjnych II instancji (woje
wództw) na obszarze byłego Królestwa Galicji i Lodomerii z W. Ks. Krakowskim oraz na
wchodzących w skład Rzeczypospolitej Polskiej obszarach Spiszu i Orawy15. Ustawa z 1919 r.
wprost uregulowała zasady wnoszenia odwołań od decyzji wojewodów do ministrów, a tylko
niepełne uregulowania obowiązywały co do odwołań od decyzji starostów16.
81 Inna była sytuacja na obszarze Małopolski, albowiem nadal utrzymano w mocy przepisy au
striackiej ustawy z 12.05.1896 r. zawierającej stosowane posiłkowo zasady wnoszenia odwołań,
dotyczące terminu ich wnoszenia, formy, korzystania obowiązkowo z pośrednictwa organu
I instancji, obowiązku organu udzielania stronie informacji o prawie do odwołania oraz pros
towania lub uzupełniania mylnych klauzul odwoławczych1'. Wiele przepisów tej ustawy stało
się wzorem dla późniejszych uregulowań.
82 Konstytucja marcowa w art. 71 ustanowiła zasadę dwuinstancyjności, a w art. 73 zapowie
działa ustawowe uregulowanie kontroli legalności decyzji administracyjnych przez sądy ad
ministracyjne z NTA na czele. Zasady i tryb wnoszenia odwołań od decyzji administracyjnych
oraz wznowienia postępowania administracyjnego uregulowała jednolicie dla całego obszaru
państwa ustawa z 1.08.1923 r. w sprawie środków prawnych od orzeczeń władz administra
. Na obszarze byłego zaboru pruskiego działało nadal sądownictwo administracyjne
cyjnych1819
na szczeblu wojewódzkim i przez pewien czas również na szczeblu powiatowym. Sądy te sto
sowały odrębny tryb postępowania uregulowany w przepisach pruskich z 1883 r.; było to po
stępowanie administracyjno-sporne, wszczynane na skutek skargi, a w pewnych przypadkach
sądy stosowały tzw. postępowanie uchwałowe, w którym „sąd administracyjny wydawał de
cyzje administracyjne w postaci wyroku”1 .
83 Ustawa z 1923 r. co do materii była wzorowana w znacznej części na austriackiej ustawie
z 1896 r„ a w swych założeniach służyła wykonaniu konstytucyjnej zapowiedzi ograniczenia
toku instancji do dwóch (w byłym zaborze austriackim istniała możliwość rozpatrywania
sprawy nawet przez cztery instancje). W niewielu przepisach (ustawa miała 12 artykułów)
unormowano zasadnicze kwestie dotyczące odwołań, jak: dwuinstancyjność, pośrednictwo
I instancji przy wnoszeniu odwołań, czternastodniowy termin do wniesienia odwołania jako
14 Dziennik Praw Państwa Polskiego Nr 65, poz. 395 ze zm.

15 Dz.U. Nr 117, poz. 768.
16 T. Hilarowicz, Środki prawne..., s. 17-20.
17 T. Hilarowicz, Środki prawne..., s. 15-16.
18 Dz.U. Nr 91, poz. 712; zob. komentarz do ustawy - G. Taubenschlag, Rekurs administracyjny,
Łódź-Katowice 1925.
19 W. Maisel, Wojewódzkie sądy administracyjne w Drugiej Rzeczypospolitej, Warszawa-Poznań 1976,
s. 182; odnośnie do postępowania administracyjno-spornego por. s. 156 i n.; tekst polski przepisów
z komentarzem podaje S. Mravincsics, Postępowanie administracyjno-sporne, Poznań 1928, s. 7 i n.
3. Polskie kodyfikacje postępowania administracyjnego ogólnego 79
podstawowy, forma odwołania, przywracanie terminu do odwołania, zamieszczanie w decyzji

klauzuli odwoławczej i jej uzupełnianie lub sprostowanie, przesłanki prośby o wznowienie
postępowania i właściwość organu. Przepisy te zostały powtórzone w odrębnej ustawie
z 1924 r„ dotyczącej decyzji władz szkolnych, a także w przepisach odnoszących się do spraw
opieki społecznej. Regulacje te stosowano w niektórych sprawach danin komunalnych, chociaż
w zasadzie ustawa z 1923 r. odnosiła się do trybu postępowania organów administracji rzą
dowej . W 1922 r. rozpoczął działalność NTA, którego orzecznictwo miało duży udział w kształ
towaniu i utrwalaniu zasad postępowania administracyjnego.
Właściwe prace kodyfikacyjne dotyczące postępowania administracyjnego były prowadzone
przez powołaną 19.01.1926 r. podkomisję działającą w organizacyjnych ramach Komisji
Wniosków Ustawodawczych przy Prezydium Rady Ministrów. Organ ten za podstawę swoich
prac obrał ostateczną wersję projektu austriackiej ustawy o postępowaniu administracyjnym,
a nie - jak powszechnie się twierdzi - już uchwaloną ustawę. Projekt wstępny ustawy o po
stępowaniu administracyjnym ogłoszono drukiem i poddano go pod publiczną dyskusję20.
W toku prac kodyfikacyjnych przygotowano w sumie aż dziesięć różnych wersji projektu, 84
uwzględniając tworzone stopniowo polskie prawodawstwo, dostosowując projekt do ówczes
nej struktury administracji rządowej i samorządowej21. Projekt końcowy (mający 123 artykuły,
podczas gdy projekt z 1926 r. miał tylko 66 artykułów) został wprowadzony w życie w formie
rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej (z mocą ustawy) z 22.03.1928 r. o postępowa
niu administracyjnem22. W tym samym dniu wydano jeszcze dwa rozporządzenia Prezydenta
Rzeczypospolitej: o postępowaniu przymusowym w administracji oraz o postępowaniu kar
no-administracyjnym. Rozporządzenie o postępowaniu administracyjnem weszło w życie
1.07.1928 r.
Wkrótce w ślady Polski poszła Czechosłowacja (1928 r.), a następnie Jugosławia (1930 r.).
Wiele przepisów proceduralnych zawierał ukraiński kodeks administracyjny z 1927 r. Niektóre
kraje niemieckie również podejmowały prace nad kodyfikacją postępowania administracyj
nego zakończone uchwaleniem ustaw (Turyngia w 1926 r. i Brema w 1934 r.)23. Te dokonania
kodyfikacyjne stanowią na kontynencie europejskim pierwsze stadium prac nad porządko
waniem postępowania administracyjnego. Aktem prawnym o wysokiej trwałości okazała się
zwłaszcza austriacka ustawa o postępowaniu administracyjnym.
Druga kodyfikacja. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928 r. o postępo- 85
waniu administracyjnem obowiązywało aż do końca 1960 r., chociaż wiele zmian prawodaw
czych wprowadzonych od 1944 r., jak też zaniechanie reaktywowania sądownictwa admini
stracyjnego ogólnego spowodowały osłabienie w praktyce roli tej kodyfikacji jako jedynego
źródła prawnej regulacji postępowania administracyjnego. Gwałtownie przybywało przepisów
procesowych w różnych ustawach i dekretach. Wykaz aktów normatywnych zawierających
fragmenty procedury administracyjnej i przepisy proceduralne opracowany na zlecenie ko-
20 „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1926/30 i 31.

21 R. Hausner, Geneza rozporządzenia..., s. 499-502.
22 Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.
23 Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym,
Warszawa-Poznań 1982, s. 26.
misji przygotowującej projekt Kodeksu postępowania administracyjnego obejmował aż 301

aktów prawnych24.
W sprawach zobowiązań podatkowych wprowadzono nowe uregulowanie prawne dekretem
z 16.05.1946 r. o postępowaniu podatkowym25, który wprawdzie powielał znaczną część po
stanowień rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, ale jednocześnie tworzył pod
stawy administracyjnego postępowania szczególnego. Był to zresztą proces powszechniejszy,
ponieważ odrębności proceduralne wynikające z przepisów różnych aktów prawnych częściej
miały charakter formalny niż merytoryczny i były dyktowane skłonnością do izolacji resor
towej również w kwestiach proceduralnych26.
86 Oprócz procesu dekodyfikacji na zakres stosowania rozporządzenia o postępowaniu admini
stracyjnym miały wpływ także inne czynniki, o których trzeba wspomnieć za J. Starościa-
kiem27. Zmianie uległy założenia ustroju administracji w terenie, ponieważ w 1950 r. zniesiono
samorząd terytorialny. W tymże roku przekształcono prokuraturę, wyposażając ją w upraw
nienia kontrolne wobec administracji. Wiele zmian ustrojowych przekształciło zasadniczo tok
instancji w sprawach administracyjnych, niektóre zaś zmiany prawa materialnego osłabiły
poważnie trwałość decyzji administracyjnych. Wspólna uchwała Rady Państwa i Rady Mini
strów z 14.12.1950 r. w sprawie rozpatrywania i załatwiania odwołań, listów i zażaleń ludności
nałożyła na wszystkie organy państwowe obowiązek przyjmowania
oraz krytyki prasowej2829
i rozpatrywania skarg, zażaleń i krytyki prasowej. Przepisy te nie zostały powiązane z rozpo
rządzeniem i wobec tego nie istniały żadne ograniczenia we wnoszeniu środków zaskarżenia.
W stosunkowo krótkim czasie dostrzeżono niedostatki tego stanu rzeczy, co spowodowało,
że: „Proces rewaloryzacji postępowania administracyjnego rozpoczął się w drugiej połowie lat
pięćdziesiątych XX wieku. Nie ulegała wątpliwości celowość istnienia jurysdykcyjnego ogól
nego postępowania administracyjnego, pilną natomiast stała się potrzeba jego gruntownej
retormy .
87 Inicjując prace nad nową kodyfikacją postępowania administracyjnego, Komisja Prawa Ad
ministracyjnego przy Zarządzie Głównym Zrzeszenia Prawników Polskich w końcu 1957 r.
przygotowała wstępny projekt Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarządzeniem nr 16
Prezesa Rady Ministrów z 28.01.1958 r. powołano Komisję do opracowania projektu przepisów
o postępowaniu administracyjnym, która w kwietniu 1959 r. poddała pod publiczną dyskusję
piątą redakcję projektu kodeksu postępowania administracyjnego30. Wersja ósma projektu,
znacznie zmieniona w stosunku do projektu poddanego pod publiczną dyskusję, została
uchwalona przez Radę Ministrów jako projekt rządowy. Komisja sejmowa zgłosiła do projektu
24 J. Litwin, Z zagadnień mocy obowiązującej niektórych przepisów proceduralnych pod rządem Kodeksu
postępowania administracyjnego, „Palestra” 1961/10, s. 21.
25 Dz.U. Nr 27, poz. 174 ze zm.
26 B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953, s. 24-27.
27 J. Starościak, Zagadnienia budowy systemu postępowania administracyjnego [w:] E. Iserzon,
J. Starościak, W. Dawidowicz, Podstawowe zagadnienia postępowania administracyjnego, Warszawa 1955,
s. 46-77.
28 M.P. z 1951 r. Nr 1, poz. 1.
29 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego [w:]
System Prawa Administracyjnego, t. III, red. T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław 1978, s. 155-156.
30 O pracach Komisji zob. uwagi W. Dawidowicza, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys
systemu, Warszawa 1962, s. 17-19 oraz cyt. tam literatura.
99 poprawek i z nimi została uchwalona ustawa z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania ad

ministracyjnego”, która weszła w życie 1.01.1961 r. Okres vacatio legis został wykorzystany
na opracowanie 60 wzorów pism i formularzy, a także na przeszkolenie pracowników admi
nistracji. W Urzędzie Rady Ministrów działał Zespół doradczy do spraw Kodeksu postępo
wania administracyjnego, który udzielał opinii w razie wątpliwości co do treści i zakresu sto
sowania przepisów Kodeksu. Z pełnym uzasadnieniem można było więc o Kodeksie postępo
wania administracyjnego napisać: „Przygotowany drogą starannych studiów i dyskusji, jest
32.
kodeks dziełem dojrzałej rozwagi politycznej i wysokiej kultury prawniczej”31
Dlaczego przyjęto formę kodeksu, gdy w 1928 r. wystarczała zwykła ustawa? 88

O W Kodeksie postępowania administracyjnego uregulowano dwa różne postę
powania: administracyjne ogólne i w sprawach skarg i wniosków, unormowano też
procesowe czynności prokuratorskiej kontroli przestrzegania prawa w sprawach in
dywidualnych. Zakres stosowania Kodeksu określono klauzulą generalną, przyjmując
dodatkowo zasadę posiłkowego stosowania jego przepisów zawsze wtedy, gdy przepisy
prawa odsyłają do przepisów „o postępowaniu administracyjnym”. Umieszczono
w nim zespół przepisów ustanawiających zasady ogólne postępowania administracyj
nego. Poza tym zapewniono łączność wszystkich uregulowań zawartych w Kodeksie
postępowania administracyjnego, zwłaszcza harmonizując z postępowaniem admini
stracyjnym ogólnym przepisy o rozpatrywaniu skarg i wniosków, oraz powiązano
kontrolne uprawnienia prokuratorskie z założeniami trwałości decyzji administracyj
nych. Regulacja prawna zawarta w Kodeksie była podporządkowana wspólnym zało
żeniom. Istniały wspólne pojęcia prawne i instytucje procesowe, co uzasadniało nada
nie ustawie formy kodeksu.
Polska należy do krajów, które wcześnie dokonały kodyfikacji postępowania admini 89

stracyjnego, podążając za wzorem Austrii. Jak już była o tym mowa, w tym samym
czasie skodyfikowano postępowanie administracyjne w Czechosłowacji i w Jugosławii.
Znacznie później skodyfikowano postępowanie administracyjne w innych pań
stwach33. Uznaje się bowiem szczególną rolę postępowania administracyjnego jako
zbioru systemu gwarancji zapewniających właściwą pozycję jednostki w jej stosunkach
z administracją publiczną.
Bardziej znaczące nowelizacje Kodeksu postępowania administracyjnego. Pierwsza 90

z większych nowelizacji Kodeksu była związana z następstwami reformy administracji
terenowej z lat 1972-1975, a także z ratyfikacją przez Polskę 3.03.1977 r. Międzynaro
dowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, który w art. 2 ust. 3 lit. b i art. 14
ust. 1 stanowił o ochronie praw jednostki na drodze sądowej, co dawało realną pod-
31 Tekst pierw. Dz.U. Nr 30, poz. 168.

32 F. Longchamps, Problem trwałości decyzji administracyjnej, PiP 1961/12, s. 910.
33 A. Wasilewski, Kodyfikacja prawa administracyjnego. Idea i rzeczywistość, Warszawa 1988,
s. 145-152. Zob. na temat kodyfikacji postępowania administracyjnego, Postępowanie administracyjne
w Europie, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2010.
stawę starań o rozszerzenie sądowej kontroli administracji lub o powołanie odrębnego

sądownictwa administracyjnego.
Z inicjatywy poselskiej z początkiem 1977 r. rozpoczęto prace nad projektem noweli

zacji Kodeksu postępowania administracyjnego, w kwietniu powołano Zespół Eksper
tów przy Kancelarii Sejmu34, który przygotował opinię z listą problemów, obejmującą
m.in. zagadnienia: dostosowania Kodeksu do dwuszczeblowej terenowej administracji
jednoosobowej, dalszą unifikację postępowania administracyjnego, umocnienie zasa
dy dwuinstancyjności postępowania, zdemokratyzowanie i uproszczenie postępowa
nia, poszerzenie zakresu stosowania przepisów o skargach i wnioskach, wydatne roz
szerzenie sądowej kontroli decyzji administracyjnych. W trakcie prac nad nowelą od
rzucono pomysł przygotowania nowego kodeksu ze względu na wysoką ocenę wartości
kodyfikacji z 1960 r„ a w celu zapobieżenia próbom torpedowania projektu dotyczą
cego sądowej kontroli administracji połączono nowelę do Kodeksu postępowania ad
ministracyjnego z ustawą o NSA. Ustawa z 31.01.1980 r. o Naczelnym Sądzie Admi
nistracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego 35
weszła w życie 1.09.1980 r.
Wszystkie problemy podniesione w opinii Zespołu Ekspertów zostały rozwiązane

i stosowne przepisy znalazły się w Kodeksie postępowania administracyjnego, który
stał się kodeksem kilku już procedur uregulowanych ze zróżnicowaną szczegółowością.
Od noweli z 1980 r. w Kodeksie znajdowały się przepisy o postępowaniu administra
cyjnym ogólnym, przepisy dostosowujące postępowanie ogólne do postępowania
w sprawach zobowiązań podatkowych, a także uregulowanie głównych elementów
postępowania przed NSA, elementy postępowania przed Kolegium Kompetencyjnym
przy Sądzie Najwyższym, uproszczone postępowanie w sprawach wydawania zaświad
czeń oraz postępowanie skargowe i co do wniosków. Były też elementy kształtujące
procesowe formy prokuratorskiej kontroli legalności decyzji administracyjnych. Włą
czenie do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów o sądowej kontroli de
cyzji administracyjnych spowodowało wiele nowelizacji tego Kodeksu w związku
z rozszerzaniem jej zakresu lub nawet tylko potwierdzaniem poddania decyzji w nie
których sprawach tej kontroli.
Kolejna nowela do Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiła jeden z aktów

prawnych towarzyszących przywróceniu w administracji publicznej instytucji samo
rządu terytorialnego. Ustawa z 24.05.1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowa
nia administracyjnego36 rozszerzyła moc obowiązującą przepisów na organy samorzą
dowe, gdy rozpatrują one administracyjne sprawy indywidualne własne lub zlecone,
określiła miejsce organów samorządowych w toku instancji administracyjnych oraz
34 Szerzej pisze o tym Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 50-51; także S. Zawadzki,

R. Orzechowski, Przesłanki i kierunki aktualizacji kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1979/8-9,
s. 3 i 6-7.
35 Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm. (akt uchylony); pierwszy tekst jedn.: Dz.U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26.
36 Dz.U. Nr 34, poz. 201.
w nadzwyczajnych trybach postępowania. Postąpiono o krok naprzód w unifikacji po

stępowania administracyjnego, rozszerzając jego moc obowiązującą na postępowanie
przed organami administracji wojskowej i w sprawach powszechnego obowiązku
obrony, a także w niektórych sprawach dyscyplinarnych. Nowela, przy dość skromnej
liczbie jej postanowień, stanowiła bardzo ważny i znaczący krok w ewolucji postępo
wania administracyjnego oraz kontroli administracji publicznej - właśnie publicznej
(dualistycznej), a nie tylko rządowej - przez sąd administracyjny.
Dalsze fazy ewolucji uregulowań prawnych dotyczących postępowania admini- 91

©stracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz sądowej kontroli administracji wy
znaczyły cztery ustawy.
Pierwszą jest ustawa z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych’,

nadająca kolegiom znacznie już wyraźniejszy charakter organów orzeczniczych
quasi-sądowych, o większej niż poprzednio niezależności organizacyjnej i osobowej,
stanowiąca wprost o podległości składów w zakresie orzekania tylko prawu, wyposa
żająca kolegia w uprawnienie do wnoszenia pytań prawnych do NSA.
Drugą jest nieobowiązująca już ustawa z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Admini

stracyjnym3738, normująca strukturę i organizację NSA oraz postępowanie sądowoad-
ministracyjne. Ustawa rozszerzyła zakres kontroli sądowej na nowe kategorie posta
nowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym ogólnym i egzekucyjnym
oraz na niektóre czynności materialno-techniczne. Poszerzyła kompetencje NSA,
a także ustanowiła środki dyscyplinujące organy administracji w wykonywaniu orze
czeń sądowych, a ponadto znowelizowała Kodeks postępowania administracyjnego.
Trzecim aktem prawnym, który wpłynął na kształt skodyfikowanego postępowania

administracyjnego, jest ustawa z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa39, która sta
nowiła powrót do koncepcji sprzed nowelizacji z 1980 r„ przywracając szczególne po
stępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych, informacji i kontroli podatkowej,
czynności sprawdzających, kontroli skarbowej oraz w sprawach celnych. Doszło do
dekodyfikacji postępowania administracyjnego, rozdzielonego od tej pory na ogólne
oraz szczególne.
Czwartym aktem prawnym jest ustawa z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw

w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa40, dostosowująca przepisy Ko
deksu postępowania administracyjnego do nowej struktury terenowej administracji
publicznej wprowadzonej 1.01.1999 r. Ponadto ujednolicono terminologię Kodeksu
postępowania administracyjnego, dostosowano definicje legalne do nowej sytuacji,
w pewnych kwestiach związanych z reformą zmieniono regulacje prawne, jak np. od-
37 Dz.U. z 2018 r. poz. 570; tekst pierwotny: Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.
38 Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. (akt uchylony).
39 Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.; tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.
40 Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.
nośnie do rozstrzygania sporów o właściwość, zakresu kompetencji organu odwoław

czego w niektórych sprawach rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego
czy też wzruszenia niektórych decyzji ostatecznych organów samorządu terytorialne
go41-
Kolejne zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego weszły w życie 1.01.2004 r.

w związku z reformą sądownictwa administracyjnego i dotyczyły przede wszystkim
niektórych kwestii związanych z rozstrzyganiem sporów o właściwość między orga
nami administracji publicznej a sądami powszechnymi. W ramach informatyzacji
działalności administracji publicznej wprowadzono do Kodeksu w 2005 r. przepisy
dotyczące korzystania ze środków komunikacji elektronicznej w kontaktach proceso
wych ze stronami postępowania, znacznie rozszerzając zakres regulacji w 2010 r. przy
stworzeniu prawnych podstaw działania elektronicznej platformy usług administracji
publicznej dostępnej w sieci internetu. Wiele istotnych zmian w przepisach wprowa
dzono ustawą z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyj
nego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi42 w celu
zwiększenia sprawności postępowania, zapobiegania i zwalczania bezczynności lub
przewlekłości postępowania. Kolejną nowelizacją mającą zasadniczy wpływ na kształt
prawny postępowania administracyjnego jest nowelizacja dokonana ustawą
których innych ustaw43. Wprowadzono nią szereg regulacji o charakterze materialnym
kształtujących treść rozstrzygnięć, ustanawiając dyrektywy wykładni przepisów prawa
materialnego. Wprowadzono instytucję mediacji, milczącego załatwienia sprawy, eu
ropejskiej współpracy organów administracji publicznej, jak również unormowano
zasady stosowania administracyjnych kar pieniężnych.
Wprowadzone następne zmiany dotyczyły usprawnienia komunikacji ze stroną. Usta

wą z 6.03.2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne
ustawy dotyczące działalności gospodarczej44 odformalizowano sposób doręczania de
cyzji i innych pism związanych z załatwianiem spraw.
Kolejne zmiany związane są z dostosowaniem regulacji procesowej do przepisów prawa

unijnego. Wymienić tu należy ustawę z 5.07.2018 r. o zmianie ustawy o usługach za
ufania oraz identyfikacji elektronicznej oraz niektórych innych ustaw45, wprowadza
jącą w miejsce „podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP”, „podpis zaufa-
ny .
41 Drugi tekst jedn. Kodeksu postępowania administracyjnego: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.
Aktualnie obowiązuje tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.
42 Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.
43 Dz.U. poz. 935.
44 Dz.U. poz. 650.
4. Kodyfikacja postępowania egzekucyjnego w administracji 85
Ustawą z 6.12.2018 r. o zmianie ustawy o dowodach osobistych oraz niektórych in

nych ustaw46 wprowadzono regulację w przedmiocie dopuszczalności „podpisu oso
bistego”.
Ustawą z 21.02.2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem stoso

wania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.04.2016 r.
(ogólne rozporządzenie o ochronie danych)47 uregulowano obowiązki organów admi
nistracji publicznej wobec stron i innych uczestników postępowania informowania
o uprawnieniach przysługujących w zakresie ochrony danych osobowych.
Istotne znaczenie dla ewolucji postępowania administracyjnego ma zamieszcze 92

© nie w Konstytucji RP art. 78 stanowiącego o prawie do zaskarżania orzeczeń
i decyzji wydanych w I instancji jako jednym ze środków ochrony wolności i praw.
Artykuł 63 Konstytucji RP wśród wolności i praw politycznych wymienia prawo do
składania petycji, skarg i wniosków. W art. 175 ust. 1 Konstytucji RP wymienia się sądy
administracyjne jako sprawujące wymiar sprawiedliwości, a w art. 184 Konstytucji RP
stanowi się o tym, że NSA wraz z innymi sądami administracyjnymi sprawuje kontrolę
działalności administracji publicznej. Postulaty dotyczące nadania najwyższej rangi
tym najważniejszym instytucjom ochrony praw jednostki w jej stosunkach z admini
stracją publiczną doczekały się realizacji.
4. Kodyfikacja postępowania egzekucyjnego

w administracji
Po odzyskaniu n iepodległości na ziemiach polskich obowiązywały przepisy państw zaborczych 93

® zawarte w pruskiej ustawie z 1883 r. o ogólnej administracji kraju i w austriackim rozporzą
dzeniu cesarskim z 1854 r. dotyczące stosowania środków przymusu, takich jak: kara za nie
posłuszeństwo, wykonanie obowiązku na koszt zobowiązanego, przymus bezpośredni. Stop
niowo też przybywało unormowań wprowadzanych różnymi aktami normatywnymi w od
niesieniu do niektórych obszarów kraju (byłego zaboru rosyjskiego pozbawionego uregulowań
ogólnych) lub poszczególnych rodzajów obowiązków o charakterze niepieniężnym48.
Pierwszym krokiem na drodze porządkowania stanu prawnego było wprowadzenie do Kon 94
stytucji marcowej z 1921 r. przepisu art. 44 a linea 2 i 3 oraz art. 97 a linea 4, w których
dopuszczano stosowanie przymusu państwowego w zapewnieniu wykonania aktów praw
nych władzy wykonawczej, a następnym stało się jednolite ustawowe unormowanie dla całe-
46 Dz.U. z 2019 r. poz. 60 ze zm.

47 Dz.U. poz. 730.
48 T. Hilarowicz [w:] Z. Cybichowski, Encyklopedja podręczna prawa publicznego (konstytucyjnego,
administracyjnego i międzynarodowego), t. II, Warszawa 1930, s. 798-802.
go kraju egzekucji skarbowej4’. W wykonaniu wspomnianych przepisów konstytucyjnych

podjęto prace nad uregulowaniem stosowania środków egzekucji administracyjnej w celu
przymusowego wykonania obowiązków pieniężnych i niepieniężnych nakładanych przepisa
mi prawa oraz aktami indywidualnymi, a także nakazami i zakazami generalnymi wydawa
nymi przez organy administracji publicznej. Kodyfikacji dokonano rozporządzeniem Prezy
denta Rzeczypospolitej (z mocą ustawy) z 22.03.1928 r. o postępowaniu przymusowym w ad
50. Rozporządzenie nie było obszerne, ponieważ liczyło 61 artykułów, ale miało
ministracji*
szczególny skutek unifikacyjny ze względu na to, że stanowiło o uchyleniu wszystkich sprzecz
nych z nim przepisów prawnych. W rozporządzeniu określono źródła obowiązków poddanych
egzekucji administracyjnej, właściwość organów, tryb czynności i poszczególne środki przy
musu administracyjnego51. Na podkreślenie zasługuje wprowadzenie do przepisów zasad
ogólnych stosowania przymusu, jak np. najłagodniejszego środka, utrzymania przymusu
w niezbędnych granicach, co stało się trwałym elementem regulacji prawnej.
95 Okres obowiązywania jednolitych przepisów o egzekucji administracyjnej był krótki, ponieważ
w 1932 r. wprowadzono odrębne przepisy o egzekucji niektórych obowiązków pieniężnych52,
a dekretem z 28.01.1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych53 utrwalono
dwutorowość regulacji prawnej ze względu na charakter obowiązków - osobno pieniężnych
oraz niepieniężnych.
W toku prac nad kodyfikacją postępowania administracyjnego rozważano możliwość

objęcia jednym aktem rangi kodeksowej przepisów postępowania administracyjnego
ogólnego oraz postępowania egzekucyjnego, jednakże zadanie to z różnych powodów
okazało się zbyt trudne do wykonania i rozważano rozwiązanie kompromisowe w po
staci opracowania dwóch odrębnych aktów ustawowych, które następnie zostałyby
scalone w drodze odpowiedniego zabiegu legislacyjnego54. W pewnym zakresie to za
mierzenie zostało zrealizowane w drugiej kodyfikacji postępowania egzekucyjnego.
96 Prace nad projektem ustawy trwały dłużej niż nad projektem Kodeksu postępowania
administracyjnego55, a ich rezultatem była ustawa z 17.06.1966 r. o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji56, unifikująca postępowanie przymusowe co do wy
konania obowiązków pieniężnych i niepieniężnych oraz wiążąca w regulacji proceso
wej tę ustawę z Kodeksem postępowania administracyjnego przez odesłanie w kwes
tiach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu.
45 Ustawa z 14.12.1923 r. o uprawnieniach organów wykonawczych władz skarbowych (Dz.U. z 1924 r.

Nr 5, poz. 37 ze zm.).
50 Dz.U. Nr 36, poz. 342 ze zm.
51 Zob. obszerną charakterystykę treści rozporządzenia: J. Jendrośka, Zagadnienia prawne wykonania
aktu administracyjnego, Wrocław 1963, s. 69-82.
52 Ustawą z 10.03.1932 r. o przejęciu egzekucji administracyjnej przez władze skarbowe oraz
o postępowaniu egzekucyjnym władz skarbowych (Dz.U. Nr 32, poz. 328 ze zm.).
53 Dz.U. Nr 21, poz. 84 ze zm.
54 S. Rozmaryn, O projekcie kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1959/4, s. 635-636.
55 Charakteryzuje je J. Starościak, Podstawowe zagadnienia postępowania egzekucyjnego w admini
stracji, „Gospodarka i Administracja Terenowa” 1966/7-8, wkładka, s. 21 i n.
56 Dz.U. Nr 24, poz. 151 ze zm.
4. Kodyfikacja postępowania egzekucyjnego w administracji 87
Ustawę z 1966 r. wielokrotnie nowelizowano. Pierwsza większa nowelizacja była zwią

zana z dwustopniowym podziałem administracyjnym kraju i reformą administracji
terenowej z lat 1972-1975. Doniosłą zmianę wprowadzono nowelą z 1990 r., która
m.in. zrównywała pozycję prawną wszystkich przedsiębiorców, wprowadziła organy
samorządu terytorialnego do kręgu organów egzekucyjnych, zmieniała zasady egze
kucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń emerytalnych i rentowych, jak również
z ruchomości, a także rozszerzyła uprawnienia organów egzekucyjnych w uzyskiwaniu
informacji niezbędnych w prowadzeniu egzekucji57. W następnych latach wprowa
dzano zmiany, które miały zapewnić większą skuteczność egzekucji świadczeń pie
niężnych, wzmacniając odpowiedzialność różnych podmiotów za wykonywanie obo
wiązków określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, pod
nosząc wysokość kwoty grzywny w celu przymuszenia, wprowadzając dopuszczalność
stosowania na drodze egzekucji administracyjnej obowiązków pieniężnych egzekucji
z nieruchomości, która do 2001 r. mogła być prowadzona tylko na drodze egzekucyj
nego postępowania cywilnego5859 .
Przepisy towarzyszące reformie ustroju terenowej administracji publicznej również

wprowadziły zmiany w przepisach o egzekucji administracyjnej, przystosowując je do
nowej struktury organów i zakresu ich działania. Znaczące zmiany wprowadzono
ustawą z 2000 r., dostosowując w szerokim zakresie przepisy postępowania egzeku
cyjnego do gospodarki ze znacznym obrotem z zagranicą i udziałem w nim podmiotów
zagranicznych oraz do wymagań wynikających z prawa Unii Europejskiej. Dalsze roz
szerzenie zakresu mocy obowiązującej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w ad
ministracji nastąpiło na podstawie przepisów z 2001 i z 2002 r„ a wszystkie one zmieniły
systematykę, zakres mocy obowiązującej oraz w sporym zakresie system środków
przymusu 59 .
Kolejne zmiany służyły dostosowaniu przepisów do nowej sytuacji wynikającej z przy

stąpienia Polski do Unii Europejskiej i współpracy z państwami członkowskimi w przy
musowym wykonaniu obowiązków o charakterze pieniężnym60. Ważnym etapem
w regulacji współpracy Rzeczypospolitej Polskiej z państwami członkowskimi i pań
stwami trzecimi jest zmiana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
wprowadzona ustawą z 11.10.2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podat
ków, należności celnych i innych należności pieniężnych61, dokonująca wdrożenia do
polskiego systemu prawnego regulacji dyrektywy Rady 2010/24/UE z 16.03.2010 r.
w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podat-
57 Pierwszy tekst jedn. ustawy: Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.
58 Ustawa z 6.09.2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 125, poz. 1368).
59 Drugi tekst jedn. ustawy: Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm., trzeci tekst jedn. ustawy: Dz.U.
z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.
60 Czwarty tekst jedn. ustawy: Dz.U.z2012r. poz. 1015 ze zm., piąty zaś: Dz.U.z2014r. poz. 1619zezm.,
szósty: Dz.U. z 2016 r. poz. 599zezm. Obecnieobowiązujeósmy tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1314zezm.
61 Dz.U. poz. 1289 ze zm„ obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 425 ze zm.
ków, ceł i innych obciążeń62. Kolejne zmiany wprowadzono ustawą z 10.07.2015 r.

o zmianie ustawy - Kodeks cywilny, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz
niektórych innych ustaw63, regulując kwestie zbiegu egzekucji administracyjnej z egze
kucją sądową, kosztów egzekucyjnych, odpowiedzialności zobowiązanego. Kolejne
zmiany w regulacji egzekucji administracyjnej, głównie w regulacji materialnoprawnej,
zostaną omówione w części dotyczącej egzekucji administracyjnej. W tym miejscu na
leży jednak wskazać, że w kolejnej zmianie regulacji egzekucji administracyjnej została
ustanawiona w postępowaniu egzekucyjnym zasada ogólna ochrony danych osobo
wych.
5. Ewolucja prawnej regulacji postępowania podatkowego
97 Po odzyskaniu niepodległości przepisy postępowania w sprawach podatkowych były zamie-

szczane w aktach prawnych stanowiących o poszczególnych podatkach, system podatkowy był
kształtowany stopniowo od strony materialnoprawnej, ponieważ przede wszystkim istotny był
wtedy cel fiskalny64. Pierwszym aktem kodyfikującym materialne i procesowe prawo podat
kowe była ustawa z 15.03.1934 r. - Ordynacja podatkowa65. Część Ordynacji zawierająca
przepisy postępowania podatkowego była niewielka. Regulowały one obowiązki i niewielkie
uprawnienia podatnika (zwanego w przepisach „płatnikiem”). Organy skarbowe wydawały
orzeczenia rozstrzygające o podatkach, a w kwestiach pozostałych wydawały postanowienia.
Ordynacja stanowiła o właściwości w sprawach podatkowych organów skarbowych w 1 in
stancji, a w postępowaniu odwoławczym orzekały komisje odwoławcze reprezentujące różne
grupy podatników. Ordynacja regulowała też zasady i tryb wznawiania postępowania wymia
rowego. Zaznaczyć trzeba, że jej przepisy nie dotyczyły wszystkich podatków, lecz części z nich,
a przede wszystkim podatków bezpośrednich, takich np. jak gruntowy, od lokali, przemysłowy
czy od kapitałów i rent.
W okresie powojennym ordynacja podatkowa obowiązywała przez krótki czas, a jej przepisy
zostały zastąpione w części osobnym dekretem o zobowiązaniach podatkowych regulującym
zagadnienia prawa materialnego oraz w dalszej części - dekretem z 16.05.1946 r. o postępo
waniu podatkowym66. Unormowania prawne zawarte w dekrecie powstały w wyniku złożenia
w całość części przepisów Ordynacji podatkowej z 1934 r. oraz wybranych przepisów rozpo
rządzenia o postępowaniu administracyjnym, niektóre przeniesiono wprost, inne zaś ze zmia
nami.
Niezależnie od oceny tej techniki tworzenia prawa trzeba stwierdzić, że nastąpiła korzystna
zmiana, gdyż przybliżono postępowanie podatkowe do postępowania administracyjnego ogól
nego. Przepisy dekretu odnosiły się w pełnym zakresie do podatników tzw. sektora nieuspo-
62 Dz.Urz. UEL84, s. 1.
64 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania..., s. 152 i powołana tam
literatura.
65 Dz.U. Nr 39, poz. 346; po zmianach tekst jedn.: Dz.U. z 1936 r. Nr 14, poz. 134 ze zm.
66 Dz.U. Nr 27, poz. 174 ze zm.
5. Ewolucja prawnej regulacji postępowania podatkowego 89
łecznionego, czyli prywatnych kupców, rzemieślników, przedsiębiorców, a tylko w ograni

czonym zakresie dotyczyły opodatkowania jednostek gospodarki uspołecznionej, bo jedynie
w przypadkach braku odrębnych regulacji proceduralnych. Dekret ten, z wieloma noweliza
cjami spowodowanymi zmianami politycznymi i gospodarczymi6 , obowiązywał do końca
1980 r., tzn. do rozciągnięcia na postępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych znowe
lizowanego w 1980 r. Kodeksu postępowania administracyjnego. W Kodeksie był dział III,
stanowiący w art. 164-179 o odrębnościach procesowych obowiązujących przy rozpatrywaniu
tych spraw. W latach 1981-1997 obowiązywało jednolite postępowanie administracyjne z za
chowaniem nielicznych odrębności dostosowanych do spraw zobowiązań podatkowych.
Ten stan prawny uległ zmianie po wejściu w życie ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja 98
podatkowa6768. Przepisami tej ustawy wyłączono spod mocy obowiązującej Kodeksu
postępowania administracyjnego postępowanie w sprawach zobowiązań podatko
wych, informacji podatkowej, kontroli podatkowej i czynności sprawdzających. Po
nadto rozciągnięto przepisy postępowania podatkowego na sprawy kontroli skarbowej.
Następnie odrębną ustawą z 12.12.1997 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny69 również
rozciągnięto na sprawy celne przepisy postępowania podatkowego. W ten sposób po
nownie wyodrębniono legislacyjnie zespół przepisów postępowania administracyjne
go szczególnego. Tym samym, formalnie rzecz biorąc, nastąpiła dekodyfikacja postę
powania administracyjnego z wyraźnych pobudek separatyzmu resortowego, ale pod
względem merytorycznym związki postępowania podatkowego z postępowaniem ad
ministracyjnym ogólnym oraz przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego
są jednak nadal bardzo silne i ważne dla praktyki administracyjnej oraz orzecznictwa
sądowego. Przede wszystkim przepisy dwóch działów Kodeksu są stosowane wprost
w sprawach podatkowych, następnie do Ordynacji podatkowej przeniesiono wiele
przepisów Kodeksu bez jakiejkolwiek zmiany, część przepisów włączono do jej tekstu
z niewielkimi zmianami, pozostała część przepisów stanowi dopiero o specjalizacji tej
szczególnej procedury administracyjnej.
Ordynację wielokrotnie zmieniano wkrótce po jej wejściu w życie, ale były to raczej
doraźne korekty spowodowane zmianami innych przepisów prawnych oraz dostrze
żonymi lub ujawnionymi w praktyce niedostatkami regulacji prawnej.
Pierwotny tekst Ordynacji uległ poważnej zmianie w wyniku nowelizacji dokonanej

ustawą z 12.09.2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie nie
których innych ustaw70. Nie wchodząc w pełny zakres zmian Ordynacji, były bowiem
jeszcze liczne następne, należy stwierdzić, że wpłynęły one korzystnie na kształt tego
postępowania administracyjnego szczególnego, przybliżając wiele gwarancji proceso
wych do istniejących w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w wielu kwestiach
67 Po kilku ważniejszych ogłoszono drugi tekst jedn.: Dz.U. z 1963 r. Nr 11, poz. 60 ze zm.
68 Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.
69 Dz.U. Nr 160, poz. 1084 (akt uchylony); ustawa z 19.03.2004 r. - Prawo celne (Dz.U. z 2018 r. poz. 167
ze zm.), art. 73 zawiera odesłanie do Ordynacji podatkowej w kwestiach procesowych.
70 Dz.U. Nr 169, poz. 1387 ze zm.
procesowych wprowadzając nowe, wartościowe uregulowania prawne. Nadal pozo

stało duże, a nawet nieco mocniejsze teraz, powinowactwo rozwiązań prawnych po
stępowania administracyjnego ogólnego oraz postępowania podatkowego, co pozwala
na wykorzystanie w szerokim zakresie orzecznictwa sądu administracyjnego w wy
kładni tych przepisów i utrzymywanie w miarę jednolitego standardu proceduralnego
rozpatrywania spraw. Ten kierunek zmian został zachowany w odniesieniu do proce
sowej części Ordynacji podatkowej w dalszych nowelizacjach dokonywanych bardzo
często w kolejnych latach.
Proces zmiany Ordynacji jest ciągły, od zmian w ograniczonym (ale ważnym dla po
datnika) zakresie, jak dodany ustawą z 5.08.2015 r. o zmianie ustawy - Ordynacja
podatkowa oraz niektórych innych ustaw71 art. 2a w brzmieniu: „Niedające się usunąć
wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść po
datnika”, który nadaje zasadzie domniemania załatwienia sprawy na korzyść jednostki,
wypracowanej w doktrynie i orzecznictwie sądowym, moc reguły prawnej.
Szeroki zakres zmian w postępowaniu podatkowym wprowadzono ustawą

z 10.09.2015 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych
ustaw72. Szczegółowo unormowano instytucję pełnomocnictwa, rozbudowując wiele
instytucji procesowych dotyczących praw i obowiązków stron postępowania podat
kowego, które zostaną omówione przy przedstawieniu konstrukcji poszczególnych in
stytucji procesowych postępowania podatkowego.
Ustawą z 13.05.2016 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych in

nych ustaw73 dodano do regulacji dział Ilia „Przeciwdziałanie unikaniu opodatkowa
nia”, regulując postępowanie podatkowe w sprawie unikania opodatkowania. Regula
cja materialnoprawna w Ordynacji podatkowej w zakresie „przeciwdziałania unikania
opodatkowania” została zmieniona w ustawach: z 5.07.2018 r. o zmianie ustawy - Or
dynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw74 oraz z 23.11.2018 r. o zmianie
ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym
od osób prawnych, ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw75.
W innym przedmiotowo zakresie dokonano nowelizacji przepisów Ordynacji podat

kowej ustawą z 16.11.2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Admini
stracji Skarbowej76, wprowadzając zmiany w zakresie budowy systemu ustrojowego
rządowej administracji skarbowej, w tym zniesienia organów kontroli skarbowej oraz
zmian w regulacji instytucji procesowych postępowania podatkowego.
71 Dz.U. poz. 1197.

5. Ewolucja prawnej regulacji postępowania podatkowego 91
Dla struktury ustrojowej rządowej administracji skarbowej podstawą jest ustawa

z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej ". Zmiany w regulacji procesowego
prawa podatkowego były powiązane ze zmianami w regulacji materialnego prawa po
datkowego (np. w zakresie podstaw prawnych wznowienia postępowania podatkowego
przez dodanie do art. 240 § 1 pkt 5a). Kolejne zmiany związane są z wprowadzeniem
regulacji danych osobowych, dostosowaniem do nowej regulacji np. wprowadzonej
w ustawie o zmianie ustawy o dowodach osobistych. Warto podkreślić, że trwają prace
nad opracowaniem całościowym nowej Ordynacji podatkowej.
77
Dz.U. z 2019 r. poz. 768 ze zm.
Rozdział IV
SĄDOWNICTWO ADMINISTRACYJNE ORAZ

PO STĘ PO WANIE SĄDOWOAD MINISTRACYJ N E
W POLSCE NA TLE PRAWNOPORÓWNAWCZYM
1. Uwagi wstępne
99 Sądowa kontrola administracji, a zwłaszcza jej decyzji, pojawia się znacznie wcześniej niż
© prawne uregulowanie postępowania administracyjnego. We Francji ustawami z 16
i 24.10.1790 r. oraz dekretem z 16 fruktidora Roku III zakazano sądom mieszania się w dzia
łalność administracji, a „zakaz ten, sformułowany w słowach bardzo ostrych, wskutek trud
ności, które przeciwstawiły słabemu jeszcze Państwu dawne Parlamenty, stworzył próżnię
prawną. Dlatego administracja sama z siebie uruchomiła mechanizm autonomicznej kontroli,
który miał się następnie od niej oderwać i uzyskać niezależność, z czego jednak nie wynikało
w sposób oczywisty, czy będzie on zmierzał w kierunku ochrony obywatela”1. Organem kon
troli, o którym mowa, była Rada Stanu (Conseil d’Etat będąca organem władzy wykonawczej),
spełniająca od ukształtowania jej formy w Konstytucji Roku VIII dwoistą funkcję, bo dotyczącą
redakcji ustaw i rozporządzeń, jak również kontroli administracji, w ramach czego należało
do niej rozstrzyganie sporów administracyjnych2.
Dodać trzeba, że: „W historii administracji francuskiej doniosłe akty ustawodawcze w rzeczy
wistości często stanowiły kodyfikację orzecznictwa. Orzecznictwo stanowi w istocie główne
źródło prawa administracyjnego, któremu nadało ono jednolity charakter w zakresie jego
istoty i metod administracji. Sędzia administracyjny stworzył poprzez zasadę legalności i za
sady odpowiedzialności administracyjnej zasadnicze koncepcje, które regulują zarazem jego
rolę jako tego, który chroni obywateli, jako czynnik kształtowania administracji. Są one cha-
1 N. Questiaux, Kontrola administracji [w:] Administracja Republiki Francuskiej, Wrocław 1984, s. 242;
W. Brzeziński, Sądowa kontrola administracji we Francji, Warszawa 1960, s. 13-16. Zakaz wkraczania sądu
powszechnego w działania administracji znany był od dawna we Francji, ponieważ wprowadził go Richelieu
w 1641 r., a podtrzymał w 1661 r. Ludwik XIV; R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Paris 1991,
s. 27. Król delegował władzę sądowniczą parlamentom, a zachował dla siebie władzę wykonawczą, która
nie mogła być wobec tego poddana kontroli sądów. W późniejszym czasie odsunięcie sądów powszechnych
od kontroli administracji wywodzono ze ściśle pojmowanej separacji władz w państwie.
2 N. Questiaux, Kontrola..., s. 242.
2. Polskie sądownictwo administracyjne do 1939 r. 93
rakterystyczne dla prawa administracyjnego; uzupełnia je dalsza zasada, jaką jest kontrola
sprawowana ze strony sędziego”3.
Rolę Conseil d’Etat w kontroli działania administracji publicznej świetnie ilustruje to, że ce- 1 00
niony zbiór precedensowych orzeczeń otwiera orzeczenie Tribunal des Conflits z 8.02.1873 r.
w sprawie Blanco przeciwko prefektowi Gironde, uznające wyłączną właściwość administracji,
a więc i Conseil d’Etat, do rozpoznania sprawy z zakresu odpowiedzialności za szkodę wyrzą
dzoną jednostce działaniem przedsiębiorstwa należącego do administracji publicznej. Po nim
zamieszczono jeszcze sześć dalszych orzeczeń Tribunal des Conflits lub Conseil d’Etat z XIX
w., które wciąż zachowują aktualność, wyznaczając linię orzecznictwa sądownictwa admini
stracyjnego4.
Orzecznictwo stanowi we Francji ważne źródło zasad postępowania administracyjnego, kształ
tuje bowiem treść i formę różnych czynności administracji. W doktrynie wyraźnie już wyod
rębnia się zespół reguł dotyczących wydawania aktów administracyjnych, jednakże idea ko
dyfikacji postępowania administracyjnego napotyka znaczne opory, a to z obawy przed zbytnią
sztywnością ustawowej regulacji prawnej5.
Inaczej jest z kodyfikacją przepisów dotyczących sądownictwa administracyjnego, ponieważ 101
w 1973 r. wprowadzono w życie Kodeks Trybunałów Administracyjnych (powołanych
w 1953 r. jako sądy 1 instancji), a po powołaniu (w 1987 r.) sądów apelacyjnych wydano
w 1989 r. Kodeks Trybunałów Administracyjnych i Sądów Apelacyjnych. W 2001 r. zaś wszedł
w życie Kodeks Sądownictwa Administracyjnego normujący zakres działania i postępowanie
wszystkich instancji wraz z Conseil d’Etat jako najwyższą. Trzeba zaznaczyć, że jest to kodeks
szczególnego rodzaju, łączący w całość unormowania dotyczące ustroju, właściwości, kom
petencji i procedury sądownictwa administracyjnego, które są zawarte w ustawach oraz
w aktach wykonawczych, jak również to, że w wielu prawnych regulacjach uwzględnia się
utrwaloną praktykę orzeczniczą. Jest to inny rodzaj kodyfikacji niż przyjęty w polskiej legislacji,
w której kodeks zawiera tylko przepisy prawne rangi ustawowej6.
W Austrii orzecznictwo wiedeńskiego Trybunału Administracyjnego stworzyło podstawy
ustawowego uregulowania postępowania administracyjnego. W Niemczech ustawa związko
wa o postępowaniu administracyjnym została uchwalona dopiero w 1976 r., chociaż krajowe
ustawy były wydawane jeszcze w XIX w. (por. rozdział II).
2. Polskie sądownictwo administracyjne do 1939 r.

Pierwsze rozwiązania prawne. Początki sądownictwa administracyjnego w Polsce przypadają 102
© na okres Księstwa Warszawskiego i Królestwa Polskiego. W konstytucji Księstwa Warszaw
skiego z 1807 r. była zapowiedź powołania „sądownictwa sporów administracyjnych”, którą
3 N. Questiaux, Kontrola..., s. 244.

4 M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolve, B. Genervois, Les grands arręts de la jurisprudence
administrative, Paris 1999, s. 1-7.
5 R. Chapus, Droit administratif général, t. I, Paris 1992, s. 812-813 i 823-826. Na wady ustawowej
kodyfikacji postępowania administracyjnego wskazywał R. Odent w przedmowie książki C. Wiener, Vers
une codification de la procédure administrative, Paris 1975, s. 8.
6 J. Borkowski, Nowy francuski kodeks sądownictwa administracyjnego, PiP 2001/10, s. 38 i n.
94 Rozdział IV. Sądownictwo administracyjne oraz postępowanie...
w późniejszych aktach prawnych zrealizowano ściśle według francuskiego wzoru, powołując

rady prefekturalne jako organy I instancji oraz nadając Radzie Stanu kompetencje sądu ad
ministracyjnego II instancji. Z wieloma zmianami i przerwami w działaniu ten model roz
strzygania sporów administracyjnych przetrwał w Królestwie Polskim aż do 1867 r., kiedy to
w toku likwidacji odrębności ustrojowych zniesiono Radę Stanu7.
W Polsce odrodzonej sądowa kontrola administracji i jej decyzji kształtowała się nie bez pew
nych zawiłości i z wykorzystaniem różnych modeli tej kontroli8. Trzeba zaznaczyć, że związek
między orzecznictwem sądów administracyjnych a ustawowym uregulowaniem postępowania
administracyjnego był wyraźny i podkreślano go w literaturze9.
103 Okresy różnych rozwiązań prawnych. W rozwoju sądownictwa administracyjnego w Polsce
można wyróżnić pod względem normatywnym kilka okresów. W II Rzeczypospolitej wyod
rębnia się trzy okresy, a mianowicie: pierwszy, trwający do 1922 r„ drugi, obejmujący lata
1922-1935, oraz trzeci, który zamknąłby się w 1940 r„ a został przerwany wybuchem wojny.
Po wojnie nie reaktywowano NTA i istniało sądownictwo administracyjne szczególne jedynie
w sprawach ubezpieczeń społecznych, które zachowało odrębność organizacyjną do 1974 r.
Mając to na uwadze, można wyróżnić lata 1944-1974, a następnie lata 1974-1980, tzn. do
powołania NSA, co otwiera nowy etap w ewolucji sądownictwa administracyjnego. Jest też
możliwe wyróżnienie podokresów, przyjmując np. jako datę graniczną rok 1932, w którym
wydano nowe przepisy o NTA, a w latach 1944-1974 można wyróżnić podokresy stosownie
do czterech etapów dyskusji nad wprowadzeniem sądownictwa administracyjnego i prób
przygotowania rozwiązań legislacyjnych10.
W uregulowaniu prawnych podstaw działania NSA można wyróżnić lata 1980-1990, w któ
rych sąd ten miał inaczej wyznaczone ramy działania niż poczynając od noweli z 1990 r., bo
ona poważnie odmieniła model kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, oraz okres
od 1995 r., tzn. od wejścia w życie ustawy o NSA. Przepisy art. 175 ust. 1, art. 176 ust. 1, art. 184
i 236 ust. 2 Konstytucji RP wyznaczyły kierunek dalszych przemian struktury sądownictwa
administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc o dwuinstancyjności
postępowania i innych sądach administracyjnych działających oprócz NSA. Nowy okres
w działaniu sądownictwa administracyjnego rozpoczął się z wejściem w życie 1.01.2004 r.
ustaw: z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z 30.08.2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi11.
7 W. Witkowski, Sądownictwo administracyjne w Księstwie Warszawskim i Królestwie Polskim

1807-1867, Warszawa 1984, s. 13-32.
8 Kierunki dyskusji nad kształtem przyszłego sądownictwa administracyjnego w Polsce odrodzonej
omawia D. Malec, Najwyższy Trybunał Administracyjny 1922-1939 w świetle własnego orzecznictwa,
Warszawa-Kraków 1999, s. 22-29.
9 R. Hausner, Geneza rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym, „Gazeta
Administracji i Policji Państwowej” 1933/15, s. 499; W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu
administracyjnym, Lublin 1938, s. 1.
10 M. Wyrzykowski, Sądownictwo administracyjne w PRL, Warszawa 1983, s. 28-45; etap pierwszy -
lata 1945-1948; etap drugi - 1956-1959; etap trzeci - 1971-1972; etap czwarty - 1977-1980.
11 Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ipoz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm. oraz 1302
ze zm.; termin wejścia w życie oraz podstawy przekształcenia sądownictwa w dwuinstancyjne uregulowano
w ustawie z 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych
i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
Sądownictwo administracyjne II Rzeczypospolitej. W pierwszym z wyróżnionych okresów 104

(do 1922 r.) zachowano wiele uregulowań prawnych dawnych państw zaborczych. Nadal obo
wiązywały przepisy dopuszczające zaskarżenie decyzji administracyjnych do austriackiego
Trybunału Administracyjnego i na mocy dekretu Naczelnika Państwa z 8.02.1919 r. kompe
tencje tego Trybunału przeniesiono na Sąd Najwyższy, „przy którym utworzono osobny Senat
(IV) dla tych spraw publicznoprawnych, złożony z członków dawnego Trybunału Admini
stracyjnego w Wiedniu”12. W byłym zaborze pruskim w sprawach wyliczonych w ustawach
sądem administracyjnym I instancji był wydział powiatowy działający pod przewodnictwem
starosty. W 1920 r. przekształcono pozaborcze instytucje w wojewódzkie sądy administracyjne
działające w I lub w II instancji, a kompetencje Najwyższego Sądu Administracyjnego w Ber
linie przeszły na podstawie ustawy z 1.08.1919 r. na Sąd Nadziemiański, by następnie na mocy
ustawy z 1920 r. przejął je Senat Administracyjny przy Sądzie Apelacyjnym w Poznaniu13.
W byłym zaborze rosyjskim nie działało sądownictwo administracyjne i tylko niektóre przepisy
państwa polskiego dotyczące toku instancji dopuszczały również kontrolę sądową (np. w nie
których sprawach samorządowych14).
Konstytucja Marcowa z 1921 r. w art. 73 zapowiedziała powołanie sądownictwa administra 105
cyjnego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele i ta zapowiedź regulacji usta
wowej została szybko wykonana. Stosownie do art. 33 ustawy z 3.08.1922 r. o Najwyższym
Trybunale Administracyjnym15 rozpoczął on działalność 22.10.1922 r., zapoczątkowując okres
względnie jednolitego sądownictwa administracyjnego w Polsce. Ustawa zawierała nieliczne
przepisy procesowe, a wiele kwestii proceduralnych unormowano w regulaminie NTA. Dla
większości ziem Polski była to jedyna instancja sądownictwa administracyjnego. Tylko w by
łym zaborze pruskim i w autonomicznej części kraju, jaką stanowiło województwo śląskie,
działały wojewódzkie sądy administracyjne (z siedzibami w Katowicach, Poznaniu i Toruniu),
do których kierowano odwołania od wyroków wydziałów powiatowych (lub miejskich); sądy
te stosowały nadal pruskie przepisy postępowania sporno-administracyjnego. Wyroki woje
wódzkich sądów administracyjnych wydane w I instancji można było zaskarżyć w drodze
odwołania do NTA, a od wyroków tych sądów wydanych w II instancji można było wystąpić
do NTA z rewizją16.
Najwyższy Ttybunał Administracyjny. Na podstawie przepisów ustawy z 1922 r. można 106
wskazać na wiele elementów charakteryzujących model normatywny kontroli administracji
sprawowanej przez NTA. Był to sąd administracyjny w zasadzie jednoinstancyjny, orzekający
prawomocnie o legalności tych indywidualnych aktów administracyjnych, które były podej
mowane przez organy administracji rządowej lub samorząd terytorialny w wykonaniu swych
funkcji publicznoprawnych oraz które były ujęte w formę procesową orzeczeń lub zarządzeń.
12 J.S. Langrod, Zarys sądownictwa administracyjnego, Warszawa 1925, s. 176-177; K.W. Kumaniecki,
Ustrój państwowych władz administracyjnych na ziemiach Polski, Warszawa 1921, s. 155-156.
13 J.S. Langrod, Zarys sądownictwa..., s. 178-181; W. Maisel, Wojewódzkie sądy administracyjne
w Drugiej Rzeczypospolitej, Warszawa-Poznań 1976, s. 24 i n.
14 J.S. Langrod, Zarys sądownictwa..., s. 181-185.
15 Dz.U. Nr 67, poz. 600.
16 W. Maisel, Wojewódzkie sądy..., s. 174 i n. Z tego względu J.S. Langrod pisał o trójinstancyjnym
systemie sądów administracyjnych w województwach: poznańskim, pomorskim i górnośląskiej części
województwa śląskiego [w:] K.W. Kumaniecki, J.S. Langrod, S. Wachholz, Zarys ustroju, postępowania
i prawa administracyjnego w Polsce, Kraków-Warszawa 1939, s. 114.
Sąd orzekał wyłącznie w składach sędziów zawodowych, chociaż trzeba od razu zaznaczyć, że
początkowo ustawa wymagała, ażeby połowa sędziów NTA miała kwalifikacje sędziowskie; od
1932 r. wymaganie ograniczono do 1/3 składu NTA, pozostałe osoby powoływane na stano
wiska sędziowskie musiały mieć wykształcenie prawnicze i praktykę prawniczą.
Podstawę prawną skargi do NTA stanowiło naruszenie publicznych praw podmiotowych, co
znaczy, że legitymowany do wniesienia skargi bezpośrednio do NTA był jedynie podmiot,
który twierdził, że orzeczenie lub zarządzenie narusza jego prawa lub obarcza go obowiązkiem
bez podstawy prawnej. Stroną pozwaną był przed sądem organ administracji publicznej (rzą
dowej, samorządowej), który wydał orzeczenie lub zarządzenie w ostatniej instancji. Sąd orze
kał na podstawie stanu faktycznego utrwalonego w aktach sprawy, a tylko wyjątkowo dopusz
czał nowe fakty, gdy strona o nich wcześniej nie wiedziała. Uznając skargę za uzasadnioną,
NTA wyrokiem wydawanym w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, tak samo jak wszystkie inne
sądy, uchylał zaskarżone orzeczenie lub zarządzenie w całości, a z mocy ustawy na organie
administracji publicznej spoczywał obowiązek wydania nowej decyzji i był on przy tym zwią
zany poglądem prawnym wyrażonym w wyroku NTA. Skargę bezzasadną NTA oddalał, a za
skarżona decyzja stawała się prawomocna. Umorzenie postępowania przed NTA następowało
w razie cofnięcia skargi, a mogło również mieć miejsce wtedy, gdy organ administracyjny, nie
czekając na wyrok NTA, uchylił swoje orzeczenie lub zarządzenie. Najwyższy Trybunał Ad
ministracyjny miał wyłącznie kompetencje kasacyjne. Od 1932 r. obowiązywał przed NTA
przymus adwokacki, co miało zapewnić swego rodzaju wstępną kontrolę skargi. Zakres właś
ciwości NTA był określony klauzulą generalną z enumeracją rodzajów spraw wyłączonych
spod jego kontroli.
107 U stawa z 1922 r. została zastąpiona nowym aktem prawnym, który porządkował uregulowania
prawne, nie zmieniając rozwiązań modelowych. Dlatego też rozporządzenie Prezydenta Rze
czypospolitej z 27.10.1932 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym1718
stanowi tylko for
malną cezurę w prawnej regulacji sądownictwa administracyjnego w II Rzeczypospolitej, po
nieważ - jak pisali komentatorzy - „prawo to jest nowem raczej pod względem systematycz
nego układu, niż pod względem treści prawnej, przynajmniej w najistotniejszych punktach.
Jeżeli bowiem pominąć końcową część jego - postanowienia przejściowe, zmierzające do usu
nięcia w przyspieszonym tempie bardzo znacznych zaległości i do wprowadzenia zmian
w składzie osobowym Trybunału, która to część niewątpliwie zdecydowała o wydaniu nowego
prawa, to wszystkie stałe zmiany, wprowadzone przez rozporządzenie Prezydenta można zes
tawić w dwie grupy. Pierwsza z nich dotyczy wprowadzenia do tekstu Prawa licznych przepi
sów, które dotąd zawarte były w ustawach dodatkowych lub w regulaminie Trybunału. [...]
Druga grupa nowych postanowień obejmuje zmiany istotne i dotyczy nielicznych tylko punk-
. / „18
tow
W przepisach przejściowych zamieszczono art. 115, w myśl którego strona musiała złożyć
pisemne oświadczenie o dalszym popieraniu skargi wniesionej przed 1.04.1932 r„ a jeżeli go
nie wniosła, to postępowanie umarzano, tak samo jak w przypadku oświadczenia odmawia
jącego poparcia skargi. Prostsze sprawy mogły być rozstrzygane jednoosobowo (art. 116). Oba
17 Dz.U. Nr 94, poz. 806 ze zm.

18 M. Baumgart, H. Habel, Prawo o Najwyższym Trybunale Administracyjnym i prawo o postępowaniu
administracyjnym, Warszawa 1933, s. 5-6.
przepisy miały zapewnić likwidację zaległości w rozpatrywaniu spraw. Zaległości te były tak
znaczne, że powodowały wyczekiwanie na rozprawę dochodzące do dwóch lat, a czasem jesz
cze dłużej19. Artykuł 119 ust. 1 dopuszczał w określonym terminie przenoszenie prezesów
i sędziów NTA „bez ich zgody w stan spoczynku” (albo na emeryturę, albo z jednorazową
odprawą pieniężną).
Rozporządzenie znacznie obszerniej i dokładniej regulowało postępowanie przed NTA.
W przepisach zaznaczono rolę adwokata, który sprawował wstępną kontrolę skargi, zresztą
pod rygorem ostrym, bo gdy NTA oddalił skargę jako bezzasadną, to mógł powiadomić o tym
władzę dyscyplinarną adwokata, który skargę tę podpisał (art. 90 rozporządzenia został prze
jęty z noweli z 1932 r. do dawnej ustawy o NTA).
Inwalidzki Sąd Administracyjny przy NTA. Istotną zmianę do normatywnego modelu są- 108
downictwa administracyjnego wprowadzono w 1935 r. ustawą z 26.03.1935 r. o Inwalidzkim
Sądzie Administracyjnym20, tworząc zalążek systemu sądów administracyjnych. Przy NTA
utworzono ten sąd „jako sąd szczególny, powołany do orzekania o legalności orzeczeń, wy
danych w sprawach zaopatrzeń inwalidów wojennych i wojskowych oraz osób pozostałych po
tych inwalidach, po poległych, zaginionych i zmarłych w związku ze służbą wojskową” (art. 1).
Inwalidzki Sąd Administracyjny (ISA) miał działać do 30.09.1940 r., czyli do wejścia w życie
przepisów o sądownictwie ubezpieczeń społecznych. Inwalidzki Sąd Administracyjny orzekał
w składach ławniczych (sędzia zawodowy jako przewodniczący, jeden ławnik powołany spo
śród urzędników o wyższym wykształceniu prawniczym, a drugi spośród inwalidów wojen
nych lub wojskowych), miał kompetencje kasacyjno-reformacyjne; mógł on zaskarżone orze
czenie uchylić, co nakładało obowiązek wydania nowego orzeczenia na organ administracyjny
(zgodnego z zapatrywaniem prawnym ISA), albo też ISA, uchylając zaskarżone orzeczenie,
rozstrzygał sam sprawę. W przypadku orzekania reformacyjnego przez ISA organ admini
stracyjny miał obowiązek wydania takich zarządzeń, które były potrzebne do wykonania wy
roku. Regulacje prawne zawarte w ustawie z 1935 r. wyprzedzały te rozwiązania, które szerzej
i pełniej były rozwinięte w przepisach o sądownictwie ubezpieczeń społecznych. Ustawa o ISA
w sprawach trybu postępowania odsyłała do rozporządzenia z 1932 r. o NTA. Sąd ten korzystał
również z kancelarii NTA i jego sekretariatu prawniczego.
Najwyższy Trybunał Administracyjny jako władza sądownicza. Konstytucja Kwietniowa 1 09
z 1935 r. zaprowadziła pewien ład w sądownictwie administracyjnym, przecinając wreszcie
spór co do prawnego charakteru NTA. W Konstytucji Marcowej przepisy o NTA były zamie
szczone w rozdziale III o władzy wykonawczej, a w Konstytucji Kwietniowej w rozdziale IX
dotyczącym wymiaru sprawiedliwości zamieszczono art. 70 ust. 1, w którym jako organy wy
miaru sprawiedliwości wymieniono kolejno SN, NTA oraz Trybunał Kompetencyjny.
Kształtowanie przez prawodawcę systemu sądowej kontroli administracji w Drugiej Rzeczy
pospolitej zamyka ustawa z 28.07.1939 r. - Prawo o sądach ubezpieczeń społecznych21, która
miała wejść w życie 1.04.1940 r.; przed tą datą zakończyłby działalność Inwalidzki Sąd Admi
nistracyjny istniejący przy NTA.
19 M. Baumgart, H. Habel, Prawo o Najwyższym Trybunale Administracyjnym..., s. 4.

20 Dz.U. Nr 26, poz. 177.
21 Dz.U. Nr 71, poz. 476.
110 Projekt dwuinstancyjnych sądów administracyjnych. Trzeba wspomnieć o projekcie dwu

instancyjnego sądownictwa administracyjnego ogólnego. Brzmienie przepisu art. 73 Konsty
tucji Marcowej, zapowiadającego powołanie wieloinstancyjnego sądownictwa administracyj
nego, stanowiło podstawę do dyskusji o formie organizacyjnej, w jakiej ta zapowiedź powinna
być zrealizowana. W 1930 r. Komisja Wniosków Ustawodawczych przy Ministerstwie Spraw
Wewnętrznych przygotowała projekt ustawy o sądownictwie administracyjnym (obszerny, bo
liczący 178 artykułów), który został ogłoszony drukiem' . W projekcie proponowano powo
łanie Najwyższego Trybunału Administracyjnego oraz sześciu trybunałów obwodowych. Ofi
cjalny projekt został skierowany do Prezesa Rady Ministrów, ale nie nadano mu biegu legi
slacyjnego.
3. Sądy powszechne w kontroli administracji publicznej

w II Rzeczypospolitej
111 Kontrolę administracji sprawowały również sądy powszechne. Jedną z form kontroli było
rozpatrywanie przez sądy karne żądania skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego
w sprawach wykroczeń, czyli w sprawach karno-administracyjnych. Ta forma kontroli sądowej
nad karnymi orzeczeniami organów administracyjnych była zapowiedziana w art. 72 Konsty
tucji Marcowej. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928 r. o postępowaniu
23 w art. 3 stanowiło o stosowaniu w tych sprawach przepisów postę
karno-administracyjnem22
powania administracyjnego w szerokim zakresie. Sąd karny, który na podstawie wspomnia
nego żądania rozpatrywał sprawę od początku, mógł wykorzystywać akta sprawy karno-ad
ministracyjnej, a więc mógł również kontrolować prawidłowość procedury stosowanej przez
organ administracyjny przy wymierzaniu kary za wykroczenie.
Bardziej znaczącą rolę niż sądy karne mogły w kontroli administracji odegrać
© sądy cywilne. Precedensowe znaczenie miało niewątpliwie orzeczenie
z 1.02.1922 r., w którym Sąd Najwyższy uznał, że sądy powszechne mogą badać w spra
wie cywilnej, „czy złożona w sprawie decyzja władzy administracyjnej wydana została
w granicach właściwości tej władzy, jak również jej prawomocność; ale nie mogą
wchodzić w ocenę zasadności samej decyzji, która wydana przez władzę administra
cyjną właściwą i w granicach jej uprawnień, po uprawomocnieniu się jej, obowiązuje
również i sądy”24.
22 W rubryce Materiałyprawodawcze, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1931/16, s. 592-605.

Tryb prac nad projektem i wiele motywów jego postanowień omawia J. Drążek-Drawicz, Projekt ustawy
o sądownictwie administracyjnym, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1931/16, s. 590-592; uwagi
do losów projektu dorzuca W. Maisel, Wojewódzkie sądy..., s. 212-214.
23 Dz.U. Nr 38, poz. 365 ze zm.
24 S.N. I.C. 378/21, „Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego. Orzeczenia Izby Pierwszej (Cywilnej)” 1922,
poz. 128, s. 246; podobnej treści orzeczenie SN z 14.09.1922 r„ S.N. I C 254/22, „Zbiór Orzeczeń Sądu
Najwyższego” 1922, poz. 71, s. 129-130.
4. Sądowa kontrola administracji państwowej w latach 1944-1980 99
Ważne miejsce zajmuje w tej kwestii orzeczenie składu całej Izby z 3.03.1924 r„
© w którym stwierdzono, że sąd jest władny badać uprawnienie organu admini
stracyjnego do wydania decyzji, albowiem w braku tego uprawnienia nie będzie miała
ona charakteru administracyjnego (nie będzie aktem administracyjnym, a działaniem
w drodze faktycznej); sąd nie jest natomiast powołany do oceny stosowania przez organ
administracyjny przepisów proceduralnych przy wydawaniu decyzji administracyjnej,
poza jedynym przypadkiem, gdy organ administracyjny nie zachował w ogóle żadnej
procedury25.
W orzeczeniu z 12.02.1937 r.26, nawiązując do dwóch wcześniejszych orzeczeń,

© Sąd Najwyższy podtrzymał pogląd, że przy pogwałceniu właściwości przez organ
administracyjny lub przy pominięciu przez ten organ wszelkiej procedury przy wyda
waniu decyzji sąd jest władny poddać ocenie moc obowiązującą prawomocnej decyzji
i odmówić jej stosowania w rozpoznawanej sprawie.
W późniejszych orzeczeniach Sądu Najwyższego pojawiły się różne modyfikacje

© przytoczonych poglądów, ale podstawowe założenia pozostały, ponieważ „Sąd
Najwyższy hołduje niezachwianie zasadzie, że decyzje administracyjne nie podlegają -
jeżeli nie ma przepisu szczególnego - kontroli sądu cywilnego”27. Sąd cywilny podej
muje kontrolę wstępną (prejudycjalną, wpadkową) tylko wtedy, gdy przedkładana
w określonej sprawie cywilnej decyzja administracyjna jest dotknięta tak ciężkimi wa
dami, że nabiera ona cech działania faktycznego, bo wprawdzie podjął ją organ admi
nistracyjny, ale niewłaściwy w sprawie lub też bez zachowania jakiejkolwiek procedury.
W wyniku kontroli wstępnej sąd nie pozbawia decyzji mocy obowiązującej, a jedynie
odmawia jej stosowania w konkretnej sprawie, którą rozpatruje, czyli w tej jedynie
sprawie taka decyzja będzie bezskuteczna prawnie.
4. Sądowa kontrola administracji państwowej

w latach 1944-1980
Wprawdzie w 1944 r. przepisy Konstytucji Marcowej zostały uznane za podstawę działania 112
© organów państwowych, ale nie reaktywowano wielu instytucji ustanowionych w tej konsty
tucji, nie reaktywowano również NTA. Ustawa konstytucyjna z 19.02.1947 r. o ustroju i za
kresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej28 w art. 26 zapowiedziała, że:
„Osobna ustawa ustali tryb i zakres działania organów właściwych do orzekania o legalności
aktów administracyjnych w zakresie administracji publicznej” (przepis zamieszczono w roz-
25 S.N. I.C. 267/23, „Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego” 1924, poz. 29, s. 51.
26 C I 1671/36, „Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego. Orzeczenia Izby Cywilnej” 1938/11, poz. 63,
s. 160-162.
27 J. Litwin, Zmierzch koncepcji tzw. bezwzględnej nieważności niektórych decyzji administracyjnych
na forum cywilnym, NP 1965/10, s. 1133.
28 Dz.U. Nr 18, poz. 71 ze zm.
dziale VII zatytułowanym „Wymiar sprawiedliwości”)> co dało podstawę do dyskusji nad za
łożeniami takiej ustawy, jednak nie podjęto żadnych działań legislacyjnych. Zresztą i samą
.
dyskusję również wygaszono2930
113 Od 1946 r. działało dwuinstancyjne sądownictwo ubezpieczeń społecznych, czyli ta część
sądownictwa administracyjnego pozostała, ponieważ wykonano wspomnianą ustawę
z 28.07.1939 r. - Prawo o sądach ubezpieczeń społecznych i sądy ubezpieczeń społecznych
faktycznie rozpoczęły działalność w 1946 r?° W przepisach ustawy znalazły się rozwiązania
prawne sprawdzone w działaniu ISA, czyli była tu zachowana ciągłość generalnych założeń.
Sądy ubezpieczeń społecznych w doktrynie traktowano jako administracyjne sądy szczególne,
gdyż władne były w wielu przypadkach wydawać orzeczenia rozstrzygające sprawę meryto
rycznie co do jej istoty, a ich właściwość rozciągała się na sprawy administracyjne jednego
rodzaju31. Odróżniało to je od sądów administracyjnych ogólnych, które miały wyłącznie
kompetencje kasacyjne, a ich właściwość obejmowała sprawy administracyjne różnego ro
dzaju.
114 Stosownie do art. 1 ustawy z 1939 r. sądy ubezpieczeń społecznych sprawowały wymiar spra
wiedliwości w sporach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Do sądów tych można było za
skarżyć tylko takie decyzje ubezpieczeniowe, z których dla podmiotów stosunków ubezpie
czeniowych płynęły skutki prawne, a wyłączone były spod ich kognicji decyzje podejmowane
przez instytucje ubezpieczeniowe na mocy swobodnego uznania. Dopuszczalna była również
skarga na trwające ponad sześć miesięcy milczenie instytucji ubezpieczeniowej. W I instancji
właściwe były okręgowe sądy ubezpieczeń społecznych, a w II instancji - Trybunał Ubezpie
czeń Społecznych (TUS). Przy TUS działał rzecznik interesu publicznego, który mógł zaskar
żyć każdą decyzję instytucji ubezpieczeniowej, a także orzeczenia sądowe wydane w I instancji,
jeżeli było to konieczne do zapewnienia ich zgodności z prawem, do zapewnienia poprawnej
lub jednolitej wykładni prawa. Rzecznik korzystał z procesowych uprawnień strony w postę
powaniu sądowym32.
Sądy ubezpieczeń społecznych podejmowały postępowanie wskutek skargi, którą mogła
wnieść strona twierdząca, że decyzja narusza jej prawo lub obciąża ją obowiązkiem bez pod
stawy prawnej. Stroną pozwaną była instytucja ubezpieczeniowa, która wydała decyzję. Sąd
nie był związany zarzutami skargi, ale był związany granicami sprawy, w której wydano decyzję.
Wyrokując, sąd albo zatwierdzał decyzję, zmieniał ją, albo też uchylał z dwojakim skutkiem -
albo znosząc czynności postępowania przed instytucją ubezpieczeniową i wszystkie ich skutki,
albo też przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd orzekał na podstawie okolicz
ności ujawnionych w postępowaniu sądowym oraz w postępowaniu przed instytucją ubez
pieczeniową, co stanowiło o ciągłości sprawy w postępowaniu administracyjnym i sądowym.
Mógł też rozstrzygnąć sprawę co do samej zasady.
29 M. Wyrzykowski, Sądownictwo..., s. 28-34.

30 S. Garlicki, Prawo o sądach ubezpieczeń społecznych. Komentarz, Warszawa 1950, s. 5.
31 E. Modliński, Sądy ubezpieczeń społecznych jako szczególne sądy administracyjne, Warszawa 1946,
s. 24 i 31.
32 Instytucja ta przypominała komisarza interesu publicznego, który mógł być wyznaczony do udziału
w postępowaniu przed sądami administracyjnymi byłego zaboru pruskiego z mocy przepisów pruskiej
ustawy o ogólnym zarządzie kraju, por. W. Maisel, Wojewódzkie sądy..., s. 151-153.
4. Sądowa kontrola administracji państwowej w latach 1944-1980 101
W sprawach karno-administracyjnych do 1952 r. obowiązywały przepisy z 1928 r. i wobec tego 115

można było korzystać z żądania skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego, a już
po wejściu w życie ustawy z 15.12.1951 r. o orzecznictwie karno-administracyjnym33 przepisy
rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. nadal były stosowane do 1972 r. w spra
wach karno-administracyjnych tylko przed organami administracji specjalnej (np. morskiej).
W niektórych sprawach administracyjnych wprowadzono mieszany tryb po- 116

O stępowania, tzn. że po wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym
otwierała się droga sądowa, z której można było korzystać na ogólnych zasadach -
wnosząc powództwo. Była to swoista namiastka sądowej kontroli decyzji, tak samo jak
kontrola legalności decyzji administracyjnych podejmowana niekiedy przez sąd cy
wilny w ramach roztrząsania kwestii wstępnej34.
Pewne znaczenie miała odpowiedzialność odszkodowawcza administracji, bo przy

rozpoznawaniu spraw trzeba było z reguły badać prawidłowość decyzji i innych działań
administracji. Przepisy o odpowiedzialności Skarbu Państwa za działania funkcjona
riuszy znalazły się najpierw w ustawie z 1956 r., następnie w Kodeksie cywilnym, a także
były rozproszone w wielu odrębnych aktach prawnych35.
Sądy cywilne uznawały swoją kompetencję do badania ważności decyzji administra- 117
cyjnej oraz odmawiania jej skuteczności w konkretnej sprawie, jeżeli organ admini
stracyjny nie był właściwy albo nie zastosował przy wydaniu decyzji żadnej procedury.
W orzeczeniu Sądu Najwyższego z 31.05.1946 r.36 pojawiło się po raz pierwszy pojęcie
aktu administracyjnego bezwzględnie nieważnego, który nikogo nie obowiązuje. Po
jęcie to następnie rozwinięto w orzeczeniu Sądu Najwyższego z 4.11.1959 r.3
Dwie fale dyskusji nad potrzebą powołania sądownictwa administracyjnego przeto

czyły się w latach 1956-1959 oraz 1971-1972 i chociaż zaowocowały one projektami
rozwiązań ustawowych, to jednak do ich realizacji nie doszło38.
W ewolucji sądowej kontroli administracji jako datę graniczną trzeba potraktować

dzień wejścia w życie ustawy z 24.10.1974 r. o okręgowych sądach pracy i ubezpie
czeń społecznych39, której mocą zniesiono okręgowe sądy ubezpieczeń społecznych
oraz Trybunał Ubezpieczeń Społecznych. Nowo powołane okręgowe sądy pracy i ubez
pieczeń społecznych były właściwe do rozpatrywania odwołań w sprawach sporów
33 Dz.U. Nr 66, poz. 454; tekst jedn.: Dz.U. z 1966 r. Nr 39, poz. 233 ze zm.
34 J. Łętowski, Sądy powszechne i praworządność w administracji, Wrocław 1967, s. 130-169.
35 Przeglądu ich dokonała E. Łętowska, Odpowiedzialność odszkodowawcza administracji [w:] System
Prawa Administracyjnego, t. III, red. T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław 1978, s. 467 i n.
36 C III 217/46, OSNC 1947/1, poz. 25, s. 83-84.
37 II CR 669/59, OSPiKA 1962/4, poz. 106; szerzej o orzecznictwie sądowym w tej kwestii
por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 1986/XXXVII,
s. 84-90.
38 M. Wyrzykowski, Sądownictwo..., s. 34.
wynikających ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych. W zasadach orzekania tych

sądów zachowano pewne elementy właściwe dawnym sądom ubezpieczeń społecz
nych, ale ich odrębność była już zaznaczona dużo słabiej niż dawniej.
Przed wejściem w życie ustawy o NSA przypadki sądowej kontroli decyzji administra
cyjnych nie były zbyt liczne. W art. 12 ust. 3 ustawy z 31.01.1980 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjne
go40 w siedmiu punktach wyliczono sześć kategorii spraw, w których były właściwe
sądy. Utrzymano w mocy odwołanie do sądu w sprawach ubezpieczeń społecznych
powszechnych i kolejarskich, dochodzenie na drodze sądowej unieważnienia, spros
towania i ustalenia treści aktu stanu cywilnego, drogę powództwa sądowego w przy
padku objęcia egzekucją administracyjną dóbr materialnych i praw majątkowych osób
trzecich, drogę sądową w niektórych sprawach regulowanych Prawem wodnym, prawo
do rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego od orzeczenia quasi-sądowego organu
orzekającego w sprawach wynalazczych oraz sądowy tryb rozpatrywania reklamacji
dotyczących spisów wyborców. Najważniejsze w tym wyliczeniu było bez wątpienia
prawo odwołania do sądu w sprawach ubezpieczeń, ponieważ dotyczyło wielu spraw.
Inne sprawy nie miały już takiego znaczenia.
5. Naczelny Sąd Administracyjny w kontroli

administracji publicznej
118 Naczelny Sąd Administracyjny w kontroli administracji w latach 1980-2003. Wymieniona

© ustawa z 31.01.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks
postępowania administracyjnego weszła w życie 1.09.1980 r. i od tej daty przywrócono są
downictwo administracyjne ogólne i rozpoczęła się jego działalność kontrolna wobec organów
administracji państwowej. Właściwość NSA rozciągała się na decyzje administracyjne oraz
przypadki bezczynności organów administracyjnych w sprawach, w których miały one obo
wiązek ich wydania. Zakres spraw, w których decyzje podlegały sądowej kontroli, był określony
wyliczeniem w dawnym art. 196 § 2 k.p.a. dwudziestu ich dziedzin, a także zakresem obowią
zywania Kodeksu postępowania administracyjnego przy ich wydawaniu. W późniejszych la
tach w bardzo wielu ustawach albo potwierdzano uprawnienie do wniesienia skargi na decyzję
do NSA, albo też wprowadzano nowe przypadki tej kontroli.
119 Postępowanie przed NSA toczyło się na podstawie niewielu przepisów procesowych
wprowadzonych do Kodeksu postępowania administracyjnego oraz stosowanych od
powiednio przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. W postępowaniu sądowoad-
ministracyjnym stronami byli: skarżący (pozycja powoda) oraz organ, który wydał
decyzję lub był bezczynny w sprawie, jako strona przeciwna (pozycja pozwanego). Sąd
orzekał na podstawie stanu faktycznego sprawy wynikającego z akt administracyjnych

5. Naczelny Sąd Administracyjny w kontroli administracji publicznej 103
i w odniesieniu do stanu prawnego z daty wydania decyzji administracyjnej ostatecznej

w sprawie (kontrola następcza). Naczelny Sąd Administracyjny sprawował kontrolę
pod względem zgodności z prawem, a posiadał wyłącznie kompetencje kasacyjne
w stosunku do zaskarżonych decyzji. Po obaleniu zaskarżonej decyzji i ewentualnie
również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji sprawa powracała do organu ad
ministracji publicznej, który miał obowiązek ponownego jej rozpatrzenia z uwzględ
nieniem oceny prawnej sformułowanej w orzeczeniu NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny był jednoinstancyjnym sądem szczególnym, wyko

nującym orzecznictwo w siedzibie w Warszawie, a od 1981 r. również w ośrodkach
zamiejscowych, pozostającym pod nadzorem judykacyjnym SN, jako integralna część
aparatu wymiaru sprawiedliwości. Nadzór ten był sprawowany przez rozpoznawanie
rewizji nadzwyczajnych, podejmowanie uchwał zawierających rozstrzygnięcie wątpli
wych zagadnień prawnych (odpowiedzi na pytania prawne), a także - co było możliwe
do 1989 r. - przez ustalanie wytycznych wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej.
W praktyce stosowane były tylko dwa środki nadzoru: rewizja nadzwyczajna wnoszona
przez uprawnione podmioty z powodu rażącego naruszenia prawa hib interesu pań
stwa orzeczeniem NSA oraz udzielanie odpowiedzi na pytania prawne składów orze
kających41.
Poważne zmiany do ustawowego uregulowania sądownictwa administracyjnego wniosła usta 120

© wa z 24.05.1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego42. Zakresem
kontroli sprawowanej przez NSA objęto decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu
uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w postępowaniach admi
nistracyjnych szczególnych. Kontrolę tę rozszerzono na wyliczone w noweli z 1990 r. rodzaje
postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu egzeku
cyjnym. Od wejścia w życie noweli zakres właściwości NSA w kontroli decyzji administra
cyjnych jest określony klauzulą generalną z enumeracją niewielu wyjątków. Naczelny Sąd Ad
ministracyjny już nie tylko kontroluje decyzje administracyjne, postanowienia oraz przypadki
bezczynności organów administracji publicznej, lecz także stał się właściwy do rozpatrywania
sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych między terenowymi organami administracji
rządowej a samorządem terytorialnym, do badania zgodności z prawem rozstrzygnięć nad
zorczych w sprawach samorządu (chroniąc jego samodzielność), a także do rozpatrywania
skarg jednostek na uchwały organów gmin naruszające ich interes prawny lub uprawnienia.
Kolejny krok na drodze rozszerzania zakresu właściwości i kompetencji NSA stanowią unor 121
mowania ustawy z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym43, które wprowa
dziły wiele zmian w strukturze Sądu (podział na dwie Izby zaznaczający specjalizację orzecz
niczą), poszerzyły zakres właściwości, wzmocniły odrębną regulację postępowania sądowoad-
ministracyjnego oraz wprowadziły własny system rozstrzygania w NSA zagadnień prawnych
wzbudzających wątpliwości w konkretnych sprawach.
41 Zob. szerzej J. Borkowski, Zakres nadzoru sprawowanego przez Sąd Najwyższy nad orzecznictwem
Naczelnego Sądu Administracyjnego, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 1987/XXIX, s. 52 i n.
42 Dz.U. Nr 34, poz. 201.
Nastąpiła poważna zmiana jakościowa, ponieważ sąd administracyjny stał się właś
ciwy do badania zgodności z prawem szerokiej grupy aktów administracyjnych in
dywidualnych, podejmowanych w formach procesowych, jak również w formach po-
zaprocesowych, do czuwania nad podziałem kompetencji między samorząd teryto
rialny a administrację rządową oraz do ochrony praw jednostki w sferze działania sa
morządu terytorialnego, a także do ochrony praw samorządu terytorialnego przed
niezgodną z prawem nadzorczą ingerencją administracji rządowej. Ranga NSA jako
gwaranta praworządności w działaniu całej administracji publicznej stała się bardzo
wysoka, ale też dorobek orzeczniczy NSA dawał pełne podstawy do takich posunięć
legislacyjnych, służących nowemu ukształtowaniu jego roli i rangi. Naczelny Sąd Ad
ministracyjny w art. 1 ustawy z 1995 r. został określony jako Sąd, który „sprawuje
wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicz-
•»
nej .
122 Ustanowienie dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego. Konstytucja RP

kilkoma swoimi przepisami wyznaczyła dalszy kierunek przemian w sądownictwie
administracyjnym. Stosownie do art. 236 ust. 2 Konstytucji RP w okresie pięciu lat od
jej wejścia w życie (a więc do 2002 r.) powinna być uchwalona ustawa zawierająca
postanowienia regulujące zasady dwuinstancyjności orzekania w sądownictwie admi
nistracyjnym (zgodnie z art. 176ust. 1 Konstytucji RP). Do wejścia w życie takiej ustawy
nadał obowiązywał stan prawny ukształtowany przepisami ustawy z 1995 r. o NSA.
Orzecznictwo tego Sądu pozostawało pod nadzorem judykacyjnym Sądu Najwyższego
przez rozpoznawanie rewizji nadzwyczajnych od jego orzeczeń.
W wielu przepisach Konstytucji RP są unormowania dotyczące w różnym zakresie

kontroli sądowej administracji publicznej oraz sądownictwa administracyjnego.
Trzeba wskazać na art. 10 w związku z art. 173, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78
w związku z art. 176 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 184 i 185. Niektóre z tych przepisów były
przedmiotem rozważań w rozdziale II w odniesieniu do zasad podstawowych postę
powania. Inne są scharakteryzowane w rozdziałach części szóstej dotyczącej sądowej
kontroli administracji publicznej.
123 Konstytucyjna regulacja prawna odpowiada trzem zasadniczym cechom orga

ny nizacji sądownictwa administracyjnego w Europie Zachodniej wymienianym
w literaturze, a są nimi:
1) odrębność od sądów powszechnych;
2) istnienie systemu sądów administracyjnych;
3) niezawisłość sędziowska44.
Trzeba zwrócić przy tym uwagę na to, że zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy
z reguły w notach wyjaśniających kładą akcent na realizowanie zasad, a odrębności
44 L. Garlicki [w:] Sądownictwo administracyjne w Europie Zachodniej, red. L. Garlicki, Warszawa 1990,
s. 19.
5. Naczelny Sąd Administracyjny w kontroli administracji publicznej 105
szczegółowych rozwiązań prawnych obowiązujących w państwach członkowskich są

traktowane jako w pełni uprawnione.
Prawną podstawę reformy sądownictwa administracyjnego wprowadzającej 124

©dwuinstancyjność orzekania stanowią dwie ustawy, które weszły w życie
1.01.2004 r.: ustawa z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych45 oraz
ustawa z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi46.
Na podstawie niektórych przepisów ustawy z 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające

ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi4 w 2003 r. rozpoczęły się działania organizacyjne
związane z powołaniem jako sądów I instancji wojewódzkich sądów administracyj
nych (WSA), przygotowania ich siedzib, obsady stanowisk sędziowskich oraz zatrud
nienia pracowników sądowych i administracyjnych. W nowej strukturze prawie pełny
zakres właściwości dawnego NSA przejęły WSA, a nowy NSA jest powołany do roz
poznawania środków odwoławczych od orzeczeń WSA (skarga kasacyjna i zażalenie),
podejmowania uchwał co do zagadnień prawnych wzbudzających wątpliwości w kon
kretnych sprawach lub powodujących rozbieżności w orzecznictwie oraz rozstrzygania
sporów o właściwość i kompetencje w administracji publicznej. Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi wprowadza pełne unormowanie postępowania są-
dowoadministracyjnego podporządkowane zasadom podstawowym procesu cywilne
go (por. rozdział II pkt 6), a przede wszystkim zasadzie równości stron, kontradykto-
ryjności, dyspozycyjności, ale i kierownictwa sędziowskiego. Prawna regulacja zawarta
w wymienionych ustawach realizuje zasadę odrębności sądownictwa administracyj
nego od sądownictwa powszechnego w pełnym zakresie, co otwiera nowy okres jego
działalności i rozwoju.
Nowe regulacje do postępowania sądowoadministracyjnego wprowadziła ustawa

których innych ustaw48 przez przyjęcie nowych rozwiązań, np. sprzeciwu od decyzji
kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania (rozdział 3a „Sprzeciw
od decyzji” dodany do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) czy
regulacji prowadzenia mediacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ustawą z 14.12.2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z za

pobieganiem i zwalczaniem przestępczości49 uregulowano ochronę danych osobowych
w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dodając do ustawy - Prawo o ustroju są
dów administracyjnych art. 12a i 12b. Zgodnie z tą regulacją sądy administracyjne są
administratorami danych osobowych przetwarzanych w postępowaniu sądowoadmi-
45 Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.

46 Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.
47 Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.
48 Dz.U. poz. 935.
49 Dz.U. z 2019 r. poz. 125.
nistracyjnym . Unormowano w art. 12a § 3 sposób wykonania obowiązku sądów ad

ministracyjnych w zakresie informacji o uprawnieniach w przedmiocie ochrony da
nych osobowych, stanowiąc : „W związku z przetwarzaniem danych osobowych w po
stępowaniach sądowych wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 13 rozporzą
dzenia 2016/679, następuje przez umieszczenie informacji określonych w art. 13 ust. 2
rozporządzenia 2016/679 w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej
oraz w widocznym miejscu w budynku sądu”. Nadzór nad przetwarzaniem danych
osobowych przez wojewódzkie sądy administracyjne w postępowaniach sądowych
sprawuje Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 12b § 1). Nadzór nad prze
twarzaniem danych osobowych przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowa
niach sądowych sprawuje Krajowa Rada Sądownictwa (art. 12b § 2).
Ustawą z 12.04.2019 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami ad

ministracyjnymi oraz niektórych innych ustaw50 wprowadzono zmiany do regulacji
prawa procesowego dostosowujący do podejmowania czynności w systemie teleinfor
matycznym.
50
Dz.U. poz. 934.
Rozdział V
ŹRÓDŁA PRAWA O POSTĘPOWANIU

ADMINISTRACYJNYM I PRAWA O POSTĘPOWANIU
SĄDOWO ADMINISTRACYJ N YM
1. Kodeks postępowania administracyjnego jako źródło

prawa proceduralnego dla administracji publicznej
Struktura źródeł prawa o postępowaniu administracyjnym jest prosta tylko z pozo- 125
ru1. Istnieje uregulowanie ustawowe o charakterze kodeksu, ale zakres stosowania tej
ustawy oraz uregulowania w niej zawarte powodują, że nie jest to regulacja prawna
wyczerpująca, nie obejmuje ona jednorodnej materii prawnej, a przepisy są stosowane
wprost, jak też z zachowaniem odpowiedniości. Taki stan prawny ma swoje zalety, ale
też ma wady.
Pierwszą zaletę stanowi możliwość stosowania przepisów zgodnie ze zmiennymi wa

runkami działania różnych organów państwowych oraz innych podmiotów.
Zaletę drugą stanowi trwałość wielu przepisów prawnych, które nie wymagają więk
szych zmian, nawet przy poważniejszych reorganizacjach administracji publicznej.
Wadą jest natomiast zawiłość stanu prawnego, co ujawnia się w orzecznictwie sądo
wym, gdyż znaczna liczba przypadków uchylenia decyzji zaskarżonych do sądu admi
nistracyjnego jest powodowana naruszeniami przepisów postępowania administra
cyjnego. Jeżeli jednak przyjrzeć się procedurom sądowym, to również i one są uregu
lowane podobnie; cechą procedur jest to, że mogą być kodyfikowane tylko do pewnego
stopnia ogólności ich postanowień.
Kodeks postępowania administracyjnego jest aktem legislacyjnym grupującym

O wiele regulacji prawnych odnoszących się do różniących się od siebie postępo-
1 Zob. J. Chlebny, Źródła administracyjnego prawa procesowego [w:] System prawa administracyjnego
procesowego. Zagadnienia ogólne, t. I, Warszawa 2017, s. 338 i n.
108 Rozdział V. Źródła prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa...
wań. Trzeba wyróżnić zakres mocy obowiązującej Kodeksu w odniesieniu do: postę
powania administracyjnego ogólnego (tzw. jurysdykcyjnego); postępowań uproszczo
nych o charakterze administracyjnym (dotyczących: wydawania zaświadczeń przez
organy administracji, skargi powszechnej, wniosku powszechnego); rozstrzygania
sporów o właściwość między organami w administracji publicznej (rządowej i samo
rządowej); stosowania niewielkiej części jego przepisów do postępowania administra
cyjnego szczególnego (postępowanie podatkowe, stosowane też w sprawach celnych
oraz kontroli skarbowej). Podstawę prawną ustalenia zakresu mocy obowiązującej Ko
deksu postępowania administracyjnego stanowią art. 1-5, w których wyliczone są
przesłanki pozytywne i negatywne wyznaczające zakres stosowania tej ustawy.
126 XX Tekst obowiązujący Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawo-

wym aktem prawnym jest ustawa z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania admi
nistracyjnego, która była nowelizowana przed ogłoszeniem w 1980 r. tekstu jednolitego
pięć razy, a po ogłoszeniu tekstu jednolitego była poddana wielokrotnej nowelizacji -
od drobnych do bardzo poważnych. Trzeba dodać, że zmiany zakresu stosowania nie
których przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynikają także z nowych
aktów prawnych, choć nie nowelizują one tego Kodeksu (np. w postępowaniu w spra
wach ochrony konkurencji i konsumentów lub w sprawach budowlanych). Tekst obo
wiązujący Kodeksu postępowania administracyjnego zawierało najpierw obwieszcze
nie Prezesa Rady Ministrów z 17.03.1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu
ustawyz 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980 r. Nr9,
poz. 26). Tekst ten został poddany wielu nowelizacjom; duża zmiana została wprowa
dzona ustawą z 29.12.1998 r. (Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.), w której zapowiedziano
ogłoszenie tekstu jednolitego; zapowiedź tę wykonano, ogłaszając w 2000 r. tekst jed
nolity Kodeksu (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zgodny z nowymi zasadami techniki
legislacyjnej, czyli z zachowaniem dawnej numeracji artykułów. Dnia 30.01.2013 r.
został ogłoszony jednolity tekst ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz.U. poz. 267). Do Kodeksu nadal są wprowadzane zmiany, o czym będzie mowa
w dalszych częściach podręcznika. Kolejna zmiana związana była z informatyzacją
działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (ustawa z 10.01.2014 r.
o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania pub
liczne oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 183 ze zm.), jeszcze inną wprowadzono
ustawą z 11.07.2014 r. o petycjach (Dz.U. poz. 1195 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r.
poz. 870). Szeroka zmiana wprowadzona ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy -
Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw uzasadniała
ogłoszenie kolejnego tekstu jednolitego w Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. Kolejne
zmiany wprowadzone szeregiem ustaw uzasadniały ogłoszenie obowiązującego aktu
alnie tekstu jednolitego w Dz.U. 2018 r. poz. 2096. Następne zmiany wprowadzone
ustawą z 6.12.2018 r. o zmianie ustawy o dowodach osobistych oraz niektórych innych
ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 60 ze zm.), ustawą z 21.02.2019 r. o zmianie niektórych
ustaw w związku z zapewnieniem stosowania rozporządzenia Parlamentu Europej
skiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.04.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych
1. Kodeks postępowania administracyjnego jako źródło... 109
w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu

takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie
danych) (Dz.U. poz. 730), wprowadza zmiany, które nie są tak zasadnicze, by uzasad-
niająły publikację tekstu jednolitego, ale dla pełnej przejrzystości publikacja tekstu
jednolitego ma znaczenie.
Odesłania do przepisów odrębnych i delegacje do wydania przepisów wykonaw- 127

czych. Unormowanie zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma
charakteru wyczerpującego. Zamieszczono w nim sporo odesłań do przepisów odręb
nych. Są to odesłania dotyczące np. ustawowych terminów do dokonywania pewnych
czynności procesowych, które mogą być skracane lub wydłużane, a także ustanowienia
szczególnych organów odwoławczych. Te odesłania zapewniają niezbędną elastycz
ność regulacji prawnej, która może być przystosowana do szczególnych wymagań dyk
towanych odrębnościami różnych spraw administracyjnych. Wśród odesłań tych znaj
dują się takie, które dają pierwszeństwo stosowania przed przepisami Kodeksu postę
powania administracyjnego obszernym uregulowaniom odrębnym wielu kwestii pro
cesowych, np. tak jak ma to miejsce w odniesieniu do przepisów proceduralnych
w sprawach ubezpieczeń społecznych. Duża liczba odesłań zamieszczona w Kodeksie
sprawia, że przepisy o postępowaniu administracyjnym w nim zawarte nie tworzą
sztywnego, zamkniętego i statycznego systemu, ale jest to zespół przepisów dopełniany
elementami zmiennymi, czerpanymi z odrębnych ustaw, co pozwala na dostosowanie
całych fragmentów postępowania łub poszczególnych czynności procesowych do na
tury rozpoznawanych spraw oraz do szczególnych cech organów prowadzących to po
stępowanie.
W Kodeksie postępowania administracyjnego zamieszczono ponadto kilka delegacji 128

do wydania przepisów wykonawczych różnego rodzaju i rangi, m.in. w art. 3 § 5 k.p.a.
Rada Ministrów otrzymała upoważnienie do rozszerzenia mocy obowiązującej Ko
deksu na postępowanie w sprawach wyłączonych spod jego mocy obowiązującej. De
legacja ta umieszczona była już w tekście pierwotnym i została zachowana w tekście
obowiązującym, ale Rada Ministrów nie skorzystała z tej drogi rozszerzenia mocy
obowiązującej Kodeksu postępowania administracyjnego; zawsze następowało to na
mocy przepisów ustawowych. W Kodeksie jest też delegacja do wydania aktu o cha
rakterze instrukcyjnym. Artykuł 253 § 5 k.p.a. upoważnia Prezesa Rady Ministrów lub
właściwego ministra i naczelne organy organizacji społecznych do określenia dni i go
dzin przyjmowania ludności w sprawach skarg i wniosków przez podległe im jednostki
organizacyjne.
Aktami wykonawczymi w zwykłym tego słowa rozumieniu nie są, oczywiście, wzory 129
druków i formularzy oraz pism procesowych. Służą one jednak standaryzacji formy
pisemnej w typowych sprawach i dlatego trzeba również o tym wspomnieć. Prezes Rady
Ministrów w trakcie prac kodyfikacyjnych powołał specjalny zespół do opracowania
wzorów pism, które poddano dyskusji i ocenie Komisji do opracowania projektu prze-
pisów o postępowaniu administracyjnym. Wzory te opublikowano w specjalnym wy

dawnictwie2, było ich razem 60 i zostały opatrzone szczegółowymi wyjaśnieniami do
tyczącymi ich wykorzystania w postępowaniu administracyjnym. W praktyce admi
nistracyjnej obecnie drukowane formularze zastępuje się wydrukami komputerowymi
zawierającymi wymagane prawem elementy postanowień lub decyzji oraz formula
rzami w postaci dokumentów elektronicznych zgodnymi z wzorami gromadzonymi
w centralnym ich zbiorze (tzw. repozytorium).
Jedną z konsekwencji przyjęcia założenia elastycznej regulacji prawnej postępowania

administracyjnego ogólnego jest to, że tylko w zgoła nielicznych przypadkach można
prowadzić czynności procesowe w indywidualnej sprawie, stosując wyłącznie przepisy
Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie chodzi tylko o to, że zawsze właściwość
rzeczową organów administracji rządowej lub organów samorządowych określa się na
podstawie przepisów prawa materialnego i przepisów ustrojowych. Rzecz również nie
polega na tym, że tok instancji administracyjnych jest ustalany na podstawie przepisów
prawa materialnego współstosowanych z przepisami procesowymi3. Znaczna liczba
odesłań powoduje, że z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego trzeba
współstosować przepisy ustaw i aktów wykonawczych z różnych dziedzin. Czasem są
to pojedyncze przepisy proceduralne, a czasem całe odrębne fragmenty proceduralne.
Ta metoda dawania pierwszeństwa przepisom szczególnym została też przyjęta przez
odesłanie do tych przepisów np. przy milczącym załatwieniu sprawy czy wyznaczeniu
dopuszczalności postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie uproszczo
nym. W regulacji europejskiej współpracy administracyjnej odesłano do przepisów
prawa Unii Europejskiej. Przy wszczęciu postępowania administracyjnego i przez cały
czas jego trwania trzeba bezwzględnie przestrzegać przepisów o właściwości organu,
które zamieszczone są w poszczególnych ustawach, np. w Prawie budowlanym czy
w Prawie wodnym. Należy sięgać też do przepisów ustrojowych. W okresie następu
jącym po pierwszej reformie terenowej administracji publicznej bardzo duże znaczenie
miały przepisy ustawy z 1990 r. określającej podział zadań i kompetencji między organy
samorządowe gmin a organy administracji rządowej. W szerszym jeszcze zakresie ta
kiego podziału dokonano w dwóch ustawach z 1998 r. związanych z wprowadzeniem
reformy ustroju terenowej administracji publicznej4. Przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego ustanawiają podstawowy standard procesowych czynności oraz
gwarancji służących stronom postępowania, a także obowiązków organu prowadzą
cego postępowanie. Przepisy odrębne albo zaostrzają wymagania stawiane czynnoś
ciom stron lub organu, albo też łagodzą pewne rygory.
2 Kodeks postępowania administracyjnego. Wzory pism i formularzy wraz z tekstem kodeksu i przepisów
wykonawczych, Warszawa 1960; wzory te zamieścili również w swoim komentarzu E. Iserzon, J. Starościak,
K.p.a. Komentarz, s. 375-447, a ich wybór uwzględnił Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz, s. 630-657.
3 Na ścisły związek przepisów materialnych i procesowych w tej kwestii wskazuje J. Zimmermann,
Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 18-20 i 41-98.
4 Ustawa z 24.07.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji
publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) i ustawa
z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U.
Nr 162, poz. 1126 ze zm.).
2. Zakres mocy obowiązującej Kodeksu postępowania administracyjnego 111
2. Zakres mocy obowiązującej Kodeksu postępowania

administracyjnego
Ograniczenia wyłączeń spod mocy obowiązującej Kodeksu postępowania admini 130

stracyjnego. Przepisem noweli z 1990 r. zniesiono wyłączenie spod mocy obowiązu
jącej Kodeksu postępowania administracyjnego postępowania w sprawach powszech
nego obowiązku obrony, w sprawach należących do właściwości wojskowych organów
administracji państwowej oraz w sprawach dyscyplinarnych. W każdej z tych dziedzin
spraw obowiązywały przepisy proceduralne zawarte w ustawach oraz różnej rangi
aktach wykonawczych, ale założenia regulacji prawnej w każdej z tych dziedzin były
inne.
Postępowanie w sprawach powszechnego obowiązku obrony kraju oraz przed orga 131
nami administracji wojskowej było regulowane po części ustawami, a poza tym wie
loma aktami prawnymi niskiej rangi, np. zarządzeniami ministerialnymi. Po wejściu
w życie noweli do Kodeksu postępowania administracyjnego z 1990 r. dokonano za
sadniczych zmian w unormowaniach prawnych w tej dziedzinie, wprowadzając prze
pisy ustawowe z odrębnymi rozwiązaniami niektórych zagadnień proceduralnych,
ustanawiając delegacje ustawowe do wydania rozporządzeń regulujących prawa i obo
wiązki jednostki w miejsce dawnych aktów niższej rangi czy nawet aktów prawnych
wydawanych na mocy przepisów kompetencyjnych (tzw. aktów samoistnych)5. Prze
pisy te jako szczególne, a zawarte w ustawach późniejszych od Kodeksu, albo muszą
być współstosowane z jego przepisami, albo też mogą wyłączać stosowanie niektórych
z nich.
W przepisach dyscyplinarnych często zamieszcza się postanowienia proceduralne 132

i w ustawach, i w aktach wykonawczych, normując podstawowe kwestie w ustawach,
a bardziej szczegółowe - w aktach wykonawczych, a ponadto zamieszcza się przepisy
odsyłające. Przypadki odesłań w sprawach proceduralnych do Kodeksu postępowania
administracyjnego są coraz rzadsze, a najczęściej stosuje się odesłania do przepisów
Kodeksu postępowania karnego, co wydaje się zrozumiałe, bo pokrewieństwo materii
jest wyraźne. Z tego względu zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania admi
nistracyjnego w sprawach dyscyplinarnych może mieć miejsce tylko wtedy, gdy w prze
pisach dyscyplinarnych nie ma wprost odesłania do przepisów Kodeksu postępowania
karnego.
Stosowanie części przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w spra

wach podatkowych. Od 1.01.1981 r. do 31.12.1997 r. postępowanie w sprawach zo
bowiązań podatkowych było uregulowane przez przepisy Kodeksu postępowania ad-
5 Zakres niezbędnych zmian prawnych scharakteryzował obszernie S. Małecki, Kodeks postępowania

administracyjnego a procedury autonomiczne w wojsku w świetle zmian wk.p.a. w 1980 i 1990 r., „Wojskowy
Przegląd Prawniczy” 1991/1, s. 57-67 i 1991/2, s. 48-62.
ministracyjnego z zachowaniem wielu odrębności unormowanych w art. 164-179

działu III Kodeksu, a także wynikających z późniejszych przepisów ustawowych.
1.01.1998 r. weszła w życie ustawa z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa6, która wy
łączyła postępowanie w sprawach podatkowych spod mocy obowiązującej Kodeksu,
jednakże nie w całości, lecz w zakresie w tej ustawie uregulowanym, a także z zacho
waniem mocy obowiązującej w postępowaniu podatkowym przepisów kilku działów
Kodeksu postępowania administracyjnego. Pierwotnie dotyczyło to przepisów dzia
łów: IV (udział prokuratora w postępowaniu), V (spory o właściwość z sądami po
wszechnymi), VII (wydawanie zaświadczeń) i VIII (skargi i wnioski), a od nowelizacji
Ordynacji podatkowej w 2002 r. nie stosuje się już przepisów działu VII. W rezultacie
następnych zmian prawnych organy podatkowe w sprawach rozpatrywanych w po
stępowaniu podatkowym będą stosowały tylko przepisy działu IV, a co do skarg i wnio
sków - działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.
3. Przesłanki stosowania przepisów Kodeksu postępowania

administracyjnego w postępowaniu administracyjnym
ogólnym, w sporach o właściwość i w postępowaniach
uproszczonych
133 W wyniku wszystkich zmian stanu prawnego został ukształtowany zakres mocy obo
wiązującej Kodeksu postępowania administracyjnego o dość złożonym charakterze,
który należy teraz omówić dokładniej w następującej kolejności: postępowanie admi
nistracyjne ogólne oraz sprawy wyłączone z tego postępowania; rozstrzyganie sporów
o właściwość; postępowanie uproszczone o charakterze administracyjnym w sprawie
wydawania zaświadczeń; postępowanie uproszczone o charakterze administracyjnym
w sprawach skarg i wniosków. Ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks po
stępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw rozszerzono zakres re
gulacji, obejmując regulacją przepisów Kodeksu nakładanie lub wymierzanie admini
stracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu (dodany dział IVa)
oraz dodano regulację w przedmiocie europejskiej współpracy administracyjnej (dział
Villa).
Postępowanie administracyjne ogólne. W art. 1 pkt 1 w związku z pkt 2 k.p.a.

określa się cztery przesłanki pozytywne stosowania przepisów o postępowaniu
administracyjnym ogólnym, które muszą wystąpić łącznie, a mianowicie:
1) postępowanie w sprawie będzie prowadzić organ administracji publicznej (inny
organ państwowy lub podmiot, powołany z mocy prawa lub na podstawie poro
zumień do załatwiania spraw);
2) sprawa pozostaje we właściwości tego organu;
3) sprawa ma charakter indywidualny;
Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.; tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.
3. Przesłanki stosowania przepisów Kodeksu postępowania... 113
4) przepisy dają podstawę do rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji admini

stracyjnej.
Część terminów prawnych występujących w przytoczonych przepisach jest norma

tywnie zdefiniowana w art. 5 § 2 pkt 3-6 k.p.a. i w takim rozumieniu trzeba je stosować
przy objaśnianiu przesłanek pozytywnych.
Pierwszą przesłanką wyznaczającą stosowanie przepisów ogólnego postępowa 134

© nia administracyjnego jest charakter organu. Przepisy obowiązują przed orga
nami administracji publicznej. Organem administracji publicznej będzie zarówno
organ, który w rozumieniu przepisów ustrojowych należy do tej kategorii (organ ad
ministracji rządowej, organ samorządu terytorialnego - art. 5 § 2 pkt 3,4 i 6 k.p.a.), jak
też taki, który nie został powołany do sprawowania administracji publicznej, lecz ma
na podstawie porozumień lub ustawowo zlecone ściśle określone władcze funkcje ad
ministracji publicznej i w wyniku tego działać będzie - tylko w wyznaczonych spra
wach - tak samo jak organ administracji publicznej (art. 1 pkt 2 k.p.a.). Przesłanka ta
oparta jest na kompetencji ogólnej otwartej, obejmuje bowiem złożony system ustro
jowy organów administracji publicznej oraz organów państwowych i innych podmio
tów (zob. na temat kompetencji ogólnej).
Drugą przesłanką jest właściwość. Organ administracji publicznej ma być w sprawie

właściwy rzeczowo (co wynika z przepisów prawa materialnego), miejscowo i instan
cyjnie (na podstawie przepisów prawa materialnego, a w braku przepisów odrębnych -
według zasad ustalonych w Kodeksie postępowania administracyjnego).
Trzecią przesłanką jest charakter sprawy. Postępowanie ma się toczyć w sprawie, któ
rą znamionuje podwójna konkretność, tzn. że jest to sprawa indywidualnie wskazanej
osoby, w której należy rozstrzygnąć o konkretnie określonych prawach lub obowiąz
kach.
Czwarta przesłanka to forma rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa ta podlega rozstrzygnię

ciu przez wydanie decyzji administracyjnej, która jako władcze i jednostronne roz
strzygnięcie egzekwowane z zastosowaniem przymusu państwowego stanowi proce
sową formę indywidualnego aktu administracyjnego wydawanego wyłącznie na
podstawie przepisów zawartych w aktach prawodawczych powszechnie obowiązują
cych. Przy ustaleniu wystąpienia czwartej przesłanki należy uwzględnić, że formy roz
strzygnięcia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego, stanowiąc expressis ver
bis o rozstrzygnięcia sprawy decyzją, np. zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy
z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane7 „Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na
podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę [...]”.
7 Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.

W razie gdy przepis prawa materialnego nie określa formy decyzji, a wymaga autory
tatywnej konkretyzacji przez organ administracji publicznej, przyjmuje się domnie
manie załatwienia sprawy w drodze decyzji.

oraz niektórych innych ustaw rozszerzono zakres na milczące załatwienie sprawy. Nie
zmienia to przedmiotu postępowania administracyjnego ogólnego, a to z tego wzglę
du, że milczące załatwienie sprawy dotyczy załatwienia sprawy indywidualnej w for
mie decyzji. W razie niezachowania przez organ administracji publicznej ustawowego
terminu jej załatwienia, gdy przepis szczególny daje do tego podstawę prawną, sprawę
uznaje się za załatwioną milcząco. Zgodnie z art. 122a § 2: „Sprawę uznaje się za za
łatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie
miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji pub
licznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie
wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące za
kończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca
zgoda)”.
Regulacja postępowania administracyjnego przepisami Kodeksu postępowania admi

nistracyjnego obejmuje też postępowanie administracyjne uproszczone. Ustawą
których innych ustaw wprowadzono do zakresu regulacji działu II „Postępowanie”
rozdział 14 „Postępowanie uproszczone”.
Postępowanie uproszczone prowadzone jest w sprawie indywidualnej rozstrzyganej

w drodze decyzji, jeżeli przepis szczególny tak stanowi (art. 163b k.p.a.).
Uproszczone postępowanie ograniczone jest do spraw, w których interes prawny lub

obowiązek prawny dotyczy jednej strony, a pod względem procesowym obowiązuje
ograniczenie dopuszczalności prowadzenia czynności dowodowych. W przypadku gdy
zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego z uwzględnieniem
nowych okoliczności, organ administracji publicznej przechodzi do pełnego prowa
dzenia postępowania.
Postępowanie uregulowane w dziale II „Postępowanie” rozdział 14 „Postępowanie

uproszczone” jest ogólnym postępowaniem administracyjnym, niezaliczanym do
uproszczonego postępowania o charakterze administracyjnym, do którego zalicza się
postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń oraz postępowanie skargowo-wnio-
skowe.
Trzeba podkreślić mocno to, że tylko łączne (kumulatywne) spełnienie wymie

O nionych przesłanek stanowi podstawę do prowadzenia postępowania w sprawie
3. Przesłanki stosowania przepisów Kodeksu postępowania... 115
na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawartych w dzia

łach I i II. Przesłanki te wyznaczają prawo do procesu na drodze administracyjnej.
Przesłanki negatywne stosowania przepisów postępowania administracyjnego 135

ogólnego wynikają z treści wyłączeń, co jest unormowane w art. 3, a ponadto mogą je
ustanowić przepisy ustaw późniejszych.
Wyłączenie w sferze zewnętrznej. Spod mocy obowiązującej Kodeksu postępowania

administracyjnego wyłączono bezwzględnie postępowanie w sprawach karnych
skarbowych (art. 3 § 1 pkt 1), co odnosi się tylko do przypadków jego prowadzenia
przez organy administracji skarbowej, a nie dotyczy w żadnym razie postępowania
w tych sprawach przed sądem powszechnym. Niektóre organy administracji publicznej
są powołane przepisami ustawy z 10.09.1999 r. - Kodeks karny skarbowy8 do prze
prowadzenia dochodzeń w sprawach o przestępstwa lub wykroczenia skarbowe9, mogą
też prowadzić postępowanie mandatowe za zgodą sprawcy10*. Wyłączenie jest więc
uzasadnione względem zarówno podmiotowym, jak i przedmiotowym.
Inny charakter ma wyłączenie postępowania w sprawach podatkowych, bo po zmia

nie dokonanej przepisami Ordynacji podatkowej spod mocy obowiązującej Kodeksu
postępowania administracyjnego wyłączono postępowanie w sprawach uregulowa
nych w tej ustawie (art. 3 § 1 pkt 2) oraz tych, do których stosuje się jej przepisy, co
dotyczy spraw zobowiązań podatkowych, a także spraw celnych. Na podstawie art. 3
§ 2 pkt 4 k.p.a. (wyłączenie o charakterze względnym, bo przepisy odrębne mogą sta
nowić inaczej) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego
w sprawach będących we właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych
i urzędów konsularnych (działających na terenie państwa obcego - przyjmującego).
Tok postępowania przed konsulem reguluje ustawa z 25.06.2015 r. - Prawo konsular
ne". Elementy postępowania przed konsulem w sprawie wiz reguluje rozporządzenie
Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z 13.07.2009 r. ustanawiające
Wspólnotowy Kodeks Wizowy12.
Wyłączenie w sferze wewnętrznej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 3 k.p.a. wyłączone

jest stosowanie przepisów Kodeksu w sprawach nadrzędności i podległości organi
zacyjnej i służbowej w aparacie administracji publicznej i innych jednostkach orga-
8 Dz.U. z 2018 r. poz. 1958 ze zm.

5 Zgodnie z art. 53 ustawy - Kodeks karny skarbowy „Finansowym organem postępowania
przygotowawczego jest: 1) naczelnik urzędu skarbowego; 2) naczelnik urzędu celno-skarbowego; 3) Szef
Krajowej Administracji Skarbowej” (§ 37). „Niefinansowy organ postępowania przygotowawczego jest to:
1) Straż Graniczna; 2) Policja; 3) Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego; 4) Żandarmeria Wojskowa;
5) Centralne Biuro Antykorupcyjne” (§ 38).
10 Zgodnie z art. 136 § 1 ustawy Kodeksu karnego skarbowego, postępowanie mandatowe prowadzi
finansowy organ postępowania przygotowawczego, a także niefinansowy organ postępowania
przygotowawczego.
" Dz.U. z 2018 r. poz. 2141 ze zm.
12 Dz.Urz. UE L 243, s. 1, ze zm.
nizacyjnych państwowych, chyba że przepisy odrębne rozciągną ich moc obowiązującą

na te sprawy. Zależności te istnieją między organami administracji publicznej w zde
centralizowanej strukturze, jak również między przełożonymi a podwładnymi w sto
sunkach służbowych.
136 Szczególną kategorię wyłączeń spod mocy obowiązującej Kodeksu postępowania ad
ministracyjnego ustanawia art. 4, albowiem stanowi się w nim, że przepisy kodeksowe
nie mogą naruszać uprawnień wynikających z immunitetu dyplomatycznego i kon
sularnego, z umów międzynarodowych i zwyczajów międzynarodowych. Wyłączenie
to ma charakter szczególny z tego powodu, że personel oficjalny przedstawicielstwa
dyplomatycznego lub urzędu konsularnego w określonych sytuacjach może być pod
dany w pewnym zakresie jurysdykcji administracyjnej państwa przyjmującego, ale tyl
ko z woli państwa wysyłającego lub wskutek indywidualnej zgody poszczególnych osób
korzystających z immunitetu.
137 Sprawy sporów o właściwość. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego re

gulują tylko wybrane kwestie dotyczące rozstrzygania sporów o właściwość między
organami administracji rządowej oraz niektórych sporów między organami jednostek
samorządu terytorialnego. Kodeks nie zawiera przepisów procesowych dotyczących
czynności podejmowanych przy rozpatrywaniu tych sporów, a jedynie określa właś
ciwe do tego organy, które w trybie wewnętrznym podejmują rozstrzygnięcie określa
jące właściwy organ. Wskazuje się w nim na sąd administracyjny jako właściwy w spra
wach sporów o właściwość lub kompetencję w administracji publicznej między orga
nami administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego oraz określa pod
mioty legitymowane do wniesienia wniosku w tej sprawie. Rozstrzygnięcie takiego
sporu następuje w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
138 Postępowanie o charakterze administracyjnym w sprawie wydawania zaświadczeń.

Postępowanie uregulowane w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego
jest prowadzone przez organy administracji publicznej w rozumieniu nadanym temu
pojęciu w art. 5 § 2 pkt 3, a mogą w nim uczestniczyć osoby ubiegające się o wydanie
zaświadczenia potwierdzającego tylko zaistniałe wcześniej określone fakty lub prawa.
Czynności związane z wydaniem zaświadczenia mogą się ograniczać do sprawdzenia
ewidencji, rejestrów lub innych dokumentów będących w posiadaniu organu, wyjąt
kowo będzie zachodzić potrzeba wdrożenia postępowania wyjaśniającego w celu spre
cyzowania istniejących faktów lub praw danej osoby (bez ustalania nowych). W tym
postępowaniu, w którym może wziąć udział każda osoba, której jest potrzebne za
świadczenie, ani nie występują strony, ani też nie są wydawane decyzje administracyjne.
Warto wskazać na szczególny przedmiot zaświadczenia w zakresie milczącego załat
wienia sprawy (art. 122f § 1 k.p.a.).
Przepisy o postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń zawarte w dziale VII

Kodeksu postępowania administracyjnego były również stosowane przez organy po-
4. Administracyjne kary pieniężne 117
datkowe w latach 1998-2002. W Ordynacji podatkowej nie było osobnej regulacji

prawnej dotyczącej tych spraw. Nowelą z 2002 r. wprowadzono do Ordynacji przepisy
regulujące zasady i tryb wydawania zaświadczeń przez organy podatkowe, które obo
wiązują od 1.01.2003 r.
Postępowanie w sprawach skarg i wniosków. Zakres mocy obowiązującej Kodeksu 139

postępowania administracyjnego w odniesieniu do uproszczonych postępowań o cha
rakterze administracyjnym jest uregulowany na innych zasadach niż przyjęte co do
postępowania administracyjnego ogólnego, a wobec tego reguły procesowe są dość
proste. Z tego też powodu i ich zakres obowiązywania ustala się w sposób niezbyt
skomplikowany.
Zgodnie z art. 2 jest to postępowanie o zakresie stosowania najszerszym pod względem 140
podmiotowym, albowiem stosuje się je przed wszystkimi organami państwowymi,
organami państwowych jednostek organizacyjnych, organami samorządu każdego ro
dzaju, w każdym przypadku, gdy zostanie wniesiona skarga, a więc jeśli ktokolwiek
wyrazi swoje niezadowolenie z działalności tych jednostek organizacyjnych albo gdy
ktokolwiek wniesie wniosek, tzn. złoży propozycję ulepszenia tej działalności (art. 2
oraz 227 i 241 k.p.a.). To postępowanie również jest stosowane przed organami orga
nizacji lub instytucji społecznych, ale tylko w zakresie wykonywanych przez nie zadań
zleconych z zakresu administracji publicznej. Przepisy działu VIII Kodeksu postępo
wania administracyjnego stosują w pełnym zakresie organy podatkowe, co wynika
wprost z przepisu art. 3 § 1 pkt 2.
Tryb rozpoznawania skarg i wniosków wnoszonych do organów wymiaru sprawied

liwości reguluje dział I rozdział 5a ustawy z 27.07.2001 r. - Prawo o ustroju sądów
powszechnych13. Tryb rozpoznawania skarg dotyczących prokuratorów reguluje dział
VI ustawy z 28.01.2016 r. - Prawo o prokuraturze14.
Z zakresu stosowania przepisów o skargach i wnioskach wyłączono na mocy art. 3 § 4

k.p.a. sprawy wynikające w stosunkach nadrzędności i podległości organizacyjnej or
ganów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych (sprawy
wewnętrzne), a na podstawie odrębnej ustawy uwagi i wnioski składane w postępo
waniu w sprawach ochrony środowiska.
4. Administracyjne kary pieniężne

oraz niektórych innych ustaw rozszerzono przedmiot regulacji na regulację o charak-
13 Dz.U. z 2019 r. poz. 52 ze zm.

14 Dz.U. z 2019 r. poz. 740.
118 Rozdział V. ¿rodła prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa...
terze materialnym. Administracyjne kary pieniężne nakładane są, zgodnie z przepisami

materialnego prawa administracyjnego, w drodze decyzji.
I tak np. zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy z 6.09.2001 r. o transporcie drogowym15:
„Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewo
zem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze
pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie”. „Karę
pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 i 2 oraz art. 92d oraz art. 92e, nakłada,
w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kon
troli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiąz
ków lub warunków przewozu drogowego, z zastrzeżeniem ust. 4-6” (art. 93 ust. 1 tej
ustawy).
Takie rozwiązanie codo formy decyzji przyjmuje art. 300 ust. 1 ustawy z 27.04.2001 r. -
Prawo ochrony środowiska1617: „Po stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia, na pod
stawie kontroli, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 1, wojewódzki inspektor ochrony
środowiska wydaje decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej”.
Zgodnie z art. 13k ust. 9 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych1 „Kary pie
niężne, o których mowa w ust. 1 i 2, nakłada się w drodze decyzji”.
Sprawa nałożenia oraz wymierzenia kary pieniężnej jest sprawą indywidualną, której
forma nałożenia przesądzała o rozpoznaniu w trybie przepisów ogólnego postępowa
nia administracyjnego. Ustawy materialnego prawa, regulując podstawy nałożenia ad
ministracyjnej kary pieniężnej, w różny sposób normowały przesłanki jej nałożenia,
przedawnienie jej nałożenia, przedawnienie egzekucji. Zarówno brak kodyfikacji ma
terialnego prawa administracyjnego, jak i niezrealizowanie zamiaru ustawowego ure
gulowania zasad ogólnych prawa administracyjnego uzasadniały zamieszczenie ma
terialnej regulacji administracyjnej kary pieniężnej w dziale IVa Kodeksu postępowa
nia administracyjnego. Regulacja ta obejmuje ustalenie pojęcia administracyjnej kary
pieniężnej.
Zgodnie z art. 189b k.p.a. „Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną
w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji
publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedo-
15 Dz.U. z 2019 r. poz. 58. TK w wyroku z 20.06.2017 r., P 124/15 (Dz.U. poz. 1214), stwierdził „Art. 271
§ 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r. poz. 1137, ze zm.) oraz art. 92a ust. 1
ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 1907, 1935 i 1948 oraz
z 2017 r. poz. 708) w zakresie, w jakim dopuszczają stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam
czyn, który stanowi naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego opisane w Ip 3.9
załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, odpowiedzialności za przestępstwo oraz kary
pieniężnej, są niezgodne z zasadą ne bis in idem oraz zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie
prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.
16 Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.
17 Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.
5. Europejska współpraca administracyjna 119
pełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie

prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej”. Daje to
podstawy do odróżnienia administracyjnej kary pieniężnej od opłat administracyj
nych.
Uregulowano zakres stosowania przepisów działu IVa (art. 189a k.p.a.), przesłanki
obowiązujące przy wymierzeniu kary (art. 189d k.p.a.), przesłanki odstąpienia od na
łożenia kary (art. 189f k.p.a.) i podstawy odstąpienia od ukarania (art. 189e k.p.a.).
Została unormowana instytucja przedawnienia nałożenia kary (art. 189g k.p.a.), bieg
terminu przebiegu przedawnienia (art. 189h k.p.a.), odsetki za zaległą karę niezapła
coną w terminie (art. 189i k.p.a.), przedawnienie egzekucji administracyjnej kary pie
niężnej (art. 189g § 3 k.p.a.), bieg terminu przedawnienia egzekucji administracyjnej
kary pieniężnej (art. 189j k.p.a.), a także udzielanie ulg w wykonaniu administracyjnej
kary pieniężnej (art. 189k k.p.a.).
5. Europejska współpraca administracyjna

oraz niektórych innych ustaw uregulowano w dziale Villa europejską współpracę ad
ministracyjną. Instytucja współpracy z organami państw obcych pojawia się zarówno
w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (tytuł IV „Pomoc prawna”), jak i w po
stępowaniu karnym (dział XIII rozdział 62 Kodeksu postępowania karnego). W po
stępowaniu podatkowym wymiana informacji podatkowych z innymi państwami zo
stała wprowadzona ustawą z 19.03.2004 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa
oraz zmianie ustawy o kontroli skarbowej18. Obecnie wymianę informacji podatkowej
z innymi państwami reguluje ustawa z 9.03.2017 r. o wymianie informacji podatkowych
z innymi państwami19. Regulacja europejskiej współpracy administracyjnej odbywa się
na podstawie przepisów prawa Unii Europejskiej. Dział Villa Kodeksu postępowania
administracyjnego ustanawia tylko ogólne ramy prawne tej współpracy. Artykuł 260a
k.p.a. stanowi: „§ 1. Organy administracji publicznej udzielają pomocy organom in
nych państw członkowskich Unii Europejskiej oraz organom administracji Unii Eu
ropejskiej, jeżeli przepisy prawa Unii Europejskiej tak stanowią i na zasadach określo
nych w tych przepisach. § 2. Organ administracji publicznej udziela pomocy z urzędu
albo na wniosek. Pomoc ta obejmuje w szczególności udostępnianie informacji o oko
licznościach faktycznych i prawnych oraz wykonywanie czynności procesowych w ra
mach pomocy prawnej. § 3. Właściwość organów w przedmiocie udzielenia pomocy
ustala się na podstawie przepisów kodeksu, jeżeli przepisy prawa Unii Europejskiej nie
stanowią inaczej. § 4. Organ administracji publicznej udzielający pomocy zawiadamia
o udzieleniu pomocy podmiot, którego pomoc dotyczy, jeżeli przepisy szczególne nie
18 Dz.U. Nr91,poz. 868.

19 Dz.U. z 2019 r. poz. 648 ze zm.
stanowią inaczej”. Artykuł 260c reguluje prawo polskich organów administracji pub
licznej zwrócenia się o pomoc, stanowiąc: „§ 1. Organy administracji publicznej zwra
cają się o pomoc do organów innych państw członkowskich Unii Europejskiej oraz
organów administracji Unii Europejskiej, jeżeli przepisy prawa Unii Europejskiej tak
stanowią i na zasadach określonych w tych przepisach. § 2. Wniosek o udzielenie po
mocy zawiera uzasadnienie. Jeżeli wniosek jest kierowany do organów administracji
Unii Europejskiej, sporządza się go w języku urzędowym Unii Europejskiej, a jeżeli jest
kierowany do organów innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, tłumaczy
się go na język uzgodniony przez zainteresowane organy”.
6. Zakres mocy obowiązującej przepisów

postępowania podatkowego
141 Zasadnicza część regulacji prawnej postępowania podatkowego jest zawarta w dziale
IV (art. 120-271) ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa20. Na podstawie art. 73
ust. 1 ustawy z 19.03.2004 r. - Prawo celne21 odpowiednie wyliczone enumeratywnie
przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do postępowania w sprawach cel
nych. W ten sposób przywrócono sytuację, w której oprócz postępowania administra
cyjnego ogólnego unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego wy
stępuje odrębne postępowanie administracyjne szczególne. Tym, co odróżnia po
stępowanie administracyjne szczególne od ogólnego, jest wąski krąg podmiotowy
i przedmiotowy jego stosowania. Obowiązuje ono przed wskazanymi dokładnie orga
nami administracji publicznej oraz jedynie w sprawach określonego rodzaju.
Przepisy postępowania podatkowego stosują organy określone w przepisach Ordynacji

podatkowej jako organy podatkowe (organy Krajowej Administracji Skarbowej oraz
organy samorządu terytorialnego), właściwe odpowiednio w sprawach zobowiązań
podatkowych (w tym podatków lokalnych), w postępowaniu w sprawach celnych: na
czelnik urzędu celno-skarbowego, dyrektor izby administracji skarbowej.
Do kręgu podmiotów tego postępowania należą podatnicy, płatnicy, inkasenci na

leżności podatkowych oraz wszystkie inne osoby ponoszące odpowiedzialność za za
ległości podatkowe, jak również za należności celne. Zakres stosowania przepisów po
stępowania podatkowego obejmuje część spraw tylko z jednego działu administracji
rządowej - finanse publiczne.
Regulacja prawna postępowania podatkowego ma pewne cechy, które nie w pełni od
powiadają założeniom racjonalnej legislacji, bo wiele przepisów Ordynacji podatkowej
zostało przeniesionych z Kodeksu postępowania administracyjnego, część - bez żad-
20 Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.

21 Dz.U. z 2018 r. poz. 167 ze zm.
7. Zakres mocy obowiązującej przepisów o postępowaniu egzekucyjnym... 121
nych zmian treści i formy, część - z pewnymi zmianami raczej formalnymi. Ten kom-
pilacyjny zabieg legislacyjny uformował sporą część regulacji prawnej, jedynie część
przepisów Ordynacji podatkowej wprowadza wyraźne odrębności, nadające postępo
waniu podatkowemu cechy administracyjnego postępowania szczególnego. Ma to
pewne zalety praktyczne, bo zachowane są dzięki temu ważniejsze standardy procedury
administracyjnej i nadal pozostaje aktualna wykładnia wielu przepisów procesowych
zawarta w orzecznictwie NSA. Postępowanie w sprawach podatkowych i celnych jest
uregulowane w przepisach Ordynacji podatkowej, a ponadto stosuje się wprost prze
pisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące udziału prokuratora w po
stępowaniu (dział IV art. 182-189) czy skarg i wniosków (dział VIII art. 221-259).
Trzeba zaznaczyć, że NSA w wyroku z 24.11.1999 r. (V SA 2173/98, ONSA 2000/4,
poz. 172) stwierdził, iż klauzula zawarta w art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a., chociaż jest niezbyt
stanowcza w treści (w porównaniu z pkt 1), to eliminuje możliwość zastosowania
w sprawach podatkowych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego in
nych niż zawarte w jego działach wymienionych wprost.
W Ordynacji podatkowej zamieszczono wiele delegacji do wydania przepisów wy- 142

konawczych, m.in. jest to delegacja do uregulowania właściwości miejscowej i w pew
nym zakresie właściwości rzeczowej organów podatkowych oraz do unormowania
trybu i właściwości do wydawania zaświadczeń oraz ich wzorów i ewidencji.

egzekucyjnym w administracji
Ustawa z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji22 wart. 1 określa 143

przedmiot regulacji prawnej, który obejmuje postępowanie wierzycieli oraz organów
egzekucyjnych i środki przymusu zapewniające wykonanie obowiązków przez zobo
wiązanych oraz zabezpieczenie wykonania obowiązków. Pod względem podmiotowym
ustawę stosują organy egzekucyjne, którymi są przede wszystkim organy administracji
rządowej i organy samorządu terytorialnego, jak również inne ustawowo umocowane
organy.
Przepisy ustawy odnoszą się do tych wszystkich podmiotów, na których spoczywają 144
obowiązki egzekwowane przymusowo w trybie administracyjnym (zobowiązany); wy
łączenie odnosi się tylko do osób korzystających z przywilejów i immunitetów dyplo
matycznych. Przedmiotem egzekucji są obowiązki pieniężne oraz niepieniężne po
wstałe w prawnym obrocie krajowym, a także obowiązki pieniężne z zakresu udzielania
przez Rzeczpospolitą Polską państwom członkowskim Unii Europejskiej oraz pań
stwom trzecim pomocy w dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należ-
22
Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.
ności pieniężnych23. Wyłączenie spod egzekucji administracyjnej niektórych obo

wiązków ma miejsce wtedy, gdy są one poddane egzekucji sądowej. Ustawa stanowi
podstawę do podejmowania czynności służących zabezpieczeniu wykonania obowiąz
ków przez przeciwdziałanie uchyleniu się od ich egzekucji.
Ustawa z 1966 r. nie reguluje w pełnym zakresie wszystkich czynności postę

O powania egzekucyjnego, a zupełność regulacji procesowej zapewnia się przez
odesłanie w kwestiach nieuregulowanych do stosowania odpowiedniego przepisów
Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na odmienność przedmiotu
regulacji prawnej, jakim jest wykonywanie obowiązków ustanowionych wprost w prze
pisach prawa, w decyzjach lub postanowieniach organów administracji publicznej, nie
wszystkie przepisy Kodeksu będą mogły być stosowane w postępowaniu egzekucyj
nym, a co do wielu należy zachować odpowiedniość przy ich stosowaniu.
145 W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są delegacje do wydania

rozporządzeń wykonawczych dotyczących zakresu stosowania jej przepisów do nie
których obowiązków oraz udzielenia upoważnienia niektórym organom i wierzycie
lom do prowadzenia egzekucji obowiązków pieniężnych, do szczegółowego uregulo
wania opłat i niektórych czynności sprzedaży z licytacji ruchomości, co do upomnienia
zobowiązanego i związanych z tym kosztów, jak również odnośnie do czynności wie
rzycieli należności pieniężnych przed zastosowaniem środka egzekucyjnego.
W postępowaniu egzekucyjnym obowiązują reguły ochrony danych osobowych. Usta

wą z 21.02.2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem stosowania
rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.04.2016 r.
(ogólne rozporządzenie o ochronie danych)24 do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji dodano art. 5a w brzmieniu: „Dane osobowe przetwarzane w celu
wykonywania zadań wynikających z ustawy podlegają zabezpieczeniom zapobiegają
cym nadużyciom lub niezgodnemu z prawem dostępowi lub przekazywaniu polega
jącym co najmniej na:
1) dopuszczeniu przez administratora danych do przetwarzania danych osobowych
wyłącznie osób do tego uprawnionych;
2) pisemnym zobowiązaniu osób upoważnionych do przetwarzania danych osobo
wych do zachowania ich w poufności;
3) testowaniu i doskonaleniu stosowanych środków technicznych i organizacyjnych;
4) zapewnieniu bezpiecznej komunikacji w sieciach teleinformatycznych, w szcze
gólności poprzez pozyskiwanie danych osobowych i przekazywanie ich podmio
tom zewnętrznym z wykorzystaniem technik kryptograficznych;
23 Ustawa z 11.10.2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych
należności pieniężnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 425 ze zm.).
24 Dz.U. poz. 730.
8. Zakres mocy obowiązującej przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym 123
5) zapewnieniu ochrony przed nieuprawnionym dostępem do systemów informa

tycznych organów;
6) zapewnieniu integralności danych w systemach informatycznych organów;
7) określeniu zasad bezpieczeństwa przetwarzanych danych osobowych”.

sądowoadministracyjnym
Zasadnicza zmiana w stanie prawnym odnośnie do postępowania sądowoadmi- 146

© nistracyjnego wynika z tego, że prawie wyłącznym źródłem jego regulacji praw
nej jest ustawa z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj
nymi25, która jako przedmiot rozpoznania wskazuje w art. 2 „sprawy sądowoadmini
stracyjne”. Zakres właściwości rzeczowej tych spraw obejmuje akty i czynności ad
ministracji publicznej wyliczone w art. 3 § 2 pkt 1-9 i § 2a p.p.s.a. oraz poddane kontroli
sądowej z mocy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.), z wyłączeniem spraw podanych
w zamkniętej enumeracji wyłączeń w art. 5 pkt 1-5 p.p.s.a.; sąd administracyjny roz
strzyga również spory o właściwość lub o kompetencję w terenowej administracji pub
licznej, gdy albo jedną jego stroną, albo obydwiema są organy samorządu terytorial
nego (art. 4 p.p.s.a.).
Przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne są stosowane wprost w peł

nym zakresie przed orzekającymi w I instancji WSA, a przed NSA są stosowane wprost
w części spraw będących w jego właściwości, a w pozostałej części - odpowiednio
przepisy postępowania przed WSA (art. 193 p.p.s.a ).
Podmiotami biorącymi udział w postępowaniu przed sądami administracyjny- 147

O mi obu instancji są strony, tzn. skarżący oraz organ, którego działanie, bezczyn
ność lub przewlekłość postępowania zaskarżono, oraz uczestnicy postępowania na
prawach strony. Przymus adwokacki lub radcowski obowiązuje tylko przy wnoszeniu
skargi kasacyjnej, zażaleniu na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej, skargi
o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego przed NSA, z dopuszczeniem
do tej czynności doradców podatkowych i rzeczników patentowych w sprawach od
powiadających ich specjalności. Krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu jest
szeroki, co koresponduje z rozległym zakresem właściwości rzeczowej sądów admini
stracyjnych obu instancji.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest ustawą regulującą w nie- 148
mai pełnym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne. Odesłania do przepisów
Kodeksu postępowania cywilnego (np. odnośnie do przeprowadzania dowodów z do
kumentów lub postępowania w obrocie zagranicznym) lub innych ustaw odrębnych
25
Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.
(np. co do ustalania należności strony przy zwrocie kosztów postępowania) są nielicz

ne. Do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzono bowiem
wiele przepisów zaczerpniętych z Kodeksu postępowania cywilnego w dosłownym
brzmieniu lub ze stosownymi zmianami, uregulowano tam obszernie kwestie doty
czące kosztów postępowania. Dla czynności postępowania w sprawach sądowoadmi-
nistracyjnych pewne znaczenie ma odesłanie w ustawie z 25.07.2002 r. - Prawo o ustro
ju sądów administracyjnych2627 do przepisów o ustroju sądów powszechnych2 (art. 29
wprost, a art. 49 pośrednio przez odesłanie do ustawy o SN), co odnosi się m.in. za
równo do uprawnień porządkowych w trakcie posiedzeń sądowych, jak i wymagań
bezpieczeństwa odbywania tych posiedzeń.
149 W Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są nieliczne delegacje do

wydania przepisów wykonawczych, a istotna ze względu na dostęp do drogi sądowej
jest delegacja dla Rady Ministrów do uregulowania rozporządzeniem wysokości i zasad
pobierania wpisu sądowego, wysokości opłat kancelaryjnych, zasad umarzania, odra
czania i rozkładania na raty należności z tytułu nieuiszczonych kosztów sądowych
i grzywien orzekanych przez sąd, wzorów formularzy i dokumentów dotyczących
przyznania stronie prawa pomocy w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej.
26 Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.

27 Dz.U. z 2019 r. poz 52 ze zm.
Rozdział VI
POJĘCIE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

I SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO, RODZAJE,
TRYBY, ICH STADIA I INSTYTUCJE
1. Pojęcie postępowania administracyjnego

i sądowoadministracyjnego
W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego znaczenia pojęć: „proces”, 150

„procedura” i „postępowanie administracyjne” są sporne. Reprezentowany jest pogląd,
że należy oddzielić pojęcie procesu administrowania od procedury administracyjnej1.
Przez pojęcie „proces administrowania” powinno się rozumieć „ciąg działań

O organówadministrujących w państwie w zakresie realizacji
zadań administracji
państwowej, np. ciąg działań w zakresie organizacji usług, ciąg działań kontrolnych,
koordynacyjnych itd. Pojęcie to obejmuje kierunki działania administracji, regulowane
zarówno prawem administracyjnym, ustrojowym, jak i prawem materialnym i proce
duralnym”23.
Przez procedurę administracyjną niektórzy autorzy rozumieją tryb załatwiania 151

O spraw administracyjnych przez organy administracji publicznej oraz przed są
dami. Mianem procesu administracyjnego zaś określają oni tryb załatwiania indywi
dualnych spraw administracyjnych przed sądami, dla załatwiania spraw administra
cyjnych przez organy administracji publicznej w formie zewnętrznego aktu admini
stracyjnego rezerwują natomiast nazwę „jurysdykcyjne postępowanie administracyj-
ne”3 .
1 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, Instytucje postępowania administracyjnego [w:] Instytucje prawa

administracyjnego europejskich państw socjalistycznych, red. J. Starościak, Wrocław 1973, s. 330 i n.
2 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego [w:] System
Prawa Administracyjnego, t. III, red. T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław 1978, s. 130 i 131.
3 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego..., s. 131; szerzej por. J. Zimmermann, Polska
jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 6 i n.
126 Rozdział VI. Pojęcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,...
Przeciwstawianie pojęcia procesu administracyjnego pojęciu postępowania admini

stracyjnego w dobie utrwalonej od dawna regulacji prawnej trybu postępowania przed
organami administracji publicznej nie jest uzasadnione. Zabieg taki ma charakter
sztuczny, odżywają w nim dawne tendencje do przeciwstawiania sobie „drogi admi
nistracyjnej” i „drogi prawa”, rozumianej jako droga sądowa, do przeciwstawiania
prawdziwego procesu administracyjnego postępowaniu administracyjnemu. Argu
menty, że dla procesu właściwymi elementami są kontradyktoryjność czy niezawisłość
sędziowska, nie mogą być w tym względzie decydujące4. Występowanie w materialnym
prawie administracyjnym norm blankietowych i pojęć nieostrych nie dyskwalifikuje
decyzji administracyjnej jako aktu stosowania prawa5.
W języku polskim pojęcie „proces” (od łacińskiego processus) jest rozumiane jako
©ścisły związek regularnie następujących po sobie stadiów rozwoju, które składają
się na jednolity cykl. Wśród różnych procesów spotykanych w życiu społecznym wy
różniamy proces prawny, przez który rozumie się „przewidziany przez prawo zespół
działań zmierzających do określonego skutku prawnego”6. Jak stwierdza M. Cieślak:
„Z procesem prawnym spotykamy się wszędzie tam, gdzie prawo uzależnia powstanie
określonych skutków prawnych od podjęcia odpowiednich czynności czy zachowania
odpowiedniej formy”7. W literaturze słusznie podkreśla się również, że: „Każdy proces
jest instytucją świadomie powołaną przez człowieka dla osiągnięcia celu konkretnego.
Jeżeli proces jest świadomą działalnością człowieka, to można w stosunku do niego
zamiennie używać nazwy postępowanie. Wobec tego jest możliwe zamienne używanie
nazw proces karny lub postępowanie karne, proces cywilny lub postępowanie cywilne,
proces administracyjny lub postępowanie administracyjne [...]. Nazwa postępowanie
jest zresztą powszechnie używana w kodyfikacjach prawa procesowego”8. Oczywiście,
nie wyklucza to nadawania pojęciu „postępowanie” sensu umownego, bardziej spe
cjalnego, różniącego go od znaczenia pojęcia „proces”9.
1 52 XV Przez pojęcie postępowania administracyjnego będziemy rozumieć zarówno

V regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowa
nych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu
rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg
czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej.
153 XV Przez pojęcie postępowania sądowoadministracyjnego zaś będziemy rozumieli

V regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych sądu admini-
4 J. Łętowski, Prawo administracyjne, Warszawa 1990, s. 222 i n.

5 B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 76-77; J. Wróblewski [w:] J. Lang,
J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 455-456.
6 M. Cieślak, Polska procedura karna, Warszawa 1984, s. 10.
8 K. Marsza!, Pojęcie procesu (postępowania) przed organami państwa [w:] Postępowanie przed organami
państwa, red. K. Marsza!, Warszawa 1982, s. 6; E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 12.
9 M. Cieślak, Polska procedura..., s. 11-12.
2. Rodzaje, tryby i stadia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego 127
stracyjnego i innych podmiotów tego postępowania podjętych w celu rozstrzygnięcia

sporu o zgodność z prawem działania bądź zaniechania działania przez organ wyko
nujący administrację publiczną.
2. Rodzaje, tryby i stadia postępowania administracyjnego

i sądowoadministracyjnego
Wyróżnia się dwa rodzaje postępowania administracyjnego - postępowanie 154

O ogólne i postępowanie szczególne.
Postępowanie ogólne regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyj

nego jest postępowaniem, w którego trybie następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie
większości spraw administracyjnych (np. sprawy zmiany nazwiska, sprawy pozwoleń
budowlanych, samowoli budowlanych, sprawy koncesji, zezwoleń, sprawy wywła
szczenia nieruchomości). Postępowanie szczególne to postępowanie, w którego trybie
następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie spraw określonego rodzaju. Postępowaniem
szczególnym jest postępowanie podatkowe, którego przedmiotem jest rozpoznanie
i rozstrzygnięcie spraw podatkowych10.
W postępowaniu administracyjnym ogólnym i szczególnym - podatkowym - wy 155

różniamy dwa tryby postępowania, czyli postępowanie główne oraz postępowania
nadzwyczajne11.
Przedmiotem postępowania głównego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy 156

O administracyjnej w trybie i formie przewidzianych przez przepisy prawa proce
sowego zgodnie z przepisami prawa materialnego. W ramach postępowania głównego
możemy wyróżnić postępowanie:
1) toczące się przed organem I instancji;
2) toczące się przed organem II instancji w razie wniesienia odwołania przez legity
mowane podmioty postępowania administracyjnego.
Zaliczenie postępowania odwoławczego do postępowania głównego jest uzasadnione

tożsamością celów i przedmiotu postępowania przed I i II instancją. Wniesienie od
wołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i roz
strzygnięcia sprawy administracyjnej merytorycznie, a w postępowaniu podatkowym -
sprawy podatkowej.
” R. Mastalski [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, Wrocław 2017, s. 12 i n.

" B. Adamiak, Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, „Acta Universitatis
Wratislaviensis”, Prawo CXII, Wrocław 1985/648, s. 91-92 i 94-95.
157 Drugim trybem postępowania są postępowania nadzwyczajne (nadzwyczajne

Wty tryby postępowań)12. Przedmiotem nadzwyczajnych postępowań, w przeciwień
stwie do postępowania głównego, nie jest rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy admi
nistracyjnej (podatkowej), lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postę
powaniu głównym i z tego względu można im przypisać charakter „służebny”13, albo
wiem byt prawny tych postępowań jest uzależniony od uprzedniego przeprowadzenia
postępowania głównego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, a istotą postę
powań nadzwyczajnych jest stworzenie gwarancji represyjnych zrealizowania celu po
stępowania głównego - wydania decyzji w pełni prawidłowej. Równocześnie jednak
występują pewne elementy samodzielności nadzwyczajnych trybów postępowania, jak
odrębny przedmiot postępowania oraz to, że wynik tych postępowań nie zawsze musi
wpłynąć na byt prawny decyzji wydanej w postępowaniu głównym14.
158 Na system nadzwyczajnych trybów postępowania uregulowanych w Kodeksie

postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej składają się:
1) postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Celem tego postępowania jest
stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy
administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeśli postępowanie, w którym
ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wy
czerpująco w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. oraz art. 240 § 1 o.p.
Tryb ten stosuje się odpowiednio do postanowień;
2) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępo
wania jest ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, przede
wszystkim materialnoprawną powodującą jej nieważność. Przesłanki stwierdzenia
nieważności decyzji wyliczono wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 247 § 1
o.p. Postępowanie to w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta wadą powodującą
jej nieważność, kończy się w zasadzie wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawne
go, bez merytorycznego rozstrzygania sprawy administracyjnej, do której odnosiła
się weryfikowana decyzja. Tryb ten stosuje się odpowiednio do postanowień;
3) postępowanie mające na celu, w przypadku wystąpienia wskazanych przepisami
przesłanek, uchylenie, zmianę decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadami nie-
kwalifikowanymi (art. 154,155, 161 § 1 k.p.a. oraz art. 253, 253a, 254, 255 o.p.).
159 Zarówno w postępowaniu głównym, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych

wyróżniamy trzy stadia:
1) stadium wstępne, obejmujące czynności wszczęcia postępowania oraz czynności
procesowe mające na celu zbadanie dopuszczalności wszczęcia postępowania
w określonej sprawie;

13 B. Adamiak, Koncepcja nadzwyczajnych trybów..., s. 94; W.F. Dąbrowski, Procedura wznowienia
postępowania administracyjnego, RPEiS 1965/3, s. 52; B. Graczyk, Wznowienie postępowania, „Rada
Narodowa” 1960/44, s. 17.
14 W.F. Dąbrowski, Procedura wznowienia..., s. 52.
2. Rodzaje, tryby i stadia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego 129
2) stadium postępowania wyjaśniającego, obejmujące ciąg czynności procesowych,

których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę do za
stosowania normy prawa materialnego;
3) stadium podjęcia decyzji rozstrzygającej sprawę indywidualną konkretnej osoby,
będącą przedmiotem postępowania.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym możemy wyodrębnić następujące 160

O
1)
rodzaje postępowania:
postępowanie
ogólne sądowoadministracyjne oparte na zasadzie dwuinstan
cyjności, w którego trybie rozpoznawane i rozstrzygane są różnego rodzaju skargi
na działanie, bezczynność lub przewlekłość postępowania organów wykonujących
administrację publiczną (np. skargi na decyzje, postanowienia, skargi na innego
rodzaju akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, skargi na akty prawa
miejscowego);
2) odrębne postępowanie sądowoadministracyjne, w którego trybie rozpoznawane
i rozstrzygane są spory o właściwość między jednostkami samorządu terytorial
nego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompeten
cyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Do po
stępowania odrębnego należy zaliczyć postępowanie w sprawie przewlekłości
rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, którego przedmiotem jest ochro
na jednostki w zakresie realizacji konstytucyjnego prawa do sądu;
3) postępowanie pomocnicze, do którego zaliczymy:
- postępowanie w sprawie nałożenia grzywny,
- postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt i
- postępowanie w sprawie podejmowania uchwał mających na celu wyjaśnienie
przepisów prawnych, których stosowanie wywołuje rozbieżności w orzecznic
twie sądów administracyjnych, oraz podejmowanie uchwał zawierających roz
strzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkret
nej sprawie sądowoadministracyjnej.
Postępowanie w sprawie nałożenia grzywny unormowane w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma na

celu doprowadzenie do wszczęcia ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego
przez przymuszenie organu, do którego została wniesiona skarga, do przekazania jej
wraz z aktami sprawy i odpowiedzią do sądu. Postępowanie w razie zaginięcia lub
zniszczenia akt ma na celu umożliwienie rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi lub oba
lenia prawomocnego orzeczenia sądu. W tym znaczeniu jest ono pomocnicze wobec
ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego15. Postępowanie w sprawie uchwał
jest pomocnicze wobec ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego, ma bo
wiem na celu zapewnienie prawidłowego i jednolitego stosowania prawa przy rozpo
znawaniu i rozstrzyganiu skarg na działanie, bezczynność lub przewlekłość postępo
wania organów administracji publicznej.
15 W. Siedlecki, Zarys postępowania cywilnego, Warszawa 1968, s. 11 i n.

161 W ogólnym postępowaniu sądowoadministracyjnym wyróżniamy dwa tryby

postępowania - postępowanie główne (tryb główny) oraz postępowanie nad
zwyczajne (tryb nadzwyczajny). Tryb główny postępowania jest podejmowany na
podstawie skargi uprawnionego podmiotu w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgod
ności z prawem zaskarżonego działania, bezczynności lub przewlekłości organu wy
konującego administrację publiczną.
Do nadzwyczajnego trybu postępowania będzie należało:

1) wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w razie wystąpienia przesła
nek nieważności postępowania (art. 271 p.p.s.a.) oraz na podstawach wskazanych
w art. 272 § 1 i 3, art. 273 p.p.s.a.;
2) postępowanie w sprawie unieważnienia prawomocnego orzeczenia sądu admini
stracyjnego (art. 172 p.p.s.a.);
3) postępowanie w sprawie stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 285a § 1 p.p.s.a.) oraz
w określonym zakresie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 285a
§ 3 p.p.s.a.).
Celem trybu nadzwyczajnego wskazanego w pkt 1 i 2 jest weryfikacja orzeczeń sądu

administracyjnego, której następstwem może być obalenie prawomocności. Postępo
wanie wskazane w pkt 3 co do zasady (poza sytuacją określoną w art. 285k § 3 p.p.s.a.)
nie prowadzi do obalenia mocy orzeczenia, a przez stwierdzenie niezgodności z pra
wem otwiera drogę do odszkodowania.
162 W ogólnym postępowaniu sądowoadministracyjnym wyróżniamy trzy stadia:

Wy 1) stadium wstępne, którego przedmiotem jest zbadanie przez sąd dopuszczal
ności skargi, prawidłowości wniesienia skargi (zachowanie terminu i innych
wymagań formalnych skargi), a także ustalenie, czy usunięto braki formalne
skargi, co pozwala na nadanie jej dalszego biegu;
2) stadium rozpoznawcze, którego przedmiotem jest rozpoznanie sprawy sądo-
woadministracyjnej;
3) stadium podjęcia orzeczenia, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie sprawy
sądowoadministracyjnej przez podjęcie w sprawie wyroku uwzględniającego skar
gę lub nieuwzględniającego jej, albo postanowienia kończącego postępowanie (po
stanowienia o odrzuceniu skargi, postanowienia o umorzeniu postępowania).
3. Pojęcie instytucji procesowych i ich rodzaje 131
3. Pojęcie instytucji procesowych i ich rodzaje
Pojęcie instytucji prawnej bywa często używane w rozważaniach, pojawia się w tytu 163
łach dzieł systemowych16 i chociaż nie podaje się jego określenia, to uznaje się je za
zrozumiałe i przekazujące określone treści. Można sądzić, że źródłem przekonania
o walorach omawianego pojęcia jest wpływ instytucji prawa rzymskiego, które były
opracowane w najdrobniejszych szczegółach17, albowiem „przy pomocy pojęć docho
dzili Rzymianie poprzez analizę nieskończonej liczby stanów faktycznych do jądra in
stytucji, do jej natury. Właśnie owo naturalistyczne patrzenie na prawo pozwoliło ju
rystom na klarowną indywidualizację poszczególnych urządzeń. Jak istnieje natura
hominis, natura animalis, natura rei, tak istnieje natura instytucji. Jest ona pojmowana
zawsze jako istota, specyfika i typowość równocześnie”18.
Pojęcie instytucji jest używane w dwóch znaczeniach, na co wskazuje się w jego

O określeniu, które jest następujące: instytucja to „w znaczeniu potocznym termin
używany często dla określenia faktów realnych dość różnorodnych, ale charakteryzo
wanych przez ideę kreacyjnej i organizacyjnej woli ludzkiej. Odróżnia się zwykle: in
stytucje - organy będące organizmami, których status i działanie są regulowane pra
wem, jak parlament lub rodzina; instytucje - mechanizmy będące wiązką reguł praw
nych rządzących pewną instytucją - organem lub określoną sytuacją prawną, tak jak
prawo rozwiązania parlamentu, małżeństwo lub odpowiedzialność cywilna”19. W roz
ważaniach o postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym pierwsze
znaczenie pojęcia „instytucja” miałoby niewielkie zastosowanie, natomiast drugie z po
danych znaczeń (zespół czy wiązka przepisów prawnych jako mechanizm) może być
bardzo użyteczne, bo pozwala scalać treści prawne rozproszone w różnych przepisach.
Nie zawsze będą to przepisy proceduralne, ale również przepisy materialne lub ustro
jowe, które razem tworzą pełny kształt statusu osób lub ich sytuacji w stosunkach z ad
ministracją publiczną. Tak rozumianą instytucją prawną będzie organ administracji
publicznej w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, będzie
nią strona postępowania lub podmiot na prawach strony.
Przedmiot postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego mu 164

O si być potraktowany jako instytucja ze względu na duży zespół przepisów praw
nych, które się do niego odnoszą. Charakterystyczne dla tych instytucji prawnych jest
16 Przykładowo S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcie i instytucje zasadnicze, Poznań 1946;
J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego, Kraków 1948; reprint, Kraków 2003.
17 H. Kupiszewski, Prawo rzymskie a współczesność, Warszawa 1988, s. 26.
18 H. Kupiszewski, Prawo rzymskie..., s. 219.
19 R. Guillien, J. Vincent, Lexique de termes juridiques, Paris 1972, s. 188. M. Zimmermann w analizie
wywłaszczenia stwierdził, że wystarczy pewne minimum niezbędnych elementów, „by złożyć instytucję
prawną, tzn. formę prawną, przeznaczoną do spełniania pewnych funkcyj w społeczeństwie”
(Wywłaszczenie, studium z dziedziny prawa publicznego, Lwów 1933, s. 3). J.S. Langrod określał instytucję
prawną jako „zespół reguł wiążących się z pewną sytuacją (ściślej: splotem sytuacji): ogólną, oznaczoną
i trwałą” (Instytucja prawa..., s. 181).
wiązanie w całość uregulowań wydobywanych z obowiązujących przepisów prawnych,

niezależnie od zaliczenia ich do gałęzi prawa czy kwalifikowania jako materialnych lub
formalnych. Pojęcie strony postępowania administracyjnego jest określone w Kodeksie
postępowania administracyjnego oraz w Ordynacji podatkowej, ale używa się w nim
określeń i pojęć, których treści nie da się ustalić tylko na podstawie przepisów proce
duralnych. Ze względu na te pojęcia i określenia oraz odesłania do innych przepisów
trzeba stosować szerszy zespół uregulowań prawnych, ażeby wiedzieć, jaki jest status
strony, kto może nią być.
165 Status podmiotu, który może być stroną postępowania administracyjnego, moż-
na ustalić na podstawie przepisów prawa cywilnego określających zdolność
prawną i zdolność do czynności prawnych, a pojęcie interesu prawnego musi być
ukształtowane zgodnie z przepisami prawa materialnego administracyjnego lub po
datkowego.
Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne będzie,

zgodnie z przepisami ustrojowymi, albo organem administracji rządowej centralnym
lub terenowym, albo organem samorządu terytorialnego. Każdy z tych organów będzie
miał inny zakres właściwości oraz kompetencji.
166 Instytucją prawną będzie pojęcie instancji administracyjnej i toku tych instancji. Wy
raźny jest bowiem związek przepisów ustrojowych i prawa materialnego oraz przepi
sów procesowych w kształtowaniu toku instancji administracyjnych20, przez które
przechodzi sprawa, zanim zostanie w niej wydana ostateczna decyzja.
Pojęcie instytucji prawnych, rozumiane tak jak opisano wyżej, daje podstawę do wy
odrębnienia w podręczniku najistotniejszych cech regulacji prawnej postępowania ad
ministracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, a także ukazania wielu konstrukcji
prawnych im towarzyszących i ułatwiających ich zrozumienie i przyswojenie21.
20 J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 18-20 i 41-98.

21 „Przez konstrukcję prawniczą rozumiemy zabieg intelektualny polegający na dobywaniu treści
z przepisów prawa, tworzeniu pojęć, figur, zasad instytucji systemu. Ma ona nade wszystko cele praktyczne,
ułatwia opanowanie danych dziedzin lub całości prawa” - H. Kupiszewski, Prawo rzymskie..., s. 221.
Część druga
INSTYTUCJE PROCESOWE POSTĘPOWANIA

ADMINISTRACYJNEGO
Rozdział VII
ORGAN PROWADZĄCY POSTĘPOWANIE

ADMINISTRACYJNE
1. Zdolność prawna organów administracji publicznej

Przez pojęcie zdolności prawnej organów administracji publicznej rozumiemy 167
O zespół przesłanek decydujących o zdolności do podejmowania czynności pro
cesowych i czynności materialnoprawnych w postępowaniu administracyjnym. Zdol
ność prawną organów administracji publicznej wyznaczają normy prawa procesowego.
Na podstawie rozwiązań prawnych przyjętych w Kodeksie postępowania administra

cyjnego i Ordynacji podatkowej wyróżnia się ogólną i szczególną kompetencję orga
nów administracji publicznej. Pojęcia te określa się następująco: „Ogólna kompetencja
to zdolność prawna organów administrujących do załatwienia spraw administracyj
nych w danym układzie postępowania, natomiast kompetencja szczególna to zdolność
prawna organów administrujących do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej
w określonym układzie postępowania”1.
2. Kompetencja ogólna organów administracji publicznej
Kompetencję ogólną organów administracji publicznej w postępowaniu admi- 168

© nistracyjnym ustanawia art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami zdolność
prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego mają organy admini
stracji publicznej oraz inne organy państwowe i inne podmioty, gdy są powołane
z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych
w art. 1 pkt 1. Przyjęte w art. 1 pkt 1 i 2 rozwiązanie oparte jest na koncepcji otwartej
kompetencji ogólnej. Wyliczenie systemu organów, którym przysługuje kompetencja
ogólna, nie jest zamknięte. Nie ogranicza się tylko do przyznania kompetencji ogólnej

Prawa Administracyjnego, t. III, red. T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław 1978, s. 179.
136 Rozdział VII. Organ prowadzący postępowanie administracyjne
organom administracji publicznej, ale obejmuje również inne organy spoza systemu
ustrojowego administracji ogólnej (organy państwowe), a także inne podmioty
(np. organy samorządu zawodowego).
169 Zakres pojęcia „organ administracji publicznej”, przytaczanego w przepisach

O Kodeksu postępowania administracyjnego, jest określony w art. 5 § 2 pkt 3.
Obejmuje on ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, dzia
łające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej
(zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy
i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.
Artykuł 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 k.p.a. przyznaje kompetencję ogólną:

1) organom administracji rządowej. System organów administracji rządowej po
wołanych do prowadzenia postępowania administracyjnego obejmuje:
a) ministrów. Na podstawie rozwiązania prawnego przyjętego w art. 5 § 2 pkt 4
k.p.a. w tym zakresie kompetencję ogólną mają Prezes Rady Ministrów i wi
ceprezesi Rady Ministrów pełniący funkcje ministrów kierujących określo
nymi działami administracji rządowej2, ministrowie kierujący określonymi
działami administracji rządowej3, kierownicy centralnych urzędów admini
stracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez
Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra4,
b) terenowe organy administracji rządowej. Terenowymi organami admini
stracji rządowej w województwie, które mają przyznaną kompetencję ogólną
do prowadzenia postępowania administracyjnego, są (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.
i art. 2 pkt 1,2 i 3 ustawy z 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej
w województwie5):
- wojewodowie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i admi
nistracji rządowej w województwie, wojewodzie przysługuje domniemanie
kompetencji w zakresie administracji rządowej w województwie. Według
tego artykułu: „Wojewoda jest: [...] organem administracji rządowej w wo
jewództwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu ad
ministracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych usta
wach do właściwości innych organów tej administracji”,
- organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kie
rownicy zespolonych służb, inspekcji i straży6,
2 Art. 147 ust. 3 Konstytucji RP.

3 Zob. ustawę z 4.09.1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 945).
4 Na przykład Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów podlega nadzorowi Prezesa Rady
Ministrów (art. 29 ust. 1 ustawy z 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, Dz.U. z 2019 r.
poz. 369); Główny Inspektor Ochrony Środowiska (art. 3a ustawy z 20.07.1991 r. o Inspekcji Ochrony
Środowiska, Dz.U. z 2018 r. poz. 1471 ze zm.) podlega nadzorowi ministra właściwego do spraw środowiska.
5 Dz.U. z 2017 r. poz. 2234 ze zm.
6 Przykładem działających pod zwierzchnictwem wojewody kierowników służb, inspekcji, straży jest
wojewódzki inspektor farmaceutyczny (art. 112 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6.09.2001 r. - Prawo farmaceutyczne,
2. Kompetencja ogólna organów administracji publicznej 137
- organy niezespolonej administracji rządowej*7;

2) organom jednostek samorządu terytorialnego. Zakres organów jednostek samo- 170
rządu terytorialnego, którym Kodeks postępowania administracyjnego przyznał
kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego, określa
art. 5 § 2 pkt 6, stanowiąc, że kompetencja ta przysługuje: organom gminy, powiatu,
województwa, związków gmin, związków powiatów, wójtom, burmistrzom (pre
zydentom miast), starostom, marszałkom województw oraz kierownikom służb,
inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta),
starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowym kolegiom odwo
ławczym.
Według ustaw samorządowych8 organami jednostek samorządu terytorialnego są
organy stanowiące - rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa, oraz organy
wykonawcze - wójt, burmistrz (prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd woje
wództwa. Ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa expres-
sis verbis nie przyznają pozycji ustrojowej organu jednostek samorządu terytorial
nego staroście czy marszałkowi województwa, jednak zakres kompetencji przy
znanych w przepisach prawa materialnego do orzekania w sprawach administra
cyjnych jest podstawą do ustalenia, że jest to organ administracji publicznej.
Odpowiednio do tych rozwiązań przyjętych w przepisach prawa materialnego art. 5
§ 2 pkt 6 k.p.a. stanowi, że organem jednostki samorządu terytorialnego jest wójt
(burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa;
3) innym organom państwowym, gdy są one powołane z mocy prawa lub na pod- 171
stawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przykła
dem innego organu państwowego powołanego do prowadzenia orzecznictwa ad
ministracyjnego jest Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 16 ust. 1
ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej9: „Odmowa udostępnienia
informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji
w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują
w drodze decyzji”. Prezydent, odmawiając informacji publicznej, wydaje decyzję
w trybie unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Takim organem jest też Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Zgodnie
z art. 60 ustawy z 10.05.2018 r. o ochronie danych osobowych10 do zadań Prezesa
U rzędu Ochrony Danych Osobowych należy prowadzenie postępowania w sprawie
Dz.U. z 2019 r. poz. 499 ze zm.), wojewódzki inspektor ochrony środowiska (art. 3 pkt 2 ustawy
z 20.07.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska).
7 Organy niezespolonej administracji rządowej zostały wyliczone w art. 56 ust. 1 ustawy o wojewodzie
i administracji rządowej w województwie i są to np.: szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych
i wojskowi komendanci uzupełnień, dyrektorzy izb administracji skarbowej, naczelnicy urzędów
skarbowych, naczelnicy urzędów celno-skarbowych.
8 Art. 26 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506), art. 8 ust. 2
pkt 2 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 511),
art. 15 w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r.
poz. 512).
9 Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.
10 Dz.U. z 2018 r. poz. 1000 ze zm.
naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych. Na podstawie art. 5 § 2 pkt 4

k.p.a. do tych organów stosuje się przepisy Kodeksu regulujące kompetencje mi
nistra (np. art. 150 § 1, art. 157 § 1, art. 161 § 1) oraz przepisy Kodeksu regulujące
rozwiązania szczególne, np. niedewolutywność postępowania (art. 127 § 3);
172 4) kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego mają też
inne podmioty, które na podstawie ustaw lub porozumień zostały powołane do
załatwienia spraw indywidualnych w drodze decyzji. Tak np. ustawa
z 26.05.1982 r. - Prawo o adwokaturze11 w art. 68 ust. 1 przyznaje okręgowym
radom adwokackim kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie wpisu na
listę adwokatów, a w art. 72 ust. 1 - kompetencje do podejmowania uchwał o skre
śleniu z listy adwokatów oraz aplikantów adwokackich. Przykładem rozwiązania
przyznającego kompetencję do prowadzenia postępowania administracyjnego na
podstawie porozumienia jest art. 96 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 23.07.2003 r. o ochronie
zabytków i opiece nad zabytkami12. Według art. 96 ust. 2: „Wojewoda, na wniosek
wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia,
prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie
decyzji administracyjnych, gminom i powiatom, związkom gmin, związkom po-
wiatowo-gminnym albo związkom metropolitarnym, położonym na terenie wo
jewództwa i powiatów, położonym na terenie województwa”. Na podstawie art. 96
ust. 3 wojewoda w drodze porozumienia, na wniosek wojewódzkiego konserwatora
zabytków, może powierzyć wydawanie decyzji administracyjnych kierownikom
instytucji kultury wyspecjalizowanych w opiece nad zabytkami.
173 Kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania podatkowego w trybie

unormowanym Ordynacji podatkowej została przyznana13:
1) naczelnikowi urzędu skarbowego, naczelnikowi urzędu celno-skarbowego;
2) wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta), staroście, marszałkowi wojewódz
twa;
3) dyrektorowi izby administracji skarbowej, jeżeli na podstawie odrębnych przepi
sów jest organem I instancji;
4) Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej w sprawach stwierdzenia nieważności
decyzji, wznowienia postępowania, zmiany lub uchylenia decyzji lub stwierdzenia
jej wygaśnięcia - z urzędu. Szef Krajowej Administracji Skarbowej jest właściwy
w sprawach:
a) porozumień dotyczących ustalenia cen transferowych,
b) interpretacji przepisów prawa podatkowego, o których mowa w art. 14b § 1,
w zakresie określonym w art. 14e § 1,
c) informacji przekazywanych przez banki i spółdzielcze kasy oszczędnościo
wo-kredytowe o założonych i zlikwidowanych rachunkach bankowych zwią
zanych z prowadzeniem działalności gospodarczej,
11 Dz.U. z 2018 r. poz. 1184 ze zm.

12 Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.
13 B. Adamiak [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 117 i n.
3. Kompetencja szczególna organów administracji publicznej 139
d) w sprawach opinii zabezpieczających,

e) postępowania podatkowego w sprawach unikania opodatkowania (art. 119g),
f) dotyczących informacji o schematach podatkowych (art. 86g).
Do organów podatkowych art. 13 § 2a o.p. zalicza Dyrektora Krajowej Informacji

Skarbowej. Właściwość ich jest ograniczona do wydawania interpretacji przepisów
prawa podatkowego, o których mowa w art. 14b § 1 i art. 14e § la. Organem podat
kowym jest minister właściwy do spraw finansów publicznych w sprawach interpretacji
ogólnej (art. 14a § 1 pkt 1) oraz objaśniania podatkowego (art. 14a § 1 pkt 2). Należy
zwrócić uwagę na szczególną konstrukcję prawną przyjętą w art. 13 § 2c o.p., wedle
którego: „W zakresie rozstrzygania spraw podatkowych uprawnienia naczelnika urzę
du skarbowego, naczelnika urzędu celno-skarbowego oraz dyrektora izby administra
cji skarbowej, jako organu podatkowego, przysługują także radcy skarbowemu, wyko
nującemu czynności orzecznicze w tym organie”.
Rada Ministrów otrzymała delegację ustawową do wydania rozporządzenia, mocą któ

rego może nadać uprawnienia organów podatkowych: Szefowi Agencji Wywiadu, Sze
fowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefowi Centralnego Biura Antykorup-
cyjnego, Szefowi Służby Wywiadu Wojskowego, Szefowi Służby Kontrwywiadu Woj
skowego - jeżeli jest to uzasadnione ochroną informacji niejawnych i wymaganiami
bezpieczeństwa państwa (art. 13a o.p.)14.
Kompetencję ogólną do wykonywania orzeczenia administracyjnego w spra- 174

O wach indywidualnych mają zarówno organy monokratyczne, np. ministrowie,
wojewodowie, starostowie, jak też organy kolegialne różnego rodzaju, np. zarząd po
wiatu, zarząd województwa, samorządowe kolegia odwoławcze, okręgowe rady adwo
kackie.
3. Kompetencja szczególna organów administracji

publicznej
Kompetencję szczególną organów administracji publicznej wyznaczają dwie insty- 175

tucje: właściwość oraz wyłączenie ze sprawy.
Właściwość organów administracji publicznej. Przez pojęcie właściwości ro

O zumiemy zdolność prawną organu do rozpoznawania i rozstrzygania określo
nego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administra
cyjnym, w zależności od tego, na jakiej podstawie organ administracji publicznej nabył
14 W wykonaniu delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 23.03.2012 r. w sprawie
nadania uprawnień organów podatkowych (Dz.U. poz. 363 ze zm.) umocowujące wyliczone organy
w art. 13a o.p. do wykonywania uprawnień naczelnika urzędu skarbowego i dyrektora izby administracji
skarbowej w zakresie określonym w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia.
zdolność do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, można wyróżnić dwa rodzaje właś

ciwości:
1) właściwość ustawową, tj. wynikającą wprost z przepisu ustawy;
2) właściwość delegacyjną, czyli wynikającą z delegacji, a to ze względu na przekazanie
danej sprawy lub czynności procesowej w sprawie jednemu organowi administracji
publicznej przez drugi organ administracji publicznej15.
Właściwość ustawowa. Artykuł 19 k.p.a. i art. 15 o.p. stanowią o dwóch rodzajach

© właściwości - właściwości rzeczowej i właściwości miejscowej. Na podstawie
przepisów prawa procesowego regulujących weryfikację decyzji w drodze administra
cyjnej wyróżniamy trzeci rodzaj właściwości - właściwość instancyjną.
176 A Właściwość rzeczowa jest to zdolność prawna organów administracji pub-

Wy licznej do rozpoznawania i załatwiania spraw danej kategorii. Właściwość
rzeczowa jest w Kodeksie postępowania administracyjnego jedynie wymieniona z na
zwy, a co do jej ustalenia w sprawie - art. 20 odsyła do przepisów o zakresie działania
organów administracji publicznej16. Takie też rozwiązanie jest przyjęte w art. 16 o.p.,
który stanowi: „Właściwość rzeczową organów podatkowych ustala się według prze
pisów określających zakres ich działania”.
W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie „zakres działania” jest wiązane z tą ka

tegorią norm ustrojowych, które ustanawiają zadania, jakie powinny realizować organy
administracji publicznej17. W naszym systemie prawnym o właściwości organu do roz
poznawania i załatwiania określonej kategorii spraw stanowią jednak nie przepisy nor
mujące zakres działania, a przepisy prawne regulujące kompetencje, które są zawarte
w ustawach o charakterze materialnoprawnym (np. Prawo budowlane, Prawo wodne,
Prawo o zgromadzeniach18, ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych). Nie
można zatem ustalić właściwości rzeczowej na podstawie przepisów samej ustawy
o wojewodzie i administracji rządowej w województwie czy ustawy o samorządzie
gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym czy ustawy o samorządzie wojewódz
twa. Ciągły proces przebudowy ustroju administracji publicznej powoduje, że w usta
wach ustrojowych są zawarte przepisy regulujące ogólne założenia, główne zasady
przejmowania kompetencji dawnych organów przez nowe - i te przepisy muszą być
również brane pod uwagę. Właściwość rzeczową trzeba zatem ustalać na podstawie
przepisów ustaw materialnoprawnych oraz tych przepisów ustaw ustrojowych, które
dotyczą kompetencji organów administracji publicznej.
15 W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 110-111.

16 Uregulowanie zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego dotyczące właściwości
rzeczowej bywa określane jako subsydiarne - J. Jendrośka, Postępowanie administracyjne w kodyfikacjach
europejskich państw socjalistycznych, Warszawa 1970, s. 62.
17 W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 57; J. Filipek, Rola
prawa w działalności administracji państwa, Warszawa-Kraków 1974, s. 44.
18 J. Borkowski, Zakres przedmiotowy kodeksu postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji,
PiP 1980/5, s. 39; W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 18.
Zamieszczenie w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisu odsyłającego

w kwestii ustalenia właściwości rzeczowej do przepisów o zakresie działania organów
administracji publicznej jest uzasadnione tym, że system organów administracji pub
licznej jest bardzo rozbudowany i obejmuje niejednorodne elementy. Z tego względu
nie jest możliwe uregulowanie tej instytucji w sposób pełny w prawie administracyjnym
procesowym, np. tak jak w postępowaniu sądowym (jako przykład mogą posłużyć
art. 16 i 17 k.p.c.).
Podstawą ustalenia właściwości rzeczowej są przepisy ustaw materialnoprawnych19. 177

Na przykład według art. Ha ust. 1 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach
przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych20: „Wojewoda w od
niesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z za
kresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych
wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego
zarządcy drogi”.
Według art. 7 ust. 1 ustawy z 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych21: „Dodatek

mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego,
wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej”. Zgodnie
z art. 234 ust. 3 ustawy z 23.08.2017 r. - Prawo wodne22: „Jeżeli spowodowane przez
właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty są
siednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze de
cyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie
urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności”.
W regulacji materialnego prawa administracyjnego zmienia się sposób określenia
właściwości organu administracji publicznej przez unormowanie expressis verbis właś
ciwości, co jednak nie oznacza unormowania tej właściwości wprost bez konieczności
ustaleń w powiązaniu z regulacją ogólną. Przykładem takiej nowej regulacji jest zmiana
w tym zakresie ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane23.1 tak, według art. 28 ust. la
tej ustawy: „Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architekto
niczno-budowlanej”. Ustalenie organu administracji architektoniczno-budowlanej
wymaga uwzględnienia regulacji art. 80 ust. 1 w związku z art. 82 Prawa budowlanego.
W zakresie właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego unormowano
enumeratywnie, wyliczając je w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego: „Do właściwości
powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą
zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4,
art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d
ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68,
19 Zob. na temat sposobów regulowania właściwości rzeczowej organów administracji publicznej

B. Adamiak [w:] K.p.a. Komentarz, s. 142 i n.
20 Dz.U. z 2018 r. poz. 1478.
21 Dz.U. z 2017 r. poz. 180 ze zm.
22 Dz.U. z 2018 r. poz. 2268.
23 Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.
art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97
1»>
.
178 W postępowaniu podatkowym, mimo że system organów podatkowych nie jest

tak rozbudowany, również nie dokonano w Ordynacji podatkowej wyczerpują
cego uregulowania właściwości rzeczowej. Artykuł 16 o.p. stanowi: „Właściwość rze
czową organów podatkowych ustala się według przepisów określających zakres ich
działania”. Zakres zadań naczelnika urzędu skarbowego i dyrektora izby administracji
skarbowej reguluje ustawa z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej24, sta
nowiąc w art. 28 ust. 1 pkt 1, że do zadań naczelnika urzędu skarbowego należy „usta
lenie, określenie, pobór podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych
oraz innych należności na podstawie odrębnych przepisów”. Artykuł 25 ust. 1 tej usta
wy stanowi: „Do zadań dyrektora izby administracji skarbowej należy: (...) 2) rozstrzy
ganie w drugiej instancji w sprawach należących w pierwszej instancji do naczelników
urzędów skarbowych lub naczelników urzędów celno-skarbowych, z wyjątkiem spraw,
o których mowa w art. 83 ust. 1; 3) rozstrzyganie w pierwszej instancji w sprawach
określonych w odrębnych przepisach”.
Przepisy o zakresie działania naczelnika urzędu skarbowego i dyrektora izby admini

stracji skarbowej mogłyby być podstawą do ustalenia właściwości rzeczowej, gdyby
właściwość rzeczowa była przyznana wyłącznie naczelnikom urzędów skarbowych.
Z art. 13 § 1 o.p. wynika, że organem podatkowym jest - stosownie do właściwości -
naczelnik urzędu celno-skarbowego, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta,
marszałek województwa. Dlatego też art. 28 ust. 1 pkt 1 i art. 25 ust. 1 ustawy o Krajowej
Administracji Skarbowej nie tworzy samoistnej podstawy do ustalenia właściwości
rzeczowej zarówno naczelnika urzędu skarbowego, jak i dyrektora administracji izby
skarbowej.
Podstawę taką stanowią przepisy ustaw materialnoprawnych, np. art. 45 ust. 1 i 6 usta
wy z 26.07.1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych25 w związku z art. 21
§ 3 o.p., ustanawiając właściwość rzeczową naczelnika urzędu skarbowego, art. Ic
ustawy z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych26, który stanowi: „Organem
podatkowym właściwym w sprawach podatków i opłat unormowanych w niniejszej
ustawie jest wójt (burmistrz, prezydent miasta)”.
Od ustanowionej reguły ustalenia właściwości rzeczowej organów podatkowych

O ordynacja podatkowa wprowadza wyjątki, przyznając ministrowi do spraw fi
nansów publicznych delegację ustawową do określenia właściwości rzeczowej organów
podatkowych (art. 22 § 6, art. 48 o.p.). W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister
Finansów wydał rozporządzenie z 22.08.2005 r. w sprawie właściwości organów po-
24 Dz.U. z 2019 r. poz. 768.

25 Dz.U. z 2018 r. poz. 1509 ze zm.
26 Dz.U. z 2018 r. poz. 1445 ze zm.
datkowych2 , które reguluje w rozdziale 4 właściwość rzeczową organów podatkowych

w sprawach związanych ze stosowaniem ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. Przy
ustaleniu właściwości rzeczowej należy uwzględnić zakres zadań i terytorialny za
sięg działania organów podatkowych, określonych na podstawie odrębnych przepi
sów art. 15 § 2 o.p.
Wyznaczona przepisami ustaw materialnoprawnych właściwość organów ad 179

© ministracji publicznej może być zmieniona w wyniku zawierania przewidzianych
ustawami ustrojowymi porozumień. Według art. 20 ustawy o wojewodzie i admini
stracji rządowej w województwie: „Wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego
imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu tery
torialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa,
kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwo
wych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie” (ust. 1). „Powie
rzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody odpowiednio z organem wy
konawczym jednostki samorządu terytorialnego, właściwym organem innego samo
rządu lub kierownikiem państwowej i samorządowej osoby prawnej albo innej pań
stwowej jednostki organizacyjnej, o których mowa w ust. 1” (ust. 2). Porozumienie
podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 6 lit. b ustawy
z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów praw
nych27
28).
Wojewoda może zawierać porozumienia w zakresie należącym do jego właściwości, 180

leżeli zatem przepisy prawa materialnego przyznają kompetencję kierownikom rzą
dowej administracji zespolonej w województwie, to zawarcie takiego porozumienia jest
dopuszczalne, jeżeli tak stanowi ustawa. Takie rozwiązanie przewiduje art. 96 ust. 2
ustawy z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami29, stanowiąc: „Wo
jewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w dro
dze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym
wydawanie decyzji administracyjnych, gminom, związkom gmin, związkom powia
tów, związkom powiatowo-gminnym albo związkom metropolitarnym i powiatom,
położonym na terenie województwa”. Porozumienie na podstawie art. 13 pkt 6 lit. b
ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych pod
lega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Takie rozwiązanie, dopusz
czające zmianę właściwości, przyjmuje również ustawa o Krajowej Administracji Skar
bowej, stanowiąc w art. 30: „1. Naczelnik urzędu skarbowego może powierzyć prowa
dzenie, w jego imieniu, niektórych spraw należących do właściwości tego organu, jed
nostce samorządu terytorialnego lub związkowi takich jednostek, jeżeli odrębne
przepisy tak stanowią. 2. Powierzenie prowadzenia spraw następuje na podstawie po
rozumienia naczelnika urzędu skarbowego z jednostką samorządu terytorialnego lub
27 Dz.U. z 2017 r. poz. 122 ze zm.

28 Dz.U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.
29 Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.
związkiem takich jednostek. 3. Do porozumienia stosuje się odpowiednio przepisy

art. 8 ust. 2b-5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...). 4. Poro
zumienie może stanowić, że powierzenie prowadzenia spraw następuje bez przekazania
środków finansowych na ich realizację”.
Ustawy samorządowe również dopuszczają zawieranie porozumień. Według art. 74

ust. 1 u.s.g.: „Gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powie
rzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych”; art. 5 u.s.p.: „Powiat
może zawierać z organami administracji rządowej porozumienia w sprawie wykony
wania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej” (ust. 1). „Powiat może
zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jed
nostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego
obszarze znajduje się terytorium powiatu” (ust. 2); art. 8 ust. 2 u.s.w.: „Województwo
może zawierać z innymi województwami oraz jednostkami lokalnego samorządu te
rytorialnego z obszaru województwa porozumienia w sprawie powierzenia prowadze
nia zadań publicznych”.
Przepisy prawa materialnego mogą wyłączyć dopuszczalność zawierania porozumień.

Zgodnie z art. 82a Prawa budowlanego: „Starosta nie może powierzyć gminom, w dro
dze porozumienia, sprawy z zakresu swojej właściwości jako organu administracji ar
chitektoniczno-budowlanej. Przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o sa
morządzie powiatowym [...] nie stosuje się”.
181 Dla określenia właściwości rzeczowej znaczenie mają związki zawierane przez jed
nostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 64 ust. 3 u.s.g.: „Prawa i obowiązki
gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań
przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku”.
Tak też stanowi art. 65 ust. 3 u.s.p.: „Prawa i obowiązki powiatów uczestniczących
w związku, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na
związek z dniem ogłoszenia statutu związku”.
Jeżeli przekazane zadania dotyczą prowadzenia postępowania administracyjnego

z dniem ogłoszenia statutu związku, właściwy jest przewodniczący związku. Według
art. 65 ust. 4 u.s.p.: „Do związków powiatów stosuje się odpowiednio art. 38”, a zatem:
„W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właś
ciwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wy
dawanie decyzji przez zarząd powiatu”.
Ograniczenie właściwości organów gminy może wynikać z podjęcia przez radę gminy,
na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., uchwał upoważniających organy wykonawcze jedno
stek pomocniczych, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.s.g., czy organów i jednostek,
o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g., do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu
administracji publicznej.
W świetle rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym ustrojowym i ma

O terialnym ustalenie właściwości rzeczowej jest złożone. Właściwość rzeczowa
nie może być ustalana wyłącznie na podstawie przepisów prawa materialnego, ale nie
zbędne jest uwzględnienie postanowień, zawartych porozumień, związków, podjętych
uchwał, które prowadzą do zmiany właściwości rzeczowej. Naruszenie zawartych po
rozumień i podjętych uchwał stanowi o naruszeniu właściwości rzeczowej organu ad
ministracji publicznej.
W decyzji organ administracji publicznej obowiązany jest wskazać przepisy pra

© wa materialnego, zawarte porozumienie, uchwałę, z których wynika właściwość
rzeczowa. Podkreśla to NSA w wyroku z 13.02.1996 r. (IV SA 270/94, LEX nr 71872):
„W sprawach, w których właściwość organu orzekającego nie wynika w sposób oczy
wisty z przepisów prawa, na organie orzekającym ciąży bezwzględny obowiązek przed
stawienia w decyzji szczegółowych ustaleń wskazujących na jego właściwość w spra-
• >ł
wie .
Organy administracji publicznej mogą w formie pisemnej upoważniać pracowników

obsługujących te organy do załatwiania spraw w ich imieniu w ustalonym zakresie,
a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń
(art. 268ak.p.a.,art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie,
art. 46 ust. 2 u.s.w., art. 38 ust. 2 u.s.p., art. 39 ust. 2 u.s.g.). Takie też rozwiązanie jest
przyjęte w art. 143 o.p.
Właściwość miejscowa jest to zdolność prawna organu administracji pub 182

O licznej
lonej
rozpoznania
do
jednostki podziału
i załatwienia spraw danej kategorii na obszarze okreś
terytorialnego kraju. Zasady ustalania właściwości miej
scowej reguluje art. 21 k.p.a., ustanawiając kryteria kwalifikowania spraw do kompe
tencji organów administracji publicznej. Zgodnie ze wspomnianym przepisem obo
wiązują następujące zasady ustalania właściwości miejscowej:
1) we wszystkich sprawach, z wyłączeniem spraw dotyczących nieruchomości oraz
prowadzenia zakładu pracy, właściwość miejscową ustala się według miejsca za
mieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku miejsca zamieszkania w kraju -
według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeżeli żadna ze stron nie ma
w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego
ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju;
2) w sprawach dotyczących nieruchomości, według miejsca jej położenia, a jeżeli
nieruchomość leży na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, to organem
właściwym będzie ten, na którego obszarze znajduje się większa część nierucho
mości; w sprawach zakładu pracy właściwość ustala się według miejsca, w którym
on był, jest albo będzie prowadzony;
3) jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej według zasad, o których była mowa
w pkt 1 i 2, to właściwość tę ustala się według miejsca zdarzenia dającego podstawę
do wszczęcia postępowania, a gdy nie można ustalić takiego miejsca, organem
właściwym będzie organ, który jest właściwy dla obszaru dzielnicy Śródmieście
miasta stołecznego Warszawy. Ustawa z 15.03.2002 r. o ustroju miasta stołecznego
Warszawy30 nie zawiera przepisów, które regulowałyby właściwość organu miasta
stołecznego Warszawy w związku z art. 21 § 2 k.p.a. Należy zatem przyjąć, że or
ganem tym jest właściwy organ terenowej administracji rządowej lub właściwy or
gan samorządu terytorialnego miasta stołecznego Warszawy.
183 W postępowaniu podatkowym Ordynacja podatkowa ustaliła reguły właści

wy wości miejscowej, dając pierwszeństwo ustawom szczególnym, stanowiąc
w art. 17 § 1, że właściwość miejscową ustala się na podstawie ustaw podatkowych.
Jeżeli ustawy podatkowe nie stanowią inaczej, właściwość miejscową organów podat
kowych ustala się według miejsca zamieszkania albo adresu siedziby podatnika, płat
nika, inkasenta lub podmiotu wymienionego w art. 133 § 2 o.p. Minister właściwy do
spraw finansów publicznych ma delegację ustawową do ustalenia, w drodze rozporzą
dzenia, właściwości miejscowej organów podatkowych w sprawach niektórych zobo
wiązań podatkowych lub poszczególnych kategorii podatników, płatników lub inka
sentów w sposób odmienny (art. 17 § 2 o.p.).
W wykonaniu wspomnianej delegacji ustawowej Minister Finansów wydał roz

®porządzenie z 22.08.2005 r. w sprawie właściwości organów podatkowych31.
Rozporządzenie określa:
1) właściwość miejscową organów podatkowych w sprawach niektórych zobowiązań
podatkowych lub poszczególnych kategorii podatników, płatników lub inkasen
tów;
2) właściwość miejscową organów podatkowych w przypadku zaistnienia zdarzenia
powodującego zmianę właściwości miejscowej w trakcie roku podatkowego lub
okresu rozliczeniowego;
3) właściwość miejscową organów podatkowych w sprawach stwierdzenia nadpłaty
podatków pobieranych przez płatników.
Ordynacja podatkowa zawiera w art. 18 reguły istotne do ustalenia właściwości miej

scowej. W razie zdarzeń powodujących zmianę właściwości miejscowej w trakcie roku
podatkowego lub innego okresu rozliczeniowego stanowi się, że: „Jeżeli w trakcie roku
podatkowego lub określonego w odrębnych przepisach innego okresu rozliczeniowego
nastąpi zdarzenie powodujące zmianę właściwości miejscowej organu podatkowego,
organem podatkowym właściwym miejscowo za ten okres rozliczeniowy pozostaje ten
organ podatkowy, który był właściwy w pierwszym dniu roku podatkowego lub okresu
rozliczeniowego”.
Minister właściwy do spraw finansów publicznych może określić, w drodze rozporzą

dzenia, przypadki, w których w razie zmiany właściwości miejscowej w trakcie roku
30 Dz.U. z 2018 r. poz. 1817.

31 Dz.U. z 2017 r. poz. 122 ze zm.
podatkowego lub okresu rozliczeniowego właściwym organem podatkowym jest inny

organ niż określony w art. 18 § 1 o.p., uwzględniając w szczególności zmianę miejsca
zamieszkania, pobytu lub siedziby podatnika (art. 18 § 2 o.p.). Realizując przyznaną
delegację ustawową, Minister Finansów wydał powoływane już rozporządzenie
z 22.08.2005 r. w sprawie właściwości organów podatkowych, regulując w rozdziale 3
właściwość miejscową organów podatkowych w przypadku zaistnienia zdarzenia po
wodującego zmianę właściwości miejscowej w trakcie roku podatkowego lub okresu
rozliczeniowego. Artykuł 18a o.p. normuje reguły ustalenia właściwości miejscowej po
zakończeniu roku podatkowego lub innego okresu rozliczeniowego, stanowiąc: „Jeżeli
po zakończeniu roku podatkowego lub innego okresu rozliczeniowego nastąpi zda
rzenie powodujące zmianę właściwości miejscowej organu podatkowego, organem
podatkowym właściwym miejscowo w sprawach dotyczących poprzednich lat podat
kowych lub innych okresów rozliczeniowych jest organ właściwy po zaistnieniu tych
zdarzeń, z zastrzeżeniem art. 18b”. Minister właściwy do spraw finansów publicznych
ma delegację ustawową do określenia w drodze rozporządzenia przypadków, w któ
rych, w razie zmiany właściwości miejscowej po zakończeniu roku podatkowego lub
okresu rozliczeniowego, właściwym organem podatkowym będzie organ inny niż
określony w art. 18a § 1 o.p., uwzględniając w szczególności przypadki zmiany miejsca
zamieszkania, pobytu lub siedziby podatnika (art. 18 § 2 o.p.).
Ordynacja podatkowa w art. 18b przyjmuje regułę ciągłości właściwości miejsco

wej32 organu podatkowego w razie wszczęcia postępowania podatkowego lub kontroli
podatkowej do określenia lub ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego. Organ
podatkowy właściwy w dniu wszczęcia postępowania podatkowego lub kontroli po
datkowej do określenia lub ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego pozostaje
właściwy we wszystkich sprawach związanych ze zobowiązaniem podatkowym, które
jest przedmiotem postępowania lub kontroli, choćby w czasie postępowania lub kon
troli nastąpiło zdarzenie powodujące zmianę właściwości. W tym zakresie nie ma za
stosowania regulacja art. 18a o.p. Reguła ciągłości właściwości miejscowej obowiązuje
również, jeżeli zdarzenie powodujące zmianę właściwości organu podatkowego na
stąpiło po zakończeniu kontroli podatkowej. Organem właściwym miejscowo w spra
wie, której ta kontrola dotyczy, pozostaje organ właściwy w dniu wszczęcia kontroli
podatkowej.
Ordynacja podatkowa dopuszcza w sytuacjach szczególnych odstępstwo od reguł usta

wowych określenia właściwości miejscowej organu podatkowego, a określenie tej właś
ciwości następuje w formie postanowienia. Kompetencja do ustalenia w formie posta
nowienia właściwości miejscowej została przyznana w art. 18c o.p. Szefowi Krajowej
Administracji Skarbowej oraz dyrektorowi izby administracji skarbowej.
Zgodnie z art. 18c § 1 o.p.: „Szef Krajowej Administracji Skarbowej może, w celu
usprawnienia i przyspieszenia kontroli podatkowej lub postępowania podatkowego
32 B. Adamiak [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 218.

w pierwszej instancji, wyznaczyć, w drodze postanowienia, odpowiednio naczelnika

urzędu skarbowego albo dyrektora izby administracji skarbowej jako właściwego do
przeprowadzenia tych kontroli lub postępowań w sprawach dotyczących podatników
pozostających w zakresie właściwości miejscowej różnych organów, jeżeli zachodzi
uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa skarbowego lub konieczność za
bezpieczenia dowodów jego popełnienia, z zastrzeżeniem § 2”.
Według art. 18c § 2 o.p.: „Dyrektor izby administracji skarbowej może, w celu uspraw
nienia i przyspieszenia kontroli podatkowej lub postępowania podatkowego, wyzna
czyć, w drodze postanowienia, nadzorowanego naczelnika urzędu skarbowego jako
właściwego do przeprowadzenia tych kontroli lub postępowań w sprawach dotyczą
cych podatników pozostających w zakresie właściwości miejscowej różnych nadzoro
wanych naczelników, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestęp
stwa skarbowego lub konieczność zabezpieczenia dowodów jego popełnienia”.
Ordynacja podatkowa dopuszcza możliwość przekazania przez organ podatkowy

pierwszej instancji prowadzenia postępowania podatkowego naczelnikowi urzędu cel
no-skarbowego. Według art. 18d § 1 o.p.: „Organ podatkowy pierwszej instancji prze
kazuje, w drodze postanowienia, do dalszego prowadzenia przez naczelnika urzędu
celno-skarbowego, po wyrażeniu uprzednio zgody przez ten organ, prowadzone po
stępowanie podatkowe, jeżeli informacje otrzymane przez organ podatkowy z banku
lub innej instytucji finansowej, o których mowa w art. 182, nie pozwalają na wyjaśnienie
istotnych okoliczności faktycznych sprawy”.
184 Zk Właściwość instancyjna jest to zdolność prawna organu administracji publicz-

nej do przeprowadzania weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej. Zasady
ustalania właściwości instancyjnej są określone w Kodeksie postępowania administra
cyjnego, jednakże z zastrzeżeniem, że pierwszeństwo przed tymi uregulowaniami mają
postanowienia szczególne odrębnych ustaw co do wyznaczenia innego organu odwo
ławczego. Właściwość instancyjna jest przyznana organom wyższego stopnia
(np. wart. 127 § 2, art. 157 § 1 k.p.a.) oraz w ograniczonym zakresie również ministrom
(art. 161 § 1 k.p.a.). O tym, jakie organy administracji publicznej są uznane za organy
wyższego stopnia, stanowi art. 17 k.p.a. Według tego przepisu organami wyższego
stopnia są:
1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe ko
legia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej33;
2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie;
3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 -
odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku -
organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością;
33 Na przykład według art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego wojewoda jest organem administracji
architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty.
4) w stosunku do organów organizacji społecznych - organy nadrzędne albo pań

stwowe organy nadzoru.
W postępowaniu podatkowym właściwość instancyjna jest przyznana orga 185

O nom wyższego stopnia. Podstawą do ustalenia właściwości instancyjnej będzie
art. 13 § 3 o.p., który stanowi, że organami wyższego stopnia są organy odwoławcze.
Właściwość instancyjna przysługiwać będzie:
1) w stosunku do naczelnika urzędu skarbowego - dyrektorowi izby administracji
skarbowej (art. 13 § 1 pkt 2 o.p. w związku z art. 13 § 3 o.p.);
2) w stosunku do naczelnika urzędu celnego - dyrektorowi izby administracji skar
bowej (art. 13 § 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 13 § 3 o.p.);
3) w stosunku do wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty, marszałka woje
wództwa - samorządowemu kolegium odwoławczemu (art. 13 § 1 pkt 3 o.p.
w związku z art. 13 § 1 pkt 3 o.p.).
W postępowaniu podatkowym właściwość instancyjna jest uregulowana wyczerpująco

bez konieczności odsyłania do przepisów szczególnych. Regulując właściwość instan
cyjną do weryfikacji decyzji w postępowaniu podatkowym, zarówno w toku instancji,
jak i w nadzwyczajnych trybach postępowania podatkowego, Ordynacja podatkowa
odchodzi od reguły, że właściwość ta przysługuje organom wyższego stopnia. Rozwią
zanie takie zastosowano w postępowaniu odwoławczym, przyjmując, że dyrektor izby
administracji skarbowej jest organem odwoławczym od decyzji wydanej przez ten or
gan w I instancji. Szef Krajowej Administracji Skarbowej jest organem odwoławczym
od decyzji wydanych przez ten organ w I instancji (art. 13 § 2 pkt 2 o.p.); w postępo
waniu w sprawie stwierdzenia nieważności, rozszerzając właściwość do stwierdzenia
nieważności na organ, który ją wydał, a mianowicie nie tylko Szef Krajowej Admini
stracji Skarbowej, samorządowe kolegium odwoławcze, lecz także dyrektor izby ad
ministracji skarbowej, są właściwi do stwierdzenia nieważności wydanej przez ten or
gan decyzji (art. 248 § 2 pkt 2 o.p.).
Organy naczelne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administra 186

O cyjnego wyznacza art. 18, stanowiąc, że organami naczelnymi są:
1) w stosunku do organów administracji rządowej, organów jednostek samorządu
terytorialnego, z wyjątkiem samorządowych kolegiów odwoławczych, oraz orga
nów państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych - Prezes Rady
Ministrów lub właściwi ministrowie;
2) w stosunku do organów państwowych innych niż określone w pkt 1 - odpowiednie
organy o ogólnokrajowym zasięgu działania;
3) w stosunku do organów organizacji społecznych - naczelne organy tych organi
zacji, a w razie braku takiego organu - Prezes Rady Ministrów lub właściwi mini
strowie sprawujący zwierzchni nadzór nad ich działalnością.
Przepisy Ordynacji podatkowej nie wyodrębniają kategorii organów naczelnych w po

stępowaniu podatkowym, co jest w pełni uzasadnione brakiem rozgraniczenia właś
ciwości między organy wyższego stopnia i naczelne.
Organy administracji publicznej są obowiązane z urzędu przestrzegać swojej właś

ciwości. Artykuł 19 k.p.a. i art. 15 o.p. wprowadzają wprawdzie ten obowiązek odnośnie
do właściwości rzeczowej i miejscowej, ale należy rozciągać go również na przestrze
ganie z urzędu właściwości instancyjnej. Zwraca na to uwagę NSA w wyroku
z 7.10.1982 r. (II SA 1119/82, ONSA 1982/2, poz. 95), stwierdzając, że: „W myśl art. 156
§ 1 pkt 1 k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy
wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na
trafność merytorycznego rozstrzygnięcia”. Organ administracji publicznej, wszczyna
jąc z urzędu lub na wniosek postępowanie w sprawie, jest obowiązany z urzędu spraw
dzić swoją właściwość w tej sprawie. Jeżeli strona złożyła podanie do organu niewłaś
ciwego, to organ powinien podjąć czynności przewidziane w art. 65 i 66 k.p.a., a w po
stępowaniu podatkowym - przewidziane w art. 170 i 171 o.p.
187 XX Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza możliwość przekazania

WjP rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy albo czynności procesowej
w określonej sprawie, będącej przedmiotem postępowania, jednemu organowi ad
ministracji publicznej przez drugi organ (właściwość delegacyjna). Możliwość prze
kazania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania jest
przewidziana w przypadku wyłączenia organu administracji publicznej. W razie wy
łączenia organu właściwy do załatwienia sprawy jest organ wyższego stopnia, który
może jednak wyznaczyć podległy jemu organ jako właściwy do rozpoznania i załat
wienia sprawy na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. W postępowaniu podatkowym w przy
padku określonym w art. 131 o.p. organ właściwy wyznaczy - w razie wyłączenia na
czelnika urzędu skarbowego - właściwy dyrektor izby administracji skarbowej, a w ra
zie wyłączenia dyrektora izby administracji skarbowej Szef Krajowej Administracji
Skarbowej wyznaczy naczelnika urzędu skarbowego. Gdy wyłączeniu podlega wójt,
burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, organ właściwy wy
znaczy samorządowe kolegium odwoławcze (art. 132 § 3 o.p.). Z taką samą sytuacją
mamy do czynienia wtedy, gdy na skutek wyłączenia organu kolegialnego utracił on
zdolność do podejmowania uchwał; stosuje się wówczas odpowiednio art. 26 § 2 k.p.a.
Rozwiązanie takie jest przyjęte również w postępowaniu w sprawie wznowienia po
stępowania. W przypadku gdy organem właściwym do wznowienia postępowania jest
organ wyższego stopnia, to organ ten wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia
postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy
(art. 150 § 2 k.p.a., art. 244 § 2 o.p.).
188 XX Przekazanie innemu organowi niektórych czynności procesowych w spra-

wie, nazywane instytucją pomocy prawnej, jest uregulowane w art. 52 k.p.a.
i art. 157 § 1 o.p. Stosownie do art. 52 k.p.a. organ administracji publicznej, jeżeli chodzi
4. Rozstrzyganie sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych 151
o czynności, które nie muszą być dokonane osobiście przed tym organem (art. 53
k.p.a.), może zwrócić się do organu administracji rządowej lub organu samorządu te
rytorialnego o odebranie wyjaśnień lub zeznań albo o dokonanie innej czynności
z udziałem osoby zamieszkującej na obszarze właściwości tych organów, wskazując
okoliczności będące przedmiotem tych czynności procesowych.
Takie też rozwiązanie zawiera art. 157 § 1 o.p., który stanowi: „Jeżeli postępowanie
podatkowe prowadzone jest przez organ podatkowy, którego siedziba nie znajduje się
na obszarze województwa, w którym zamieszkuje lub przebywa osoba obowiązana do
osobistego stawiennictwa, oraz jeżeli osoba ta nie złożyła zastrzeżenia, o którym mowa
w art. 156 § 2, organ ten zwraca się do organu podatkowego właściwego ze względu na
miejsce zamieszkania lub pobytu tej osoby o wezwanie jej w celu złożenia wyjaśnień
lub zeznań albo dokonania innych czynności, związanych z prowadzonym postępo
waniem”. W toku postępowania odwoławczego organ rozpatrujący odwołanie może
przekazać organowi I instancji czynności procesowe polegające na przeprowadzeniu
uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a., art. 229
o.p.).
4. Rozstrzyganie sporów o właściwość

i sporów kompetencyjnych
Sporem o właściwość oraz sporem kompetencyjnym jest „sytuacja prawna, 189

O w której co do zakresu działania organów państwowych zachodzi rozbieżność
poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków
prawnych”34. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do
zakresu działania organów państwowych występuje w odniesieniu do rozpatrzenia
i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, czyli wtedy, gdy mamy do czynienia z tożsamością
sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy35. Wtedy zatem, gdy w postępowaniu
przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej tej samej strony (stron),
dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej.
Podstawową przyczyną sporów jest niedoskonałość przepisów prawnych, prowadząca
do błędnej ich wykładni36. Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne mogą wy
stąpić tylko w zakresie właściwości ustawowej. Wyłączona jest możliwość sporów
w zakresie właściwości delegacyjnej. Organ wyznaczony, na podstawie art. 26 § 2
i art. 27 § 3 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym na podstawie art. 130 § 2 i art. 131
§ 2 o.p., obowiązany jest sprawę załatwić.
34 W. Miszewski, Konflikty kompetencyjne i sądownictwo kompetencyjne [w:] Encyklopedia podręczna

prawa publicznego, 1.1, Warszawa 1927-1928, s. 290.
35 Zob. J. Borkowski [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania
administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 296.
36 J. Zimmermann: Z problematyki sporów kompetencyjnych między organami administracji państwowej
a sądami, PiP 1989/3, s. 48-49 oraz Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 48 i n.
190 XX Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne można podzielić na kilka ro-
dzajów - odpowiednio do zastosowanych kryteriów. Przyjmując kryterium oce
ny przez same organy ich właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co do
której spór powstał, wyodrębniamy: spory pozytywne, czyli takie, w których co naj
mniej dwa organy uważają się za właściwe do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej
sprawy, a służą one zapobieżeniu sytuacji, w której w danej sprawie (tożsamej) toczy
łyby się dwa postępowania i zapadłyby dwa orzeczenia; spory negatywne, w których
organy nie uważają się za właściwe do rozpoznania oraz do rozstrzygnięcia danej spra
wy, i te spory odgrywają rolę gwarancyjną wobec stron, gdyż pozwalają im uzyskać
ochronę prawną w sytuacji, w której żaden z organów nie uważa się za właściwy do
rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy37.
Jeżeli przyjmie się kryterium rodzaju organów pozostających w sporze, to można

wyróżnić trzy rodzaje sporów:
1) spory między organami administracji publicznej (bez wyłączenia udziału w nich
organów samorządu terytorialnego), które można określić jako spory wewnętrzne,
organy pozostające w sporze są bowiem w jednym systemie ustrojowym admini
stracji, np. rządowej, samorządowej;
2) spory między organami samorządu terytorialnego a innymi organami administra
cji publicznej;
3) spory między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi.
Spory wyliczone w pkt 2 i 3 można z kolei określić jako spory zewnętrzne, organy
pozostające w sporze należą bowiem do różnych systemów ustrojowych. Jest to pod
stawą do kwalifikacji na: spory o właściwość, do których zalicza się spory między or
ganami należącymi do jednego systemu ustrojowego; spory kompetencyjne, do których
zalicza się spory między organami administracji publicznej, które pozostają w różnych
systemach ustrojowych władzy publicznej. Prawo o ustroju sądów administracyjnych
(art. 1 § 1) oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 4) utrzy
mują, tak jak przyjęto w regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, rozgra
niczenie dwóch rodzajów sporów: sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych.
Takiego rozróżnienia nie przyjmuje Ordynacja podatkowa.
191 Rozstrzyganie sporów o właściwość. Według art. 1 pkt 3 k.p.a. jednym z rodza-
jów postępowań uregulowanych w Kodeksie jest postępowanie w sprawach roz
strzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego
i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których
mowa w pkt 2. Spory o właściwość to spory między organami administracji pub
licznej należące do jednego elementu systemu ustrojowego administracji publicz
nej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP elementami budowy systemu
administracji publicznej są: system organów administracji rządowej i system organów
jednostek samorządu terytorialnego. Artykuł 1 pkt 2 k.p.a. przyznaje też kompetencje
37 J. Zimmermann, Z problematyki..., s. 50 i podana tam literatura.

do działania innym organom państwowym i innym podmiotom, gdy są one powołane

z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1
pkt 1 k.p.a.
Artykuł 22 § 1 k.p.a. reguluje właściwość organów do rozstrzygania tego rodzaju 192

sporów, przyjmując jako ogólną regułę, że organami właściwymi są najbliższe wspólne
dla organów pozostających w sporze organy wyższego stopnia, chyba że brak takiego
organu.
1. Spory między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga, jeżeli

spór powstał:
a) między organami jednostek samorządu terytorialnego (w znaczeniu określonym
w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), z wyjątkiem przypadków określonych w art. 22 § 1 pkt 2-4
k.p.a. - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu -
sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.);
b) między kierownikami służb, inspekcji, straży administracji zespolonej tego samego
powiatu, działających w imieniu własnym lub w imieniu starosty - starosta (art. 22
§ 1 pkt 2 k.p.a.);
c) między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach
w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej - minister właś
ciwy do spraw administracji publicznej (art. 22 § 1 pkt 4 k.p.a.).
2. Spory między organami administracji rządowej rozstrzyga, jeżeli spór powstał:

a) między organami administracji zespolonej w jednym województwie - wojewoda;
b) między wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych woje
wództwach - minister właściwy do spraw administracji publicznej;
c) między wojewodą a organami administracji niezespolonej - minister właściwy do
spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym nadzór
nad organem pozostającym w sporze z wojewodą;
d) między organami administracji niezespolonej - wspólny dla nich organ wyższego
stopnia, a w razie braku takiego organu - minister właściwy do spraw administracji
publicznej;
e) między terenowymi organami administracji rządowej a ministrem - Prezes Rady
Ministrów.
3. Spory między innymi organami państwowymi oraz innymi podmiotami, gdy są

one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw
określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia,
a w razie braku takiego organu - minister właściwy do spraw administracji publicznej.
193 W postępowaniu podatkowym, zgodnie z art. 19 o.p., spory rozstrzyga:

a) między naczelnikami urzędów skarbowych działających na obszarze właściwości
miejscowej tego samego dyrektora izby administracji skarbowej - dyrektor tej izby
administracji skarbowej;
b) między naczelnikami urzędów skarbowych działających na obszarze właściwości
miejscowych różnych dyrektorów izb administracji skarbowej - Szef Krajowej Ad
ministracji Skarbowej;
c) między naczelnikami urzędów celno-skarbowych działających na obszarze właś
ciwości miejscowej tego samego dyrektora izby administracji skarbowej - dyrektor
tej izby administracji skarbowej;
d) między naczelnikami urzędów celno-skarbowych działających na obszarze właś
ciwości miejscowych różnych dyrektorów izb administracji skarbowej - Szef Kra
jowej Administracji Skarbowej;
e) między naczelnikami urzędów skarbowych a naczelnikami urzędów celno-skar
bowych - Szef Krajowej Administracji Skarbowej;
f) między wójtem, burmistrzem (prezydentem miasta), starostą, marszałkiem woje
wództwa a naczelnikiem urzędu skarbowego, naczelnikiem urzędu celno-skarbo-
wego - sąd administracyjny;
g) między wójtami, burmistrzami (prezydentami miast) i starostami - wspólne dla
nich samorządowe kolegium odwoławcze, a w razie braku takiego kolegium - sąd
administracyjny;
h) między marszałkami województw - sąd administracyjny;
i) w pozostałych przypadkach - Szef Krajowej Administracji Skarbowej.
W Kodeksie postępowania administracyjnego nie uregulowano tak istotnych kwestii

procesowych, jak wszczęcie postępowania w sprawie rozstrzygnięcia sporu, tok postę
powania oraz forma prawna i procesowe skutki rozstrzygnięcia sporu. W aktualnym
stanie prawnym są to czynności wewnętrzne organów administracji publicznej, wy
mykające się spod kontroli stron. W Ordynacji podatkowej uregulowano inicjatywę
wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu i formę rozstrzygnięcia, stanowiąc w art. 19 § 2, że
„Spór o właściwość rozstrzyga się, w drodze postanowienia, na wniosek organu będą
cego stroną sporu”.
194 Do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej, na

V którego obszarze wynikła sprawa, podejmuje tylko czynności niecierpiące zwło
ki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli i zawiadamia o doko
nanych czynnościach organ powołany do rozstrzygnięcia sporu (art. 23 k.p.a.). W po
stępowaniu podatkowym organ podejmuje tylko czynności niezbędne ze względu na
interes publiczny lub ważny interes strony (art. 20 o.p.). Przepisy powyższe pozwalają
na podejmowanie czynności, o których mowa, organowi administracji publicznej, „na
którego obszarze wynikła sprawa”. Sformułowanie to budzi wątpliwości, czy obowiązki
te obciążają tylko organy pozostające w sporze, czy też organy administracji publicznej
niezależnie od tego, czy pozostają w sporze, jeżeli na obszarze ich działania wynikła
sprawa. Artykuł 23 k.p.a. nie ogranicza właściwości co do podjęcia czynności niecier-

piących zwłoki, a zatem, kierując się wykładnią językową, a następnie wykładnią celo-
wościową i funkcjonalną, należy przyjąć, że każdy organ administracji publicznej,
w obrębie swej właściwości, obowiązany jest przedsięwziąć czynności niecierpiące
zwłoki. Tak też należy interpretować art. 20 o.p. Zakres tych czynności dotyczy roz
poznania sprawy (czynności dowodowe).
Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych. Spory zewnętrzne to spory między 195

O organami administracji publicznej, które należą do różnych elementów bu
dowy systemu ustrojowego administracji publicznej, a zatem są to spory między
organami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Ten rodzaj
sporów zewnętrznych zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i Prawa
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określają terminem sporów kom
petencyjnych. Drugim rodzajem sporów zewnętrznych, które można nazwać klasycz
nymi sporami zewnętrznymi, są spory między organami administracji publicznej a są
dami powszechnymi.
l. Rozstrzyganie sporów między organami samorządu terytorialnego a orga 196

Onami administracji rządowej. Konstytucja RP, przyjmując zasadę sądowej
ochrony samodzielności samorządu terytorialnego, stanowi w art. 166 ust. 3: „Spory
kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządo
wej rozstrzygają sądy administracyjne ”. W przepisach Kodeksu postępowania ad
ministracyjnego również zostało przyjęte takie rozwiązanie. Zgodnie z art. 22 § 2 k.p.a.:
„Spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a orga
nami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny”. Takie rozwiązanie
przyjmuje też Ordynacja podatkowa, stanowiąc w art. 19 § 1 pkt 5: „Spory o właściwość
rozstrzyga: [...] 5) między wójtem, burmistrzem (prezydentem miasta), starostą albo
marszałkiem województwa a naczelnikiem urzędu skarbowego lub naczelnikiem urzę
du celno-skarbowego - sąd administracyjny”. Właściwy do rozstrzygnięcia sporu jest
Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego mogą wystąpić następujące 197

podmioty:
1) strona;
2) organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej,
pozostające w sporze;
3) minister właściwy do spraw administracji publicznej;
4) minister właściwy do spraw sprawiedliwości;
5) Prokurator Generalny38;
6) Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 22 § 3 k.p.a.).
38 Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 28.01.2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019 r. poz. 740) urząd
Prokuratora Generalnego sprawuje Minister Sprawiedliwości.
Ordynacja podatkowa nie uregulowała legitymacji do złożenia wniosku do sądu o roz

strzygnięcie zarówno sporu o właściwość, jak i sporu kompetencyjnego między orga
nami podatkowymi. Z art. 19 § 2 o.p. można wyprowadzić rozwiązanie, że o rozstrzyg
nięcie sporu do NSA występuje organ pozostający w sporze.
Postępowanie przed NSA w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego reguluje

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które w art. 15 § 2 stanowi,
że do rozstrzygania sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed
wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny spory roz
strzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpo
znania sprawy. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administra
cyjnego wiąże organy pozostające w sporze (art. 153 p.p.s.a.). Jeżeli postępowanie
w sprawie nie zostało wszczęte (przypadek sporu negatywnego), to organ wskazany
w postanowieniu NSA jest obowiązany wszcząć postępowanie w sprawie.
Jeżeli natomiast sprawa, co do której powstał spór o właściwość, jest przedmiotem

postępowania już się toczącego, które nie zostało zakończone decyzją, to postanowienie
sądu wyznacza organ właściwy do prowadzenia dalszych czynności postępowania.
Kwestią sporną jest, czy organ, który nie został wskazany w postanowieniu NSA jako
właściwy w sprawie, będzie obowiązany zakończyć postępowanie w tej sprawie przez
wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Przyjmując moc orzeczenia NSA, wydanie
decyzji o umorzeniu postępowania jest uznawane za zbędne, choć dla pewności w spra
wie co do zamknięcia postępowania może mieć znaczenie. Jeżeli zaś postępowanie
przed organami pozostającymi w sporze zostało zakończone przez wydanie decyzji, to
decyzja tego organu, który nie został wskazany w postanowieniu NSA jako właściwy
w sprawie, podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym sto
sowanym w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
i art. 247 § 1 pkt 1 o.p.
198 Do czasu rozstrzygnięcia sporu organy w nim pozostające podejmują tylko czynności
niecierpiące zwłoki ze względu na wymagania interesu społecznego lub słusznego
interesu obywateli, zawiadamiając o tych czynnościach organ właściwy do rozstrzyg
nięcia sporu, a zatem np. Prezesa Rady Ministrów, gdy był właściwy do jego rozstrzyg
nięcia (art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a.), a w zakresie sporu kompetencyjnego - NSA (art. 23
k.p.a.). Ordynacja podatkowa nakłada na organ podatkowy, na którego obszarze na
stąpiło wszczęcie postępowania, do czasu rozstrzygnięcia sporu, obowiązek podjęcia
tylko tych czynności, które są niezbędne ze względu na interes publiczny lub ważny
interes strony (art. 20).
199 2. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami administracji

publicznej a sądami powszechnymi. Zgodnie z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP:
„Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy usta
wodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej”. Z konstytucyjnej zasady po-
działu władzy publicznej wynika, że władza wykonawcza i władza sądownicza muszą

przestrzegać zakresu kompetencji wyznaczonej przepisami prawa, co oznacza zakaz
przejmowania kompetencji należącej do właściwości innej władzy publicznej. Przyj
mując tę zasadę, Konstytucja RP nie zawiera regulacji w zakresie rozstrzygania tego
rodzaju sporów. Jedynie w art. 189 stanowi, że: „Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga
spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa”.
Brak regulacji w Konstytucji RP nie wyłącza jednak konieczności unormowania roz

strzygania tego rodzaju sporów. Realizacja konstytucyjnej zasady podziału władzy
publicznej wymaga bowiem stworzenia gwarancji prawnych przez unormowanie roz
strzygania sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej a są
dami powszechnymi, które wyłączają dopuszczalność jej łamania, a jednostce zagwa
rantują prawo do procesu, co jest niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.
Ograniczenie tego rodzaju sporów do sporów między organami administracji pub

licznej a sądami powszechnymi z wyłączeniem sądów administracyjnych wynika z za
kresu właściwości sądów administracyjnych, które powołane są do kontroli działania,
bezczynności lub przewlekłości postępowania organu wykonującego administrację
publiczną, a nie do rozpoznawania i rozstrzygania spraw materialnoprawnych. W za
kresie natomiast właściwości administracji publicznej i właściwości sądów powszech
nych wspólnym elementem jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw materialno-
prawnych. Tak według art. 1 pkt 1 k.p.a. w trybie ogólnego postępowania administra
cyjnego są rozpoznawane należące do właściwości organów administracji publicznej
sprawy indywidualne, których rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji administra
cyjnej, natomiast art. 1 k.p.c. stanowi: „Kodeks postępowania cywilnego normuje po
stępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego
i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń spo
łecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy
ustaw szczególnych (sprawy cywilne)”.
Rozgraniczenie rozpoznawania i rozstrzygania spraw na drodze postępowania admi 200

nistracyjnego czy na drodze postępowania cywilnego może wywoływać, w związku
z różnym sposobem określenia zakresu obowiązywania tych dróg, wątpliwości inter
pretacyjne39. W celu zapewnienia jednostce drogi prawnej rozpoznania i rozstrzyg
nięcia sprawy niezbędne staje się uregulowanie właściwości i trybu rozstrzygania tego
rodzaju sporów. Unormowanie prawne w tym zakresie należy zaliczyć do istotnych
gwarancji demokratycznego państwa prawnego.
W polskim systemie prawnym w rozwiązaniach prawnych przyjmowano różne koncepcje.

© W okresie II Rzeczypospolitej regulacja rozstrzygania tego rodzaju sporów była regulowana
39 Zob. A. Wasilewski, Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym (delege lata i de legeferenda),
PiP 2000/8, s. 4 i n.; K. Defecińska, Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000,
s. 36 i n.
w Konstytucji. Artykuł 86 Konstytucji z 17.03.1921 r. stanowił: „Do rozstrzygania sporów

o właściwość między władzami administracyjnymi a sądami będzie powołany na mocy osobnej
ustawy Trybunał Kompetencyjny”. Tak też stanowił art. 70 ust. 1 pkt c Konstytucji
z 23.04.1935 r.: „Powołuje się: Trybunał Kompetencyjny do rozstrzygania sporów o właściwość
między sądami a innymi organami władzy”. W wykonaniu regulacji konstytucyjnej został
.
powołany Trybunał Kompetencyjny ustawą z 25.11.1925 r. o Trybunale Kompetencyjnym4041
Zgodnie z art. 1 tej ustawy Trybunał Kompetencyjny rozstrzygał spory o właściwość między
władzami i sądami administracyjnymi z jednej a innymi sądami z drugiej strony. Ustawa
o Trybunale Kompetencyjnym w pełni regulowała postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia
sporu, moc orzeczenia, skutki i moc orzeczenia podjętego w postępowaniu administracyjnym
i w postępowaniu cywilnym w razie powstania sporu".
W okresie Polski Ludowej Trybunał Kompetencyjny nie został reaktywowany. Brak w tym
zakresie regulacji konstytucyjnej doprowadził do takiego stanu prawnego, że negatywne spory
o właściwość nie mogły być rozpoznane, natomiast spory pozytywne były rozpoznawane przez
sądy powszechne, których orzeczenia mają, uregulowany przepisami prawa, przymiot prawo
mocności, co oznacza, że wiążą organy administracji publicznej, a zatem wyłączają dopusz
czalność podjęcia w sprawie decyzji administracyjnej42. Taki stan prawny uzasadniał potrzebę
uregulowania właściwości i trybu rozstrzygania tego rodzaju sporów, „tezy do projektu k.p.a.
postulowały unormowanie kwestii sporów o właściwość między organami administracji pań
stwowej a sądami przez przyjęcie zasady, że do rozstrzygania tych sporów właściwy jest Sąd
Najwyższy. W dalszych pracach Komisji potrzeba uregulowania powyższego zagadnienia była
bezsporna, dyskusyjny był natomiast sposób rozwiązania: najpierw chciano przesądzić sprawę
w samym kodeksie przez powierzenie powyższej kompetencji bądź Sądowi Najwyższemu
(pierwsza redakcja), bądź Radzie Państwa (druga i trzecia redakcja), poczynając jednak od
czwartej redakcji, występuje przepis odsyłający unormowanie powyższego zagadnienia do od
rębnej ustawy”43.
Uchwalając Kodeks postępowania administracyjnego, nie unormowano zatem rozstrzygania
sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi, a je
dynie w art. 20 k.p.a. przyjęto, że: „Zasady i tryb rozstrzygania sporów o właściwość między
organami administracji państwowej a sądami określi ustawa”. Znaczenie art. 20 k.p.a. ogra
niczało się jednak tylko do stwierdzenia unormowania tego zagadnienia w formie osobnej
ustawy44. Do czasu nowelizacji Kodeksu z 1980 r. nie wydano odrębnej ustawy. Dopiero w wy
niku nowelizacji doszło do unormowania przez dodanie działu V „Rozstrzyganie sporów
o właściwość między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi”. Zgodnie
z przyjętym rozwiązaniem spory o właściwość między organami administracji publicznej a są
dami powszechnymi rozstrzygało Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym, które
było powoływane doraźnie do rozstrzygnięcia konkretnego sporu. W skład tego kolegium
wchodziło trzech sędziów Sądu Najwyższego, przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości i przed-
40 Dz.U. Nr 126, poz. 897.

41 J. Borkowski [w:] K.p.a. Komentarz, s. 721 i n.
42 Zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 89.
43 W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne..., s. 89 i 90.
44 Zob. S. Rozmaryn, Spory kompetencyjne w świetle Konstytucji (w sprawie realizacji art. 20 k.p.a.), PiP
1961/3, s. 397 i n.
stawiciel ministra zainteresowanego w sporze ze względu na przedmiot sprawy. Sędziów, w tym

sędziego przewodniczącego, wyznaczał Pierwszy Prezes SN każdorazowo po wniesieniu wnio
sku o rozpatrzenie sporu, a wspomniani ministrowie wyznaczali swoich przedstawicieli w cią
gu siedmiu dni od powiadomienia ich przez Pierwszego Prezesa SN o wniesieniu wniosku.
Z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość mógł wystąpić: 201
1) w razie sporu pozytywnego - zarówno organ administracji publicznej, jak też sąd;
2) w razie sporu negatywnego - strona;
3) minister właściwy do spraw sprawiedliwości - niezależnie od rodzaju sporu;
4) Prokurator Generalny45 - niezależnie od rodzaju sporu.
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu wnosiło się do Pierwszego Prezesa SN, który powiadamiał
o nim zainteresowanego ministra, ministra właściwego do spraw sprawiedliwości oraz Pro
kuratora Generalnego.
Rozpoznanie sporu następowało na rozprawie, w której brali udział: przedstawiciel organu 202
administracji publicznej, strona postępowania administracyjnego, przedstawiciel prokuratu
ry. Nieobecność którejś z wymienionych osób nie tamowała biegu czynności postępowania.
W trakcie rozprawy mogły być składane wyjaśnienia i wnioski dotyczące sporu. W postępo
waniu przed Kolegium Kompetencyjnym w zakresie nieunormowanym w dziale V Kodeksu
postępowania administracyjnego stosowało się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania
cywilnego, np. dotyczące odrzucenia pozwu, przeprowadzenia rozprawy, mocy wiążącej orze
czenia sądowego. Kodeks postępowania administracyjnego nie regulował formy rozstrzyg
nięcia sporu o właściwość przez Kolegium Kompetencyjne i wobec tego, że chodziło tu o us
tosunkowanie się do kwestii kompetencyjnych, przyjęto, iż powinno ono mieć formę posta
nowienia46, rozstrzygnięcia Kolegium Kompetencyjnego nie podlegały zaskarżeniu (uchylony
art. 194 k.p.a.).
Zgodnie z art. 4 pkt 1 i pkt 7 w związku z art. 106 ustawy z 30.08.2002 r. - Przepisy
wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi47 dział V Kodeksu postępowania ad
ministracyjnego utracił moc 1.01.2004 r. Uzasadnieniem wprowadzenia zmian w za
kresie rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji publicznej
a sądami powszechnymi jest brak konstytucyjnych podstaw do działania Kolegium
Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym oraz wyłączenie nadzoru judykacyjnego
Sądu Najwyższego nad sądami administracyjnymi48.
45 Art. 1 ust. 2 zdanie drugie uchylonej ustawy z 20.06.1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2011 r. Nr 270,
poz. 1599 ze zm.) do zmiany z 31.03.2010 r. stanowił: „Funkcje Prokuratora Generalnego sprawuje Minister
Sprawiedliwości”. Przepis stanowił o unii personalnej, ale to nie wykluczało możliwości zarówno łącznego,
jak również rozdzielnego korzystania z uprawnień procesowych, zwłaszcza że np. przepisy Kodeksu
postępowania administracyjnego czy Kodeksu postępowania cywilnego przyznają prokuratorowi pozycję
samodzielnego podmiotu procesowego.
46 J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2003, s. 797.
4' Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.
48 Zob. J. Borkowski [w:] K.p.a. Komentarz, s. 990 i n.
203 Uregulowanie tego rodzaju rozstrzygania sporów kompetencyjnych wywołało wiele

wątpliwości49. Wspomniane wątpliwości co do rozwiązań dotyczących organu właści
wego do rozstrzygnięcia tego rodzaju sporu doprowadziły do przyjęcia rozwiązań,
które przyznają prawo do swoistego rozstrzygnięcia sporu jednostronnie przez organy
pozostające w sporze, przy czym jest to ograniczone jedynie do sporów negatywnych.
Według art. 66 § 3 k.p.a.: „Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego [...], albo
gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego
podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze posta
nowienia, na które służy zażalenie”. Granice dopuszczalności takiego trybu postępo
wania wyznacza art. 66 § 4 k.p.a., stanowiąc: „Organ nie może jednak zwrócić podania
z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd
uznał się już za niewłaściwy”. Takie też rozwiązanie przyjmuje art. 171 § 3 o.p.: „Jeżeli
podanie wniesiono do organu niewłaściwego [...], albo gdy z podania wynika, że właś
ciwym w sprawie jest sąd, organ podatkowy zwraca podanie osobie, która je wniosła,
z odpowiednim pouczeniem. Zwrot podania następuje w formie postanowienia, na
które służy zażalenie”. „Organ podatkowy nie może zwrócić podania z tej przyczyny,
że właściwy jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się za niewłaściwy”
(art. 171 § 4 o.p.).
W tym kierunku rozwiązania zostały przyjęte w postępowaniu cywilnym. Według

art. 199' k.p.c. w brzmieniu ustalonym ustawą - Przepisy wprowadzające ustawę -
Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi: „Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do roz
poznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny,
jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie
za niewłaściwe”.
204 XX Obowiązujące od 1.01.2004 r. w postępowaniu administracyjnym, podatkowym

V i cywilnym rozwiązania prawne znoszą spory negatywne pomiędzy organami
administracji publicznej a sądami powszechnymi. Organ administracji publicznej,
jeżeli jako pierwszy uznał się za niewłaściwy w sprawie, przesądza o właściwości
sądu powszechnego. Jeżeli sąd powszechny jako pierwszy uznał się za niewłaściwy
w sprawie, przesądza o właściwości organu administracji publicznej. Takie rozwiązanie
wprawdzie zapewnia jednostce prawo do procesu, ale brak gwarancji jednolitości roz
strzygnięć. W sprawach tego samego rodzaju, w zależności od tego, który organ jako
pierwszy otrzymał sprawę, mogą obowiązywać różne drogi rozpoznania i rozstrzyg
nięcia tego samego rodzaju spraw. Wprawdzie standardy praworządności działania są
na drodze administracyjnej takie jak na drodze sądowej, co gwarantuje sąd admini
stracyjny przez poddanie decyzji kontroli sądu, trudno jednak przyjąć, że dla jednostki
sprawą całkiem pozbawioną znaczenia prawnego jest dopuszczenie do właściwej drogi
postępowania. Rozpoznanie sprawy cywilnej na drodze administracyjnej daje tylko
49 A. Wasilewski, Kolegium Kompetencyjne..., s. 4 i n.

prawo do kontroli sądu administracyjnego, natomiast na drodze sądowej - prawo do

rozstrzygnięcia merytorycznego przez sąd powszechny.
Należy też podkreślić, że powierzenie rozstrzygania jednej władzy publicznej o właś

ciwości drugiej władzy publicznej może budzić zasadnicze wątpliwości. Trudne sprawy
kompetencyjne pozostawia się do rozstrzygnięcia na najniższych szczeblach władzy
administracyjnej i władzy sądowej. W porównaniu z rozwiązaniami przyjętymi w okre
sie II Rzeczypospolitej, w których powierzono rozstrzyganie sporów Trybunałowi
Kompetencyjnemu, oraz w porównaniu z rozwiązaniem przyjętym w wyniku noweli
zacji Kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r„ jest to zdecydowany krok
wstecz. Należy podkreślić, że jednostka nie ma wówczas żadnych środków ochrony.
Organ administracji publicznej mimo ustalenia braku właściwości, gdy sąd powszech
ny odrzucił pozew, musi podjąć decyzję w sprawie. Mimo oczywistej niewłaściwości
organu administracji publicznej zarówno organ wyższego stopnia, jak i sąd admini
stracyjny nie będą mogły stwierdzić nieważności decyzji, związane bowiem będą pra
womocnym postanowieniem sądu o odrzuceniu pozwu.
Przyjęta regulacja prawna wyłącza istnienie sporów pozytywnych, co oznacza powrót 205
do rozwiązania, że w razie powstania sporu pozytywnego jest on jednostronnie roz
strzygany przez sąd powszechny. W razie bowiem, gdy w sprawie zapadło orzeczenie
sądowe, korzysta ono z przymiotu prawomocności (art. 365 § 1 k.p.c.), co oznacza, że
organ administracji publicznej jest tym orzeczeniem związany. Pozbawia to organy
administracji publicznej obrony własnej kompetencji. Ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie
ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw do
dano do art. 16 § 3, stanowiący, że „Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć
do sądu, są prawomocne”. W razie gdy w sprawie zapadła decyzja prawomocna, sąd
powszechny związany jest decyzją, co wyłącza dopuszczalność drogi sądowej.
Przyjęte rozwiązanie prawne trudno ocenić pozytywnie. Nie jest ono spójne z rozwią- 206
zaniem prawnym w zakresie rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompeten
cyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami admini
stracji rządowej, w których przyjęto, że spór rozstrzyga organ wyższego stopnia, a w ra
zie braku organu wyższego stopnia zarówno wobec jednostek samorządu terytorial
nego, jak i w przypadku sporów kompetencyjnych spór taki rozstrzyga sąd
administracyjny. Odejście od rozwiązania powierzenia rozstrzygnięcia sporu organowi
niezależnemu od organów pozostających w sporze nie ma uzasadnienia ze względu na
konstytucyjną zasadę podziału władzy publicznej, a co za tym idzie zakazu wkraczania
we właściwość przysługującą administracji publicznej przez sądy powszechne, a także
wkraczania we właściwość sądu powszechnego przez organy administracji publicznej.
5. Instytucja wyłączenia w postępowaniu administracyjnym
207 XX Ustawa z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyj-

V nego oraz niektórych innych ustaw do rangi zasady ogólnej podniosła wartość
bezstronności. Dla jej realizacji istotną wagę ma druga instytucja procesowa wyzna
czająca zdolność prawną organu administracji publicznej, instytucja wyłączenia. Ko
deks postępowania administracyjnego wyodrębnia instytucję wyłączenia: pracownika
organu administracji publicznej, organu administracji publicznej, członka organu ko
legialnego. Dla wyznaczenia zdolności prawnej organu administracji publicznej
znaczenie ma instytucja wyłączenia organu, ponieważ wtedy z mocy prawa traci on
tę zdolność co do prowadzenia postępowania w określonej sprawie. Z tego punktu
widzenia znaczenie ma również instytucja wyłączenia członka organu kolegialnego,
albowiem wskutek wyłączenia pewnej liczby członków nie będzie można zapewnić
kworum niezbędnego do podejmowania uchwał ze skutkiem prawnym, a więc tym
samym organ kolegialny traci zdolność prawną do prowadzenia postępowania w okreś
lonej sprawie.
Instytucja wyłączenia pracownika natomiast nie prowadzi w zasadzie do utraty zdol

ności prawnej organu administracji publicznej. Bezpośredni przełożony wyznaczy do
prowadzenia sprawy innego pracownika. W razie jednak gdy wskutek wyłączenia pra
cowników organ administracji publicznej stał się niezdolny do załatwienia sprawy, traci
zdolność prawną (art. 26 § 3 k.p.a.). Sytuacja taka będzie miała miejsce np. wtedy, gdy
stroną w sprawie będzie wójt, starosta, marszałek województwa, którzy są wedle ustaw
samorządowych (art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g., art. 35 ust. 2 u.s.p., art. 43 ust. 3 u.s.w.) zwierz
chnikami służbowymi pracowników odpowiednio: urzędów gminy, starostwa i urzędu
marszałkowskiego. Pracownicy tych urzędów będą podlegali w takich przypadkach
wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a.
Wszystkie opisane wyłączenia są obligatoryjne, co wynika z kategorycznego brzmie

nia art. 24 § 1 k.p.a., art. 130 § 1 o.p. (pracownik „podlega wyłączeniu”), art. 24 § 3
k.p.a., art. 130 § 3 o.p. (przełożony pracownika „jest obowiązany”), art. 25 § 1 k.p.a.,
art. 131 i 132 o.p. (organ „podlega wyłączeniu”), art. 27 § 1 k.p.a., art. 130 § 1 o.p.
(członek organu kolegialnego „podlega wyłączeniu”).
208 XX Naruszenie instytucji wyłączenia przy wydaniu decyzji w postępowaniu admi-

V nistracyjnym pociąga za sobą sankcję wzruszalności tej decyzji w trybie wzno
wienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym -
art. 240 § 1 pkt 3 o.p.
209 Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. Podstawowymi

elementami prawnej konstrukcji instytucji wyłączenia pracownika organu admini-
5. Instytucja wyłączenia w postępowaniu administracyjnym 163
stracji publicznej są bliskość wobec strony lub osobiste zaangażowanie w sprawie50.

Pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a.
ze względu na bliskość wobec strony wtedy, gdy:
1) jest stroną w stosunku prawnym tego rodzaju, że wynik sprawy może mieć wpływ
na jego prawa lub obowiązki;
2) jest to sprawa jego małżonka, krewnych lub powinowatych do drugiego stopnia
(powody wyłączenia trwają nadal po ustaniu małżeństwa - art. 24 § 2);
3) sprawa dotyczy osoby związanej z pracownikiem stosunkiem przysposobienia,
opieki lub kurateli (powód wyłączenia istnieje po ustaniu tych stosunków - art. 24
§2);
4) pracownik był lub jest przedstawicielem jednej ze stron albo gdy przedstawicielem
jest osoba związana z nim węzłem pokrewieństwa, powinowactwa, stosunkiem
przysposobienia, opieki lub kurateli;
5) jedną ze stron jest osoba będąca w stosunku nadrzędności służbowej wobec niego.
Ze względu na bliskość wobec sprawy pracownik podlega wyłączeniu od udziału

w postępowaniu, jeżeli: jest w niej stroną; był w sprawie świadkiem lub biegłym; brał
udział51 w wydaniu zaskarżonej decyzji; z powodu danej sprawy wszczęto przeciwko
pracownikowi dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub postępowanie
karne.
Poza okolicznościami wymienionymi wyczerpująco w art. 24 § 1 k.p.a. podstawę wy

łączenia będą stanowić inne okoliczności, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że mogą
one spowodować wątpliwości dotyczące bezstronności pracownika - art. 24 § 3 k.p.a.
Pracownik wyłączony od udziału w postępowaniu może podejmować jedynie „czyn
ności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron”
(art. 24 § 4 k.p.a.).
Na takiej też konstrukcji prawnej opiera instytucję wyłączenia Ordynacja po 210
® datkowa. Według art. 130 § 1 o.p.: „Funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej,
zwany dalej „funkcjonariuszem”, pracownik urzędu gminy (miasta), starostwa, urzędu
marszałkowskiego, izby administracji skarbowej, Krajowej Informacji Podatkowej,
urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz czło-
50 J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 81;

J. Borkowski [w:] K.p.a. Komentarz, s. 190-192.
51 Nowe brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 wprowadziła ustawa z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks
postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). W orzecznictwie sądowym wyprowadzano na mocy art. 24 § 1 pkt 5
podstawy do wyłączenia ministra (kierownika centralnego organu administracji publicznej rozpoznającego
sprawę w trybie wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy (art. 127 § 3). Trybunał Konstytucyjny
w wyroku z 6.12.2011 r„ SK 3/11 (Dz.U. Nr 272, poz. 1613) orzekł: „Art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1
pkt 5 [...] Kodeks postępowania administracyjnego [...] w zakresie, w jakim nie wyłącza osoby piastującej
funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję, jest zgodny z art. 78 w związku
z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.
nek samorządowego kolegium odwoławczego podlegają wyłączeniu od udziału w po

stępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw
normowanych przepisami prawa podatkowego, w których: 1) są stroną; 2) pozostają
ze stroną w takim stosunku prawnym, że rozstrzygnięcie sprawy może mieć wpływ na
ich prawa lub obowiązki; 3) stroną jest ich małżonek, rodzeństwo, wstępny, zstępny
lub powinowaty do drugiego stopnia; 4) stronami są osoby związane z nimi z tytułu
przysposobienia, opieki lub kurateli; 5) byli świadkami lub biegłymi, byli lub są przed
stawicielami podatnika albo przedstawicielem podatnika jest jedna z osób wymienio
nych w pkt 3 i 4; 6) brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 7) zaistniały okolicz
ności, w związku z którymi wszczęto przeciw nim postępowanie służbowe, dyscypli
narne lub karne; 8) stroną jest osoba pozostająca wobec nich w stosunku nadrzędności
służbowej”.
Przyczyny wyłączenia od załatwienia sprawy trwają także po ustaniu małżeństwa,

przysposobienia, opieki lub kurateli (art. 130 § 2 o.p.). Bezpośredni przełożony pra
cownika lub funkcjonariusza celnego jest zobowiązany na jego żądanie lub żądanie
strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie upraw
dopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać
wątpliwości co do bezstronności pracownika lub funkcjonariusza celnego (art. 130 § 3
o.p.).
211 W razie wystąpienia jednej z przyczyn wyłączenia pracownika wymienionych w art. 24

§ 1 k.p.a., art. 130 § 1 o.p., zgodnie z art. 123 § 2 k.p.a. i art. 216 § 1 o.p., wyłączenie
pracownika następuje z mocy prawa52. Wyłączenie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a„
art. 130 § 3 o.p. następuje na żądanie pracownika, strony lub z urzędu i postanowienie
o wyłączeniu pracownika albo o odmowie jego wyłączenia wydaje bezpośredni prze
łożony. Na to postanowienie nie służy zażalenie i można je zaskarżyć tylko łącznie
z odwołaniem od decyzji. Jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organ stał się nie
zdolny do załatwienia sprawy, właściwy do załatwienia sprawy jest organ wyższego
stopnia lub wyznaczony przez niego organ (art. 26 § 3 k.p.a.). Taka sytuacja będzie
miała miejsce wtedy, gdy stroną w sprawie będą np. wójt, starosta, marszałek woje
wództwa. Są oni bowiem zwierzchnikami służbowymi pracowników urzędu. Rozwią
zania takiego nie wprowadza ordynacja podatkowa.
212 Instytucja wyłączenia organu administracji publicznej. Trzy elementy składają

Wy się na konstrukcję prawną wyłączenia organu administracji publicznej, a mia
nowicie:
1) rodzaj sprawy oraz
2) osobiste zaangażowanie w nią, jak też
3) bliskość wobec strony.
52 J. Borkowski [w:] K.p.a. Komentarz, s. 187 i n.; J. Borkowski [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz
2017, s. 803 i 804.
Organ administracji publicznej „podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej

interesów majątkowych:
1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach okreś
lonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;
2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stop
nia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3”
(art. 25 § 1 k.p.a.).
Wyłączenie organu administracji publicznej zostało więc - w przeciwieństwie do wy

łączenia pracownika lub członka organu kolegialnego - ograniczone tylko do spraw
dotyczących interesów majątkowych i odnosi się do „załatwienia sprawy” (czyli zgod
nie z art. 104 § 1 k.p.a. - do wydania decyzji)53.
Celem instytucji wyłączenia jest stworzenie gwarancji realizacji w postępowaniu ad

ministracyjnym zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasady bezstronności,
dlatego też pojęcia „interesy majątkowe” nie można interpretować ścieśniająco, a na
leży nim objąć nie tylko sprawy wpływające bezpośrednio na interes danej osoby
(np. opłaty adiacenckiej, innego rodzaju opłat, kar pieniężnych), lecz także sprawy
powodujące pośrednio przysporzenia majątkowe lub ograniczające interesy majątko
we (np. sprawy koncesji na działalność gospodarczą)54.
Jeżeli chodzi o kryterium podmiotowe zakresu stosowania wyłączeń, to trzeba zwrócić 213
uwagę na odrębną konstrukcję art. 25 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 k.p.a. W art. 25 § 1 pkt 1
wymienia się „kierownika” organu, co oznacza ograniczenie instytucji wyłączenia or
ganu tylko do przypadków, gdy stroną w sprawie jest osoba kierująca danym organem,
np. wojewoda, wojewódzki inspektor farmaceutyczny, wójt, burmistrz, starosta, mar
szałek województwa, prezes samorządowego kolegium odwoławczego55. W art. 25 § 1
pkt 2 występuje określenie „osoba zajmująca stanowisko kierownicze”, a więc pojęcie
o szerszym zakresie niż „kierownik organu”, bo odnoszące się również do kierownika
organu wyższego stopnia oraz osób, które zajmują w organie wyższego stopnia stano
wiska kierownicze (np. dyrektor wydziału urzędu wojewódzkiego), „stwarzające fi
zyczne możliwości albo co najmniej mogą wywołać uprawdopodobnione podejrzenia
o możliwości wpływania na bieg spraw załatwianych przez organ podporządkowany
(niższego stopnia)”56. Za taką wykładnią przemawia, jak już podkreślono, różna kon
strukcja przepisów art. 25 § 1 pkt 1 oraz pkt 2. Jeżeli zamiarem ustawodawcy byłoby
ograniczenie instytucji wyłączenia organu do przypadku, gdy stroną w sprawie byłby
kierownik organu wyższego stopnia, to do art. 25 § 1 pkt 2 wprowadzono by określenie
„kierownik organu bezpośrednio wyższego stopnia”, a nie użyto by szerszego okreś
lenia „osoba zajmująca stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego
stopnia”.
53 Zob. szerzej analizę tych przesłanek - J. Borkowski [w:] K.p.a. Komentarz, s. 208 i n.
54 J. Borkowski [w:] K.p.a. Komentarz, s. 202 i n.
55 Zob. W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 22; J. Borkowski [w:] K.p.a. Komentarz, s. 209 i n.
56 J. Borkowski [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks..., s. 107.
Instytucję wyłączenia organu ustanawia też, przy zastosowaniu takich samych

O elementów konstrukcji, Ordynacja podatkowa. Według art. 131 § 1 o.p. naczel
nik urzędu skarbowego podlega wyłączeniu od załatwiania spraw dotyczących zo
bowiązań podatkowych lub innych spraw normowanych przepisami prawa podatko
wego, w przypadku gdy sprawa dotyczy:
1) naczelnika urzędu skarbowego albo jego zastępcy;
2) dyrektora izby administracji skarbowej albo jego zastępcy;
3) małżonka, rodzeństwa, wstępnych, zstępnych albo powinowatych do drugiego
stopnia osób wymienionych w pkt 1 albo 2;
4) osoby związanej stosunkiem przysposobienia, opieki lub kurateli z osobą wymie
nioną w pkt 1 albo 2;
5) podmiotu, z którym osoby wymienione w pkt 1-4 pozostają w takim stosunku
prawnym, że rozstrzygnięcie może mieć wpływ na ich prawa i obowiązki.
Na tych samych podstawach podlega wyłączeniu naczelnik urzędu celno-skarbowego

(art. 131a o.p.). Zgodnie z art. 132 o.p. wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta,
marszałek województwa, ich zastępcy oraz skarbnik jednostki samorządu terytorial
nego podlegają wyłączeniu od załatwiania spraw dotyczących ich zobowiązań podat
kowych; wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, ich za
stępcy oraz skarbnik jednostki samorządu terytorialnego podlegają wyłączeniu w spra
wach wymienionych wyżej, jeżeli stroną w sprawie jest ich małżonek, rodzeństwo,
wstępni, zstępni albo powinowaci do drugiego stopnia oraz osoby związane stosunkiem
przysposobienia, opieki lub kurateli; wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, mar
szałek województwa, ich zastępcy oraz skarbnik jednostki samorządu terytorialnego
podlegają wyłączeniu, jeżeli w sprawach wymienionych wyżej stroną jest osoba, z którą
pozostają w takim stosunku prawnym, że może mieć to wpływ na rozstrzygnięcie
sprawy.
Organ administracji publicznej, w razie wystąpienia przesłanek wyłączenia, traci

O z mocy prawa zdolność do prowadzenia postępowania w danej sprawie, chociaż
w art. 25 § 1 k.p.a. oraz art. 131 § 1 i art. 132 § 1 o.p. stanowi się, że „podlega wyłączeniu
od załatwienia sprawy”. Z literalnego brzmienia przepisu nie można wyprowadzać
wniosku, że organ ten nie ma zdolności prawnej tylko w zakresie czynności decydują
cych. Skoro wystąpią przesłanki wyłączenia, organ traci zdolność do podejmowania
czynności procesowych w postępowaniu w danej sprawie, co wynika z rozwiązania
prawnego przyjętego w art. 25 § 2 w związku z art. 24 § 4 k.p.a., a więc z wyznaczenia
granic zdolności prawnej do podejmowania czynności procesowych przez wskazanie
na te z nich, które nie cierpią zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes
strony.
214 XX Wyłączenie organu powoduje dewolucję kompetencji do załatwienia danej

xx sprawy, sprawę załatwia bowiem: w przypadkach przewidzianych w art. 25 § 1
pkt 1 k.p.a. - organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę, w przypad-
kach uregulowanych w art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. - organ wyższego stopnia nad organem,
w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmuje stanowisko kierownicze. W razie
gdy osoba wymieniona w art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. jest ministrem lub prezesem samo
rządowego kolegium odwoławczego, organ właściwy do załatwienia sprawy wyznacza
Prezes Rady Ministrów. Organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyzna
czyć inny organ spośród mu podległych. Zarówno organ wyższego stopnia, jak też
organ wyznaczony do załatwienia sprawy rozpatrują ją w tej instancji, co organ wyłą
czony od załatwienia sprawy57.
Ordynacja podatkowa nie wprowadza w tym zakresie dewolucji kompetencji. W razie 215
bowiem wyłączenia naczelnika urzędu skarbowego na podstawie art. 131 § 1 pkt 1,
a także pkt 3 lub 4 w związku z pkt 1 - sprawę załatwia naczelnik urzędu skarbowego
wyznaczony przez dyrektora izby administracji skarbowej, gdy zaś naczelnik urzędu
skarbowego podlega wyłączeniu z przyczyn określonych w art. 131 § 1 pkt 2, a także
pkt 3 lub 4 w związku z pkt 2 - sprawę załatwia naczelnik urzędu skarbowego wyzna
czony przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Reguły te stosuje się przy wyłą
czeniu naczelnika urzędu celno-skarbowego (art. 131ao.p.). W razie wyłączenia wójta,
burmistrza (prezydenta miasta), starosty, marszałka województwa i skarbnika samo
rządowe kolegium odwoławcze w drodze postanowienia wyznacza organ właściwy do
załatwienia sprawy.
Nowela do Kodeksu postępowania administracyjnego z 1990 r. rozszerzyła zakres sto- 216

sowania instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie spraw
dotyczących samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 27a § 1 organy gminy podlegały
także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. Organy gminy,
poza przypadkami określonymi w art. 25 § 1 pkt 1, podlegały zatem również wyłączeniu
wtedy, gdy gmina jako samodzielny podmiot prawa publicznego była stroną w danej
sprawie (np. w sprawie wymeldowania z lokalu będącego własnością gminy). W razie
gdy organy gminy podlegały wyłączeniu na tej podstawie, sprawę załatwiał organ innej
gminy, wyznaczony w zależności od charakteru zadań gminy: przez kolegium odwo
ławcze przy sejmiku, gdy sprawa należała do zadań własnych; przez wojewodę, jeżeli
sprawa należała do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Artykuł 27a
został uchylony ustawą z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych58,
co oznacza, że po usunięciu tego rozwiązania prawnego z Kodeksu postępowania ad
ministracyjnego organy gminy są właściwe do orzekania w sprawie przyznania gminie
uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków. Organy powiatu i województwa mogą
orzekać tak jak organy gmin w sprawach powiatu i w sprawach województwa. Tego
połączenia ról procesowych organu orzekającego i strony postępowania nie można
ocenić pozytywnie. Ustawodawca przyjął jednak jako regułę ochronę kompetencji
wspólnot samorządowych. Nie ma zatem w ogólnie obowiązującej regulacji podstaw
do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w razie gdy sprawa będąca przed-

58 Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.
miotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym

danej wspólnoty samorządowej. Przepisy ustaw szczególnych mogą wprowadzać od
mienne rozwiązania.
Tak według art. 142 ust. 2 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami39

w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zwrotu odszkodowania, w tym
także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminu zwrotu,
w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach
powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych
w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.
217 Instytucja wyłączenia członka organu kolegialnego. Instytucja ta jest identyczna

w swej konstrukcji z instytucją wyłączenia pracownika organu administracji publicz
nej. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15.12.2008 r. (P 57/07, Dz.U. Nr 229,
poz. 1539) o niezgodności art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a.
z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji RP, ustawą z 24.09.2009 r. o zmianie ustawy -
Kodeks postępowania administracyjnego60 w art. 27 dodano § la w brzmieniu: „Czło
nek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w po
stępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział
w wydaniu decyzji objętej wnioskiem”. Wyłączenie następuje z mocy prawa - w razie
wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a. oraz na podstawie
postanowienia przewodniczącego organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia
w przypadku zastosowania art. 24 § 3 k.p.a.
Jeżeli w wyniku wyłączenia członków organu kolegialnego organ ten nie może
O podjąć uchwały z powodu braku kworum, to traci on zdolność prawną do
załatwienia sprawy. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 26 § 2 k.p.a.,
tzn. albo sprawę załatwia organ bezpośrednio wyższego stopnia, albo też może on wy
znaczyć do załatwienia sprawy inny podległy mu organ. Rozwiązanie szczególne zo
stało przyjęte w odniesieniu do organów samorządu terytorialnego, albowiem w myśl
art. 27 § 3 k.p.a. wtedy, gdy kolegium odwoławcze traci zdolność prawną do załatwienia
określonej sprawy z powodu wyłączenia jego członków, to minister właściwy do spraw
administracji publicznej wyznacza do załatwienia tej sprawy inne samorządowe kole
gium odwoławcze. W postępowaniu podatkowym, jeżeli z powodu braku kworum
wyłączeniu podlega samorządowe kolegium odwoławcze, Prezes Rady Ministrów,
w drodze postanowienia, wyznaczy do załatwienia sprawy inne samorządowe kolegium
odwoławcze (art. 130 § 5 o.p.).
59 Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.

“ Dz.U. Nr 195, poz. 1501.
Rozdział VIII
STRONA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO
1. Uwagi wstępne
Instytucja procesowa strony postępowania administracyjnego była i jest przedmiotem dyskusji 218
© doktrynalnych. Wiążą się z nią rozmaite wątpliwości praktyczne, ujawniające się w orzecz
nictwie sądowym, i to niezależnie od formuły przepisu prawnego. Taka dyskusja toczyła się
odnośnie do art. 9 r.p.a., odróżniającego szerszy krąg osób interesowanych od węższego kręgu
stron postępowania występujących na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronio
nego interesu. Wiele orzeczeń NTA dotyczyło pojęcia strony ukształtowanego tym przepisem -
i to zarówno w odniesieniu do stosowania przepisów rozporządzenia, jak też odnośnie do
legitymacji do wniesienia skargi do NTA1. W orzecznictwie NTA, niezależnie od sporów dok
trynalnych, wyraźnie stwierdzano, że „o dopuszczeniu osoby interesowanej do uczestniczenia
w sprawie decyduje nie wola samej osoby interesowanej, lecz odnośne przepisy prawa mate
rialnego” i chodziło o przepisy prawa publicznego (wyrok z 13.02.1931 r., 1. rej. 4018/292).
Zmiana formuły przepisu dokonana przy ponownej kodyfikacji postępowania administracyj
nego nie przecięła sporów doktrynalnych. Dyskusja zaczęła się wokół art. 19 publikowanego
projektu Kodeksu postępowania administracyjnego, trwała co do treści art. 25 k.p.a. w pier
wotnym jego brzmieniu i nadal pojawiają się wypowiedzi dyskusyjne co do tego przepisu, który
zachował brzmienie pierwotne, a tylko w tekście jednolitym z 1980 r. otrzymał inne oznacze
nie - art. 283. Nasuwa się pytanie: czy celowe jest rozważanie przyjęcia koncepcji obiektywnej
czy subiektywnej legitymacji strony?
Odpowiadając na to pytanie, należy podkreślić, że jest to kwestia podstawowa, przesądza bo
wiem o przyznaniu lub odmowie przyznania jednostce statusu strony postępowania w sprawie,
a tym samym - otwarcia prawa do obrony na drodze prawa. Natomiast dzielenie legitymacji
' Zob. M. Baumgart, H. Habel, Trybunał administracyjny i postępowanie administracyjne

z komentarzem, Warszawa 1933, s. T70-84, P7-8; E. Iserzon, Postępowanie administracyjne. Komentarz,
Kraków 1937, s. 25-31; W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938, s. 7-45.
2 Cyt. za J. Litwin, Postępowanie administracyjne, Łódź 1948, s. 22, tam też dalsze tezy wyroków
podtrzymujących to stanowisko.
3 W spór, jego istotę i argumenty w nim podnoszone znakomicie wprowadza, kończąc interesującymi
konkluzjami, M. Zimmermann, Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony
w kodeksie postępowania administracyjnego [w:] Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stefki, Warsza
wa-Wrocław 1967, s. 434-445.
170 Rozdział VIII. Strona postępowania administracyjnego
strony na czynną i bierną4 zakrawa na nieuprawnione przenoszenie do postępowania admi

nistracyjnego pojęć typowych dla kontradyktoryjnego procesu cywilnego5.
Osoba wnosząca wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego według swojej wiedzy
o prawie ocenia potrzebę uregulowania decyzją organu jej sytuacji prawnej, ale i administracja
publiczna nie jest tworem bezosobowym, ponieważ osoby sprawujące jej funkcję mogą nie być
wolne od subiektywnych ocen treści prawa przy ustalaniu kręgu stron sprawy, wszczynając
postępowanie z urzędu. Obiektywizacji ocen służą zarówno wstępna ocena wniosku o wszczę
cie postępowania (art. 61a § 1), jak i system weryfikacji decyzji w toku instancji i trybach
nadzwyczajnych oraz otwarcie drogi do sądowej kontroli działania administracji.
W postępowaniu administracyjnym poddanym zasadzie oficjalności organ administracji
publicznej ma urzędowy obowiązek załatwienia sprawy władczo i jednostronnie, co wyklucza
traktowanie go jako tego podmiotu, wobec którego wytacza się powództwo, wnosząc wniosek
o wszczęcie postępowania. Osoba wezwana przez organ w charakterze strony do udziału w po
stępowaniu nie będzie mogła być również potraktowana jako pozwana, zawsze to będą strony
w indywidualnej sprawie w rozumieniu art. 28 rozpatrywanego w łączności z art. 1 pkt 1 i 2
k.p.a. Podział ról procesowych na czynną i bierną (jakby powoda i pozwanego) nie może też
istnieć między stronami sprawy, gdyż zgodnie z zasadą równości muszą one być jednakowo
legitymowane prawnie do nabycia uprawnień lub ponoszenia obowiązków określonych w de
cyzji administracyjnej. Dodać trzeba, że wszystkie podstawowe czynności postępowania ad
ministracyjnego są takie same, gdy wszczyna się je na wniosek strony albo z urzędu, a nieliczne
wyjątki na rzecz rozporządzalności stron są poddane kontroli i ocenie organu administracyj
nego.
W przepisach Ordynacji podatkowej w jej pierwotnym tekście przyjęto konstrukcję pojęcia
strony tę samą, co w Kodeksie postępowania administracyjnego, chociaż ze zmianą stylizacji
przepisu, która powodowała, że dwa artykuły dotyczące strony postępowania podatkowego
wymagały stosowania wykładni systemowej do ustalenia pełnej ich treści. W kontekście innych
przepisów i materii regulowanej przez Ordynację nie było podstaw do przywiązywania zna
czenia do podziału legitymacji na czynną i bierną. Przepisy te nie stwarzały rzeczywistych
przesłanek do uznawania zasadności tezy o istnieniu subiektywnej legitymacji strony postę
powania podatkowego, jeżeli podatki muszą obowiązywać (art. 2 § 1 i 2 oraz art. 3 pkt 3 o.p.),
jak również musi występować obowiązek podatkowy (art. 4 o.p.), ażeby organy podatkowe
były właściwe do wszczęcia i prowadzenia postępowania podatkowego jako szczególnego po
stępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że przedmiotem postępowania podat
kowego nie mogą być uprawnienia, np. w stwierdzeniu nadpłaty (art. 75 § 1 i 2 w związku
z § 4a o.p.). Powoduje to, że nie jest wyłączona wątpliwość interpretacyjna, czy żądający
wszczęcia postępowania w sprawie jest stroną. O tym, że takie wątpliwości mogą wystąpić na
4 Zob. J. Borkowski, Postępowanie administracyjne (zarys systemu), Warszawa 1976, s. 24-25 i 46;
Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne oraz postępowanie przed Naczelnym Sądem
Administracyjnym (w świetle orzecznictwa NSA), Warszawa 1988, s. 60-63 i cyt. tam literatura oraz
Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1995, s. 128-134.
5 Zob. co do odrębnej pozycji procesowej powoda i pozwanego jako stron sporu W. Siedlecki,
Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 1977, s. 133-136; J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie
cywilne, Warszawa 1979, s. 203-224; W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2005,
s. 127-128 orazs. 134-135.
2. Pojęcie strony postępowania administracyjnego ogólnego 171
gruncie materialnego prawa podatkowego, uzasadniało wprowadzenie do postępowania po

datkowego regulacji zawartej w art. 165a § 1 o.p.: „Gdy żądanie, o którym mowa, zostało
wniesione przez osobę niebędącą stroną [...], organ podatkowy wydaje postanowienie o od
mowie wszczęcia postępowania”. Nowela z 2002 r. zmieniła znacząco brzmienie przepisów
i zbliżyła je do unormowania obowiązującego w postępowaniu administracyjnym ogólnym.
2. Pojęcie strony postępowania administracyjnego

ogólnego
Analizując art. 28, należy przede wszystkim stwierdzić, że zawiera on postano- 219
O wienia dwóch odrębnych norm prawnych6, które znajdują zastosowanie nieza
leżnie od siebie, ponieważ zastosowanie jednej z nich wyłącza zastosowanie drugiej. Te
dwie normy są wprawdzie od siebie niezależne, lecz zastosowanie każdej z nich pro
wadzi do tego samego celu, którym jest rozpoznanie i załatwienie sprawy indywidualnej
w drodze decyzji, czyli koniecznego skonkretyzowania uprawnień lub obowiązków na
podstawie prawa materialnego obowiązującego przed wszczęciem postępowania ad
ministracyjnego.
Jedną normę prawną tworzy ta część art. 28, w której stanowi się, że stroną będzie
O podmiot, którego „interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowa
nie”, drugą zaś normę prawną - człon drugi przepisu, głoszący, iż stroną będzie pod
miot, który „żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obo
wiązek”. W pierwszym przypadku istnieje podstawa prawna do wezwania do udziału
w postępowaniu podmiotu będącego w nim stroną, a w przypadku drugim - w dacie
żądania wniesionego przez stronę do organu administracji publicznej następuje
wszczęcie postępowania. Organ administracji publicznej nie może prowadzić postę
powania bez strony, bez indywidualnie określonego podmiotu. Jeżeli bowiem nie bę
dzie strony, to czynności organu trzeba zakwalifikować jako mające znamiona postę
powania nieistniejącego7, jeśli zaś osoba wnosząca wniosek nie była stroną, to postę
powanie jest bezprzedmiotowe (przed taką sytuacją chroni przepis art. 61a § 1).
Stosowanie dwóch norm prawnych zamieszczonych w art. 28 (niestety, bez podzielenia 220
go chociażby na dwa paragrafy) następuje w sytuacjach, w których powinny wystąpić
odmienne przesłanki.
W przypadku pierwszej normy, tzn. odnoszącej się do ustalenia kręgu stron postępo
wania wszczynanego z urzędu, będą to przesłanki następujące:
1) prawo materialne ustanawia określony organ administracji publicznej jako właś
ciwy w sprawie, co organ ten musi stwierdzić zgodnie z art. 19;
6 B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 88.

7 B. Adamiak, Wadliwość decyzji..., s. 47-48.
2) sprawa, w której organ ten jest właściwy, może być załatwiona tylko przez wydanie
decyzji (z dopuszczeniem ugody)8;
3) istnieją podmioty, mające - w ocenie organu administracji publicznej - interes
prawny lub obowiązek, którego będzie dotyczyć postępowanie w sprawie indywi
dualnej.
W przypadku zaś drugiej normy przesłanki te będą następujące:

1) istnieje podmiot uznający się za legitymowany do występowania w postępowaniu
przed organem administracji publicznej;
2) jest to podmiot mający - zgodnie z własną oceną stanu faktycznego oraz stanu
prawnego sprawy - interes prawny lub obowiązek, o którym można rozstrzygnąć
decyzją;
3) podmiot ten dokonuje czynności procesowej przez wniesienie do organu uznanego
za właściwy żądania wszczęcia postępowania w jego indywidualnej sprawie, które
będzie skuteczne, gdy jest on rzeczywiście stroną (art. 61 § 3 i 3a), a będzie podstawą
odmowy jego wszczęcia, gdy nie jest on stroną (art. 61a § 1).
Wymienione przesłanki stosowania dwóch norm prawnych zawartych w art. 28 trzeba

rozpatrywać w łączności z pojęciem przedmiotu postępowania administracyjnego
(rozdział XI). Jeżeli więc prawo materialne umocowuje organ administracji publicznej
przepisem prawa powszechnie obowiązującym do załatwienia sprawy w drodze wy
dania decyzji administracyjnej przez dokonanie autorytatywnej konkretyzacji upraw
nienia lub obowiązku, wtedy w prawie procesowym właśnie to legitymuje określone
podmioty do żądania wszczęcia postępowania lub do udziału w postępowaniu w cha
rakterze stron, bo chodzi o ich interes prawny lub obowiązek prawny. W wyniku po
stępowania, a więc po rozpoznaniu sprawy i jej załatwieniu, interes prawny materiali-
zuje się w prawie nabytym z decyzji, obowiązek zaś - w prawnym określeniu rodzaju
i zakresu obowiązku. Ustalenie braku interesu prawnego lub obowiązku danego pod
miotu stanowi dla organu podstawę do umorzenia postępowania, a przy braku nie
których ich przesłanek - do wydania w sprawie decyzji odmownej.
221 Trzeba zaznaczyć, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisu

pozwalającego na pozostawienie sprawy bez załatwienia z braku podstaw faktycznych
lub prawnych, a taki właśnie przepis był niegdyś w rozporządzeniu o postępowaniu
administracyjnem (art. 71). Wykładnia historyczna wskazuje więc, że każde postępo
wanie, które zostało wszczęte, musi być zakończone decyzją załatwiającą sprawę co do
jej istoty lub kończącą tę sprawę w danej instancji (art. 104 § 2).
8 Administracja działa w wielu różnych formach prawnych i wobec tego organ administracji musi
stwierdzić, czy w danej sprawie władny jest wydać decyzję, czy też powinien skorzystać z innej prawnej
formy działania. Zob. M. Wierzbowski, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Prawo
administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2009, s. 265-267, a także przykłady z orzecznictwa
podane w: Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego,
Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, red. R. Hauser, Warszawa 1995, s. 15-31, 210-212
i 228-236.
2. Pojęcie strony postępowania administracyjnego ogólnego 173
W Kodeksie postępowania administracyjnego nie było do 2011 r. przepisu, który da

wałby podstawę do wprowadzenia formy działania organu administracji publicznej
w razie wniesienia żądania nienadającego się do merytorycznego rozpoznania, albo
wiem na podstawie art. 65 i 66 organ administracji publicznej - w ramach przestrze
gania swej właściwości z urzędu - albo przekazuje żądanie wykraczające poza jego
właściwość do innego organu administracji publicznej, albo zwraca je stronie z po
uczeniem o właściwości innego organu lub sądu powszechnego (z ograniczeniem wy
nikającym z brzmienia art. 66 § 4). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego
nie przewidują na wzór przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 199) insty
tucji odrzucenia podania.
Po wprowadzeniu do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów art. 61a

(których wzorem były przepisy art. 165a o.p.) organ administracji publicznej ma pod
stawę do merytorycznej wstępnej oceny żądania wszczęcia postępowania pod wzglę
dem zarówno podmiotowym, jak i przedmiotowym. Na mocy tego przepisu organ
ustala, czy żądanie wnosi podmiot, który zgodnie z art. 28 ma legitymację strony
w konkretnej sprawie ze względu na jego interes prawny lub obowiązek. Jeżeli warunek
ten nie zostanie spełniony, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postę
powania, a wobec tego żądanie nie powoduje powstania zawisłości sprawy admini
stracyjnej. Osoba wnosząca takie żądanie korzysta wyłącznie z jednego procesowego
uprawnienia, jakim jest możliwość wniesienia zażalenia (art. 61a § 2); na ostateczne
postanowienie wydane po rozpatrzeniu zażalenia może być wniesiona skarga do sądu
administracyjnego. Z tego względu zastosowanie tego przepisu wywołuje wątpliwości
interpretacyjne. Nasuwa się pytanie: czy ustalenie interesu prawnego w stadium wstęp
nym, a zatem bez podjęcia czynności postępowania wyjaśniającego, jest zgodne ze
standardami demokratycznego państwa prawnego? Na pytanie to należy odpowiedzieć
negatywnie. Ustalenie bowiem interesu prawnego jest złożone, nie tylko z uwagi na
złożony proces wykładni przepisów prawa materialnego, lecz także, w wielu wypad
kach, z powodu konieczności ustalenia stanu faktycznego. Z tego względu zastosowanie
tego przepisu do oceny żądania pod względem podmiotowym należy ograniczyć do
przypadków, gdy jest oczywiste, że wnoszący żądanie nie ma w sprawie własnego in
teresu prawnego, np. powołuje się na konieczność wszczęcia postępowania z uwagi na
rację ochrony praworządności. W razie powołania się przez wnoszącego podanie na
konieczność udzielenia ochrony prawnej ze względu na interes prawny ustalenie, czy
ze względu na stan faktyczny sprawy (np. ustalenie obszaru oddziaływania obiektu
budowlanego) spełnia tę przesłankę, warunkującą przyznanie mu statusu strony, może
nastąpić tylko w toku postępowania (w stadium wyjaśniającym). Wynik tych ustaleń
w razie stwierdzenia braku interesu prawnego daje podstawy do wydania decyzji
o umorzeniu postępowania w sprawie. Ogranicza to stosowanie art. 61a § 1 do przy
padków wyjątkowych - oczywistości braku interesu prawnego.
Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym 222

przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego, który
może być rozumiany jako „obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony
prawnej”9, oczywiście w sferze prawa publicznego, bo odrębnie kształtuje się on w pra
wie prywatnym.
W odniesieniu do postępowania administracyjnego „interes musi być osobisty, własny,

indywidualny [...]. Interes musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz
aktualny, a nie ewentualny [...]. Zaspokojenie interesu może nastąpić przez wydanie
decyzji”10. Pojęcie interesu prawnego, zdaniem E. Iserzona, „obejmuje tak uprawnienia,
jak i obowiązki oparte na prawie” i wobec tego słowo „obowiązek ” jest zbędne w prze
pisie określającym pojęcie strony11, ale to nie powoduje trudności w stosowaniu prze
pisu ani w praktyce administracyjnej, ani sądowej. Taki też kierunek wykładni art. 28
w związku z art. 61a § 1 przyjęto w orzecznictwie sądowym.
W wyroku z 20.11.2018 r., IIOSK2759/16 (CBOSA) NSA podkreślił: „W orzecznictwie

Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.,
wskazuje się, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego wów
czas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieupraw
niony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej
sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszą
cego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź
wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odma
wiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i dopiero w jego trakcie ustalić status
prawny żądającego wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia, iż wnoszący żą
danie wszczęcia postępowania jest stroną, postępowanie powinno się zakończyć wy
daniem decyzji co do istoty, a w przypadku braku przymiotu strony - umorzeniem
postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: 29 listopada 2017 r.
II OSK 337/17; z 18 listopada 2014 r. IIOSK 1045/13; z 16 maja 2014 r. II OSK 2980/12;
z 9 maja 2014 r. II OSK 2945/12; z [...] kwietnia 2014 r. II OSK 2872/12; z 20 grudnia
2012 r. II OSK 1573/11; orzeczenia dostępne w CBOSA).
W niniejszej sprawie rację miał Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że to czy skarżący
są podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nie
ważności decyzji Burmistrza Gminy (...) z dnia (...) listopada 1999 r. nie jest oczywiste.
Skarżący w złożonym podaniu powołali się na swój interes prawny wynikający z prawa
własności działki nr (...). W związku z tym, że kwestia tego, czy skarżącym przysługuje
przymiot strony w tej sprawie nie jest oczywista, ale wymaga od organu przeprowa
dzenia postępowania wyjaśniającego i poczynienia stosownych ustaleń, to zasadnie Sąd
pierwszej instancji wskazał, że organ nie mógł zastosować przepisu art. 61a § 1 k.p.a.
i odmówić wszczęcia postępowania. Swoje stanowisko w tym zakresie Sąd pierwszej
instancji uzasadnił w sposób przekonujący, a skarga kasacyjna nie podważyła prawi-
9 T. Rowiński, Interes prawny w procesie cywilnym i w postępowaniu nieprocesowym, Warszawa 1971,
s. 22; por. też W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999, s. 52-54.
10 W. Klonowiecki, Strona..., s. 41.
11 E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 88.
3. Pojęcie strony postępowania podatkowego 175
dłowości rozumowania Sądu i trafności wyciągniętych przez niego wniosków. Jak już
bowiem wyżej wskazano nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy organy dokonują
szczegółowej oceny, czy wnoszący podanie legitymują się interesem prawnym, poza
ramami postępowania administracyjnego, w szczególności gdy podejmowały szereg
czynności mających na celu zgromadzenie niezbędnych dla rozstrzygnięcia materia
łów, tj. wezwano skarżących do przedłożenia dokumentów, które następnie podlegały
badaniu, występowano do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.
o udzielenie informacji dotyczącej postępowania prowadzonego przez ten organ
w sprawie wybudowania sieci wodociągowej na działce nr (...), w związku z projektem
techniczno-wykonawczym zatwierdzonym decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie
nieważności, analizowano plan sytuacyjny będący częścią projektu budowlanego za
twierdzonego decyzją z dnia (...) listopada 1999 r.”.
Strona jest instytucją procesową, ponieważ prawne uregulowanie jej pozycji w po- 223
stępowaniu wynika z wielu przepisów zaliczanych do różnych gałęzi prawa, np. co do
zdolności prawnej. Postępowanie uregulowane w Kodeksie postępowania administra
cyjnego rozciąga się na różne sprawy z zakresu administracji publicznej i wobec tego
konieczność stosowania do stron przepisów nie tylko prawa administracyjnego, lecz
także innych przepisów prawa publicznego, a i w określonym zakresie przepisów prawa
cywilnego - jeżeli przepis prawa administracyjnego odsyła do wartości w tej regulacji
zawartej (np. prawa własności), jest oczywista.
3. Pojęcie strony postępowania podatkowego
W ustawie z 15.03.1934 r. - Ordynacja podatkowa1213

nie występowało w sprawach podatków 224
® państwowych pojęcie strony postępowania, a na określenie osoby obarczonej obowiązkiem
podatkowym używano terminu „płatnik”, który dzisiaj ma zupełnie inne znaczenie prawne.
Do przepisów dekretu z 16.05.1946 r. o postępowaniu podatkowym11 wprowadzono skopio
wane z art. 9 ust. 1 r.p.a. pojęcie strony, jako ogólne określenie podmiotu postępowania po
datkowego, a ponadto wyróżniono osobno podatnika i płatnika, którzy korzystali z wielu
uprawnień procesowych i mieli szczególne obowiązki (art. 20 ust. 1 dekretu).
Prawne pojęcie strony postępowania podatkowego uregulowano w brzmieniu pierwotnym 225
Ordynacji podatkowej w art. 133 i 134 inaczej niż w Kodeksie postępowania administracyj
nego, ale nie tyle czyniąc krok naprzód, ile wstecz. Artykuł 133 o.p. stanowił powtórzenie treści
przepisu dekretu z 1946 r. o postępowaniu podatkowym, tyle tylko, że w pierwowzorze cho
dziło nie o strony, lecz o osoby interesowane, mające tylko prawo „w godzinach do tego prze
znaczonych dowiadywać się o biegu spraw”, i to bez szkody dla tajemnicy urzędowej (art. 14
ust. 1 i 5 r.p.a.), natomiast stronami uczestniczącymi w postępowaniu i adresatami decyzji były
tylko te osoby interesowane, które miały roszczenie prawne lub prawnie chroniony interes
(art. 9 ust. 2 r.p.a.). Wypadałoby więc powrócić do dawnych analiz i sporów dotyczących
odróżnienia interesu faktycznego od prawnego14, ale oczywiście w nowym kształcie procedury
podatkowej wyznaczonej szeregiem jej uregulowań i konstytucyjną zasadą powszechności po
noszenia obowiązków podatkowych (art. 84 Konstytucji RP).
Zgodnie z art. 120 o.p.: „Organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa”,
co odnosi się do prawa materialnego oraz procesowego. Zgodnie z art. 15 o.p. prze
strzegają one z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, wykonując obowią
zek przekazania podania według właściwości albo zwrotu wnoszącemu je wtedy, gdy
nie można ustalić organu właściwego (art. 170 § 1, art. 171 § 1 i 3 o.p.). Organ podat
kowy na mocy art. 165a o.p. odmawia postanowieniem wszczęcia postępowania, a gdy
zostanie wszczęte, to decyzją: rozstrzyga o istocie sprawy albo kończy sprawę w danej
instancji, postępowanie bezprzedmiotowe umarza; każda decyzja musi powoływać jej
podstawę prawną z przytoczeniem odpowiednich przepisów, tzn. materialnych
i procesowych (art. 207 § 2, art. 208 § 1, art. 210 § 1 pkt 4 i § 4 in fine o.p.).
Widać z treści tych przepisów, że nie można wszcząć i prowadzić postępowania tylko
na podstawie samego przepisu procesowego, takiego, jakim był art. 133 o.p. do noweli
z 2002 r., ponieważ z braku podstaw materialnych byłoby ono od samego początku
bezprzedmiotowe.
Przepisy art. 133 i 134 o.p. w ich brzmieniu pierwotnym - rozpatrywane łącznie -
dawały szansę naprawienia nieudolności legislatora, co widać było w wykładni ko
mentatorów15; zasadnie zwracano uwagę na to, że w wyliczeniu stron postępowania
w art. 134 o.p. nie było takich, które miałyby wyłącznie interes faktyczny, a w każdym
przypadku był to interes prawny wywiedziony z prawa materialnego16.
Pragmatyczne poglądy komentatorskie na ułomną regulację prawną można powiązać

z zasadniczym założeniem określenia zdolności prawnopodatkowej, bardzo szeroko
rozumianej, dlatego że przypisywano jej charakter ekonomiczny17, albo też - co lepiej
koresponduje z pojęciem interesu - wskazywano na „majątkowy charakter uprawnień
14 W. Klonowiecki, Strona..., s. 10 i n.
15 J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa, postępowanie podatkowe. Komentarz, Toruń 1998, s. 52-56;
R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2000, s. 149-153; C. Kosikowski,
H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2000, s. 337-344;
por. też W. Chróścielewski, W. Nykiel, Postępowanie podatkowe w świetle Ordynacji podatkowej, Warszawa
2000, s. 41-43.
16 C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa..., s. 338, 339. Przykładem tych powiązań może
być np. sytuacja wynikająca z przekształceń własnościowych, w której następca prawny ma interes prawny
w ustaleniu obciążeń podatkowych poprzednika. H. Dzwonkowski komentujący te przepisy dodawał:
„Choć zatem art. 133 i 134 nie stanowią arcydzieła legislacji, to uwzględniają w sposób bardzo pojemny
i «bezpieczny» realizację uprawnień i obowiązków wszystkich potencjalnych stron postępowania
podatkowego” (s. 343).
17 M. Weralski, Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 1984, s. 108-109.
i obowiązków finansowych, stanowiących przedmiot zachowań podmiotów stosunku

finansowoprawnego”18.
Odpowiednio do tego szerokiego rozumienia zdolności prawnopodatkowej każdy in

teres prawny o podłożu ekonomicznym, majątkowym, niekoniecznie wprost wynika
jący z prawa podatkowego, lecz zawsze z prawa materialnego, może stanowić podstawę
do stwierdzenia, że dany podmiot ma legitymację strony postępowania podatkowego.
Będzie to niewątpliwie szerszy krąg podmiotów w indywidualnej sprawie niż ten, który
wyznaczają art. 28 i 29 k.p.a., ale rodzajowo będzie taki sam, ponieważ zawsze prze
słanką jego ustalenia będzie przepis prawa materialnego jako podstawa indywidual
nego interesu lub obowiązku.
Nowela do Ordynacji z 2002 r. w miejsce dwóch kłopotliwych w stosowaniu 226

O art. 133 i 134 wprowadziła jeden art. 133 § 1-3 o.p., który normuje pojęcie strony
postępowania podatkowego z odwołaniem się do ustawowo zdefiniowanych pod
miotów postępowania: podatnika (art. 7 § 1 i 2 o.p.); płatnika (art. 8 o.p.); inkasenta
(art. 9 o.p.); osób trzecich (art. 110-117c o.p. dotyczące odpowiedzialności solidarnej
za zaległości podatkowe podatnika) i z odniesieniem się do interesu prawnego jako
podstawy udziału w postępowaniu. Przepis art. 133 § 2 o.p. rozszerza krąg stron o pod
mioty uprawnienia lub obowiązku wynikającego z prawa podatkowego (w rozumieniu
art. 3 pkt 2 o.p.) przed powstaniem obowiązku podatkowego (zdefiniowanego w art. 4
o.p.). Przepis art. 133 § 3 o.p. wprowadza swoistą dla postępowania podatkowego kon
strukcję prawną pozwalającą na potraktowanie jako jednej strony postępowania mał
żonków wspólnie opodatkowanych, solidarnie odpowiadających za zobowiązanie po
datkowe, będących solidarnymi wierzycielami co do nadpłaty podatku (art. 92 § 3 o.p.).
Prawna konstrukcja pojęcia strony przyjęta w art. 133 o.p. wyraźnie jest przystosowana
do potrzeb postępowania administracyjnego szczególnego, gdyż odnoszona jest do
wielu normatywnych definicji i uregulowań prawa podatkowego. Trzeba też uwzględ
nić to, co podkreśla się w literaturze, że nawet w odniesieniu do jednego podatku grupy
podatników mogą korzystać ze zróżnicowanych uprawnień i mieć inne obowiązki,
a tym bardziej będzie to dotyczyło różnych podatków19. Powiązanie interesu i obo
wiązku określonej osoby z prawem materialnym jest najściślejsze z możliwych. Wyraża
się to również tym, że na mocy art. 165a§ 1 o.p. organ podatkowy odmawia wszczęcia
postępowania wtedy, gdy żądanie wniósł podmiot niebędący stroną.
Dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych wymaga

wyprowadzenia z regulacji materialnego prawa. W wyroku z 4.04.2018 r., II FSK
2304/17 (CBOSA), NSA wskazał: „Podstawowym przepisem, który wyznacza krąg
podmiotów posiadających status strony postępowania podatkowego jest art. 133
§ 1 O.p. Wynika z niego, że stroną w postępowaniu podatkowym jest podatnik, płatnik,
18 C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Finanse i prawo finansowe, 1.1, Białystok 1993, s. 58.

19 M. Kalinowski, Podmiotowość prawna podatnika, Toruń 1999, s. 68.
inkasent lub ich następca prawny, a także osoba trzecia, o której mowa w art. 110-117b
[obecnie art. 110-117c - przyp. B.A.], która z uwagi na swój interes prawny żąda czyn
ności organu podatkowego, do której czynność organu podatkowego się odnosi lub
której interesu prawnego działanie organu podatkowego dotyczy. W literaturze wska
zuje się, że stroną postępowania podatkowego mogą być te podmioty, które zostały
określone definicjami zawartymi w Ordynacji podatkowej (podatnik, płatnik, inka
sent) lub w innych ustawach podatkowych, bądź charakteryzują się cechami określo
nymi w odpowiednich przepisach Ordynacji podatkowej, czyli następcy prawni i osoby
trzecie (por. A. Kabat [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wydawnictwo Prawni
cze Lexis Nexis, 2006, str. 499). Ponadto podkreśla się, że katalog podmiotów, które
mogą byćstronąwpostępowaniu podatkowym, jest zamknięty (por. 1.1 [w:] P. Pietrasz,
Komentarz do art. 133 ustawy - Ordynacja podatkowa, publ. LEX/el 2017). Regulacja
zawarta w art. 133 § 1 O.p. stanowi, że stroną w postępowaniu podatkowym może być
m.in. podatnik, czyli podmiot zdefiniowany w art. 7 O.p. Zgodnie z tym ostatnim
przepisem podatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna
niemająca osobowości prawnej, podlegająca na mocy ustaw podatkowych obowiąz
kowi podatkowemu (§ 1). Ustawy podatkowe mogą ustanawiać podatnikami inne
podmioty niż wymienione w § 1 (§ 2). Z kolei osoby uprawnione do ubiegania się
o stwierdzenie nadpłaty jako podatnicy zostały wymienione w art. 75 § 1 i § 2 O.p. Dany
podmiot może stać się stroną postępowania dotyczącego stwierdzenia istnienia nad
płaty wyłącznie na podstawie przepisów prawa materialnego dotyczących tej instytucji
prawa podatkowego. Istotny jest zatem stosunek danego podmiotu do określonego
obowiązku podatkowego lub konkretnego zobowiązania podatkowego. Podzielić na
leży także pogląd wyrażony w doktrynie, że wszelkie prawa lub obowiązki podmiotów,
które nie znajdują podstaw prawnych w przepisach prawa podatkowego nie stwarzają
legitymacji procesowej w postępowaniu podatkowym, a wszczęte postępowanie po
datkowe z uwagi na brak przesłanek podmiotowych i przedmiotowych będzie od po
czątku bezprzedmiotowe (por. t. 3.2 do art. 133 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mas-
talski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2015, str. 687). Jak wynika ze
stanowiska prezentowanego przez skarżącą Spółkę od samego początku twierdziła ona,
że nie podlegała obowiązkowi podatkowemu w podatku od nieruchomości, a tym sa
mym nigdy nie posiadała statusu podatnika podatku od nieruchomości na podstawie
art. 3 ust. 1-5 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U.
z 2010 r. Nr 95, poz. 613 z późn. zm.). Nie można także przyjąć, aby z uwagi na zapis
art. 72 § 1 pkt 1 O.p., stanowiący, że za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub
nienależnie zapłaconego podatku, Spółka uzyskała status «podatnika nienależnie za
płaconego podatku». Nie można bowiem uznać aby jakikolwiek podmiot pozostający
poza węzłem wynikającym z obowiązku podatkowego i zobowiązania podatkowego,
który wyznacza rolę wierzyciela podatkowego (organu podatkowego) i dłużnika po
datkowego (podatnika), wyłącznie poprzez samo dokonanie wpłaty na rachunek do
tyczący należnych podatków od nieruchomości uzyskiwał status «rzekomego» czy też
«pozornego» podatnika uprawnionego do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty.
Należy bowiem zauważyć, że również nienależnie zapłacony podatek, o którym stanowi
art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U.

z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) wiązać należy z wpłatą dokonaną przez podatnika w ro
zumieniu art. 7 § 1 tej ustawy, a nie przez osobę pozostającą poza węzłem wynikającym
z obowiązku podatkowego.
Skoro Spółka, świadczyła określone kwoty nie będąc podatnikiem podatku od nieru
chomości i nie będąc na żadnej innej podstawie zobowiązana do uiszczenia należności
podatkowych, to należy uznać, że przedmiotowe świadczenie, którego domaga się
zwrotu ma swe źródło wyłącznie w czynnościach o charakterze cywilnoprawnym. Jeżeli
bowiem między Spółką a organem podatkowym właściwym w sprawach podatku od
nieruchomości, nie powstał stosunek prawny o charakterze prawnopodatkowym, to
jest to sytuacja wynikająca z żądania zwrotu nienależnego świadczenia (por. przepisy
tytułu V Księgi trzeciej Kodeksu cywilnego), a nie dotycząca stwierdzenia nadpłaty.
W takim przypadku organ podatkowy nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji
o stwierdzeniu bądź odmowie istnienia nadpłaty, gdyż w istocie dotyczyłaby ona ist
nienia lub nieistnienia nienależnego świadczenia spełnionego poza stosunkiem praw
nopodatkowym. W judykaturze uznać należy za ugruntowane stanowisko, że wdro
żenie przez organ podatkowy procedury zwrotu nadpłaty, w rozumieniu przepisów
Ordynacji podatkowej, wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy nienależne świad
czenie zostało zrealizowane przez podmiot zaliczony do kategorii podatników okreś
lonej daniny publicznoprawnej. Jeżeli ustalenie to jest negatywne należy stwierdzić, że
podmiot taki nie jest uprawniony do żądania od organu podatkowego wszczęcia po
stępowania w sprawie zwrotu nadpłaty. Sama zapłata określonej kwoty pieniężnej do
konana przez inny podmiot niż podatnik, tytułem uregulowania zobowiązania podat
kowego tego podatnika nie powoduje powstania nadpłaty, o której mowa w art. 72 § 1
pkt 1 O.p. Nie stanowi bowiem nadpłaty w ujęciu Ordynacji podatkowej zrealizowanie
świadczenia podatkowego w zastępstwie podmiotu zobowiązanego, gdyż nie pochodzi
ono od podmiotu stosunku zobowiązaniowego w prawie podatkowym. Również błęd
ne przeświadczenie danego podmiotu o ciążącym na nim zobowiązaniu podatkowym
musi dotyczyć osoby podatnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października
1998 r., sygn. akt III RN 69/98, publ. OSNP 1999/13/412; wyroki Naczelnego Sądu
Administracyjnego: z 26 listopada 2008 r„ sygn. akt I FSK 1620/07 i z 9 maja 2013 r.,
sygn. akt II FSK 1867/11; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych,
http://orzeczenia.nsa.gov.pl ; dalej: CBOSA). Należy wobec tego stwierdzić, że organ
podatkowy stwierdzając u osoby składającej wniosek o stwierdzenie nadpłaty brak sta
tusu podatnika, czego wymagał art. 75 § 1 i § 2 O.p., zobligowany jest do odmowy
wszczęcia postępowania podatkowego na podstawie art. 165a § 1 tej ustawy, który
expressis verbis mówi o żądaniu wniesionym przez osobę niebędącą stroną”.
Trzeba jeszcze zaznaczyć, że we właściwości organów podatkowych znajdują się nie 227
tylko sprawy podatkowe, lecz także inne sprawy indywidualne, które będą rozpatry
wane na podstawie przepisów odrębnych, np. w pewnym zakresie sprawy karne skar
bowe, w których na innych zasadach trzeba ustalać krąg stron postępowania. Wykracza
to już poza zakres zagadnień postępowania administracyjnego z uwagi na treść art. 3

§ 1 pkt 1 k.p.a. oraz szczególny charakter regulacji prawnej tych spraw.
4. Zdolność administracyjnoprawna i zdolność procesowa

stron postępowania
228 Na wzór zdolności sądowej, wyróżnianej w nauce postępowania cywilnego, a trakto

wanej jako atrybut zdolności prawnej20, można w odniesieniu do postępowania pro
wadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uży
wać określenia „zdolność administracyjnoprawna” na oznaczenie prawnej możli
wości występowania jako strona w tym postępowaniu.
229 Zgodnie z art. 29 k.p.a. stroną może być każdy podmiot mający zdolność praw-
ną ocenianą według art. 30 k.p.a., a więc osoba fizyczna i osoba prawna. Zgodnie
z art. 29 k.p.a. stroną może być jednostka organizacyjna państwowa, samorządowa lub
społeczna, i to niezależnie od tego, czy ma osobowość prawną, czy też jej samoistny
charakter jest zaznaczony tylko wyodrębnieniem organizacyjnym. Stroną może być
organ administracji rządowej, a także gmina, powiat lub województwo, ale konieczne
będzie oddzielenie od siebie sytuacji, w których sprawują one orzecznictwo admini
stracyjne, oraz tych, w których są one stronami postępowania prowadzonego przez
inny organ administracji publicznej. Gmina będzie np. stroną wtedy, gdy jej interes
prawny lub obowiązek wynika z przepisów prawa publicznego (administracyjnego,
podatkowego). Kwestią, która wywołuje wątpliwości interpretacyjne, jest przyznanie
statusu strony wspólnotom samorządowym w przypadku, gdy przepisy prawa mate
rialnego dają kompetencje do władczego orzekania organowi wspólnoty (wójtowi,
burmistrzowi, prezydentowi miasta, staroście, marszałkowi województwa). W orzecz
nictwie sądów administracyjnych odrzuca się dopuszczalność połączenia w sprawie ról
procesowych.
W uchwale z 16.02.2016 r. (I OPS 2/15, LEX nr 1976314), NSA przyjął: „Powiat nie ma
legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od po
wiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością po
wiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 1 la
ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i rea
lizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.)
oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.
z 2015 r. poz. 1445)”.
230 W sprawach podatkowych, w zasadzie jednorodnych, inaczej kształtuje się zdolność

administracyjnoprawna, czyli prawna możliwość występowania jako strona postępo-
20 J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie..., s. 206; W. Broniewicz, Postępowanie..., s. 128-131.

4. Zdolność administracyjnoprawna i zdolność procesowa... 181
wania, przynajmniej w podstawowym zakresie stosowania przepisów postępowania

podatkowego, a więc w odniesieniu do obowiązków podatkowych i zobowiązania po
datkowego.
W doktrynie wprowadza się pojęcie zdolności podatkowej, dotyczące sytuacji

O faktycznej, jako punkt odniesienia praw i obowiązków, i zgodnie z przedmiotem
podatku dochodzi się do ustalenia podmiotu, dlatego też „koncepcja podmiotowości
podatkowej nie może opierać się [...] na właściwym prawu cywilnemu domniemaniu
co do możliwości posiadania praw i obowiązków, bez popadnięcia w sprzeczność z za
łożeniami prawa podatkowego”21.
Pojęcie zdolności prawnej wymienione w art. 30 § 1 k.p.a., zgodnie z zawartym 231

O w nim odesłaniem, należy rozumieć tak, jak określa je art. 8 k.c. w odniesieniu
do osób fizycznych, a art. 33 k.c. co do osób prawnych22.
Zgodnie z Kodeksem cywilnym osoba fizyczna od urodzenia może być podmiotem

praw i obowiązków ustanowionych w prawie materialnym. Osobą prawną jest Skarb
Państwa z mocy art. 33 k.c., inne podmioty - na podstawie przepisów ustaw odrębnych
lub z chwilą wpisu do właściwego rejestru (art. 37 § 1 k.c.). Zdolność prawna jednostek
organizacyjnych bez osobowości prawnej musi być oceniana na podstawie przepisów
szczególnych, zwykle dających podstawy do ich utworzenia, chociaż nie zawsze. Zdol
ność prawna osób fizycznych ustaje z chwilą śmierci, a osób prawnych i innych jed
nostek organizacyjnych - z chwilą ustania ich bytu prawnego.
W postępowaniu podatkowym, zgodnie z obecnym brzmieniem art. 135 o.p., oceny

zdolności prawnej nie tylko stron, lecz także pozostałych uczestników postępowania
dokonuje się na podstawie przepisów prawa cywilnego z wyjątkami stanowionymi
wprost w prawie podatkowym. Organ podatkowy ma więc szerszy zakres obowiązku
oceny zdolności do działania w postępowaniu różnych podmiotów niż organ admini
stracji publicznej na mocy art. 30 k.p.a., w którym jest mowa tylko o stronach postę
powania.
Zdolność do czynności prawnych, dająca stronie zdolność procesową, czyli 232

O możliwość samodzielnego i skutecznego działania w postępowaniu23, również
została określona przez odesłanie w art. 30 § 1 k.p.a., czyli trzeba ją oceniać według
przepisów art. 11-17 k.c. lub przepisów szczególnych. Zgodnie z przepisami Kodeksu
cywilnego osoba fizyczna może mieć pełną zdolność do czynności prawnych (osoba
pełnoletnia), zdolność ograniczoną (małoletni powyżej trzynastu lat, osoba częściowo
ubezwłasnowolniona lub dla której ustanowiono na podstawie art. 548-550 k.p.c. do
radcę tymczasowego), może być pozbawiona zdolności do czynności prawnych (ma-
21 M. Kalinowski, Podmiotowość..., s. 76.

22 Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa 1999, s. 134-150 i 169-171.
23 J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie..., s. 220; W. Broniewicz, Postępowanie..., s. 131-133.
łoletni do lat trzynastu, osoba ubezwłasnowolniona całkowicie). Osoby prawne mają

pełną zdolność do czynności prawnych, a działają przez swoje organy (przedstawicieli)
statutowe lub ustawowe (art. 38 k.c.). Zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a. pierwszeństwo przed
przepisami Kodeksu cywilnego w omawianych kwestiach mogą mieć przepisy szcze
gólne.
233 Artykuł 30 § 2 k.p.a., zgodnie z założeniami regulacji prawnej zawartej w Kodeksie

cywilnym, normuje podstawy skutecznego działania w postępowaniu za strony po
zbawione zdolności procesowej. Należy podkreślić, że osoby te są stronami postępo
wania, które dotyczy ich interesu prawnego, ale czynności procesowe podejmuje za nie
ich przedstawiciel ustawowy. Osoby prawne i inne jednostki organizacyjne działają
przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli (art. 30 § 3 k.p.a.).
234 W art. 30 § 4 k.p.a. uregulowano sytuację następstwa procesowego wynikającego

z dwóch powodów: śmierci strony lub zbycia rzeczy czy też praw, których postępowanie
dotyczy. Inaczej niż jest to w postępowaniu cywilnym, w postępowaniu administra
cyjnym nie występuje następstwo procesowe w czystej postaci24. Przy nowelizacji Ko
deksu postępowania administracyjnego w 1980 r. przeniesiono do niego przepisy daw
nego dekretu o postępowaniu podatkowym, dotyczące działania w sprawach spadków
nieobjętych. Pojęcie takiego spadku nie występuje w Kodeksie cywilnym, lecz wiąże się
z zarządem spadku przez sąd do czasu objęcia go przez jednego ze spadkobierców
(art. 666-668 k.p.c.); kuratora takiego spadku sąd ustanawia w miarę potrzeb25.
W art. 30 § 4a k.p.a. uregulowano szczególny zakres następstwa prawnego, a miano

wicie wejścia w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych wynikają
cych z prowadzenia przedsiębiorstwa, w razie śmierci przedsiębiorcy w toku postępo
wania, w jego miejsce wchodzi zarządca sukcesyjny, jeżeli został ustanowiony zgodnie
z przepisami prawa26. Kolejno w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego w miejsce
strony wchodzą następcy prawni zmarłego przedsiębiorcy. Ordynacja podatkowa re
guluje następstwo prawne podatnika i płatnika w aspekcie materialnym, który ma
znaczenie dla aspektu procesowego. Według art. 7a o.p. w brzmieniu wprowadzonym
ustawą z 5.07.2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej:
„Prawa i obowiązki podatnika oraz płatnika będącego przedsiębiorstwem w spadku,
w przypadku gdy na mocy ustaw podatkowych podlega obowiązkowi podatkowemu,
w okresie od ustanowienia do dnia wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego wykonuje za
rządca sukcesyjny” (§ 1). „W okresie od chwili śmierci przedsiębiorcy do dnia usta
nowienia zarządu sukcesyjnego albo wygaśnięcia uprawnienia do powołania zarządcy
sukcesyjnego, a także w okresie od dnia, w którym zarządca sukcesyjny przestał pełnić
tę funkcję, do dnia powołania kolejnego zarządcy sukcesyjnego albo wygaśnięcia za
rządu sukcesyjnego prawa i obowiązki podatnika oraz płatnika, o których mowa w § 1,
24 W. Broniewicz, Postępowanie..., s. 142-144.

25 Kodeks postępowania cywilnego, red. K. Piasecki, t. II, Warszawa 1997, s. 450-452.
26 Ustawa z 5.07.2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej (Dz.U. poz. 1629).
4. Zdolność administracyjnoprawna i zdolność procesowa... 183
wykonują osoby, o których mowa w art. 14 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie
sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej, dokonujące czynności, o których
mowa w art. 13 tej ustawy” (§ 2). Do osób tych należą: małżonek przedsiębiorcy, któ
remu przysługuje udział w przedsiębiorstwie w spadku, lub spadkobierca ustawowy
przedsiębiorcy, albo spadkobierca testamentowy przedsiębiorcy albo zapisobierca win-
dykacyjny, któremu zgodnie z ogłoszonym testamentem przysługuje udział w przed
siębiorstwie w spadku.
Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fi

zycznej: „Po uprawomocnieniu się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, za
rejestrowaniu aktu poświadczenia dziedziczenia albo wydaniu europejskiego poświad
czenia spadkowego czynności, o których mowa w art. 13, może dokonywać wyłącznie
właściciel przedsiębiorstwa w spadku”. Regulacja następstwa prawnego ma znaczenie
dla zapewnienia ciągłości postępowania bez konieczności zawieszenia postępowania
w sprawie. Dotyczy to zarówno postępowania administracyjnego ogólnego jak i po
stępowania podatkowego.
W art. 34 k.p.a. zamieszczono przepis dotyczący postępowania w sprawie, w której 235

powinna brać udział strona nieobecna, czyli przebywająca poza miejscem swojego
zamieszkania. W świetle różnych przepisów należy rozumieć, że chodzi o nieobecność
danej osoby w kraju. Jeżeli taka osoba nie ustanowiła pełnomocnika, to zgodnie z art. 34
§ 1 k.p.a. organ administracji publicznej występuje do sądu, który na podstawie art. 184
Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wyznaczy kuratora. Organ administracji pub
licznej, w sprawach niecierpiących zwłoki, może sam wyznaczyć tymczasowo przed
stawiciela dla osoby nieobecnej, który będzie działał za stronę do czasu wyznaczenia
przez sąd kuratora (art. 34 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej, dokonawszy
oceny zdolności procesowej strony zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a., będzie miał obowiązek
wystąpienia do sądu o ustanowienie opiekuna lub kuratora dla osoby, która takiej
zdolności nie ma.
Postanowienia art. 34 k.p.a. regulują następstwa obowiązku organu czuwania nad tym,
ażeby strona była w postępowaniu należycie reprezentowana. Dbałość o to jest dykto
wana na pewno względami społecznymi, a czasem humanitarnymi27, ale trzeba mieć
na uwadze również to, że prowadzenie postępowania bez należytej prawnej reprezen
tacji strony będzie wyczerpywać znamiona przesłanki wznowienia postępowania usta
nowionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W postępowaniu podatkowym nie ma szczegółowego wyliczenia ocenianych przez

organ podatkowy elementów zdolności do czynności prawnych, a w art. 135 o.p. jest
ogólna formuła odesłania co do tej oceny do prawa cywilnego, z wyjątkami ustano
wionymi wprost w prawie podatkowym. W art. 138 § 1 i 3 o.p. ustanowiono obowiązek
27 Zob. tezę wyroku NSA z 14.02.1984 r., II SA 1811/83, LEX nr 1687515, odnoszącą się do udziału
kuratora w postępowaniu w sprawie osoby ubezwłasnowolnionej częściowo.
organu podatkowego wystąpienia do sądu z wnioskiem o zapewnienie skutecznej

prawnie reprezentacji osób uczestniczących w postępowaniu, co dotyczy osób nie
zdolnych do czynności prawnych, osób nieobecnych, osób prawnych lub innych jed
nostek organizacyjnych pozbawionych w danym czasie organów statutowych lub usta
wowych. Tylko w przypadku konieczności dokonania czynności niecierpiących zwłoki
organ podatkowy wyznaczy dla osoby nieobecnej tymczasowego pełnomocnika szcze
gólnego, upoważnionego do działania do czasu wyznaczenia przez sąd kuratora dla
osoby nieobecnej (art. 1381 § 1 o.p.). Organ podatkowy wyznacza tymczasowego peł
nomocnika szczególnego dla osoby prawnej lub niemającej osobowości prawnej w za
kresie unormowanym w art. 138m § 1 o.p., który stanowi: „W przypadku niemożności
wszczęcia postępowania lub prowadzenia postępowania wobec osoby prawnej lub jed
nostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej z powodu braku powołanych do
tego organów lub niemożności ustalenia adresu siedziby, miejsca prowadzenia dzia
łalności lub miejsca zamieszkania osób upoważnionych do reprezentowania jej spraw,
organ podatkowy wyznacza dla tej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie
mającej osobowości prawnej tymczasowego pełnomocnika szczególnego upoważnio
nego do działania do czasu wyznaczenia kuratora przez sąd”.
5. Pełnomocnictwo procesowe
236 Udzielenie pełnomocnictwa następuje przez jednostronną czynność prawną,

jaką jest oświadczenie woli mocodawcy złożone w dowolnej formie28. Pełno
mocnictwo procesowe uregulowane jest w art. 32-33 k.p.a., a w postępowaniu podat
kowym w art. 138a-138o, zawartych w rozdziale 3a działu IV Ordynacji podatkowej
zatytułowanym „Pełnomocnictwo”. W postępowaniu administracyjnym ogólnym
i podatkowym regulacja jest wyraźnie odformalizowana, jeżeli porównać ją z rozwią
zaniami przyjętymi w postępowaniu cywilnym29. To odformalizowanie wyraża się
w tym, że granice umocowania pełnomocnika do działania za stronę są wyznaczone
jedynie zakresem czynności procesowych, których strona - z racji ich charakteru -
musi dopełnić osobiście (art. 32 k.p.a., art. 138a § 1 o.p.).
Wielość pełnomocników. Strona, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak

i w postępowaniu podatkowym, może umocować kilku pełnomocników do podejmo
wania czynności. Organ administracji publicznej obowiązany jest w takim przypadku
zagwarantować im udział w postępowaniu. Dla realizacji tego obowiązku istotne zna
czenie prawne ma regulacja doręczeń pism. Według art. 40 § 2 k.p.a. „[...] Jeżeli usta
nowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi.
Strona może wskazać takiego pełnomocnika”. Zgodnie z art. 138g o.p.: „Ustanawiając
28 A. Wolter, Prawo cywilne, Warszawa 1986, s. 347.
29 W. Broniewicz, Postępowanie..., s. 152-157. Wyczerpującą analizę problematyki zastępstwa
procesowego zawiera monografia A. Matana, Zastępstwo procesowe w ogólnym postępowaniu
administracyjnym, Katowice 2001.
5. Pełnomocnictwo procesowe 185
więcej niż jednego pełnomocnika o tym samym zakresie działania lub ustanawiając
pełnomocnika ogólnego oraz szczególnego w tej samej sprawie, strona wskazuje or
ganowi jednego z nich jako pełnomocnika do doręczeń”.
Pełnomocnikiem strony zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego 237

może być każda osoba fizyczna mająca zdolność procesową (art. 33 § 1), może to
więc być też zdolność ograniczona. W postępowaniu podatkowym wymaga się od peł
nomocnika posiadania pełnej zdolności do czynności prawnych (art. 138b § 1 o.p.), co
jest wymaganiem dalej idącym niż w prawie cywilnym. Należy podkreślić, że w art. 138o
o.p. zawarte jest wprost odesłanie w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 3a Ordy
nacji podatkowej do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego i przepisów Kodeksu
postępowania cywilnego.
W ogólnym postępowaniu administracyjnym zakres udzielenia pełnomocnictwa za

leży od woli strony, a zatem może być to pełnomocnictwo ogólne do prowadzenia
sprawy, ale też pełnomocnictwo szczególne do tylko określonej czynności postępowa
nia w sprawie, np. udziału postępowania w I instancji, przeglądania akt sprawy, wnie
sienia odwołania. Artykuł 32 k.p.a. nie wprowadza ograniczenia strony. Wyłączając
działanie za pośrednictwem pełnomocnika, gdy charakter czynności wymaga jej oso
bistego działania, nie oznacza wyłączenia udzielenia w tym zakresie pełnomocnika,
który ma umocowanie do udziału w tego rodzaju czynnościach.
W postępowaniu podatkowym w art. 138a § 2 o.p. wprowadzono trzy rodzaje pełno

mocnictwa, których podstawą jest zakres przedmiotowy umocowania przez stronę
pełnomocnika do działania w jego imieniu:
1) pełnomocnictwo ogólne, którego zakres przedmiotowy wyznacza art. 138d§ 1 o.p.:
„Pełnomocnictwo ogólne upoważnia do działania we wszystkich sprawach podat
kowych oraz w innych sprawach należących do właściwości organów podatko
wych”;
2) pełnomocnictwo szczególne, którego zakres przedmiotowy wyznacza art. 138e § 1
o.p.: „Pełnomocnictwo szczególne upoważnia do działania we wskazanej sprawie
podatkowej lub innej wskazanej sprawie należącej do właściwości organu podat
kowego”;
3) pełnomocnictwo do doręczeń, którego zakres przedmiotowy wyznacza przedmiot
czynności. Forma udzielenia pełnomocnictwa wyznaczona jest przyjętą regulacją
zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i podatkowym. Pełnomocnictwo
udzielane jest w formie pisemnej, w formie dokumentu elektronicznego lub zgło
szone ustnie do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a., art. 138e § 2 o.p.), z zastrzeżeniem
w zakresie pełnomocnictwa ogólnego w postępowaniu podatkowym. W postępo
waniu podatkowym strona zatem nie ma wyboru formy udzielenia pełnomocnic
twa ogólnego.
Według art. 138d § 3 o.p.: „Pełnomocnictwo ogólne oraz zawiadomienie o jego zmia
nie, odwołaniu lub wypowiedzeniu zgłasza mocodawca, wyłącznie w formie doku
mentu elektronicznego, według wzoru określonego w przepisach wydanych na pod
stawie art. 138j § 1 pkt 1, do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W przypadku
wystąpienia problemów technicznych uniemożliwiających złożenie pełnomocnictwa
ogólnego, jego zmianę, odwołanie lub wypowiedzenie, w formie dokumentu elektro
nicznego, pełnomocnictwo składa się w formie pisemnej według wzoru, o którym mo
wa w zdaniu pierwszym”. Szef Krajowej Administracji Skarbowej informację o udzie
leniu pełnomocnictwa ogólnego, odwołaniu lub wypowiedzeniu umieszcza w Cen
tralnym Rejestrze Pełnomocnictw Ogólnych (art. 138d § 4 o.p.). Udzielenie pełno
mocnictwa ogólnego wywiera skutek prawny od dnia wpływu do Centralnego Rejestru
Pełnomocnictw Ogólnych. Przepisy zarówno Kodeksu postępowania administracyj
nego, jak i Ordynacji podatkowej nie stawiają pełnomocnikowi wymagania posiadania
szczególnych kwalifikacji fachowych. Zawodowy pełnomocnik ustanowiony w spra
wie, tzn. adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, doradca podatkowy, jest upraw
niony do uwierzytelnienia odpisu pełnomocnictwa wystawionego przez mocodawcę,
a ponadto od 2010 r. może również poświadczać zgodność z oryginałem odpisów do
kumentów składanych w sprawie, co nadaje im moc dokumentów urzędowych. Peł
nomocnictwo udzielone w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone
kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, albo podpisem oso
bistym (art. 33 § 2a k.p.a., art. 138a § 3 o.p.).
W sprawach drobnych na podstawie art. 33 § 4 k.p.a. dopuszcza się udzielenie peł

nomocnictwa przez stronę członkom jej najbliższej rodziny lub domownikom. Nie
wielki zakres wymagań formalnych stawianych udzieleniu pełnomocnictwa i pełno
mocnikowi nie oznacza jednak otwarcia pola do dowolnych interpretacji przepisów.
Ocena, czy ma się do czynienia z domniemanym umocowaniem pełnomocnika przez
mocodawcę, musi być przeprowadzona z uwzględnieniem rodzaju sprawy oraz zna
czenia jej wyniku dla strony.
W postępowaniu podatkowym od wejścia w życie zmian wprowadzonych nowelą

z 2002 r. pojawiła się również możliwość działania w imieniu strony pełnomocnika,
którego ustanowienie się domniemywa. Przesłanki zastosowania art. 138b § 3 o.p.,
który stanowi o domniemanym pełnomocnictwie, są trzy: kwestia mniejszej wagi wy
nikająca w toku postępowania, jako pełnomocnik występuje małżonek strony, nie ma
wątpliwości co do samego istnienia umocowania do działania oraz jego zakresu. Trzeba
dodać, że w przypadku solidarnego opodatkowania małżonków przepis ten nie będzie
miał zastosowania, bo z mocy art. 133 § 3 o.p. każdy z nich jest ustawowo umocowany
do działania w imieniu obojga.
238 Od dnia powiadomienia organu administracji publicznej przez stronę o ustanowieniu

pełnomocnika musi on mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak
strona, albowiem pominięcie przez organ administracji publicznej pełnomocnika stro-
5. Pełnomocnictwo procesowe 187
ny jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uza

sadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA
z 10.02.1987 r., SA/Wr 875/86, ONSA 1987/1, poz. 13)30. W razie ustanowienia przez
stronę kilku pełnomocników skutki prawne prawidłowego zawiadomienia wywołuje
doręczenie jednemu pełnomocnikowi, wskazanemu przez stronę. W razie gdy strona
nie wskazała pełnomocnika do doręczeń, skutki prawne prawidłowego zawiadomienia
wywołuje doręczenie pełnomocnikowi wybranemu przez organ prowadzący postępo
wanie.
30 Z aprobującą glosą B. Adamiak, OSPiKA 1989/4, s. 176.

Rozdział IX
PODMIOTY NA PRAWACH STRONY
239 Instytucja procesowa podmiotów na prawach strony charakteryzuje się tym, że prawo
procesowe dopuszcza do uczestnictwa w postępowaniu organizację społeczną i pro
kuratora, ale „podmioty te nie są stronami w toczącym się postępowaniu, gdyż postę
powanie nie toczy się w ich własnej sprawie; nie występują one zamiast strony, lecz
obok i niezależnie od strony”1. Od tej ogólnej reguły przepisy mogą wprowadzać wy
jątki. Taki wyjątek wprowadza art. 31 § la k.p.a.23: „Organizacja społeczna, o której
mowa w § 1, może brać udział w postępowaniu w imieniu i na rzecz pracownika de
legowanego na terytorium RP albo pracodawcy delegującego pracownika na teryto
rium RP lub z terytorium RP - za zgodą strony w imieniu i na rzecz której występuje
w postępowaniu”.
W ustawie z 10.05.2018 r. o ochronie danych osobowych1 również przyjęto taki wyjątek,

stanowiąc w art. 61: „Organizacja społeczna, o której mowa w art. 31 § 1 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, może również wystę
pować w postępowaniu za zgodą osoby, której dane dotyczą, w jej imieniu i na jej rzecz”.
Takie rozwiązanie szczególne nie zmienia reguły ogólnej: prawo procesowe przyznaje
tym podmiotom „prawa strony”, przez które należy rozumieć wyłącznie prawa
procesowe4. Podmiotom tym nie przysługują zatem prawa wynikające z norm prawa
materialnego ani nie mogą one rozporządzać takimi prawami. W związku z tym nie
zostanie np. spełniona przesłanka uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zgodę
na zmianę (uchylenie) decyzji tworzącej prawa nabyte dla stron wyrazi podmiot na
prawach strony.

2 Dodano § la do art. 31 ustawą z 10.06.2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia
usług (Dz.U. z 2018 r. poz. 2206).
3 Dz.U. poz. 1000.
4 W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 34.
1. Organizacja społeczna 189
W niektórych przypadkach prawo procesowe zastrzega uprawnienia procesowe wy

łącznie dla strony, np. w razie gdy strona zostanie pozbawiona czynnego udziału w po
stępowaniu, tylko ona (a prokurator jedynie za jej zgodą) może żądać wznowienia
postępowania. Strona bowiem może ocenić, czy naruszenie przepisów procesowych
miało wpływ na ukształtowane decyzją jej prawa lub obowiązki.
Podmioty na prawach strony, mając prawa procesowe strony, są powołane do

O dokonywania czynności procesowych w postępowaniu. Skuteczność prawna
tych czynności jest uzależniona od spełnienia wymagań przewidzianych normami
prawa procesowego, np. co do treści i formy czynności, terminu jej dokonania5.
1. Organizacja społeczna
Kodeks postępowania administracyjnego definiuje pojęcie organizacji społecz- 240

O nej, stanowiąc w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., że „rozumie się przez to organizacje za
wodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne”. Pojęcie jest więc
rozumiane szeroko.
Przyznanie praw procesowych strony organizacji społecznej6 jest uzależnione od speł

nienia łącznie dwóch przesłanek:
1) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji, co ma miejsce wtedy, gdy
sprawa będąca przedmiotem danego postępowania mieści się w zadaniach orga
nizacji określonych w statucie; jeżeli np. przedmiotem postępowania jest wydanie
zezwolenia na usunięcie drzew, to przesłanka ta będzie spełniona przez organizację
zajmującą się sprawami ochrony środowiska naturalnego;
2) zachodzi potrzeba ochrony interesu społecznego, z czym będziemy mieli do czy
nienia wtedy, gdy skutki decyzji wpływać będą na sytuację prawną nie tylko strony,
lecz także innych podmiotów, na otoczenie (np. problem ochrony środowiska przy
udzielaniu koncesji na działalność gospodarczą czy też skutki społeczne rozpatry
wane przy udzielaniu zezwolenia na sprzedaż i wyszynk alkoholu).
5 W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 33.

6 Ustawy materialnoprawne mogą wprowadzić rozwiązania ograniczające prawa organizacji
społecznych. Tak stanowi art. 28 ust. 3 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186
ze zm.): „Przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu
w sprawie pozwolenia na budowę”. W art. 28 ust. 4 tej ustawy to ograniczenie wyłączono w postępowaniach
w sprawach pozwolenia na budowę wymagających udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy
z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie
środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.). W tych
sprawach stosuje się art. 44 powołanej ustawy. Wyłączenie udziału organizacji społecznej na prawach strony
przyjmuje art. 402 ustawy z 20.07.2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) stanowiący
„W postępowaniach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się przepisów art. 31 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego”.
190 Rozdział IX. Podmioty na prawach strony
Szczególne rozwiązanie w zakresie przesłanek dopuszczenia do udziału wprowadza

ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale
społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Zgodnie z art. 44 ust. 1 tej ustawy: „Organizacje ekologiczne, które powołując się na
swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wyma
gającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą
działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez
minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4
Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się”.
Nowa regulacja w istotny sposób ogranicza dopuszczenie do udziału w postępowaniu

w sprawach wymagających udziału społeczeństwa - przesłanką prowadzenia działal
ności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum
12 miesięcy przed wszczęciem tego postępowania. Ogranicza to skuteczność działal
ności stowarzyszeń powoływanych doraźnie w celu torpedowania działania organu
administracji publicznej.
Organizacja społeczna, występując o przyznanie jej procesowych praw strony w po

stępowaniu, jest obowiązana wykazać, że spełnia obie przesłanki, przytaczając posta
nowienia statutu oraz uzasadniając konieczność ochrony określonych wymagań inte
resu społecznego, a organizacja ekologiczna - wykazać przesłankę prowadzenia dzia
łalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez mini
mum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie. Ocena
wspomnianych przesłanek w odniesieniu do konkretnej organizacji należy do organu
orzekającego w sprawie oraz w razie odmowy uwzględnienia żądania - do sądu admi
nistracyjnego.
241 Organizacja społeczna ma następujące prawa procesowe:

1) żądania wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie;
2) dopuszczenia jej do już toczącego się postępowania.
Z tych podstawowych praw wynikają dalsze uprawnienia szczegółowe.
242 W sprawie, w której nie toczyło się jeszcze postępowanie administracyjne, organizacja
społeczna, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., może wystąpić z żądaniem wszczęcia
postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może być
wszczęte na żądanie strony lub z urzędu, a przepisy prawa materialnego określają
przypadki, w których wszczęcie postępowania następuje na żądanie strony, a w których
z urzędu, albo dopuszczają obydwa przypadki. Regułą jest, że gdy chodzi o przyznanie
uprawnienia, to postępowanie jest wszczynane na wniosek strony, gdy zaś chodzi o na
łożenie na stronę obowiązku o pozbawienie lub ograniczenie uprawnień, następuje to
z urzędu.
Nasuwa się pytanie, w jakim zakresie organizacja społeczna może występować

© z żądaniem wszczęcia postępowania?
W związku z tym, że strona rozporządza swoimi prawami, tylko ona może wystąpić
o ich autorytatywną konkretyzację dokonywaną przez organ administracji publicznej
w drodze decyzji. Przyznanie innym podmiotom legitymacji do wystąpienia z wnio
skiem o wszczęcie postępowania byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej, bo
oznaczałoby prowadzenie postępowania bezprzedmiotowego i wydanie decyzji bez
przedmiotowej. Strona bowiem, nie będąc zainteresowana w uzyskaniu uprawnienia,
nie realizowałaby decyzji. Dlatego też prawo procesowe stanowi, że gdy organ wszczyna
postępowanie z urzędu w sprawie, w której prawo materialne wymaga wniosku strony,
a robi to, mając na uwadze ważny jej interes, to musi w toku postępowania uzyskać
zgodę strony na jego prowadzenie, a jeżeli zgody takiej nie uzyska, musi postępowanie
umorzyć (art. 61 § 2 k.p.a.).
Odpowiadając na postawione pytanie, trzeba stwierdzić, że organizacja społecz

© na może żądać wszczęcia postępowania wtedy, gdy przepisy prawa materialnego
dopuszczają wszczęcie postępowania z urzędu. W art. 31 § 2 k.p.a. stanowi się, że organ
administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, wy-
daje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. Na postanowienie odmowne
organizacja społeczna może wnieść zażalenie, a następnie skargę do sądu administra
cyjnego. Na postanowienie o wszczęciu postępowania zażalenie nie przysługuje, a za
tem strona będzie mogła bronić swojego interesu prawnego, zaskarżając decyzję.
Organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu już 243
toczącym się, i to niezależnie od tego, czy zostało ono wszczęte na wniosek strony, czy
z urzędu (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania
następuje w drodze postanowienia.
Rozwiązanie przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego, uzależnia

©jące uczestnictwo organizacjioceniane.
społecznej w
ministracji publicznej, jest różnie Zdaniem
postępowaniu od zgody organu ad
W. Dawidowicza: „Zastosowanie
w tym przypadku konstrukcji dopuszczenia do postępowania jest uzasadnione [...] tym,
iż chodzi o włączenie się organizacji społecznej do postępowania w cudzej sprawie;
wywieranie wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez podmiot nie reprezentujący in
teresu prawnego jest, teoretycznie rzecz biorąc, niedopuszczalne, dlatego uczynienie
w tej sprawie wyłomu na rzecz organizacji społecznej nie może nie podlegać procesowej
kontroli”7.
Odmienne stanowisko zajmuje M. Wyrzykowski, stwierdzając, że: „Sytuacja

© określona w art. 31 k.p.a. wskazuje [...] na swoistą niekonsekwencję ustawodaw
cy. Skoro bowiem ustawodawca dopuścił, przynajmniej teoretycznie, sytuację, w której

interes społeczny mógłby być lepiej realizowany, gdyby organizacja społeczna została
dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym, czyli uznał, że nie w każ
dym przypadku samodzielnego działania organu administracji będzie to miało miejsce,
to nie powinien - jak się wydaje - pozostawiać uznaniu organu administracji pań
stwowej dopuszczenia organizacji do udziału, ale stworzyć warunki, w których zgło
szenie przez organizację woli udziału w postępowaniu nie podlegałoby uznaniowej
decyzji organu administracji”8.
Rozważając tę kwestię, należy podkreślić, że za stanowiskiem W. Dawidowicza

© przemawia wysunięcie jako podstawowej wartości chronionej przepisami prawa
procesowego - ochrony interesu strony. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
organizacji społecznej zmienia w sposób zasadniczy sytuację procesową strony przez
stworzenie możliwości prawnej podejmowania czynności procesowych w postępowa
niu przez organizację nie zawsze zgodnych z żądaniem strony (np. czynności dowo
dowe, wnoszenie środków zaskarżenia od decyzji przyznającej stronie prawa). Z tego
względu strona powinna mieć możliwość zaskarżenia postanowienia o dopuszczeniu
organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie.
244 Prawo organizacji społecznej zatem jest dostatecznie zapewnione przez przyznanie
środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w po
stępowaniu. Organ administracji publicznej po rozpoznaniu żądania organizacji spo
łecznej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony wydaje posta
nowienie o dopuszczeniu jej do postępowania lub odmawia tego dopuszczenia. Na
postanowienie odmowne służy organizacji społecznej zażalenie, a następnie - skarga
do sądu administracyjnego. Takie też prawo do zaskarżenia w drodze zażalenia, a na
stępnie skargi do sądu administracyjnego, przysługuje organizacji ekologicznej (art. 44
ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społe
czeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).
W związku z tym, że postanowienie to jest zaskarżalne, organ jest obowiązany je uza
sadnić pod względem faktycznym i prawnym. Obowiązek uzasadnienia postanowienia
ogranicza swobodę organu w rozstrzyganiu o udziale organizacji społecznej w postę
powaniu, bo muszą być sprecyzowane przesłanki odmowy przez wskazanie, z jakich
powodów nie odpowiada to celowi statutowemu lub wymaganiom interesu społecz
nego. Zasadność odmowy będzie poddana kontroli organu wyższego stopnia oraz
kontroli sądu administracyjnego.
245 Organizacja społeczna, dopuszczona już do postępowania, ma prawa strony,

© zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a.
Przepisy dodane nowelą z 1980 r. nałożyły na organy administracji publicznej obo

wiązek powiadomienia organizacji społecznej o wszczęciu postępowania w sprawie
innej osoby, jeżeli organ ten uzna, że organizacja może być zainteresowana udziałem
M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 153.

w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy leży to w interesie spo
łecznym (art. 31 § 4 k.p.a.)9.
Zupełnie inny charakter ma uprawnienie organizacji społecznej, która nie uczestniczy 246
w postępowaniu na prawach strony, do przedstawienia za zgodą organu administracji
publicznej swojego poglądu w sprawie, wyrażonego w uchwale lub oświadczeniu jej
organu statutowego (art. 31 § 5 k.p.a.). W takim przypadku organizacja społeczna nie
ma praw procesowych strony. Podkreśla to NSA w postanowieniu z 7.12.1983 r. (II SA
1605/83, ONSA 1983/2, poz. 104), stwierdzając, że: „Jeżeli organizacja społeczna nie
zgłosiła żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, po
gląd na sprawę, wyrażony w oświadczeniu organu statutowego tej organizacji w trybie
art. 31 § 5 k.p.a., nie jest równoznaczny z udziałem tej organizacji w postępowaniu na
prawach strony”.
Ordynacja podatkowa w pierwotnym brzmieniu nie wprowadzała instytucji podmio 247

tu na prawach strony - organizacji społecznej ani nie odsyłała do stosowania w tym
zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Obecnie obowiązujące
przepisy Ordynacji podatkowej zawierają istotną zmianę przez wprowadzenie również
do postępowania podatkowego prawa udziału organizacji społecznej, przyznając jej
prawa procesowe strony. Według art. 133a o.p.: „Organizacja społeczna może w spra
wie dotyczącej innej osoby, za jej zgodą, występować z żądaniem: 1) wszczęcia postę
powania; 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu - jeżeli jest to uzasadnione
celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes publiczny” (§ 1).
„Organ podatkowy, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postana
wia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału
w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopusz
czenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie” (§ 2). „Or
ganizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony” (§ 3).
To rozwiązanie różni się od przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego,

ponieważ uzależnia dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu
podatkowym od zgody strony. Wprowadzenie zgody strony do przesłanek dopusz
czenia organizacji społecznej przesądza, że jest to podmiot postępowania, który ma
działać w interesie prawnym strony. Konflikt interesu prawnego strony z interesem
publicznym wyklucza wyrażenie przez stronę zgody na dopuszczenie organizacji spo
łecznej do udziału w postępowaniu, jeżeli cel udziału nie służyłby interesom strony.
Strona wyrazi zgodę, jeżeli jej interes będzie pokrywał się z interesem publicznym.
W wyroku z 22.02.2017 r. (II FSK 155/15, LEX nr 2267780) NSA przyjął: „(...) pojęcie
’Wyłom od tego rozwiązania czyni art. 44 ust. 1 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania
na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), stanowiąc: „Organizacje ekologiczne, które powołując
się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału
społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony [...]. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania
administracyjnego nie stosuje się”.
interesu publicznego należy do pojęć ocennych, nie ma przy tym trwałej, stałej definicji
interesu publicznego, jest to bowiem pojęcie, które ewoluuje. Jego odkodowanie wy
maga odniesienia się do wartości akceptowanych przez ustawodawcę, których norma
tywne ujęcie ma służyć ochronie «dobra wspólnego”. Wojewódzki Sąd Administra
cyjny w Gliwicach trafnie stwierdził, identyfikując to pojęcie w kontekście wniosku
o dopuszczenie Izby do udziału w postępowaniu podatkowym podatniczki, że wartoś
cią chronioną, która determinuje w takim przypadku pojęcie interesu publicznego jest
wolność działalności gospodarczej, o której mowa w art. 20 ustawy z dnia 2 kwietnia
1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.),
stanowiąca fundament ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Zarówno
w interesie konkretnego przedsiębiorcy, jak i w interesie publicznym jest prowadzenie
przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w sposób swobodny, zgodny z prawem,
wolny od utrudnień i komplikacji, nieznajdujących oparcia w przepisach prawnych.
W interesie publicznym jest zatem dogłębne wyjaśnienie wszystkich okoliczności spra
wy podatkowej, w której pojawił się problem tzw. «pustych» czy nierzetelnych faktur.
W interesie publicznym jest chronienie sfery działalności gospodarczej przed tego ro
dzaju patologią (...)”. „Z uwagi na przesłankę interesu publicznego nie można zakładać,
że organizacja społeczna w postępowaniu podatkowym będzie wyłącznie rzecznikiem
interesów strony postępowania, a do tego sprowadza się wykładnia przepisu art. 133a
§ 1 o.p. dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, u której podstaw leży zało
żenie, że «jeżeli ustawodawca uzależnia dopuszczenie organizacji społecznej do udziału
w postępowaniu od zgody strony, to jednocześnie automatycznie akceptuje takie ro
zumienie interesu publicznego, które nie koliduje z interesem strony”. Takiego zało
żenia nie można zaaprobować, gdyż z faktu, że strona postępowania, której dotyczą
prawnie chronione tajemnice, wyraża akceptację na uczestniczenie w postępowaniu
organizacji społecznej, nie można wnioskować, że zgoda strony na udział organizacji
społecznej w postępowaniu dotyczącym strony każdorazowo oznacza, że działanie tej
organizacji w postępowaniu będzie zgodne z interesem strony. Co najwyżej dopusz
czalne jest domniemanie, że przez wyrażenie zgody strona uznaje, że udział organizacji
społecznej w postępowaniu podatkowym przysłuży się jej interesom. Organizacja spo
łeczna nie może natomiast w trakcie postępowania nie uwzględniać celów statutowych
oraz interesu publicznego, ze względu na które staje się stroną postępowania”. Z wy
wodów Sądu wynika, że zasadne jest jednak stanowisko, iż strona wyrazi zgodę, jeśli
jej interes i interes publiczny nie będą w konflikcie.
248 Przyjęte przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu podatkowym: prze

słanka - „uzasadnione jest to celami statutowymi” i przesłanka - „gdy przemawia za
tym interes publiczny” wymagają rewizji tej ogólnej oceny. Interes prawny strony po
stępowania podatkowego nie pozostaje zawsze w zgodzie z interesem publicznym.
Dlatego też szczególne znaczenie ma zgoda udzielona przez stronę na dopuszczenie
organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli zatem organ podatkowy we
wniosku organizacji społecznej ustali sprzeczność w tej kwestii, jest zobowiązany do
wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub jeżeli postępowanie
2. Prokurator 195
toczy się - postanowienia o odmowie dopuszczenia do toczącego się postępowania.

Oparcie konstrukcji udziału organizacji społecznej na podstawowym warunku - zgody
strony - rodzi dalsze wątpliwości w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania
z urzędu, a mianowicie należałoby przyjąć, że organ wydaje postanowienie o wszczęciu
postępowania z urzędu tylko wtedy, gdy celem tego postępowania jest korzystne roz
strzygnięcie dla strony postępowania podatkowego, a za takim rozstrzygnięciem prze
mawia interes publiczny. Dopuszczenie do udziału organizacji społecznej daje jej pra
wa procesowe strony w toku postępowania podatkowego. O takich konsekwencjach
zgody organ podatkowy powinien poinformować stronę.
2. Prokurator
Celem, do którego realizacji wprowadzono instytucję prawną udziału prokuratora 249

w postępowaniu administracyjnym, było rozbudowanie systemu gwarancji praw
nych praworządnego działania organów administracji publicznej przez poddanie ich
kontroli sprawowanej przez niezależny od nich organ. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy
z 28.01.2016 r. - Prawo o prokuraturze10: „Prokuraturę stanowią Prokurator General
ny, Prokurator Krajowy, pozostali zastępcy Prokuratora Generalnego oraz prokura
torzy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury i prokuratorzy Instytutu
Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwa
nego dalej «Instytutem Pamięci Narodowej»”. „Prokurator Generalny jest naczelnym
organem prokuratury. Urząd Prokuratora Generalnego sprawuje Minister Sprawied
liwości” (art. 1 § 2 tej ustawy). Według art. 1 § 3 Prawa o prokuraturze: „Prokuratorami
powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury są prokuratorzy Prokuratury
Krajowej, prokuratur regionalnych, prokuratur okręgowych i prokuratur rejono
wych”.
Sytuację prawną prokuratora w postępowaniu administracyjnym reguluje

O obecnie wyłącznie Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 5
Prawa o prokuraturze: „Prokurator może uczestniczyć w każdym postępowaniu pro
wadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że
ustawy stanowią inaczej”. Według art. 67 Prawa o prokuraturze: „Udział prokuratora
w postępowaniu cywilnym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w in
nych postępowaniach określają ustawy”.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają prokuratorowi nastę

pujące prawa procesowe.
Po pierwsze, prawo żądania wszczęcia postępowania w celu usunięcia stanu niezgod- 250
nego z prawem (art. 182 k.p.a.). Jeżeli zatem w danej sprawie administracyjnej nie
10 Dz.U. z 2019 r. poz. 740.

toczyło się i nie toczy się postępowanie, prokurator ma prawo zwrócić się do właściwego
organu administracji publicznej z żądaniem wszczęcia postępowania. Warunkiem rea
lizacji tego prawa jest wystąpienie przesłanki - usunięcie stanu niezgodnego z prawem.
W § 367 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 7.04.2016 r. - Regulamin we
wnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury11
wskazano na kryteria kierunkowe wystąpienia o wszczęcie postępowania, a mianowicie
gdy naruszenie prawa lub bezczynność organu narusza interes Rzeczypospolitej Pol
skiej lub interes społeczny.
Nasuwa się pytanie, w jakich przypadkach może zaistnieć stan niezgodny z pra
© wem w związku ze wszczęciem postępowania. Jeżeli przepis prawa materialnego
uzależnia wszczęcie postępowania od wniosku strony, to niezłożenie tego wniosku nie
powoduje stanu niezgodnego z prawem. Strona bowiem rozporządza swoim prawem
i tylko od niej zależy, czy będzie dążyć do jego autorytatywnej konkretyzacji w postę
powaniu administracyjnym. Stan niezgodności z prawem można więc ograniczyć do
przypadków, w których przepis prawa materialnego nakłada na organ administracji
publicznej obowiązek wszczęcia postępowania, a organ ten pozostaje bezczynny;
np. art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nakłada na właściwy organ obowiązek
wszczęcia postępowania w sprawie nakazania zaniechania dalszych robót bądź roz
biórki obiektu lub jego części albo określenia czynności, które należy wykonać w ozna
czonym terminie w celu doprowadzenia prowadzonych robót budowlanych do stanu
zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Bezczynność organu
w takich przypadkach jest naruszeniem prawa.
251 Po drugie, jeżeli postępowanie w danej sprawie się toczy, prokurator ma prawo udzia
łu w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i roz
strzygnięcie sprawy były zgodne z prawem (art. 183 § 1 k.p.a.). Nowela z 1980 r. dodała
przepis, zgodnie z którym organ administracji publicznej „zawiadamia prokuratora
o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku,
gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny” (art. 183 § 2 k.p.a.). Można
mieć wątpliwości co do stosowania tego przepisu w praktyce. W postępowaniu admi
nistracyjnym organ administracji publicznej jest powołany do stosowania prawa. Za
wiadamianie zatem prokuratora o niebezpieczeństwie naruszenia prawa byłoby nie
jako sygnalizacją tego, że organ dopuści się pogwałcenia prawa.
252 Po trzecie, jeżeli postępowanie zostało zakończone, prokuratorowi od decyzji osta

tecznej służą dwa środki zaskarżenia: sprzeciw - na drodze administracyjnej i skarga -
na drodze sądowej. Konstrukcja prawna tych środków zaskarżenia jest oparta na za
sadzie konkurencji wyboru drogi weryfikacji decyzji administracyjnej. W § 367 ust. 4
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości - Regulamin wewnętrznego urzędowania
powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wskazano kryterium wyboru
drogi weryfikacji: „Jeżeli w sprawie można wnieść zarówno skargę do wojewódzkiego
11 Dz.U. z 2017 r. poz. 1206 ze zm.

3. Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka 197
sądu administracyjnego, jak i sprzeciw, wyboru jednego z tych środków dokonuje się
z uwzględnieniem potrzeby szybkiego i skutecznego załatwienia sprawy”. W razie wy
boru przez prokuratora drogi sądowej oddalenie skargi przez sąd administracyjny wy
łącza dopuszczalność wniesienia sprzeciwu opartego na tych samych podstawach, na
jakich oparta była skarga (art. 189 k.p.a.).
Prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu, jeżeli przepisy Kodeksu postępo

wania administracyjnego lub przepisy szczególne dopuszczają wznowienie postępo
wania, stwierdzenie nieważności decyzji, uchylenie lub zmianę decyzji.
Organem powołanym do rozpatrzenia sprzeciwu jest organ właściwy do wszczęcia

postępowania w danym trybie nadzwyczajnym. Postępowanie takie jest w tych przy
padkach wszczynane z urzędu (art. 186 k.p.a.). O wszczęciu postępowania na skutek
sprzeciwu organ administracji publicznej powiadamia strony.
Sprzeciw nie powoduje wstrzymania z mocy prawa wykonania decyzji, jednakże organ,
do którego sprzeciw wpłynął, niezwłocznie powinien stwierdzić, czy nie ma potrzeby
wstrzymania wykonania decyzji do czasu załatwienia sprzeciwu. Sprzeciw powinien
być załatwiony w terminie trzydziestu dni od daty jego wniesienia przez prokuratora.
W razie niezałatwienia sprzeciwu w tym terminie stosuje się odpowiednio art. 36-38
k.p.a. dotyczące niezałatwienia sprawy w terminie.
Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu zwykłym lub w postępowaniu

© prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, służą procesowe prawa strony.
W postępowaniu podatkowym prokurator bierze udział na zasadach określonych

przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a.).
3. Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka
Instytucję Rzecznika Praw Obywatelskich powołano w celu rozbudowania sys 253

O temu gwarancji prawnych przestrzegania praw i wolności człowieka i obywatela,
określonych w Konstytucji i innych aktach normatywnych12. Rzecznik stał się trzecim
podmiotem, który może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach
strony, ale zakres jego procesowych uprawnień nie został określony odrębnie, lecz
przez odesłanie do praw procesowych prokuratora. Nie oznacza to jednak, że nie ma
odrębności w pozycji prawnej Rzecznika w postępowaniu administracyjnym.
12 Rzecznik Praw Obywatelskich, Warszawa 1989, s. 42 i 46-47.

254 Według art. 14 ustawy z 15.07.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich13 ma on w po

stępowaniu administracyjnym, a więc i postępowaniu podatkowym, następujące pra
wa procesowe: żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, uczestniczenia
w postępowaniu administracyjnym na prawach przysługujących prokuratorowi, wno
szenia skarg do sądu administracyjnego. Wszystkie te uprawnienia Rzecznik może
realizować tak jak prokurator, a więc na podstawie przepisów działu IV Kodeksu po
stępowania administracyjnego. Formalnie rzecz biorąc, są to te same - chociaż nie
wszystkie - uprawnienia procesowe co w przypadku prokuratora, jednakże są one wy
korzystywane z innych motywów, co najlepiej będzie rozpatrzyć na przykładzie pierw
szego z wymienionych uprawnień procesowych - prawa zwrócenia się do organu
o wszczęcie postępowania administracyjnego.
255 Z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego Rzecznik występuje wtedy,

gdy zachodzi konieczność ochrony praw i wolności człowieka i obywatela, w tym
również gdy stoi na straży realizacji zasady równego traktowania. Trzeba wskazać więc,
tak jak w przypadku organizacji społecznej i prokuratora, w jakich sytuacjach prze
słanka żądania wszczęcia postępowania przez Rzecznika będzie występowała. Pojawi
się ona wtedy, gdy przepis prawa materialnego dopuszcza wszczęcie postępowania na
wniosek strony oraz gdy z takiego przepisu wynika dla organu obowiązek wszczęcia
postępowania, a organ pozostaje bezczynny i stan ten godzi w prawa lub wolności
obywatelskie. Jednakże skoro przyjmujemy, że gdy przepis prawa materialnego do
puszcza wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony, to ona powinna
tym prawem rozporządzać, musimy również wskazać na wyjątek od tej zasady, który
powinien mieć miejsce w przypadku stwierdzenia nieporadności strony. W takich
przypadkach Rzecznik powinien występować z inicjatywą wszczęcia postępowania ad
ministracyjnego. W praktyce Rzecznik nie wnosi żądań wszczęcia postępowania ad
ministracyjnego, a motywem ograniczenia stosowania tego uprawnienia procesowego
jest istotne założenie wykonywania funkcji przez Rzecznika na zasadzie subsydiarności.
Zgodnie z zasadą subsydiarności Rzecznik „podejmuje działania, gdy osoba, któ

O rej prawa zostały naruszone, wykorzystała uprzednio wszystkie dostępne środki
ochrony prawnej”, a poza tym masowość napływających do niego spraw powoduje, że
mógłby on występować z inicjatywą wszczęcia postępowania tylko w niektórych spra
wach, co prowadziłoby do zarzutu nierównego traktowania obywateli14. Odnieść trzeba
te rozważania również do pozostałych uprawnień procesowych Rzecznika.
W postępowaniu podatkowym Rzecznik Praw Obywatelskich bierze udział na pra

wach przysługujących prokuratorowi (art. 14 pkt 6 ustawy o Rzeczniku Praw Oby
watelskich).
13 Dz.U. z 2018 r. poz. 2197 ze zm.

14 Sprawozdanie Rzecznika Praw Obywatelskich za okres 1 XII 1988-30 XI 1989, „Biuletyn Rzecznika
Praw Obywatelskich - Materiały” 1990/5, s. 16. Takie stanowisko jest wciąż aktualne.
4. Inne podmioty 199
Rzecznik Praw Dziecka15 stoi na straży praw dziecka określonych w Konstytucji RP, 256
Konwencji o prawach dziecka i innych przepisach prawa. W tym zakresie Rzecznik
Praw Dziecka może się zwrócić o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz
uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach przysługujących prokuratorowi (art. 10
ust. 1 pkt 5 ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka).
4. Inne podmioty
Przepisy ustaw materialnoprawnych oraz ustaw ustrojowych mogą przyznawać prawa 2 57

procesowe innym podmiotom.
Rozwiązanie takie przyjmuje art. 16 ust. 3 ustawy z 20.07.1991 r. o Inspekcji Ochrony

Środowiska16. Organy tej Inspekcji w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie
ochrony środowiska w działalności organów administracji publicznej mogą zwrócić
się o wszczęcie postępowania, a także uczestniczyć w tych postępowaniach. Upraw
nienie to przysługuje organom Inspekcji Ochrony Środowiska na prawach przysługu
jących prokuratorowi. Z mocy zatem prawa nabywają status podmiotu na prawach
strony. W myśl art. 19: „W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospo
darowania terenu dotyczącym przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na
środowisko, o których mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu
informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska
oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, oraz w sprawie ustalenia lokalizacji au
tostrad oraz dróg ekspresowych wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska
przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed
sądem administracyjnym, jeżeli zgłosi swój udział w postępowaniu”.
W ustawie z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym17, w art. 53

ust. 2a wprowadzono rozwiązanie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organu
regulacyjnego. Według art. 53 ust. 2a „Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
może występować na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji
inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Do Prezesa Urzędu Komunikacji
Elektronicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego doty
czące prokuratora”.
Przepisów o udziale na prawach strony w postępowaniu administracyjnym

O nie stosuje się do wspólnot samorządowych i ich jednostek pomocniczych sa
morządu terytorialnego (np. sołectwa, osiedla, dzielnice). Przepisy ustaw samorzą-
15 Ustawa z 6.01.2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz.U. z 2017 r. poz. 922 ze zm.).
16 Dz.U. z 2018 r. poz. 1471 ze zm.
17 Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.
dowych nie przyznają im bowiem takiego statusu, może być on zatem przyznany wy
łącznie w przepisach szczególnych. Przyznanie praw procesowych strony podmiotom,
gdy nie ma ku temu podstaw prawnych, stanowi naruszenie prawa, godząc w chronione
prawa jednostki.
Rozdział X
UCZESTNICY POSTĘPOWANIA
ADMINISTRACYJNEGO
1. Pojęcie uczestników postępowania

W postępowaniu administracyjnym wyróżniamy podmioty postępowania 258
O oraz uczestników postępowania1.
Do podmiotów postępowania zaliczamy:

O 1) organy administracji publicznej powołane do autorytatywnej konkretyzacji
normy prawa materialnego w sprawie administracyjnej będącej przedmio
tem postępowania oraz
2) te podmioty, które w danej sprawie mają chronione przez prawo interesy, a zatem
stronę (strony) oraz podmioty na prawach strony.
Podmioty postępowania korzystają z przyznanej im przez prawo procesowe pełni praw

procesowych, wyrażających się w zespole uprawnień i obowiązków procesowych, zróż
nicowanych ze względu na pozycję prawną określonego podmiotu w postępowaniu
administracyjnym.
Organ administracji publicznej ma uprawnienia i obowiązki procesowe wypływające

z jego kompetencji do dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa mate
rialnego.
Pozostałe podmioty postępowania korzystają z praw procesowych w celu zagwaran

towania obrony ich konkretnych interesów lub interesów, do których ochrony zostały
powołane w dokonywanym przez organ administracji publicznej procesie autoryta
tywnej konkretyzacji normy prawa materialnego.
1 T. Bigo, Ochrona interesu indywidualnego w projekcie kodeksu postępowania administracyjnego, PiP

1960/3, s. 465; K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego
[w:] System Postępowania Administracyjnego, t. III, Wrocław 1978, s. 178.
202 Rozdział X. Uczestnicy postępowania administracyjnego
W różnym zakresie korzystają z tych praw procesowych strony - w celu ochrony ich
interesu prawnego, podmioty na prawach strony - dla ochrony porządku prawnego,
jak w przypadku prokuratora albo ze względu na ochronę interesu społecznego, jak ma
to miejsce w przypadku organizacji społecznej.
2. Rodzaje uczestników postępowania i ich uprawnienia
259 XX Do uczestników postępowania zaliczamy osoby fizyczne, osoby prawne lub inne
V jednostki organizacyjne, które w sprawie będącej przedmiotem postępowania
administracyjnego nie mają interesów chronionych przez prawo, lecz są zaintereso
wane daną sprawą albo ze względu na ich faktyczne interesy (i wobec tego rozstrzyg
nięcie sprawy nie będzie dla nich obojętne) albo ze względu na ich udział w niektórych
czynnościach postępowania (wynik tego postępowania będzie pozostawał wtedy poza
sferą ich zainteresowania).
260 Uczestników postępowania mających w sprawie interes faktyczny będziemy okreś

lać mianem osób zainteresowanych 2, tworzą oni jedną grupę tych uczestników.
Do drugiej grupy uczestników postępowania zaliczamy:

1) świadków,
2) biegłych i
3) osoby trzecie wezwane do przedstawienia przedmiotu oględzin.
Prawo procesowe nie przyznaje tej grupie uczestników postępowania administracyj

nego pełni praw procesowych, a jedynie daje im pojedyncze uprawnienia.
261 Jeżeli wziąć pod uwagę pozycję procesową świadka, dokładnie scharakteryzowaną
w rozdziale XIII, to może on (w określonych sytuacjach) odmówić zeznań (art. 83 § 1
k.p.a., art. 196 § 1 o.p.) lub odmówić odpowiedzi na niektóre pytania (art. 83 § 2 k.p.a.,
art. 196 § 2 o.p.), a więc może on uchylić się od pewnych działań w postępowaniu
administracyj nym.
Podobnie będzie w przypadku biegłego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy

o świadkach oraz o wyłączeniu pracownika (art. 84 § 2 k.p.a., art. 197 § 3 o.p.). Może
on więc uchylić się od wydania opinii, skutecznie domagając się wyłączenia od udziału
w postępowaniu, może odmówić odpowiedzi na niektóre pytania, jeżeli np. dotyczą
one spraw objętych tajemnicą zawodową.
2 W. Dawidowicz, Zagadnienia „osoby zainteresowanej” we współczesnym polskim postępowaniu

administracyjnym [w:] Prawo, administracja, gospodarka. Księga ku czci Profesora Ludwika Bara, Wrocław
1983, s. 69 i n.
2. Rodzaje uczestników postępowania i ich uprawnienia 203
Świadek, biegły lub osoba trzecia zobowiązana do okazania przedmiotu oględzin mają
obowiązek stawienia się na wezwanie organu administracji publicznej (art. 50 § 1
w związku z art. 51 k.p.a., art. 155 § 1 w związku z art. 156 o.p.), a jeżeli tego obowiązku
nie dopełnią, mogą być ukarani grzywną na podstawie przepisu art. 88 § 1 k.p.a., w po
stępowaniu podatkowym karą porządkową określoną w art. 262 o.p. Korzystają oni
z prawa do złożenia wniosku o zwolnienie od kary grzywny, a na postanowienie od
mowne w tej kwestii służy im zażalenie (art. 88 § 2 k.p.a., art. 262 § 5 o.p.). W przypadku
uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia mogą oni wnieść wniosek o przywró
cenie terminu (art. 58 § 1 k.p.a., art. 162 o.p.).
Przyznanie uczestnikom postępowania jedynie ograniczonych praw procesowych jest 262

uzasadnione tym, że nie mają oni własnego interesu w sprawie będącej przedmiotem
postępowania administracyjnego, sprawa ta ich nie dotyczy, jej rozstrzygnięcie nie ma
żadnego wpływu na ich sytuację prawną lub faktyczną. Pojawiają się tylko w jakimś
stadium postępowania, biorąc udział w określonej czynności procesowej, i na tym
kończy się ich rola w postępowaniu w danej sprawie.
Przepisy zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji

O podatkowej nie regulują sytuacji prawnej osób zainteresowanych, a zatem ta
kategoria
uczestników postępowania jest w prawnej
świetle obowiązującej regulacji
pozbawiona praw procesowych.
Rezygnacja z unormowania w Kodeksie postępowania administracyjnego sytuacji

prawnej osób zainteresowanych była uzasadniana tym, że postępowanie skargo-
wo-wnioskowe (dział VIII Kodeksu) gwarantuje ochronę interesów faktycznych3.
Osoby te mogą więc podejmować ochronę swoich interesów, wnosząc skargę po
wszechną. Skarga taka, jeżeli spełnia określone wymagania, powoduje podjęcie przez
organ administracji publicznej czynności z urzędu (art. 233 i 235 § 1 k.p.a.). Jeżeli toczy
się już sprawa administracyjna, to skarga stanowi materiał, który organ administracji
publicznej powinien rozpatrzyć z urzędu (art. 234 pkt 2 k.p.a.) wraz z zebraną już
w sprawie dokumentacją.
Osoba zainteresowana może również bronić swoich interesów w postępowaniu admi

nistracyjnym za pośrednictwem organizacji społecznej, jeżeli jest jej członkiem albo
też zdoła nakłonić jej organy z racji celów statutowych, wymagań ochrony interesu
społecznego do wzięcia udziału w postępowaniu na prawach strony lub tylko do wy
rażenia stanowiska w sprawie (art. 31 § 1, 3 i 5 k.p.a.).
3 W. Dawidowicz, Zagadnienia „osoby zainteresowanej’’..., s. 71-72. Ustawa z 3.10.2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska
oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.) stanowi w art. 29: „Każdy
ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa”. Do uwag
i wniosków nie stosuje się działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 32 tej ustawy).
204 Rozdział X. Uczestnicy postępowania administracyjnego
Bezpośrednio może wystąpić w postępowaniu administracyjnym osoba zainteresowa

na tylko wtedy, gdy przeprowadza się rozprawę. Zgodnie z art. 90 § 3 k.p.a. organ
zawiadamia o rozprawie „inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze
względu na jej przedmiot”. Ustawa z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępo
wania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw4 zawiera elementy ochrony
interesu osób trzecich. W zasadzie ogólnej domniemania załatwiania sprawy na ko
rzyść strony wyznacza się granice tego domniemania, jeżeli sprzeciwia się temu interes
osób trzecich (art. 7a k.p.a.).
Brak uregulowania w prawie procesowym sytuacji prawnej osoby zainteresowanej bu

dzi zastrzeżenia. Decyzja administracyjna może bowiem dotyczyć nie tylko stron, lecz
jej skutki mogą się rozciągać także na inne osoby (jednostki organizacyjne). Trudno
uznać za wystarczającą tę ochronę, którą zapewnić może udział w postępowaniu or
ganizacji społecznej występującej na prawach strony, ponieważ uzależnia to obronę
faktycznych interesów osoby zainteresowanej od tego, czy organizacja społeczna chce
i może podjąć się takiej interwencji. Ani zatem działanie w drodze skargi powszechnej,
ani też korzystanie z pośrednictwa organizacji społecznej nie gwarantują osobie zain
teresowanej skutecznej i pełnej ochrony jej własnych faktycznych interesów, gdyż przy
braku praw procesowych własnych jest ona uzależniona od czynności podejmowanych
z urzędu przez organ administracji publicznej albo od dobrej woli organów organizacji
społecznej. Nie jest to spójna konstrukcja prawna, a to z tego względu, że podmiotowi,
którego interes faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, służy
prawo skargi na bezczynność wierzyciela (art. 6 § la u.p.e.a.) oraz prawo skargi na
przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54 § 2 u.p.e.a.). To, że przepisy mate
rialnego prawa administracyjnego nie udzielają jednostce ochrony prawnej, nie prze
sądza, iż rozstrzygnięcie sprawy może powodować dla niej negatywne następstwa.
Pominięcie uregulowania przyznającego osobie zainteresowanej prawa procesowe

może być uzasadniane naturą jej interesów - nie ma ona interesu prawnego w danej
sprawie, a zatem nie istnieje taki interes, który powinien być chroniony w postępowaniu
administracyjnym. Należy jednak wziąć pod uwagę to, że prawo materialne nie rozciąga
ochrony na wszystkie osoby, które mogą być objęte skutkami działań prawnych orga
nów administracji publicznej. Te niedostatki regulacji materialnoprawnej powinny być
uzupełnione stosownymi unormowaniami prawa procesowego. Przyznanie w prawie
procesowym osobom zainteresowanym uprawnień procesowych wtedy, gdy prawo
materialne mimo uzasadnionych racji nie zapewnia ochrony interesów jakiegoś kręgu
podmiotów, stwarzałoby możliwości obrony ich interesów5. Z tego względu wydaje się
zasadne rozważenie możliwości powrotu do koncepcji przyjętej w rozporządzeniu
o postępowaniu administracyjnem, w którym wyodrębniono zarówno stronę, jak
i osobę zainteresowaną.
4 Dz.U. poz. 935.

5 W. Dawidowicz, Zagadnienia „osoby zainteresowanej”s. 73.
2. Rodzaje uczestników postępowania i ich uprawnienia 205
Zgodnie z przepisem art. 9 r.p.a. z kręgu osób zainteresowanych wyodrębniano strony jako 263
© ściślejszą grupę podmiotów. To rozgraniczenie dwóch kręgów wynikało z art. 9, który stanowił:
„1. Osobą interesowaną jest każdy, kto żąda czynności władzy, do kogo czynność władzy się
odnosi, lub też czyjego interesu czynność władzy choćby pośrednio dotyczy. 2. Osoby intere
sowane, które uczestniczą w sprawie na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chro
nionego interesu, są stronami”6. Osoba interesowana mogła ustanowić pełnomocnika zgodnie
z art. 11 r.p.a., miała prawo dowiadywać się o bieg sprawy (art. 14 ust. 1 r.p.a.), mogła też wnieść
wniosek o uchylenie decyzji jako nieważnej (art. 101 ust. 1 r.p.a.). Z art. 9 ust. 1 r.p.a. widać,
że osoba interesowana mogła brać aktywny udział w postępowaniu, żądając podjęcia przez
organ administracji publicznej określonych czynności procesowych.
Przyjęcie takiej koncepcji otwierałoby osobom zainteresowanym możliwość bezpo

średniego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, dając gwarancję ochrony
takich interesów, które nie zostały w prawie materialnym podniesione do rangi inte
resów prawnych. Wymaga podkreślenia, że obecny od lat w doktrynie prawa admini
stracyjnego brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych w przedmiocie
przyjętej koncepcji prawnej legitymacji procesowej strony uzasadnia w tym przed
miocie położenie akcentu na wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z przepisami prawa
materialnego przez odchodzenie od restrykcyjnej wykładni interesu prawnego. Ta
właśnie restrykcyjna wykładnia powoduje, że jednostka pozbawiona jest ochrony na
drodze postępowania administracyjnego. Konsumowałoby to w szerokim zakresie wy
różniany w sprawie interes faktyczny jednostki, choć należałoby mu przyznać status
interesu prawnego.
6 Charakterystykę osób zainteresowanych i stron - zob. W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu

administracyjnym, Lublin 1938, s. 42 i n.; J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne. Komentarz -
podręcznik, Warszawa 1948, s. 73.
Rozdział XI
PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA
ADMINISTRACYJNEGO OGÓLNEGO ORAZ
SZCZEGÓLNEGO
1. Pojęcie przedmiotu postępowania administracyjnego

w doktrynie
264 W Kodeksie postępowania administracyjnego występuje pojęcie przedmiotu, np. wy

jaśnienia lub zeznania (art. 52), rozpoznania sprawy (art. 66 § 1) lub też przedmiotu
rozprawy (art. 91 § 1), podobnie jak w Ordynacji podatkowej (art. 157 § 2 - przedmiot
wyjaśnień, zeznań; art. 188 - przedmiot dowodu). W Kodeksie postępowania admi
nistracyjnego nie używa się wprost pojęcia „przedmiot postępowania”, ale jest
o nim mowa a contrario w art. 105 § 1 (art. 208 § 1 o.p.), w którym stanowi się o umo
rzeniu postępowania, które „z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe”.
Postępowanie administracyjne może wobec tego toczyć się tylko wtedy, gdy jest
„przedmiotowe”, jeżeli ma swój przedmiot, a brak przedmiotu postępowania - bez
przedmiotowość prowadzi do podjęcia decyzji przerywającej definitywnie wszystkie
czynności organu administracji publicznej prowadzone w sprawie. Jak widać, pojęcie
„przedmiot postępowania administracyjnego” musi mieć określoną treść prawną, sko
ro bezprzedmiotowość tego postępowania, pojawiająca się z „jakiejkolwiek przyczyny”,
powoduje zawsze jeden skutek prawny, a mianowicie podjęcie decyzji o umorzeniu
postępowania, czyli decyzji, która nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, nie tworzy
praw lub obowiązków, ale przerywa w sposób stanowczy bieg całego postępowania1.
Pojęcie przedmiotu postępowania administracyjnego pojawia się również w rozważa
niach doktrynalnych, ale poglądy na to pojęcie dalekie są od jednolitości.
Autor pierwszego podręcznika skodyfikowanego postępowania administracyj

©nego w rozdziale pt. „Przedmiot i pojęcie postępowania administracyjnego” zaj-
1 Występują również przypadki umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa - tak było
w przypadku uchylenia przepisów o kontroli publikacji i widowisk - i zniesienia organów cenzury
państwowej w 1990 r. oraz zniesienia w 1994 r. szczególnego trybu najmu lokali mieszkalnych
nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej.
1. Pojęcie przedmiotu postępowania administracyjnego w doktrynie 207
mował się postępowaniem administracyjnym, będącym „łańcuchem czynności for

malnych, przedsiębranych przez władzę administracyjną i osoby zainteresowane przy
wykonywaniu przepisów prawa administracyjnego, o ile orzecznictwo należy do władz
i urzędów administracji państwowej i samorządu terytorialnego”. Wyróżnił dwa działy
postępowania: orzekające i egzekucyjne oraz cztery stadia postępowania orzekające
go: przygotowawcze, wyjaśniające, orzekające sensu stricto i odwoławcze2. Przedmiot
postępowania był charakteryzowany pośrednio przez wyróżnienie - jak to dziś by
określono - ciągu czynności procesowych i ich stadiów. Wspomniany autor zajął się
w swoich rozważaniach przede wszystkim przedmiotem regulacji prawnej zawartej
w rozporządzeniu o postępowaniu administracyjnym, a pośrednio tylko przedmiotem
postępowania administracyjnego. Podobne określenia wprowadza się obecnie w od
niesieniu do przedmiotu regulacji prawnej zawartej w Kodeksie postępowania admi
nistracyjnego, stwierdzając, że: „K.p.a. reguluje pewien ciąg wzajemnie uwarunkowa
nych czynności proceduralnych organów administracyjnych i uczestników postępo
wania. Są to czynności proceduralne, gdyż dotyczą samego sposobu działania jedno
litego powszechnie dla sprawy, i to w zasadzie niezależnie od tego, o co w każdej z nich
in merito pójdzie”3. Podobnie jest określane postępowanie podatkowe, które „stanowi
określony przez prawo, zorganizowany ciąg działań organów podatkowych, podatni
ków i innych podmiotów mających na celu ustalenie zobowiązania podatkowego oraz
jego dobrowolną realizację”4.
Pojęcie „przedmiot postępowania administracyjnego” wprowadził do rozważań

© podręcznikowych W. Dawidowicz. W pierwszym podręczniku jako charaktery
zujące to pojęcie wymieniał dwa elementy: zewnętrzny akt administracyjny (w pro
cesowej formie decyzji lub postanowienia) oraz indywidualną sprawę z zakresu ad
ministracji państwowej (zgodnie z pierwotną treścią art. 1 k.p.a.)5. W następnych
podręcznikach odpowiednio do zmiany brzmienia art. 1 k.p.a. W. Dawidowicz przed
miot postępowania administracyjnego charakteryzował w nawiązaniu do sprawy in
dywidualnej pozostającej we właściwości organów administracyjnych6.
Inni autorzy nie używają tego pojęcia, lecz posługują się np. określeniem celu
©postępowania administracyjnego, którym ma być „prawidłowe ustalenie lub
stworzenie jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej”7. Cel postępowania bywa jednak
2 W. Kałuski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1929, s. 8-9.

4 R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2002, s. 136.
5 W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 20 i n.
6 W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 27-28 i 31-32;
W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 9; podobnie co do postępowania
ogólnego - E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami
administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 18.
7 F. Longchamps, Problem trwałości decyzji administracyjnej, PiP 1961/12, s. 920; to rozumienie celu
postępowania przyjmuje Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem
administracyjnym, Warszawa-Poznań 1982, s. 52; por. też Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Postępowanie
208 Rozdział XI. Przedmiot postępowania administracyjnego ogólnego...
również utożsamiany z rolą lub z zadaniami samej regulacji prawnej postępowania

administracyjnego ogólnego lub szczególnego8.
265 XV Przedmiot postępowania administracyjnego, rozumiany jako obiekt regulacji

V prawnej, jest to pewien zbiór reguł, które powinny się odnosić wyłącznie do
samego podejmowania decyzji stosowania prawa. Jeżeli przyjąć podział systemu
norm prawnych na normy merytoryczne, normy stanowienia nowych norm prawnych
i normy formalne, a w grupie norm formalnych wyróżnić jeszcze te z nich, które tworzą
reguły stosowania prawa oraz reguły organizacyjne9, to przepisy postępowania admi
nistracyjnego są źródłem norm prawnych formalnych, tworzących reguły stosowania
prawa. Normy materialne wyznaczają treść decyzji stosowania prawa, a wspomniana
grupa norm formalnych określa reguły podejmowania decyzji stosowania prawa.
W tym miejscu rozważań można dodać bardzo celną uwagę F. Longchampsa

© o związku prawa procesowego z materialnym: „Wszelka kodyfikacja procedury
natrafia niemal nieuchronnie na następujące zadanie: trzeba określić związek tej pro
cedury z tzw. prawem materialnym (merytorycznym, substancjonalnym) w co naj
mniej dwóch punktach, w początku postępowania i w jego zakończeniu. W początku
postępowania - bo jeśli się ustanawia czy precyzuje jakąś procedurę, a więc tok prawny
dający określone gwarancje i nakładający określone obowiązki, trzeba w sposób moż
liwie generalny wskazać, kto z tej procedury może korzystać lub ma jej podlegać; a to
da się zrobić przez nawiązanie do stanu prawnego przed postępowaniem, a więc do
sytuacji tego kogoś w sferze prawa materialnego. Jest to sprawa tzw. legitymacji pro
cesowej [...]. Ale i w zakończeniu postępowania odpowiednie określenie związku z pra
wem materialnym jest niezbędne. Cóż jest bowiem celem postępowania? Prawidłowe
ustalenie lub stworzenie jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej. Otóż ta nowa sytuacja
i jej dalsze losy są czymś, co oczywiście ma swój aspekt procesowy, ale zarazem także
należy do sfery prawa materialnego”10.
266 XV Pojęcie bezprzedmiotowości postępowania, od którego rozpoczęły się rozwa-

V żania w tym rozdziale, wprost daje się odnieść właśnie do związku postępowania
administracyjnego z prawem materialnym. Przedmiot postępowania istnieje dopóty,
dopóki jest utrzymany związek procedury ze sferą prawa materialnego. Gdy on ustaje,
czynności postępowania muszą być przerwane i zamknięte, bo byłyby bezcelowe.
administracyjne oraz postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w świetle orzecznictwa

NSA), Warszawa 1988, s. 15.
8 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania..., s. 139; R. Mastalski [w:]
Ordynacja podatkowa. Komentarz 2014, s. 11-13.
5 J. Wróblewski, Modele systemów norm a system prawa, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 1969/11,
s. 23-24.
10 F. Longchamps, Problem trwałości..., s. 920; por. też W. Lang, Prawo procesowe a prawo materialne.
Wzajemne relacje [w:] Prawo w XXI wieku. Warszawa 2006, s. 428 i n.; autor analizuje aspekty: pojęciowy,
systemowy, funkcjonalny i aksjologiczny.
2. Elementy pojęcia przedmiotu postępowania administracyjnego 209
W niektórych przypadkach bezprzedmiotowość postępowania prowadziłaby do tego,

że samo postępowanie administracyjne byłoby uznane za nieistniejące11.
2. Elementy pojęcia przedmiotu postępowania

administracyjnego
Elementów konstytuujących przedmiot postępowania administracyjnego można 267

wyróżnić kilka. Podążając za poglądami W. Dawidowicza, za taki element trzeba uznać
pojęcie sprawy oraz aktu administracyjnego indywidualnego zewnętrznego, występu
jącego pod procesowym mianem decyzji lub postanowienia. Takim elementem będą
również przesłanki istnienia postępowania administracyjnego, czyli - choć może się
to wydać na pierwszy rzut oka sprzeczne samo w sobie - elementy podmiotowe,
tzn. legitymowany organ administracyjny oraz strona. Te właśnie elementy podmio
towe są powiązane ściśle z samą istotą jurysdykcji administracyjnej i administracyjnego
postępowania jurysdykcyjnego.
Konstytucyjna zasada działania organów władzy publicznej „na podstawie

O i w granicach prawa” (art. 7 Konstytucji RP) wymaga dopełnienia stwierdzeniem,
że nie każdy przepis prawa daje podstawę sprawy, która powinna być rozpatrywana
w postępowaniu administracyjnym. Organy administracji państwowej mogą działać
z wykorzystaniem prerogatyw administracyjnych, tzn. stosując działania władcze, jed
nostronne, zagrożone w razie potrzeby przymusem administracyjnym tylko w sferze
prawa publicznego (administracyjnego, finansowego). Nie może wobec tego być spra
wy kwalifikującej się do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym ogólnym
lub szczególnym bez wyraźnej i wprost określonej podstawy prawnej, zawartej
w powszechnie obowiązujących przepisach prawa publicznego.
W obrębie prawa publicznego można wyróżnić takie przepisy, które bezpośrednio

z mocy prawa kształtują prawa lub obowiązki różnych podmiotów, oraz inne - czy
niące to niejako pośrednio, bo kształtowanie praw lub obowiązków, nawiązanie sto
sunków prawnych będzie wymagać aktów stosowania prawa dokonywanych przez or
gany administracji publicznej. Jedne więc stosunki prawne będą powstawały z mocy
prawa (np. nabycie obywatelstwa polskiego przez dziecko rodziców będących obywa
telami polskimi, zobowiązanie podatkowe ustalone w drodze samoobliczenia przez
podatnika), inne zaś będą wynikały z decyzji administracyjnej (np. z zezwolenia udzie
lonego na niektóre rodzaje działalności gospodarczej)12. Tylko w przypadku pośred
niego regulowania prawnego stosunków społecznych będą zawsze istniały sprawy,
które mogą być rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym, a jedynie wyjątkowo
11 B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 47-48.

12 B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 14 czerwca 1985 r„ SA/Wr 307/85, OSPiKA 1986/7-8,
s. 297 i n.
mogą pojawiać się sprawy rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym wtedy,

gdy prawo bezpośrednio reguluje stosunki prawne (np. stwierdzenie obywatelstwa
polskiego).
Można więc powiedzieć, że istnieją pewne właściwości porządku prawnego, z których

wynika założenie, iż nie każdy przepis prawa daje podstawę sprawy kwalifikującej się
do rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym. To stwierdzenie jest szczególnie
istotne we współczesnych regulacjach prawa materialnego, które przyjmuje rozwiąza
nia przyznające jednostce prawo do określenia obciążającego ją obowiązku w wyniku
podjęcia czynności materialnej przez tę jednostkę. I tak np. zgodnie z art. 284 ust. 1
ustawy z 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska13: „Podmiot korzystający ze śro
dowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek
właściwego urzędu marszałkowskiego”. Czynność ta podlega kontroli organu. Według
art. 286 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska „Podmiot korzystający ze środowiska
w terminie, o którym mowa w art. 285 ust. 2 i 4, przedkłada marszałkowi województwa
wykaz zawierający informacje i dane, o których mowa w art. 287, wykorzystane do
ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat, z zastrzeżeniem art. 289 ust. 1”.
Wykonanie tych czynności podlega kontroli organu, której następstwem jest wydanie
decyzji określającej wysokość należnej opłaty. Zgodnie z art. 288 ust. 1 tej ustawy „ Jeżeli
podmiot korzystający ze środowiska, będąc do tego obowiązanym:
1) nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze
środowiska oraz o wysokości należnych opłat, wykazu, o którym mowa w art. 286
ust. 5 - marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie
własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony śro
dowiska;
2) przedłożył wykaz zwierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska
oraz o wysokości należnych opłat, ale zamieścił w nim informacje lub dane nasu
wające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na pod
stawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony
środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną
a wynikającą z wykazu;
3) nie dokonał rozliczenia wielkości emisji, o którym mowa w art. 92 ustawy z dnia
12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnia
nych - marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie
wykazu prowadzących instalacje i operatorów statków powietrznych, którzy nie
dopełnili obowiązku rozliczenia wielkości emisji, przekazanego przez Krajowy
ośrodek bilansowania i zarządzania emisjami, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy
z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i in
nych substancji”.
Takie też rozwiązanie przyjęte w przepisach prawa podatkowego daje podstawy do

wyodrębnienia postępowania podatkowego w ścisłym tego słowa znaczeniu od szero-
13 Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.

2. Elementy pojęcia przedmiotu postępowania administracyjnego 211
kiego jego rozumienia, albowiem to szeroko rozumiane postępowanie podatkowe do

tyczy sytuacji, w których stosuje się technikę samoobliczania podatku (np. podatek
dochodowy od osób fizycznych) lub też obliczanie podatku przez płatnika. W tych
przypadkach zasadnicze znaczenie ma kontrola podatkowa i czynności sprawdza
jące, a nie rozumiane ściśle czynności procesowe postępowania podatkowego, unor
mowane w dziale IV Ordynacji podatkowej14.
Podobnie niektóre uprawnienia przysługują jednostce na podstawie czynności mate

rialnej tej jednostki poddanej kontroli organu administracji publicznej. Przykładem
takiego rozwiązania jest rozwiązanie przyjęte w ustawie z 7.07.1994 r. - Prawo bu
dowlane15. Według art. 30 ust. 1 tej ustawy, jednostka kształtuje w wyznaczonym za
kresie przedmiotowym uprawnienie do wykonania robót budowlanych na podstawie
zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 5: „Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać
przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji
architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może,
w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przy
stąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu
w tym terminie”.
Wynikają z tego dwie konsekwencje: musi istnieć organ administracji publicz

O nej, umocowany do działania w określonej sferze prawa publicznego i umo
cowanie to nie może mieć charakteru ogólnego, ale musi dotyczyć określonych sto
sunków społecznych lub gospodarczych kwalifikujących się do uregulowania ich
w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Przesłanka pierwsza - istnienie
organu prawnie umocowanego do działania - musi być spełniona, ażeby można było
mówić o postępowaniu administracyjnym - istniejącym, a nie tylko pozornym. Jej
znaczenie rośnie wtedy, gdy ustawodawca dopuszcza działanie w sferze prawa pub
licznego różnych podmiotów samorządowych oprócz organów administracji rządo
wej, jak również dopuszcza zlecanie spraw z dziedziny administracji publicznej pod
miotom różnego rodzaju.
Przepisy prawa obowiązującego narastają latami i są tworzone przy zastosowaniu róż

nych konwencji pojęciowych i terminologicznych. Nie wszystkie z nich wskazują
wprost na decyzję administracyjną jako formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej
(sprawy podatkowej). W nadaniu należnej rangi ustawie jako jedynemu źródłu prze
pisów umocowujących do wydawania decyzji administracyjnych szczególną rolę od
egrało orzecznictwo NSA, bo już w pierwszych orzeczeniach formułowano tezę, że
podstawą prawną decyzji administracyjnej adresowanej do podmiotu zewnętrznego
w stosunku do administracji państwowej może być jedynie przepis prawa powszechnie
obowiązującego, a więc ustawy lub aktu wykonawczego do niej16. W wielu orzeczeniach
14 R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja..., s. 18; R. Mastalski [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz
2017, s. 12 i n.
15 Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.
16 A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, PiP 1984/3, s. 28 i 31.
NSA ukształtował pogląd na wydanie decyzji administracyjnej jako aktu służącego

konkretyzacji prawa w sprawie indywidualnej17.
3. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne
268 Indywidualny charakter sprawy nie daje jeszcze podstaw do rozstrzygania jej w drodze
decyzji administracyjnej. W celu wyjaśnienia tego stwierdzenia trzeba odwołać się do
pojęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, wprowadzonego do dok
tryny przez M. Zimmermanna w drodze zapożyczenia zarówno pojęcia, jak też terminu
z nauki prawa procesowego cywilnego18.
Wspomniany autor jako postępowanie jurysdykcyjne traktuje takie postępo

© wanie administracyjne, w którym elementami konstrukcyjnymi są pojęcia:
strony, interesu prawnego, decyzji administracyjnej. Jego zdaniem: „przepis, który
powiada np., że właściwe organy mogą wydać zezwolenie wodnoprawne, przemysłowe
czy inne, jest przepisem, który dla tej kategorii spraw otwiera drogę «jurysdykcyjnego»
procesu administracyjnego. Wyłania się tutaj zagadnienie ogólne - dopuszczalności
drogi tego procesu. Prawo administracyjne nie stanowi tak jednolitej całości, jak prawo
cywilne, «corpus iuris clausum», na podstawie którego każdy interes «cywilny» może
znaleźć rozwiązanie i w którym droga procesu cywilnego jest otwarta dla każdego.
Postępowanie administracyjne «jurysdykcyjne» jest tylko jednym z rodzajów postę
powania administracyjnego sensu largo (rodzajowo inne postępowanie «skargowe»
z k.p.a. jest też sui generis postępowaniem). W tych warunkach za właściwością «ju
rysdykcyjną» organów administracji nie przemawia chyba domniemanie; konieczny
jest tu w każdej kategorii spraw wyraźny przepis prawa przedmiotowego, który w tym
zakresie stwarza możliwość drogi procesu administracyjnego”19.
17 J. Świątkiewicz, Decyzja administracyjna w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjne

go, NP 1985/9, s. 31 i n. Pojęcie decyzji administracyjnej zostanie omówione w rozdziale XIV.
18 M. Zimmermann, Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony w kodeksie
postępowania administracyjnego [w:] Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stejki, Warszawa-Wrocław 1967,
s. 433; autor wyróżnia w Kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie jurysdykcyjne dotyczące
interesów prawnych stron oraz postępowanie skargowe dotyczące interesów zwykłych - niebędących
prawnymi - obywateli lub interesu społecznego. To pierwsze postępowanie nazywa „jurysdykcyjnym” za
M. Waligórskim, wyróżniającym trzy cele i odpowiednio do nich trzy typy procesu cywilnego:
jurysdykcyjny, egzekucyjny, zabezpieczający; w procesie jurysdykcyjnym sąd orzeka „co ma być prawem
dla konkretnego przypadku” - M. Waligórski, Polskie prawo procesowe cywilne. Funkcja i struktura
procesu,'Narszawa 1947, s. 36. M. Zimmermann uznał to określenie za wystarczająco szerokie, ażeby można
było je odnieść również do określenia istoty procesu administracyjnego. Określenie to przyjęło się
w literaturze w odniesieniu do administracyjnego postępowania ogólnego.
19 M. Zimmermann, Z rozważań..., s. 443. Autor postępowanie administracyjne jurysdykcyjne
charakteryzuje „jako postępowanie, którego zakres przedmiotowy określają przepisy prawa administra
cyjnego «powszechnego”, przewidujące w określonych wyraźnie kategoriach spraw z zakresu tego prawa
możność wydawania przez organy administracji państwowej decyzji administracyjnych, tzn. norm
jednostkowych regulujących indywidualne prawa lub obowiązki ich adresatów w tej sferze”, s. 445.
3. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne 213
Pogląd M. Zimmermanna dotyczący konieczności wskazania wyraźnego prze

© pisu prawa jako podstawy dopuszczalności drogi procesu administracyjnego
w danej kategorii spraw znajduje mocne uzasadnienie w kolejnych określeniach przez
prawodawcę zakresu stosowania przepisów o postępowaniu administracyjnym ogól
nym. W przepisie art. 1 r.p.a. wyrażone to było przez wprowadzenie pojęcia sprawy
z zakresu prawa administracyjnego załatwianej przez organy administracji rządowej
i samorządowej. Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu tekstu pier
wotnego w art. 1 i 2 wyrażał tę samą ideę przez użycie pojęcia „indywidualna sprawa
z zakresu administracji państwowej” i wskazanie na organy administracji państwowej
jako w pierwszej kolejności właściwe do prowadzenia postępowania administracyjne
go. W tekście obowiązującym do 27.05.1990 r. używano pojęcia „indywidualna sprawa
rozstrzygana decyzją administracyjną”, jeżeli pozostawała ona we właściwości organów
administracji państwowej (art. 1 § 1 pkt 1).
Obowiązujący tekst Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera pojęcie 269

© „indywidualna sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej”, która
pozostaje we właściwości organów administracji publicznej, obejmującej administrację
rządową centralną i terenową, organy jednostek samorządu terytorialnego i inne pod
mioty wykonujące zlecone funkcje administracji publicznej. Przepisy Kodeksu o po
stępowaniu administracyjnym ogólnym są stosowane w typowych sprawach indywi
dualnych regulowanych prawem administracyjnym, wymagających wydania decyzji
administracyjnej w celu usunięcia stanu nieustalenia prawa lub sporu o prawo, z za
stosowaniem systemu czynności i gwarancji procesowych. Ten zespół przepisów praw
nych tworzy podstawę jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.
Prawną podstawę postępowania administracyjnego szczególnego stanowią 270

O przepisy Ordynacji podatkowej, przede wszystkim jej działu IV, których zakres
obowiązywania został również rozciągnięty na postępowanie w sprawach celnych. Po
stępowanie podatkowe jest prowadzone przez wymienione w art. 13 o.p. organy po
datkowe w sprawach indywidualnych dotyczących zobowiązań podatkowych i innych
spraw regulowanych przepisami prawa podatkowego (art. 2 i 3 o.p.), które są rozstrzy
gane przez wydanie decyzji, będącej procesową formą indywidualnego aktu admini
stracyjnego. Postępowanie podatkowe w znaczeniu ścisłym jest więc w nowym stanie
prawnym szczególną odmianą jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Z te
go względu znaczna liczba zagadnień teorii postępowania administracyjnego będzie
wspólna dla postępowania administracyjnego ogólnego i postępowania podatkowego
rozumianego ściśle20.
Inaczej będzie się przedstawiała ta kwestia w odniesieniu do postępowania podatko

wego rozumianego szeroko (np. przy samoobliczaniu podatków), a także w odniesieniu
do wyłączonego spod mocy obowiązującej Kodeksu postępowania administracyjnego
postępowania w sprawach karnych skarbowych lub też w sprawach pozostających we
20 R. Mastalski [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 14-15.

właściwości organów dyplomatycznych i konsularnych, jak również występujących

w stosunkach zależności organizacyjnej i osobowej między organami państwowymi
i w państwowych jednostkach organizacyjnych. Występujące w toku rozpatrywania
tych spraw elementy proceduralne nie dają podstaw do zaliczenia ich do postępowania
typu jurysdykcyjnego.
4. Określenie przedmiotów postępowania i procesu

administracyjnego
Podsumowując rozważania rozdziału, należy określić dwa pojęcia: przedmiot postę

powania administracyjnego oraz przedmiot konkretnie oznaczonego postępowania
administracyjnego, czyli procesu administracyjnego toczącego się w konkretnej spra
wie co do imiennie określonych podmiotów. Konieczne będzie również objaśnienie
kilku elementów wspomnianych określeń.
271 Przedmiot postępowania administracyjnego tworzą takie przypadki decyzji

stosowania prawa przez organy administracji publicznej, w których te organy są
wprost powołane przepisami prawa publicznego do orzekania, w razie sporu o prawo
lub w razie nieustalenia prawa, w drodze zewnętrznego aktu administracyjnego indy
widualnego, w prawnie uregulowanym trybie podejmowania decyzji stosowania pra
wa, zapewniającym jej standard zgodny z ideą decyzji praworządnej.
272 W tym określeniu pojęcie organu administracji publicznej jest użyte na oznaczenie
organów administracji publicznej wszystkich szczebli i rodzajów (terenowe, centralne,
administracji ogólnej, specjalnej), organów samorządu terytorialnego działających
w sprawach własnych lub zleconych, a także wszystkich innych państwowych, spo
łecznych, samorządowych jednostek organizacyjnych, jeżeli przepisem ustawowym
powierzono im sprawowanie funkcji administracji publicznej, połączone z umocowa
niem do wydawania decyzji administracyjnych.
Ze względu na teoretyczny charakter określenia trzeba było w nim użyć doktrynalne

go pojęcia aktu administracyjnego indywidualnego o charakterze zewnętrznym. Akt
taki w postępowaniu administracyjnym występuje w procesowej formie albo decyzji
administracyjnej, albo postanowienia. Od razu trzeba zwrócić uwagę na to, że jeżeli
nawet występuje ugoda administracyjna jako forma procesowa rozstrzygnięcia sprawy,
a ta ugoda jest traktowana w doktrynie jako odrębna od innych prawna forma działania
administracji, to zrównuje się ją w skutkach prawnych z decyzją administracyjną,
przynajmniej gdy chodzi o kwestie procesowe (art. 121 k.p.a.). Dotyczy to też milczą
cego załatwienia sprawy, które zrównane jest w skutkach prawnych z decyzją.
4. Określenie przedmiotów postępowania i procesu administracyjnego 215
Zespół norm formalnych składających się na uregulowanie procedury administracyj 273

nej charakteryzuje się tym, że może determinować jakość treści decyzji stosowania
prawa, może zapewnić standard czynności procesowych na tyle wysoki, aby prawid
łowo ustalono treść decyzji stosowania prawa, ponieważ np. wymaga się czynnego
udziału strony postępowania, dowody poddaje się swobodnej ocenie, zapewnia się
możliwość dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w administracyjnym
toku instancji.
Normy proceduralne są takim podsystemem, który jest uporządkowany wewnętrz

nie, a wyznacza on kolejność czynności procesu decyzyjnego, przez co standaryzuje
czynności różnych organów oraz stron i innych uczestników postępowania. Te nor
my formalne są społecznie doniosłe przez to, że porządkują czynności podejmowania
decyzji stosowania prawa, i to zgodnie z przyjętą w państwie ideologią stosowania pra
wa (np. z ideą decyzji związanej prawem, decyzji praworządnej)21. Powoduje to skutek
dwojaki: po pierwsze, materialną treść decyzji stosowania prawa ocenia się również
przez pryzmat poprawności procedury, przy której zastosowaniu została ona podjęta,
po wtóre, przestrzeganie procedury staje się wartością samą w sobie przez to, że tworzy
ona ważną płaszczyznę stosunków jednostki z aparatem państwowym lub samorzą
dowym w sferze prawa publicznego22.
Przedmiotem procesu administracyjnego jest konkretna sprawa indywidual 274

O nego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obo
wiązujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną
albo orzekając w niej o uprawnieniach lub o obowiązkach indywidualnego podmiotu,
albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania.
Pojęcie sprawy indywidualnej, tzn. konkretnej w podwójnym znaczeniu, czyli doty 275
czącej indywidualnej osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej
oraz odnoszącej się do indywidualnie oznaczonego uprawnienia lub obowiązku, jest
pojęciemprawnym występującym wart. 1 pkt l.apozatym do jego interpretacji można
odnieść wcześniej stosowane i wyjaśnione w literaturze pojęcie sprawy administracyj
nej23 albo normatywnie określone pojęcia podatnika, płatnika, inkasenta lub osoby
trzeciej (art. 133 § 1 w związku z art. 7-9 o.p.).
21 J. Borkowski, Normy prawa materialne i formalne a pojęcie procedury administracyjnej, „Studia

Prawno-Ekonomiczne” 1982/XXVIII, s. 30-31 i 36.
22 Por. Z. Kmieciak, Idea sprawiedliwości proceduralnej w prawie administracyjnym (założenia
teoretyczne i doświadczenia praktyki), PiP 1994/10, s. 56 i n. W. Lang stwierdza w ocenie aspektu
aksjologicznego, że: „wartość moralna procedur składających się na uczciwy proces jest niezależna od treści
prawa materialnego”, Prawo procesowe..., s. 434.
23 Por. np. W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 27; W. Dawidowicz,
Postępowanie administracyjne. Zarys..., s. 27-30; W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 7-10. Pewne
zamieszanie wprowadza samo używanie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego
w różnych znaczeniach wyrazu „sprawa”, na co zwraca uwagę T. Woś, Pojęcie „sprawy" w przepisach
kodeksu postępowania administracyjnego, „Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo” CLXVIII, Wrocław
1990/1022, s. 329 i n.
Na uwagę zasługuje to ustalenie doktrynalne, z którego wynika, że w sprawach

O podatkowych trzeba
dotyczących poszczególnych ich rodzajów najpierw
podatku, a dopiero na tej podstawie z uwzględnieniem zróżnicowania
przedmiot
ustalić
praw i obowiązków (sytuacji podatkowej) określa się podmiot obowiązku podatko

wego24, a w dalszym biegu sprawy - zobowiązania podatkowego.
Konieczne było zwrócenie uwagi na rangę podstawy prawnej działania organu admi
nistracyjnego oraz trzeba było uwzględnić punkt wyjścia rozważań, tzn. art. 105 § 1
k.p.a. (art. 208 § 1 o.p.) stanowiący o tym, że przed organem prowadzącym postępo
wanie w konkretnej sprawie występuje alternatywa: albo musi on rozstrzygnąć sprawę
merytorycznie, usuwając stan nieustalenia prawa lub przesądzając spór co do prawa,
albo też wydać decyzję o umorzeniu postępowania, stwierdzając wiążąco jego bez
przedmiotowość, czyli brak prawnych możliwości orzekania co do istoty sprawy - jej
przedmiotu.
24 M. Kalinowski, Podmiotowość prawna podatnika, Toruń 1999, s. 32-33 i 68.

Część trzecia
CZYNNOŚCI PROCESOWE TRYBU ZWYKŁEGO

POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO
Rozdział XII
CZYNNOŚCI PROCESOWE POSTĘPOWANIA

ADMINISTRACYJNEGO
1. Uwagi wstępne o czynnościach postępowania

administracyjnego
Określenie istoty postępowania administracyjnego przyjmowane współcześnie 276
© nawiązuje do dawnych wzorów. W pierwszym systematycznym podręczniku te
go postępowania była mowa o tym, że: „Postępowanie administracyjne jest łańcuchem
czynności formalnych, przedsiębranych przez władzę administracyjną i osoby intere
sowane przy wykonywaniu przepisów prawa administracyjnego”1, co stanowi udany
pierwowzór pojęcia zorganizowanego ciągu działań prawnych, przyjmowanego za
metodologiczną podstawę analizy procedury administracyjnej2. Wydaje się, że po
prostu istota działań decyzyjnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym
narzuca z konieczności pewien punkt widzenia w tych kwestiach. Ten łańcuch lub ciąg
czynności (działań) można badać z punktu widzenia teorii decyzji, skoro chodzi o to,
że w postępowaniu administracyjnym zmierza się do nielosowego wyboru pewnego
rozstrzygnięcia i na jego podstawie - pewnego działania, co musi być poprzedzone
gromadzeniem informacji - i to w sposób sformalizowany3.
Na ciąg czynności formalnych składają się działania prawne oraz faktyczne. Ważne
miejsce zajmują wśród nich procesowe akty władcze oraz możliwość ich weryfikowa
nia. Do tego ciągu działań muszą być włączone czynności materialno-techniczne, a ich
podejmowanie wymaga określonej wiedzy fachowej pracownika. W każdej sprawie
inaczej układa się ten ciąg działań, nawet gdy stosuje się ten sam przepis prawa mate
rialnego, ale stan faktyczny sprawy może wymagać innych czynności proceduralnych.
1 W. Kałuski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1929, s. 8.

Prawa Administracyjnego, t. III, red. T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław 1978, s. 145-146.
3 Ten punkt widzenia charakteryzuje szerzej J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Warszawa 1970,
s. 94-112.
220 Rozdział XII. Czynności procesowe postępowania administracyjnego
277 Porządkowanie ciągu działań postępowania administracyjnego może być doko

wa nywane na podstawie różnych kryteriów. Systematyka przepisów Kodeksu po
stępowania administracyjnego jest jednym z przykładów porządkowania czynności
postępowania administracyjnego. W doktrynie z reguły przyjmuje się systematykę
Kodeksu jako podstawę charakterystyki postępowania w I instancji4.
278 Można jednak przyjąć inne założenie, pozwalające na wyróżnienie czynności mery
torycznych postępowania, wpływających na jego zakres podmiotowy i przedmioto
wy, oraz czynności techniczno-procesowych, które występują w każdej procedurze
sądowej lub pozasądowej.
279 Na odrębne potraktowanie zasługują środki prawne służące zdyscyplinowaniu dzia

łań wszystkich podmiotów postępowania. Trzeba również zwrócić uwagę na wyda
wane w toku postępowania orzeczenia organu dotyczące czynności procesowych, ich
zakresu i kolejności podejmowania w sprawie. Czynności procesowe są uregulowane
szczegółowo w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej
w odniesieniu do toku postępowania w I instancji, ale te przepisy są stosowane również
w postępowaniu odwoławczym oraz w postępowaniach trybów nadzwyczajnych.
W najszerszym zakresie stosuje się je przy rozpatrywaniu w I instancji sprawy po raz
pierwszy, a w różnym już zakresie - stosownie do potrzeb zaistniałych w toku postę
powania - przy rozpatrywaniu odwołania lub w jednym z nadzwyczajnych trybów
postępowania.
Wszczęcie postępowania administracyjnego nie oznacza wyłącznie zapocząt

© kowania czynności procesowych w sprawie, która nie była jeszcze w ogóle roz
poznawana przez organy administracji publicznej, lecz dotyczy także wszczęcia postę
powania w kolejnej instancji administracyjnej lub podjęcia postępowania w nadzwy
czajnym trybie. Przesłanki dopuszczalności wszczęcia tych różniących się od siebie
postępowań nie będą te same, ale wiele czynności związanych z samym wszczęciem
postępowania będzie identycznych i będą one dokonywane na podstawie przepisów
rozdziałów 1-9 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozdziałów
1-12 działu IV Ordynacji podatkowej.
Czynności procesowe uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i Or

dynacji podatkowej jako czynności trybu zwykłego będą stosowane w postępowaniu
weryfikacyjnym przed organem odwoławczym, a także w trybach nadzwyczajnych.
Organy odwoławcze powinny z zasady orzekać co do istoty sprawy i wobec tego albo
one same, albo z pomocą organów I instancji powinny prowadzić wszystkie czynności
postępowania, stosując wprost lub odpowiednio przepisy obowiązujące przed I in-

Warszawa-Poznań 1982, s. 129-182; W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu,
Warszawa 1983, s. 131-195; E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne,
Toruń 2000, s. 113-142.
2. Czynności procesowe wszczęcia postępowania 221
stancją (art. 140 k.p.a., art. 235 o.p.). Na ten obowiązek organu odwoławczego wskazał
NSA w wyroku z 4.05.1982 r. (I SA 95/82, ONSA 1982/1, poz. 41).
Podobnie jest w przypadku prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym. 280

Organ weryfikujący decyzję w tym trybie stosuje przepisy normujące postępowanie
przed organem I instancji. Przepisy rozdziału 12 i 13 działu II Kodeksu postępowania
administracyjnego nie zawierają takiego wyraźnego odesłania, jakie jest w art. 140 k.p.a.
i w art. 235 o.p. co do postępowania odwoławczego, ale skoro istnieje podstawa do
wszczęcia postępowania weryfikacyjnego i orzekania w nim jako nowej sprawie, to
musi być stosowana procedura jej rozpatrywania unormowana prawnie - właśnie
w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej.
Niektóre czynności procesowe trybu zwykłego będą podejmowane przez różne or- 281
gany poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego. Przed
wydaniem zaświadczenia należy niekiedy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające,
o czym stanowi art. 218 § 2 k.p.a., i wobec tego należy sięgnąć do przepisów np. o do
wodach. Organy podatkowe przy wydawaniu zaświadczeń mają obowiązek odpowied
niego stosowania znacznej liczby wymienionych w art. 306k o.p. przepisów normują
cych czynności postępowania w I instancji.
Pośrednio na konieczność przeprowadzenia czynności postępowania wyjaśniającego

wskazuje art. 237 § 2 k.p.a. dotyczący skarg i wniosków (w związku z art. 247 k.p.a.).
Na mocy art. 69 § 1 ustawy z 28.01.2016 r. - Prawo o prokuraturze5 prokurator, po
dejmując czynności zmierzające do ochrony praworządności w ramach prokurator
skiej kontroli, może prowadzić własne postępowanie wyjaśniające, stosując odpowied
nio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Te przepisy są w swej treści
dość uniwersalne i można je stosować w szerszym zakresie, choć oczywiście będzie to
już stosowanie z zachowaniem odpowiedniości.
2. Czynności procesowe wszczęcia postępowania
Wszczęcie postępowania. Zasada skargowości i zasada oficjalności. Forma 282

O rozstrzygnięcia o wszczęciu postępowania w sprawie. Przepisy Kodeksu po
stępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej głoszą (art. 61 § 1 k.p.a.,
art. 165 § 1 o.p.), że postępowanie administracyjne „wszczyna się na żądanie strony lub
z urzędu”. Z brzmienia przepisów wynikałoby, że jest to alternatywa łączna („lub”),
podczas gdy jest to alternatywa rozłączna, gdyż wszczęcie postępowania nie może na
stąpić jednocześnie na wniosek, czyli zgodnie z zasadą dyspozycyjności, oraz z urzędu,
czyli na mocy zasady oficjalności. W przepisach proceduralnych tylko wyjątkowo
określa się, w jakim wypadku wszczyna się postępowanie na zasadzie dyspozycyjności
Dz.U. z 2019 r. poz. 740.

(np. z niektórych przyczyn wznowienia postępowania), bo przede wszystkim w usta

wach odrębnych o charakterze materialnym stanowi się, w których sprawach obowią
zuje bezwzględna albo względna zasada dyspozycyjności chroniąca interesy jednostki
przed niepożądaną ingerencją administracyjną.
283 Na organie administracji publicznej zawsze spoczywa obowiązek przestrzegania swojej

właściwości (art. 19 k.p.a., art. 15 § 1 o.p.), który musi wypełnić, zarówno wtedy, gdy
ma wszcząć postępowanie z urzędu, jak i wówczas, gdy wpływa do niego żądanie
wszczęcia postępowania. Jeżeli organ ustali w drodze czynności wewnętrznych, że nie
jest właściwy w sprawie, to nie będzie miał podstaw do wszczęcia postępowania z urzę
du. Jeżeli zaś do tego samego wniosku dochodzi po zapoznaniu się z treścią żądania,
to ma obowiązek jego przekazania do administracyjnego organu właściwego albo
zwrócenia go osobie wnoszącej z pouczeniem o właściwości w danej sprawie sądu lub
jeszcze innego organu. Dodać trzeba, że prawny charakter czynności przekazania lub
zwrotu żądania zmieniał się, była to początkowo czynność materialno-techniczna, po
wodująca prawny skutek przez fakty, potem przez wiele lat miała formę zaskarżalnego
postanowienia procesowego, a obecnie, w celu uproszczenia załatwiania spraw, przy
wrócono jej charakter czynności materialno-technicznej.
284 W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej

nie było podstaw do przeprowadzenia przez organy administracji publicznej wiążącej
oceny dopuszczalności żądania wszczęcia postępowania pod względem podmiotowym
i przedmiotowym w celu ustalenia, czy wnosi je osoba będąca stroną postępowania
i czy nie ma przeszkód prawnych wyłączających możliwość rozpatrzenia konkretnej
sprawy. Z tego względu w doktrynie i w orzecznictwie sądu administracyjnego na długo
utrwalił się pogląd, że stwierdzenie tego, czy żądanie wniosła rzeczywiście strona po
stępowania, czy jakaś inna osoba, powinno się znajdować dopiero w decyzji rozstrzy
gającej sprawę co do jej istoty albo w decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzed
miotowe. Zmiana tego stanu prawnego została dokonana najpierw przez nowelizację
Ordynacji podatkowej w 2002 r., a następnie w wyniku nowelizacji Kodeksu postępo
wania administracyjnego wprowadzającej w 2011 r. identyczne rozwiązanie prawne do
postępowania ogólnego.
W obecnym stanie prawnym organ ma prawne podstawy do odmowy wszczęcia po

stępowania, gdy podmiot wnoszący żądanie nie ma legitymacji strony w konkretnej
sprawie albo gdy są inne przyczyny braku podstaw do prowadzenia postępowania
w danej sprawie (np. wskutek przedawnienia). Odnieść to można jednak tylko do
przypadków, gdy brak interesu prawnego wnoszącego podanie nie wymaga podjęcia
czynności wyjaśniających. Przykładem takiego rozwiązania prawnego przesądzającego
expressis verbis status strony jest art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi:
„Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwes
tor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nierucho
mości”. Jeżeli dla ustalenia interesu prawnego niezbędne jest podjęcie czynności wy-
jaśniających, organ obowiązany jest wszcząć postępowanie. Wynik negatywny jest

podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.).
Żądanie wszczęcia postępowania wpływające do organu administracji publicznej po- 285

woduje różne skutki prawne. Jeżeli żądanie odpowiada wszystkim prawnym wymaga
niom podmiotowym i przedmiotowym, to powoduje ono wszczęcie postępowania
z mocy przepisów procesowych. Żądanie wniesione w formie pisemnego podania po
woduje ten skutek z chwilą jego doręczenia organowi (art. 61 § 3 k.p.a., art. 165 § 3
o.p.), a jeżeli ma formę dokumentu elektronicznego, to skutek ten powstaje po wpro
wadzeniu go do systemu teleinformatycznego organu - z reguły do elektronicznej
skrzynki podawczej (art. 61 § 3a k.p.a., art. 165 § 3b o.p.). Taki sam skutek prawny
następuje wówczas, gdy kilka stron w tej samej sprawie razem i jednocześnie wnosi
żądanie wszczęcia postępowania. Jeżeli zaś żądanie wnosi jedna ze stron konkretnej
sprawy, to pozostałe strony muszą być zawiadomione o jego wszczęciu (art. 61 § 4
k.p.a., art. 165 § 3a o.p.), aby mogły wziąć udział we wszczętym już postępowaniu.
W przypadku gdy stroną postępowania jest osoba prawna lub organizacja bez osobo
wości prawnej, to żądanie wnosi jej statutowy lub ustawowy organ.
Uchybienie zasadzie dyspozycyjności, wynikające ze wszczęcia postępowania przez 286

organ administracyjny bez wymaganego prawem żądania strony, ma znamiona rażą
cego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok
NSA z 20.09.1984 r„ II SA 1184/84, ONSA 1984/2, poz. 78). Szczególnego rodzaju
wyjątek został wprowadzony przepisem art. 61 § 2 k.p.a., na podstawie którego organ
może wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie, w której prawo materialne wymaga
zawsze tylko żądania strony, jeżeli będą spełnione łącznie dwie przesłanki: a) wymaga
tego „szczególnie ważny interes strony”; b) organ uzyska zgodę strony na prowadzenie
postępowania, a w przypadku jej braku - umorzy postępowanie. Takiego rozwiązania
nie wprowadzono do przepisów postępowania podatkowego.
Z mocy prawa nie powoduje wszczęcia postępowania żądanie dotknięte wa- 287
Odarni nieusuwalnymi. Wadliwe będzie żądanie wniesione przez osobę niebędącą
stroną postępowania (wada podmiotowa) lub dotyczące sprawy niekwalifikującej się
prawnie do rozpatrzenia (wada przedmiotowa). Po stwierdzeniu takiej wadliwości żą
dania organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które osobie
wnoszącej żądanie służy zażalenie (art. 61a§ 1 i2k.p.a.,art. 165a§ 1 i 2 o.p.), a w dalszej
kolejności skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie zo
stanie wszczęte, ale nie pozbawia się ochrony prawnej osoby roszczącej sobie prawo do
rozstrzygnięcia sprawy na drodze administracyjnej.
Wniesienie żądania przez stronę wywiera skutek prawny w dniu jego doręcze
O nia organowi administracji publicznej, tzn. w dacie wpływu żądania pisemnego
albo zgłoszenia do protokołu żądania ustnego lub też wpływu do systemu teleinfor
matycznego; jest to „dzień doręczenia żądania organowi”, o czym stanowi art. 61 § 3
i 3a k.p.a. i art. 165 § 3 i 3b o.p. Innym zagadnieniem będzie zachowanie, ustanowionego

przepisami odrębnymi, terminu wniesienia żądania przez stronę, bo może go dotrzy
mać, dokonując czynności określonych w art. 57 § 5 k.p.a. i art. 12 § 6 o.p.
288 Zgodnie z art. 233 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania może być wniesione w formie
skargi powszechnej, która, jeżeli pochodzi od strony, niezależnie od nazwy będzie
podstawą wszczęcia postępowania z mocy art. 61 k.p.a. lub art. 165 o.p. Według bowiem
art. 222 k.p.a. treść pisma przesądza o jego charakterze, a nie nazwa czy forma. Jeżeli
skarga jest pismem procesowym strony, to musi być rozpatrzona zgodnie z przepisami
proceduralnymi (art. 233 i 240 k.p.a.).
W postępowaniu ogólnym organ administracji publicznej ma obowiązek ustalenia,

jakie podmioty są stronami wszczętego postępowania, i musi powiadomić je o tym, że
mają prawo do czynnego udziału w postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a.). Taki sam obo
wiązek spoczywa na organie podatkowym po wprowadzeniu do Ordynacji podatkowej
art. 165 § 3a. Na podstawie art. 183 § 2 k.p.a. należy zawiadomić prokuratora, jeżeli
jego udział w postępowaniu byłby potrzebny, co dotyczy też postępowania podatko
wego. Zgodnie z art. 31 § 4 k.p.a. należy o wszczętym postępowaniu powiadomić or
ganizację społeczną, jeżeli może być zainteresowana wynikiem sprawy ze względu na
cele statutowe lub wymagania interesu społecznego. Takiego obowiązku nie wprowa
dzono w postępowaniu podatkowym, ponieważ obowiązują tam inne zasady udziału
organizacji społecznej na prawach strony (art. 133a § 1 o.p.).
W toku postępowania nie ma różnic w czynnościach procesowych, które byłyby

O zależne od trybu jego wszczęcia, z dwoma tylko wyjątkami, będącymi przejawem
zasady dyspozycyjności - dotyczy to zawieszenia postępowania (art. 98 § 1 k.p.a.,
art. 204 o.p.) oraz jego umorzenia (art. 105 § 2 k.p.a., art. 208 § 2 o.p.) na wniosek
strony, która żądała wszczęcia postępowania.
289 Wszczęcie postępowania z urzędu (zasada oficjalności) może nastąpić w kilku

sytuacjach uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego:
1) organ działa z własnej inicjatywy - czy to na skutek własnych informacji, czy to
kontroli wewnętrznej - albo z inicjatywy organu nadzoru; obowiązek działania na
podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a., art. 120 o.p.) wyraża się również w tym,
że organ powinien dążyć do eliminowania przypadków niepewności co do prawa
lub obowiązków ustanawianych w drodze decyzji; poza tym prawo materialne mo
że nakładać obowiązek wydania decyzji z urzędu bez oczekiwania na wniosek stron,
bo wszelka przewlekłość byłaby szkodliwa dla interesu publicznego;
2) z żądaniem wszczęcia postępowania dotyczącego określonej osoby lub określo
nych osób występują podmioty na prawach strony, działając zgodnie z art. 31 § 1
w związku z art. 31 § 2 k.p.a. - organizacja społeczna, z art. 182 k.p.a. - prokurator,
z art. 14 pkt 6 ustawy z 15.07.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich6 w związku
Dz.U. z 2018 r. poz. 2179 ze zm.

z przepisem art. 182 k.p.a. - Rzecznik Praw Obywatelskich, z art. 10 ust. 1 pkt 5
ustawy z 6.01.2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka7 w związku z art. 182 k.p.a. -
Rzecznik Praw Dziecka;
3) wszczęcie postępowania z urzędu następuje na skutek skargi powszechnej wnie
sionej przez osobę trzecią (art. 233 zdanie drugie k.p.a.).
Forma rozstrzygnięcia o wszczęciu postępowania w sprawie. Przepisy Kodeksu po

stępowania administracyjnego nie wprowadzają formy rozstrzygnięcia wszczęcia po
stępowania w sprawie w trybie postępowania zwykłego. Organ administracji publicznej
nie wydaje postanowienia o wszczęciu postępowania. Wyjątek przewidziany jest
w przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje organizacja społecz
na. W takim przypadku żądanie to wymaga rozstrzygnięcia w formie postanowienia.
Przepisy szczególne mogą wprowadzić formę rozstrzygnięcia o wszczęciu postępowa
nia. Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z 26.03.1982 r. o scalaniu i wymianie grun
tów8, stanowiąc w art. 7 ust. 1: „Wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego
następuje w drodze postanowienia starosty”. Forma rozstrzygnięcia jest wprowadzona
w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie na żądanie. Artykuł 61a
§ 1 k.p.a. stanowi: „Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez
osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może
być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczę
cia postępowania”. Brak formy rozstrzygnięcia o wszczęciu postępowania w sprawie
wywołuje wątpliwości co do daty wszczęcia postępowania. Ma to istotne znaczenie
prawne dla ustalenia zachowania ustawowego terminu załatwienia sprawy przez organ
administracji publicznej, a w następstwie dla ustalenia bezczynności, przewlekłości.
Ma to również istotne znaczenie w zakresie dopuszczonym przepisami szczególnymi
milczącego załatwienia sprawy. Upływ ustawowego terminu załatwienia sprawy liczy
się bowiem od daty wszczęcia postępowania w sprawie, przesądzając o milczącym jej
załatwieniu (art. 122c § 1 k.p.a.).
Tylko w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu na skutek żądania organizacji

społecznej, zamierzającej działać na prawach strony, nie będzie wątpliwości co do daty,
w której zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego postępowanie wszczę
to, ponieważ organ ma obowiązek wydać postanowienie na podstawie art. 31 § 2 zdanie
pierwsze k.p.a.
W pozostałych przypadkach należy, zgodnie z poglądem NSA, przyjąć, że za datę

©wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie przepisów Kodeksu postępowa
nia administracyjnego: „można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej
w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający
w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej po-
7 Dz.U. z 2017 r. poz. 922 ze zm.

8 Dz.U. z 2018 r. poz. 908 ze zm.
wiadomiono stronę” (postanowienie NSA z 4.03.1981 r., SA 654/81, ONSA 1981/1,

poz. 15).
W postanowieniu NSA z 22.04.1981 r. (SA 1089/81, ONSA 1981/1, poz. 34) stwierdza
się, że: „W braku innych dowodów za datę wszczęcia postępowania administracyjnego
z urzędu można przyjąć dzień złożenia zeznań przez stronę postępowania lub świad
ków w sprawie będącej przedmiotem decyzji”. Pogląd NSA znajduje wyraźne wsparcie
w art. 10 § 1 k.p.a. nakładającym na organ administracji publicznej obowiązek zapew
niania czynnego udziału stronom „w każdym stadium postępowania”, a więc również
od jego wszczęcia.
Za datę wszczęcia postępowania na żądanie strony uznaje się datę wpływu podania do
właściwego organu administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), a gdy żądanie zostało
wniesione drogą elektroniczną - dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinfor
matycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.).
290 Wszczęcie postępowania z urzędu w sprawach podatkowych następuje, zgodnie

z art. 165 § 2 o.p., w formie postanowienia, a data jego doręczenia stronie stanowi datę
wszczęcia postępowania, co usuwa wszelkie wątpliwości występujące przy stosowaniu
przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania może
nastąpić z inicjatywy samego organu, na żądanie prokuratora oraz wskutek skargi po
wszechnej. Przepisy Ordynacji podatkowej nie przejęły z Kodeksu postępowania ad
ministracyjnego uregulowań dotyczących udziału organizacji społecznej na prawach
strony, dopiero nowela z 2005 r. zmieniła stan prawny i z mocy art. 133a § 2 o.p. organ
podatkowy, uwzględniając żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania
w sprawie innej osoby (za jej zgodą — § 1), wydaje postanowienie o wszczęciu postę
powania z urzędu. Nie obowiązuje forma postanowienia w przypadkach wyliczonych
w art. 165 § 5, 6 i 7 o.p., np. o ustalenie corocznych zobowiązań podatkowych w nie
zmienionym stanie faktycznym lub niektórych umorzeń zaległości podatkowych oraz
złożenia zeznania odnośnie do podatku od spadku lub darowizny. O odmowie wszczę
cia postępowania organ podatkowy orzeka w formie postanowienia (art. 165a§ 1 o.p.).
W przytoczonym wcześniej postanowieniu NSA z 4.03.1981 r. mocno zaznaczono

konieczność przestrzegania właściwości i działania w granicach posiadanych
uprawnień przez organ wszczynający postępowanie z urzędu. Obowiązek ten wynika
z art. 19 k.p.a. i art. 15 o.p. oraz z zasady ogólnej działania na podstawie prawa (art. 6
k.p.a., art. 120 o.p.). Mieści się w tym również obowiązek zbadania możliwości pro
wadzenia jednego postępowania w odniesieniu do kilku spraw, czyli zastosowania
przepisu art. 62 k.p.a. (lub art. 166 o.p.), który budzi różne wątpliwości9.
9 W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 82-88; zob. powołaną tam
literaturę i orzecznictwo.
Artykuł 62 k.p.a. może mieć zastosowanie w przypadku wszczęcia postępowania

z urzędu lub na żądanie strony. Poza wykonaniem obowiązku wynikającego z art. 61
§ 4 k.p.a. w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek, tzn. powiadomienia
wszystkich stron, organ administracyjny powinien rozważać od razu możliwość za
stosowania art. 62 k.p.a., stanowiącego, że: „W sprawach, w których prawa lub obo
wiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy
prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można
wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony”. Przepis
ten daje pełniejsze możliwości przestrzegania zasady równości obywateli w postępo
waniu administracyjnym10 niż równoległe prowadzenie odrębnych postępowań. Trze
ba bowiem zwrócić uwagę na to, że przepis używa liczby mnogiej w odniesieniu do
spraw, a na samym końcu myląco wspomina o więcej niż jednej stronie postępowania.
Podobnie uregulowano przesłanki łączenia spraw w art. 166 § 1 o.p. z dopuszczeniem
zażalenia na postanowienie co do prowadzenia jednego postępowania (art. 166 § 2 o.p.).
Artykułu 62 k.p.a. nie można zastosować do jednej sprawy, w której jest wiele stron
o sprzecznych lub uzależnionych od siebie interesach, ponieważ trzeba wyważyć te
interesy i obowiązki, i najczęściej to, co dla jednej strony postępowania będzie prawem,
to dla drugiej stanie się obowiązkiem albo oznaczać będzie pozbawienie praw. Przepis
ten można, a nawet - ze względów ekonomii postępowania i poszanowania równości
obywateli - należy stosować wtedy, gdy sprawy są od siebie odrębne, o których trzeba
odrębnie orzekać, ale w których jest ten sam stan faktyczny i prawny, np. wywłaszczenie
kilku nieruchomości w jednym celu11.
Wszczęcie postępowania powoduje rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia spra 291

wy, o którym stanowi art. 35 k.p.a. (art. 139 o.p.), i dlatego tak istotne jest ustalenie
początkowej daty postępowania. Termin załatwienia sprawy zależy od charakteru
sprawy i wobec tego od razu przy wszczęciu postępowania trzeba ustalić, czy należy
prowadzić postępowanie wyjaśniające i w jakiej formie (np. rozprawy - art. 89 k.p.a.;
co nie dotyczy postępowania w sprawach podatkowych w I instancji). Poza wezwaniem
stron do udziału w sprawie jest konieczne ustalenie kręgu uczestników czynności po
stępowania, których należy wezwać do udziału w nich z odpowiednim wyprzedzeniem.
Od razu wyłania się kwestia ustalenia granic jawności akt sprawy dla stron ze względu
na konieczność ochrony informacji niejawnych lub ważnych interesów państwowych
(art. 74 § 1 k.p.a., art. 179 i 301 o.p.).
Podanie. Przepisy dotyczące podań są zamieszczone w rozdziale dotyczącym wszczęcia 292

postępowania, ale zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. (art. 168 § 1 o.p.) treścią podania może
być żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie, a więc każdy wniosek procesowy lub
inne oświadczenie strony, uczestnika postępowania. Podanie może być wnoszone
10 Z. Kmieciak, Zasada równości obywateli wobec prawa w orzecznictwie NSA, PiP 1988/10, s. 58.
” Zob. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, s. 296-312;
zob. uwagi o współuczestnictwie formalnym na tle art. 72 § 1 pkt 2 k.p.c., W. Broniewicz, Postępowanie
cywilne w zarysie, Warszawa 2005, s. 138-141.
w celu wszczęcia postępowania, jak też w trakcie jego prowadzenia i po zakończeniu

go decyzją. Artykuły 63-66 k.p.a. powinny raczej być w osobnym rozdziale, bo odnoszą
się do formy i skutków czynności procesowych podejmowanych przez strony i uczest
ników postępowania (odnieść to trzeba też do art. 168-171 o.p.). Tylko wtedy, gdy
podanie zawiera żądanie wszczęcia postępowania, wywiera ono skutek, o którym sta
nowi art. 61 § 3 k.p.a. (art. 165 § 3 o.p.), tzn. zapoczątkowuje w ogóle postępowanie
administracyjne. Podanie zawierające odwołanie lub zażalenie powoduje skutki okreś
lone w innych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub Ordynacji
podatkowej, tzn. wszczęcie postępowania weryfikacyjnego.
293 W postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym obowiązuje zasada ogra

niczonego formalizmu, wynikająca z art. 12 § 1 infine k.p.a. (art. 125§ 1 o.p.),wktórym
stanowi się o najprostszych środkach zapewniających załatwienie sprawy i ujawnia się
jej działanie również odnośnie do podania. W art. 63 § 2 k.p.a. jako elementy minimalne
podania wymienia się „wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie” (tę
samą treść zawiera art. 168 § 2 o.p.). Przepisy szczególne mogą te wymagania zaostrzyć,
np. przez obowiązek dołączenia dokumentów, skorzystanie z formularza zawierającego
znacznie więcej danych. Podanie w formie pisma może być doręczone osobiście, przez
operatora pocztowego, może być wniesione telegraficznie, telefaksem, pocztą elektro
niczną przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu (art. 63 § 1 k.p.a.) - tak samo
jak w sprawach podatkowych (art. 168 § 1 o.p.).
Podanie wnoszone drogą elektroniczną musi: obejmować dane w ustalonym forma

cie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te prze
pisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; zostać opatrzone kwalifi
kowanym podpisem elektronicznym12 albo podpisem zaufanym13 lub podpisem oso-
12 Według art. 3 pkt 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014

z 23.07.2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji
elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylającego dyrektywę 1999/93/WE (Dz.Urz. UE L 257,
s. 73) „«kwalifikowany podpis elektroniczny” oznacza zaawansowany podpis elektroniczny, który jest
składany za pomocą kwalifikowanego urządzenia do składania podpisu elektronicznego i który opiera się
na kwalifikowanym certyfikacie podpisu elektronicznego”.
13 Zgodnie z art. 3 pkt 14a ustawy z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących
zadania publiczne (Dz.U. z 2019 r. poz. 700 ze zm.) „podpis zaufany - podpis elektroniczny, którego
autentyczność i integralność są zapewniane przy użyciu pieczęci elektronicznej ministra właściwego do
spraw informatyzacji, zawierający:
a) dane identyfikujące osobę, ustalone na podstawie środka identyfikacji elektronicznej wydanego
w systemie, o którym mowa w art. 20aa pkt 1, obejmujące:
- imię (imiona),
- nazwisko,
- numer PESEL,
b) identyfikator środka identyfikacji elektronicznej, przy użyciu którego został złożony,
c) czas jego złożenia”. Zgodnie z art. 20ae tej ustawy:
„Podpis zaufany wywołuje skutki prawne, jeżeli został utworzony lub złożony w okresie ważności
środka identyfikacji elektronicznej, o którym mowa w art. 20aa pkt 1” (ust. 1). „Dane w postaci
elektronicznej opatrzone podpisem zaufanym są równoważne pod względem skutków prawnych
dokumentowi opatrzonemu podpisem własnoręcznym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej”
bistym*14, przy czym w postępowaniu administracyjnym może być również potwier

dzone przez uwierzytelnienie w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia
pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej15; za
wierać adres elektroniczny (art. 63 § 3a k.p.a., art. 168 § 3a pkt 1 o.p.).
Jeżeli w podaniu nie podano adresu elektronicznego, organ przyjmuje, że właściwy jest
adres elektroniczny, z którego nadano podanie wniesione w formie dokumentu elek
tronicznego (art. 63 § 3b k.p.a., art. 168 § 3b o.p.).
Nie wymienia się wprost telefonu jako środka łączności przy wnoszeniu podań z uwagi
na nikłe możliwości identyfikacji osoby wnoszącej je w ten sposób, ale zmiana art. 14
§ 2 k.p.a dopuszczającego załatwienie sprawy w formie telefonicznej otwiera nowe
formy komunikacji z organem administracji publicznej. Należałoby przyjąć wymóg
sporządzenia adnotacji podpisanej przez stronę. Podanie może być zgłoszone ustnie
do protokołu sporządzonego przez pracownika organu, z możliwością potwierdzenia
jego wiarygodności, mimo braku podpisu osoby wnoszącej podanie (art. 63 § 1 -3 k.p.a.,
art. 168 § 1 -3 o.p.). W noszący podanie ma prawo żądać potwierdzenia wniesienia przez
adnotację na kopii lub osobnym poświadczeniem (art. 63 § 4 k.p.a., art. 168 § 4 o.p.),
również w formie elektronicznej.
W art. 167 § 1 o.p. uregulowano uprawnienie strony do zmiany zakresu żądania lub
dodania nowego, jeżeli odnoszą się do tego samego stanu faktycznego sprawy. Organ
na podstawie art. 167 § 2 o.p. odmawia zmiany zakresu postępowania podatkowego
przez wydanie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem. Zmiana zakresu lub rodzaju
żądania powoduje, że od nowa biegnie termin załatwienia sprawy (art. 167 § 1 o.p.).
Uchybienia i braki formy procesowej podania można podzielić na usuwalne i nie 294
usuwalne. Większość braków i uchybień formalnych można usunąć, gdy istnieje moż
liwość skomunikowania się z wnoszącym podanie. Może on być wezwany do sprecy-
(ust. 2). „Nie można odmówić ważności i skuteczności podpisowi zaufanemu tylko na tej podstawie, że
istnieje w postaci elektronicznej” (ust. 3).
14 Według art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z 6.08.2010 r. o dowodach osobistych (Dz.U. z 2019 r. poz. 653zezm.)
w brzmieniu nadanym ustawą z 6.12.2019 r. o zmianie ustawy o dowodach osobistych oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 60 ze zm.): „podpis osobisty - zaawansowany podpis elektroniczny
w rozumieniu art. 3 pkt 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia
23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji
elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylającego dyrektywę 1999/93/WE, weryfikowany za
pomocą certyfikatu podpisu osobistego”. Zgodnie z art. 12d ustawy o dowodach osobistych w brzmieniu
nadanym powołaną ustawą o zmianie ustawy o dowodach osobistych oraz niektórych innych ustaw:
„Opatrzenie danych podpisem osobistym wywołuje w stosunku do podmiotu publicznego skutek prawny
równoważny podpisowi własnoręcznemu” (ust. 1). „Skutek, o którym mowa w ust. 1, wywołuje opatrzenie
danych podpisem osobistym w stosunku do podmiotu innego niż podmiot publiczny, jeżeli obie strony
wyrażą na to zgodę” (ust. 2).
15 Według art. 20a ust. 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania
publiczne „Podmiot publiczny, który używa do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycz
nych, może umożliwiać użytkownikowi uwierzytelnienie w tym systemie także przez zastosowanie innych
technologii”.
zowania żądania, dołączenia dokumentów, złożenia wyjaśnień, do uiszczenia wyma

ganych opłat i opłacenia z góry kosztów postępowania (art. 261 § 1 k.p.a.). Jednocześnie
z wezwaniem do usunięcia braków wyznacza się termin, w którym powinny być do
pełnione dodatkowe czynności.
W art. 169 § 1 o.p. wyznaczony jest termin ustawowy usunięcia braków „w terminie
7 dni”. Ustawa z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administra
wprowadziła nowe rozwiązanie, nadając art. 64
cyjnego oraz niektórych innych ustaw1617
§ 2 brzmienie: „Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach
prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie
krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje po
zostawienie podania bez rozpoznania”. Odchodzi się od sztywno ustalonego terminu
siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania na rzecz określenia, że „termin ten nie może
być krótszy niż siedem dni”.
Konsekwencje nieusunięcia braków w terminie ustawowym (art. 169 § 1 o.p.), a w po

stępowaniu w terminie wyznaczonym (art. 64 § 2 k.p.a.) są takie same. Jeżeli termin
nie zostanie dotrzymany przez wnoszącego podanie i nie będzie on zabiegał o jego
przywrócenie w postępowaniu podatkowym, a w postępowaniu administracyjnym
o jego przedłużenie, to podanie pozostawia się bez rozpoznania. Tak samo postępuje
się w przypadku braków nieusuwalnych, a więc wtedy, gdy nie ma w podaniu adresu
osoby je wnoszącej i nie można tego adresu ustalić (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.). Czynność
procesowa polegająca na pozostawieniu podania bez rozpoznania nie ma określonej
formy procesowej, na co zwraca się uwagę w komentarzu1 . Zresztą słusznie, bo nawet
ułomne podanie z odpowiednim żądaniem powoduje wszczęcie postępowania zgodnie
z art. 61 § 3 k.p.a. i od razu należy również powiadomić o tym postępowaniu inne strony
zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a.
Tych wątpliwości nie ma w postępowaniu podatkowym, bo w art. 169 § 4 o.p. stanowi

się wprost, że: „Organ podatkowy wydaje postanowienie o pozostawieniu podania bez
rozpatrzenia, na które przysługuje zażalenie” (poprzednio była to sprawa załatwiana
decyzją). Trzeba dodać, że w przepisach jednego artykułu - art. 169 o.p. - zgrupowano
całą regulację dotyczącą usuwania braków formalnych podania oraz tzw. fiskalnych,
czyli wynikłych z tego, że strona nie uiściła wymaganych opłat (np. opłaty skarbowej),
oraz unormowano obowiązki organu w razie ich ujawnienia. Dokonano korzystnej
zmiany systematyki przepisów w stosunku do Kodeksu postępowania administracyj
nego, gdzie przepisy dotyczące typowych braków formalnych znajdują się w rozdziale
o wszczęciu postępowania (art. 64 k.p.a.), a dotyczące tzw. braków fiskalnych - w roz
dziale o kosztach postępowania (art. 261 k.p.a.), chociaż powodują one podobne skutki.
16 Dz.U. poz. 935.

17 Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz, s. 174-175.
3. Czynności toku postępowania techniczno-procesowe 231
Obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości spoczywa na organie admini- 295

stracji publicznej i dlatego osoby wnoszące podanie nie ponoszą negatywnych skutków
nieznajomości tych przepisów. To organ, do którego wniesiono podanie, czyni przed
miotem rozpoznania sprawy pozostające w jego właściwości, a mylnie skierowane po
danie odsyła do organu właściwego.
W przypadku połączenia wielu spraw w jednym podaniu organ rozpatruje sprawy bę
dące w jego właściwości, a stronę informuje, do których organów powinna się zwrócić
w pozostałych sprawach. Osoba wnosząca podanie do organu niewłaściwego, która
skorzysta z tego pouczenia, nie traci terminu, jeżeli taki był ustanowiony do wniesienia
podania, a także zachowuje termin wtedy, gdy organ prześle podanie według właści
wości (art. 65 § 2 i art. 66 § 2 k.p.a.; art. 170 § 2 i art. 171 § 2 o.p.). W przypadku gdy
w sprawie właściwy jest sąd powszechny, podanie zwraca się wnoszącemu ze stosowną
informacją. Po wejściu w życie przepisów reformujących sądownictwo administracyjne
w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji po
datkowej organ administracyjny nie może zwrócić podania dotyczącego sprawy,
w której już wcześniej sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (§ 4 dodany w art. 66
k.p.a. oraz § 4 dodany w art. 171 o.p.).
3. Czynności toku postępowania techniczno-procesowe
Czynności techniczno-procesowe postępowania wywołują skutki prawne 296

O przez fakty; czynnościami tymi organ administracji publicznej władczo ingeruje
w sferę praw lub obowiązków różnych podmiotów18. Czynności te są konieczne do
rozpoznania sprawy, zorganizowania i przeprowadzenia postępowania wyjaśniające
go. Do czynności procesowych technicznych można zaliczyć przede wszystkim we
zwania wraz z korzystaniem z pomocy prawnej, doręczenia pism procesowych, do
puszczenie stron do akt sprawy, sporządzanie protokołów i adnotacji oraz prowadzenia
metryki sprawy. Część z tych czynności określa się w literaturze mianem czynności
pomocniczych postępowania19.
Wezwania. Treść przepisów rozdziału 9 działu I Kodeksu postępowania administra- 297

cyjnego (art. 50-56) jest podporządkowana zasadom: jawności celu wezwania, eko
nomii procesowej, zachowania względów wobec osoby wezwanej. Takie również za
sady obowiązują w postępowaniu podatkowym. Ustawą z 9.11.2018 r. o zmianie nie
których ustaw w celu wprowadzenia uproszczeń dla przedsiębiorców w prawie podat
kowym i gospodarczym20 dodano do art. 155 o.p. § la: „Organ podatkowy obowiązany
jest dołożyć starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe”. Jednak w po-
18 M. Wierzbowski, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne,
red. M. Wierzbowski, Warszawa 2009, s. 293-296.
20 Dz.U. poz. 2244.
równaniu z postępowaniem administracyjnym są bardziej rygorystyczne nie tylko

z powodu większego obszaru objętego obowiązkiem stawiennictwa osobistego (woje
wództwo), lecz także ze względu na dolegliwość kar porządkowych za niestawiennictwo
unormowanych w art. 262 o.p. i ewentualne obciążenie dodatkowymi kosztami po
stępowania (art. 268 o.p.).
Wezwanie może być skierowane do każdej osoby mającej informacje konieczne

w postępowaniu. Nie wydaje się trafny wniosek, że przepisy te „są przystosowane tylko
do wzywania osób fizycznych”21, bo przecież osoby prawne czy inne jednostki organi
zacyjne działają przez swoich przedstawicieli ustawowych lub statutowych i nie ma
potrzeby tworzenia odrębnych przepisów dotyczących osób prawnych, w których
imieniu działają zawsze osoby fizyczne.
Wezwanie jest czynnością dokonywaną z zachowaniem jawności i musi ono

O dokładnie
pozycję
określać podmioty, a więc kto kogo wzywa, musi ono określać sprawę,
procesową wezwanego oraz cel, w którym go się wzywa, z zaznaczeniem, czy
ma on obowiązek osobistego stawienia się, czy może wyręczyć się pełnomocnikiem lub
przekazać żądane wiadomości na piśmie, lub w formie dokumentu elektronicznego lub
na informatycznych nośnikach danych.
Dalszymi elementami są: określenie terminu stawiennictwa oraz pouczenie o skut

kach niezastosowania się do wezwania.
Wezwanie w zwykłej formie pisemnej musi zawierać podpis pracownika z jego danymi
osobowymi i służbowymi, jeśli zaś jest to dokument w formie elektronicznej, wyma
gany jest kwalifikowany podpis elektroniczny (art. 54 § 2 k.p.a.), a w postępowaniu
podatkowym kwalifikowany podpis elektroniczny, podpis zaufany lub podpis osobisty
(art. 159 § 2 o.p.).
W wezwaniu organ obowiązany jest zamieścić informacje niezbędne do zapewnienia

rzetelności i przejrzystości przetwarzania danych osobowych, o których mowa
w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679
z 27.4.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych
osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrek
tywy 95/46/WE (art. 54 § la k.p.a., art. 159 § Ib o.p.), chyba że wezwany posiada te
informacje, a ich zakres i treść nie uległy zmianie.
298 Odrębnie uregulowano zasady wzywania do osobistego stawiennictwa, gdyż z mocy

art. 51 § 1 k.p.a. można go żądać w granicach gminy lub miasta, w których wezwany
zamieszkuje (przebywa). Dopuszczalne jest też żądanie stawienia się osobistego osoby
zamieszkałej (przebywającej) w sąsiedniej gminie lub mieście (art. 51 § 2 k.p.a.). Obo
wiązek osobistego stawienia się na wezwanie w sprawach podatkowych rozciąga się

na teren województwa miejsca zamieszkania lub pobytu osoby wezwanej (art. 156 § 1
o.p.). Osoba obowiązana do osobistego stawienia się może żądać wzywania jej do or
ganu z innego województwa - miejscowo właściwego w sprawie i jest to żądanie wiążące
dla organu (art. 156 § 2 i 3 o.p.). Obowiązek osobistego stawienia się na wezwanie
zawsze będzie istniał niezależnie od miejsca zamieszkania (pobytu), gdy czynność musi
być dokonana przed organem (art. 53 k.p.a., art. 158 o.p.). Każda osoba, która stawi się
na wezwanie, ma prawo do zwrotu kosztów podróży, utraconego zarobku dziennego,
diety (strawne), kosztów noclegu, przy zastosowaniu przepisów obowiązujących w po
stępowaniu sądowym (art. 56 k.p.a.). Przepisy dotyczące żądania zwrotu kosztów sta
wienia się na wezwanie organu podatkowego w Ordynacji podatkowej przeniesiono
do rozdziału o kosztach (art. 266 o.p.). Wart. 265 § 1 pkt 1 o.p. odesłano, jak w Kodeksie
postępowania administracyjnego, do przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III ustawy
z 28.07.2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych22.
W sprawach szczególnie pilnych możliwe jest wezwanie telegraficzne, telefoniczne,

innymi środkami łączności, jednakże z obowiązkiem podania wszystkich elementów
wezwania. Takie wezwanie wywiera skutek prawny wtedy, gdy do osoby wezwanej
dotrze „we właściwej treści i w odpowiednim terminie” (art. 55 § 2 k.p.a., art. 160 § 2
o.p.), co nadaje mu pomocniczy charakter.
Doręczanie pism, w tym również wezwań, środkami komunikacji elektronicznej jest

dopuszczalne, gdy strona lub uczestnik złożył podanie w formie dokumentu elektro
nicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu, a w postępowaniu podat
kowym również przez portal podatkowy oraz na wniosek lub za zgodą stron oraz
w przypadku złożenia podania w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli strona
wniosła o doręczenie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 391
§ 1 k.p.a., art. 144a § 1 o.p.).
W szczególnych sytuacjach może nastąpić odwrócenie ról, ponieważ nie wzywa

O się osoby do organu, ale wysyła się pracownika, lub osoba sprawująca funkcję
organu udaje się do osoby chorej, kalekiej czy mającej wyjątkowe przeszkody w sta
wieniu się na wezwanie (art. 50 § 3 k.p.a., art. 155 § 2 o.p.). Zgodnie żart. 50 § 2: „Organ
obowiązany jest dołożyć starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe”,
co można uzyskać przez np. podanie dwóch terminów stawiennictwa. W postępowaniu
podatkowym przyjęto też takie rozwiązanie nakładając na organ podatkowy obowiązek
dołożenia starań aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe (art. 155 § 1 a o.p.).
Można zaniechać wzywania osób do stawiennictwa z odległych miejscowości przez 299

wykorzystanie tzw. pomocy prawnej (art. 52 k.p.a., art. 157 § 1 i 2 o.p.), zwracając się
do organu administracji publicznej (podatkowego) właściwego według miejsca za
mieszkania lub pobytu danej osoby o wezwanie jej do złożenia wyjaśnień, zeznań lub
dokonania innej czynności. Osoba ta ma wtedy obowiązek osobistego stawienia się
22
Dz.U. z 2019 r. poz. 785 ze zm.
zgodnie z art. 51 k.p.a. (art. 156 o.p.). Organ korzystający z pomocy prawnej określa
okoliczności, których czynność ma dotyczyć, a w dalszym postępowaniu wykorzystuje
protokół z przyjęcia wyjaśnień, zeznań (co ogranicza stosowanie zasady bezpośred
niości w postępowaniu dowodowym).
300 XX Doręczenia. Przepisy art. 39-49b k.p.a. są podporządkowane zasadzie oficjal

ny ności doręczeń ze względu na społeczne funkcje postępowania administracyj
nego23. Doręczenie stanowi czynność procesową o dużej doniosłości ze względu na
obowiązywanie zasady pisemności w postępowaniu (art. 14 § 1 k.p.a. i art. 126 o.p.,
który jeszcze mocniej ją akcentują) oraz z uwagi na skutki prawne, jakie z doręczeniem
wiążą przepisy prawa procesowego, a także prawa materialnego. Od daty doręczenia
pism (w formie pisemnej lub dokumentu elektronicznego) biegną terminy procesowe
lub materialne, od tej daty organ i strona będą związani decyzją lub postanowieniem,
od niej możliwe staje się stosowanie środków dyscyplinujących lub środków egzeku
cyjnych. Z tego też względu przepisy o doręczeniach są kazuistyczne, gdyż trzeba ustalić
skrupulatnie, czy doręczenie miało miejsce i czy było ono skuteczne pod względem
formalnym.
Przepisy normują tylko kwestię samego doręczenia pisma, a nie odnoszą się wcale do
dotarcia treści pisma do adresata. Dla biegu postępowania nie ma znaczenia, czy
adresat zapoznał się z treścią pisma i kiedy to zrobił. Znaczenie procesowe ma tylko
sam fakt doręczenia i jego potwierdzenia, z nim są związane skutki procesowe24. Z za
sadą oficjalności doręczeń koresponduje obowiązek stron, przedstawicieli lub pełno
mocników zawiadamiania organu o zmianie adresu (również adresu poczty elektro
nicznej wtedy, gdy korzysta się z niej w postępowaniu), jak też uznanie skuteczności
doręczeń dokonanych pod dawny adres, jeżeli nowego nie zgłoszono (art. 41 k.p.a.
i art. 146 o.p.). Zgodnie z art. 151a § 1 o.p., jeżeli podany przez osobę prawną lub
jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej adres jej siedziby nie istnieje,
został wykreślony z rejestru lub jest niezgodny z odpowiednim rejestrem i nie można
ustalić miejsca prowadzenia działalności, pismo doręcza się osobie fizycznej upoważ
nionej do reprezentowania adresata, także wtedy gdy reprezentacja ma charakter łącz
ny z innymi osobami. W razie niemożności ustalenia adresu tej osoby fizycznej pismo
pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia (art. 15la § 2 o.p.).
301 Należy wyróżnić doręczenie właściwe (zwykłe), które stosuje się do osób fizycznych,
jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych, oraz doręczenie zastępcze, które
można było stosować dawniej tylko do osób fizycznych25, a obecnie można również
stosować do innych podmiotów (osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych).
23 W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 1977, s. 183; autor wywodzi tę zasadę
z brzmienia art. 131 § 1 k.p.c., który w swej istocie odpowiada art. 39 k.p.a. (tak samo brzmi art. 144 o.p.);
por. też J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1979, s. 296.
24 W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys..., s. 185.
25 W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys..., s. 184; G. Łaszczyca, A. Matan, Doręczenie
w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Kraków 1998, s. 159 i n.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego uznają skuteczność dokonywane

go na mocy przepisów szczególnych powiadamiania publicznego o pismach proceso
wych, które można potraktować jako surogaty doręczeń, ponieważ przyjmuje się wte
dy fikcję doręczenia, pozwalającą na niezakłócony bieg postępowania administracyj
nego.
Regulacja w art. 49 została rozbudowana ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy -

Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw26. Dotychcza
sowa regulacja wywoływała wiele wątpliwości zwłaszcza dla liczenia terminu do wnie
sienia odwołania. Artykuł 49 k.p.a. wyznacza zakres dopuszczalności trybu zawiado
mienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie
publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przy
jętego w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji
Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej, ale
tylko jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Wymagana jest zatem regulacja w ustawie
materialnego prawa administracyjnego zastosowania takiej formy doręczenia.
Przykładem jest regulacja z art. 1 If ust. 3 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach

przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych27, który stanowi:
„Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odnie
sieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację
inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony
w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powia
towym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych
publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów,
a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o ze
zwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użyt
kownikowi wieczystemu na adres wskazany w kastrze nieruchomości. W przypadku,
o którym mowa w art. 1 la ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo sta
rostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części
objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany
w katastrze nieruchomości jest skuteczne”.
Rozwiązanie to wywoływało wątpliwości interpretacyjne co do sposobu obliczenia ter

minu przy zróżnicowaniu sposobów doręczenia. W uchwale NSA (7) z 27.02.2017 r.,
IIOPS2/16, CBOSA sąd przyjął: „Stosownie do art. 1 Ifust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia
2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg
publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), doręczenie dotychczasowemu właścicielowi
lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na
realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wy
łącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze
26 Dz.U. poz. 935.

27 Dz.U. z 2018 r. poz. 1474.
publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -

Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z2017r. poz. 1257)".
Wątpliwości interpretacyjne co do terminu doręczenia usuwa art. 49 § 2 k.p.a., stano

wiąc: „Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie
lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego
obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie
uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło pub
liczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie
Informacji Publicznej”. Ten tryb jest dopuszczalny w zakresie, w którym brak jest re
gulacji w przepisach szczególnych. Według art. 49a k.p.a.: „Poza przypadkami, o któ
rych mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych
czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1,
jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szcze
gólny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec
stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadomienia ich w określony
sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2”.
Doręczeniu podlegają „pisma”, a więc wszelkie wezwania, zawiadomienia, protokoły,

sporządzone na piśmie decyzje, postanowienia lub inne dokumenty, z którymi po
winna być zaznajomiona strona czy uczestnik postępowania i które mają znaczenie
procesowe. Pisma stanowią zasadniczą formę komunikowania stronie rozstrzygnięć
zgodnie z ogólną zasadą pisemności postępowania. Termin „pismo” użyty w art. 39
k.p.a. i w art. 144 o.p. jest wobec tego zbiorczym określeniem na oznaczenie wezwań,
poświadczeń i aktów administracyjnych występujących pod różnymi nazwami proce
sowymi w postępowaniu administracyjnym ogólnym i szczególnym.
302 W związku z unormowaniem prawnym założeń informatyzacji działania podmiotów

wykonujących działalność publiczną w 2005 r., a następnie w 2014 r. znowelizowano
w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w Ordynacji podatkowej przepisy
o doręczeniach, wprowadzając regulację dotyczącą korzystania przez organy ze środ
ków komunikacji elektronicznej, rozszerzając znacznie zakres jej stosowania od no
welizacji z 2010 r. Ta forma doręczenia pism może być stosowana w przypadkach:
1) złożenia podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną
skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, a w postępowaniu podatko
wym także przez portal podatkowy;
2) wystąpienia przez stronę do organu o takie doręczenie i wskazania adresu elektro
nicznego;
3) wyrażenia przez stronę zgody na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą
środków elektronicznych i wskazania organowi adresu elektronicznego.
Organ administracji publicznej, a w postępowaniu podatkowym organ podatkowy,

może wystąpić do strony lub innego uczestnika postępowania o wyrażenie zgody na
doręczanie pism w formie dokumentu elektronicznego w innych, określonych przez

organ kategoriach spraw indywidualnych załatwianych przez ten organ (art. 391 § la
k.p.a., art. 3e § 1 o.p.). Strona ma prawo zrezygnować z doręczania pism za pomocą
środków komunikacji elektronicznej, co powoduje, że organ obowiązany jest do do
ręczania pism w formie innej niż forma elektroniczna (art. 391 § Id k.p.a., art. 144a § Ib
o.p.). Doręczenie pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej jest skuteczne
po potwierdzeniu odbioru pisma. Przekazując zawiadomienie na adres elektroniczny
adresata, organ poucza o sposobie odbioru pisma, a w szczególności sposobie identy
fikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym or
ganu, oraz o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony
sposób. W przypadku nieodebrania pisma organ po upływie 7 dni, licząc od dnia wy
słania zawiadomienia, przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego
pisma. W przypadku nieodebrania pisma doręczenie uważa się za dokonane po upływie
14 dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia (art. 46 § 6 k.p.a., art. 152a
§ 3 o.p.).
Doręczenie właściwe ma miejsce wtedy, gdy pismo dostarcza się adresatowi do jego 303
rąk. Następuje to albo przez skorzystanie z usług operatora pocztowego, albo przez
pracowników organu administracji publicznej, albo też przez inne osoby lub organy,
które są do tego osobno upoważnione, za pośrednictwem środków komunikacji elek
tronicznej, a w postępowaniu podatkowym także przez portal podatkowy (art. 39 k.p.a.
i art. 144 o.p.). Reguły doręczenia, określone w art. 39 k.p.a. i art. 144 o.p., mają zasto
sowanie do osób mających miejsce zamieszkania lub zwykłego pobytu w państwach
członkowskich Unii Europejskiej.
W Ordynacji podatkowej dopuszczono tryb doręczenia pism osobie przebywającej na

terytorium państw Unii Europejskiej przez zwrócenie się do władzy państwa człon
kowskiego Unii Europejskiej właściwej w sprawach podatkowych z wnioskiem o do
ręczenie pisma, gdy doręczenie zgodnie z art. 144 o.p. osobie przebywającej na tery
torium tego państwa nie jest możliwe lub gdy powodowałoby to nieproporcjonalne
trudności (art. 154a § 1 o.p.). W postępowaniu podatkowym pisma doręcza się osobom
niemającym miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu w Rzeczypospolitej Polskiej
lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, ustanowionemu przez stronę
pełnomocnikowi do doręczeń (art. 138f § 1 o.p.). Strona nie ma obowiązku ustano
wienia pełnomocnika do doręczeń, jeżeli ustanowiła pełnomocnika ogólnego lub
szczególnego oraz w razie doręczenia pism za pomocą środków komunikacji elektro
nicznej (art. 138f § 2 o.p.).
W postępowaniu administracyjnym strona, która nie ma miejsca zamieszkania lub

zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej lub innym państwie człon
kowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim
Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europej
skim Obszarze Gospodarczym, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia
sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej i nie działa za pośrednictwem kon

sula Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana wskazać w Rzeczypospolitej Polskiej
pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje za pomocą środków ko
munikacji elektronicznej, (art. 40 § 4 k.p.a.).
Ustawa z 16.05.2019 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego28

rozszerzyła wcześniej obowiązującą regulację przyjętą w art. 40 § 4 k.p.a. przez wyłą
czenie obowiązku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń, gdy doręczenie następuje
za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wprowadzenie tego rozszerzenia za
pewnia jednolite reguły z przyjętymi już w postępowaniu sądowoadministracyjnym
(art. 83 § 3 i 5 p.p.s.a.) w regulacji zachowania terminu.
Przepisy mogą ograniczać dowolność wyboru sposobu doręczenia. Takie rozwiązanie

przyjmuje art. 144 § 5 o.p.: „Doręczanie pism pełnomocnikowi będącemu adwokatem,
radcą prawnym lub doradcą podatkowym oraz organom administracji publicznej na
stępuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej albo w siedzibie organu po
datkowego”. Stronie pozbawionej zdolności do czynności prawnych pism nie doręcza
się, bo byłoby to bezskuteczne. Za te osoby działa przedstawiciel i jemu doręcza się
pisma kierowane do strony. W postępowaniu podatkowym unormowano doręczanie
pism osobom prawnym i jednostkom niemającym osobowości prawnej, które nie mają
organów. W takim przypadku pisma doręcza się kuratorowi wyznaczonemu przez sąd
(art. 154 § 1 o.p.). Do czasu ustanowienia kuratora organ podatkowy wyznacza tym
czasowego pełnomocnika szczególnego, który jest upoważniony do działania do czasu
wyznaczenia kuratora przez sąd i wówczas jemu doręcza się pisma (art. 138m § 1 o.p.).
W przypadku ustanowienia pełnomocnika jest on podmiotem, któremu doręcza się
pisma (art. 40 § 1 i 2 k.p.a., art. 145 § 1 i 2 o.p.).
Ustanowienie pełnomocnika ma ten skutek, że musi on być zawsze powiadamiany

o czynnościach procesowych. Jak bowiem stwierdził NSA w wyroku z 10.02.1987 r.
(SA/Wr 875/86, ONSA 1987/1, poz. 13): „Pominięcie przez organ administracji peł
nomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu admini
stracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4
k.p.a.”29. Jeżeli strona ustanowi kilku pełnomocników, może wskazać jednego jako
właściwego do doręczeń pism, a gdy tego nie zrobi, to organ wybiera jednego z nich
i tylko jemu - prawnie skutecznie i niewadliwie - doręcza pisma (art. 40 § 2 k.p.a.).
W postępowaniu podatkowym w takim przypadku strona obowiązana jest wskazać
organowi jednego z nich jako pełnomocnika do doręczeń (art. 138g o.p.).
304 Doręczenie osobom fizycznym pism następuje w miejscu ich zamieszkania lub
w miejscu pracy. Wyjątkowo można doręczyć pismo w lokalu organu administracji
publicznej albo w każdym miejscu, w którym zastanie się adresata (art. 42 k.p.a.).
28 Dz.U. poz. 1133.

29 Szerzej o tej kwestii zob. B. Adamiak w glosie do tego wyroku, OSPiKA 1989/4, poz. 79.
W postępowaniu podatkowym pisma doręcza się osobom fizycznym w miejscu za

mieszkania albo pod adresem do doręczeń w kraju. Pisma mogą być także doręczone
w siedzibie organu podatkowego, w miejscu zatrudnienia lub prowadzenia działalności
przez adresata - adresatowi lub osobie upoważnionej przez pracodawcę do odbioru
korespondencji (art. 148 § 2 o.p.). W razie niemożności doręczenia w ten sposób oraz
w innych uzasadnionych przypadkach również w postępowaniu podatkowym dopusz
czono doręczenie pisma ze skutkiem prawnym w każdym miejscu, gdzie się adresata
zastanie (art. 148 § 3 o.p.).
Doręczenie powinno być potwierdzone podpisem adresata, który dokumentuje fakt

doręczenia i jego datę. Ani uchylenie się adresata od złożenia podpisu, ani też odmowa
przyjęcia pisma nie pozbawiają doręczenia skutku prawnego. W pierwszym przypadku
osoba doręczająca potwierdza, komu i w jakiej dacie doręczyła pismo, a w przypadku
drugim - niedoręczone pismo zwraca się organowi administracji publicznej z adno
tacją informującą o odmowie jego przyjęcia i jej dacie (art. 46 § 2 i art. 47 § 1 k.p.a.,
art. 152 § 2 i art. 153 § 1 o.p.). Przyjmuje się wtedy, zgodnie z art. 47 § 2 k.p.a. i art. 153
§ 2 o.p., fikcję doręczenia w dacie odmowy przyjęcia pisma. Jeżeli w sprawie występuje
kilka stron, to pisma doręcza się wszystkim stronom. Można doręczać pisma tylko
jednej ze stron wtedy, gdy została ona wprost upoważniona przez inne strony do ich
przyjmowania (art. 40 § 3 k.p.a.).
W wyniku nowelizacji przyjęto w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordy

nacji podatkowej podobne rozwiązania prawne odnośnie do doręczania pism proce
sowych różnym jednostkom organizacyjnym (osobom prawnym, podmiotom bez
osobowości prawnej, organizacjom społecznym). W pierwszej kolejności stosuje się
doręczenie właściwe, polegające na doręczeniu pism osobie uprawnionej do ich od
bioru w lokalu siedziby (miejsca działalności) danego podmiotu (art. 45 k.p.a., art. 151
§ 1 o.p.). Jeżeli nie można zastosować tej formy doręczenia, to pismo składa się w pla
cówce pocztowej operatora pocztowego albo w urzędzie gminy, tak samo jak skiero
wane do osoby fizycznej i z tym samym skutkiem co do zastosowania fikcji doręczenia
(art. 44 k.p.a. oraz art. 150 § 4 o.p.). W sprawach podatkowych można również pisma
skierowane do tych podmiotów doręczać w siedzibie organu podatkowego osobie
upoważnionej do ich odbioru (art. 151 § 1 w związku z art. 148 § 2 pkt 1 o.p.).
Doręczenie zastępcze polega na oddaniu pisma osobie, która przyjmie na siebie 305
© zobowiązanie doręczenia pisma adresatowi. Tymi osobami mogą być: dorosły
domownik (w postępowaniu podatkowym pełnoletni domownik), sąsiad, zarządca
domu lub dozorca. O doręczeniu zastępczym trzeba adresata powiadomić zawiado
mieniem zostawionym w pocztowej skrzynce oddawczej, a gdy nie jest to możliwe -
w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a., art. 149 o.p.).
Odrębnie uregulowano doręczanie pism osobie nieobecnej, ponieważ doręcza

© się je albo przedstawicielowi osoby nieobecnej ustanowionemu przez sąd (kura-
tor osoby nieobecnej - art. 34 § 1 k.p.a.), albo przedstawicielowi tej osoby doraźnie
wyznaczonemu przez organ administracyjny (art. 34 § 2 k.p.a.). Strona, która nie ma
miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej
lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, jeżeli nie ustanowiła pełnomoc
nika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej i nie działa za
pośrednictwem konsula Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana wskazać w Rze
czypospolitej Polskiej pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje za
pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 40 § 4 k.p.a.). Jeżeli tego obowiązku
strona nie dopełni, pisma pozostawia się w aktach ze skutkiem doręczenia, o czym
trzeba pouczyć stronę przy pierwszym doręczeniu (art. 40 § 5 k.p.a.). W postępowaniu
podatkowym pisma uznaje się za doręczone pod dotychczasowym adresem w kraju,
a organ podatkowy pozostawia pismo w aktach sprawy (art. 138f § 3 o.p.).
306 Pisma kierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu doręcza się przedstawicielowi
ustanowionemu przez sąd albo czasowo działającemu przedstawicielowi ustanowio
nemu przez organ administracji publicznej (art. 48 § 1 k.p.a.), a w postępowaniu po
datkowym tymczasowemu pełnomocnikowi szczególnemu wyznaczonemu przez or
gan podatkowy do czasu wyznaczenia kuratora przez sąd (art. 1381 § 1 o.p.).
307 Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiają dwie fikcje doręcze

nia pozwalające na prowadzenie postępowania mimo przeszkód w skorzystaniu z do
ręczenia właściwego lub zastępczego.
Po pierwsze, pismo skierowane do osoby fizycznej może być złożone na okres 14 dni
w placówce pocztowej operatora pocztowego lub w urzędzie gminy, a adresat jest
o tym powiadamiany dwukrotnie informacją pozostawioną w skrzynce oddawczej,
a gdy nie jest to możliwe, to informację zostawia się na drzwiach mieszkania, w miejscu
pracy, na nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Po upływie 14 dni pismo uważa
się za doręczone (art. 44 § 4 k.p.a.).
Po drugie, można również odstąpić od doręczenia pism, jeżeli przepisy szczególne

pozwalają na zawiadomienie stron o decyzjach lub czynnościach procesowych w for
mie publicznego obwieszczenia, przez publiczne ogłoszenie przyjęte zwyczajowo,
w formie udostępnienia pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmio
towej właściwego organu administracji publicznej. Zawiadomienie uznaje się z mocy
prawa za dokonane po 14 dniach od ogłoszenia wiadomości (art. 49 § 2, art. 49a k.p.a.).
Takie rozwiązanie przyjmuje art. Hf ust. 3 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych za
sadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Taką moż
liwość wprowadza również art. 49a k.p.a. w sprawach, w których występuje więcej niż
20 stron.
W miejsce dwóch fikcji doręczenia ustanowionych w Kodeksie postępowania admi

nistracyjnego w Ordynacji podatkowej początkowo przyjęto kosztowne rozwiązanie
prawne, polegające na dwukrotnym wzywaniu adresata ogłoszeniem prasowym do

odbioru określonego pisma i dopiero w wyniku nowelizacji z 2001 r. zastosowano takie
samo uregulowanie prawne jak w Kodeksie. Stosownie do regulacji art. 151 § 1 o.p.
zastosowanie ma art. 150 o.p., a zatem pismo, którego nie można doręczyć w innym
trybie, składa się na 14 dni w placówce pocztowej operatora pocztowego lub w urzędzie
gminy, pozostawiając w kilku miejscach zawiadomienie dla adresata. Ostatni dzień
terminu stanowi datę doręczenia nieodebranego pisma, które wraz z awizami włącza
się do akt sprawy (art. 150 § 4 o.p.).
Doręczenie pism osobom korzystającym z immunitetu dyplomatycznego lub 308

© konsularnego musi respektować wynikające z umów
przywileje
międzynarodowych, w praktyce wymaga pośrednictwa organów
i zwyczajów
administracji spraw
zagranicznych (art. 48 § 2 k.p.a. w związku z art. 4 k.p.a. i art. 154 § 3 o.p.).
Protokoły, adnotacje. Z zasady pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.; art. 126 o.p.) wynika 309
konieczność utrwalania na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego wszyst
kich czynności procesowych albo z odnotowaniem ich treści i przebiegu, albo tylko
z zaznaczeniem faktu dokonania. Zasada ustności ma znaczenie pomocnicze tylko
w postępowaniu ogólnym, bo czynności dokonane ustnie muszą być zaprotokołowane
albo utrwalone w adnotacji uwiarygodnionej podpisem strony (art. 14 § 2 k.p.a.). Wraz
z innymi dokumentami protokoły i adnotacje tworzą akta sprawy, dające możliwość
odtworzenia przebiegu postępowania, a także skontrolowania poprawności czynności
procesowych przez organ nadzoru lub sąd administracyjny. W sprawach podatkowych
obowiązuje zasada pisemności z dopuszczeniem odstępstw od niej tylko z mocy prze
pisów szczególnych (art. 126 o.p.).
Z art. 67 § 1 k.p.a. i art. 172 § 1 o.p. wynika, że podstawową formą utrwalenia na piśmie
czynności procesowych jest protokół, a adnotacja ma znaczenie pomocnicze. W art. 67
§ 1 k.p.a. jako kryterium wyboru formy utrwalenia pisemnego czynności procesowej
wymienia się „istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy”, co oznacza, że chodzi
o wszystkie czynności dotyczące faktów prawotwórczych, od których może być uza
leżniony wynik sprawy (okoliczności faktyczne, stan prawny). Protokołu nie sporządza
się tylko wtedy, gdy czynności „zostały w inny sposób utrwalone na piśmie”. W art. 67
§ 2 k.p.a. podaje się przykładową enumerację czynności wymagających zaprotokoło
wania (co w art. 172 § 2 o.p. obejmuje również rozprawę wyznaczoną przez organ
odwoławczy).
Protokół powinien odpowiadać wymaganiom formalnym oraz materialnym i pod 310

obydwoma względami podlega kontroli procesowej30. W art. 68 § 1 k.p.a. nader syn
tetycznie ujmuje się wymagania formalne, stanowiąc: „kto, kiedy, gdzie i jakich czyn
ności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny”, tak samo zwięźle określa
się wymagania materialne stawiane protokołowi: „co i w jaki sposób w wyniku tych

czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby”. Elementem formalnym będzie
również wskazanie osoby i adresu tłumacza w protokole przesłuchania osoby używa
jącej języka obcego (art. 69 § 2 k.p.a.). Tak samo jest to uregulowane w art. 173 § 1
i art. 174 § 2 o.p.
Kontrola procesowa protokołu jest zapewniana przez to, że należy go odczytać

O uczestnikom czynności i zebrać ich podpisy (art. 68 § 2 k.p.a.). Tak samo należy
postąpić z protokołem przesłuchania określonej osoby (art. 69 § 1 k.p.a.); protokół
zawierający przekład zeznań z języka obcego na polski podpisuje również tłumacz
(art. 69 § 2 k.p.a.). Identycznie brzmią art. 173 § 2 i art. 174 § 1 i 2 o.p.
Wiarygodność protokołu zapewniają podpisy osób obecnych (odmowa podpisania

protokołu przez te osoby musi być w nim omówiona) oraz prawidłowość jego formy
pisarskiej. Wszelkie bowiem skreślenia i poprawki muszą mieć formę określoną
w art. 71 k.p.a. (art. 176 o.p.), tzn. wyrazy skreślone i poprawione muszą być nadal
czytelne, wszystkie poprawki i skreślenia opisuje się w protokole, który wraz z po
prawkami (i ich omówieniem) musi być podpisany.
311 Adnotacja jest notatką sporządzoną w aktach sprawy albo jako osobny dokument,
albo na innym dokumencie, w której opisuje się czynności mające jakiekolwiek
znaczenie w sprawie (art. 72 k.p.a., art. 177 o.p.). Adnotacjom nie stawia się szczegól
nych wymagań formalnych i materialnych, co nie oznacza dowolności w ich sporzą
dzaniu. Zwraca na to uwagę NSA w wyroku z 4.06.1982 r. (I SA 258/82, ONSA 1982/1,
poz. 54), stwierdzając, że: „Nie można uznać odręcznych notatek pracowników organu
za dowód w sprawie. Możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewi
dziana w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być
bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nieobej-
mujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia istotne
powinny spełniać warunki określone w art. 67 i nast. k.p.a.”.
Wymaga podkreślenia, że forma adnotacji jest dopuszczalna dla czynności przesądza

jącej treść rozstrzygnięcia. Zmienione rozwiązanie co do formy załatwienia sprawy
wprowadzone w nowym brzmieniu art. 14 § 2 k.p.a. dopuszczającym oprócz formy
ustnej, też załatwienie telefoniczne, za pomocą środków komunikacji elektronicznej
lub za pomocą innych środków łączności, wymaga utrwalenia w aktach sprawy w for
mie protokołu lub podpisanej adnotacji. Nadaje to adnotacji szczególne znaczenie dla
ustalenia treści rozstrzygnięcia.
Należy też podkreślić szczególne znaczenie adnotacji w zakresie dopuszczalności mil

czącego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 122e k.p.a.: „W aktach sprawy zamieszcza
się adnotację o milczącym załatwieniu sprawy, wskazując treść rozstrzygnięcia oraz
jego podstawę prawną”. Adnotacja jedynie stanowi utrwalenie treści rozstrzygnięcia,
nie kształtuje jego treści, skoro sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób
wcałości uwzględniający żądanie strony (art. 122a § 2 k.p.a.). Adnotacja ma zatem walor
czynności technicznej, potwierdzającej zamknięcie, w wyniku milczącego załatwienia
sprawy, postępowania w sprawie.
Metryka sprawy. Idea wprowadzenia do ustawowych przepisów procesowych pew- 312

nych zasad wewnętrznej organizacji urzędu i podziału w nich czynności prowadzonych
w sprawach oraz personalnej odpowiedzialności była już rozważana w 1926 r. w toku
prac legislacyjnych nad projektem przepisów o postępowaniu administracyjnym, ale
spotkała się z oporami. Te zagadnienia traktowano jako należące do sfery wewnętrznej
administracji publicznej, które mogą być regulowane przepisami niższej rangi, w dużej
mierze zależnymi od zakresu i rodzaju nadrzędności i podległości organizacyjnej oraz
tego rodzaju stosunków służbowych pracowników lub funkcjonariuszy. W uzasadnie
niu komisyjnego projektu ustawy nowelizującej Kodeks postępowania administracyj
nego i Ordynację podatkową (druk sejmowy nr 3362 z 8.07.2010 r.) wiele uwagi po
święcono właśnie metryce sprawy, uznając, że może ona zwiększyć jawność (przej
rzystość) działania administracji ze względu na ujawnienie udziału pracowników urzę
du w przygotowaniu projektu decyzji, w udzieleniu wskazówek dotyczących
załatwiania sprawy, w opiniowaniu projektu, jego zatwierdzeniu we wszystkich czyn
nościach mających wpływ na treść decyzji podpisanej przez osobę, która sprawuje
funkcję organu, lub wydającą decyzję w jego imieniu. Zakładano, że utrwalenie w me
tryce tych danych powinno zapewnić większe poczucie odpowiedzialności pracowni
ków urzędów za decyzje oraz ułatwić ustalenie osób, które przyczyniły się do wydania
decyzji wyrządzającej szkodę. Zamierzona regulacja prawna miała spowodować to, że
zostanie ujawniona stronom lub innym uczestnikom postępowania wiedza o sferze
wewnętrznej regulacji pracy urzędów zawartej w regulaminach lub innych aktach
ustalających podział zadań i czynności pomiędzy pracownikami urzędów jako po
mocniczego aparatu administracji publicznej31.
Ustawą z 15.07.2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyj- 313

©nego oraz ustawy - Ordynacja podatkowa32 wprowadzono do systemu czynności
procesowo-technicznych metrykę sprawy (art. 66a k.p.a. i art. 171a o.p.).
Metryka stanowi obowiązkowy element akt sprawy; zawarte są w niej dane wszystkich
osób uczestniczących w postępowaniu w sprawie. Oznacza to, że ewidencją należy objąć
nie tylko udział pracowników organu, lecz także udział w tych czynnościach strony
(stron), podmiotów na prawach strony, biegłych, świadków, osób trzecich. Istotne
znaczenie ma ponadto konieczność określenia w metryce sprawy rodzaju i treści czyn
ności procesowych lub faktycznych, podjętych przez daną osobę i utrwalonych w sto
sownych dokumentach.
31 B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2017, s. 407 i n.; B. Adamiak [w:] Ordynacja
podatkowa. Komentarz 2017, s. 1049 i 1050.
32 Dz.U. Nr 186, poz. 1100.
314 Metryka sprawy musi być prowadzona ciągle w toku postępowania, co oznacza obo
wiązek jej bieżącej aktualizacji. Szczegółowe zasady prowadzenia metryki według
jednolitego wzoru oraz wprowadzania do niej wpisów zgodnych z regulacją ustawową
zostały ustalone w rozporządzeniach wykonawczych wydanych na podstawie upoważ
nienia ustawowego (art. 66a § 4 k.p.a., art. 171a § 4 o.p.).
315 Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z 6.03.2012 r. w sprawie

wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy33 reguluje formę prowadzenia
metryki sprawy. Jest ona prowadzona w formie pisemnej lub elektronicznej. Jeżeli do
kumentacja określa przebieg załatwienia sprawy w systemie teleinformatycznym prze
znaczonym do elektronicznego zarządzania dokumentacją, umożliwiającym wyko
rzystanie w nim czynności kancelaryjnych, dokumentowanie przebiegu załatwienia
sprawy oraz gromadzenie i tworzenie dokumentów elektronicznych, to metryka spra
wy stanowi widok chronologicznego zestawienia czynności w sprawie, zawierający:
1) oznaczenie sprawy (datę wszczęcia lub znak sprawy); 2) tytuł sprawy (zwięzłe okreś
lenie przedmiotu sprawy); 3) datę dokonanej czynności; 4) określenie osoby podej
mującej daną czynność (nazwisko, imię, stanowisko); 5) określenie podejmowanej
czynności; 6) wskazanie identyfikatora dokumentu w aktach sprawy, do której odnosi
się dana czynność (§ 2 rozporządzenia). Jeżeli dokumentacja odzwierciedlająca prze
bieg załatwiania spraw nie powstaje w systemie teleinformatycznym, to metrykę spo
rządza się w formie tabeli, odnotowując w niej poszczególne czynności w sprawie. Wzór
tabeli reguluje załącznik do rozporządzenia (§ 3 rozporządzenia).
316 W postępowaniu podatkowym rozporządzenie Ministra Finansów z 5.03.2012 r.

w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy34 przyjmuje, że metrykę spra
wy można prowadzić, wypełniając ją odręcznie albo wykorzystując narzędzie infor
matyczne. W przypadku gdy metryka jest prowadzona przy wykorzystaniu narzędzia
informatycznego, informacje o prowadzeniu metryki przy wykorzystaniu tego narzę
dzia zamieszcza się w aktach sprawy. Metrykę drukuje się:
1) w razie potrzeby w trakcie postępowania podatkowego, w tym na żądanie strony
postępowania podatkowego;
2) po podjęciu ostatniej czynności w sprawie. Wydrukowaną metrykę dołącza się do
akt sprawy po podpisaniu decyzji.
317 Forma prowadzenia metryki sprawy zależna jest od przyjętego w danym podmiocie
sposobu zapewnienia odpowiedniej ewidencji, przechowywania oraz ochrony przed
uszkodzeniem, zniszczeniem bądź utratą dokumentacji odzwierciedlającej przebieg
załatwienia i rozstrzygnięcia sprawy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy zl4.07.1983r.
o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach35.
33 Dz.U. poz. 250.

34 Dz.U. poz. 246.
35 Dz.U. z 2019 r. poz. 553 ze zm.
Obowiązek prowadzenia metryki może zostać wyłączony w określonych rodzajach 318

spraw, ze względu na nieproporcjonalność nakładu środków koniecznych do prowa
dzenia metryki w stosunku do prostego i powtarzalnego charakteru tych spraw (art. 66a
§ 5 k.p.a., art. 171a § 5 o.p.).
Rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z 9.03.2012 r. w sprawie rodzaju

spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki jest wyłączony36, wyliczono w za
łącznikach rodzaje tych spraw (np. w sprawach prowadzonych na podstawie art. 45,
46, 47 ust. 2 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami37) prowadzonych
na podstawie krajowego porządku prawnego (załącznik nr 1); prowadzonych na pod
stawie aktów stanowionych przez organy Unii Europejskiej (załącznik nr 2), np. sprawy
prowadzonej na podstawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 111/2005
z 22.12.2004 r. określającego zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków
pomiędzy Unią a państwami trzecimi38. W załączniku nr 3 określono rodzaje spraw
prowadzonych na podstawie aktów wykonawczych (np. sprawy prowadzone na pod
stawie § 3 ust. 1, § 5 ust. 4 pkt 1, § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 19.10.2004 r.
w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspie
ranie grup producentów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich39, w któ
rych obowiązek prowadzenia metryki jest wyłączony. W myśl § 3 rozporządzenia
z 9.03.2012 r. wyłączenie obowiązku prowadzenia metryki sprawy odnosi się także do
akt postępowań odwoławczych, zażaleniowych oraz postępowań, o których mowa
w art. 145, 154, 155, 156, 161, 162 i 163 k.p.a.).
W postępowaniu podatkowym rozporządzeniem Ministra Finansów z 1.03.2012 r. 319

w sprawie rodzajów spraw, w których jest wyłączony obowiązek prowadzenia metry
ki sprawy40, w § 1 wyliczono enumeratywnie 11 kategorii spraw (np. umorzenia w ca
łości lub w części zaległości podatkowych, odsetek za zwłokę lub opłaty prolongacyjnej
w przypadkach, o których mowa w art. 67d o.p.). Wyłączenie obowiązku prowadzenia
metryki w wyliczonych rodzajach spraw obejmuje wyłącznie postępowanie przed or
ganem I instancji; nie obejmuje spraw załatwianych w postępowaniu odwoławczym,
w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności
decyzji ostatecznej albo postanowienia ostatecznego oraz uchylenia albo zmiany de
cyzji ostatecznej albo postanowienia ostatecznego.
Udostępnienie akt sprawy. Dostęp do akt sprawy stanowi jedną z konsekwencji obo- 320
wiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady jawności wobec stron, która to
zasada wywodzi się z ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, jak też

37 Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.
38 Dz.Urz. UE z 2005 r. L 22, s. 1, ze zm.
39 Dz.U. Nr 238, poz. 2391 ze zm.
40 Dz.U. z 2018 r. poz. 370.
z zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej “. Ma

jąc dostęp do akt sprawy, strona (jej przedstawiciel, pełnomocnik) ma możliwość sku
tecznej obrony swoich interesów; w sprawach podatkowych od 2009 r. i od 2011 r.
w postępowaniu ogólnym stronie nadal przysługuje to prawo także po zakończeniu
postępowania (art. 73 § 1 zdanie drugie k.p.a., art. 178 § 1 zdanie drugie o.p.).
Przepisy art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 178 § 1 o.p. dają stronom (podmiotom na prawach
stron) prawo wglądu w akta sprawy oraz utrwalania sobie wiadomości w notatkach
odpisów, a w postępowaniu podatkowym sporządzania kopii przy wykorzystaniu
własnych przenośnych urządzeń. Strona ma prawo żądać uwierzytelnienia odpisów,
kopii akt sprawy. W postępowaniu administracyjnym prawo to obwarowane jest prze
słanką - jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Takiej prze
słanki, ograniczającej prawo strony, nie przyjmuje Ordynacja podatkowa (art. 178 § 3
o.p.). W postępowaniu podatkowym przyznano stronie prawo dalej idące, a miano
wicie prawo żądania wydania jej kopii akt sprawy lub uwierzytelnionych odpisów akt
sprawy albo uwierzytelnienie kopii akt sprawy (art. 178 § 3 o.p.). W postępowaniu
administracyjnym k.p.a. nie ustanawiał tego prawa expressis verbis, co wywołało wątp
liwości interpretacyjne. W uchwale NSA z 8.10.2018 r„ I OPS 1/18 (CBOSA) przyjął:
„W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [...] mieści się sporządzenie przez
organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na
wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy”.
Organ administracji publicznej, a w postępowaniu podatkowym organ podatkowy,

mogą zapewnić stronie dokonanie czynności wglądu do akt, sporządzenia z nich no
tatek, odpisów, kopii, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu
strony przez zastosowanie kwalifikowanego podpisu elektronicznego lub podpisu za
ufanego, podpisu osobistego, a także przy zastosowaniu innych technologii umożli
wiających identyfikację strony (art. 73 § 3 k.p.a. oraz art. 178 § 4 o.p. w związku z art. 20a
ust. 1 i 2 ustawy z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących
zadania publiczne*42).
Granice jawności akt dla stron, zgodnie z art. 74 § 1 k.p.a. (art. 179 § 1 o.p.),
O wyznaczają wymagania ustawy z 5.08.2010 r. o ochronie informacji niejaw
nych43, w której art. 5 ust. 1-4 określa informacje opatrywane klauzulami: ściśle tajne,
tajne, poufne, zastrzeżone oraz zasady przyznawania uprawnienia do dostępu do nich.
W art. 74 § 1 k.p.a. bezwzględną ochroną obejmuje się dokumenty z dwiema pierw-
11 Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz, s. 184-185; J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński,

Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 157; E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a.
Komentarz, s. 149; O. Bujkowa, Ochrona obywatela w kodeksie postępowania administracyjnego, Warszawa
1984, s. 91-93; T. Górzyńska, Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej, Kraków 1999,
s. 250-262.
42 Dz.U. z 2019 r. poz. 700 ze zm.
43 Dz.U. z 2019 r. poz. 742.
szymi klauzulami. Artykuł 74 § 1 k.p.a. zmierza jednakże jeszcze dalej w ograniczeniu

jawności akt sprawy w ten sposób, że dopuszcza wyłączenie od przeglądania akt „ze
względu na ważny interes państwowy”.
Mocniej ogranicza się prawo strony do wglądu do akt w art. 179 § 1 infine o.p.; wyłącza
się od przeglądania - poza dokumentami chronionymi jako niejawne - te z nich, „które
organ podatkowy wyłączy z akt sprawy ze względu na interes publiczny”. Nie ma wobec
tego potrzeby kwalifikowania interesu publicznego jako ważnego, ale oczywiście w każ
dym przypadku zastosowania tego przepisu trzeba skonkretyzować wymagania inte
resu publicznego występujące w danej sprawie, które nakazują ograniczenie prawa
strony do obrony jej interesów. W postępowaniu podatkowym obowiązuje zachowanie
tajemnicy skarbowej rozciągającej się na indywidualne dane podatkowe podatników,
płatników i inkasentów (art. 293 o.p.), co nie wpływa na zakres uprawnień stron wglądu
do akt ich spraw zgodnie z art. 301 o.p.
Przy realizowaniu prawa udostępniania akt obowiązują zasady ochrony danych oso
bowych. Osoby, których dane dotyczą, mają prawo do korzystania z uprawnień wyni
kających z art. 15 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679
z 27.04.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych
osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrek
tywy 95/46/WE (zob. zasady ochrony danych osobowych). W razie wszczęcia postę
powania administracyjnego z urzędu w wyniku skargi powszechnej złożonej przez
osobę trzecią wgląd do akt przez stronę następuje z pominięciem danych osoby skła
dającej skargę (art. 73 § Ib k.p.a.).
Ograniczenie jawności akt dla stron ze względu na ochronę informacji niejawnych 321
wynika z mocy prawa. Po prostu te akta są dla stron niedostępne, a ze względu na ważny
interes państwowy (interes publiczny) ograniczenie jawności akt następuje z mocy
postanowienia organu administracyjnego, w którym oznacza się akta wyłączone od
wglądu. Wszelkie ograniczenia w dostępie do akt sprawy, a więc wyłączenie ich spod
przeglądania, sporządzania notatek lub odpisów, mogą być wprowadzone postano
wieniem, które podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Postanowienie takie powinno
być doręczone na piśmie i z uzasadnieniem (art. 124 § 2 i art. 125 § 1 k.p.a. oraz art. 217
§ 2 i art. 218 o.p.); służy na nie też skarga do sądu administracyjnego.
Przepis art. 73 § la k.p.a. i art. 178 § 2 o.p. dopuszcza przeglądanie akt sprawy wyłącznie
w lokalu organu i w obecności jego pracownika. Jest to przepis, który zmierza do za
pewnienia bezpieczeństwa akt sprawy. Ochronę danych gromadzonych w systemie
teleinformatycznym organu zapewnia się przez stosowanie procedury identyfikacji
strony, która ma mieć dostęp do dokumentów elektronicznych (art. 73 § 3 k.p.a.
i art. 178 §4 o.p.).
4. Środki dyscyplinujące tok czynności postępowania
322 Środkami dyscyplinującymi czynności postępowania i załatwienie sprawy są przede

wszystkim terminy ustanawiane dla organu administracji publicznej oraz dla stron
i innych uczestników postępowania, a ponadto rolę tę odgrywają również środki przy
musu, które mogą być stosowane wobec stron i uczestników postępowania. Wprawdzie
terminy spełniają w postępowaniu kilka funkcji, ponieważ dynamizują postępowanie,
porządkują je, spełniają funkcję gwarancyjną dla stron, jak również stabilizują roz
strzygnięcia44, ale w postępowaniu administracyjnym można na plan pierwszy wysunąć
te ich funkcje, które przeciwdziałają bezczynności administracji, chronią przed prze
wlekłością czynności procesowych.
W Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej ustanowiono

terminy załatwiania spraw przez organy, związano je terminami dokonywania niektó
rych czynności procesowych, zamieszczono także ustawowe terminy dotyczące czyn
ności stron lub uczestników postępowania, dopuszczono wyznaczenie terminów przez
organ prowadzący postępowanie lub przez inny organ45.
Trzeba zaznaczyć, że terminy ustanowione w Kodeksie postępowania administracyj

nego lub w dziale IV Ordynacji podatkowej mają charakter procesowy, dotyczą sku
teczności czynności postępowania lub dopuszczalności ich podejmowania. Zagadnie
niem prawnym odrębnym jest obowiązywanie terminów prawa materialnego docho
dzenia pewnych roszczeń, przedawnienia praw lub obowiązków. W tym zakresie
przedmiotowym do terminów materialnoprawnych należy zaliczyć terminy wyłącza
jące dopuszczalność stosowania sankcji wzruszalności (art. 146 § 1 k.p.a„ art. 245 § 1
pkt 3 lit. b o.p.), dopuszczalności stosowania sankcji nieważności (art. 156 § 2 k.p.a.,
art. 247 § 2 o.p.). W sprawach rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym
ogólnym lub szczególnym zawsze muszą być uwzględniane skutki upływu terminów
materialnoprawnych, ale bez szczególnej podstawy prawnej czynności procesowe or
ganu lub stron nie będą miały wpływu na ich bieg.
323 /X Obliczanie terminów. Reguły obliczania terminów zawiera art. 57 § 1-4 k.p.a.46,
który stanowi: „§ 1. Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne
zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie
nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. § 2.
44 I. Nowikowski, Terminy w Kodeksie postępowania karnego, Lublin 1988, s. 12-14; wiele podziałów
terminów podano na s. 14-21.
45 Wykaz terminów wprowadzonych przez poszczególne przepisy Kodeksu postępowania admini
stracyjnego podaje W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 94-96.
46 Ustawy materialnoprawne mogą wprowadzać regulację szczególną terminów dokonania skutecznie
czynności procesowych. Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z 29.09.2015 r. - Prawo o zgromadzeniach
(Dz.U. z 2019 r. poz. 631), stanowiąc w art. 14: „Organ gminy wydaje decyzję o zakazie zgromadzenia nie
później niż na 96 godzin przed planowaną datą zgromadzenia [...]”.
4. Środki dyscyplinujące tok czynności postępowania 249
Terminy określone w tygodniach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim tygodniu,
który nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu. § 3. Terminy określone
w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada
początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było -
w ostatnim dniu tego miesiąca. § 3a. Terminy określone w łatach kończą się z upływem
tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby
takiego dnia w ostatnim roku nie było - w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten
dzień47. § 4. Jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany
ustawowo wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest
dniem wolnym od pracy ani sobotą”48. W art. 57 § 5 k.p.a. uregulowano zasady doko
nywania czynności procesowych zapewniających zachowanie terminów przez strony
lub innych uczestników postępowania administracyjnego ogólnego.
Od nowelizacji z 2002 r. przepisy art. 12 § 1-5 o.p. normują wspólne dla prawa mate
rialnego i procesowego zasady obliczania terminów w sprawach podatkowych, a tak
że ich zachowania w wyniku czynności procesowych stron lub innych uczestników
tego postępowania (§ 6). W art. 12 § 1-4 o.p. uregulowano tak samo jak w Kodeksie
postępowania administracyjnego obliczanie terminów w dniach, tygodniach, w mie
siącach i latach, a w § 5 stanowi się, że gdy „ostatni dzień terminu przypada na sobotę
lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień
po dniu lub dniach wolnych od pracy, chyba że ustawy podatkowe stanowią inaczej”.
Zasady obliczania terminów unormowane w przytoczonych przepisach stosują organy

prowadzące postępowanie, jak również strony i inni uczestnicy postępowania.
W art. 57 § 5 k.p.a. oraz w art. 12 § 6 o.p. uregulowano zasady zachowania terminów,

które dotyczą tylko stron i innych uczestników postępowania, a nie odnoszą się one
do czynności podejmowanych w postępowaniu przez organy. Zachowanie terminu
przez organ następuje wskutek innych czynności (przez wydanie postanowienia, we
zwanie osób). Tak samo zupełnie inne są następstwa uchybienia terminowi przez or
gan - są one odrębnie unormowane (np. wtedy, gdy zostanie uchybiony termin załat
wienia sprawy).
Do tych czytelnych reguł można dodać jedną uwagę. Od terminów wyznaczają 324
O cych pewien
czynności. Terminy
okres (liczbę dni, tygodni) należy odróżnić terminy określające datę
oznaczające datę czynności są przez organ wyznaczane (np. ter
min rozprawy), nie wymagają obliczania i nie będą przywracane, lecz w uzasadnionych
wypadkach będą ponownie wyznaczane (np. nowy termin odroczonej rozprawy).
47 Sposób obliczenia terminu określonego w latach wprowadziła ustawa z 7.04.2017 r. o zmianie

ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).
48 Rozwiązanie wprowadzone powyższą ustawą.
325 Terminy załatwienia sprawy. W celu zdyscyplinowania czynności organu admini

stracji publicznej przy załatwianiu spraw można stosować rozmaite rozwiązania praw
ne. Prawodawca wykorzystał już do tego celu najpierw dewolucję kompetencji, czyli
przeniesienie sprawy do wyższej instancji działającej za opieszałą niższą instancję, po
tem zasadę sygnalizowania organowi nadzoru przypadków niezałatwienia spraw w ter
minie; w pewnym zakresie było zastosowane także uznanie milczenia organu w ozna
czonym czasie za decyzję pozytywną.
W obowiązującym stanie prawnym stosuje się kilka środków dyscyplinujących skoja

rzonych razem, co uregulowano w art. 35-38 k.p.a. i art. 139-142 o.p. z odesłaniem
także do przepisów odrębnych oraz z ustanowieniem prawa do skargi sądowej na bez
czynność lub przewlekłość postępowania organu administracji publicznej (art. 3 § 2
pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Do tych środków należy zaliczyć wprowadzenie ustawą z 7.04.2017 r.
o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych
ustaw regulację milczącego załatwienia sprawy.
326 Głównym elementem całej konstrukcji prawnej jest maksymalny termin załat
wi wienia sprawy (termin ad quem), zależny od charakteru sprawy i będący albo
terminem ustawowym, albo terminem wyznaczonym przez organ administracji pub
licznej. Dla organu administracji publicznej termin załatwienia sprawy ma charakter
instrukcyjny tylko pod tym względem, że jego upływ nie pozbawia tego organu kom
petencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania w niej decyzji. Takie rozwiązania mogą
jednak wprowadzać ustawy materialnoprawne.
Na przykład zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane49: „Zgło

szenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego roz
poczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej,
w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść
sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ admi
nistracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie”. Upływ
tego terminu pozbawia organ kompetencji do wydania decyzji.
W przepisach prawa materialnego można wskazać na rozwiązania wyznaczające gra

nice dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie. Na przykład zgodnie z art. 98a
ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami50: „Wszczęcie postępo
wania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od
dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo
orzeczenie o podziale stało się prawomocne”. Upływ terminu wyłącza dopuszczalność
wszczęcia postępowania w sprawie, co oznacza wyłączenie dopuszczalności nałożenia
na jednostkę obowiązku. Upływ ustawowego terminu od zdarzenia naruszenia zakazu
lub nakazu może prowadzić do pozbawienia kompetencji do nałożenia kary pieniężnej.
49 Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.

50 Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.
Na przykład zgodnie z art. 95c ust. 1 ustawy z 6.09.2001 r. o transporcie drogowym51:

„Kary pieniężnej, o której mowa w art. 95b, nie nakłada się, jeżeli od dnia popełnienia
czynu upłynęło 2 lata”. Upływ terminu ustawowego powoduje powstanie określonych
praw materialnych jednostki przez wyłączenie dopuszczalności nałożenia na nią obo
wiązków publiczno - prawnych i z tego względu nie można go potraktować jako ter
minu instrukcyjnego w czystej postaci jak w postępowaniu sądowym52.
Artykuł 35 § 1 k.p.a. powtarza za art. 12 § 1 k.p.a. zasadę ogólną szybkości postępowania, 327
ustanawiając obowiązek działania „bez zbędnej zwłoki”; podobnie art. 139 § 1 o.p.
w nawiązaniu do art. 125 o.p. Od razu trzeba zaznaczyć, że jest to zwrot stylistyczny,
a nie chodzi o wprowadzenie do regulacji prawnej pojęcia zwłoki w rozumieniu prze
pisów prawa cywilnego (art. 476 k.c.). Dla spraw niewymagających zbierania dowodów,
możliwych do rozpatrzenia na podstawie dowodów dostarczonych przez stronę lub
posiadanych przez organ, nie wyznaczono terminu załatwienia, bo powinny one być
załatwiane przez wydanie decyzji niezwłocznie, od ręki (art. 35 § 2 k.p.a. i art. 139 § 2
o.p.).

oraz niektórych innych ustaw wprowadzono regulację postępowania uproszczonego.
Termin do załatwienia sprawy w postępowaniu uproszczonym nie odbiega od terminu
załatwienia sprawy w zwykłym toku. Zgodnie z dodanym do art. 35 § 3a k.p.a.: „Za
łatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie
później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania”. W razie koniecz
ności podjęcia czynności dowodowych, czy to w formie rozprawy, czy też postępowania
gabinetowego, termin załatwienia sprawy wynosi miesiąc, a sprawy „szczególnie skom
plikowane”, czyli sprawy o zawiłym stanie faktycznym lub prawnym, wymagające
współdziałania z innymi organami, powinny być załatwiane nie później niż w dwa
miesiące. Dla organu odwoławczego termin załatwienia sprawy wynosi miesiąc.
W sprawach podatkowych termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym
prowadzonym jako gabinetowe wynosi dwa miesiące, a z rozprawą - trzy miesiące
(art. 139 § 3 o.p.).
Terminy załatwienia spraw o charakterze maksymalnym ustanowione w art. 35 § 3

k.p.a., art. 139 § 1 i 3 o.p. liczy się od daty wszczęcia postępowania, a w postępowaniu
odwoławczym - od daty otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Do tych ter
minów nie wlicza się odrębnych terminów wyznaczonych w przepisach prawa w celu
dokonania określonych czynności, okresu, w którym postępowanie było zawieszone,
jak również nie wlicza się opóźnień powstałych albo z winy stron, albo z powodu oko
liczności niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.; art. 139 § 4 o.p.). Te maksymalne
51 Dz.U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.

52 W postępowaniu cywilnym uchybienie takiemu terminowi przez sąd nie daje stronie podstaw
do kwestionowania czynności sądu, por. W. Broniewicz, Postępowanie cywilne..., s. 85-88.
terminy mogą być w odniesieniu do określonych spraw zastąpione terminami okreś

lonymi w przepisach szczególnych ustaw materialnego prawa administracyjnego.
W sprawach wszczętych na skutek sprzeciwu prokuratora od decyzji osta

O tecznej obowiązuje jeden termin załatwienia sprawy, wynoszący 30 dni od daty
jego wniesienia do organu (art. 185 § 1 k.p.a., który jest stosowany również wprost
w sprawach podatkowych).
328 Uchybienie terminowi załatwienia sprawy stwarza dla organu, niezależnie od przy
czyny uchybienia, obowiązek zawiadomienia strony o tym fakcie z podaniem przy
czyny oraz wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.,
art. 140 § 1 i 2 o.p.). Ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania
administracyjnego oraz niektórych innych ustaw nałożono na organ obowiązek za
mieszczenia w zawiadomieniu o prawie wniesienia ponaglenia. Po upływie terminu
ustawowego lub terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy (tzn. terminu określo
nego w art. 35 k.p.a. i art. 139 o.p. lub przepisach odrębnych albo też terminu nowego,
wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., art. 140 § 1 o.p.), stronie
służy ponaglenie.
Konstrukcja prawna ponaglenia - środka obrony przed bezczynnością w postępowaniu

podatkowym - została wprowadzona ustawą z 12.09.2002 r. o zmianie ustawy - Or
dynacja podatkowa oraz zmianie niektórych innych ustaw53, nadającą nowe brzmienie
art. 141 § 1: „Na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym
na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie do: 1) organu podatkowego wyższego
stopnia, 2) ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie zo
stała załatwiona przez izbę skarbową”. Ponaglenie zastąpiło inny środek - skargę do
organu wyższego stopnia. Ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępo
wania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw wprowadzono w miejsce za
żalenia do organu wyższego stopnia, a w razie braku organu wyższego stopnia wezwa
nia do usunięcia naruszenia praw, ponaglenie.
Zgodnie z art. 37 § 1: „Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie

załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani
w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest pro
wadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)”.
Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowa

dzącego postępowanie. Organ obowiązany jest bez zbędnej zwłoki przekazać ponagle
nie organowi wyższego stopnia, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego
otrzymania. W razie gdy nie ma organu wyższego stopnia, ponaglenie wnosi się do
organu prowadzącego postępowanie. Ponaglenie wymaga uzasadnienia.
53 Dz.U. Nr 169, poz. 1387 ze zm.

W postępowaniu podatkowym, zgodnie z art. 141 § 1 o.p.: „Na niezałatwienie sprawy

we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy
ponaglenie do: 1) organu podatkowego wyższego stopnia; 2) dyrektora izby admini
stracji skarbowej, jeżeli sprawa dotyczy rozpatrywania odwołań od decyzji, o których
mowa w art. 83 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji
Skarbowej, wydanych przez naczelnika urzędu celno-skarbowego; 3) Szefa Krajowej
Administracji Skarbowej, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby
administracji skarbowej”.
W postępowaniu administracyjnym organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia obo

wiązany jest je rozpatrzyć w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ
rozpatruje ponaglenie w formie postanowienia. Obligatoryjnymi elementami posta
nowienia, poza wynikającymi ze struktury postanowienia, zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a.
są:
1) wskazanie, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlek
łego prowadzenia postępowania, i jednoczesne stwierdzenie, czy miało ono miejsce
z rażącym naruszeniem prawa;
2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości:
a) zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę do załatwienia sprawy i wyzna
czenie terminu do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone,
b) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub
przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających
bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.
W przypadku gdy ponaglenie nie ma konstrukcji dewolucyjnej, a jest rozpatrywane

przez organ, który dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, nie jest wydawane po
stanowienie, organ ten zaś po ustaleniu bezczynności lub przewlekłości niezwłocznie
załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bez
czynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegają
cych bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.
W postępowaniu podatkowym organ podatkowy właściwy do rozpatrzenia ponagle

nia - uznając ponaglenie za uzasadnione - wyznacza dodatkowy termin załatwienia
sprawy oraz zarządza wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia
sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu
terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy nieza
łatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 141 § 2
o.p.).
W żadnym razie wniesienie ponaglenia nie daje podstaw organowi wyższego stopnia
do podjęcia w sprawie decyzji54. Postanowieniem wydanym na skutek ponaglenia tylko
54 Nie do przyjęcia jest teza postanowienia NSA z 7.10.1983 r„ SA/Lu 172/83, OSP 1985/7-8, poz. 125,
że odpowiedź na takie zażalenie jest decyzją, z krytyczną glosą J. Borkowskiego (OSP 1985/7-8, poz. 125).
wyznacza on termin załatwienia sprawy. Przepisy, o których była mowa, stosuje się
również w przypadku niezałatwienia w terminie sprawy, w której był wniesiony sprze
ciw przez prokuratora (art. 185 § 2 k.p.a.).
Dalszym skutkiem naruszenia obowiązków załatwiania sprawy z zachowaniem termi

nów jest możliwość pociągnięcia pracownika do odpowiedzialności porządkowej
lub dyscyplinarnej. „Pracownik organu administracji publicznej podlega odpowie
dzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzia
nej w przepisach prawa, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w ter
minie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy”
(art. 38 k.p.a.). Zgodnie z art. 142 o.p.: „Pracownik organu podatkowego, który z nie
uzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku
wynikającego z art. 140 albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie ustalonym
zgodnie z art. 141 § 2, podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo
innej odpowiedzialności przewidzianej przepisami prawa”. Odrębnym skutkiem jest
możliwość „innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa”. Ta inna od
powiedzialność może być wynikiem np. roszczeń regresowych organu administracji
publicznej, jeżeli poniesie on odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niedotrzyma
niem terminów załatwiania spraw55.
329 Uchybienie terminowi załatwienia sprawy z powodu bezczynności oraz przewlek

łości. Warte podkreślenia jest wprowdzenie ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy -
Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw wyróżnienia
w art. 37 § 1 k.p.a. bezczynności oraz przewlekłości. Rozgraniczenie tych dwóch od
rębnych instytucji naruszenia prawa do szybkiego załatwienia sprawy wywoływało
wątpliwości. Przyjęte rozgraniczenie usuwa te wątpliwości przyjmując wprost, że za
łatwienie sprawy decyzją nie wyłącza ochrony przed przewlekłością. Przewlekłość bę
dzie zatem miała miejsce, gdy np. bezzasadnie organ zawiesił postępowanie, podej
mował zbędne dla ustalenia stanu faktycznego czynności dowodowe.
Terminy dokonania czynności procesowych przez organ. W Kodeksie postępowania

administracyjnego wiele przepisów określa ustawowe terminy dla organu prowadzą
cego postępowanie56. Są to terminy ad quem, przed których upływem należy dokonać
czynności (np. autokontrola decyzji po wniesieniu odwołania - art. 133 k.p.a.; art. 227
§ 1 w zw. z art. 226 § 1 o.p.), jak też terminy post quem, po których upływie dokonuje
się czynności (np. rozprawa może się odbyć nie wcześniej niż po siedmiu dniach od
doręczenia wezwań - art. 92 k.p.a.; dowód przeprowadza się po siedmiu dniach od daty
zawiadomienia strony o nim - art. 190 § 1 o.p.).
55 Na podstawie przepisów ustawy z 20.01.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy

publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2016 r. poz. 1169).
56 Wymienia je W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 94-95.
Terminy dokonania czynności procesowych w pewnym zakresie dynamizują postę

powanie, ale przede wszystkim odgrywają rolę gwarancyjną dla stron i uczestników
postępowania. Terminów do dokonania niektórych czynności nie wlicza się do terminu
załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., art. 139 § 4 o.p. Naruszenie tych termi
nów nie daje stronie podstaw do kwestionowania samych czynności procesowych, ale
może być potraktowane przez sąd administracyjny jako naruszenie przepisów proce
sowych mające istotny wpływ na wynik sprawy.
W Kodeksie postępowania administracyjnego są ustanowione terminy dla organu słu

żące stabilizacji rozstrzygnięć w sprawie. Z takimi terminami mamy do czynienia przy
instytucji wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Są to ter
miny ad quem, bo przed ich upływem można uchylić decyzję lub stwierdzić jej nie
ważność. Po upływie tych terminów organy administracji publicznej wprawdzie nadal
mogą sprawę rozpoznać, ale rozstrzygnięcie sprawy musi już mieć inny charakter, jest
to deklaratywne stwierdzenie naruszenia prawa przez decyzję, a w sprawach podatko
wych odmowa uchylenia decyzji albo stwierdzenia jej nieważności z podaniem prze
szkody prawnej.
Do terminów ustanowionych dla organów administracji publicznej stosuje się 330

O zasady obliczania terminów określone w art. 57 § 1-4 k.p.a. oraz art. 12 § 1-5
o.p., ale w żadnym wypadku nie stosuje się przepisów dotyczących przywrócenia
terminów, te bowiem przepisy nie dotyczą organów i terminów je obowiązujących,
a wyłącznie odnoszą się do terminów dla stron lub innych uczestników postępowania.
Terminy dokonania czynności procesowych przez strony i uczestników postępo 331

wania. Dokonanie wielu czynności procesowych przez strony powinno następować
w terminach ustawowych pod rygorem bezskuteczności czynności, np. wniesienie od
wołania. Terminy stanowione w przepisach Kodeksu postępowania administracyj nego
i Ordynacji podatkowej dla stron mają charakter dyscyplinujący, dlatego że są to ter
miny ad quem, ze swej istoty prekluzyjne (zawite)57. Czynność procesowa powinna być
dokonana przed upływem tych terminów, bo tylko wtedy będzie skuteczna. Niektóre
przepisy Kodeksu dopuszczają wyznaczanie terminów przez organ, np. termin do usu
nięcia braków podania, termin przedłużenia mediacji, termin do zawarcia ugody. Ter
miny te wywierają ten sam skutek co ustawowe, bo w podanym przykładzie, jeżeli
ugoda nie zostanie zawarta do wyznaczonego terminu, organ rozstrzygnie sprawę de
cyzją. Terminy ustawowe nie mogą być przez organ przedłużane, a jedynie mogą być
w określonych sytuacjach przywracane, terminy zaś wyznaczane przez organ mogą
być przedłużane58.
Terminy ustanawiane dla innych niż strony uczestników postępowania powodują

skutki odmiennego rodzaju, bo uchybienie tym terminom może spowodować zasto-

sowanie wobec uczestnika postępowania środków przymusu lub ukaranie grzywną.

Uchybienie terminowi ani zastosowanie wobec uczestnika postępowania środków
przymusu nie wpływają na ważność czynności procesowej, dla której dokonania termin
był ustanowiony. Jeżeli świadek się nie stawił na wezwanie i dopiero wymuszono to na
nim, to jego zeznanie będzie dowodem ocenianym tak samo jak każdy inny.
332 Zachowanie terminów. Dokonanie czynności, dla której był wyznaczony termin, za
pewnia wtedy dochowanie terminu, gdy dopełni się jej przed organem. W przypadku
możliwości posłużenia się pismem dla dokonania czynności (np. wniesienie żądania
wszczęcia postępowania w sprawie wzruszenia ostatecznej decyzji w postępowaniu
podatkowym, co będzie skuteczne tylko przed upływem pięciu lat od jej doręczenia -
art. 256 § 1 o.p.) termin będzie zachowany, jeżeli pismo zostanie przed upływem ter
minu nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu
ustawy z 23.11.2012 r. - Prawo pocztowe59, a za granicą - za pośrednictwem urzędu
konsularnego, albo też gdy skorzysta się z pośrednictwa ustawowo upoważnionych
podmiotów.
W postępowaniu podatkowym termin zostanie zachowany również, gdy pismo zosta

nie nadane w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszech
ne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub otrzymane przez polską
placówkę pocztową operatora wyznaczonego po nadaniu w państwie spoza Unii Eu
ropejskiej.
W art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a. oraz w art. 12 § 6 pkt 1 o.p. na pierwszym miejscu wśród
czynności zapewniających zachowanie terminu stawia się wysyłanie pism w formie
elektronicznej. Termin wysłania podania w formie dokumentu elektronicznego będzie
zachowany, jeżeli przed jego upływem podanie zostanie wysłane, a nadawca otrzymał
urzędowe poświadczenie odbioru (art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a., art. 12 § 6 pkt 1 o.p.). Ponadto
art. 57 § 5 k.p.a. oraz art. 12 § 6 o.p. do przyjmowania pism w zwykłej ich formie
upoważniają dowództwo jednostki wojskowej co do pism żołnierza, kapitana statku
morskiego odnośnie do pism członka załogi, a także administrację zakładu karnego,
gdy chodzi o pisma osób pozbawionych wolności. W postępowaniu podatkowym ter
min jest też zachowany, gdy pismo zostało złożone przez osobę aresztowaną w admi
nistracji aresztu śledczego (art. 12 § 6 o.p.).
333 Przywrócenie terminu. Instytucja przywrócenia terminu może być stosowana wy
łącznie do terminów procesowych w przypadku uchybienia terminowi przez stronę
lub innego uczestnika postępowania albo przez osobę zainteresowaną. Przesłanką jej
zastosowania jest to, że uchybienie terminowi już samo w sobie wywołuje ujemne
skutki dla tych osób, pozbawiając je jakiegoś uprawnienia procesowego czy narażając
59 Dz.U. z 2018 r. poz. 2188 ze zm. Decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej Poczta Polska
została operatorem wyznaczonym na lata 2016-2025.
na negatywne tego skutki60. Usunięciu tych ujemnych skutków służy instytucja przy
wrócenia terminu, wprowadzona do przepisów procesowych ze względów słuszności
oraz w celu zapewnienia dochodzenia do prawdy obiektywnej61. W Ordynacji podat
kowej z powodu niejednorodności materii prawnej (przepisy materialne i proceduralne
w jednej ustawie) stanowi się w art. 162 § 4, że instytucja przywrócenia terminu ma
zastosowanie tylko do terminów procesowych - trzeba dodać dla jasności - obowią
zujących strony i innych uczestników postępowania podatkowego. Nie oznacza to, że
brak takiego zastrzeżenia w art. 58 k.p.a. daje podstawy do przywrócenia terminu ma
terialnego.
W art. 58 § 1 i 2 k.p.a. (art. 162 § 1 i 2 o.p.) ustanowiono następujące przesłanki 334

O przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie:
1) brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi;
2) wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu;
3) dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie
terminu;
4) dopełnienie wraz z wnioskiem tej czynności, dla której byt ustanowiony przywra
cany termin.
Osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwia

rygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od
niej niezależna i istniała ona przez cały czas - aż do wniesienia wniosku o przywrócenie
terminu (powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej i trwała
po jego upływie aż do wystąpienia z wnioskiem)62.
Przywrócenie terminu nie może nastąpić z urzędu. Jest do tego potrzebny bez
względnie wniosek zainteresowanego podmiotu (w przepisach Kodeksu postępowania
administracyjnego zwany prośbą), który wnosi się w formie podania.
Termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody
i - licząc od tego dnia - wynosi siedem dni. Wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu
trzeba dokonać - nie czekając na przywrócenie terminu - czynności, dla której był
ustanowiony, np. wnieść odwołanie. Terminu do złożenia wniosku o przywrócenie
terminu nie można już przywrócić zgodnie z wyraźnym przepisem zawartym w art. 58
§ 3 k.p.a. i art. 162 § 3 o.p.
Przywrócenie terminu następuje w drodze postanowienia wydanego przez or- 335

O gan właściwy w sprawie, w której miała być dokonana czynność. Postanowienie
odmowne może być zaskarżone w drodze zażalenia (art. 59 § 1 k.p.a. oraz art. 163 § 3
o.p.). W przepisach Ordynacji podatkowej dopiero od noweli z 2002 r. stanowi się, tak

62 W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys...; E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 138.
samo jak w Kodeksie postępowania administracyjnego, że postanowienia dotyczące

przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia lub odwołania są ostateczne (art. 59 § 2
k.p.a. oraz art. 163 § 2 o.p.). Rygoryzm tych przepisów łagodzi to, że dopuszcza się
wstrzymanie wykonania decyzji lub postanowienia na żądanie strony przed rozpa
trzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia
(art. 60 k.p.a. i art. 164 o.p. - suspensywność względna), a skarga do sądu administra
cyjnego służy nie tylko na postanowienie zaskarżalne zażaleniem, lecz także na koń
czące postępowanie (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).
336 Środki przymusu. Wiele czynności procesowych, których wykonanie stanowi obo
wiązek stron lub innych uczestników postępowania, a także osób trzecich, może być
wymuszonych przez wymierzenie przez organ kary grzywny albo kary porządkowej,
jak również przez zastosowanie środków przymusu przewidzianych w przepisach
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W postępowaniu administracyjnym ogólnym początkowo można było karać grzywną

strony postępowania za naruszenie obowiązku osobistego stawienia się na wezwanie
organu, nie można było natomiast stosować tej kary w przypadku dowodu z przesłu
chania stron. Od nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 1996 r„ pod
noszącej też kwoty grzywny (wymierzonej po raz pierwszy do 50 zł, a ponownie -
200 zł), niedopuszczalne stało się wymierzanie tej kary stronom postępowania, może
ona być wymierzona tylko innym uczestnikom postępowania za naruszenie obowiąz
ków procesowych, a więc świadkom, biegłym, osobom uchylającym się od udostęp
nienia przedmiotu oględzin.
Wysokość grzywny może być przepisami szczególnymi podwyższona. Takie rozwią

zanie wprowadziła ustawa z 10.05.2018 r. o ochronie danych osobowych63, stanowiąc
w art. 69: „W przypadku, o którym mowa w art. 88 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -
Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Urzędu wymierza karę grzywny
w wysokości od 500 złotych do 5000 złotych” (ust. 1).
„Wymierzając karę grzywny, Prezes Urzędu bierze pod uwagę:

1) w przypadku osoby fizycznej - sytuację osobistą wezwanego i stopień zrozumienia
powagi ciążących na nim obowiązków wynikających z wezwania lub
2) potrzebę dostosowania wysokości kary grzywny do celu, jakim jest przymuszenie
wezwanego do zadośćuczynienia wezwaniu” (ust. 2). „Kara grzywny, o której mowa
w ust. 1, może być nałożona także w przypadku, gdy strona odmówiła przedsta
wienia tłumaczenia na język polski dokumentacji sporządzonej w języku obcym”
(ust. 3).
63 Dz.U. z 2018 r. poz. 1000 ze zm.

Pewne ograniczenie wprowadzono w art. 88a k.p.a.64, stanowiącym, że żołnierzowi

w czynnej służbie wojskowej, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej
dyspozycyjnie65, za naruszenie obowiązków procesowych nie wymierza się kary grzyw
ny, lecz kieruje się wniosek do dowódcy jednostki o pociągnięcie go do odpowiedzial
ności dyscyplinarnej.
Kara grzywny ma charakter środka przymusu, na co wskazuje art. 88 § 2 k.p.a., 337

O dający podstawę do zwolnienia od tej kary w przypadku usprawiedliwionej przy
czyny naruszenia obowiązku procesowego.
Wymierzenie kary grzywny nie wyłącza możliwości zastosowania środków przymusu

przewidzianych w ustawie z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w admini
stracji66, służących egzekwowaniu świadczeń o charakterze niepieniężnym. Postano
wienie o wymierzeniu kary grzywny jest zaskarżalne zażaleniem - tak samo jak po
stanowienie odmawiające zwolnienia od tej kary (czyli odrzucające usprawiedliwienie
ukaranego).
W postępowaniu podatkowym obowiązują znacznie bardziej rygorystyczne przepisy 338

zawarte w art. 262 i 263 o.p. Przepisy te wprowadzają pojęcie kary porządkowej
w kwocie znacznie wyższej niż w Kodeksie postępowania administracyjnego (do
2800 zł; corocznie waloryzowana zgodnie z art. 262a o.p.), która może być wymierzona
stronom i innym uczestnikom postępowania za naruszenie obowiązków procesowych
wymienionych w art. 262 § 1 pkt 1-3, w § 2 i 3 o.p. Tylko w przypadku gdy dokonanie
czynności jest uzależnione od wyrażenia zgody przez stronę lub innego uczestnika,
a zgoda taka nie została wyrażona zgodnie z art. 262 § 4 o.p., nie stosuje się kary po
rządkowej. Podobnie jak w postępowaniu administracyjnym ogólnym jest to środek
przymusu, którego zastosowanie można uchylić po usprawiedliwieniu naruszenia
obowiązków procesowych (art. 262 § 6 o.p.). Wymierzenie kary porządkowej nie stoi
na przeszkodzie zastosowaniu innych środków przymusu ustanowionych w przepisach
odrębnych (art. 263 § 3 o.p.). Tak samo jak w postępowaniu administracyjnym ogól
nym zażalenie służy na postanowienie o ukaraniu oraz na postanowienie odmawiające
uchylenia kary porządkowej.
Rodzajem dolegliwości, też sprzyjającej dyscyplinowaniu stron i innych uczestników 339

postępowania, jest obciążanie ich kosztami postępowania wynikającymi z ich winy
(art. 262 § 1 k.p.a., art. 267 § 1 pkt 5 o.p.). W postępowaniu podatkowym rozszerzono
przypadki zawinienia przez to, że nie tylko wskazano na naruszenia obowiązków pro
cesowych (zagrożonych karą porządkową), lecz także potraktowano w ten sam sposób
merytoryczne treści czynności procesowych stron (art. 267 § 1 pkt 5 i art. 268 § 1 i 2
64 Ustawa z 9.10.2009 r. o dyscyplinie wojskowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2024). Odpowiednika tego
przepisu nie ma w Ordynacji podatkowej.
65 Rozdział 4b „Terytorialna służba wojskowa” ustawy z 21.11.1967 r. o powszechnym obowiązku
obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1459 ze zm.).
“ Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.
o.p.). Na represyjny charakter obarczania stron i uczestników kosztami postępowania

wskazuje wprost art. 268 § 4 o.p., stanowiący, że nie obarcza się kosztami dodatkowymi
wtedy, gdy zostanie uchylona kara porządkowa. Wprawdzie w przypadku środków
przymusu nie obowiązuje zakaz podwójnego karania, ale ze swej istoty stwarzają one
wzmożoną dolegliwość.
5. Zawieszenie postępowania administracyjnego
340 W doktrynie postępowania cywilnego wyróżnia się zawieszenie postępowania w ścis

łym znaczeniu oraz tzw. spoczywanie procesu, które ma miejsce na zgodny wniosek
stron lub wskutek ich bezczynności; jako zawieszenie postępowania traktuje się „taki
stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy {lis pendens), w którym
nadal istnieją powstałe w nim skutki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega
wstrzymaniu, sprawa «spoczywa» bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe
nie są podejmowane; w okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie
nie biegną; po ustaniu przyczyny zawieszenia postępowanie zostaje podjęte na nowo”67.
W literaturze dzieli się przyczyny zawieszenia postępowania administracyjnego na ob

ligatoryjne i fakultatywne68.
341 Przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania ogólnego można podzie-

wF lić na dwie kategorie:
1) brak reprezentacji strony w postępowaniu, co jest uregulowane w art. 97 § 1
pkt 1 -3a k.p.a. przez enumerację wyczerpującą przyczyny tego stanu rzeczy, a więc:
śmierć strony, gdy postępowanie powinno być prowadzone z udziałem jej następ
ców prawnych; śmierć jej przedstawiciela ustawowego; utrata przez stronę lub
przez przedstawiciela ustawowego zdolności do czynności prawnych; wygaśnięcie
zarządu sukcesyjnego;
2) konieczność rozstrzygnięcia w trybie dla niej zwykłym kwestii wstępnej (prejudy-
cjalnej, wpadkowej) - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tzn. rozstrzygnięcie zagadnienia ma-
terialnoprawnego, będącego we właściwości innego organu lub sądu, mającego
charakter zagadnienia otwartego (wcześniej nierozstrzyganego) i samoistnego, od
którego rozstrzygnięcia zależy wynik sprawy głównej; w pojęciu trybu zwykłego
mieści się rozpatrzenie kwestii wstępnej przez właściwy organ lub sąd, bo w art. 100
§ 2 i 3 k.p.a. ustanawia się również tryb wyjątkowy jej rozstrzygnięcia69.
67 System Prawa Procesowego Cywilnego, t. II, Wrocław 1987, s. 67-68, cyt. s. 67; obszerną analizę
instytucji przeprowadza G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków
2005.
68 W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 171.
69 B. Graczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, „Zeszyty
Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne” 1965/38, seria I, s. 91-97.
5. Zawieszenie postępowania administracyjnego 261
Szczególna podstawa zawieszenia postępowania została wprowadzona przez ustawę

z 10.06.2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania de
pozytów oraz przymusowej restrukturyzacji70, dodając do art. 97 § 1 pkt 5 k.p.a., który
stanowi „Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: na wniosek Banko
wego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku gdy stroną postępowania jest podmiot
w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r.
o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz
przymusowej restrukturyzacji”. Według art. 2 pkt 44 podmiot w restrukturyzacji to
podmiot, wobec którego właściwy organ prowadzący przymusową restrukturyzację
wydał decyzję, o której mowa w art. 101 ust. 7-9 o wszczęciu wobec podmiotu krajo
wego przymusowej restrukturyzacji albo decyzję o umorzeniu lub konwersji instru
mentów kapitałowych oraz decyzję na podstawie art. 102 ust. 1 i 4 o wszczęciu przy
musowej restrukturyzacji wobec instytucji finansowej.
W sprawach podatkowych konieczność rozstrzygnięcia kwestii wstępnej była jedyną

przyczyną zawieszenia postępowania do wejścia w życie Ordynacji podatkowej, lecz
już w aktualnym stanie prawnym znaczenie tej instytucji procesowej wyraźnie wzrosło
w tych sprawach. Artykuł 201 § 1 o.p. ustanawia przesłanki obligatoryjnego i fakul
tatywnego zawieszenia postępowania podatkowego, z których trzy są w pełni tożsame
z wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Obligatoryjnie organ
podatkowy zawiesza postępowanie (art. 201 o.p.):
1) w razie śmierci strony, jeżeli postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzed
miotowe;
2) w razie zaprzestania pełnienia funkcji przez zarządcę sukcesyjnego albo wygaśnię
cie zarządu sukcesyjnego, jeżeli postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy suk
cesyjnego;
3) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia za
gadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;
4) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony;
5) w razie utraty przez stronę lub jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czyn
ności prawnych;
6) w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję uchylającą w całości
decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez
ten organ lub stwierdzającą nieważność decyzji;
7) w razie wystąpienia o opinię Rady do Spraw Przeciwdziałania Unikaniu Opodat
kowania (art. 119h o.p.).
Fakultatywnie organ podatkowy może zawiesić postępowanie:

1) w razie wystąpienia, na podstawie ratyfikowanych umów o unikaniu podwójnego
opodatkowania lub innych ratyfikowanych umów międzynarodowych, których
stroną jest Rzeczpospolita Polska, do organów innego państwa o udzielenie infor
macji niezbędnych do ustalenia lub określenia wysokości zobowiązania podatko-
70
Dz.U. z 2019 r. poz. 795 ze zm.
wego, jeżeli nie ma żadnych innych okoliczności poza objętymi wystąpieniem,

które mogą być przedmiotem dowodu, albo
2) jeżeli wszczęta została procedura wzajemnego porozumiewania.
Fakultatywnie organ podatkowy zawiesza postępowanie na wniosek strony w sprawie

udzielania ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych (art. 204 § 1 o.p.).
342 XX Przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania są ujęte inaczej, ponie-

xx waż kilka z nich musi wystąpić łącznie. Organ administracji publicznej może
zawiesić postępowanie na wniosek tej strony, na której żądanie je wszczęto, gdy inne
strony nie wnoszą sprzeciwu i gdy nie godzi to w interes społeczny (art. 98 § 1 k.p.a.).
Fakultatywne zawieszenie postępowania podatkowego z mocy art. 204 § 1 o.p. jest
ograniczone przedmiotowo tylko do spraw ulg w zapłacie podatków i może nastąpić
na wniosek strony, który nie musi odpowiadać jakimś szczególnym wymaganiom, czyli
zakres dyspozycyjności jest nieco szerszy niż w Kodeksie postępowania administra
cyjnego, ale dotyczy tylko spraw jednego rodzaju.
W przypadku obligatoryjnego zawieszenia postępowania jego czynności są podejmo

wane po ustaniu przyczyny zawieszenia albo z urzędu, albo na wniosek stron, a w przy
padku zawieszenia fakultatywnego - tylko na żądanie strony albo stron (zasada dys
pozycyjności).
343 XX Zawieszenie postępowania oraz odmowa podjęcia dalszych czynności postępo-

xx wania następują postanowieniem, na które służy zażalenie; ostateczne posta
nowienie może być zaskarżone do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym
przyjmuje się, że zażalenie służy na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz
na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowienie
o odmowie zawieszenia postępowania oraz postanowienie o podjęciu zawieszonego
postępowania zaskarżalne są łącznie z odwołaniem. Wykładnia ograniczająca prawo
zażalenia służy przyspieszeniu załatwienia sprawy, choć w konsekwencji może prowa
dzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu podatkowym expressis verbis wy
łączono prawo zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania
(art. 205 § 1 o.p.).
344 Zawieszenie postępowania nie oznacza bezczynności organu administracji publicznej

w sprawie, a jedynie ograniczenie jego działania do kontroli stanu sprawy, ponieważ
od wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania organ ma w postępowaniu
administracyjnym ogólnym następujące obowiązki:
1) podjęcie czynności zmierzających do usunięcia przeszkody w prowadzeniu postę
powania, czyli złożenie wniosków do właściwych organów albo wezwanie strony
do wniesienia takich wniosków (art. 99 i 100 § 1 k.p.a.); konieczność tych działań
5. Zawieszenie postępowania administracyjnego 263
wynika z obowiązywania zasady ogólnej przestrzegania praworządności oraz wy

ważania racji interesu społecznego i słusznego interesu stron71;
2) podjęcie niezbędnych czynności w zawieszonym postępowaniu w celu zapobieże
nia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego czy poważnej szkodzie dla
interesu społecznego (art. 102 k.p.a.);
3) zastosowanie wyjątkowego trybu rozstrzygania kwestii wstępnej, gdy strona nie
podejmuje starań o usunięcie przeszkody procesowej (art. 100 § 3 k.p.a.);
4) podjęcie z urzędu czynności zawieszonego postępowania po ustaniu przeszkody
w jego prowadzeniu, chyba że wcześniej z takim wnioskiem wystąpi strona - art. 97
§ 2 k.p.a.; postanowienie odmawiające podjęcia czynności zawieszonego postępo
wania może być zaskarżone w drodze zażalenia (art. 101 § 3 k.p.a.);
5) respektowanie tego, że w okresie zawieszenia postępowania jest wstrzymany bieg
terminów kodeksowych.
Na organach podatkowych spoczywają tylko obowiązki wymienione w pkt 1,4 oraz 5,

co wynika z przepisów art. 202, 203, 205,205a i 206 o.p. Organy te nie mają prawnych
podstaw do podejmowania czynności procesowych w okresie zawieszenia postępowa
nia.
Artykuł 100 § 1-3 k.p.a. ustanawia tryb wyjątkowy rozstrzygania kwestii wstępnej, 345
który stosuje się w dwóch odmiennych od siebie sytuacjach:
1) bez zawieszania postępowania, co może nastąpić z dwóch przyczyn: po pierwsze -
gdy zawieszenie postępowania może stworzyć stan zagrożenia życia lub zdrowia
ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, po drugie - gdy to za
wieszenie „mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony” i wtedy roz
patrzenie kwestii wstępnej może być uzależnione od wniesienia przez stronę sto
sownego zabezpieczenia (np. kaucji);
2) w trakcie zawieszenia postępowania, gdy strona mimo wezwania przez organ do
złożenia wniosku do właściwego organu (np. pozwu do sądu, czego za nią nie
można zrobić) i wyznaczenia jej terminu nie dokonała takiej czynności.
Ten wyjątkowy tryb rozpoznania kwestii wstępnej powoduje, że organ admini

O stracji publicznej bada sprawę wykraczającą poza zakres jego właściwości rze
czowej. Oczywiście rozstrzyga w niej tylko na użytek prowadzonego przez siebie po
stępowania w celu usunięcia przeszkody w jego prowadzeniu, ale mimo wszystko jest
to sytuacja wyjątkowa, bo naruszająca podział kompetencji między organy państwo
we72. Przypadki stosowania trybu wyjątkowego wymagają interpretacji ścieśniającej
wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy dodać,
że Ordynacja podatkowa nie zawiera przepisów dopuszczających tryb wyjątkowy roz-

72 Wyjątkowość działania w tym trybie ze względu na „wyłom w normalnym układzie kompetencji
organów państwowych” mocno akcentuje B. Graczyk, O niektórych..., s. 96.
strzygania kwestii wstępnej - zawsze musi nastąpić zawieszenie postępowania, gdy się
ona wyłoni.
346 Konsekwencją odmiennego rozstrzygnięcia kwestii wstępnej przez właściwy do tego

organ jest powstanie przesłanki wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.
Trudno podzielić pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 10.08.1983 r. (I SA

© 481/83, ONSA 1983/2, poz. 65), że: „O zagadnieniach prejudycjalnych rozstrzyga
samodzielnie organ (w tym zarówno sąd, jak i organ administracji), który wydaje roz
strzygnięcie zależne od takiego zagadnienia”, ponieważ z trybu wyjątkowego czyni się
zasadniczy, bez oglądania się na podział właściwości i kompetencji między organy
różnych władz publicznych7374 .
347 Zasada dyspozycyjności ma w postępowaniu administracyjnym ograniczony zakres

stosowania. Jednym z przypadków jej zastosowania jest fakultatywne zawieszenie po
stępowania. Jeżeli przez trzy lata od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie
zgłosi wniosku o podjęcie czynności postępowania, to powstaje szczególny skutek
prawny, bo zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a. oraz art. 204 § 2 o.p.: „żądanie wszczęcia postę
powania uważa się za wycofane”, co stanowi podstawę umorzenia postępowania. O ta
kich konsekwencjach bezczynności w okresie spoczywania procesu strony muszą być
pouczone w postanowieniu o zawieszeniu postępowania (wprost o tym stanowi art. 204
§ 3 o.p.).
6. Czynności orzecznicze w toku postępowania

administracyjnego
348 W trakcie postępowania organ administracji publicznej podejmuje czynności orzecz

nicze w związku z zagadnieniami prawnymi i faktycznymi wyłaniającymi się w toku
rozpoznawania sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje wpraw
dzie uproszczony podział orzeczeń organu administracji publicznej na decyzje (i zrów
nane z nimi ugody, których nie ma w postępowaniu podatkowym) oraz postanowie
nia, lecz jest to dychotomia pozorna, bo w obrębie decyzji i postanowień można wy
różnić dalsze ich rodzaje.
349 W doktrynie wyróżnia się m.in. dwa rodzaje postanowień dotyczących czynności
procesowych, a mianowicie: ściśle procesowe (np. co do dowodów) oraz postano
wienia procesowe wpływające na dalszy bieg postępowania, np. o przywróceniu ter-
minu 74 .
73 Zob. krytyczną glosę B. Adamiak, PiP 1984/7, s. 147-149.

74 J. Zimmermann, Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983/1, s. 58-67.
6. Czynności orzecznicze w toku postępowania administracyjnego 265
Postanowienia wpływające na dalszy bieg postępowania mogą być zaskarżane

O zażaleniem, a od 1995 r. mogą być także zaskarżane do sądu administracyjnego.
Te postanowienia muszą mieć formę określoną w art. 124, 125 k.p.a. i - przez odesła
nie - w art. 126 k.p.a. (art. 217 i 218 o.p.).
Postanowienia ściśle procesowe muszą być wydawane z zachowaniem pełnych wy

magań formy wtedy, gdy służy od nich zażalenie; doręcza się je na piśmie, z uzasad
nieniem, z pouczeniem o środkach zaskarżenia. W pozostałych przypadkach posta
nowienia procesowe albo będą doręczane na piśmie i będą zawierać minimum ele
mentów określonych w art. 124 § 1 k.p.a. lub art. 217 § 1 o.p., albo też będą to posta
nowienia ogłaszane ustnie, a to minimum elementów, o którym mowa, będzie
utrwalone w protokole (art. 125 § 2 k.p.a. w związku z art. 14 § 2 k.p.a. oraz art. 67 § 2
pkt 5 k.p.a.; tak samo - art. 217 § 1 o.p. w związku z art. 172 § 2 pkt 4 i art. 126 o.p.).
Generalna reguła ustanowiona w art. 123 § 1 i 2 k.p.a. (art. 216 § 1 i 2 o.p.) co do

wydawania postanowień i ich materii ma ten skutek, że organ administracji publicznej
nie może w żadnej innej formie wpłynąć na zakres i tok czynności procesowych, nie
zależnie od stopnia ich doniosłości w sprawie, oraz na dalszy bieg postępowania jak
tylko przez wydanie postanowienia. Porządkuje to oczywiście czynności orzecznicze,
ale też formalizuje czynności postępowania, co ułatwia sprawowanie kontroli w toku
instancji administracyjnych i przez sąd administracyjny.
Rozdział XIII
DOWODY I POSTĘPOWANIE WYJAŚNIAJĄCE
1. Dowód i przedmiot dowodu, domniemania faktyczne

i prawne, uprawdopodobnienie
350 Jednym z zasadniczych elementów procesu stosowania normy prawa materialnego jest
uznanie faktu za udowodniony na podstawie określonego materiału zgodnie z przy
jętą teorią dowodową i opisanie tego faktu w języku prawnym1. Szczególne znaczenie
tego stadium postępowania podkreśla się w orzecznictwie sądowym, wskazując na to,
że z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika dla organów admi
nistracji publicznej obowiązek „podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wy
jaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący
całego materiału dowodowego, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do ze
branych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania w uzasad
nieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów,
na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił
wiarygodności i mocy dowodowej (art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.).
Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala dopiero na ocenę,
czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa mate
rialnego [podkr. aut.]”2. Waga tego etapu stosowania prawa nie może być podważona
przez dopuszczenie mediacji co do stanu faktycznego sprawy. Nie podważa tego zna
czenia regulacja postępowania uproszczonego.
Organ administracji publicznej, podejmując zatem decyzję, powinien mieć sprecyzo

wane zdanie w przedmiocie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a ta podstawa może
być ustalona po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w postę
powaniu wyjaśniającym. Prowadzone przez organ administracji publicznej postępo
wanie wyjaśniające jest oparte na zasadzie prawdy obiektywnej, o czym stanowi art. 7
k.p.a. w następujący sposób: „W toku postępowania organy administracji publicznej
1 J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 52; J. Wróblewski, Stosowanie prawa
przez organy administracji, OMT 1972/12, s. 17 i n.
2 Wyrok NSA z 11.03.1981 r„ SA 272/81, ONSA 1981/1, poz. 19. Takie stanowisko sądu
administracyjnego było przyjmowane w późniejszych orzeczeniach.
1. Dowód i przedmiot dowodu, domniemania faktyczne i prawne,... 267
[...] z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do do
kładnego wyjaśnienia stanu faktycznego W postępowaniu podatkowym istotny
jest art. 122 o.p., który stanowi: „W toku postępowania organy podatkowe podejmują
wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz
załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym”. Z treści tych przepisów wypływają
dwa wnioski:
- pierwszy, wskazujący na to, że postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie
prawdy obiektywnej, której istota polega na wyczerpującym zbadaniu „wszelkich
okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć
jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa”3;
- drugi, dotyczący rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym;
ustalenie stanu faktycznego sprawy jest obowiązkiem organu administracji publicz
nej. Wprowadzenie do art. 7 k.p.a. prawa strony do złożenia wniosku o podjęcie
czynności ustalenia stanu faktycznego nie zmienia reguły rozłożenia ciężaru dowodu.
Z zasady prawdy obiektywnej dla organu administracji publicznej wynika również dy
rektywa wskazująca na to, w jakim duchu należy interpretować przepisy prawa obo
wiązującego4. Zasadę prawdy obiektywnej wzmacnia zasada bezstronności ustanowio
na w art. 8 § 1 k.p.a. Dla ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego gwarancją jest
bezstronność organu administracji publicznej podejmującego czynności w postępo
waniu wyjaśniającym. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewnia cały system
gwarancji prewencyjnych, do których należy zaliczyć przede wszystkim postanowienia
przepisów prawa procesowego regulujące postępowanie dowodowe.
Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji publicznej do- 351
kładnego ustalenia stanu faktycznego. W pojęciu „ustalenie stanu faktycznego” mieści
się ustalenie faktów oraz ich wszechstronne naświetlenie5. W nauce zwraca się uwagę
na konieczność szerokiego rozumienia pojęcia faktu. Podkreśla się, że: „nie chodzi
bowiem tu tylko o konkretne zdarzenie ograniczone w przestrzeni i czasie, ale o wszel
kie elementy stanu faktycznego sprawy dające się ustalić w drodze postępowania do
wodowego, a więc wszelkie przejawy wewnętrznego życia ludzkiego, jak zamiar, dobra
czy zła wola, świadomość, poczytalność itp. oraz przejawy świata zewnętrznego, które
w przeciwieństwie do zdarzeń ujmowane są nie tylko kinetycznie, ale statycznie (po-
zaruchowo), np. stan drogi, wygląd budynku, pogoda, ciepłota pomieszczeń itp.”6.
Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje za- 352
warte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. W myśl art. 77 § 1 k.p.a.:
„Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i roz
patrzyć cały materiał dowodowy”. Również w postępowaniu podatkowym organ po-
4 A. Skąpski, Ochrona jednostki przy ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w procesie
cywilnym, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Prace Prawnicze” 1982/100, s. 148.
5 E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 152-154.
6 W. Siedlecki, Uchybienia procesowe w sądowym postępowaniu cywilnym, Warszawa 1971, s. 72.
268 Rozdział XIII. Dowody i postępowanie wyjaśniające
datkowy obowiązany jest zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał do
wodowy (art. 187 § 1 o.p.). Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany: po
pierwsze, podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego mate
riału dowodowego; po drugie, rozpatrzyć cały zgromadzony materiał dowodowy.
353 Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie
jest konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przez
pojęcie dowodu należy natomiast rozumieć „środek dowodowy, a zatem ten środek,
który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nie
istnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdzi
wości twierdzeń o tych faktach” .
Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wprost w swych przepisach, co

należy rozumieć przez pojęcie przedmiotu dowodu. Na podstawie art. 7 k.p.a. i prze
pisów szczegółowych (np. art. 78 § 1 i 2 k.p.a.) można przyjąć, że przedmiotem dowodu
są fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej,
oraz mające znaczenie prawne7 8. Tak też należy przyjąć w postępowaniu podatkowym
(art. 122 i 188 o.p.). Ocenę faktów przeprowadza organ na podstawie przepisów prawa
materialnego. Organ powinien ustalić, które fakty mają znaczenie dla sprawy, i wydać
postanowienia dotyczące przeprowadzenia dowodów.
Według rozwiązania przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego

O nie wymagają dowodu fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi
z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.). Takie też rozwiązanie przyjmuje art. 187 § 3 o.p. Nie
wymagają zatem dowodu fakty notoryjne, przez które rozumie się „okoliczności, zda
rzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posia
dającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi miejscowości”9, w której znajduje się
siedziba organu administracji publicznej. Fakty znane z urzędu to takie, które są znane
organowi prowadzącemu postępowanie z racji wykonywanych funkcji lub zajmowa
nego stanowiska10. Fakty znane z urzędu muszą być podane do wiadomości strony, bo
mogą być jej nieznane (art. 77 § 4 zdanie drugie k.p.a., art. 187 § 3 zdanie drugie o.p.).
Organ administracji publicznej dokonuje ustaleń stanu faktycznego, nie tylko opierając
się na zgromadzonym materiale dowodowym, lecz także na podstawie domniemań.
Rozróżnia się domniemania faktyczne i prawne.
7 W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 301.

8 W. Siedlecki, Uchybienia procesowe..., s. 72. Zdaniem W. Dawidowicza przedmiotem dowodu „jest
okoliczność, której istnienie lub nieistnienie organ prowadzący postępowanie albo strona pragną ustalić za
pomocą określonego dowodu” (Ogólnepostępowanie administracyjne..., s. 153).
’ W. Siedlecki, Postępowanie cywilne..., s. 304; J. Borkowski [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka,
R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 164.
2. Pojęcie i klasyfikacja środków dowodowych 269
Domniemania faktyczne wynikają z doświadczenia życiowego, bo „związek między 354

faktem danym w doświadczeniu a poszukiwanym ustala się swobodnie na podstawie
doświadczenia i wnioskuje się na podstawie jednego faktu nieposzukiwanego o istnie
niu faktu poszukiwanego”11.
Domniemania prawne wynikają z przepisu prawa, który „nakazuje przyjęcie faktu 355
poszukiwanego na podstawie innego faktu”. Można je podzielić na domniemania
proste, dopuszczające przeciwdowód, oraz domniemania niezbite, niedające się oba
lić przeciwdowodem, ponieważ taki przeciwdowód jest zakazany12.
Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa nie regulują expressis

verbis dopuszczalności przyjmowania domniemań jako metody dowodzenia. W prze
pisach szczegółowych ustanawia się jednak domniemania prawne, np. domniemanie
istnienia pełnomocnictwa (art. 33 § 4 k.p.a., art. 138b § 3 o.p.), domniemanie dorę
czenia pisma (art. 43 k.p.a., art. 150 § 4 o.p.), domniemanie zgodności z prawdą do
kumentu urzędowego (art. 76 § 1 k.p.a., art. 194 § 1 o.p.).
Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza ustalenie okoliczności fak- 356

O tycznych bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, gdy przepisy szcze
gółowe przewidują uprawdopodobnienie istnienia tych okoliczności. „Uprawdopo
dobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, nie daje pewności,
lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie”13.
W związku z tym przepisy prawne ograniczają możliwość stosowania uprawdopodob
nienia tylko odnośnie do faktów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii
wpadkowej, a nie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy, w której toczy się postępowanie.
Dopuszczalne jest uprawdopodobnienie istnienia okoliczności faktycznych wskazują
cych na wątpliwości co do bezstronności pracownika (art. 24 § 3 k.p.a.), na brak winy
osoby, która uchybiła terminowi (art. 58 § 1 k.p.a.). Takie też rozwiązanie przyjmuje
Ordynacja podatkowa co do braku bezstronności pracownika (art. 130 § 3 o.p.) oraz
braku winy osoby, która uchybiła terminowi (art. 162 § 1 o.p.).
2. Pojęcie i klasyfikacja środków dowodowych
Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia środka dowodo- 357

© wego, stanowi jedynie w art. 75 § 1, że: „Jako dowód należy dopuścić wszystko,
co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szcze
gólności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz
oględziny”. Również Ordynacja podatkowa stanowi w art. 180 § 1, że: „Jako dowód

12 E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 158-159, cyt. s. 158.
13 W. Siedlecki, Postępowanie cywilne..., s. 307.
należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest
sprzeczne z prawem”. „Dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być w szcze
gólności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie
biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe
oraz inne dokumenty zgromadzone w toku działalności analitycznej Krajowej Admi
nistracji Skarbowej, czynności sprawdzających, kontroli podatkowej lub kontroli cel-
no-skarbowej oraz materiały zgromadzone w toku postępowania karnego albo postę
powania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe” (art. 181
o.p.). Przyjmując to rozwiązanie prawne jako punkt wyjścia rozważań, można uznać,
że przez pojęcie środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym należy ro
zumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie.
środki dowodowe klasyfikuje się na podstawie różnych kryteriów14. Najczęściej

O klasyfikuje się je, przyjmując za podstawę następujące kryteria:
358 1. Kryterium sposobu zetknięcia się organu orzekającego z faktem będącym przed
miotem dowodu. Na podstawie tego kryterium dzielimy środki dowodowe na: bez
pośrednie, tj. takie środki, przy których organ administracji publicznej prowadząc
postępowanie wyjaśniające ma możność bezpośredniego spostrzegania i stwierdzania
prawdziwości określonego faktu (np. oględziny), i pośrednie, tj. takie środki, przy
których organ stwierdza istnienie określonego faktu nie na podstawie bezpośredniego
spostrzegania, lecz pośrednio, na podstawie spostrzegania innego faktu (np. zeznania
świadków, opinie biegłych, dokumenty co do ich treści, przesłuchania stron).
359 2. Kryterium rodzaju źródła informacji. Należą tu środki dowodowe: rzeczowe,

tj. takie, w których źródłem informacji są cechy danej rzeczy lub zachowane na niej
ślady pewnych zdarzeń, a organ orzekający zaznajamia się z nimi przez oględziny
(np. oględziny dokumentów, gdy chodzi nie o ich treść, lecz o właściwości zewnętrzne,
oględziny ciała ludzkiego), i osobowe, tj. środki dowodowe, w których źródłami in
formacji są osoby (np. zeznania świadków, opinie biegłych, przesłuchania stron, pi
semne oświadczenia zawarte w dokumentach). Uwzględniając z kolei formę przeka
zania informacji organowi orzekającemu, środki dowodowe osobowe dzieli się na
ustne i pisemne.
Kwestią sporną jest w nauce zaliczenie dokumentów albo do grupy środków do
© wodowych rzeczowych, albo osobowych. Jest to związane z brakiem jednolitości
poglądów co do pojęcia dokumentu.
Jeżeli przyjmiemy szerokie rozumienie pojęcia dokumentu, przez który będziemy

rozumieć „każdy przedmiot, który w ten czy inny sposób wskazuje na zaistnienie pew-
14 B. Adamiak, System środków dowodowych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, „Acta

Universitatis Wratislaviensis. Przegląd Prawa i Administracji” XVIII, 1984/665, s. 48 i por. podaną tam
literaturę.
2. Pojęcie i klasyfikacja środków dowodowych 271
nych zdarzeń”15, bez dalszego zróżnicowania, to można zaliczyć je do środków dowo

dowych rzeczowych.
Jeżeli przyjmie się wąskie pojęcie dokumentu jako aktu pisemnego i wyróżni się dwie
sytuacje, tzn. taką, gdy dokument jest przedmiotem oględzin, oraz inną, gdy źródłem
informacyjnym jest treść oświadczenia zawarta w dokumencie, to należy uznać moż
liwość zakwalifikowania dokumentu do obu rodzajów źródeł informacji.
Argumentem przemawiającym za zaliczeniem dokumentu do grupy osobowych środ

ków dowodowych, gdy chodzi o oświadczenie pisemne w nim zawarte, będzie to, że
źródłem informacyjnym jest jednak osoba, od której oświadczenie pochodzi. W nauce
przyjmowane jest jeszcze inne stanowisko, akcentujące konieczność wyróżnienia trze
ciej grupy środków dowodowych, a mianowicie środków dowodowych mieszanych,
osobowo-rzeczowych, do której zalicza się dokumenty i opinie biegłych16.
3. Kryterium dopuszczalności przeprowadzenia danego środka dowodowego. Na 360

jego podstawie wyróżnia się środki dowodowe: podstawowe, tj. takie, których prze
prowadzenie nie jest obwarowane określonymi przesłankami (np. dokumenty, zezna
nia świadków, opinie biegłych, oględziny); posiłkowe, tj. środki, których dopuszczal
ność jest uzależniona od spełnienia określonych przesłanek (np. przesłuchanie stron).
4. Kryterium regulacji prawnej środków dowodowych. Na podstawie tego kryterium 361

środki dowodowe można podzielić na: uregulowane w przepisach Kodeksu postę
powania administracyjnego, a w postępowaniu podatkowym uregulowane w przepi
sach Ordynacji podatkowej, tj. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oglę
dziny, przesłuchanie stron, oraz nieuregulowane w Kodeksie postępowania admini
stracyjnego i w Ordynacji podatkowej, dla których można przyjąć zaczerpniętą z pro
cedur sądowych nazwę - „środki dowodowe nienazwane”17.
Środki dowodowe nienazwane są to nowe środki, powstające w wyniku rozwoju nauki

i techniki. Katalog środków dowodowych wymieniony w art. 75 § 1 k.p.a., a w postę
powaniu podatkowym w art. 181 o.p. nie jest zamknięty, na co wskazuje użycie w nim
zwrotu „w szczególności”18. Dopuszczalne są zatem w postępowaniu administracyjnym
i postępowaniu podatkowym środki dowodowe nienazwane, jeżeli mogą przyczynić
się do wykrycia prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem, np. plany, mapy,
filmy19.
15 W. Kałuski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1929, s. 88.
16 M. Czubalski, O pojęciu i klasyfikacji środków dowodowych, PiP 1968/1, s. 121 i n.
19 B. Bogomilski, Postępowanie dowodowe, „Rada Narodowa, Gospodarka i Administracja” 1974/25,
s. 19. Przykładu środka dowodowego sprzecznego z prawem dostarcza wyrok NSA z 25.03.1981 r.,
SA 353/81, ONSA 1981/1, poz. 26 - przyjęcie w postępowaniu administracyjnym jako dowodu wyroku
sądu po zatarciu skazania lub ukarania z mocy prawa; tak samo wyrok z 22.10.1981 r„ I SA 2067/81, ONSA
1981/2, poz. 103.
3. System środków dowodowych
362 Dowód z dokumentów. Pojęcie dokumentu nie zostało w doktrynie jednoznacznie

zdefiniowane. Na podstawie przepisów prawnych przyjmuje się, że przez dokument
należy rozumieć akt pisemny stanowiący wyrażenie określonych myśli lub wiadomoś
ci20. Pojęcie dokumentu, jakim posługują się przepisy prawa procesowego, nie może
być ujmowane w takim znaczeniu, jakie nadaje pojęciu „dokument elektroniczny”
ustawa z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zada
nia publiczne21, która w art. 3 pkt 2 stanowi, że użyte w ustawie określenie „dokument
elektroniczny” oznacza „stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych upo
rządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym
nośniku danych”. Natomiast przepisy szczególne mogą dopuszczać sporządzenie do
kumentu w formie dokumentu elektronicznego. Tak np. art. 217 § 4 k.p.a. przyjmuje
możliwość wydania zaświadczenia w formie dokumentu elektronicznego. W postępo
waniu podatkowym od 1.01.2016 r. wprowadzono dopuszczalność doręczania za
świadczeń w formie dokumentu elektronicznego (art. 9 ustawy z 10.01.2014 r. o zmia
nie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne
oraz niektórych innych ustaw22).
Rozwiązania prawne dotyczące mocy dowodowej dokumentów w postępowaniu administra

© cyjnym przeszły ewolucję. W rozporządzeniu o postępowaniu administracyjnem przyjęty był
podział na dokumenty publiczne i prywatne. Dokumenty publiczne, wystawione w określonej
formie, stanowiły zupełny dowód na to, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, oświadczone
lub zarządzone (art. 52 ust. 1 r.p.a.), a jednocześnie art. 52 ust. 2 r.p.a. stanowił, że dokumentem
publicznym jest „dokument, uznany za publiczny przez obowiązujące przepisy albo wysta
wiony przez władzę publiczną w granicach jej kompetencji, albo przez osobę zaufania pub
licznego”. Dokumenty prywatne stanowiły dowód zupełny jedynie na to, że zawarte w nich
oświadczenia pochodzą od wystawcy (art. 53 r.p.a.). Wspomniane rozporządzenie Prezydenta
RP przyjmowało więc rozwiązanie, według którego dokumenty publiczne (z wyjątkiem do
kumentów publicznych wystawionych przez władze obce - art. 52 ust. 3 r.p.a.), jeżeli spełniały
określone w przepisach prawnych wymagania, miały silniejszą moc dowodową oraz korzystały
z domniemania prawdziwości (art. 52 ust. 1 w związku z art. 55 r.p.a.). W takim zakresie była
ograniczona moc zasady swobodnej oceny dowodów.
W Kodeksie postępowania administracyjnego w brzmieniu tekstu pierwotnego

© obowiązywała zasada równej mocy wszystkich środków dowodowych23. Ozna
czało to odejście od podziału środków dowodowych na środki „silniejsze” oraz „słab
sze”, a w konsekwencji - nie przyznano dokumentom publicznym większej mocy do-
20 B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953, s. 112; W. Siedlecki, Postępowanie

cywilne..., s. 317.
21 Dz.U. z 2019 r. poz. 700 ze zm.
23 W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne..., s. 154.
3. System środków dowodowych 273
wodowej. Prawna regulacja dokumentów była ograniczona do wymienienia ich w ka

talogu przykładowym środków dowodowych, które mogą być wykorzystane w postę
powaniu administracyjnym (art. 70 k.p.a. tekstu pierwotnego).
Oparcie założeń postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym

© na tej zasadzie było w nauce różnie oceniane. Zwolennicy takiego rozwiązania
podkreślali, że oparcie postępowania dowodowego na zasadzie swobodnej oceny do
wodów i związanej z nią zasadzie równej mocy środków dowodowych służy realizacji
naczelnej zasady postępowania administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej24. Ich
zdaniem zerwanie ze szczególnym traktowaniem dokumentów publicznych nie ozna
cza, że nie jest możliwe uznanie pewnych dokumentów za dowody zupełne, jeżeli tak
stanowią szczególne przepisy prawa. Nie można jednak tak traktować wszelkich do
kumentów publicznych, otwierałoby to bowiem pole do nadużyć i nie byłoby korzystne
dla ochrony pozycji strony.
Już w czasie opracowania projektu Kodeksu postępowania administracyjnego

©było jednakże reprezentowane stanowisko odmienne. Według reprezentantów
tego stanowiska należało co do dokumentów utrzymać rozwiązania przyjęte w rozpo
rządzeniu o postępowaniu administracyjnem. Brak postanowień dotyczących doku
mentów powoduje lukę trudną do zapełnienia w praktyce, albowiem „nie wiadomo,
jak w postępowaniu administracyjnym należy oceniać wyroki (postanowienia) sądów
i decyzje innych organów państwowych oraz dokumenty prywatne”25.
Podkreślano również, że „z punktu widzenia ładu i porządku państwowego oraz po

trzeb wynikających z normalnej współpracy organów administracji państwowej nie
byłoby słuszne zwolnienie organu administracji od obowiązku respektowania doku
mentu wystawionego przez inny organ administracji tego samego państwa. A postulat
prawdy materialnej nie powinien na tym ucierpieć, ponieważ [...] przepisy wprowa
dzają właśnie w celu stworzenia warunków dla ustalenia prawdy materialnej dopusz
czalność dowodu nieprawdziwości materialnej dokumentu publicznego”26.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem drugim, postulującym przyznanie doku

©mentom publicznym większej mocy dowodowej. Pozostawienie luki w regulacji
prawnej co do mocy dowodowej dokumentów publicznych dało organom orzekającym
swobodę w ocenie mocy dowodowej dokumentów, a zwłaszcza pozwalało na odrzu
cenie ich bez przeprowadzenia przeciwdowodu.
24 E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 160 i n.

25 M. Zimmermann, Uwagi do projektu kodeksu postępowania administracyjnego, RPEiS 1959/4, s. 284.
26 B. Bogomilski w recenzji do I wyd. Komentarza do K.p.a. E. Iserzona, J. Starościaka, „Gospodarka
i Administracja Terenowa” 1962/2, s. 70; B. Bogomilski, Moc dowodowa dokumentów urzędowych
w postępowaniu cywilnym i administracyjnym [w:] Funkcjonowanie administracji w świetle orzecznictwa,
t. IV, Warszawa 1974, s. 142 i n.
363 Znowelizowany Kodeks postępowania administracyjnego nie utrzymuje w takim za

kresie jak poprzednio zasady równej mocy środków dowodowych. Według bowiem
art. 76 § 1 k.p.a.: „Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez po
wołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co
zostało w nich urzędowo stwierdzone”. Taką samą moc dowodową mają dokumenty
urzędowe sporządzone przez organy jednostek organizacyjnych lub podmiotów w za
kresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumień spraw wymienionych w art. 1
pkt 1 i 4 (art. 76 § 2 k.p.a.). Również takie rozwiązanie przyjmuje art. 194 § 1 o.p.,
stanowiąc: „Dokumenty urzędowe sporządzone w formie określonej przepisami prawa
przez powołane do tego organy władzy publicznej stanowią dowód tego, co zostało
w nich urzędowo stwierdzone”. Przepis art. 194 § 1 o.p. na podstawie § 2 tego artykułu
stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez inne jed
nostki, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów uprawnione są do ich wydania.
Kodeks postępowania administracyjnego za wzorem Kodeksu postępowania cy

O wilnego wprowadza, w dokumentu
miejsce pojęcia
mentu urzędowego2'. Dokumentom urzędowym w
publicznego, pojęcie doku
Kodeksie postępowania admini
stracyjnego i Ordynacji podatkowej przyznaje się zwiększoną moc dowodową w za
kresie tego, „co zostało w nich urzędowo stwierdzone”, jeżeli zostaną spełnione łącznie
dwie przesłanki: dokumenty sporządzono w przepisanej formie27 28; sporządziły je po
wołane do tego organy państwowe lub jednostki organizacyjne oraz podmioty w za
kresie poruczonych im z mocy prawa spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a.,
a w postępowaniu podatkowym zostały sporządzone przez powołane do tego organy
władzy publicznej oraz przez inne jednostki, uprawnione na podstawie odrębnych
przepisów do ich wystawienia.
W postępowaniu administracyjnym i podatkowym dopuszczalne jest przedstawienie

nie tylko oryginału dokumentu, lecz także urzędowo poświadczonego odpisu lub wy
ciągu z dokumentu, który znajduje się w aktach organu lub podmiotu, o którym mowa
w art. 76 § 1 i 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - w art. 194 § 1 i 2 o.p. Dopusz-
27 Ustawą z 22.11.2018 r. o dokumentach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 53 ze zm.) ustalono trzy
kategorie dokumentów publicznych w zależności od ich znaczenia dla bezpieczeństwa państwa.
Dokumenty publiczne kategorii pierwszej są to dokumenty najistotniejsze z punktu widzenia
bezpieczeństwa państwa, których wytwarzanie odbywa się w sposób uwzględniający szczególne środki
bezpieczeństwa, do nich zaliczono dowody osobiste, dokumenty paszportowe (wyliczone w art. 5 ust. 2 tej
ustawy). Dokumentami publicznymi kategorii drugiej są dokumenty istotne ze względu na bezpieczeństwo
państwa, bezpieczeństwo obrotu gospodarczego i prawnego, w tym dotyczące broni, międzynarodowego
przewozu towarów niebezpiecznych, potwierdzające wykształcenie wyższe i specjalistyczne oraz
świadectwa dojrzałości, inne niż wymienione w art. 5 ust. 2 (art. 5 ust. 3 tej ustawy). Dokumentami
publicznymi kategorii trzeciej są dokumenty mające wpływ na bezpieczeństwo obrotu gospodarczego
i prawnego, w tym koncesje, pozwolenia, licencje, zaświadczenia, świadectwa i certyfikaty związane
z bezpieczeństwem transportu, dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe, świadectwa ukończenia
szkoły, legitymacje szkolne i studenckie oraz dokumenty uprawniające do różnego rodzaju ulg, inne niż
wymienione w art. 5 ust. 2 i 3 (art. 5 ust. 4 tej ustawy).
28 Zgodnie z art. 217 § 4 k.p.a. dopuszczalne jest wystawienie zaświadczenia w formie dokumentu
elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
czalny też jest odpis oryginału dokumentu poświadczony przez notariusza albo wy
stępującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym,
rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym (art. 76a § 1 i 2 k.p.a., art. 194a § 1
i 2 o.p.). Ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administra
cyjnego oraz niektórych innych ustaw29 wprowadzona została dopuszczalność po
świadczenia odpisu dokumentu z oryginałem również przez upoważnionego pracow
nika organu prowadzącego postępowanie (art. 76a § 2b k.p.a.). Zawarte w odpisie po
świadczenie zgodności z oryginałem ma charakter dokumentu urzędowego. Jeżeli do
kument został sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, poświadczenia jego
zgodności z oryginałem dokonuje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym,
podpisem zaufanym lub podpisem osobistym. W razie gdy organ uzna to za konieczne,
może wystąpić do organu, o którym mowa w art. 76 § 1 i 2 k.p.a., a w postępowaniu
podatkowym - w art. 194 § 1 i 2 o.p., o dostarczenie oryginału dokumentu, gdy zaś
odpis przedstawiła strona, może żądać przedłożenia oryginału dokumentu (art. 76a § 1
i 4 k.p.a., art. 194a § 1 i 4 o.p.).
W nauce wyróżnia się dwa rodzaje domniemań, z których korzystają dokumenty 364
O urzędowe: domniemanie prawdziwości, tzn. że dokument pochodzi od organu,
który go wystawił, oraz domniemanie zgodności z prawdą oświadczenia organu, od
którego dokument pochodzi30. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 76 § 1
i 3, a Ordynacja podatkowa w art. 194 § 1 i 3 przyjęły domniemanie zgodności z prawdą
tego, co zostało w dokumencie stwierdzone przez organ, od którego dokument po
chodzi. Domniemanie to może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu
przeciwko treści dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a., art. 194 § 3 o.p.). Nie zostało natomiast
wyraźnie ustanowione domniemanie prawdziwości. Brzmienie art. 76 § 1 k.p.a.
i art. 194 § 1 o.p. daje dostateczną podstawę do przyjęcia poglądu, że dokumentom
urzędowym służy domniemanie prawdziwości. Przyjęcie innego rozwiązania nakła
dałoby na organ orzekający obowiązek badania każdego przedstawionego dokumentu
celem sprawdzenia, czy pochodzi on od organu, który go wystawił.
W związku z tym nasuwa się pytanie, czy dopuszczalny jest dowód przeciwko praw- 365
dziwości dokumentu. Z art. 76 § 3 k.p.a. i art. 194 § 3 o.p. wynika, że dopuszczalne jest
przeprowadzenie dowodu tylko przeciwko treści dokumentu. Rozwiązanie to zawiera
lukę, ponieważ nie uwzględnia się w nim wszystkich możliwych elementów fałszu do
kumentu.
Dokument jest prawdziwy, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: został wystawiony
przez kompetentny organ; treść dokumentu odpowiada rzeczywistości; dokument ma
niezmienioną treść, taką, jaką nadał mu wystawca31. Lukę, o której była mowa, należy
wypełnić w drodze rozszerzającej interpretacji art. 76 § 3 k.p.a. i art. 194 § 3 o.p., uznając
29 Dz.U. poz. 935.

31 B. Graczyk, Postępowanie..., s. 113.
za dopuszczalne stosowanie tego przepisu również wtedy, gdy chodzi o obalenie do
mniemania prawdziwości dokumentu. Kodeks postępowania administracyjnego i Or
dynacja podatkowa nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodo
wych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej doku
mentów urzędowych. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub do
mniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako
dowód w sprawie.
366 Moc dowodowa zagranicznych dokumentów urzędowych oraz dokumentów prywat

nych nie została uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego. W związ
ku z tym należy przyjąć, że dokumenty te podlegają w pełni swobodnej ocenie dowodów
dokonywanej przez organ orzekający, chyba że inaczej stanowią przepisy szczególne,
prawo unijne lub umowy międzynarodowe.
367 /X Odmienne rozwiązanie co do dokumentów prywatnych przyjęte jest w postę-

powaniu podatkowym, w którym w określonych rodzajach spraw podstawo
wym środkiem dowodowym będą księgi podatkowe. Dotyczy to np. spraw, w których
organ podatkowy wszczyna postępowanie podatkowe z tego względu, że stwierdził, iż
podatnik mimo ciążącego na nim obowiązku nie zapłacił w całości lub części podatku
albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji.
Księgi są dokumentami o charakterze prywatnym, w przeciwieństwie jednak do po
zostałych dokumentów prywatnych stanowią w postępowaniu podatkowym dowód
tego, co zostało w nich stwierdzone, czyli mają moc dowodową taką jak dokumenty
urzędowe32.
Pojęcie księgi podatkowej definiuje art. 3 pkt 4 o.p., stanowiąc: „Ilekroć w ustawie jest
mowa o: [...] księgach podatkowych - rozumie się przez to księgi rachunkowe, podat
kową księgę przychodów i rozchodów, ewidencje oraz rejestry, do których prowadze
nia, do celów podatkowych, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązani są po
datnicy, płatnicy lub inkasenci”33. Według art. 193 § 1 o.p.: „Księgi podatkowe prowa
dzone rzetelnie i w sposób niewadliwy stanowią dowód tego, co wynika z zawartych
w nich zapisów”.
Moc dowodowa ksiąg podatkowych uzależniona jest od spełnienia dwóch warunków.

Po pierwsze, księga podatkowa prowadzona jest rzetelnie. Księga podatkowa jest rze
telna, jeżeli dokonane w niej zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty (art. 193 § 2
o.p.). Po drugie, księga podatkowa prowadzona jest w sposób niewadliwy34.
32 J. Borkowski, Postępowanie administracyjne (zarys systemu), Warszawa 1976, s. 101;

K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego [w:] System
33 Zob. R. Mastalski [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 48 i n.
34 Zob. H. Dzwonkowski [w:] C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa Ordynacja
podatkowa. Komentarz, Warszawa 2002, s. 451 i n.; B. Adamiak [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz
2016, s. 971 in.
Za niewadliwe uważa się księgi podatkowe prowadzone zgodnie z zasadami wynika

jącymi z odrębnych przepisów (art. 193 § 3 o.p.)35. Księga podatkowa, jeżeli prowa
dzona jest wadliwie, zachowuje moc dowodową wtedy, gdy wady nie mają istotnego
znaczenia dla sprawy. Jeżeli organ podatkowy stwierdzi, że księgi podatkowe prowa
dzone są nierzetelnie lub w sposób wadliwy, w protokole badania księgi określa, za jaki
okres i w jakiej części nie uznaje ksiąg za dowód tego, co wynika z zawartych w nich
zapisów. Odpis protokołu organ podatkowy doręcza stronie. Strona, w terminie 14 dni
od dnia doręczenia protokołu, może wnieść zastrzeżenia do zawartych w nim ustaleń,
przedstawiając jednocześnie dowody, które umożliwiają organowi podatkowemu pra
widłowe określenie podstawy opodatkowania. W przypadku prowadzenia księg po
datkowych przy użyciu programów komputerowych organ podatkowy może żądać
całości lub części tych księg oraz dowodów księgowych za pomocą środków komuni
kacji elektronicznej lub na informatycznych nośnikach danych, wskazując rodzaj ksiąg
podatkowych oraz okres, którego dotyczą (art. 193a § 1 o.p.).
Zeznania świadków. Świadkiem nazywamy osobę fizyczną, która w postępo 368

O waniu dotyczącym praw lub obowiązków innego podmiotu składa zeznania
o faktach spostrzeżonych lub o których otrzymała wiadomość od innych osób36.
Z przyjętego określenia pojęcia świadka wynika, że zdolność do występowania w cha
rakterze świadka mają tylko osoby fizyczne posiadające wiadomości o określonych
faktach, mających znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego w danej sprawie admini
stracyjnej. W tak zakreślonych granicach zdolność do wystąpienia w charakterze
świadka jest ograniczona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego
i Ordynacji podatkowej. Ograniczenia te wypływają z dwóch rodzajów przyczyn37.
1. Przyczyny faktyczne. Do tej grupy ograniczeń zaliczymy przepis stanowiący, że nie 369
będą świadkami „osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spo
strzeżeń” (art. 82 pkt 1 k.p.a., art. 195 pkt 1 o.p.). O tym, czy dana osoba fizyczna
pełnoletnia lub małoletnia może wystąpić w charakterze świadka, decyduje faktyczna
i aktualna w danym czasie zdolność do spostrzegania lub komunikowania swych spo
strzeżeń38. Ocena tej zdolności należy do organu orzekającego w sprawie, a w przy
padku korzystania z instytucji pomocy prawnej - do organu przyjmującego zeznania
świadka.
2. Przyczyny prawne. Ograniczenia te wymienia przepis art. 82 pkt 2 i 3 k.p.a., a w po 370
stępowaniu podatkowym - art. 195 pkt 2 i 3 o.p.; nie mogą być świadkami: osoby
35 Zob. rozporządzenie Ministra Finansów z 26.08.2003 r. w sprawie prowadzenia podatkowej księgi

przychodów i rozchodów (Dz.U. z 2017 r. poz. 728 ze zm).
36 S. Kalinowski, Polski proces karny w zarysie, Warszawa 1979, s. 185; E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a.
Komentarz, s. 170-171; K. Łojewski, Instytucja odmowy zeznań w polskim procesie karnym, Warszawa 1970,
s. 34-35.
37 S. Kalinowski, Polski proces..., s. 186.
38 Z. Resich [w:] B. Dobrzański, M. Lisiewski, Z. Resich, W. Siedlecki, Kodeks postępowania cywilnego.
Komentarz, Warszawa 1975, s. 444.
obowiązane do zachowania w tajemnicy informacji niejawnych na okoliczności objęte

tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym obowiązującymi przepisami zwol
nione od obowiązku zachowania tej tajemnicy39; duchowni - co do faktów objętych
tajemnicą spowiedzi. Z przyczyn prawnych świadkiem nie może być mediator. Zgodnie
z art. 83 § 4 k.p.a. „Mediator nie może być przesłuchany w charakterze świadka co do
faktów, o których dowiedział się w związku z prowadzeniem mediacji, chyba że uczest
nicy mediacji zwolnią go od obowiązku zachowania tajemnicy mediacji”. Osoby nale
żące do tej grupy nie mają zdolności do występowania w charakterze świadka tylko
w wyznaczonych przez prawo granicach.
Kodeks postępowania administracyjnego nie daje odpowiedzi w swoich przepisach na

pytanie, czy strona ma zdolność wystąpienia w charakterze świadka. W nauce przyjęto,
że regulacja prawna tego zagadnienia jest zbędna, ponieważ „sama treść pojęcia świad
ka w sensie procesowym wyłącza stronę jako świadka”40. Kwestia ta nie budzi jednak
wątpliwości w związku z ustanowieniem odrębnego środka dowodowego w postaci
przesłuchania stron (art. 86 k.p.a., art. 199 o.p.).
371 Osoba fizyczna, do której nie stosują się wymienione już ograniczenia, ma prawny
obowiązek występowania w charakterze świadka. Obowiązek ten ustanawiają art. 83
§ 1 k.p.a. i art. 196 § 1 o.p. przepisem o następującym brzmieniu: „Nikt nie ma prawa
odmówić zeznań w charakterze świadka [...]”. Jego realizacja jest zagwarantowana
sankcją (art. 88 k.p.a., art. 262 § 1 o.p.). Wykonanie tego prawnego obowiązku jest
ograniczone przez wprowadzenie instytucji prawa odmowy zeznań i prawa odmowy
odpowiedzi na pytania.
372 /X Prawo odmowy zeznań przysługuje wyłącznie małżonkowi strony, wstępnym,

zstępnym, rodzeństwu strony oraz jej powinowatym pierwszego stopnia, jak
również osobom pozostającym ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub ku
rateli. Prawo to trwa po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli
(art. 83 § 1 k.p.a., art. 196 § 1 o.p.).
373 Prawo odmowy odpowiedzi na pytanie przysługuje świadkowi w przypadku,

gdy odpowiedź mogłaby narazić jego lub bliskich wymienionych w art. 83 § 1
k.p.a. na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo
spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawo
dowej (art. 83 § 1 k.p.a.). Według art. 196 § 2 o.p.: „Świadek może odmówić odpowiedzi
na pytania, gdy odpowiedź mogłaby narazić jego lub jego bliskich wymienionych w § 1
na odpowiedzialność karną, karną skarbową albo spowodować naruszenie obowiązku
zachowania ustawowo chronionej tajemnicy zawodowej”.
39 Ustawa z 5.08.2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 742) w art. 4 ust. 2
co do zasad zwalniania od obowiązku zachowania w tajemnicy informacji niejawnych odsyła do przepisów
odrębnych ustaw.
Organ orzekający ocenia, czy danej osobie przysługuje prawo odmowy zeznań lub
prawo odmowy odpowiedzi na pytanie. Rozstrzygnięcie jest jednakże proste tylko
w przypadku stwierdzenia prawa odmowy zeznań. Podstawą odmowy zeznań jest bo
wiem istnienie określonego stosunku osobistego między świadkiem a stroną, które
świadek musi wykazać.
Sytuacja komplikuje się w przypadku prawa do odmowy odpowiedzi na pytanie.

Określone w przepisach przesłanki korzystania z tego prawa z zasady wyłączają moż
liwość ich wykazania przez świadka i poddania ich kontroli organu administracji pub
licznej właściwego w sprawie, bo byłoby to w swej istocie pozbawieniem świadka przy
znanej mu ochrony prawnej. Rozwiązanie tej kwestii nie jest proste. Przyznanie świad
kowi pełnej swobody realizacji tego prawa rodzi niebezpieczeństwo nieuzasadnionego
wykorzystywania tego prawa, co godzi w przyjętą w postępowaniu administracyjnym
zasadę prawdy obiektywnej, ponieważ pozbawia organ administracji publicznej okreś
lonego źródła informacyjnego. Przyznanie organowi administracji publicznej upraw
nienia do kontroli zasadności przesłanek wykorzystywania tego prawa godzi w przy
znaną świadkowi ochronę prawną. Pogodzenie tych sprzecznych wymagań jest moż
liwe przez przyjęcie rozwiązania kompromisowego, takiego, że świadek odmawiający
odpowiedzi na pytanie jest obowiązany podać podstawę prawną korzystania z tego
prawa, nie podając uzasadnienia przesłanek istnienia tego prawa41. Stwierdzenie ist
nienia tego prawa należy do organu orzekającego.
W związku z tym wyłania się jeszcze inna kwestia, sprowadzająca się do pytania, czy
w przypadku nieuzasadnionej odmowy odpowiedzi na pytanie można wobec świadka
zastosować sankcje przewidziane w art. 88 § 1 k.p.a. Problem ten powstaje w związku
z zawartym w art. 88 § 1 k.p.a. sformułowaniem: „bezzasadnie odmówił złożenia ze
znania”. Czy oznacza to, że sankcja przewidziana w art. 88 § 1 k.p.a. może być stosowana
tylko w razie nieuzasadnionej odmowy zeznań? Jedną z konsekwencji poglądu przy
jętego co do konstrukcji prawnej odmowy odpowiedzi na pytanie będzie stanowisko
uznające, że sformułowanie zawarte w art. 88 § 1 k.p.a. należy interpretować rozsze
rzające, dopuszczając stosowanie sankcji również w przypadku nieuzasadnionej od
mowy odpowiedzi na pytanie. Tak też należy interpretować art. 262 § 1 pkt 2 o.p.
Tryb odbierania zeznań od świadka nie został w Kodeksie postępowania administra 374
cyjnego uregulowany. Jedynie w art. 83 § 3 k.p.a. stanowi się, że przed odebraniem
zeznań organ administracji publicznej właściwy w sprawie (organ udzielający pomocy
prawnej) jest obowiązany uprzedzić świadka o prawie odmowy zeznań, prawie odmo
wy odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Takie też
rozwiązanie jest przyjęte w art. 196 § 3 o.p. Kodeks postępowania administracyjnego
(podobnie jak Ordynacja podatkowa) nie wprowadza ani zaprzysiężenia świadka, ani
odbierania od świadka przyrzeczenia zeznawania prawdy42.
41 K. Łojewski, Instytucja odmowy..., s. 141 i n.

42 J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne. Komentarz - podręcznik, Warszawa 1948, s. 156.
375 Kodeks postępowania administracyjnego oraz Ordynacja podatkowa nie regulują też
formy zeznania świadka. W nauce jest reprezentowane stanowisko, że „świadek może
składać swoje zeznania tylko ustnie. Wynika to z samej treści pojęcia przesłuchania
świadka”43. Uwzględniając jednakże rozwiązania prawne zawarte w art. 50 § 1 i art. 54
§ 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - w art. 159 § 1 o.p., odnoszących się do
wezwań, w których jest przewidziana możliwość złożenia zeznań na piśmie lub w for
mie dokumentu elektronicznego, należy uznać, że świadek może złożyć zeznania rów
nież w formie pisemnej, w formie dokumentu elektronicznego. Z ustnych zeznań
świadka organ prowadzący postępowanie jest obowiązany sporządzić protokół (art. 67
§ 2 pkt 2 k.p.a., art. 172 § 2 pkt 2 o.p.).
376 XX Opinie biegłych. Biegłym (zwanym też rzeczoznawcą, ekspertem, znawcą) na-
zywamy osobę fizyczną powołaną do udziału w postępowaniu dotyczącym in
nego podmiotu w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na posiadaną wiedzę
fachową w tej dziedzinie44. W doktrynie zgodnie przyjmuje się, że biegły wypowiada
opinię dotyczącą stanu faktycznego. Nie można zatem powołać biegłego, który miałby
złożyć opinię co do prawa obowiązującego i jego stosowania. Stosowanie prawa należy
do organu administracji publicznej właściwego w sprawie.
Regulacja prawna korzystania z opinii biegłego jest w Kodeksie postępowania admi

nistracyjnego bardzo ogólna. Unormowana jest jedynie kwestia przypadku, w którym
należy powołać biegłego, oraz zdolności do występowania w charakterze biegłego.
Według art. 84 § 1 k.p.a., jeżeli w sprawie są wymagane wiadomości specjalne, organ
administracji publicznej może się zwrócić do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.
Takie też rozwiązanie przyjmuje art. 197 § 1 o.p., który stanowi: „W przypadku gdy
w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ podatkowy może powołać na
biegłego osobę dysponującą takimi wiadomościami, w celu wydania opinii”. Użyte
w przepisach słowo „może” oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu
z tego środka dowodowego. Granice korzystania z tej swobody są wyznaczone przez
zasadę prawdy obiektywnej, bo z niej wypływa obowiązek organu podjęcia wszelkich
czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy admi
nistracyjnej. W sprawach zatem o zawiłym stanie faktycznym, który można wyjaśnić
dopiero wtedy, gdy dysponuje się specjalnymi wiadomościami, organ orzekający jest
obowiązany wykorzystać ten środek dowodowy. W razie zatem gdy w urzędzie obsłu
gującym organ administracji publicznej zatrudnieni są pracownicy posiadający wiedzę
specjalistyczną, nie jest spełniony wymóg zasięgania opinii biegłego (np. w przypadku
ustaleń przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, czy w urzędzie obsłu
gującym konserwatora zabytków).

44 B. Graczyk, Postępowanie..., s. 123; W.F. Dąbrowski, Biegły w postępowaniu administracyjnym,
Warszawa 1967, s. 5-6 i 18-20; W. Siedlecki, Postępowanie cywilne..., s. 335; S. Kalinowski, Opinia biegłego
w postępowaniu karnym, Warszawa 1972, s. 116 i n.
W art. 84 k.p.a. określono przesłanki zdolności do występowania w postępowaniu 377

w charakterze biegłego.
Przesłanką pozytywną, od której spełnienia jest uzależniona zdolność do wy 378

O stąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych
(art. 84 § 1 k.p.a., art. 197 § 1 o.p.).
Przesłanki negatywne, których wystąpienie pociąga za sobą utratę tej zdolności, są 379
następujące.
Po pierwsze, istnieje określony związek biegłego z daną sprawą będący podstawą wy 380
łączenia biegłego (art. 84 § 2 k.p.a., art. 197 § 3 o.p.). Biegły podlega wyłączeniu na
zasadach i w trybie określonych w art. 24 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym -
określonych w art. 130 § 1 i 2 o.p. Biegły, według art. 24 k.p.a., podlega więc wyłączeniu
od udziału w postępowaniu w sprawie, w której:
1) jest stroną albo jest ze stroną w stosunku prawnym powodującym wpływ wyniku
sprawy na jego prawa lub obowiązki;
2) stroną jest jego małżonek, krewny lub powinowaty do drugiego stopnia;
3) stroną jest osoba związana z nim z tytułu przysposobienia pozostająca pod jego
opieką lub kuratelą;
4) już był świadkiem, biegłym, przedstawicielem strony, przedstawicielem osób wy
mienionych w pkt 2 i 3;
5) uczestniczył w wydaniu decyzji, która została zaskarżona;
6) jego udział był powodem wdrożenia przeciw niemu dochodzenia służbowego, po
stępowania dyscyplinarnego lub karnego;
7) stroną jest jego przełożony służbowy.
Podstawy wyłączenia biegłego wymienione w pkt 2 i 3 trwają po ustaniu małżeństwa,

przysposobienia, opieki lub kurateli. Biegły podlega wyłączeniu również wtedy, gdy
spełnione są przesłanki z art. 24 § 3 k.p.a., a zatem jeżeli zostanie uprawdopodobnione
istnienie innych okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności
biegłego.
W postępowaniu podatkowym do określenia zdolności biegłego w danej sprawie prze

pisy Ordynacji podatkowej odsyłają tylko do art. 130 § 1 i 2. Biegły zatem traci zdolność
w sprawach, w których:
1) jest stroną;
2) pozostaje ze stroną w takim stosunku prawnym, że rozstrzygnięcie sprawy może
mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;
3) stroną jest jego małżonek, rodzeństwo, wstępni i zstępni lub powinowaci do dru
giego stopnia;
4) stronami są osoby związane z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;
5) był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem podatnika, albo
w których przedstawicielem podatnika jest jedna z osób wymienionych w pkt 3 i 4;
6) brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;
7) zaistniały okoliczności, w związku z którymi wszczęto przeciwko niemu postępo
wanie służbowe, dyscyplinarne lub karne;
8) stroną jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej
(art. 130 § 1 o.p.).
Przyczyny wyłączenia trwają także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub

kurateli.
Biegły podlega wyłączeniu także wówczas, gdy zostanie uprawdopodobnione istnienie

innych okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności biegłego
(art. 130 § 3 o.p.).
381 Po drugie, występują okoliczności wskazane w art. 82 k.p.a., a w postępowaniu podat

kowym w art. 195 o.p., powodujące utratę zdolności do wystąpienia w charakterze
świadka. Nie może wystąpić w charakterze biegłego osoba niemająca zdolności spo
strzegania lub komunikowania swoich spostrzeżeń, bo jest to kryterium warunkujące
„dopuszczalność wszelkich środków dowodowych osobowych, bez potrzeby nawet
specjalnych przepisów odsyłających, określa bowiem podstawowe cechy, które musi
posiadać podmiot przekazujący informację, określa faktyczną zdolność świadczenia,
konieczną dla możliwości uwzględnienia treści informacji przez podmiot informowa-
ny”45 .
Nie ma zdolności do występowania w charakterze biegłego osoba zobowiązana do za

chowania w tajemnicy informacji niejawnych, jeżeli opracowanie opinii pociągałoby
za sobą naruszenie prawnego obowiązku ich ochrony, a osoba ta nie została na mocy
przepisów szczególnych zwolniona od tego obowiązku. Brak zdolności do wystąpienia
w charakterze biegłego dotyczy duchownych, jeżeli opracowanie opinii pociągałoby za
sobą naruszenie tajemnicy spowiedzi.
Na podstawie art. 84 § 2 k.p.a. i art. 197 § 2 o.p., które odsyłają w zakresie regulacji
sytuacji prawnej biegłego do przepisów dotyczących świadków, należy przyjąć, że
biegły nie może odmówić wydania opinii, a wykonanie tego obowiązku jest zagwa
rantowane sankcją (art. 88 § 1 i 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - sankcją
z art. 262 § 1 i 2 o.p.). Od wykonania tego obowiązku biegły może być zwolniony przez
organ administracji publicznej tylko w przypadku zaistnienia przyczyn, które upraw
niają świadków do odmowy zeznań lub odmowy odpowiedzi na pytanie. Należy jednak
zwrócić uwagę na to, że prawo odmowy wydania opinii przez biegłego, przyznane mu
w przypadkach analogicznych do przypadków korzystania z prawa odmowy zeznań
45 S. Hanausek, Dowód z przesłuchania stron w polskim postępowaniu cywilnym, „Studia

Cywilistyczne” 1971/XVIII, s. 97.
przez świadka, jest bezprzedmiotowe. W tych bowiem przypadkach, w których świad

kowi służy prawo odmowy zeznań, biegły nie ma w ogóle zdolności do występowania
w konkretnym postępowaniu, podlegając z mocy ustawy wyłączeniu.
Oględziny. Oględziny polegają na bezpośrednim zbadaniu jakiegoś przed- 382

O miotu przez organ orzekający w celu dokonania spostrzeżeń za pomocą okreś
lonego zmysłu (wzroku, słuchu, dotyku, węchu, smaku) co do właściwości tego
przedmiotu46. Jest to środek dowodowy bezpośredni, tj. środek umożliwiający bezpo
średnie, bez ogniw pośrednich, zetknięcie się organu administracji publicznej ze sta
nem faktycznym w danej sprawie. Oględziny, ze względu na to, że umożliwiają wyeli
minowanie zniekształceń informacji wynikających z przepływu jej przez ogniwa po
średnie, znajdują się na pierwszym miejscu w systemie środków dowodowych zabez
pieczających zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej47.
Regulacja prawna tego środka dowodowego w Kodeksie postępowania administracyj

nego i Ordynacji podatkowej jest skąpa. Według art. 85 § 1 k.p.a. i art. 198 § 1 o.p.:
„organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny”. Or
ganowi administracji publicznej jest więc pozostawiona swoboda oceny potrzeby prze
prowadzenia oględzin. Swoboda ta jest ograniczona tylko zasadą prawdy obiektywnej.
Jeżeli więc stan faktyczny sprawy nie został ustalony w całości lub w części, to organ
administracji publicznej jest obowiązany przeprowadzić oględziny. Przepisy szczegól
ne mogą również ograniczyć swobodę organu, przewidując obowiązek skorzystania
z tego środka dowodowego przed wydaniem decyzji48.
Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa nie określają,

O co może być przedmiotem oględzin, nie ma więc w tym względzie żadnych ogra
niczeń. Można zatem przyjąć, że przedmiotem oględzin może być „wszystko, co od
. Szczególną formą oglę
działuje na zmysły ludzkie, łącznie z samym człowiekiem”4950
dzin będzie eksperyment dowodowy, który polega na tym, że „dokonuje się oględzin
nie naturalnego stanu faktycznego, lecz stworzonej w sposób sztuczny sytuacji, mo
gącej przekonać organ orzekający o słuszności czy niesłuszności założenia dowodo-
wego ”50 .
Oględziny mogą być przeprowadzone zarówno przed organem administracji publicz

nej w jego siedzibie, jak i stosownie do tego, co jest przedmiotem oględzin, poza siedzibą
organu.
Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu administracji publicznej jest

obowiązkiem, który ciąży zarówno na stronie, jak i na osobie trzeciej, w zależności od
48 J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 176.
49 W. Berutowicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1974, s. 145.
tego, w czyim władaniu znajduje się dany przedmiot. Wynika to z art. 50 § 1 k.p.a.,
a w postępowaniu podatkowym - z art. 155 § 1 o.p., zgodnie z którymi organ admini
stracji publicznej może wzywać osoby (strony lub inne osoby) do udziału w podejmo
wanych czynnościach, a więc również do udziału w oględzinach przez przedstawienie
ich przedmiotu. Artykuł 85 § 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym art. 198 § 2 o.p.
stanowią przepisy szczególne, nakładające na osoby trzecie w sposób wyraźny obo
wiązek przedstawienia na wezwanie organu przedmiotu oględzin. Realizacja tego obo
wiązku zarówno przez stronę, jak i przez osobę trzecią zabezpieczona jest sankcją je
dynie w postępowaniu podatkowym (art. 262 § 1 pkt 2 o.p.), natomiast Kodeks postę
powania administracyjnego dopuszcza nałożenie sankcji tylko na osobę trzecią (art. 88
§D-
383 Przesłuchanie stron. Wprowadzenie do systemu środków dowodowych przesłucha

nia stron jest kwestią kontrowersyjną51. Wynika to z tego, że źródłem informacyjnym
jest w tym przypadku podmiot bezpośrednio zainteresowany w danej sprawie. Powstają
wątpliwości wypływające stąd, że strona jest wprawdzie najlepiej zorientowana w stanie
faktycznym danej sprawy, ale równocześnie jest bezpośrednio zainteresowana nią, co
rodzi obawy, iż będzie przedstawiać ten stan nie zawsze zgodnie z prawdą.
Przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczalność korzystania

z tego środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym była kwestią otwartą. W tekście
pierwotnym Kodeks nie normował tego zagadnienia, a jedynie w art. 62 § 2 (w rozdziale do
tyczącym protokołów i adnotacji) stanowiło się o tym, że z przesłuchania stron organ jest
obowiązany sporządzić protokół. W nauce przyjmowano, mając na uwadze przepis stanowią
cy, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co służy wyjaśnieniu sprawy, niebędące sprzeczne
z prawem, iż dowód z przesłuchania stron jest dopuszczalny52. Konieczność wyraźnego ure
gulowania tej kwestii podnoszono w toku dyskusji dotyczącej nowelizacji Kodeksu postępo
wania administracyjnego. Proponowano, aby posłużyć się wzorem rozwiązania prawnego za
wartego w Kodeksie postępowania cywilnego, w którym ustawodawca w systemie środków
dowodowych przewiduje przesłuchanie stron (art. 299-304 k.p.c.)53.
Znowelizowany Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z tymi postulatami,

przyjął generalnie takie rozwiązanie, jakie było w Kodeksie postępowania cywilnego.
Prawna regulacja tego środka dowodowego w porównaniu z Kodeksem postępowania
cywilnego jest ogólna. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje jedynie prze
słanki dopuszczalności tego środka dowodowego oraz stanowi, że do przesłuchania
stron stosuje się przepisy dotyczące świadków z wyłączeniem przepisów o środkach
przymusu (art. 86).
51 S. Hanausek, Dowód z przesłuchania..., s. 88 i n.; W. Siedlecki, Postępowanie cywilne..., s. 343.

52 E. Iserzon, Ochrona interesów jednostki w nowym prawie o postępowaniu administracyjnym,
maszynopis w Bibliotece Instytutu Nauk Prawnych PAN, s. 58; B. Bogomilski, Postępowanie dowodowe...,
s. 18.
53 E. Iserzon, Ochrona interesów...
Dopuszczalność stosowania przesłuchania stron jako środka dowodowego jest 384

O
słanek:
oparta w postępowaniu administracyjnym na wystąpieniu łącznie dwóch prze
1) wyczerpaniu innych środków dowodowych lub ich braku w ogóle; przesłuchanie

stron jest więc dopuszczalne w świetle tej przesłanki tylko w przypadku, gdy organ
administracji publicznej nie ma możliwości ustalenia stanu faktycznego za pomocą
innych środków dowodowych; chodzi tu zarówno o środki dowodowe wymienione
w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i o środki dowodowe nienazwa
ne;
2) pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; zgodnie z tą
drugą przesłanką przesłuchanie stron jest dopuszczalne, jeżeli organ administracji
publicznej nie ma możliwości wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, bez
których nie można ustalić stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością.
Z rozwiązań prawnych dotyczących przesłuchania stron wynika, że jest to środek

O dowodowy posiłkowy, dopuszczalny w postępowaniu administracyjnym w osta
teczności. Artykuł 86 pozostawia ocenę potrzeby przeprowadzenia tego dowodu or
ganowi, co wynika z użytych w nim słów: „może przesłuchać stronę”. Swoboda tej
oceny jest jednak ograniczona treścią zasady prawdy obiektywnej, z której wypływa
dla organu administracji publicznej obowiązek skorzystania z tego środka dowodo
wego, jeżeli nie będzie można ustalić stanu faktycznego z braku innych środków do
wodowych.
Inne rozwiązanie przyjmuje Ordynacja podatkowa. W postępowaniu podatko

O wym rozwiązania prawne przyjęte w wyniku nowelizacji dokonanej
z 12.09.2002 r. o zmianie ustawy - o
ustawą
Ordynacja podatkowa oraz zmianie niektórych
innych ustaw54 odchodzą od regulacji przesłuchania strony jako środka dowodowego
posiłkowego. Jedyną przesłanką dopuszczalności tego środka dowodowego jest wyra
żenie przez stronę zgody (art. 199 o.p.).
Przesłuchanie strony jest zatem podstawowym środkiem dowodowym, ocena za

stosowania tego środka należy do organu podatkowego. Jednak z regulacji art. 181
o.p. dotyczącej systemu dowodów można wyprowadzić wniosek, że jest to środek do
wodowy stosowany wtedy, gdy wyliczone środki dowodowe nie dały dostatecznych
podstaw do ustalenia stanu faktycznego sprawy55.
Wykorzystanie tego środka dowodowego jest jednak dla organu podatkowego obo
wiązkowe, jeżeli wymaga tego realizacja zasady prawdy obiektywnej, a strona wyraziła
zgodę. Zgoda musi być wyrażona w sposób niebudzący wątpliwości i utrwalona w for
mie pisemnej. Do przesłuchania strony stosuje się przepisy dotyczące świadka z wyłą
czeniem przepisów o środkach przymusu.
54 Dz.U. Nr 169, poz. 1387 ze zm.

55 Zob. B. Adamiak [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 1168 i n.
W związku z tym środkiem dowodowym zarysowują się pewne wątpliwości, na które

Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa nie dają odpowiedzi,
pozostawiając ich rozstrzygnięcie orzecznictwu. Zacznijmy od kwestii dotyczących
osób fizycznych.
Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego osoby fizyczne mogą podej

mować ze skutkiem prawnym czynności tylko w przypadku, gdy mają zdolność do
czynności prawnych. Osoby fizyczne niemające zdolności do czynności prawnych
działają przez swoich przedstawicieli. Powstaje w związku z tym pytanie, czy można
przesłuchać stronę, która będzie osobą fizyczną niemającą zdolności do czynności
prawnych?
Kodeks postępowania cywilnego pozostawia w takim przypadku uznaniu sądu to, czy
przesłucha on stronę, czy jej przedstawiciela ustawowego, czy też oba podmioty
(art. 302 § 2 k.p.c.). W doktrynie procesu cywilnego wysunięto słuszny postulat, ażeby
sąd kierował się oceną zdolności strony do spostrzegania lub komunikowania swych
spostrzeżeń oraz posiadania przez nią wiadomości co do faktów istotnych dla roz
strzygnięcia56. Jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi brak tej zdolności, to po
winien przesłuchać przedstawiciela ustawowego strony.
W przypadku gdy stroną w postępowaniu administracyjnym jest jednostka organiza

cyjna, organ może przesłuchać jej przedstawiciela ustawowego lub przedstawiciela sta
tutowego (art. 30 § 3 k.p.a.).
385 A Do przesłuchania stron stosuje się odpowiednio przepisy o świadkach, z wy-

łączeniem przepisów o środkach przymusu. Przed przesłuchaniem stron należy
więc je uprzedzić o prawie odmowy odpowiedzi na pytanie oraz o odpowiedzialności
za fałszywe zeznania. Nie uprzedza się o prawie odmowy zeznań, bo strona nie składa
zeznań w charakterze świadka, a więc byłoby to bezprzedmiotowe. Uprzedzenie o pra
wie odmowy odpowiedzi na pytania ma inne znaczenie, bo odpowiedź na określone
pytanie może narazić stronę np. na odpowiedzialność karną. W takich sytuacjach stro
na, broniąc się przed tym, mogłaby być zmuszona do mówienia nieprawdy. Instytucję
odmowy odpowiedzi na pytania wprowadzono w celu uniknięcia takich właśnie sy
tuacji i dlatego ma ona pełne zastosowanie przy przesłuchaniu stron. Tak samo ko
nieczne jest uprzedzenie o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, chociaż -
jak o tym była mowa - strona nie składa zeznań tak jak świadek, ale składa zeznania
„mające służyć za dowód w [...] postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy”,
jak stanowi się w art. 233 § 1 Kodeksu karnego.
Strona obowiązana jest stawić się na wezwanie organu administracji publicznej.

W przypadku niestawienia się, mimo prawidłowego wezwania, Kodeks postępowania
administracyjnego wyłączył dopuszczalność nałożenia na strony grzywny (art. 88 § 1).

W postępowaniu podatkowym art. 262 § 1 o.p. dopuszcza nałożenie kary porządkowej

na strony. Nie można natomiast nałożyć na stronę grzywny, jeżeli odmówi ona złożenia
zeznań w trybie przesłuchania stron - i to nawet wtedy, gdy odmowa ta w ocenie organu
jest bezzasadna. Do przesłuchania stron nie stosuje się, zgodnie z art. 86 k.p.a., żadnych
środków przymusu, a więc zarówno przewidzianych w art. 88 § 1 k.p.a., jak też prze
widzianych w ustawie z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji57
lub innych, do których odsyła się w art. 88 § 3 k.p.a. Dotyczy to również postępowania
podatkowego. Artykuł 262 § 4 o.p. stanowi, że kary porządkowej nie stosuje się do
przesłuchania strony.
Forma przesłuchania stron nie jest uregulowana w Kodeksie postępowania admini 386
stracyjnego i Ordynacji podatkowej, podobnie jak forma odbierania zeznań od świad
ków. Z art. 54 k.p.a. i art. 159 § 1 o.p. wynika, że jest dopuszczalna forma pisemna lub
forma dokumentu elektronicznego. W przypadku ustnego przesłuchania stron organ
jest obowiązany sporządzić protokół (art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a., art. 172 § 2 o.p.).
Od przesłuchania stron należy odróżnić wyjaśnienia stron, które nie są środkiem 387
O dowodowym, a dotyczą przedstawienia przez stronę stanu faktycznego sprawy
wymagającego udowodnienia. Wyraźnie stanowi o tym art. 95 § 1 zdanie pierwsze
k.p.a., który brzmi: „Na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania,
propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie”. Tak też stanowi
art. 190 § 2 o.p.: „Strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może
zadawać pytania świadkom i biegłym oraz składać wyjaśnienia”.
Oświadczenia stron. W wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjne 388

go, dokonanej w 1987 r„ do art. 75 dodano § 2. Obecnie brzmi on: „Jeżeli przepis prawa
nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w dro
dze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej
odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzial
ności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio”. To rozwiązanie
prawne nasuwa wiele pytań, przede wszystkim o zakres dopuszczalności składania
oświadczenia strony w postępowaniu administracyjnym oraz o miejsce tego oświad
czenia w systemie środków dowodowych.
Dopuszczalność odebrania od strony oświadczenia jest uzależniona od łącznego 389

O wystąpienia dwóch przesłanek:
1) przepis prawa wprost nie wymaga przedłożenia zaświadczenia;
2) strona zgłasza wniosek, że chce złożyć oświadczenie. Jeżeli obie przesłanki są speł
nione, to organ orzekający jest obowiązany odebrać od strony oświadczenie.
W postępowaniu podatkowym art. 180 § 2 o.p. na innych zasadach opiera dopusz

czalność oświadczenia strony, nie nadając mu charakteru środka dowodowego posił-
57
Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.
kowego. Według art. 180 § 2 o.p.: „Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego po
twierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia, organ
podatkowy odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem od
powiedzialności karnej za fałszywe zeznania; przepis art. 196 § 3 stosuje się odpowied
nio”. W postępowaniu podatkowym rozszerzono zakres dopuszczalności oświadczenia
strony przez przyznanie inicjatywy organowi podatkowemu. Zgodnie z art. 180 § 3
o.p.: „Jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że strona będąca osobą fizyczną nie
ujawniła wszystkich obrotów lub przychodów mających znaczenie dla określenia lub
ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, organ podatkowy może zwrócić się
do strony o złożenie oświadczenia o stanie majątkowym na określony dzień. Oświad
czenie to składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania.
Organ podatkowy, zwracając się o złożenie oświadczenia, uprzedza stronę o odpowie
dzialności karnej za fałszywe zeznania”. Zwrócenie się przez organ podatkowy o zło
żenie oświadczenia w przypadkach unormowanych w art. 180 § 3 o.p. ma odpowiednio
zastosowanie do osób fizycznych będących wspólnikami spółki nieposiadającej oso
bowości prawnej będącej stroną postępowania (art. 180 § 4 o.p.).
W postępowaniu administracyjnym tak szerokie określenie granic dopuszczalności

ustalenia stanu faktycznego lub stanu prawnego sprawy na podstawie oświadczenia
strony budzi zastrzeżenia co do jego spójności z rozwiązaniem przyjętym w art. 86
k.p.a., dopuszczającym przesłuchanie stron tylko jako dowód posiłkowy.
Oświadczenie strony w postępowaniu administracyjnym można przyrównać do roz

wiązania prawnego przyjętego w postępowaniu cywilnym, dotyczącego faktów przy
znanych w toku postępowania przez stronę przeciwną. Fakty przyznane, jeżeli przy
znanie nie budzi wątpliwości, nie wymagają dowodu (art. 229 k.p.c.). Tak też należy
sytuować w systemie środków dowodowych postępowania administracyjnego oświad
czenie strony. Jeżeli to oświadczenie złożone odnośnie do stanu faktycznego lub stanu
prawnego sprawy nie budzi w ocenie organu wątpliwości co do zgodności z rzeczy
wistym stanem rzeczy, to te okoliczności faktyczne lub prawne nie wymagają dowodu.
Strona składa oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe ze

O znania. Przed odebraniem oświadczenia organ administracji publicznej uprze
dza stronę o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, bo jest to przesłanka konieczna
do pociągnięcia do odpowiedzialności karnej.
W postępowaniu podatkowym dowodami są:
390 1. Deklaracje, które zgodnie z przepisami prawa podatkowego zostały złożone przez
stronę. Artykuł 3 pkt 5 o.p. ustala zakres pojęcia deklaracji, stanowiąc, że: „rozumie się
przez to również zeznania, wykazy, zestawienia oraz informacje, do których składania
obowiązani są, na podstawie przepisów prawa podatkowego, podatnicy, płatnicy i in
kasenci”.
Ustalony zakres w art. 3 pkt 5 o.p. w kontekście rozwiązań zawartych w samych prze
pisach Ordynacji podatkowej zawiera sprzeczności58. Artykuł 181 o.p. odróżnia de
klaracje od informacji, stanowiąc, że dowodami są deklaracje, które zgodnie z przepi
sami prawa podatkowego zostały złożone przez stronę. Tak np. według art. 27 ust. 1
ustawy z 15.02.1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych59 podatnicy są obo
wiązani składać urzędom skarbowym zeznanie, według ustalonego wzoru, o wysokości
osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w roku podatkowym.
Ustawa z 26.07.1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych60 stanowi w art. 45

ust. 1, „Podatnicy są obowiązani składać urzędom skarbowym zeznanie, według usta
lonego wzoru, o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w roku podat
kowym, w terminie od dnia 15 lutego do dnia 30 kwietnia roku następującego po roku
podatkowym. Zeznania złożone przed początkiem terminu uznaje się za złożone
w dniu 15 lutego roku następującego po roku podatkowym.”.
Według art. 6 ust. 6 ustawy z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych61: „Osoby

fizyczne [...] są obowiązane złożyć właściwemu organowi podatkowemu informację
o nieruchomościach i obiektach budowlanych, sporządzoną na formularzu według
ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających
powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku od nieru
chomości [...]”.
2. Informacje podatkowe pochodzące ze źródeł określonych w art. 82 § 1 oraz art. 84 391

§ 1 o.p. Osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz
osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, są obowiązane do sporządzenia
i przekazania informacji:
a) na pisemne żądanie organu podatkowego - o zdarzeniach wynikających ze sto
sunków cywilnoprawnych albo z prawa pracy, mogących mieć wpływ na powstanie
obowiązku podatkowego lub wysokość zobowiązania podatkowego osób lub jed
nostek, z którymi zawarto umowę;
b) bez wezwania przez organ podatkowy - o umowach zawartych z nierezydentami
w rozumieniu przepisów prawa dewizowego;
c) w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach.
Jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na pisemne żądanie na

czelnika urzędu skarbowego lub naczelnika urzędu celno-skarbowego obowiązane są
do sporządzenia i przekazania informacji o składkach płatnika i ubezpieczonego. Or
gan podatkowy określa zakres żądanych informacji oraz termin ich przekazania (art. 82
§ 2a i 5 o.p.).
58 R. Mastalski [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 49 i 50.

59 Dz.U. z 2019 r. poz. 865 ze zm.
“ Dz.U. z 2018 r. poz. 1509 ze zm.
61 Dz.U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm.
392 3. Informacje dotyczące strony postępowania. Według art. 182 § 1 o.p., jeżeli z do
wodów zgromadzonych w toku postępowania podatkowego wynika potrzeba uzupeł
nienia tych dowodów lub ich porównania z informacjami pochodzącymi z banku, bank
jest zobowiązany, na pisemne żądanie naczelnika urzędu skarbowego, a w toku postę
powania odwoławczego na żądanie dyrektora izby administracji skarbowej, do spo
rządzenia i przekazania informacji dotyczących strony postępowania w zakresie:
a) posiadanych rachunków bankowych lub rachunków oszczędnościowych, liczby
tych rachunków, a także obrotów i stanów tych rachunków;
b) posiadanych rachunków pieniężnych lub rachunków papierów wartościowych,
liczby tych rachunków, a także obrotów i stanów tych rachunków;
c) zawartych umów kredytowych lub umów pożyczek pieniężnych, a także umów
depozytowych;
d) nabytych za pośrednictwem banku akcji Skarbu Państwa lub obligacji Skarbu Pań
stwa, a także obrotu tymi papierami wartościowymi;
e) obrotu wydanymi przez banki certyfikatami depozytowymi lub innymi papierami
wartościowymi.
393 W granicach określonych w art. 182 § 1 o.p. zakłady ubezpieczeń, fundusze inwesty
cyjne, dobrowolne fundusze emerytalne i banki prowadzące działalność maklerską,
w zakresie prowadzonych indywidualnych kont emerytalnych oraz indywidualnych
kont zabezpieczenia emerytalnego, a także domy maklerskie obowiązane są - na pi
semne żądanie naczelnika urzędu skarbowego, a w toku postępowania odwoławczego
na żądanie dyrektora izby administracji skarbowej - do sporządzenia i przekazania
informacji dotyczącej strony.
Towarzystwa funduszy inwestycyjnych, na pisemne żądanie naczelnika urzędu skar

bowego, a w postępowaniu odwoławczym dyrektora izby administracji skarbowej, są
obowiązane do sporządzenia i przekazania informacji o umorzonych jednostkach
uczestnictwa.
Podmioty prowadzące rachunki zbiorcze w rozumieniu przepisów ustawy

z 29.07.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi62, na pisemne żądanie wskaza
nych w art. 182 § 1 o.p. organów podatkowych, są obowiązane do sporządzenia infor
macji o wysokości dochodów (przychodów) przekazanych na rzecz podatników
uprawnionych z papierów wartościowych zapisanych na takich rachunkach oraz
o kwocie pobranego podatku.
Z żądaniem sporządzenia i przekazania informacji upoważniony organ podatkowy

(art. 182 § 1 o.p.) może wystąpić po uprzednim wezwaniu do udzielenia informacji
z tego zakresu albo do upoważnienia organów podatkowych do wystąpienia do insty
tucji finansowych o przekazanie tych informacji, gdy strona w wyznaczonym terminie:
62
Dz.U. z 2018 r. poz. 2286 ze zm.
1) nie udzieliła informacji;

2) nie upoważniła organów podatkowych do wystąpienia do instytucji finansowych
o przekazanie informacji;
3) udzieliła informacji, które wymagają uzupełnienia lub porównania z informacja
mi pochodzącymi z instytucji finansowej (art. 183 o.p.).
Według art. 184 § 2 i 3 o.p. żądanie zawiera:

O 1) określenie zakresu informacji i terminu przekazania;
2) wskazanie przesłanek uzasadniających konieczność uzyskania informacji objętych
żądaniem;
3) dowody potwierdzające, że strona odmówiła udzielenia informacji lub nie wyraziła
zgody na udzielenie upoważnionemu organowi podatkowemu upoważnienia do
zażądania tych informacji lub w terminie określonym przez te organy nie udzieliła
informacji albo upoważnienia.
Instytucje finansowe odmawiają udzielenia informacji, jeżeli żądanie organu podat

kowego nie spełnia wymogów określonych w art. 184 § 2 i 3 o.p. Informacje objęte są
tajemnicą skarbową. Przekazanie informacji następuje w trybie przewidzianym dla
dokumentów zawierających informacje niejawne o klauzuli „zastrzeżone” (art. 184 § 2a
o.p.).
Inne informacje to:

1) przedstawienie na żądanie organu podatkowego przez podatnika, który skorzystał
z ulg podatkowych, dokumentów lub fotokopii dokumentów, które potwierdzają
prawo do skorzystania z ulgi (art. 275 § 1 o.p.);
2) przedstawienie na żądanie naczelnika urzędu skarbowego lub naczelnika urzędu
celno-skarbowego przez banki, zakłady ubezpieczeń, fundusze inwestycyjne i do
browolne fundusze emerytalne w zakresie prowadzonych indywidualnych kont
emerytalnych i indywidualnych kont zabezpieczenia emerytalnego oraz przez do
my maklerskie, banki prowadzące działalność maklerską, towarzystwa funduszy
inwestycyjnych, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, informacji o zda
rzeniach stanowiących podstawę do skorzystania przez podatnika z ulg podatko
wych (art. 275 § 2 i 3 o.p.);
3) informacje o przeprowadzonych oględzinach (art. 276 § 4 o.p.);
4) protokół z przebiegu kontroli (art. 290 o.p.).
Środki dowodowe nienazwane. Katalog środków dowodowych wymienionych 394

w art. 75 § 1 k.p.a. i art. 180 § 1 o.p. nie jest zamknięty. W postępowaniu administra
cyjnym są dopuszczalne środki dowodowe nienazwane, jeżeli mogą się przyczynić do
wykrycia prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem.
Do środków dowodowych nienazwanych zaliczamy opinie instytutu naukowego lub

naukowo-badawczego. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wy-
raźnie możliwości zwrócenia się przez organ orzekający o wydanie opinii do właści
wego instytutu naukowego lub naukowo-badawczego. Taka możliwość prawna istnieje
na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 290) oraz Kodeksu
postępowania karnego (art. 193 § 2).
Do dowodów nienazwanych zaliczamy dowody z filmu, utrwalonego obrazu te

O lewizyjnego, z fotokopii, planów, rysunków, płyt lub taśm dźwiękowych i innych
materiałów oraz przyrządów utrwalających lub przenoszących obrazy lub dźwięki63,
maszynowe wypisy urządzeń liczących, określających liczbę rozmów telefonicznych
i wykazujących wysokość należnej opłaty64.
4. Zasady rządzące postępowaniem dowodowym
395 XX Zasadą ogólną kształtującą postępowanie dowodowe jest zasada prawdy obiek-
tywnej ustanowiona w systemie zasad ogólnych (art. 7 k.p.a., art. 122 o.p.). We
dług art. 7 k.p.a.: „W toku postępowania organy administracji publicznej [...] z urzędu
lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wy
jaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy [...]”. Tak też jest ukształtowana
zasada ogólna prawdy obiektywnej w postępowaniu podatkowym. Zgodnie z art. 122
o.p.: „W toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działa
nia w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w po
stępowaniu podatkowym”. Należy też do zasad ogólnych kształtujących postępowanie
dowodowe zaliczyć zasadę ogólną bezstronności (art. 8 § 1 k.p.a.), która jest szczególną
wartością budującą zaufanie jednostki wobec władczego działania organu administra
cji publicznej. Bezstronne ustalenie stanu faktycznego jest instytucją realizacji zasady
ogólnej prawdy obiektywnej.
396 Przyjęta zasada ogólna prawdy obiektywnej wpływa na kształt zasad szczególnych
rządzących postępowaniem dowodowym, które jednocześnie są konkretyzacją obo
wiązków organu administracji publicznej służących wykonaniu tej zasady ogólnej.
Każda z zasad szczególnych, ustanowiona w przepisach działu II rozdziału 4 „Dowody”
Kodeksu postępowania administracyjnego, a w postępowaniu podatkowym - działu
IV rozdziału 11 „Dowody” Ordynacji podatkowej, realizuje zasadę prawdy obiektyw
nej. Zasady szczególne rządzące postępowaniem dowodowym to:
397 1. Zasada dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez prowa-

dzący postępowanie organ administracji publicznej65, zwana też zasadą ofi-
cjalności postępowania dowodowego. Zasada ta jest ustanowiona w art. 77 § 1 k.p.a.,

64 Wyrok NSA z 20.03.1981 r„ SA 317/81, ONSA 1981/1, poz. 25.
4. Zasady rządzące postępowaniem dowodowym 293
który stanowi: „Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpu

jący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy”, a w postępowaniu podatkowym
w art. 187 § 1 o.p.: „Organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący
rozpatrzyć cały materiał dowodowy”.
Zasada dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez prowadzący po

stępowanie organ administracji publicznej to - po pierwsze, określenie zakresu -
zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej, jakie dowody są niezbędne do ustalenia
stanu faktycznego sprawy. Podstawą ustalenia zakresu dowodów jest norma prawa
materialnego, która ustanawia hipotetyczny stan faktyczny. To ustalenie odnosi się do
tego, czy zapisany w normie prawa materialnego stan faktyczny występuje w sprawie
będącej przedmiotem postępowania. Organ prowadzący postępowanie ustala zatem,
jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie prawne w sprawie i jakie dowody są nie
zbędne do ich ustalenia. Na tak określony zakres przeprowadzonych dowodów ma
wpływ strona (art. 78 k.p.a., art. 188 o.p.). Na przeprowadzone dowody ma w postę
powaniu administracyjnym wpływ też organ pomocy prawnej, który może z urzędu
lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okolicz
ności będące przedmiotem tego postępowania (art. 52 k.p.a.).
Ograniczenie przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczy faktów po 398

wszechnie znanych i znanych organowi z urzędu. Według art. 77 § 4 k.p.a.: „Fakty
powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty
znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie”. Tak też stanowi art. 187 § 3
o.p.: „Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi podatkowemu z urzędu nie
wymagają dowodu. Fakty znane organowi podatkowemu z urzędu należy zakomuni
kować stronie”. Organ prowadzący postępowanie określa zakres postępowania dowo
dowego w formie postanowienia. W postanowieniu dowodowym wymienia fakty wy
magające ustalenia oraz środki dowodowe.
Organ nie jest związany postanowieniem dowodowym tak jak innymi postanowienia
mi, może je w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić (art. 77
§ 2 k.p.a., art. 187 § 2 o.p.). Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, ale może
być ono kwestionowane łącznie z decyzją w odwołaniu.
Określając zakres postępowania dowodowego, organ prowadzący postępowanie zwią

zany jest normą prawa materialnego, a zatem do organu administracji publicznej bę
dzie należała ocena okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy. Przy
wykładni normy prawa administracyjnego organ administracji publicznej związany
jest w wyznaczonych granicach zasadą domniemania załatwiania sprawy na korzyść
strony (art. 7a k.p.a.) oraz w postępowaniu podatkowym zasadą rozstrzygania wątpli
wości na korzyść podatnika (art. 2a o.p.). Tak zatem należy przeprowadzić wykładnię
normy prawnej, szukając argumentacji na korzystne jej rozstrzygnięcie dla strony,
a związane jest to z elementami hipotetycznego zapisanego w normie prawa material-
nego. Wadliwa wykładnia normy prawa materialnego przez pominięcie okoliczności

faktycznych, które mają znaczenie prawne dla sprawy, lub nieprawidłowe określenie
okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7
i art. 77 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - art. 122 i art. 187 § 1 o.p., co
powoduje wadliwość decyzji podjętej w postępowaniu. Naruszenia w tym zakresie
przepisów prawa są w większości przypadków podstawą uchylania decyzji przez sąd
administracyjny.
Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie nie ma za

O tem swobody w określeniu zakresu postępowania dowodowego, związany jest
bowiem bezwzględnie normą prawa materialnego.
399 Z przeprowadzenia dowodu organ administracji publicznej obowiązany jest sporzą

dzić protokół (art. 67 § 1 oraz § 2 pkt 2 i 3 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym -
art. 172 § 1 i 2 pkt 2 i 3 o.p.). Zaniechanie sporządzenia protokołu z przeprowadzonych
dowodów pozbawia je wartości dowodowej. Wskazuje na to NSA, stwierdzając, że: „nie
można uznać odręcznych notatek pracowników organu za dowody w sprawie. Możli
wość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72 k.p.a., nie
może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne
wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nieobejmujące ustaleń, od których
jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia istotne powinny więc spełniać
warunki określone w art. 67 i nast. k.p.a.”66.
400 Drugi obowiązek wypływający z zasady dysponowania zakresem postępowania dowo

dowego to obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przez rozpatrze
nie całego materiału dowodowego należy rozumieć: „Uwzględnienie wszystkich do
wodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okolicz
ności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających zna
czenie dla oceny ich mocy i wiarygodności”67. Organ, rozpatrując materiał dowodowy,
nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgod
nie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a., art. 191 o.p.) odmówić dowo
dom wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej przyczyny to robi.
Pominięcie oceny określonego dowodu musi budzić uzasadnione wątpliwości co do
trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do ich wad
liwej oceny68. Dlatego organ obowiązany jest, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,
a w postępowaniu podatkowym - art. 187 i 191 o.p., dokładnie przeanalizować każdy
przeprowadzony dowód.
401 2. Zasada domniemania ustaleń stanu faktycznego na korzyść strony (art. 81a
k.p.a.). Ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administra-
“ Wyrok NSA z 4.06.1982 r„ I SA 258/82, ONSA 1982/1, poz. 54.

67 W. Siedlecki, Uchybienia procesowe..., s. 100.
68 W. Siedlecki, Uchybienia procesowe..., s. 101.
cyjnego oraz niektórych innych ustaw wprowadzono zasadniczą zmianę w zakresie

reguł wykładni norm materialnego prawa administracyjnego, wprowadzając zasadę
domniemania załatwiania sprawy na korzyść jednostki. Według dodanego tą ustawą
art. 7a: „Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę
obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają
wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść
strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich,
na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ” (§ 1). „Przepisu § 1 nie stosuje
się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa,
a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;
2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych” (§ 2).
Z tą zasadą ogólną wykładni norm prawa materialnego budzących wątpliwości co do

treści normy prawnej pozostaje w bezpośrednim związku zasada domniemania ustaleń
stanu faktycznego na korzyść strony. Według dodanego ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie
ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
art. 81 a: „Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę
obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie
pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są
rozstrzygane na korzyść strony” (§ 1). „Przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli w sprawie
uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni
wpływ na interesy osób trzecich; 2) jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wy
kazania określonych faktów; 3) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym
istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub po
rządku publicznego; 4) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawo
dowych” (§ 2).
Prowadząc postępowanie dowodowe, zgromadzone dowody organ administracji pub

licznej ocenia zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Organ nie może dokonać
oceny na niekorzyść strony w sprawach dotyczących nałożenia obowiązku bądź ogra
niczenia lub odebrania stronie uprawnienia. Jeżeli zebrany materiał dowodowy budzi
wątpliwości co do ustalenia stanu faktycznego w wyznaczonych przedmiotowo spra
wach, organ ocenia te wątpliwości na korzyść strony, a zatem stwierdza, że nie ma
w stanie faktycznym podstaw do nałożenia obowiązku lub pozbawienia lub ograni
czenia uprawnienia.
Granice oceny stanu faktycznego nie obejmują jednak spraw, w których występują
strony o spornych interesach, prowadziłoby to bowiem do naruszenia praw osób trze
cich, w razie gdy wyłączone jest to ze względu na interes publiczny, a także w sprawach
osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.
Przepis nie obowiązuje również, gdy w przepisach ustaw materialnego prawa admini
stracyjnego nałożono na stronę obowiązek wykazania określonych faktów, np. udo-
kumentowania spełnienia określonych warunków zachowania uprawnienia, a strona

nie podjęła czynności w celu ich wykazania.
3. Zasada bezpośredniości postępowania dowodowego. Istota tej zasady sprowadza

się do stwierdzenia, że pełne, zgodne z zasadą ogólną prawdy obiektywnej rozpoznanie
i rozstrzygnięcie sprawy jest uwarunkowane przeprowadzeniem postępowania dowo
dowego przez organ administracji publicznej właściwy w sprawie. Rozpoznawanie
i rozstrzyganie sprawy na podstawie materiału dowodowego przeprowadzonego przez
inny organ państwowy pozbawia pełnej możliwości wszechstronnej oceny materiału
dowodowego. Dlatego z zasady ogólnej prawdy obiektywnej należy wyprowadzić jako
obowiązującą zasadę szczególną - zasadę bezpośredniości prowadzenia postępowania
dowodowego przez organ właściwy w sprawie. Artykuł 7 k.p.a. i art. 122 o.p. ustana
wiają ją expressis verbis, stanowiąc o organie administracji publicznej (organie podat
kowym), który w toku postępowania prowadzącego do załatwienia sprawy obowiązany
jest ustalić stan faktyczny.
Od tej zasady dopuszczalny jest wyjątek w zakresie pomocy prawnej (art. 52

O art. 157 §
k.p.a., tej w postępowaniu
1 o.p.). Od zasady odstąpiono
przyjmując, że dowodami w postępowaniu podatkowym
podatkowym,
być „inne dokumenty
mogą
zgromadzone w toku działalności analitycznej Krajowej Administracji Skarbowej,
czynności sprawdzających, kontroli podatkowej lub kontroli celno-skarbowej oraz
materiały zgromadzone w toku postępowania karnego albo postępowania w sprawach
o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe” (art. 181 o.p.).
402 4. Zasada otwartego systemu dowodów. Kodeks postępowania administracyjnego

oraz Ordynacja podatkowa przyjmują otwarty system dowodów. Według art. 75 § 1
k.p.a.: „Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia
sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być doku
menty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny”. Zgodnie z art. 181 o.p.:
„Dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być w szczególności księgi podatko
we, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały
i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe oraz inne dokumenty
zgromadzone w toku działalności analitycznej Krajowej Administracji Skarbowej,
czynności sprawdzających, kontroli podatkowej lub kontroli celno-skarbowej oraz
materiały zgromadzone w toku postępowania karnego albo postępowania w sprawach
o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe”.
Zasada otwartego systemu dowodów wynika z przyjętego w art. 75 § 1 k.p.a. i art. 181
o.p. sformułowania przy wyliczeniu dowodów „w szczególności”, a zatem wyliczenie
to nie jest zamknięte. Dowodami w postępowaniu administracyjnym i podatkowym
mogą być również inne dowody nienazwane. Zasada otwartego systemu dowodów
gwarantuje realizację zasady ogólnej prawdy obiektywnej. Organ prowadzący postę
powanie nie może zakończyć postępowania bez ustalenia stanu faktycznego sprawy,
a zatem w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego albo zostanie usta

lony w sprawie stan faktyczny zapisany w normie prawa materialnego, albo organ
stwierdzi, że ten stan faktyczny nie występuje.
5. Zasada równej mocy środków dowodowych. Zasada równej mocy środków dowo- 403
dowych to rozwiązanie, które nie wprowadza ograniczeń co do rodzaju dowodów,
którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Rozwiąza
nie takie przyjmuje art. 75 § 1 k.p.a. i art. 180 § 1 o.p. Wyjątki od tej reguły mogą
wprowadzić tylko przepisy szczególne. Te rozwiązania szczególne wymagają jednak
zawsze interpretacji w związku z zasadą ogólną prawdy obiektywnej, co oznacza, że
w razie wątpliwości w ustaleniu stanu faktycznego należy zastosować zasadę otwartego
systemu dowodów i równej mocy środków dowodowych. W orzecznictwie sądowym
podkreśla się przyjęcie w prawie procesowym zasady równej mocy środków dowodo
wych. Mówił o tym także sąd administracyjny, który przyjął: „Ustalenie bez wyraźnej
podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle
określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 k.p.a.”69.
,,W świetle art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowo
© dów twierdzenie, że
poprzez udowodnić wyłącznie
daną okoliczność można
określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie korzy
nowych reguł
stania ze środków dowodowych”70. Przy ustaleniu granic równej mocy środków do
wodowych wymaga się jednak uwzględnienia regulacji prawnej w zakresie przyznanej
przepisami prawa procesowego mocy dokumentów urzędowych (art. 76 k.p.a., art. 194
o.p.), a w postępowaniu podatkowym nadto mocy dowodowej ksiąg podatkowych
(art. 193 o.p.).
6. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym. Zasada czynnego 404

udziału strony w postępowaniu dowodowym to prawo strony do czynnego udziału
w ustaleniu stanu faktycznego oraz prawo do udziału w czynnościach postępowania
dowodowego. Prawo strony do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego to
prawo do żądania przeprowadzenia dowodów w sprawie, a następnie prawo do wy
powiedzenia się w sprawie przeprowadzonych dowodów. Wprowadzona ustawą
z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz usta
wy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi71 konstrukcja prawdy
obiektywnej podnosi prawo strony do żądania przeprowadzenia dowodu do samej
zasady ogólnej.
0 Strona ma prawo żądania przeprowadzenia dowodów.

405
69 Wyrok NSA z 27.04.1992 r„ III SA 1838/91, ONSA 1992/2, poz. 45.

70 Wyrok NSA z 9.03.1989 r„ II SA 961/88, ONSA 1989/1, poz. 33.
71 Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.
Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - art. 188 o.p., z żądaniem

przeprowadzenia dowodu strona może wystąpić zawsze w toku postępowania, do czasu
wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Skuteczność prawna tego żądania jest uzależniona
od spełnienia przesłanek określonych w art. 78 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym -
w art. 188 o.p. Przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie dla spra
wy (art. 78 § 1 k.p.a., art. 188 o.p.), a więc dotycząca przedmiotu sprawy i mająca
znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawu strony do żądania przeprowa
dzenia dowodu odpowiada obowiązek organu administracji publicznej ustosunkowa
nia się do żądania strony, a zatem dokonania oceny, czy przedmiotem dowodu jest
okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, oraz - w razie oceny pozytywnej - przepro
wadzenie żądanego przez stronę dowodu.
Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania strony, jeżeli nie zostało
zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, tylko w przy
padku gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Jeżeli
jednak dowody, których żąda strona, mają znaczenie dla sprawy, to spóźnione żądanie
nie powinno być oddalone (art. 78 § 2 k.p.a.)72.
Zgłoszone przez stronę żądanie przeprowadzenia dowodu organ administracji pub

licznej jest obowiązany rozpatrzyć i ocenić, nawet jeżeli wpłynęło po zamknięciu po
stępowania dowodowego. W razie gdy organ stwierdzi, że przeprowadzenie dowodu
może mieć znaczenie dla sprawy, tzn. dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, ma obo
wiązek żądanie uwzględnić. Jeżeli natomiast ustali, że żądanie to zostało zgłoszone
w celu przewleczenia sprawy, dotyczy bowiem faktu stwierdzonego już innym dowo
dem, to żądania strony nie uwzględni. W postępowaniu podatkowym organ podatkowy
może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodu będącego w jej posiadaniu
(art. 189 § 1 o.p.).
Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - z art. 122 i 187 § 1 o.p., wynika,

że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności. Organ administracji
publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu
faktycznego sprawy.
Zauważa to w jednym z pierwszych wyroków NSA, stwierdzając, że: „Z art. 7 i 77

©§ 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego
materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne.
Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku,
zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do
rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów kodeksu postę
powania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowa
dzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje cał
kowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty
72 W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 124-125.

stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, i przerzucając w konsekwencji obowiązek

• ' • x ”73
wyjaśnienia sprawy na stronę .
Strona ma prawo, a nie obowiązek, czynnego udziału w postępowaniu. Rozwią

O zania prawne przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewi
dują obowiązku strony wskazania dowodów potrzebnych do rozpoznania i rozstrzyg
nięcia sprawy. Tak też jest ukształtowane postępowanie podatkowe z zastrzeżeniem
rozwiązania przyjętego w art. 189 o.p.
W prawie procesowym są znane dwa systemy koncentracji materiału procesowego: 406

system prekluzji w przytaczaniu faktów i dowodów; według tego systemu „strony są
obowiązane pod rygorem utraty możności późniejszego przytaczania przedstawić od
razu wszelkie znane sobie fakty i dowody”, a także system władzy dyskrecjonalnej sę
dziego; według tego systemu „pozostawione jest uznaniu sądu, czy uwzględni fakty
i dowody, których strony mimo możności nie przytoczyły od razu”73 74.
Kodeks postępowania administracyjnego w związku z przyjętym rozwiązaniem,

O wedle którego strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawiania do
wodów, konsekwentnie nie wprowadza ani systemu prekluzji, ani systemu władzy
dyskrecjonalnej organu administracji publicznej.
Strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem
I instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem II instancji albo też
podjąć obronę swoich interesów dopiero w postępowaniu nadzwyczajnym, żądając
wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W Kodeksie postępo
wania administracyjnego nie wprowadzono bowiem zakazu uwzględniania „nowości”
w postępowaniu odwoławczym75, a przy nowelizacji zmodyfikowano konstrukcję
prawną przyczyny wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5, rezyg
nując z ostatniego elementu dawnej konstrukcji prawnej tej przyczyny, tj. ze stwier
dzenia, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie mogły być powołane przy
wydaniu decyzji przez stronę zainteresowaną we wznowieniu bez jej winy.
Zrezygnowanie z tego elementu konstrukcji prawnej tej przyczyny wznowienia postę

powania spowodowało utratę jedynej w Kodeksie postępowania administracyjnego
(poza kosztami postępowania) sankcji procesowej zmuszającej stronę do przytoczenia
dowodów w toku postępowania instancyjnego.
Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem NSA, głoszącym, że: „Jeżeli oko
©liczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były znane organom rozstrzyga
jącym nie z powodu ich zaniedbań, lecz z powodu zatajenia ich przez stronę, to takie
75 B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 154;
J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 60-61.
postępowanie strony wyłącza możność skutecznego podnoszenia przez nią zarzutów

niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W interesie strony zatem leży podanie do
wiadomości organów wszystkich istotnych okoliczności sprawy i domaganie się utrwa
lenia ich w dokumentach (art. 69 § 1 w związku z art. 86 k.p.a.)”76.
Taka wykładnia jest sprzeczna żart. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który nie ogranicza wznowienia
postępowania na tej podstawie do sytuacji „braku winy strony”. W interesie strony leży
oczywiście współdziałanie z organem administracji publicznej przez przytoczenie zna
nych jej faktów czy dowodów, ponieważ nieprzedstawienie ich może spowodować
wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego konsekwencją może być wydanie
decyzji negatywnej dla strony. Spowoduje to konieczność podjęcia przez stronę obrony
jej interesu prawnego przez wniesienie środków zaskarżenia decyzji. Nie można nato
miast, ze względu na przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego rozwiąza
nia prawne, stosować wobec strony, która nie przedstawiła faktów lub dowodów przed
wydaniem decyzji, sankcji w postaci odmówienia jej możliwości skutecznego żądania
weryfikacji decyzji. Tak też należy interpretować rozwiązania przyjęte w Ordynacji
podatkowej.
407 Drugim podstawowym prawem strony do czynnego udziału w ustaleniu stanu fak
tycznego jest prawo do wypowiedzenia się w sprawie przeprowadzonych dowodów.
Według art. 81 k.p.a.: „Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli
strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba
że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2”. Takie rozwiązanie przyjęte
jest w postępowaniu podatkowym. Zgodnie z art. 192 o.p.: „Okoliczność faktyczna
może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się
co do przeprowadzonych dowodów”. W celu realizacji tego prawa art. 200 o.p. stanowi:
„§ 1. Przed wydaniem decyzji organ podatkowy wyznacza stronie siedmiodniowy ter
min do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. § 2. Przepisu
§ 1 nie stosuje się:
1) w przypadkach przewidzianych w art. 123 § 2 oraz w art. 165 § 5;
2) w sprawach zabezpieczenia i zastawu skarbowego;
3) w przypadku przewidzianym w art. 165 § 7, jeżeli decyzja ma zostać wydana wy
łącznie na podstawie danych zawartych w złożonym zeznaniu, złożonej informacji
lub deklaracji”.
Organ prowadzący postępowanie obowiązany jest stworzyć możliwość wypowiedzenia

się co do przeprowadzonych dowodów. W postępowaniu podatkowym unormowano
obowiązek organu podatkowego w tym zakresie, stanowiąc, że jest on obowiązany wy
znaczyć stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego
materiału dowodowego, co oznacza, że organ podatkowy zawiadamia stronę o zakoń
czeniu postępowania dowodowego i wyznacza jej termin do realizacji tego prawa.
76 Wyrok NSA z 4.06.1982 r„ I SA 212/82, ONSA 1982/1, poz. 51; glosa S. Dalki do tego wyroku -
OSPiKA 1983/3, poz. 52, s. 132 i n.
W postępowaniu administracyjnym istnieje innego rodzaju obowiązek organu admi

nistracji publicznej, mający istotne znaczenie dla uwzględnienia jej żądania, a zatem
rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z jej żądaniem. W myśl art. 79a: „W postępowaniu
wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do ze
branych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicz
nej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na
dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem de
cyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się” (§ 1). „W terminie
wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz
zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania
spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1” (§ 2).
W postępowaniu dowodowym, które prowadzone jest w sprawie wszczętej na żądanie

strony, organ, zawiadamiając stronę o prawie do wypowiedzenia się co do dowodów,
materiałów i żądań, obowiązany jest w wyniku wstępnej oceny materiału dowodowego
do wskazania stronie przesłanek, od których uzależnione jest pozytywne rozstrzyg
nięcie, które nie zostały spełnione lub wykazane. Dotyczy to przesłanek wynikających
z przepisów prawa materialnego, których spełnienie wyznacza uzyskanie przez stronę
uprawnienia. Strona w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie co do zebranych
dowodów i materiałów czy zgłoszonych żądań może przedstawić dodatkowe dowody
dla wykazania spełnienia tych przesłanek.
Przyznane prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów jest

O prawem strony. Prawem tym strona rozporządza, co oznacza, że od jej woli
strona korzysta z tego prawa, to jej wypowiedź co do prze
zależy jego realizacja. Jeżeli
prowadzonych dowodów powinna być utrwalona w protokole sporządzonym przez
organ, a podpisanym przez stronę. Ocena postępowania przeprowadzonego przez
stronę nie wiąże ani organu, ani strony, co oznacza, że nie ma znaczenia dla złożenia
przez nią środków zaskarżenia w toku instancji i nadzwyczajnych trybach postępowa
nia.
Zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym przysługuje 408

jej również prawo do udziału w czynnościach dowodowych. Organ prowadzący po
stępowanie obowiązany jest zapewnić stronie udział w tych czynnościach oraz termin
do przygotowania udziału w tych czynnościach. Takie rozwiązanie przyjmuje art. 79
k.p.a., który stanowi: „§ 1. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie
przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem
dni przed terminem. § 2. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu,
może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia”. Roz
wiązanie takie przyjmuje też postępowanie podatkowe. Zgodnie z art. 190 o.p.:
„§ 1. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu
z zeznań świadków, opinii biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem.
§ 2. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania

świadkom i biegłym oraz składać wyjaśnienia”.
409 XX Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej

XX wprowadzają wyjątki od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
Według art. 10 § 2 k.p.a.: „Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady
określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze
względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na
grożącą niepowetowaną szkodę materialną”. Ograniczenie tej zasady ma w pełni za
stosowanie do postępowania dowodowego (art. 80 k.p.a.). Nie stosuje się zasady czyn
nego udziału strony przy milczącym załatwieniu sprawy (art. 122d § 1 k.p.a.).
W razie jednak nieuzasadnionego odstąpienia od tej zasady postępowanie będzie do

tknięte kwalifikowaną wadliwością (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
W postępowaniu podatkowym od zasady czynnego udziału strony organ podatkowy

może odstąpić wtedy, gdy w postępowaniu wszczętym na wniosek strony ma zostać
wydana decyzja w całości uwzględniająca wniosek strony oraz w przypadkach okreś
lonych w art. 200 § 2 pkt 2 o.p. (art. 123 § 2 o.p.).
Zasada czynnego udziału strony jest ograniczona według art. 200 § 2 pkt 2 o.p. ponadto
w sprawach zabezpieczenia i zastawu skarbowego. Organ podatkowy nie ma obowiąz
ku wyznaczyć terminu wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawach:
1) ustalenia zobowiązań podatkowych, które zgodnie z odrębnymi przepisami usta
lane są corocznie, jeżeli stan faktyczny, na podstawie którego ustalono wysokość
zobowiązania podatkowego za poprzedni okres, nie uległ zmianie;
2) umorzenia zaległości podatkowych, o których mowa w art. 67d § 1 o.p.;
3) zaliczenia wpłaty, nadpłaty lub zwrotu podatku;
4) zabezpieczenia;
5) wygaśnięcia decyzji.
Przekroczenie granic odstępstw w postępowaniu podatkowym od zasady czynnego

udziału strony jest kwalifikowaną wadliwością (art. 240 § 1 pkt 4 o.p.).
410 XX 6. Zasada swobodnej oceny dowodów. Obowiązek rozpatrzenia całego mate-

XX riału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w Kodeksie postępowania ad
ministracyjnego i Ordynacji podatkowej zasadą swobodnej oceny dowodów77. Wy
prowadza się ją z art. 80 k.p.a., w myśl którego: „Organ administracji publicznej ocenia
na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udo
wodniona”, a w postępowaniu podatkowym - z art. 191 o.p., który stanowi: „Organ
podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana
okoliczność została udowodniona”. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena do-

wodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z nor
mami prawa procesowego oraz z zachowaniem następujących reguł8 tej oceny:
1. Należy opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeże
niem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna).
2. Ocena powinna mieć za podstawę całokształt materiału dowodowego.
3. Organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się
sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które
mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową, a w postępowaniu
podatkowym - oprócz mocy dokumentów urzędowych (art. 194 o.p.), mocy ksiąg
podatkowych (art. 193 o.p.) i mocy deklaracji (art. 21 § 5 o.p.). Organ zatem po
winien dokonać oceny poszczególnych dowodów, np. jest obowiązany dokonać
oceny opinii biegłego, która powinna polegać „na sprawdzeniu - z punktu widzenia
logiki i zasad doświadczenia życiowego - prawidłowości rozumowania przepro
wadzonego w uzasadnieniu opinii, która doprowadziła do wydania przez biegłego
79. A ponieważ organ powinien rozpatrzyć nie tylko po
takiej, a nie innej opinii”78
szczególne dowody z osobna, ale i wszystkie dowody we wzajemnej łączności, dla
tego też będzie on obowiązany ustosunkować się do istotnych różnic w opiniach
biegłych powołanych w sprawie, musi on skonfrontować te opinie ze sobą80. Organ
może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich
rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. Zarówno w Kodeksie postę
powania administracyjnego, jak i w Ordynacji podatkowej nie uregulowano pod
staw, na których ma się opierać ocena dowodów. W nauce wskazuje się na to, że
organ powinien w tej ocenie kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego do
świadczenia81.
4. Rozumowanie, w którego wyniku organ ustala istnienie okoliczności faktycznych,
powinno być zgodne z prawidłami logiki82.
Naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środ

ków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.
Nakaz ustawowy oceny dowodów. Nie przekracza tej granicy swobody oceny dowo- 411
dów ocena na korzyść strony wątpliwości stanu faktycznego, wynika to z obowiązują
cych rozwiązań prawnych. W postępowaniu administracyjnym po przyjęciu regulacji
art. 7a i 81a swoboda ograniczona jest nakazem wyprowadzenia na korzyść strony
wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu podatkowym wynika
to z regulacji art. 2a o.p.
78 E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 153-154; W. Siedlecki, Uchybienia procesowe..., s. 100;
Z. Świda-Łagiewska, Zasada swobodnej oceny dowodów w polskim procesie karnym, Warszawa 1983,
s. 114 i n.
80 Wyrok NSA z 30.12.1980 r„ SA 645/80, ONSA 1981/1, poz. 2.
81 W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938, s. 94; J. Wróblewski, Sądowe
stosowanie prawa..., s. 197; Z. Świda-Łagiewska, Zasada swobodnej..., s. 114 i n.
82 E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 156; W. Siedlecki, Uchybienia procesowe..., s. 101-102;
Z. Świda-Łagiewska, Zasada swobodnej..., s. 206 i n.
5. Rozprawa
412 XX Rozprawa jest formą postępowania wyjaśniającego, umożliwiającą realizację

MJF „zasady kontradyktoryjności, koncentracji dowodów, bezpośredniości, szybkoś
ci, prostoty, oszczędności, jedności i celowości wszystkich czynności składających się
na proces administracyjny”83. Rozprawa umożliwia bowiem koncentrację w jednym
czasie i miejscu wszystkich uczestników postępowania w danej sprawie, którzy ustnie
i bezpośrednio dokonują poszczególnych czynności procesowych84.
Kodeks postępowania administracyjnego po nowelizacji nie wprowadza rozróżnienia

między obligatoryjnym a fakultatywnym prowadzeniem rozprawy, mimo że sam prze
pis rozdziela na dwie grupy przesłanki korzystania z tej formy postępowania wyjaś
niającego. W myśl art. 89 § 1 k.p.a.: „Organ administracji publicznej przeprowadzi,
z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku,
gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego
przepis prawa”. Artykuł 89 § 2 k.p.a. ma zaś brzmienie następujące: „Organ powinien
przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy
jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo
w drodze oględzin”. Ze sformułowań „organ przeprowadzi”, „organ powinien” wynika,
że są to przepisy zawierające normy nakazujące przeprowadzenie postępowania wy
jaśniającego w formie rozprawy. Wprawdzie w art. 89 § 2 k.p.a. użyto zwrotu „organ
powinien”, który ma mniejszą siłę rozkazodawczą, nie można jednak uznać, że w art. 89
k.p.a. zróżnicowano stopień obowiązku przeprowadzenia rozprawy85.
413 XX Zgodnie z rozwiązaniem prawnym przyjętym w art. 89 k.p.a. organ jest obo-
wiązany przeprowadzić rozprawę w kilku sytuacjach, a więc gdy:
1) przyspieszy to lub uprości postępowanie. Jest to przesłanka przeprowadzenia
rozprawy oparta na nieostrym kryterium86. Do organu należy zatem ocena, czy
w danej sytuacji zastosowanie tej formy postępowania wyjaśniającego będzie miało
znaczenie dla przyspieszenia lub uproszczenia postępowania;
2) wymaga tego przepis prawa. Obowiązek przeprowadzenia rozprawy wprowadza
art. 118 ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami87, stanowiąc:
„Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadanie
z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną”;
3) zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron. Organ obowiązany jest prze
prowadzić rozprawę w przypadku, gdy w postępowaniu występują co najmniej
dwie strony, a ich interesy nawzajem wykluczają się w całości lub w części;

Warszawa-Poznań 1982, s. 173.
87 Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.
5. Rozprawa 305
4) jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych, w dro

dze oględzin. Chodzi tu o sytuację, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga przesłuchania
więcej niż jednego świadka czy wysłuchania kilku biegłych. W razie sprzecznych
zeznań świadków, w przypadku rozbieżności opinii biegłych możliwa jest na roz
prawie ich konfrontacja, a to pozwala na dokonanie przez organ prawidłowej oceny
przeprowadzonych dowodów (art. 80 k.p.a.).
Wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 89 § 1 i 2 k.p.a. zobowiązuje

organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. Z wnio
skiem o przeprowadzenie rozprawy może wystąpić strona lub podmiot na prawach
strony. Organ obowiązany jest rozpoznać ten wniosek na podstawie przesłanek wyli
czonych w art. 89 § 1 i 2 k.p.a. Wystąpienie jednej z przesłanek obliguje do prowadzenia
postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy, uzasadniając uwzględnienie wnio
sku strony.
Pewne wątpliwości nasuwają się co do tego, czy przesłanki wymienione w pkt 3

©i 4 powinny wystąpić łącznie, czy każda z osobna stanowi o obowiązku przepro
wadzenia rozprawy. „Redakcja przepisu art. 89 § 2 nasuwa pewne wątpliwości inter
pretacyjne, ze względu na to, że przesłanka pierwotna (uzgodnienie interesów stron)
jest połączona z drugą (wyjaśnienie sprawy przy udziale świadków lub biegłych) spój
nikiem «oraz». Wynikałoby z tego, że rozprawę organ przeprowadzi, gdy obie te prze
słanki wystąpią łącznie”88.
W tej kwestii reprezentowane jest również inne stanowisko wynikające z odmiennej

wykładni przepisu, a „podstawę tej wykładni stanowi rozumienie spójnika «oraz» jako
równoważnego z «a także». W wyniku tego potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz
potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oglę
dzin funkcjonowałaby jako odrębne przesłanki uzasadniające obowiązek przeprowa
dzenia rozprawy”89.
Biorąc pod uwagę wykładnię celowościową, należy opowiedzieć się za drugim stano
wiskiem. Celem rozprawy w przypadku konieczności uzgodnienia interesów stron jest
doprowadzenie do ich konfrontacji, która umożliwi organowi wyważenie słusznych
interesów stron w danej sprawie. Przeprowadzenie rozprawy natomiast ze względu na
konieczność wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze
oględzin jest uzasadnione rodzajem środków dowodowych niezbędnych do ustalenia
stanu faktycznego.
Organ administracji publicznej ocenia wystąpienie przesłanki uzasadniającej przepro

wadzenie rozprawy, poza przypadkami, gdy jej przeprowadzenia wymagają przepisy
prawa. Ocena bowiem tego, czy przeprowadzenie rozprawy przyspieszy lub uprości

postępowanie, czy trzeba uzgodnić interesy stron, czy wyjaśnienie sprawy wymaga
udziału świadków, biegłych, dokonania oględzin, należy do organu.
Nieprzeprowadzenie rozprawy, mimo że wymaga tego przepis prawa, stanowi

O rażące naruszenie prawa. W pozostałych przypadkach, jeżeli organ z powodu
błędnej oceny sytuacji uregulowanych w art. 89 k.p.a. zaniecha przeprowadzenia roz
prawy, stanowi to naruszenie przepisów prawa procesowego.
414 Kodeks postępowania administracyjnego reguluje czynności przygotowawcze po

przedzające przeprowadzenie rozprawy oraz sam przebieg rozprawy. Do czynności
poprzedzających rozprawę należy:
1) wezwanie stron do złożenia wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów oraz do
stawienia się na rozprawę;
2) wezwanie świadków i biegłych (art. 90 § 2 k.p.a.);
3) zawiadomienie o rozprawie państwowych i samorządowych jednostek organiza
cyjnych, organizacji społecznych, a także innych osób, jeśli ich udział w rozprawie
jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot (art. 90 § 3 k.p.a.);
4) ogłoszenie terminu i miejsca rozprawy zgodnie z art. 91 § 3 k.p.a.: „Jeżeli zachodzi
prawdopodobieństwo, że oprócz wezwanych stron, uczestniczących w postępo
waniu, mogą być jeszcze w sprawie inne strony, nieznane organowi administracji
publicznej, należy ponadto o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy ogłosić
w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwy
czajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie zawiadomienia
w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu
administracji publicznej”.
W przypadku gdy jest prawdopodobne, że oprócz stron wezwanych na rozprawę, już

uczestniczących w postępowaniu, mogą być również i inne strony, które wcześniej się
nie zgłosiły ani nie zostały wezwane do udziału w postępowaniu z braku wiadomości
o nich, organ ma obowiązek dać ogłoszenie o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy
w formie obwieszczenia albo w innej formie zwyczajowo przyjętej w danej miejsco
wości (art. 91 § 3 k.p.a.). Wezwanie na rozprawę doręcza się na piśmie lub w formie
dokumentu elektronicznego, określając w nim termin, miejsce i przedmiot rozprawy
(art. 91 § 1 i 2 k.p.a.). Termin rozprawy musi być wyznaczony na tyle wcześnie, ażeby
doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiło co najmniej na siedem dni
przed rozprawą (art. 92 k.p.a.).
415 Rozprawą kieruje pracownik organu administracji publicznej, przed którym

toczy się postępowanie w sprawie. Jeżeli postępowanie toczy się przed organem
kolegialnym, to rozprawą kieruje albo przewodniczący tego organu, albo wyznaczony
członek tego organu.
5. Rozprawa 307
Kodeks postępowania administracyjnego nie normuje szczegółowo czynności zwią

zanych z przeprowadzeniem rozprawy. Uregulowana jest jedynie kwestia odroczenia
rozprawy, uprawnienia stron oraz ogólne uprawnienia osoby kierującej rozprawą. Na
podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w ciągu czynności
procesowych składających się na prowadzenie rozprawy można wyodrębnić część
wstępną oraz część właściwą (główną) rozprawy.
Część wstępna rozprawy obejmuje jej otwarcie, ustalenie, czy stawiły się osoby wez- 416
wane, stwierdzenie, czy nie ma podstaw do odroczenia rozprawy. Kierujący rozprawą
obowiązany jest ją odroczyć, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu
stron, gdy niestawiennictwo stron zostało spowodowane trudną do przezwyciężenia
przeszkodą oraz w przypadku wystąpienia innych ważnych przyczyn (art. 94 § 2 k.p.a.).
Niestawienie się stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody w jej
przeprowadzeniu (art. 94 § 1 k.p.a.).
Jeżeli strona (strony) nie stawiła się na rozprawę, kierujący nią jest obowiązany
O zbadać, czy strona była prawidłowo wezwana. W razie gdy nie stwierdzi niepra
widłowości w tym zakresie, to musi jeszcze ustalić, czy niestawiennictwo strony nie
było spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia. Dopiero wtedy, gdy wynik
tych czynności będzie negatywny, prowadzący rozprawę może odstąpić od jej odro
czenia. Zapewnienie bowiem stronie udziału w rozprawie jest realizacją zasady
ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Odstąpienie od
przestrzegania tej zasady jest dopuszczalne (poza przypadkami wskazanymi w art. 10
§ 2 k.p.a.) tylko wtedy, gdy strona z własnej woli rezygnuje z tego prawa. Osoba kie
rująca rozprawą ma obowiązek jej odroczenia również w przypadkach, gdy wystąpią
inne ważne przyczyny, które uniemożliwiają osiągnięcie celu rozprawy, np. nie stawią
się świadkowie, biegli, strona (strony), których wyjaśnienia są niezbędne do ustalenia
stanu faktycznego sprawy.
Część właściwa rozprawy obejmuje przeprowadzenie dowodów, co nie jest unormo- 417
wane w Kodeksie postępowania administracyjnego. W tym zakresie należałoby przyjąć
wzory z postępowania sądowego, a zatem świadków powinno się przesłuchiwać poje
dynczo i podczas nieobecności świadków, którzy jeszcze nie składali zeznań; w razie
pojawienia się sprzeczności w zeznaniach różnych świadków należy przeprowadzić ich
konfrontację, dowody wniesione na piśmie należy ujawnić na rozprawie przez ich od
czytanie90. Strona jest uprawniona w toku rozprawy do składania wyjaśnień, zgłaszania
żądań, propozycji i zarzutów, do przedstawiania dowodów na ich poparcie oraz do
wypowiadania się co do wyników postępowania dowodowego. Kierujący rozprawą
powinien zapewnić porządek czynności procesowych, zapobiegać przewlekłości tych
czynności i z tego względu może on uchylać pytania zadawane świadkom, biegłym,
stronom, jeżeli odpowiedź na nie nie ma istotnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.
Jednakże na żądanie strony treść takiego uchylonego pytania należy odnotować w pro-

tokole, a więc należy je zapisać nie w dosłownym brzmieniu, lecz tylko „osnowę treści”
(art. 95 § 1 i 2 k.p.a.).
418 XX Kierujący rozprawą sprawuje tzw. policję sesyjną, z czego wynika jego upraw
my nienie zarówno do utrzymania porządku czynności procesowych, jak też do za
pewnienia prawidłowego pod każdym względem przebiegu rozprawy91. Za niewłaściwe
zachowanie osoby uczestniczące w rozprawie, a więc zarówno strony, świadkowie lub
biegli, jak i przedstawiciele innych podmiotów wezwanych na rozprawę czy osoby
przysłuchujące się jej przebiegowi, mogą być ostrzeżone, że grozi im wydalenie z miej
sca rozprawy, a w razie dalszego zakłócania czynności rozprawy mogą być wydalone
z miejsca jej odbywania i ukarane grzywną. Postanowienie o ukaraniu grzywną może
być zaskarżone w drodze zażalenia (art. 96 k.p.a.).
Instytucja rozprawy otwartej. Ustawy materialnoprawne mogą wprowadzić

O formę rozprawy otwartej. Zgodnie z art. 36 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu
informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska
oraz o ocenach oddziaływania na środowisko: „Organ właściwy do wydania decyzji
może przeprowadzić rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa. Przepis
art. 91 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio”92.
6. Postępowanie wyjaśniające gabinetowe
419 Postępowanie wyjaśniające nie zawsze musi być prowadzone w formie rozprawy. Jeżeli
bowiem nie występują przesłanki wymienione w art. 89 k.p.a. ani też przepisy odrębne,
do których Kodeks postępowania administracyjnego odsyła, nie stanowią o obowiązku
przeprowadzenia rozprawy, to czynności postępowania wyjaśniającego mogą odbywać
się w formie tzw. postępowania gabinetowego. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy
np. w sprawie jest tylko jedna strona albo gdy jest wprawdzie kilka stron, ale ich interesy
nie są sprzeczne ze sobą93. Jest to postępowanie wyjaśniające wprawdzie mniej sfor
malizowane w swym przebiegu niż rozprawa, ale obowiązują w nim wszystkie reguły
postępowania dowodowego. Strona musi mieć zapewniony czynny udział we wszyst
kich czynnościach, musi być wezwana do obecności przy przeprowadzeniu dowodu,
np. z zeznania świadka czy opinii biegłego. W postępowaniu gabinetowym mogą być
przeprowadzane te same czynności dowodowe co na rozprawie.
Postępowanie gabinetowe dość często jest prowadzone wtedy, gdy do udowod

O nienia stanu faktycznego wystarczające są dokumenty. Jest to forma postępowa
nia wyjaśniającego zapewniająca dominację zasady pisemności nad zasadą ustności.
91 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System..., s. 201.

92 Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.
7. Mediacja 309
Postępowanie gabinetowe ma podstawowe znaczenie w postępowaniu podatko

wym, w którym przepisy Ordynacji podatkowej nie wprowadzają formy rozprawy do
postępowania prowadzonego przed organem I instancji. W postępowaniu podatko
wym wprowadzono rozprawę w postępowaniu odwoławczym, przed organem odwo
ławczym w przypadkach uregulowanych w art. 200a o.p.*
94
7. Mediacja
Mediacja nie jest nową instytucją prawną, była wcześniej znana w postępowaniu są- 420
dowym. W postępowaniu cywilnym regulacja mediacji jest zawarta w dziale II Kodeksu
postępowania cywilnego „Postępowanie przed sądem pierwszej instancji”, rozdział 1
„Mediacja i postępowanie pojednawcze”, oddział 1 „Mediacja” (art. 183‘-18315). Do
postępowania sądowoadministracyjnego została wprowadzona ustawą
z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi95.
Do postępowania administracyjnego ogólnego instytucję mediacji wprowadziła usta

wa z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz
niektórych innych ustaw96. Regulacja mediacji przez dodanie rozdziału 5a jest wzoro
wana na przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, z odrębnościami wynikającymi
z przedmiotu spraw rozpoznawanych i rozstrzyganych w postępowaniu administra
cyjnym ogólnym w drodze decyzji administracyjnej, z zastrzeżeniem dopuszczalności
ugody administracyjnej. Mediator nie przejmuje przysługującego organom admini
stracji publicznej władztwa administracyjnego.
Miejsce mediacji w postępowaniu administracyjnym wyznacza już zasada ogólna po- 421
lubownego rozstrzygania kwestii spornych, ale też ustalenia polubownego praw i obo
wiązków. Wprost decyduje o tym art. 96a § 3 k.p.a., stanowiąc, że „Celem mediacji jest
wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonanie
ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym przez
wydanie decyzji łub zawarcie ugody”. Przesądza to, że miejsce mediacji należy wiązać
z drugim etapem stosowania przepisów prawa, czyli ustaleniem stanu faktycznego,
a nie przejęciem ostatniego etapu stosowania przepisu prawa, tj. wyprowadzeniem
konsekwencji prawnych przez przyznanie, cofnięcie lub wygaśnięcie uprawnienia,
przez nałożenie obowiązku, zmianę granic lub zwolnienie z obowiązku. Mediacja ma
za przedmiot dokonanie polubownego ustalenia stanu faktycznego, który daje pod
stawy do złożenia propozycji treści rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem
postępowania administracyjnego.
54 Formę rozprawy do odwoławczego postępowania podatkowego wprowadzono ustawą

z 16.11.2006 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.
Nr 217, poz. 1590).
95 Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.
96 Dz.U. poz. 935.
422 Przesłanki dopuszczalności mediacji. Przesłanki dopuszczalności mediacji wyznacza

art. 96a § 1 k.p.a.:
- po pierwsze, dopuszczalna jest mediacja w toku postępowania, a zatem po wszczęciu
postępowania w sprawie z urzędu lub na wniosek stron. Tak zatem jak ugoda, me
diacja może być ze skutkiem prawnym prowadzona po wszczęciu postępowania
w sprawie;
- po drugie, mediacja jest dopuszczalna, jeżeli pozwala na to charakter sprawy. Z re
gulacji zasady ogólnej polubownego załatwiania spraw (art. 13 § 1 k.p.a.) można
wyprowadzić dwa odrębne zakresy spraw, w których dopuszczalna jest mediacja.
Pierwszy to sprawy o charakterze spornym, w których występują co najmniej dwie
strony, ich interesy prawne są sporne, a przepis prawa materialnego nie wyznacza
jednoznacznie konsekwencji prawnej określonego stanu faktycznego. Drugi zakres
to mediacja ustalenia stanu faktycznego sprawy, kiedy to między stroną a właściwym
organem administracji publicznej powstają wątpliwości co do prawidłowego usta
lenia tego stanu.
423 Podmioty uczestniczące w mediacji. Mediację przeprowadza wyznaczony mediator.

Nie jest on uczestnikiem mediacji, a jedynie podmiotem prowadzącym. Uczestnikami
mediacji są: strony postępowania, w sprawach, w których mediacja prowadzi do za
warcia ugody, organ administracji publicznej i strona lub strony postępowania w za
kresie wyjaśniania i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz do
konania ustaleń dotyczących jej załatwienia przez wydanie decyzji.
W mediacji może uczestniczyć organ współdziałający, jeżeli przepis prawa material

nego uzależnia rozstrzygnięcie sprawy od opinii, zgody, uzgodnienia lub porozumienia
z tym organem.
424 Mediacja jest dobrowolna. Jej prowadzenie w sprawie jest uzależnione od zgody strony,
a w przypadku gdy w postępowaniu bierze udział kilka stron, od zgody ich wszystkich,
która musi być wyrażona w sposób wyraźny co do treści i formy. Dokumentacja tej
czynności strony jest obligatoryjnym elementem akt sprawy. Nie przeprowadza się
mediacji, jeżeli zgoda nie została wyrażona w terminie określonym w art. 96b § 3 k.p.a.
425 Organ administracji publicznej obowiązany jest rozważyć dopuszczalność mediacji

w sprawie. Jeżeli w ocenie organu sprawa ze względu na regulację przyjętą w material
nym prawie administracyjnym daje podstawy do polubownego ustalenia okoliczności
faktycznych i prawnych - wypracowania sposobu jej załatwienia albo przy interesach
spornych stron do ugodowego jej załatwienia - organ ten ma obowiązek zarówno
z własnej inicjatywy (mediacja z urzędu), jak i gdy z takim wnioskiem wystąpiła strona
(mediacja na wniosek) zawiadomić strony, a gdy przepis prawa materialnego przewi
duje współdziałanie, także organ współdziałający.
7. Mediacja 311
Zawiadomienie o możliwości mediacji. Artykuł 96b § 3 i 4 k.p.a. podaje elementy 426

zawiadomienia o możliwości mediacji.
Zawiadomienie zawiera:
1) zwrócenie się do stron o wyrażenie zgody na przeprowadzenie mediacji z określe
niem, w jakiej formie powinna być zgoda wyrażona;
2) zwrócenie się do stron o wybranie mediatora;
3) pouczenie o zasadach prowadzenia mediacji;
4) pouczenie o kosztach mediacji;
5) wskazanie terminu na podjęcie czynności wyrażenia zgody oraz dokonanie wyboru
mediatora. Termin jest określony ustawowo. Strona skutecznie może dokonać wy
boru mediatora w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.
Wyboru mediatora dokonują strony, a jeżeli nie dokonały tego wyboru, mediatora 427
wskazuje organ administracji publicznej. Mediatorem może być osoba fizyczna, która
ma pełną zdolność do czynności prawnych i korzysta z pełni praw publicznych,
w szczególności mediator wpisany na listę stałych mediatorów97 czy do wykazu insty
tucji i osób uprawnionych do prowadzenia postępowania mediacyjnego, które pro
wadzi prezes sądu okręgowego, lub na listę prowadzoną przez organizację pozarządową
albo uczelnię, o której informację przekazano prezesowi sądu okręgowego. Strony przy
wyborze mediatora nie są związane listą stałych mediatorów ani listą prowadzoną przez
organizacje pozarządowe lub uczelnie. Obowiązuje jednak ograniczenie z uwagi na
wymóg pełnej zdolności do czynności prawnych i korzystania z pełni praw publicz
nych. Strony powinny też wziąć pod uwagę, czy osoba wybrana na mediatora posiada
odpowiednią wiedzę i umiejętności w zakresie prowadzenia mediacji w sprawach da
nego rodzaju.
W przypadku gdy uczestnikiem mediacji jest organ prowadzący, w sprawie wyłączona

jest swoboda wyboru mediatora. Mediatorem może być wyłącznie osoba wpisana na
listę stałych mediatorów lub do wykazu instytucji i osób uprawnionych do prowadzenia
postępowania mediacyjnego, które prowadzi prezes sądu okręgowego, lub mediatora
wpisanego na listę prowadzoną przez organizacje pozarządowe lub uczelnie, o której
informację przekazano prezesowi sądu okręgowego.
Mediatorem nie może być pracownik organu administracji publicznej, przed którym
toczy się postępowanie w sprawie.
Bezstronność mediatora. Podstawowym wymogiem wybranego mediatora jest za- 428

chowanie bezstronności przy prowadzeniu mediacji. Mediator ma obowiązek ujawnić
okoliczności, które mogłyby wzbudzić wątpliwości co do jego bezstronności. Do tych
okoliczności należą okoliczności, które są podstawą do wyłączenia z mocy prawa pra-
97 Zob. art. 157a pkt 1 ustawy z 27.07.2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2019 r.
poz. 52 ze zm.) i art. 1832 k.p.c.
cownika (art. 24 § 1 i 2 k.p.a.), ale również inne budzące wątpliwości co do jego bez
stronności. W przypadkach wystąpienia przesłanek, które uzasadniają brak bezstron
ności, mediator odmawia przeprowadzenia mediacji.
429 Postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji. W razie gdy uczestnicy mediacji

wyrazili zgodę na przeprowadzenie mediacji, organ administracji publicznej wydaje
postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji. W postanowieniu tym wskazuje się
mediatora wybranego przez uczestników mediacji, a jeżeli nie dokonali wyboru, me
diatora wskazanego przez organ administracji publicznej. Postanowienie doręcza się
uczestnikom mediacji i organowi współdziałającemu.
430 Odroczenie rozpatrzenia sprawy. Po skierowaniu sprawy do mediacji organ admini

stracji publicznej odracza załatwienie sprawy na okres do dwóch miesięcy. Termin ten
na wniosek uczestników mediacji lub z innych ważnych przyczyn może zostać prze
dłużony, nie więcej jednak niż o miesiąc.
431 Sposób prowadzenia mediacji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego

nie regulują sposobu mediacji. Z regulacji obowiązku organu administracji publicznej
przekazania mediatorowi danych kontaktowych uczestników mediacji i ich pełno
mocników wynika obowiązek zapewnienia udziału w czynnościach mediacji wszyst
kim uczestnikom - chodzi tutaj o zapewnienie w pełni czynnego udziału. Mediator
wspiera uczestników mediacji w dążeniu do polubownego rozwiązania sprawy, pro
wadząc mediację, wskazuje na istotne aspekty stanu faktycznego i prawnego oraz kon
sekwencje prawne łączące interesy stron, jak i interesy strony z interesem publicznym.
432 Mediacja nie jest jawna. Mediator i uczestnicy mediacji obowiązani są zachować w ta
jemnicy wszelkie fakty, o których dowiedzieli się w związku z prowadzoną mediacją.
Uczestnicy mediacji mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od zachowania w tym zakresie
tajemnicy. Zgodnie z art. 96n § 2 k.p.a.: „Do akt postępowania nie włącza się doku
mentów i innych materiałów, które nie znajdują się w aktach postępowania, ujawnio
nych w toku mediacji przez jej uczestników, jeżeli te dokumenty i materiały nie sta
nowią podstawy do załatwienia sprawy zgodnie z ustaleniami zawartymi w protokole
z przebiegu mediacji”.
433 Protokół z mediacji. Mediator obowiązany jest sporządzić protokół z przebiegu me
diacji, który niezwłocznie przekłada organowi administracji publicznej w celu włącze
nia do akt sprawy.
Zgodnie z art. 96m § 2 k.p.a.: „Protokół z przebiegu mediacji zawiera:

1) czas i miejsce przeprowadzenia mediacji;
2) imiona i nazwiska (nazwy) oraz adresy (siedziby) uczestników mediacji;
3) imię i nazwisko oraz adres mediatora;
4) dokonane ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy;
8. Postępowanie uproszczone 313
5) podpis mediatora oraz uczestników mediacji, a jeżeli którykolwiek z uczestników

mediacji nie może podpisać protokołu, wzmiankę o przyczynie braku podpisu”.
Odpisy protokołu mediator doręcza uczestnikom mediacji.
Moc ustaleń mediacji. Organ administracji publicznej załatwia sprawę zgodnie z usta- 434
leniami mediacji, pod warunkiem że ustalenia te mieszczą się w granicach obowiązu
jącego prawa. W razie zawarcia ugody przed mediatorem stosuje się odpowiednio
przepisy art. 117-121 k.p.a.
Mediator ma prawo do wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z przeprowa- 435

dzeniem mediacji, chyba że wyraził zgodę na prowadzenie mediacji bez wynagrodze
nia. Minister właściwy do spraw administracji publicznej w drodze rozporządzenia
określa wysokość wynagrodzenia mediatora za prowadzenie postępowania mediacyj
nego oraz wydatki mediatora podlegające zwrotowi (art. 263a k.p.a.). W wykonaniu
tej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozpo
rządzenie z 2.06.2017 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia i podlegających zwrotowi
wydatków mediatora w postępowaniu administracyjnym98.
Postanowienie o zakończeniu mediacji. Brak skuteczności postępowania media- 436

cyjnego. Zgodnie z art. 96e § 3 k.p.a. w razie gdy nie osiągnięto celu mediacji przez
dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, nie
doszło do zawarcia ugody, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o za
kończeniu mediacji i załatwia sprawę.
8. Postępowanie uproszczone
Ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego 437

oraz niektórych innych ustaw wprowadzono regulację postępowania uproszczonego.
Nie jest to uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym, do którego
zalicza się postępowanie w sprawie zaświadczeń i postępowanie skargowo-wnioskowe.
Postępowanie uproszczone wprowadzone do Kodeksu postępowania administracyj
nego w rozdziale 14 działu II jest postępowaniem, którego przedmiotem jest rozpo
znanie i rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną. Ograniczenie rodzaju spraw
rozpoznawanych w tym trybie związane jest z tym, że poddanie temu trybowi następuje
tylko w granicach regulacji przepisami szczególnymi. Wprowadzono też ograniczenie
co do zakresu podmiotowego. Postępowanie uproszczone może dotyczyć tylko inte
resu prawnego lub obowiązku jednej strony, ale dopuszczalne jest rozszerzenie zakresu
podmiotowego przepisami szczególnymi.
98 Dz.U. poz. 1088.

438 Obowiązuje ograniczenie dowodowe i co do rozszerzenia zakresu żądania zawartego

w podaniu wniesionym z wykorzystaniem urzędowego formularza. W takim przypad
ku w formularzu wskazuje się okoliczności mające znaczenie dla sprawy oraz przed
stawia dowody wraz z żądaniem wszczęcia postępowania. Postępowanie dowodowe
prowadzone jest w granicach dowodów zgłoszonych przez stronę oraz dowodów moż
liwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący po
stępowanie. W razie gdy uwzględnienie nowych istotnych okoliczności powołanych
przez stronę w toku postępowania, istotnych dla wyniku rozstrzygnięcia sprawy, pro
wadzi do przedłużenia postępowania, organ administracji publicznej przechodzi do
załatwienia sprawy według ogólnych reguł postępowania. Ograniczone są w tym trybie
prawa strony - prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 81 k.p.a.),
prawo do pełnego uzasadnienia (art. 163f k.p.a.) oraz prawo zażalenia (art. 163g k.p.a.).
439 Termin załatwienia sprawy w postępowaniu uproszczonym. Termin załatwienia

sprawy reguluje art. 35 § 3a k.p.a., stanowiąc: „Załatwienie sprawy w postępowaniu
uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od
dnia wszczęcia postępowania”. Termin może być określony w przepisie szczególnym.
Do terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. i przepisach szczególnych nie wlicza się
okresów, jakie są przyjęte przy terminach załatwienia sprawy, np. okresów zawieszenia
postępowania (art. 35 § 5 k.p.a.).
440 W postępowaniu uproszczonym zastosowanie mają przepisy o milczącym załatwieniu

sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 163b § 3 k.p.a.).
Rozdział XIV
ORZEKANIE W SPRAWIE INDYWIDUALNEJ

W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM
1. Uwagi wstępne dotyczące prawnych form orzekania

Postępowanie administracyjne jest wszczynane i prowadzone w celu załatwienia spra- 441
wy, które to pojęcie należy rozumieć szeroko, jako odnoszące się do każdej formy
orzekania w sprawie indywidualnej1. W przepisach zawartych w rozporządzeniu o po
stępowaniu administracyjnem tę jednorodność czynności orzeczniczych organu pod
kreślano w ten sposób, że stosowano jedną formę rozstrzygnięcia - decyzję, która albo
była decyzją główną, albo też incydentalną (art. 72 ust. 2 r.p.a.).
W Kodeksie postępowania administracyjnego odróżniono nazwą te dwa rodzaje roz

strzygnięć, wprowadzając na ich określenie pojęcia: „decyzja”, „postanowienie”.
W wyniku nowelizacji z 1980 r. przybyła jeszcze jedna forma załatwienia sprawy w po
stępowaniu administracyjnym ogólnym - ugoda. Do wejścia w życie Ordynacji po
datkowej ugoda, chociaż była unormowana w Kodeksie postępowania administracyj
nego, nie nadawała się do zastosowania jako forma załatwienia spraw zobowiązań po
datkowych, dlatego też nie występuje jako osobna forma prawna rozstrzygnięcia spra
wy w postępowaniu podatkowym uregulowanym w Ordynacji podatkowej. Ustawą
których innych ustaw2 wprowadzono milczące załatwienie sprawy do ogólnego postę
powania administracyjnego.
Nowela z 1980 r. wprowadziła do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisy 442

o wydawaniu zaświadczeń jako osobny dział, co służyło wyraźnemu odgraniczeniu
uproszczonych czynności z tym związanych od wydawania decyzji w postępowaniu
administracyjnym ogólnym. Zaświadczenia jako potwierdzenia już istniejących fak
tów lub stanu prawnego mają znamiona czynności materialnotechnicznej, odrębnej
1 Tak rozumie pojęcie „załatwienie sprawy”, występujące w art. 35-38, W. Dawidowicz -

por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 136.
2 Dz.U. poz. 935.
316 Rozdział XIV. Orzekanie w sprawie indywidualnej w postępowaniu...
od rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Te przepisy

Kodeksu były stosowane w sprawach podatkowych aż do nowelizacji Ordynacji po
datkowej z 2002 r., dodającej odrębny dział, którego przepisy regulują wydawanie za
świadczeń - również z wyraźnym oddzieleniem czynności służących tylko potwier
dzeniu stanu faktycznego lub prawnego od orzekania w sprawach podatkowych w dro
dze decyzji. Te regulacje prawne porządkują pod względem procesowym zakres sto
sowania prawnych form działania w różnych indywidualnych sprawach, w których są
właściwe organy administracji publicznej.
443 W teorii prawa administracyjnego decyzje, a dotyczy to również postanowień, są kwa

lifikowane jako jedna z grup aktów administracyjnych zewnętrznych’. Ugoda poja
wiła się stosunkowo niedawno i jest traktowana jako forma działania administracji
odrębna od aktu administracyjnego3 4. W postępowaniu administracyjnym załatwienie
sprawy może nastąpić w formie aktu administracyjnego lub przez zatwierdzenie ugody
postanowieniem, czyli aktem administracyjnym. W zasadzie więc organ stosuje jedną
prawną formę działania administracji - akt administracyjny indywidualny, a pomoc
niczo stosowana jest także ugoda, która w skutkach zewnętrznych jest zrównana z de
cyzją.
444 Decyzja i postanowienie są jednostronnymi aktami stosowania prawa. Organ

administracyjny na podstawie faktów ustalonych w trybie procesowym ustosun
kowuje się do przedmiotu postępowania w sprawie indywidualnej i podejmuje „decyzję
stosowania prawa”. Ta decyzja stosowania prawa obejmuje stosowanie prawa mate
rialnego oraz procesowego, jest też wyznaczana w pewnym zakresie przez przepisy
prawa ustrojowego i wobec tego można twierdzić, że jako forma wykonywania orzecz
nictwa administracyjnego decyzja administracyjna stanowi instytucję prawną. Decy
zja jest określoną czynnością procesową, bo wydaje się ją w postępowaniu administra
cyjnym, aby wywrzeć skutki w sferze prawa materialnego, powodując przekształcenie
tego, co było interesem prawnym lub potencjalnym obowiązkiem strony w postępo
waniu, w prawo nabyte z decyzji lub w obowiązek prawny. Do wydania decyzji, jak
trafnie stwierdza NSA w wyroku z 17.12.1985 r. (III SA 988/85, ONSA 1985/2, poz. 38),
organ legitymuje przepis prawa materialnego, a nie sam art. 104 k.p.a., dotyczący de
cyzji jako czynności procesowej. Przepisy ustrojowe stanowią o tym, czy funkcję
orzecznictwa sprawuje organ jednoosobowy, czy kolegialny, i jak ten organ jest usy
tuowany w administracji publicznej, co wpływa na procedurę podejmowania decyzji
i niektóre przesłanki jej ważności.
3 K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjnyjakoforma prawna działania administracji, Poznań

2005, s. 221 i n. oraz s. 340 i n.
4 Ugodę uznawano za jeden z rodzajów porozumienia administracyjnego, J. Starościak, Prawo
administracyjne, Warszawa 1977, s. 247-248; traktowano ją jako akt administracyjny indywidualny,
Z. Cieślak, Porozumienie administracyjne, Warszawa 1985, s. 209-213; ugodę uznaje się ostatnio za odrębną
od innych prawną formę działania; E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004,
s. 205. Szerzej zob. J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawneformy działania administracji o charakterze
dwustronnym, Warszawa 2010, s. 70-134.
I. Uwagi wstępne dotyczące prawnych form orzekania 317
W teorii prawa jako jeden z elementów charakteryzujących typ administracyjny sto 445
sowania prawa wymienia się to, że „decyzja stosowania prawa jest normą jednostkową
i konkretną”, której treść wyraża się w „ustaleniu konsekwencji prawnych stanu fak
tycznego albo stwierdzeniu lub stworzeniu pozycji prawnej adresata decyzji”5.
Określenie decyzji, którą załatwia się sprawę indywidualną w postępowaniu admini

stracyjnym, można byłoby skonstruować z tych samych elementów, które składają się
na określenie sądowego wyroku cywilnego6, co najwyżej z niewielkimi modyfikacjami.
Duże podobieństwo typu sądowego i administracyjnego stosowania prawa7 pozwala
na używanie jednego, wspólnego pojęcia „typ orzeczniczy stosowania prawa”8, a poza
tym dopuszcza szukanie pojęciowych powinowactw między wyrokiem sądu cywilnego
a decyzją wydaną w postępowaniu administracyjnym, albowiem dla typu orzecznicze
go stosowania prawa mogą być wspólne różne modele stosowania prawa (funkcjonal
ny, decyzyjny, informacyjny)9.
W orzecznictwie NSA punktem wyjścia w określeniu decyzji administracyjnej 446

© było pojęcie doktrynalne aktu administracyjnego i na tej podstawie decyzję ad
ministracyjną charakteryzowano jako „jednostronne rozstrzygnięcie organu admini
stracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla in
dywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjęte przez ten organ
w sferze stosunków zewnętrznych” (wyrok z 22.09.1983 r., SA/Wr 367/83, ONSA
1983/2, poz. 75, s. 183).
W orzecznictwie Sądu Najwyższego stwierdzono, że art. 104 k.p.a. zawiera elementy

procesowego pojęcia decyzji administracyjnej, a dopiero w doktrynie wskazuje się na
elementy jej pojęcia materialnego. Są one następujące: decyzja jest aktem kwalifiko
wanym, będącym przejawem woli organu, wydawanym na podstawie powszechnie
obowiązujących przepisów prawa, władczym, zewnętrznym, rozstrzygającym kon
kretną sprawę co do konkretnej osoby, wydanym w postępowaniu o prawnie unor
mowanej procedurze10.
Biorąc za podstawę wyliczenie tych elementów, można byłoby stworzyć jedno okreś 447
lenie decyzji administracyjnej, ale chyba nie jest to celowe w sytuacji, w której NSA
empirycznie ustalał treść i zakres pojęcia decyzji (a od noweli z 1990 r. czynił to również
co do postanowień), kwalifikując skargę jako dopuszczalną lub wymagającą odrzuce
nia, co było szczególnie istotne wtedy, gdy sądowa kontrola działalności administracji
była ograniczona wyłącznie do decyzji. Za decyzję administracyjną NSA uznał np. zgo-
5 W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa. Warszawa 1986, s. 455.

6 System Prawa Procesowego Cywilnego, t. II, Wrocław 1987, s. 226.
7 System Prawa Procesowego Cywilnego, t. II, s. 454-456.
8 J. Borkowski, Normy prawa materialne i formalne a pojęcie procedury administracyjnej, „Studia
Prawno-Ekonomiczne” 1982/XXVIII, s. 30.
9 W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa..., 1986, s. 459 i n.
10 Uchwała Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z 5.02.1988 r., III AZP 1/88, OSPiKA 1989/3, poz. 59.
dę Ministra Sprawiedliwości na indywidualne wykonywanie zawodu przez adwokata;

cofnięcie zezwolenia na przekraczanie granicy na podstawie książeczki żeglarskiej; od
mowę zwrotu zatrzymanego prawa jazdy; rozstrzygnięcie sporu co do zamieszkania
pod określonym adresem; skreślenie z listy studentów (ONSA 1981/1, poz. 13; 1983/2,
poz. 63; 1984/1, poz. 39; 1984/2, poz. 112; 1985/2, poz. 39). Ze względu na przedmiot
aktu nie uznano za decyzje poddane kontroli NSA: rozstrzygnięcia dotyczącego usta
wienia znaku drogowego; czynności meldunkowych ewidencji ludności; włączenia
nieruchomości do wykazu przeznaczonych do sprzedaży; dyspozycji co do zawarcia
umowy dzierżawy państwowych gruntów rolnych; decyzji o podziale na obwody ło
wieckie; wystąpienia pokontrolnego; czynności techniczno-rachunkowych płatnika
w sprawach zobowiązań podatkowych11.
Znaczne rozszerzenie zakresu sądowej kontroli działania administracji publicznej na

różne formy prawne, w których je wykonuje, sprawiło, że kwalifikowanie aktu jako
decyzji administracyjnej nie jest tak częste jak w pierwszych latach działania NSA.
Sądowa kontrola rozciąga się na akty i czynności różnego rodzaju, co zapewnia szeroki
dostęp do drogi sądowej w razie sporu o zgodność z prawem działalności administracji
publicznej.
2. Zasady orzekania w sprawie indywidualnej
448 Kodeks postępowania administracyjnego, jak również Ordynacja podatkowa nie re
gulują zasad orzekania w sprawach będących przedmiotem postępowania w rozdzia
łach dotyczących decyzji i postanowień, ponieważ zawarte tam przepisy odnoszą się
wyłącznie do kwestii procesowych. Zasady orzekania można ustalić na podstawie
wielu przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w Or
dynacji podatkowej, rozsianych w różnych miejscach tych aktów prawnych. Podsta
wowe znaczenie mają zasady ogólne, zaliczone do pierwotnych zasad ideologii decyzji
stosowania prawa, choć oczywiście i inne zasady będą miały pewien udział w kształ
towaniu treści orzecznictwa administracyjnego. Nie budzi już wątpliwości, że orzecz
nictwo to jest poddane regulującej roli zasad systemowych utrwalonych w Konstytucji
RP lub wywodzonych z jej przepisów oraz prawa unijnego. Zasady te nie tylko kształtują
materialną treść orzeczenia organu administracji publicznej, ale i wpływają na zakres
i treść czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej
i będą współstosowane z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyj
nego i Ordynacji podatkowej.
11 Zob. też tezy orzeczeń NSA dotyczące art. 1, podane w opracowaniu pod red. R. Hausera, Kodeks
postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecznictwem NSA
i SN, Warszawa 1998, s. 14-31.
2. Zasady orzekania w sprawie indywidualnej 319
Decyzja podejmowana przez organ administracji publicznej jest aktem admini- 449
stracyjnym zewnętrznym, a podstawą prawną takiego właśnie aktu mogą być wyłącz
nie przepisy prawne powszechnie obowiązujące, a więc przepisy ustaw i aktów praw
nych wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej. Postanowienia wydawane przez
organy administracji publicznej, które są również jednym z rodzajów aktów admini
stracyjnych zewnętrznych, muszą mieć za podstawę prawną przepisy tej samej rangi -
ustawy lub aktu wydanego z delegacji przepisu ustawy - i to wymaganie będzie speł
nione wtedy, gdy podstawę prawną postanowienia stanowią przepisy Kodeksu postę
powania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej. Podstawa prawna orzecznic
twa administracyjnego jest w swej konstrukcji złożona, gdyż obejmuje przepisy ustaw
o charakterze materialnym oraz tejże rangi przepisy procesowe, akty wykonawcze wy
dane na podstawie delegacji ustawowej. Powinny one być stosowane zgodnie z prze
pisami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi w porządku prawnym.
Organ administracji publicznej nie jest związany granicami żądania wnoszo- 450
O nego przez stronę. Nie wiąże go też zakres czynności postępowania ustalony
przy jego wszczęciu z urzędu, albowiem z obowiązku dochodzenia do prawdy obiek
tywnej i działania na podstawie prawa, jak też przestrzegania z urzędu swej właściwości,
organ ten musi rozpoznać całą sprawę i rozstrzygnąć ją co do istoty. Ma on obowiązek
usuwania przeszkód na drodze do rozstrzygnięcia sprawy. Służy temu zarówno moż
liwość sukcesywnego rozstrzygania decyzjami częściowymi, jak też występujący w po
stępowaniu administracyjnym ogólnym wyjątkowy tryb rozstrzygania kwestii preju-
dycjalnej. Zakres i kształt czynności postępowania, a w wyniku tego również roz
strzygnięcia sprawy, tworzy organ administracji publicznej i on ponosi odpowiedzial
ność za prawidłowość czynności procesowych oraz orzeczniczych.
Wiele założeń i zasad orzecznictwa administracyjnego można wywieść z kryteriów

i przesłanek weryfikacji decyzji w trybie zwykłym oraz w trybach nadzwyczajnych,
a także z kryteriów kontroli stosowanych przez sąd administracyjny. Przesłanki kasacji
decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji a con-
trario stanowią dyrektywę orzecznictwa administracyjnego w I instancji. Przesłanki
wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności w ten sam sposób odczyty
wane wskazują poważne błędy, których trzeba unikać w orzecznictwie.
Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. można wywieść wniosek - trochę przewrotnie odczy
tując go a contrario - że drobne błędy proceduralne, które nie zaważą na wyniku sprawy
w istotny sposób, nie będą stanowiły podstawy do uchylenia przez sąd zaskarżonej
decyzji.
Jak widać z tych skrótowych uwag, w przepisach Kodeksu postępowania administra

cyjnego i Ordynacji podatkowej można znaleźć wiele zasad i dyrektyw orzecznictwa
administracyjnego, ale nie zawsze będą one sformułowane wprost. Interpretacja tych
przepisów przez sąd administracyjny zapewnia również pogląd na prawidłowość
orzecznictwa organów administracji publicznej. Trzeba zwrócić uwagę na to, że

np. wiele przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stale pojawia się w orze
czeniach sądu administracyjnego jako wadliwie zastosowane, a inne nie pojawiają się
wcale. Jest to wynik swoistej selekcji przepisów pod kątem roli odgrywanej w orzecz
nictwie administracyjnym. Przepisy dotyczące techniki procesowej, niewymagające
w stosowaniu ich ocen szacunkowych (wartościujących), nie budzą wątpliwości, mogą
być stosowane rutynowo i dlatego nie ma ich naruszeń. Inne, wymagające interpretacji
o różnym stopniu trudności, wyznaczające bardziej złożone zadania procesowe, nie
zawsze będą stosowane prawidłowo.
3. Zakres stosowania decyzji, postanowienia, ugody
451 Decyzja administracyjna jest aktem finalnym postępowania służącym konkretyzacji

prawa na podstawie ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych w wyniku czynności
procesowych. Jest ona aktem ustanawiającym jednostkową normę prawną, która na-
daje lub ustala indywidualne uprawnienia lub obowiązki, usuwa spór co do prawa albo
stwierdza niedopuszczalność orzekania co do istoty sprawy. Decyzja jest wydawana po
zakończeniu wszystkich czynności postępowania i albo kończy definitywnie sprawę,
jeżeli jest ostateczna, albo zamyka postępowanie w jednej instancji administracyjnej,
podlegać może bowiem weryfikacji w trybie wniesienia zwykłych środków zaskarże
nia (decyzja nieostateczna). Wydanie decyzji ostatecznej powoduje ustanie zawisłości
sprawy na drodze administracyjnej, ponieważ ma ona powagę sprawy rozstrzygniętej,
a w szczególnych przypadkach przewidzianych w art. 269 k.p.a. będzie miała moc de
cyzji prawomocnej.
W postępowaniu administracyjnym ogólnym dopuszczalne jest wydanie decyzji częś

ciowej w przypadku, gdy przedmiot sprawy jest podzielny w ten sposób, że niektóre
elementy stanu faktycznego i prawnego mogą dać podstawę do konkretyzacji indywi
dualnych praw lub obowiązków przed zakończeniem wszystkich czynności postępo
wania. Wskutek wydania decyzji częściowej rozstrzygającej o istocie części sprawy albo
o umorzeniu postępowania odnośnie do tej części sprawy, która okazała się bezprzed
miotowa, zakres dalszych czynności procesowych ulega ograniczeniu. Jednakże trwa
nadal zawisłość sprawy administracyjnej, bo jest konieczne rozstrzygnięcie pozostałej
jej części.
Decyzja administracyjna ze względu na jej treść i skutki prawne oraz krąg adresatów,
ograniczony wyłącznie do stron postępowania, różni się w istotny sposób od innych
aktów procesowych. Różnice ujawniają się w umocowaniu do ich wydawania (stoso
wania prawa materialnego i procesowego czy tylko prawa procesowego), w kręgu pod
miotów, do których kieruje się akty procesowe, w wymaganiach treści i formy proce-
3. Zakres stosowania decyzji, postanowienia... 321
sowej oraz w skutkach prawnych wywieranych albo tylko w toku postępowania, albo
w sferze prawa materialnego i procesowego.
Postanowienia nie są jednorodną grupą aktów. Uregulowania odnoszące się wprost 452
do postanowień są skąpe i dotyczą tylko odrębności tej prawnej formy orzekania.
Z przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz Ordynacji
podatkowej wynika ich zróżnicowanie ze względu na przedmiot oraz zaskarżalność.
Formuła przepisów nie jest też obojętna, bo albo postanowienia są wydane w sprawie,
czyli w odniesieniu do pewnej sytuacji procesowej lub instytucji (np. zawieszenia po
stępowania - art. 101 § 1 k.p.a., art. 201 § 1 o.p.), albo w odniesieniu do określonej
czynności procesowej12 (np. ukaranie grzywną lub karą porządkową świadka - art. 88
§ 1 k.p.a., art. 262 § 1 i 5 o.p.). Od wielu postanowień służy zażalenie jako samoistny
środek zaskarżenia albo mogą być one zaskarżone zażaleniem niesamoistnym, albo też
w ogóle nie są zaskarżalne.
W literaturze postanowienia dzieli się na cztery kategorie:

O 1) ściśle procesowe;
2) procesowe, wpływające na dalszy bieg postępowania;
3) odnoszące się do istoty sprawy lub wywierające skutek materialnoprawny;
4) wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego (np. co do za
świadczeń)13.
Pominąwszy ostatnią grupę postanowień, trzeba zwrócić uwagę na postanowienia do

tyczące istoty sprawy oraz procesowe.
Do postanowień odnoszących się do istoty sprawy można zaliczyć postanowienia 453

wydawane przy współdziałaniu organów administracji publicznej uregulowanym
w art. 106 k.p.a. (art. 209 o.p.). Organ współdziałający, wyrażając opinię lub zgodę albo
wyrażając stanowisko w innej formie (np. uzgodnienia), czyni to w formie postano
wienia, które albo może wpływać, albo też wpływa stanowczo na treść decyzji wydanej
w sprawie. Materialnie rzecz ujmując, jest to władczy i jednostronny wyraz woli organu
współdziałającego i tylko ze względu na procesową pozycję organu współdziałającego
jest on ujmowany w formę postanowienia.
Na istotę sprawy ma wpływ postanowienie o zatwierdzeniu ugody, o którym stanowi

się w art. 119 § 1 k.p.a. W tym przypadku sytuacja jest jednak prostsza, bo w art. 122
k.p.a. stanowi się o odpowiednim stosowaniu do tego postanowienia przepisów doty
czących decyzji. Podkreśla to merytoryczny charakter postanowienia, które władczo
i jednostronnie rozstrzyga o prawnym bycie ugody. W tych dwóch przypadkach róż
nica pomiędzy decyzją a postanowieniem jest najzupełniej formalna. Do tej grupy na-

13 J. Zimmermann, Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983/1,
s. 58 i n.
leży zaświadczenie wydawane w formie postanowienia o milczącym załatwieniu spra

wy, którego elementem jest treść sprawy załatwianej milcząco (art. 122f § 1 i 3 k.p.a.).
Zaświadczenie nie wchodzi w miejsce milczącego załatwienia sprawy, którego treść
wyznacza żądanie strony, ale nie można nie zauważyć jego znaczenia dla ustalenia treści
rozstrzygnięcia o uprawnieniu strony.
454 A Postanowienia procesowe różnią się od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia.

Postanowienie procesowe może mieć wpływ na poszczególne czynności procesowe
albo na stosowanie określonych instytucji procesowych, a to już wpływa na bieg po
stępowania. Niektóre postanowienia wpływają na bieg postępowania tamująco, np. od
mowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, albo odwrotnie - umożliwiają
bieg postępowania, gdy termin zostanie przywrócony. Postanowienia te zawierają roz
strzygnięcia, które umożliwiają rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, ale nie czynią
tego wprost przez kształtowanie stosunków materialnoprawnych, lecz przez kształto
wanie procesowych praw i obowiązków stron oraz uczestników postępowania.
455 Zakres stosowania formy decyzji i postanowienia jest prawnie od siebie roz-
wir dzielony, chociaż ich skutki mogą być zbliżone. W praktyce orzeczniczej, na co
zwraca się uwagę w orzecznictwie sądu administracyjnego, podstawowe znaczenie ma
treść aktu, a nie nadana mu przez organ błędna forma czy nazwa (postanowienie NSA
z 13.12.1985 r„ II SA 1843/85, ONSA 1985/2, poz. 35).
Zewnętrznie postanowienie od decyzji odróżnia nazwa i wiele elementów określonych

w art. 124 k.p.a. lub art. 217 o.p. jako typowe dla postanowień. Odróżnia je także,
właśnie ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia, podstawa prawna. Postanowienia
będą wydawane przede wszystkim na podstawie przepisów procesowych, podczas gdy
dla decyzji przepis prawa procesowego będzie tylko elementem dopełniającym pod
stawę prawną, a głównym będzie przepis prawa materialnego.
456 Postanowienie od decyzji odróżnia krąg adresatów, do których mogą być kierowane
obydwa rodzaje aktów. Decyzja może być adresowana tylko do stron postępowania,
naruszenie tego wymagania powoduje jej nieważność (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 247
§ 1 pkt 5 o.p.). Postanowienia będą kierowane do stron, podmiotów na prawach stron,
do uczestniczących w postępowaniu świadków, biegłych, do osób trzecich, które w po
stępowaniu nie uczestniczą, ale mają przedmiot oględzin, do osób zasiadających wśród
publiczności na rozprawie administracyjnej. Mówiąc ogólniej, każdy, kto bierze udział
w czynnościach procesowych, do kogo one się odnoszą, kto im asystuje lub pozostaje
z nimi w jakimś związku, może stać się adresatem postanowienia, a niekiedy również
może skorzystać ze środka jego zaskarżenia.
457 Ugoda występująca w przepisach prawa administracyjnego może mieć postać dwoja
ką: ugody pomiędzy organem a stroną i ugody między stronami postępowania, za-
3. Zakres stosowania decyzji, postanowienia... 323
wieranej przed organem. W Kodeksie postępowania administracyjnego występuje ta

druga forma ugody, która nie tylko jest zawierana przed organem, lecz także jest przez
ten organ zatwierdzana. Dopuszczalna jest też ugoda przed mediatorem w przypadku
wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o skierowaniu sprawy do
mediacji (art. 96a § 3 k.p.a.). Trzeba zaznaczyć, że ugoda nie została wprowadzona
do przepisów Ordynacji podatkowej jako forma załatwienia sprawy.
Ugoda nie stanowi zasadniczej formy załatwienia sprawy, co wynika z założeń regulacji
prawnej zawartej w art. 114-122 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami przesłanki zawarcia
przez strony ugody, która stanie się formą załatwienia sprawy, są następujące:
1) sprawa indywidualna musi być zawisła przed organem administracji publicznej,
bo ugoda może być zawarta wyłącznie w czasie trwania postępowania administra
cyjnego;
2) w sprawie biorą udział co najmniej dwie strony, których interes prawny lub obo
wiązek jest tego rodzaju, że dopuszcza pomiędzy nimi pertraktacje i ustępstwa co
do wyniku sprawy w art. 13 § 1 k.p.a. określone mianem kwestii spornych;
3) zawarcie ugody nie będzie obejściem szczególnych wymagań stawianych roz
strzygnięciu sprawy z racji obowiązku współdziałania organów administracji pub
licznej;
4) ugoda nie jest wyłączona z mocy przepisów odrębnych14;
5) treść ugody nie narusza wymagań interesu społecznego lub słusznego interesu
stron.
Ugoda odpowiadająca tym przesłankom, po jej zatwierdzeniu przez organ ad

O ministracyjny, zastępuje
„Zatwierdzona ugoda
decyzję w sprawie, ponieważ zgodnie z art. 121 k.p.a.:
wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępo
wania administracyjnego”.
Może się nasunąć pytanie, czy ugoda powinna być charakteryzowana w rozdziale
© dotyczącym orzekania w sprawie indywidualnej.
Wydaje się to zasadne, dlatego że dopiero po zatwierdzeniu ugoda jest wykonalna

©i wywiera skutki równe decyzji. Przy
skutkom
ugody, z których kilka zakłada
czalności
liczbie przesłanek dopusz
dużej
przez organ administracji
dokonanie pub
licznej oceny celowościowej, jest to w swej istocie działalność orzecznicza. Postano
wienie zatwierdzające ugodę nie bez racji jest zaliczane do rozstrzygnięć dotyczących
istoty sprawy. Ugoda właściwie ewidencjonuje prawa i obowiązki stron, a to wyliczenie
wzajemnie skorelowanych praw lub obowiązków nabiera mocy prawnej na skutek wy
dania postanowienia przez organ administracji publicznej, który ugodę kontroluje pod
względem formy i treści. Możliwość zawarcia ugody nie zmienia charakteru sprawy,
14 Ugoda nie będzie dopuszczalna np. w toku postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ musi ono
być poprzedzone pertraktacjami z właścicielem nieruchomości o jej zbycie w drodze umowy. Zgodnie
z art. 118 ust. 2 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.J:
„W postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej”.
bo skoro strony nie dojdą do porozumienia, to sprawa zakończy się wydaniem decyzji.
Z tych właśnie względów nie jest to w pełni samodzielna forma załatwienia sprawy, bo
w efekcie musi odpowiadać takiemu wynikowi sprawy, który byłby ustanowiony przez
decyzję administracyjną, co jest naturalną konsekwencją tego, że ugoda uregulowana
przez Kodeks postępowania administracyjnego może być zawarta tylko w trakcie roz
patrywania sprawy, która jest załatwiana na drodze administracyjnej15. Z tego też
względu akt o nazwie „ugoda”, ale zawarty w sporze o granice nieruchomości przed
geodetą, stanowi ugodę o charakterze materialnoprawnym, unormowaną w Kodeksie
cywilnym, a nie w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak stwierdził to Sąd
Najwyższy w postanowieniu z 7.07.1981 r.1617 .
Uwagi dotyczące ugody zawarte przed organem administracji publicznej odnoszą się
do ugody zawartej przed mediatorem. Zgodnie z art. 121 a: „Do ugody zawartej przed
mediatorem przepisy art. 117-121 stosuje się odpowiednio”.
4. Forma prawna i skutki aktu rozstrzygającego sprawę

indywidualną albo kwestię procesową
458 Forma decyzji. W przepisach prawa materialnego decyzja administracyjna może wy
stępować pod różnymi nazwami, np. zezwolenia, pozwolenia, zgody, koncesji. Nazwa
użyta w przepisach nie jest w tym przypadku istotna przy kwalifikowaniu danego aktu
jako poddanego rygorom procesowym ustanowionym w Kodeksie postępowania ad
ministracyjnego, w niektórych zresztą przypadkach tylko z samej treści przepisów ma
terialnych wynika, że organ administracji publicznej jest powołany do podjęcia roz
strzygnięcia będącego decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu, a więc takiego,
które powinno spełniać wszystkie wymagania formalne wynikające z tych przepisów' .
Nazwy aktów wydawanych w postępowaniu podatkowym nie są tak zróżnicowane jak
w postępowaniu administracyjnym ogólnym, więc problem ich kwalifikowania nie jest
tak doniosły.
Niezachowanie wymagań formalnych nie pozbawia rozstrzygnięcia sprawy cha

rakteru decyzji, jeżeli jest w nim co najmniej „oznaczenie organu administracji pań
stwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz
podpis osoby reprezentującej organ administracji”18, i chociaż będzie to decyzja wad-
15 Wyrok NSA z 27.04.1983 r„ SA 297/83, „Gospodarka, Administracja Państwowa” 1987/2, s. 47.

16 I CR 225/81, OSPiKA 1982/12, poz. 215, teza orzeczenia SN nadal aktualna w nowym stanie prawnym;
szerzej zob. J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy..., s. 106-113.
17 Zob. glosę B. Adamiak do wyroku NSA z 14.06.1985 r„ SA/Wr 307/85, OSPiKA 1986/7-8, poz. 136,
s. 297-298.
18 Wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982/9-10, poz. 169, z aprobującą glosą
J. Borkowskiego; również wyrok NSA z 22.09.1981 r., SA 791/81, ONSA 1981/2, poz. 91.
4. Forma prawna i skutki aktu rozstrzygającego sprawę... 325
liwa pod względem formy, może wywołać skutki materialnoprawne i być poddana
kontroli sądu administracyjnego.
Elementy, które powinna zawierać decyzja, są wyliczone w art. 107 § 1 k.p.a. 459
O Ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyj
nego oraz niektórych innych ustaw19 wprowadzono nowe brzmienie i układ art. 107
§ 1 k.p.a. przez wyliczenie elementów struktury decyzji, przyjmując wzór regulacji
z Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. „Decyzja zawiera:
1) oznaczenie organu administracji publicznej;
2) datę wydania;
3) oznaczenie strony lub stron;
4) powołanie podstawy prawnej;
5) rozstrzygnięcie;
6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia
się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;
8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika
organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja została wydana w for
mie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny;
9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do
sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego -
pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub
skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od
decyzji, jeżeli mają one charakter stały albo podstawie do wyliczenia opłaty lub
wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę
o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy”.
Według art. 210 o.p. „Decyzja zawiera:

1) oznaczenie organu podatkowego;
2) datę jej wydania;
3) oznaczenie strony;
5) rozstrzygnięcie;
6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
7) pouczenie o trybie odwoławczym - jeżeli od decyzji służy odwołanie;
8) podpis osoby upoważnionej, z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska
służbowego, a jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego -
kwalifikowany podpis elektroniczny albo podpis zaufany lub podpis osobisty” (§1).
„Decyzja w sprawie ustalenia zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomo

ści, podatku rolnym lub podatku leśnym, w tym w formie łącznego zobowiązania pie
niężnego, sporządzana z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego, może zamiast
19 Dz.U. poz. 935.

podpisu własnoręcznego osoby upoważnionej do jej wydania, zawierać podpis me

chanicznie odtwarzany tej osoby lub nadruk imienia i nazwiska wraz ze stanowiskiem
służbowym osoby upoważnionej do jej wydania” (§ la).
„Decyzja, w stosunku do której może zostać wniesiona skarga do sądu administracyj

nego, zawiera pouczenie o możliwości wniesienia skargi” (§ 2).
„Decyzja nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera również pouczenie o odpo
wiedzialności karnej za usunięcie, ukrycie, zbycie, darowanie, zniszczenie, rzeczywiste
lub pozorne obciążenie albo uszkodzenie składników majątku strony, mające na celu
udaremnienie zabezpieczenia lub egzekucji obowiązku wynikającego z tej decyzji”
(§2a).
„W decyzji wydanej z zastosowaniem art. 119a lub środków ograniczających umowne

korzyści, organ podatkowy wskazuje także wysokość zobowiązania podatkowego, nad
płaty, zwrotu podatku straty podatkowej, niepobranego lub pobranego, a niewpłaco-
nego przez płatnika podatku ustaloną albo określoną w związku z zastosowaniem tych
przepisów lub tych środków” (§ 2b).
„Decyzja organu podatkowego w sprawie, w której Rada wydała negatywną opinię,

zawiera ustosunkowanie się do tej opinii” (§ 2c).
„Przepisy prawa podatkowego mogą określać także inne składniki, które powinna za
wierać decyzja” (§ 3).
„Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które or

gan uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których
innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaś
nienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa” (§ 4).
„Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony.
Nie dotyczy to decyzji wydanej na skutek odwołania bądź na podstawie której przy
znano ulgę w zapłacie podatku (§ 5)”.
Każdy z wymienionych elementów ma znaczenie w ocenie prawidłowości decyzji pod

względem proceduralnym i materialnoprawnym. Na podstawie tych elementów moż
na ustalić właściwość organu, stan prawny obowiązujący w dacie orzekania, umoco
wanie pracownika organu administracji publicznej do podejmowania decyzji (art. 268a
k.p.a. i art. 143 o.p. lub np. art. 39 ust. 2 u.s.g.).
Powołanie podstawy prawnej pozwala na skontrolowanie, czy jest to przepis po

© wszechnie obowiązujący, bo tylko taki daje podstawę do wydania decyzji, co od
początku było uznawane w orzecznictwie sądu administracyjnego za zasadę kardynal

ną - zob. wyroki NSA: z 6.02.1981 r. (SA 819/80, ONSA 1981/1, poz. 6), z 5.11.1981 r.
(I SA 2253/81, ONSA 1981/2, poz. 109) - i w całej rozciągłości aprobowane jest w li
teraturze20.
Uzasadnienie faktyczne i prawne, którego treść powinna odpowiadać wyma- 460

O
część
ganiom art. 107 § 3 k.p.a., ujawniając motywy decyzji21, stanowi integralną
decyzji i w związku z tym samo uzasadnienie może być przedmiotem skargi
sądowej22.
Wadliwości uzasadnienia decyzji stanowią jedną z częstszych przyczyn uchylenia de

cyzji administracyjnej przez sąd administracyjny, zwłaszcza gdy nie ujawniają one
motywów, którymi kierował się organ wydający decyzję (np. wyrok NSA
z 10.02.1981 r„ SA 910/80, ONSA 1981/1, poz. 7).
Artykuł 210 § 4 o.p. aż do noweli z 2002 r. ograniczał treść uzasadnienia prawnego

decyzji do przytoczenia przepisów prawnych, ale obecnie obowiązkowe jest wyjaśnie
nie podstaw prawnych decyzji. Pouczenie dotyczące środków zaskarżenia wskazuje na
charakter decyzji w toku instancji, a ponadto służy jako informacja dla stron postępo
wania co do trybu jej zaskarżenia.
Trzeba zaznaczyć, że te same elementy powinna zawierać decyzja częściowa, o której

stanowi art. 104 § 2 k.p.a. Jej rozstrzygnięcie będzie okrojone w stosunku do przedmiotu
sprawy i tak samo uzasadnienie będzie dotyczyło części sprawy, ale przy tym odpo
wiadać ona musi wszystkim wymaganiom formy przepisanym dla decyzji rozstrzyga
jących całą sprawę będącą przedmiotem postępowania.
Artykuł 207 § 2 o.p. nie daje podstaw do wydania decyzji częściowej w sprawach po
datkowych. W nowym uregulowaniu struktury decyzji w postępowaniu administra
cyjnym wprowadzono w szerszym zakresie informacje mające znaczenie dla uprawnień
lub ich pozbawienia, dotyczy to prawa zrzeczenia się odwołania, pouczenia o kosztach
sądowych i prawa ubiegania się o przyznanie pomocy.
Decyzja może zawierać klauzulę dotyczącą jej wykonania w postaci rygoru na- 461
O tychmiastowej wykonalności, który wynika albo z przepisów odrębnych (np. po
wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej23), albo ze stwierdzonej przez organ admini
stracji publicznej niezbędności nadania go „ze względu na ochronę zdrowia lub życia
ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami
20 A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, PiP 1984/3, s. 26 i n.; J. Świątkiewicz,

Podstawa prawna uprawniającej decyzji administracyjnej, PiP 1985/5, s. 17 i n.
21 J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 97-128.
22 Teza wyroku NSA z 28.06.1982 r„ I SA 47/82, z glosą J. Borkowskiego, PiP 1985/1, s. 147.
23 Artykuł 23 ust. 4 pkt 1 ustawy z 18.04.2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1897
ze zm.).
bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony”
(art. 108 § 1 k.p.a.). Rygor ten może być nadany decyzji od razu przy jej wydaniu albo
później w drodze osobnego postanowienia (art. 108 § 2 k.p.a.).
W sprawach podatkowych od dawna obowiązywały przepisy, z mocy których nieos-

tateczne decyzje były natychmiast wykonalne, a organ podatkowy mógł wstrzymać
ich wykonanie w określonych przypadkach. Takie mocno utrwalone unormowanie
zostało zmienione ustawą z 7.11.2008 r. nowelizującą Ordynację podatkową, do której
w dziale IV wprowadzono nowy rozdział 16a: „Wykonanie decyzji” (art. 239a-239j).
Dlagwarancji wykonania obowiązku w art. 210 § 2ao.p. decyzja nakładająca obowiązek
podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym zawiera
pouczenie o odpowiedzialności karnej za usunięcie, ukrycie, zbycie, darowanie, zni
szczenie, rzeczywiste lub pozorne obciążenie albo uszkodzenie składników majątku
strony, mające na celu udaremnienie zabezpieczenia lub egzekucji obowiązku wyni
kającego z tej decyzji.
W art. 239a o.p. stanowi się, że nieostateczna decyzja podatkowa nie podlega wyko
naniu, gdy dla strony wynika z niej obowiązek, który poddany jest egzekucji admini
stracyjnej, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w przypad
kach określonych w art. 239b. Pozostałe decyzje nieostateczne będą wykonalne.
Wprowadzono także unormowanie podstaw wstrzymania wykonania ostatecznych

decyzji podatkowych, na które wniesiono skargę do sądu administracyjnego (art. 239e
i 239f o.p.). Ochronę interesów fiskalnych państwa zapewniono przez stosowanie po
datkowego zajęcia zabezpieczającego należności ciążące na zobowiązanym oraz przez
przekształcenie go z mocy prawa w zajęcie egzekucyjne w okolicznościach przewidzia
nych w znowelizowanych przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w admi
nistracji.
462 Przepisy szczególne mogą zaostrzać wymagania formalne stawiane decyzji, np. do
puszczając wydawanie na specjalnych ewidencjonowanych drukach czy z zachowa
niem bardziej uroczystej formy pisemnej. Do decyzji mogą być dołączone z mocy
przepisów odrębnych postanowienia dodatkowe, takie jak: warunek zawieszający lub
rozwiązujący, termin ważności decyzji. Te postanowienia dodatkowe wpływają na moc
obowiązującą decyzji i mogą dać podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia na podsta
wie art. 162 § 1 k.p.a. (art. 258 § 1 pkt 2 o.p.). Do decyzji może też być dodane
tzw. zlecenie, czyli obowiązek wykonania czynności dodatkowych. Naruszenie tych
obowiązków może dać podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a.
(art. 255 o.p.).
463 Uzasadnienie stanowi element składowy decyzji i tylko na podstawie przepisów

wprost to przewidujących, a interpretowanych ścieśniająco jako wyjątki, można po
minąć je w decyzji. Takie wyjątkowe przypadki wymienia art. 107 § 4 i 5 k.p.a. Można
wydać decyzję niezawierającą uzasadnienia wtedy, gdy w I instancji w całości uwzględ

niono żądanie strony (art. 107 § 4 k.p.a., podobnie art. 210 § 5 o.p.). Można zaniechać
uzasadnienia lub je ograniczyć na podstawie przepisów odrębnych, które były wydane
przed wejściem w życie noweli z 1980 r. i ze względu na bezpieczeństwo państwa lub
porządek publiczny takie ograniczenie uzasadnienia lub zaniechanie wprost przewi
dują (art. 107 § 5 k.p.a.)24. Nie wyklucza to ograniczenia uzasadnienia decyzji na pod
stawie ustawowych przepisów późniejszych, np. art. 6 ust. 1 ustawy z 12.12.2013 r.
o cudzoziemcach25 dopuszcza możliwość wydania decyzji bez uzasadnienia, ze wska
zaniem na okoliczności, które to powodują (wzgląd na obronność lub bezpieczeństwo
państwa, ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego).
Doręczenie stronom decyzji na piśmie lub w formie dokumentu elektronicz- 464

O nego jest zasadą, a wyjątkiem będzie ogłoszenie decyzji ustnie, w formie telefo
nicznej, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środ
ków łączności. Formy te są dopuszczalne, gdy przemawia za tym interes strony, a prze
pis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść i istotne motywy organ ma obowiązek
utrwalić w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (art. 14
§ 2, art. 109 § 2 k.p.a.).
W postępowaniu podatkowym decyzję doręcza się na piśmie lub za pomocą środków

komunikacji elektronicznej (art. 211 w związku z art. 126 o.p.). Od daty doręczenia lub
ogłoszenia decyzja staje się aktem zewnętrznym, który wiąże wydający ją organ i strony
(art. 110 k.p.a., art. 212 o.p.). Od tej chwili każda procesowa postać wzruszenia decyzji
wymaga zachowania procedury przewidzianej w Kodeksie postępowania administra
cyjnego i Ordynacji podatkowej. Ujawnione zaś nieistotne uchybienia formie mogą
być usuwane w trybie rektyfikacji decyzji przewidzianym w art. 111 i 113 k.p.a., jak
również w art. 213 i 215 o.p.
Skutki wywierane przez decyzje. Decyzja, zgodnie z art. 110 k.p.a. (art. 212 o.p.), wiąże 465
organ oraz strony od daty jej doręczenia lub ogłoszenia i to jest skutek podstawowy,
wstępny, za którym podążają dalsze.
Do decyzji jest przywiązane domniemanie prawidłowości (ważności). Wpraw- 466

O dzie w literaturze to domniemanie było przez jednych akceptowane, a przez in
nych krytykowane z podaniem w wątpliwość jego przydatności26, to jednak znalazło
ono - z czego wypada się tylko cieszyć ze względu na ochronę interesów stron - pełną
24 J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, Warszawa 1989, s. 208.
25 Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.
26 J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 49-54,
por. cytowaną tam literaturę.
aprobatę w orzecznictwie NSA27. Domniemanie to może być obalone tylko w wyniku

wzruszenia decyzji:
1) przez właściwy organ administracji publicznej w przewidzianym przepisami po
stępowania administracyjnego trybie zwyczajnym lub nadzwyczajnym;
2) prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego.
Istotą domniemania prawidłowości decyzji jest to, że decyzja obowiązuje w obrocie

prawnym, wiąże zatem zarówno stronę (strony), jak i organy administracji publicznej
do momentu jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
467 Wykonalność decyzji przedstawia się różnie i zależy od jej charakteru i treści roz
strzygnięcia. Decyzja nieostateczna podlega wykonaniu, jeżeli z mocy ustawy jest
opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności albo gdy taki rygor nada jej organ
administracji publicznej, a poza tym przed upływem terminu do wniesienia odwołania
będzie wykonana decyzja „zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie
strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania” (art. 130 § 4 k.p.a.).
Decyzja ostateczna podlega wykonaniu, chyba że organ nadzoru wstrzyma je w przy

padkach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, sąd zaś - zgodnie
z Prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Decyzje nieostateczne wydawane w postępowaniu podatkowym w zależności od ro

dzaju sprawy, którą rozstrzygają, albo będą podlegały od razu wykonaniu, albo będzie
ono wstrzymane z mocy prawa (art. 239a o.p.), jeżeli nie nadano im rygoru natych
miastowej wykonalności (art. 239b o.p.) - o czym była mowa wcześniej. Wstrzymanie
wykonania ostatecznej decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego następuje albo
z urzędu, albo na wniosek, zawsze z zastosowaniem zabezpieczenia należnego zobo
wiązania wynikającego z treści decyzji (art. 239f o.p.).
468 Przyznanie decyzjom ostatecznym przymiotu prawomocności po poddaniu kontroli

sądu administracyjnego było podnoszone od reaktywowania sądownictwa admini
stracyjnego i pozostawało przez szereg lat jednym ze zgłaszanych postulatów.
W art. 269 k.p.a. odwrócono dawny, normalny porządek rzeczy, bo zasadą powinno
być, że kontrola sprawowana przez sąd administracyjny - już w tej chwili na podstawie
klauzuli generalnej - nadaje w razie oddalenia skargi (lub niezaskarżonej w terminie)
decyzji cechę prawomocności, z wyjątkiem, bo są to stosunkowo nieliczne przypadki,
27 Zob. m.in. wyroki NSA z 20.07.1981 r„ SA 1478/81, ONSA 1981/2, poz. 72 oraz z 14.08.1987 r„
IV SA 393/87, ONSA 1990/1, poz. 1. Takie też rozwiązanie przyjęto w art. 5 ustawy z 13.06.2003 r.
o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1109
ze zm.). Według art. 5 „Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji lub postanowienia wydanego na
podstawie ustawy, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo obrony
bezpieczeństwa i porządku publicznego”.
iż również kontrola sprawowana przez sąd powszechny wywołuje ten sam skutek
prawny, w razie gdy sąd utrzyma decyzję w mocy28.
Brak regulacji przymiotu prawomocności decyzji powodował rozważania tego przy

miotu na podstawie regulacji art. 269 k.p.a„ któremu nadano podstawowe znaczenie
dla wyznaczenia przesłanek dopuszczalności trybów nadzwyczajnych. Zgodnie
z art. 269 k.p.a.: „Decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne
uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji,
która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została za
skarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi”. Nor
ma pierwsza art. 269 k.p.a. zrównuje procesowo decyzje prawomocne, nadając im
w regulacji procesowej moc decyzji ostatecznej, otwierając w ten sposób spełnienie
przesłanki dopuszczalności weryfikacji w nadzwyczajnych trybach postępowania ad
ministracyjnego, których stosowanie ograniczone jest przesłanką - zakończenia po
stępowania decyzją ostateczną (art. 145 § 1, art. 154,155 k.p.a.).
W razie gdy decyzja przeszła tryb rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na drodze

przeniesienia sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym bądź nie zo
stała zaskarżona z powodu upływu terminu do wniesienia skargi, ma przymiot pra
womocności, wyłączając dopuszczalność weryfikacji na drodze administracyjnej
w nadzwyczajnych trybach postępowania.
Przykładem wyłączenia dopuszczalności nadzwyczajnych trybów postępowania ze

względu na przymiot prawomocności decyzji są sprawy z zakresu ubezpieczeń spo
łecznych. Kwestią kontrowersyjną była droga zaskarżalności decyzji wydanych w spra
wach dopuszczalności zaskarżenia decyzji o odmowie wszczęcia trybu nadzwyczajne
go. W uchwale z 23.03.2011 r„ I UZP 3/10 (LEX nr 738185) Sąd Najwyższy przyjął:
„Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na pod
stawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych [...] w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właś
ciwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych” i postanowił nadać jej moc zasady
prawnej.
W razie zatem gdy sprawa rozpoznana i następnie rozstrzygnięta decyzją administra

cyjną podlega przeniesieniu na drogę postępowania przed sądem powszechnym, nie
podlega weryfikacji w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego ze
względu na przymiot prawomocności. Dotyczy to zatem drugiej normy prawnej za
wartej w art. 269 k.p.a., która wyłącza zrównanie decyzji prawomocnej z decyzją osta
teczną w płaszczyźnie procesowej.
28 B. Adamiak, J. Borkowski, Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej, PiP 1989/10,

s. 54-56.

oraz niektórych innych ustaw w art. 16 § 3 k.p.a. unormowano przymiot prawomoc
ności decyzji, stanowiąc: „Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu,
są prawomocne”. Tej ważnej regulacji z punktu widzenia mocy decyzji nie rozszerzono
na dostosowanie do przesłanek dopuszczalności trybów nadzwyczajnych, w których
obowiązuje ograniczenie przesłanką dopuszczalności stosowania do decyzji ostatecz
nej. Powoduje to, że przy wyprowadzeniu dopuszczalności należy stosować pierwszą
normę prawną art. 269 k.p.a., która stanowi, że „Decyzje określone w innych przepisach
prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne [...]”. Artykuł 16 § 3 należy in
terpretować w związku z pierwszą normą art. 269 k.p.a. w zakresie dopuszczalności
nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Regulacji przymiotu pra
womocności decyzji nie wprowadzono w Ordynacji podatkowej.
5. Milczące załatwienie sprawy
469 We współczesnej regulacji materialnego prawa administracyjnego zauważalna jest

tendencja do przyjmowania obok klasycznej formy prawnej kształtowania praw oraz
obowiązków jednostki - formy decyzji administracyjnej - również innych form, jak
np. ugoda administracyjna, dopuszczono też kształtowanie praw jednostki w wyniku
czynności materialnej, której skuteczność obwarowana jest brakiem zgłoszenia sprze
ciwu. Takie rozwiązanie przyjmuje art. 30 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budow
lane29, który w wyznaczonym zakresie przedmiotowym robót budowlanych przyjmuje
czynność zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 5 tej ustawy: „Zgłoszenia, o którym mowa
w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowla
nych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia
doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania ro
bót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-bu
dowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie”.
Dopuszczalne jest uzyskanie uprawnienia na podstawie czynności złożenia wniosku.

Itak zgodnie z art. 100 ust. 1 ustawy z 15.04.2011 r. o działalności leczniczej30: „Podmiot,
który zamierza wykonywać działalność leczniczą jako podmiot leczniczy, składa or
ganowi prowadzącemu rejestr, o którym mowa w art. 106 ust. 1, wniosek o wpis do
rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą [...]”. Działalność leczniczą
można rozpocząć po uzyskaniu wpisu do rejestru, z zastrzeżeniem art. 104.
Zgodnie z art. 104: „Organ prowadzący rejestr dokonuje wpisu do rejestru w terminie
30 dni od dnia wpływu wniosku o wpis do rejestru wraz z oświadczeniem” (ust. 1).
29 Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.

30 Dz.U. z 2018 r. poz. 2190 ze zm.
5. Milczące załatwienie sprawy 333
„Jeżeli właściwy organ nie dokona wpisu w terminie, o którym mowa w ust. 1, a od
dnia wpływu wniosku do tego organu upłynęło 40 dni, wnioskodawca może rozpocząć
działalność po uprzednim zawiadomieniu o tym na piśmie organu, który nie dokonał
wpisu. Nie dotyczy to przypadku, gdy organ wezwał tego wnioskodawcę do uzupeł
nienia wniosku o wpis nie później niż przed upływem 7 dni od dnia jego otrzymania.
W takiej sytuacji termin, o którym mowa w zdaniu pierwszym, biegnie od dnia wpływu
uzupełnienia wniosku o wpis” (ust. 2). Forma decyzji obowiązuje w przypadku odmo
wy wpisu do rejestru (art. 110 ust. 1).
W doktrynie prawa administracyjnego dla zapewnienia praw jednostki rozważano

różne koncepcje, w tym przyjęcie w razie milczenia organu koncepcji decyzji pozy
tywnej lub koncepcji decyzji negatywnej. Milczenie organu administracji publicznej
w ustawowym terminie miało być wyeliminowane przez przyjęcie, że upływ ustawo
wego terminu oznacza wydanie decyzji pozytywnej, a zatem tworzące dla niej, zgodnie
z żądaniem, uprawnienie. Druga koncepcja - decyzji negatywnej, a zatem odmawia
jącej przyznania uprawnienia - otwierała możliwość prawną zaskarżenia na drodze
prawa tego rozstrzygnięcia.
Przesłanka dopuszczalności przyjęcia milczącego załatwienia sprawy. Przesłanka 470

przedmiotowa. Artykuł 122a § 1 k.p.a. wyznacza zakres przedmiotowy dopuszczal
ności milczącego załatwienia sprawy. Sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli
przepis szczególny tak stanowi. Artykuł 122a § 1 k.p.a. nie jest zatem samoistną normą
prawną do wyprowadzenia milczącego załatwienia sprawy. Zakres przedmiotowy wy
znaczają przepisy szczególne.
Wyznaczenie granic milczącego załatwienia sprawy wymaga wyznaczenia aspektu

przedmiotowego milczącego załatwienia sprawy. Milczące załatwienie sprawy oparte
jest na aspekcie materialnym ukształtowania uprawnienia strony zawartym w żądaniu
strony. Takie wyznaczenie aspektu przedmiotowego milczącego załatwienia sprawy
wymaga wyłączenia z tego zakresu przepisów prawa materialnego regulujących współ
działanie organów administracji publicznej przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.
W oparciu zatem o regulację przyjętą wart. 122a § 2 i art. 106 § 1 k.p.a. należy wyróżnić
odrębny rodzaj od milczącego załatwienia sprawy, a mianowicie milczące współdzia
łanie.
Konstrukcja milczącego współdziałania jest przyjęta w wielu przepisach prawa mate

rialnego, które uzależniają załatwienie sprawy i wydanie decyzji przez organ właściwy
od zajęcia stanowiska przez inny organ administracji publicznej. Organ współdziała
jący obowiązany jest wydać postanowienie niezwłocznie, jednak nie później niż w ter
minie dwóch tygodni od dnia doręczenia żądania. Zasadą obowiązującą jest przyznanie
stronie prawa do zwalczania bezczynności organu współdziałającego przez wniesienie
ponaglenia. Od tej zasady przepisy prawa materialnego wprowadzają wyjątki na rzecz
milczącego współdziałania. Przykładem jest regulacja w art. 53 ust. 4 ustawy
z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym31, który stanowi

o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego po uzgodnieniu, np. z mi
nistrem zdrowia w razie lokalizacji w miejscowościach uzdrowiskowych, z wojewódz
kim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych forma
mi ochrony zabytków. Zgodnie żart. 53 ust. 5 tej ustawy: „[...] W przypadku niezajęcia
stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystą
pienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane”.
Przy wyznaczeniu granic milczącego załatwienia sprawy należy uwzględnić przyjętą

w przepisach prawa materialnego regulację, w której o uprawnieniu jednostki przesą
dza czynność materialnoprawna strony, która jest poddana kontroli co do zgodności
z przepisami prawa właściwego organu administracji publicznej (np. art. 30 ust. 5
ustawy - Prawo budowlane, regulujący zgłoszenie wyliczonych enumeratywnie
w art. 30 ust. 1 tej ustawy robót budowlanych, art. 423 ust. 2 ustawy - Prawo wodne,
regulujący zgłoszenie wodnoprawne). Zgłoszenie nie jest żądaniem wszczęcia postę
powania, a jedynie czynnością kształtującą uprawnienia. Z tych przyjętych regulacji
w przepisach prawa materialnego nie ma podstaw do powiązania z regulacją przyjętą
w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
Warto również wskazać, że ustawy, wprowadzając instytucję zgłoszenia, w pełni regu

lują elementy skuteczności czynności zgłoszenia, termin do wykonania kompetencji
przez organ administracji publicznej wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu, sposób
uzewnętrznienia sprzeciwu przez wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego. Wpro
wadzenie milczącego załatwienia sprawy przez zastąpienie rozstrzygnięcia sprawy de
cyzją, jak wskazano, jest dopuszczalne tylko, gdy tak stanowi expressis verbis przepis
prawa materialnego. Z tej możliwości rozwiązania ukształtowania uprawnień strony
nie skorzystano, wprowadzając takie rozwiązanie w ustawach materialnych.
Przykładem szczególnym takiego rozwiązania jest ustawa z 6.03.2018 r. - Prawo przed

siębiorców32. Zgodnie z art. 34 ust. 1 tej ustawy: „Przedsiębiorca może złożyć do właś
ciwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie
wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowią
zek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia
społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna)”.
Artykuł 34 ust. 5 reguluje formę udzielenia interpretacji indywidualnej, stanowiąc:
„Udzielenie interpretacji indywidualnej następuje w drodze decyzji, od której służy
odwołanie. W art. 34 ust. 12 tej ustawy przyjęto koncepcję milczącej interpretacji:
„Interpretację indywidualną wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż
w terminie 30 dni od dnia wpływu do organu lub państwowej jednostki organizacyjnej
kompletnego i opłaconego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej. W razie
niewydania interpretacji indywidualnej w terminie uznaje się, że w dniu następującym
31 Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.

32 Dz.U. z 2019 r. poz. 1292.
po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji indywidualnej, została wydana

interpretacja indywidualna stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy
przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej. Przepisy działu
II rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się”.
Przesłanka podmiotowa wyznaczona jest przez ograniczenie tylko do uwzględnienia

w całości żądania strony, a zatem podmiotu, który zgodnie z art. 28 k.p.a. jest stroną
w sprawie. Nie można więc przyjąć milczącego załatwienia sprawy jednostki, która nie
ma w sprawie interesu prawnego.
Przesłanka upływu ustawowego terminu. Zgodnie z art. 122a § 2 k.p.a.: „Sprawę

uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony,
jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi
administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym
organ ten:
1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące
zakończenie postępowania) albo
2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda)”.
Dla ustalenia, czy sprawę można uznać za załatwioną milcząco, istotna jest regulacja
prawna dnia wydania decyzji albo wniesienia sprzeciwu. Związane jest to z kwestią
sporną, czy podpisanie decyzji oznacza moc obowiązującą w obrocie prawnym, czy
niezbędnym elementem jest uzewnętrznianie woli. Z tego względu podstawowe zna
czenie ma regulacja w art. 122b k.p.a.: „Za dzień wydania decyzji lub postanowienia
kończącego postępowanie w sprawie, o której mowa w art. 122a § 2 k.p.a. pkt 1, albo
wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 122a § 2 k.p.a. pkt 2, uznaje się dzień:
1) nadania sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie
za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 lis
topada 2012 r. - Prawo pocztowe albo
2) doręczenia za pokwitowaniem sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego
postępowanie w sprawie przez pracowników organu administracji publicznej lub
inne upoważnione osoby, albo
3) wprowadzenia sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie
w sprawie do systemu teleinformatycznego w przypadku, o którym mowa
w art. 391 albo art. 392”.
Datę kluczową dla ustalenia milczącego załatwienia sprawy reguluje art. 122c § 1 k.p.a.:
„Milczące załatwienie sprawy następuje w dniu następującym po dniu, w którym upły
wa termin przewidziany do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępo
wanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu. W przypadku gdy organ przed upływem
terminu do załatwienia sprawy zawiadomi stronę o braku sprzeciwu, milczące załat
wienie sprawy następuje w dniu doręczenia tego zawiadomienia”.
Do ustawowego terminu nie wlicza się terminu usunięcia braków podania (art. 122c
§ 2 k.p.a.) i okresu zawieszenia postępowania (art. 122d § 2 k.p.a.). Milczące załatwienie
sprawy dopuszczalne jest tylko w przypadku postępowania zwykłego. Nie jest dopusz
czalne w postępowaniu odwoławczym oraz w nadzwyczajnych trybach postępowania
administracyjnego. Decyzja, która obowiązuje w obrocie prawnym, może być wyeli
minowana tylko w formie decyzji.
471 Przesłanka ograniczająca. Forma utrwalenia milczącego załatwienia sprawy. Mil

czące załatwienie sprawy, wyznaczone przesłanką niewydania w ustawowym terminie
decyzji, wymaga jednak dokumentacji, zgodnie z zasadą ogólną pisemnego załatwienia
spraw (art. 14 k.p.a.).
Zgodnie z art. 122e k.p.a. w aktach sprawy zamieszcza się adnotację o milczącym za
łatwieniu sprawy, wskazując treść rozstrzygnięcia oraz jego podstawę prawną. Szcze
gólne znaczenie ma utrwalenie treści milczącego załatwienia sprawy dla strony. Strona
ma prawo wystąpić do organu administracji publicznej z wnioskiem o wydanie za
świadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Organ wydaje zaświadczenie lub odma
wia jego wydania. W obu przypadkach wymagana jest forma postanowienia, na które
przysługuje zażalenie.
Artykuł 122f § 3 k.p.a. reguluje elementy treści zaświadczenia, stanowiąc: „Zaświad

czenie o milczącym załatwieniu sprawy zawiera:
1) oznaczenie organu administracji publicznej i strony lub stron postępowania;
2) datę wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy;
4) treść rozstrzygnięcia sprawy załatwianej milcząco;
5) datę milczącego załatwienia sprawy;
6) pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia;
7) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika
organu upoważnionego do wydania zaświadczenia, a jeżeli zaświadczenie zostało
wydane w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektro
niczny”.
Organ administracji publicznej doręcza zaświadczenie o milczącym załatwieniu spra

wy wszystkim stronom w sprawie załatwianej milcząco. Milczące załatwienie sprawy
podlega weryfikacji w nadzwyczajnych trybach postępowania (art. 122g k.p.a.).
W postępowaniu podatkowym nie przyjęto milczącego załatwienia sprawy. Poza po

stępowaniem podatkowym przyjęta jest regulacja milczącej interpretacji. Zgodnie
z art. 14d o.p.: „Interpretację indywidualną przepisów prawa podatkowego wydaje się
bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania
wniosku. Do tego terminu nie wlicza się terminów i okresów, o których mowa w art. 139
§ 4” (§ 1). „W przypadku doręczenia interpretacji indywidualnej za pomocą środków
komunikacji elektronicznej interpretację indywidualną uważa się za wydaną z zacho

waniem terminu, o którym mowa w § 1, jeżeli zawiadomienie, o którym mowa
w art. 152a § 1, zostało przesłane przed upływem tego terminu” (§ 2). W art. 14o § 1
o.p. przyjęto koncepcję milczącej interpretacji, stanowiąc: „W razie niewydania inter
pretacji indywidualnej w terminie określonym w art. 14d uznaje się, że w dniu nastę
pującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana in
terpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska wnioskodawcy w pełnym zakre-
• »
sie .
Forma postanowienia. Elementy postanowienia, które wylicza się w art. 124 472
O § 1 k.p.a. (art. 217 § 1 o.p.), są identyczne ze składnikami decyzji z dwoma
wyjątkami: wymienia się nie tylko strony, lecz także inne osoby, które mogą być ad
resatem postanowienia; uzasadnienie zamieszcza się w postanowieniach, które można
zaskarżyć zażaleniem lub skargą do sądu administracyjnego oraz które wydano po
rozpoznaniu zażalenia (art. 124 § 2 k.p.a., art. 217 § 2 o.p.).
Postanowienia ogłasza się w zasadzie ustnie z utrwaleniem tego w protokole (adno

tacji), a na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego doręcza się zawsze tylko
te postanowienia, które mogą być zaskarżone na drodze administracyjnej lub sądowej.
Artykuł 126 k.p.a. odsyła do przepisów art. 107 § 2-5 k.p.a. dotyczących decyzji, a więc
odnośnie do składników dodatkowych postanowienia dopuszczalnych z mocy prze
pisów odrębnych, co do treści uzasadnienia i odstąpienia od niego lub ograniczenia
jego treści. Odesłanie do art. 109-113 k.p.a. oznacza wspólność uregulowania kwestii
doręczenia postanowień na piśmie, związania nimi organu i adresatów oraz trybu rek
tyfikacji. W Ordynacji podatkowej przyjmuje się takie samo rozwiązanie, bo w art. 219
odsyła się do art. 208, 210 § 2a i 3-5 i art. 211-215 o.p.
Skutki postanowienia. Rodzaj i zakres skutków postanowienia zależą od jego przy- 473
należności do różnych grup postanowień procesowych, bo też sam ich podział jest
przeprowadzony według skutków. Dla wszystkich postanowień wspólne będą skutki
wynikające z odesłania do art. 110 k.p.a. (art. 212 o.p.), a więc związanie postanowie
niem organu i adresata postanowienia.
Postanowienia incydentalne, czyli ściśle procesowe, stanowią o czynnościach postę

powania oraz prawach i obowiązkach stron, a także uczestników postępowania. Po
stanowienia te są od razu wykonalne (ale art. 143 k.p.a. dopuszcza wstrzymanie ich
wykonania) i wobec tego można na ich podstawie podejmować czynności procesowe
lub stosować środki dyscyplinujące strony i uczestników postępowania. Można więc
mówić o dwóch rodzajach skutków, tzn. ściśle procesowych, dotyczących czynności
postępowania, które ma się przeprowadzić lub go zaniechać, oraz o skutkach wobec
osób biorących udział w postępowaniu. Inne reguły obowiązują w postępowaniu po
datkowym. Postanowienia nieostateczne podlegają wykonaniu w trybie postępowania
egzekucyjnego, jeżeli postanowieniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
338 Rozdział XIV. Orzekanie w sprawie indywidualnej M' postępowaniu...
Postanowienia dotyczące biegu postępowania wywierają nie tylko skutki właściwe

postanowieniom incydentalnym, lecz także skutki szczególne, określone w przepisach
Kodeksu postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej, np. zapewniając
skuteczność odwołania przez przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skutki te moż
na ustalić na podstawie przepisów obu wspomnianych ustaw, które przywiązują je do
niektórych postanowień.
Podobnie będzie w przypadku postanowień dotyczących istoty sprawy. Tylko na mo

cy wyraźnego przepisu, co mieści się w określeniu wyjątku w art. 123 § 2 k.p.a. lub
art. 216 § 2 o.p. (przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub Ordynacji
podatkowej „stanowią inaczej”), postanowienie będzie dotyczyło istoty sprawy. Skutki
tych postanowień są zindywidualizowane, ponieważ inny wywiera postanowienie wy
dane przez organ współdziałający, a inny postanowienie o zatwierdzeniu ugody.
474 Forma ugody. Zgodnie z art. 117 § 1 k.p.a. ugoda może mieć formę pisemną
lub formę dokumentu elektronicznego. Sporządza ją upoważniony pracownik
organu administracji publicznej na podstawie zgodnych oświadczeń stron złożonych
przed tym pracownikiem. Ugoda zawiera:
1) oznaczenie organu administracji publicznej, przed którym ugoda została zawarta;
2) datę sporządzenia ugody;
3) przedmiot i treść ugody;
4) podpisy stron oraz podpis upoważnionego pracownika organu administracji pub
licznej z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, a jeżeli ugoda zo
stała zawarta w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowane podpisy elek
troniczne stron oraz upoważnionego pracownika organu administracji publicznej.
Przed podpisaniem ugody upoważniony pracownik obowiązany jest odczytać treść

ugody, chyba że została ona sporządzona w formie dokumentu elektronicznego, wtedy
w interesie strony należy ją dokładnie rozważyć przed podpisaniem.
47 5 Oryginał ugody. Oryginał ugody organ administracji publicznej włącza do akt sprawy.
Odpisy ugody łącznie z postanowieniem o zatwierdzeniu ugody doręcza się stronom.
476 Skutki ugody. Ugoda wywiera wiele skutków procesowych. Z art. 116 § 1 i 2 w związku
z art. 118 § 1 k.p.a. wynika, że już sam fakt zawarcia ugody w przewidzianej formie
utrzymuje w mocy odroczenie wydania decyzji przez organ administracji publicznej
poza pierwotny termin wyznaczony do zawarcia ugody (art. 116 § 1 k.p.a.).
Czasu przeznaczonego na czynności związane z zatwierdzeniem ugody nie wlicza się

do biegu tego terminu.
Ugoda po zatwierdzeniu „wywiera takie same skutki, jak decyzja” (art. 121 k.p.a.),
a więc doręczenie stronom odpisu ugody wraz z postanowieniem o jej zatwierdzeniu
6. Współdziałanie organów administracji publicznej w orzekaniu... 339
(art. 119 § 3 k.p.a.) powoduje związanie nią stron i organu administracji publicznej na
mocy art. 110 k.p.a. Ugoda będzie też korzystać z domniemania prawidłowości, które
rozciągać się będzie również na postanowienie o jej zatwierdzeniu.
Odrębnie uregulowano zagadnienie wykonania ugody przez powiązanie z charakterem

postanowienia zatwierdzającego ugodę. Ugoda staje się wykonalna wtedy, gdy będzie
ono ostateczne (art. 120 § 1 k.p.a.).
Szczególne skutki procesowe powstają w przypadku zawarcia ugody w postępowaniu

odwoławczym. Zgodnie z art. 119 § 2 k.p.a. w dacie, w której staje się ostateczne po
stanowienie o jej zatwierdzeniu, traci moc (czyli skutek powstaje z mocy prawa) decyzja
organu I instancji, o czym zamieszcza się wzmiankę w postanowieniu.
Do ugody zawartej przed mediatorem stosuje się odpowiednio przepisy art. 117-121
k.p.a. Ugodę zatem sporządza mediator, który jest związany wymogami co do złożenia
przed nim zgodnego oświadczenia przez strony (art. 117 § 1 k.p.a.). Obowiązują prze
pisy co do elementów treści ugody, zatwierdzenia ugody i włączenia oryginału ugody
do akt sprawy.
6. Współdziałanie organów administracji publicznej

w orzekaniu w sprawie indywidualnej
Artykuł 106 k.p.a. i art. 209 o.p. nadają procesowy kształt obowiązkowi współdzia- 477
łania organów, który powstaje z mocy odrębnych przepisów o charakterze material
nym. Współdziałanie będzie występować wtedy, gdy w jakiejś sprawie „ma miejsce
przecinanie się zakresów działania dwóch lub kilku podmiotów (pionów organizacyj
. W literaturze podkreśla się zgodność poglądów co do motywów ustanowienia
nych)”3334
obowiązku współdziałania, bo „chodzi tu o rozszerzenie kręgu podmiotów uczestni
czących we współdecydowaniu o określonym problemie mającym charakter komplek
sowy”, wskazując jednocześnie na mozaikę form współdziałania wprowadzonych prze
pisami nakazującymi działać „za zgodą”, „w uzgodnieniu”, „w porozumieniu”, „po
• • » .... ••»34
porozumieniu , „po zasięgnięciu opinii .
Przepisy odrębne nie regulowały trybu współdziałania, a jeżeli nawet były takie próby,
to - fragmentarycznymi przepisami. Uregulowania te nie były w pełni efektywne, po
nieważ naruszenie obowiązku współdziałania nie prowadziło do wady decyzji lub po
stępowania. Z tego właśnie względu przy nowelizacji w 1980 r. wprowadzono przepis
art. 106 k.p.a. oraz wart. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. ustanowiono jako przesłankę wznowienia
postępowania naruszenie obowiązku współdziałania przy wydaniu decyzji (jest to wa-
33 S. Biernat, Działania wspólne administracji państwowej, Wrocław 1979, s. 38.

34 S. Biernat, Działania wspólne..., s. 82-83; cyt. s. 83; tam też podana obszerna literatura.
da proceduralna, a nie materialna - wyrokNSA z 29.12.1986 r., II SA 1035/86, ONSA

1986/2, poz. 72); jest to również podstawa wznowienia postępowania podatkowego -
art. 240 § 1 pkt 6 o.p.
Artykuł 106 k.p.a. realizuje założenie odwrotne niż to, które było przyjmowane we
wcześniejszych uregulowaniach prawa materialnego. To nie strona ma zabiegać
o współdziałanie organów administracji publicznej przed podjęciem decyzji, zbierając
opinie czy uzgodnienia, lecz organ właściwy w sprawie ma rozpocząć czynności współ
działania, występując z wnioskiem, przy czym strona ma zapewniony czynny udział
w procedurze współdziałania. Przepisy odrębnych ustaw późniejszych mogą jednak
przenieść na stronę postępowania obowiązek uzyskania opinii lub stanowisk różnych
organów administracji publicznej, np. co do wniosku o wydanie decyzji (takie rozwią
zanie przyjęto odnośnie do wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego).
478 Obowiązek współdziałania j est realizowany z urzędu przez organ powołany do

wydania decyzji w sprawie zawisłej (art. 106 § 1 i 2 k.p.a., art. 209 § 1 i 2 o.p.),
który powinien wykonać dwie czynności procesowe: zwrócić się do organu współ
działającego o zajęcie stanowiska, powiadomić strony o tej czynności. Na skutek pierw
szej z tych czynności następuje wszczęcie procesowych czynności przez inny organ
administracji publicznej, który ma wyrazić opinię lub dokonać uzgodnienia projektu
rozstrzygnięcia w sprawie. Organ współdziałający w razie potrzeby dla zajęcia stano
wiska przeprowadza postępowanie wyjaśniające (art. 106 § 4 k.p.a., art. 209 o.p.).
W postępowaniu administracyjnym dla możliwości ustaleń stanu faktycznego, w celu
przyspieszenia, wprowadzono instytucję posiedzenia w trybie współdziałania. Organ
administracji publicznej właściwy w sprawie może zwołać posiedzenie, jeżeli przyczyni
się to do przyspieszenia zajęcia stanowiska przez organ współdziałający. Jeżeli termin
do zajęcia stanowiska nie upłynął, może zwołać posiedzenie tylko na wniosek organu
współdziałającego. Na posiedzenie mogą być wezwane strony.
Czynności współdziałania, w zależności od ich formy przewidzianej w przepisach

odrębnych, muszą być podejmowane albo w początkowym, albo w końcowym stadium
postępowania sprawy zawisłej. Jeżeli bowiem przez inny organ ma być wyrażona opi
nia, którą organ wydający decyzję nie jest związany, to współdziałanie może być podjęte
w początkowym stadium postępowania, a gdy chodzi o uzgodnienie projektu decyzji,
to oczywiście może to nastąpić w stadium końcowym postępowania. Strona ma prawo
czynnego udziału w postępowaniu podjętym przez organ współdziałający.
Organ współdziałający ma obowiązek zająć stanowisko niezwłocznie, a jeżeli nie jest

to możliwe, powinien je wyrazić w terminie do dwóch tygodni od daty doręczenia mu
żądania albo też powinien dokonać tego w terminie dłuższym, jeżeli taki jest określony
w przepisach odrębnych (art. 106 § 3 k.p.a.).
6. Współdziałanie organów administracji publicznej w orzekaniu... 341
W art. 209 § 3 o.p. wyznaczono na doręczenie stanowiska dla organu współdziałającego

termin nie dłuższy niż 14 dni od daty doręczenia pisma w sprawie zajęcia stanowiska.
W przypadku niedotrzymania terminu przez organ współdziałający mają zastosowanie

przepisy zawarte w art. 36-38 k.p.a., w postępowaniu podatkowym w art. 139-142 o.p.,
tzn. trzeba stronę powiadomić o przyczynie zwłoki, wyznaczyć nowy termin wydania
postanowienia. Stronie służy ponaglenie zarówno w postępowaniu administracyjnym
(art. 37 § 1 k.p.a.), jak i w postępowaniu podatkowym (art. 141 § 1 o.p.) na nietermi
nowość działania organu współdziałającego. W tym przypadku stronie służy również
skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania or
ganu administracji publicznej, ponieważ jest to postanowienie zaskarżalne zażaleniem.
Ze względu na treść art. 35 § 5 k.p.a., a także art. 139 § 4 o.p. zwłoka organu współ
działającego wydłuża termin załatwienia sprawy przez organ wydający decyzję.
Dla zapewnienia przestrzegania terminu wyrażenia stanowiska przez organy współ

działające w sprawie, w przepisach ustaw materialnego prawa administracyjnego
wprowadzona jest instytucja milczącego współdziałania, która jest stosowana, jeżeli
organ uchybi terminowi ustawowemu. Tak np. ustawa z 27.04.2001 r. - Prawo ochro
ny środowiska35 reguluje współdziałanie w sprawach wydania nakazów oddziaływania
na środowisko w art. 374 ust. 1, a w ust. 2 przyjmuje milczące współdziałanie. Zgodnie
z art. 374: „Decyzje, o których mowa w niniejszym dziale, z wyjątkiem decyzji okreś
lonych w art. 365 i 372, dotyczące:
1) ruchu zakładu górniczego - wymagają uzgodnienia z dyrektorem właściwego
okręgowego albo specjalistycznego urzędu górniczego;
2) morskiego pasa ochronnego - wymagają uzgodnienia z właściwym dyrektorem
urzędu morskiego” (ust. 1). „Niezajęcie stanowiska, w terminie 14 dni, przez organ
właściwy do uzgodnienia oznacza brak uwag i zastrzeżeń” (ust. 2).
W przypadku gdy nie jest przyjęta konstrukcja prawna milczącego współdziałania,

strona może zwalczać bezczynność wyłącznie przez prawo ponaglenia, a następnie
skargi do sądu administracyjnego. Brak bowiem wyrażenia stanowiska zamyka moż
liwość załatwienia sprawy. Takim przykładem jest rozwiązanie przyjęte w art. 18 ust. 2
ustawy z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego36: „W przy
padku pobieranych przez urząd skarbowy podatków i opłat stanowiących w całości
dochody jednostek samorządu terytorialnego, naczelnik tego urzędu może umarzać,
odraczać termin zapłaty lub rozkładać na raty należności oraz zwalniać płatnika z obo
wiązku pobrania bądź ograniczać pobór należności wyłącznie za zgodą przewodni
czącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego”. Brak zajęcia stanowiska przez
organ współdziałający może być usunięty tylko przez zwalczanie bezczynności.
35 Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.

36 Dz.U. z 2018 r. poz. 1530 ze zm.
Postanowienie wydane przez organ współdziałający strona może zaskarżyć w drodze

zażalenia skierowanego do organu wyższego stopnia nad organem współdziałającym.
Postanowienie to może być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 3
§ 2 pkt 2 p.p.s.a. Decyzja może być wydana w sprawie, gdy postanowienie organu
współdziałającego stało się ostateczne.
7. Umorzenie postępowania w sprawie indywidualnej
479 XV Decyzja albo rozstrzyga sprawę co do jej istoty, albo „w inny sposób kończy
V sprawę w danej instancji”, jak stanowią art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 207 § 2 o.p.
Takim właśnie orzeczeniem kończącym sprawę pod względem procesowym, przed
organem I lub II instancji w trybie zwykłym lub też w trybie nadzwyczajnym, jest
decyzja umarzająca postępowanie w całości albo w części.
Decyzja taka nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach

stron, jednakże wywiera inny skutek prawny, bo stwierdza, że nie ma przesłanek do
orzekania co do istoty sprawy, i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Jeżeli
jest to decyzja częściowa, to nadal sprawa jest zawisła, ale z ograniczeniem jej przed
miotu.
Zakończenie sprawy w danej instancji nie oznacza zakończenia postępowania w spra

wie, bo decyzja umarzająca postępowanie może być zaskarżona w drodze odwołania -
„wydanie przez organ administracji państwowej decyzji o umorzeniu postępowania na
podstawie art. 105 § 1 k.p.a. zapewnia stronie gwarancje procesowe przewidziane
w postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza możliwość odwołania się do organu
II instancji oraz zaskarżenia decyzji ostatecznej tego organu do sądu administracyjne
go” (wyrok NSA z 16.07.1982 r„ SA/Wr 220/82, ONSA 1982/2, poz. 72). Odpowiednio
trzeba to stanowisko odnieść do decyzji częściowo umarzającej postępowanie.
480 Umorzenie postępowania następuje w dwóch sytuacjach przewidzianych w art. 105

k.p.a. oraz art. 208 o.p.: z powodu bezprzedmiotowości postępowania stwierdzonej
przez organ i z powodu odstąpienia od popierania żądania wszczęcia postępowania
przez stronę. Umorzenie z powodu bezprzedmiotowości postępowania jest obligato
ryjne, co wynika z kategorycznego brzmienia art. 105 § 1 k.p.a. i art. 208 § 1 o.p.,
a umorzenie postępowania na wniosek strony jest fakultatywne.
481 Obligatoryjne umorzenie postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania na

podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (art. 208 § 1 o.p.) jest bezprzedmiotowość postępowania
„z jakiejkolwiek przyczyny”, czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z ele
mentów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego sfery podmiotowej
lub przedmiotowej. Przesłanka ta może powstać w trakcie postępowania, czyli w spra-
7. Umorzenie postępowania w sprawie indywidualnej 343
wie zawisłej, albo może wtedy się ujawnić, albo też dopiero w toku postępowania zo
stanie ona stwierdzona. Dla ilustracji można podać przykłady bezprzedmiotowości
postępowania zaczerpnięte z orzecznictwa NSA.
Postępowanie będzie bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych, gdy:

1) strona występuje o rozstrzygnięcie co do samego prawa, co do zasady, gdy przepis
pozwala tylko na przyznanie konkretnie oznaczonego uprawnienia (wyrok
z 7.09.1982 r„ SA/Wr 363/82, ONSA 1982/2, poz. 82, s. 101);
2) sprawa ma charakter cywilny (wyrok z 25.05.1983 r„ SA/Wr 185/83, ONSA 1983/1,
poz. 37);
3) nie istnieje w znaczeniu prawnym przedmiot rozstrzygnięcia (wyroki z 1.03.1984 r„
II SA 2085/83, ONSA 1984/1, poz. 23 oraz z 13.10.1987 r„ SA/Wr 460/87, ONSA
1987/2, poz. 70).
Nie będzie przesłanką umorzenia postępowania odwoławczego fakt wykonania przez

stronę decyzji organu I instancji, od której wniesiono odwołanie, ponieważ Kodeks
postępowania administracyjnego nie daje do tego podstawy (wyrok z 17.04.1985 r.,
SA/Wr 111/85, ONSA 1985/1, poz. 21).
W postępowaniu podatkowym, przyjmując otwarte kryterium umorzenia postępowa

nia - z jakiejkolwiek przyczyny, art. 208 § 1 o.p. wskazuje, że jedną z podstawowych
przyczyn jest przedawnienie zobowiązania podatkowego. Bezprzedmiotowe będzie
postępowanie prowadzone przez organ uznany w rozstrzygnięciu sporu kompeten
cyjnego za niewłaściwy w sprawie, bo przestał on być legitymowany do rozstrzygnięcia
sprawy co do istoty, nie będzie mógł sprawy załatwić w rozumieniu art. 104 k.p.a.
(art. 207 o.p.).
Bezprzedmiotowe będzie postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana

przepisami dającymi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych. Takie roz
wiązanie przyjmuje ustawa z 24.09.2010 r. o ewidencji ludności37 w art. 69 pkt 2, który
stanowi, że: „Postępowania administracyjne wszczęte na podstawie ustawy z dnia
10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych [...] i niezakończone
przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w sprawach indywidualnych o: [...]
2) udostępnianie danych z wojewódzkich zbiorów meldunkowych - umarza się”.
Bezprzedmiotowość z przyczyn podmiotowych wystąpi, gdy zostało wszczęte postę- 482

powanie w sprawie z urzędu lub na żądanie jednostki, a w toku czynności wyjaśniają
cych ustalono,że jednostka ta nie spełnia przesłanek wyznaczonych dla przyznania jej
statusu strony. Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości stanowiąc podstawę do
wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Przed taką sytuacją procesową
chronią przepisy art. 61a § 1 k.p.a. i art. 165a § 1 o.p., na mocy których organ wydaje
postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wniosła osoba niebę-
37
Dz.U. z 2018 r. poz. 1382 ze zm.
dąca stroną lub gdy zachodzą inne przyczyny niedopuszczalności jego wszczęcia. Przed
wszczęciem postępowania organ ma zatem obowiązek rozważyć, czy w sprawie, w któ
rej wszczyna postępowanie, i to zarówno w przypadku wszczęcia z urzędu, jak i na
wniosek, nie występuje bezprzedmiotowość podmiotowa lub przedmiotowa postępo
wania w sprawie.
Fakultatywne umorzenie postępowania
W Kodeksie postępowania administracyjnego tylko sporadycznie pojawiają się roz

wiązania prawne dopuszczające stosowanie zasady dyspozycyjności i właśnie art. 105
§ 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym art. 208 § 2 o.p., stanowi tego przykład.
Z wnioskiem o umorzenie postępowania może wystąpić strona, która żądała wszczę
cia postępowania. Wniosek ten może być uwzględniony wtedy, gdy nie sprzeciwiają
się mu inne strony i nie narusza on interesu społecznego (w postępowaniu podatko
wym nie zagraża to interesowi publicznemu).
Szczególnym przypadkiem umorzenia postępowania, w którym wola strony ma praw

ne znaczenie, będzie skutek przewidziany w art. 98 § 2 k.p.a. (art. 204 § 2 o.p.), gdy
strona nie złoży wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, a także przewidziane
w art. 137 k.p.a. (art. 232 o.p.) umorzenie postępowania odwoławczego, gdy strona
wycofa odwołanie, co jednak następuje po zbadaniu przez organ, czy nie prowadziłoby
to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny (lub tylko
wadliwej - art. 232 o.p.).
8. Rektyfikacja decyzji i postanowień
Procedura rektyfikacji jest uregulowana jednakowo w odniesieniu do decyzji

© i postanowień, a to z racji odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. oraz art. 219 o.p.,
wymagających jedynie odpowiedniości w stosowaniu do postanowień. Ze względu na
to, że do ugody stosuje się przepisy dotyczące decyzji (art. 121 i 122 k.p.a.), również do
niej należy stosować przepisy o rektyfikacji decyzji. Wobec tego wystarczy scharakte
ryzować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do decyzji,
bo będzie się to odnosić do ugody oraz postanowienia, i tak samo przepisy Ordynacji
podatkowej dotyczące decyzji będą się odnosiły odpowiednio do postanowień.
483 Wadliwości decyzji mogą mieć różny charakter i stosownie do ich wpływu na treść
decyzji można odróżnić wadliwości istotne od wadliwości nieistotnych. Unormo
wany w Kodeksie postępowania administracyjnego „system weryfikacji decyzji stwarza
możliwość prawną usunięcia zarówno wad istotnych, jak i wad nieistotnych [...]. Usu
nięcie wad nieistotnych następuje w trybie rektyfikacji decyzji, który obejmuje spros-
8. Rektyfikacja decyzji i postanowień 345
towanie, uzupełnienie, wykładnię treści wyroku”; obydwa tryby nie są zamienne w usu
waniu wadliwości decyzji, ale też nie wyłączają się wzajemnie38.
W wyroku z 6.05.1987 r. (IV SA 1050/86, ONSA 1987/1, poz. 33) NSA uznał, że
©w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny
„nie jest uprawniony do ustalenia - z pominięciem trybu postępowania przewidzia
nego w art. 113 § 1 i 3 k.p.a. - że w decyzji tej nastąpiła oczywista omyłka”.
Rozgraniczenie trybu rektyfikacji decyzji od innych trybów jej weryfikacji wy 484
©maga ustalenia, co może stanowić przedmiot sprostowania lub uzupełnienia de
cyzji. Rektyfikacją nie będzie zmiana treści ostatecznej decyzji, bo „przerobienie
przez organ administracji treści decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne i - w zależ
ności od sytuacji - czynność taka może być rozpatrywana nawet jako karalne przero
bienie dokumentu w rozumieniu przepisów prawa karnego” (wyrok NSA
z 28.11.1984 r„ II SA 1314/84, ONSA 1984/2, poz. 114).
Próby wyznaczenia granicy pomiędzy wadliwością istotną a nieistotną sięgają przepi

sów zawartych w rozporządzeniu o postępowaniu administracyjnem i wykładni
art. 81 r.p.a., który stanowił wyłącznie o sprostowaniu decyzji. W Kodeksie postępo
wania administracyjnego dodano jeszcze postanowienia o uzupełnieniu decyzji i jej
wyjaśnieniu.
W myśl art. 113 § 1 k.p.a. (art. 215 § 1 o.p.) prostuje się w decyzji błędy pisarskie, 485
w czym mieści się niewłaściwe użycie wyrazu, mylna pisownia, opuszczenie wyrazu,
błędy rachunkowe, czyli omyłki w działaniach arytmetycznych, oraz omyłki inne, które
są oczywiste - chodzi o omyłki podobne w swej naturze do błędów pisarskich i ra
chunkowych, które „są natychmiast poznawalne, wynikając niedwuznacznie z treści
samej decyzji lub z akt sprawy”39. Sprostowanie może dotyczyć również mylnego po
uczenia odnośnie do zasad i trybu zaskarżania decyzji na drodze administracyjnej lub
sądowej (art. 111 § 1 i la k.p.a. i art. 213 § 1 i 2 in fine o.p.).
Uzupełnienie decyzji dotyczy jej rozstrzygnięcia oraz pouczeń co do możliwości wnie 486
sienia środków zaskarżenia na drodze administracyjnej lub sądowej. Rozstrzygnięcie
powinno dotyczyć wszystkich żądań zgłoszonych przez strony przy wszczęciu postę
powania, jak też wszystkich praw i obowiązków uregulowanych w prawie materialnym,
o których ma się rozstrzygnąć w całości albo w części w decyzji. Inaczej mówiąc, roz
strzygnięcie musi być poprawne i kompletne w ukształtowaniu wyniku sprawy i z tego
powodu decyzja może wymagać uzupełnienia. Decyzja musi też zawierać wszystkie
wymagane prawem składniki, w tym stosowne pouczenia co do toku instancji lub
38 B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, „Acta Universitatis

Wratislaviensis. Prawo” CLIII, Wrocław 1988/922, s. 8.
” B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji..., s. 9.
kontroli sądowej, czyli musi ona być kompletna pod względem składników (elemen
tów)40.
487 W pojęciu rektyfikacji decyzji mieści się również wyjaśnienie jej treści przez or-
'W' gan, który wydał budzącą wątpliwość decyzję. Wyjaśnienia decyzji dokonuje się
w przypadku wątpliwości co do jej treści, zakresu praw lub obowiązków nią uregulo
wanych, terminu, w którym powstaje skutek prawny; „wątpliwości co do daty decyzji
należy kwalifikować jako wątpliwości «co do treści decyzji», o których mowa w art. 113
§ 2 k.p.a.” - postanowienie NSA z 25.07.1986 r. (IV SA 565/86, ONSA 1986/2, poz. 44).
Wyjaśnienie decyzji nie może prowadzić do merytorycznej zmiany treści rozstrzyg
nięcia, np. wskutek nowej oceny sprawy41.
Skutki wyjaśnienia decyzji administracyjnej rozciągają się również na inne organy

państwowe oraz sądy. Jak bowiem stwierdził SN: „Sądy są związane nie tylko samymi
decyzjami organów administracji w granicach ustawowych kompetencji tych organów,
lecz również dokonaną przez nie w trybie przewidzianym w art. 105 k.p.a. [po nowe
lizacji art. 113 § 2 k.p.a. - przyp. aut.] wykładnią tych decyzji. Wykładnia zaś wywołuje
ten skutek, że decyzja już od daty jej wydania posiada treść nadaną jej przez organ
dokonujący wykładni” - wyrok z 3.02.1976 r. (II CR 732/75, OSNCP 1976/12,
poz. 263)42.
488 Tryb rektyfikacji. Rektyfikacja ma zastosowanie do decyzji, jak również odpowiednio

do postanowień (art. 126 k.p.a., art. 219 o.p.) i polega na dokonaniu różnego rodzaju
czynności naprawiających zawarte w nich błędy lub uchybienia wymaganiom praw
nym, z tego względu czynności procesowe tego trybu nie są jednolicie uregulowane ani
w postępowaniu ogólnym, ani podatkowym.
Czynności procesowe uzupełnienia lub sprostowania decyzji, czyli służące wydaniu

aktu rektyfikacyjnego, są podejmowane albo na żądanie strony, albo z urzędu. Strona
takie żądanie może wnieść w terminie 14 dni od doręczenia lub ogłoszenia ułomnej
decyzji. W takim samym terminie organ z urzędu może dokonać tych czynności na
podstawie art. 111 § la k.p.a., natomiast działający z urzędu organ podatkowy nie jest
związany terminem, bo może ich dokonać „w każdym czasie” (art. 213 § 2 o.p.).
Kolejna różnica dotyczy formy czynności. W postępowaniu ogólnym uzupełnienie lub

sprostowanie decyzji albo odmowa ich dokonania następuje przez wydanie postano
wienia (art. 111 § Ib k.p.a.), na które nie służy zażalenie. W postępowaniu podatkowym
wydawana jest decyzja o uzupełnieniu lub sprostowaniu decyzji, natomiast odmowa
dokonania tych czynności następuje w drodze postanowienia zaskarżalnego zażale
niem (art. 213 § 3 i 5 o.p.).
40 B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji..., s. 11-13.
41 B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji..., s. 13.
42 W tezie wyroku jest mowa o „wykładni decyzji”, może dlatego, że w Kodeksie postępowania
cywilnego używa się określenia „wykładnia wyroku”, takie też określenie jest w art. 159 p.p.s.a.
9. Orzekanie o kosztach postępowania, opłaty administracyjne 347
W obydwu procedurach stanowi się, że dla strony termin do wniesienia przysługują

cego jej środka zaskarżenia na drodze administracyjnej lub sądowej biegnie dopiero
od doręczenia stosownego aktu rektyfikacyjnego (art. 111 § 2 k.p.a., art. 213 § 4 o.p.).
W dziedzinach działania organów administracji publicznej nie można przyjmować
założenia powszechnej znajomości prawa przez uczestników postępowania i z tego
powodu nie jest dopuszczalne wyciąganie negatywnych konsekwencji wskutek zasto
sowania się do błędnych pouczeń dotyczących wnoszenia środków zaskarżenia na
drodze administracyjnej lub sądowej albo zaniechania skorzystania z tych uprawnień
z powodu pominięcia pouczeń w decyzji lub postanowieniu (art. 112 k.p.a., art. 214
o.p.).
Czynności procesowe, służące wyjaśnieniu treści decyzji w razie ujawnionych wątpli

wości, są podejmowane wyłącznie na żądanie, które może być wniesione, bez ograni
czenia terminem, przez dwa różne podmioty. Takie uprawnienie służy zarówno stronie
postępowania, jak i organowi egzekucyjnemu właściwemu do wykonania decyzji. Wy
jaśnienie jest wydawane w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem (art. 113
§ 3 k.p.a., art. 215 § 3 o.p.).
Sprostowanie błędów pisarskich lub rachunkowych czy innych omyłek może nastąpić
w każdym czasie na żądanie stron lub z urzędu przez wydanie postanowienia. Na
postanowienie to służy zażalenie (art. 113 § 3 k.p.a. i art. 215 § 3 o.p.), a następnie skarga
do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).
9. Orzekanie o kosztach postępowania, opłaty

administracyjne
Opłaty i koszty postępowania, stanowiące razem należności związane z rozpo- 489

O znaniem i załatwieniem sprawy, są wyrazem polityki fiskalnej państwa, a po-
zostają również w wyraźnym związku z funkcjami postępowania administracyjne
go. Kwoty tych należności powinny być ustalane na poziomie zapewniającym dostęp
stronom do postępowania administracyjnego i możliwość skutecznej obrony ich praw
i interesów. Powinny one pokrywać część wydatków na administrację publiczną,
a jednocześnie chronić administrację publiczną przed inicjowaniem postępowania
przez strony z błahych powodów43. W Ordynacji podatkowej niektóre koszty pono
szone przez strony lub innych uczestników postępowania, którymi obciąża się w przy
padku naruszenia obowiązków procesowych, po części mogą być podobne w swej roli
do kary porządkowej (art. 267 § 1 pkt 5 oraz art. 268 § 1-3 o.p.).
Opłaty administracyjne są wnoszone w zasadzie w stałej wysokości lub według stawek 490
(np. procentowych od wartości rzeczy) i organy administracji publicznej nie mają naj-
43 J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1979, s. 304.

częściej możliwości wpływania na ich wysokość. Z tego też względu nie można mówić
o orzekaniu co do opłat (tylko się kontroluje ich wniesienie lub je pobiera), skoro jednak
od wniesienia opłaty zależy możliwość podjęcia i prowadzenia czynności postępowania
administracyjnego, to zasadne będzie charakteryzowanie i tego zagadnienia w rozdziale
dotyczącym orzekania w sprawie indywidualnej.
491 Opłaty. Opłaty administracyjne są wprowadzane odrębnymi ustawami, które określają

zasady ich wyliczania oraz pobierania. Najczęściej w postępowaniu administracyj
nym występują opłaty skarbowe, wymierzane i pobierane zgodnie z przepisami ustawy
z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej44 oraz rozporządzenia Ministra Finansów
z 28.09.2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej45. W ustawie - w załączniku „Wykaz
przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia” - wymienia się
czynności i dokumenty podlegające opłacie skarbowej oraz zwolnione od niej, np. za
wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu opłata skarbowa
pobierana jest w wysokości 107 zł, za przeniesienie tego prawa na inny podmiot opłata
skarbowa pobierana jest w wysokości 56 zł. Ponadto uregulowano przypadki zwrotu
uiszczonych opłat, co ma miejsce wtedy, gdy mimo wniesienia opłaty nie dokonano
czynności urzędowej, nie wydano zaświadczenia lub zezwolenia.
492 Na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 13.07.2006 r. o dokumentach paszportowych46

wydaje się paszporty po uiszczeniu opłaty paszportowej. Przepisy różnych aktów
ustawowych wymieniają kategorie spraw lub rodzaje czynności organów administra
cyjnych wymagających uiszczenia opłaty przed albo po ich dokonaniu.
493 W Kodeksie postępowania administracyjnego i w Ordynacji podatkowej uregulowano

wyłącznie zakres obowiązków organów administracji publicznej, dotyczących prze
strzegania postanowień przepisów wprowadzających opłaty. W przypadku gdy strona
nie wykonuje obowiązku uiszczenia opłaty, spoczywającego na niej na podstawie
przepisów odrębnych, organ administracji publicznej podejmuje czynności określone
w art. 261 § 1-4 k.p.a. lub w art. 169 § 1 i 2 o.p.
Stronie wyznacza się termin wynoszący od siedmiu do czternastu dni, w którym po
winna uiścić opłatę. Jeżeli termin minie bezskutecznie, to zgodnie z art. 261 § 2 k.p.a.
albo podanie się zwraca, albo zaniecha się czynności wymagającej opłaty. Na posta
nowienie o zwrocie podania służy zażalenie (art. 261 § 3 k.p.a.).
W postępowaniu podatkowym termin do usunięcia braków podania wynosi siedem

dni, a po jego bezskutecznym upływie podanie pozostawia się bez rozpoznania, wydając
postanowienie (art. 169 § 1 i 2 oraz § 4 o.p.). Jest to rozwiązanie lepsze niż w Kodeksie
44 Dz.U. z 2019 r. poz. 1000.

45 Dz.U. Nr 187, poz. 1330.
46 Dz.U. z 2018 r. poz. 1919 ze zm.; przykłady innych opłat podają: A. Trela i M. Swora, Koszty i opłaty
w postępowaniach administracyjnych i postępowaniu sądowoadministracyjnym, red. A. Trela, M. Swora,
Warszawa 2007, s. 39-40.
postępowania administracyjnego, bo dające możliwość wniesienia zażalenia w każdym

przypadku związanym ze skutkami procesowymi braków formalnych podania. Zgod
nie z art. 261 § 4 k.p.a., który wprowadza wyjątki od tej reguły, mimo nieuiszczenia
opłaty, rozpatruje się podanie lub dokonuje czynności, jeżeli: niezwłocznego działania
wymagają względy społeczne lub ważny interes strony; dla czynności jest ustanowiony
termin zawity, a więc zamykający drogę po jego upływie dochodzenia praw lub inte
resów; podanie wniosła osoba mieszkająca za granicą. Takie samo uregulowanie za
warte jest w art. 169 § 3 o.p.
Opłata powinna być uiszczona w stadium wszczęcia postępowania, a wyjątkowo

O w toku postępowania. Na postanowienie o zwrocie podania służy zażalenie
(art. 261 § 3 k.p.a.); zaniechanie dokonania czynności z powodu nieuiszczenia opłaty
nie daje podstaw do wniesienia środka zaskarżenia, gdyż jest to prawny skutek upływu
terminu wyznaczonego zgodnie z art. 261 § 1 k.p.a. W postępowaniu podatkowym
istnieje tylko jedna możliwość, a mianowicie wydanie postanowienia o pozostawieniu
podania bez rozpoznania (art. 169 § 4 o.p.); od niego służy zażalenie.
Koszty postępowania. Składniki kosztów postępowania nie są wymienione 494

O w Kodeksie postępowania administracyjnego i w Ordynacji podatkowej wyczer
pująco. Zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a. do tych kosztów należą:
1) koszty osobistego stawienia się świadków, biegłych, stron;
2) koszty oględzin;
3) koszty doręczenia stronom pism;
4) koszty mediacji.
Koszty stawiennictwa stron, świadków, biegłych składają się z kosztów podróży, zwrotu
utraconego zarobku dziennego, diety (strawnego), kosztów noclegu, a są one ustalane
zgodnie z art. 56 k.p.a. na podstawie obowiązujących w postępowaniu sądowym prze
pisów o należnościach świadków, biegłych i stron. Za koszty postępowania mogą być
jeszcze uznane „także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy”
(art. 263 § 2 k.p.a.), np. wynagrodzenie biegłego za wykonanie opinii, koszty ekspertyzy
instytutu lub innej wyspecjalizowanej placówki, koszty eksperymentu dowodowego
lub badań laboratoryjnych. Nie inaczej uregulowano te kwestie w art. 265 o.p., choć
bardziej kazuistycznie w wyliczeniu składników kosztów postępowania.
W przepisach przyjmuje się zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stro- 495
nę a organ administracji publicznej (art. 262 § 1 k.p.a., art. 264 i 267 o.p.). Organ
pokrywa koszty postępowania ponoszone w wykonaniu czynności procesowych w ra
mach obowiązku ustawowego. Stronę obarczają koszty powstałe: z winy strony,
np. trzeba było powtórzyć czynności, w których strona bezzasadnie nie wzięła udziału;
na skutek czynności wykonanych na żądanie stronylub wjej interesie, np. strona żądała
jeszcze jednego dodatkowego biegłego.
W postępowaniu podatkowym, poza kosztami dodatkowymi poniesionymi w interesie

strony (art. 267 § 1 pkt 1 i 3 o.p.), wprowadzono swoiste rozwiązanie polegające na
obciążeniu strony kosztami jej nieuczciwości, a więc swego rodzaju kosztami repre
syjnymi. Ma to miejsce w przypadku spowodowania kosztów postępowania nieuspra
wiedliwionym niestawiennictwem na wezwanie, zatajeniem dowodów lub zwłoką
w ich okazaniu, złożeniem wyjaśnień lub zeznań niezgodnych z prawdą (art. 267 § 1
pkt 5 i art. 268 o.p.). Rozwiązanie to jest co najmniej kontrowersyjne ze względu na
odpowiedzialność karną skarbową ponoszoną przez stronę za tego rodzaju wykrocze
nia. W postępowaniu podatkowym unormowano koszty ustanowienia i działania ad
wokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego, ustanowionych tymczasowym peł
nomocnikiem szczególnym. Koszty te ponosi Skarb Państwa (art. 267 § la o.p.).
496 Koszty mediacji. W postępowaniu administracyjnym, regulując instytucję mediacji,

unormowano koszty mediacji. Zgodnie z art. 961 k.p.a.: „Koszty wynagrodzenia i zwro
tu wydatków związanych z przeprowadzeniem mediacji pokrywa organ administracji
publicznej, a w sprawach, w których może być zawarta ugoda - strony w równych
częściach, chyba że postanowią one inaczej” (§ 2). „Koszty mediacji są pokrywane nie
zwłocznie po jej zakończeniu” (§ 3).
497 Koszty postępowania powinny być uiszczone z góry, jeżeli są stałe lub nadają się do
zryczałtowania, a przepisy odrębne wymagają ich uiszczenia przed wszczęciem postę
powania. Na żądanie organu administracji publicznej koszty mogą być w części ui
szczone zaliczkowo (art. 261 § 1 i art. 262 § 2 k.p.a.; art. 267 § 2 o.p.). Pełna kwota
kosztów postępowania jest ustalana po zakończeniu postępowania w danej instancji
i wraz z decyzją wydaje się postanowienie określające wysokość należności z tego tytułu,
osoby zobowiązane, termin i formę opłacenia należności (art. 264 § 1 k.p.a., art. 269
o.p.). Przepis ten należy odnieść do postanowienia o zatwierdzeniu ugody, mając na
uwadze odesłanie do przepisów dotyczących decyzji zawarte w art. 122 k.p.a. W za
kresie kosztów mediacji, zgodnie z art. 264 § la k.p.a.: „Jeżeli w sprawie została prze
prowadzona mediacja, organ administracji publicznej, niezwłocznie po doręczeniu
protokołu z przebiegu mediacji, wydaje postanowienie w sprawie ustalenia kosztów
mediacji”. Postanowienie w sprawie kosztów postępowania może być zaskarżone
w drodze zażalenia (art. 264 § 2 k.p.a., art. 270a o.p.), a ostateczne postanowienie w tej
sprawie może być zaskarżone do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).
W razie nieuiszczenia należności przez stronę wykonanie postanowienia może nastąpić
w trybie egzekucji administracyjnej (art. 265 k.p.a., art. 271 § 1 o.p.).
498 Artykuł 267 k.p.a. dopuszcza zwolnienie strony od opłat lub kosztów postępowa
nia, jeżeli jest ona w sytuacji „niewątpliwej niemożności” ich opłacenia. Przepis nie
wymaga wniosku strony, a więc może być zastosowany również z urzędu. Zwolnienie
może obejmować wszystkie należności lub ich część. W odniesieniu do kosztów po
stępowania organ orzeka o zwolnieniu od nich na podstawie Kodeksu postępowania
administracyjnego, a co do opłat - musi stosować przepisy odrębne i zasady w nich
ustalone. Postanowienie w sprawie zwolnienia od kosztów lub opłat nie może być za
skarżone środkiem zaskarżenia samoistnym.
W art. 270 o.p. przyjmuje się inne rozwiązanie, ponieważ na wniosek strony organ 499
podatkowy może rozłożyć na raty albo umorzyć koszty postępowania w całości albo
w części, gdy strona nie może ich ponieść. Na postanowienie w tej sprawie będzie
służyło zażalenie, a to zgodnie z regułą zawartą w art. 270a o.p. (bo jest wydawane
w sprawie kosztów postępowania).
Rozdział XV
WERYFIKACJA DECYZJI I POSTANOWIEŃ W TOKU

INSTANCJI ADMINISTRACYJNYCH
1. System weryfikacji decyzji i postanowień

w postępowaniu administracyjnym
500 XX Weryfikacja decyzji i postanowień obejmuje weryfikację na drodze admini-
stracyjnej i na drodze sądowej. Kodeks postępowania administracyjnego usta
nawia w tym zakresie rozwiązania prawne już w zasadach ogólnych. Mianowicie jeżeli
chodzi o weryfikację na drodze administracyjnej, to przyjmuje, że weryfikacja ta na
stępuje w toku instancji oraz w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyj
nego, z tym że w zakresie weryfikacji w toku instancji przyjmuje zasadę ogólną dwu
instancyjności, której istota sprowadza się do prawa strony do dwukrotnego rozpo
znania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.)1.
W zakresie zaś konstrukcji weryfikacji w nadzwyczajnych trybach postępowania regułą
jest zasada ogólna ochrony trwałości decyzji ostatecznej, wyłomem od tej zasady jest
dopuszczalność jej weryfikacji w trybach unormowanych przepisami prawa (art. 16 § 1
k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia w art. 16 § 2 zasadę ogólną
prawa skargi na decyzje niezgodne z prawem do sądu administracyjnego, odsyła jednak
do określonych zasad i trybu w odrębnych ustawach.
501 Ordynacja podatkowa reguluje wyłącznie weryfikację na drodze administracyjnej,

przyjmując tak jak Kodeks postępowania administracyjnego zasadę ogólną dwuin
stancyjności (art. 127) i zasadę ogólną trwałości decyzji (art. 128).
’ Ustawa z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych

innych ustaw (Dz.U. poz. 935) zmieniła konstrukcję zasady dwuinstancyjności, nadając nowe brzmienie
art. 15 k.p.a.: „Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi
inaczej”.
1. System weryfikacji decyzji i postanowień w postępowaniu... 353
System weryfikacji dokonywanej w drodze administracyjnej nie jest zbudowany z in

stytucji procesowych o jednolitym charakterze. Elementami składowymi tego systemu
są bowiem: środki zaskarżenia, środki nadzoru, odwołalność decyzji2.
Środki zaskarżenia są to instytucje procesowe, za których pomocą uprawnione 502

©podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich
kasacji lub reformacji. Do cech charakterystycznych środków zaskarżenia należy za
tem zaliczyć oparcie ich konstrukcji prawnej na zasadzie skargowości3, tzn. że służą
one podmiotom uprawnionym do żądania uruchomienia określonego postępowania
weryfikacyjnego, a w żadnym wypadku nie dają podstawy do uruchomienia postępo
wania z urzędu. Drugą ich cechę charakterystyczną stanowi również to, że ich celem
bezpośrednim jest doprowadzenie do kasacji lub do reformacji rozstrzygnięcia admi
nistracyjnego4.
Środki zaskarżenia można klasyfikować na podstawie różnych kryteriów. Najczęściej 503

środki zaskarżenia klasyfikuje się, przyjmując za podstawę klasyfikacji wymienione
niżej kryteria.
Po pierwsze - kryterium przesunięcia kompetencji do weryfikacji zaskarżonego

rozstrzygnięcia na wyższą instancję. Na podstawie tego kryterium wyróżniamy: środ
ki zaskarżenia bezwzględnie dewolutywne, tj. takie, które zawsze przesuwają sprawę
do wyższej instancji; środki zaskarżenia względnie dewolutywne, które powodują
przesunięcie sprawy do wyższej instancji tylko w razie nieuwzględnienia ich przez I in
stancję; środki zaskarżenia niedewolutywne, które rozpatrywane są przez organ wy
dający zaskarżone rozstrzygnięcie.
Po drugie - kryterium rodzaju zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosując to kryterium,

wyróżniamy:
1) środki zaskarżenia zwyczajne, służące od rozstrzygnięć nieostatecznych; podstawy
prawne wnoszenia środków zwyczajnych nie są w Kodeksie postępowania admi
nistracyjnego ściśle zdeterminowane, tzn. że można je wnosić w przypadku, gdy
np. strona jest niezadowolona z rozstrzygnięcia. Ordynacja podatkowa wprowadza
w tym zakresie ograniczenia (art. 222);
2) środki zaskarżenia nadzwyczajne wnoszone od rozstrzygnięć ostatecznych; pod
stawy prawne wnoszenia środków nadzwyczajnych są szczegółowo wymienione
w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej w zakresie
żądania stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a., art. 247 § 1 o.p.) oraz
2 Na temat klasyfikacji środków kontroli decyzji administracyjnej zob. J. Starościak, Prawo

administracyjne, Warszawa 1977, s. 296-297.
3 W. Siedlecki, System środków zaskarżania według nowego kodeksu postępowania cywilnego, PiP
1965/5-6, s. 699.
4 S. Hanausek, System zaskarżania orzeczeń sądowych w nowym polskim postępowaniu cywilnym,
„Studia Cywilistyczne”, t. IX, Kraków 1967, s. 141 i n.
354 Rozdział XV. Weryfikacja decyzji i postanowień w toku...
żądania wznowienia postępowania (art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a.,
art. 240 § 1 o.p.).
Po trzecie - kryterium mocy prawnej wniesionego środka zaskarżenia. Na podstawie

tego kryterium przeprowadza się podział na: środki zaskarżenia bezwzględnie su-
spensywne, tj. takie, które z mocy prawa wstrzymują wykonanie zaskarżonego roz
strzygnięcia; środki zaskarżenia względnie suspensywne, tj. takie, które wstrzymanie
wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostawiają ocenie organu rozpatrującego
środek zaskarżenia.
Po czwarte - kryterium możliwości wnoszenia danego środka zaskarżenia samo

dzielnie. Rozróżniamy tu: środki zaskarżenia samoistne; środki zaskarżenia niesa-
moistne, tzn. takie, które można wnieść tylko wraz z innymi środkami prawnymi5.
504 Środki nadzoru są to instytucje procesowe, za pomocą których organy powołane do

sprawowania nadzoru uruchamiają z urzędu postępowanie weryfikacyjne, służące wy
eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przez ich kasację lub reformację. Cechami
charakterystycznymi środków nadzoru są: oparcie ich konstrukcji prawnej na zasa
dzie oficjalności oraz ich cel, który stanowi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.
505 XX Odwołalność decyzji jest to prawna możność kasacji lub reformacji decyzji
z urzędu przez organ, który decyzję wydał6. Cechami charakterystycznymi in
stytucji odwołalności są: jej oparcie na zasadzie oficjalności oraz cel, któremu służy -
wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.
506 Jak już była o tym mowa, system weryfikacji rozstrzygnięć w drodze administracyjnej
nie został zbudowany z instytucji procesowych jednolitego charakteru. Można w nim
wyróżnić konstrukcje czyste, ponieważ mają wyłącznie cechy środka zaskarżenia albo
środka nadzoru, oraz konstrukcje mieszane.
Jednorodną konstrukcję środków zaskarżenia rozstrzygnięć mają w Kodeksie postę

powania administracyjnego następujące instytucje procesowe: odwołanie, wniosek
o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, zażalenie, sprzeciw, a w postępowaniu podatko-
5 Zob. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 26

i n. oraz podaną tam literaturę.
” Można wyróżnić pojęcie odwołalności w szerokim i w wąskim znaczeniu. Odwołalność decyzji
w szerokim znaczeniu oznacza wszelkie tryby uchylenia lub zmiany decyzji, natomiast w znaczeniu
wąskim - tylko tryb uchylenia lub zmiany decyzji przez organ, który ją wydał. Zob. W. Dawidowicz [w:]
E. Iserzon, J. Starościak, W. Dawidowicz, Podstawowe zagadnienia postępowania administracyjnego,
Warszawa 1955, s. 97; M. Zimmermann [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie
prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 348; A. Oklejak, Z problematyki orzeczeń sądowych
w postępowaniu cywilnym, „Studia Cywilistyczne”, t. XXV-XXVI, Kraków 1975, s. 213.
1. System weryfikacji decyzji i postanowień w postępowaniu... 355
wym - odwołanie i zażalenie, a gdy chodzi o zaskarżenie na drodze sądowej - skarga

do sądu administracyjnego .
Jeżeli zaś chodzi o skargę powszechną (unormowaną w dziale VIII Kodeksu postępo 507
wania administracyjnego), to ze względu na zharmonizowanie trybu rozpoznawania
takiej skargi z instytucjami procesowymi postępowania administracyjnego nie można
jej zaliczyć do odrębnego środka zaskarżenia78. Ustawodawca nakłada bowiem na organ
obowiązek kwalifikowania skargi9 albo jako odwołania, jeżeli została wniesiona przez
stronę na wydaną w postępowaniu administracyjnym decyzję nieostateczną w terminie
czternastu dni od doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 234 pkt 1 k.p.a.), albo jako
żądanie wznowienia postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, albo
też żądanie jej uchylenia lub zmiany (art. 235 § 1 k.p.a.). Taka też kwalifikacja skargi
powszechnej obowiązuje w postępowaniu (art. 240 k.p.a.).
Charakter mieszany mają instytucja wznowienia postępowania oraz instytucja stwier 508
dzenia nieważności decyzji. Zawierają one bowiem w swej konstrukcji prawnej zarów
no elementy charakterystyczne dla środków zaskarżenia, jak też elementy typowe dla
środków nadzoru i odwołalności decyzji. Charakter mieszany ma instytucja uchylenia
(zmiany) decyzji w trybie uregulowanym w art. 154, 155 k.p.a., a w postępowaniu po
datkowym - w trybie uregulowanym w art. 253,253a i 254 o.p. W tych trybach wystę
pują elementy właściwe dla odwołalności decyzji, jak również środka zaskarżenia, po
nieważ nie można wyłączyć możliwości złożenia w tym trybie żądania weryfikacji przez
stronę.
Wspólną cechą instytucji procesowych składających się na system weryfikacji 509

O decyzji jest ich cel, który stanowi wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych
decyzji przez ich kasację lub reformację. Różnica między nimi sprowadza się natomiast
do oparcia poszczególnych instytucji procesowych na zasadzie skargowości lub na
zasadzie oficjalności, z tym że część tych instytucji ma w tym zakresie charakter mie
szany.
System weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej opiera się na weryfikacji decyzji

w toku instancji10 oraz na weryfikacji poza tokiem instancji w tzw. nadzwyczajnych
trybach postępowania.
7 Na temat listy środków zaskarżenia zob. J. Starościak, O systemie środków prawnych w postępowaniu
administracyjnym, PiP 1962/3, s. 430; E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 222; M. Stahl, Tok
instancji i środki prawne w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 1980/9, s. 33.
8 B. Adamiak, Środki zaskarżenia decyzji administracyjnej służące obywatelowi, OMT 1980/6, s. 28.
9 J. Lang, Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 24 i n.
10 Na temat pojęcia toku instancji zob. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986,
s. 12 i n.
2. Odwołanie
510 Odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną określonym,

© uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu
odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzyg
nięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego.
Termin „odwołanie” na określenie środka zaskarżenia w postępowaniu admini

© stracyjnym wprowadził art. 71 Konstytucji Marcowej. Został on utrwalony na
stępnie przez przepisy zawarte w rozporządzeniu o postępowaniu administracyjnem.
Wcześniej tego rodzaju instytucja procesowa była określana mianem „zażalenia” lub
też - częściej - mianem „rekursu administracyjnego”11. Termin „odwołanie” był
w tamtym czasie używany na określenie środka zaskarżenia występującego w postę
powaniu sądowym.
W aktualnej regulacji prawnej pojęcie odwołania jest stosowane do określenia środka

zaskarżenia uruchamiającego tok postępowania odwoławczego przed organami ad
ministracji publicznej, jak również do określenia środka uruchamiającego postępowa
nie przed sądem powszechnym. W postępowaniu w sprawach ubezpieczeń społecz
nych odwołanie wniesione od decyzji organu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uru
chamia postępowanie przed sądem powszechnym12.
Odwołanie należy do podstawowych środków zaskarżenia zarówno ze względu na krąg

decyzji administracyjnych podlegających zaskarżeniu, jak i na szerokie podstawy za
skarżenia umożliwiające kwestionowanie legalności oraz zasadności decyzji13.
11 G. Taubenschlag, Rekurs administracyjny, Łódź 1925, s. 7.
12 Stanowią o tym art. 4779 § 1 k.p.c. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 300 ze zm.). Według art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych: „Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej
przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na
ubezpieczenie społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru odwołanie
[...] nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne
rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do
wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie
postępowania administracyjnego”. Termin „odwołanie” jako określenie środka zaskarżenia powodującego
uruchomienie postępowania przed sądem wprowadza np. art. 81 ust. 1 ustawy z 16.02.2007 r. o ochronie
konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2019 r. poz. 369), który stanowi: „Od decyzji Prezesa Urzędu
przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów
[...] w terminie miesiąca od dnia jej doręczenia”. Zob. dział IVa Kodeksu postępowania cywilnego
„Postępowanie w sprawach z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów oraz w sprawie praktyk
nieuczciwie wykorzystujących przewagę kontraktową”. Prawo odwołania uruchamiające postępowanie
przed sądem powszechnym przyjęto w ustawie z 24.07.2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2019 r.
poz. 631), stanowiąc w art. 16 ust. 1, że odwołanie od decyzji organu gminy o zakazie zgromadzenia wnosi
się bezpośrednio do sądu okręgowego właściwego ze względu na siedzibę organu gminy.
13 Zob. B. Adamiak, Odwołanie..., s. 28 i podaną tam literaturę. W skodyfikowanych postępowaniach
administracyjnych dwuinstancyjność uznaje się za podstawowe rozwiązanie, np. por. w Austrii § 63 ustawy
z 23.05.1950 r. o ogólnym postępowaniu administracyjnym; tekst w zbiorze: Postępowanie administracyjne
2. Odwołanie 357
Granice prawa odwołania w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu po- 511

datkowym. Prawo odwołania jest jednym z podstawowych praw zagwarantowanych
w Konstytucji. Według art. 78 Konstytucji RP: „Każda ze stron ma prawo do zaskar
żenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz
tryb zaskarżenia określa ustawa”.
Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza zasada ogólna dwuinstancyj

ności (art. 15 k.p.a., w postępowaniu podatkowym - art. 127 o.p.). W poprzednim
brzmieniu art. 15 k.p.a. stanowił, iż każda sprawa indywidualna rozpoznana i roz
strzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania po
nownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Od każdej zatem
decyzji nieostatecznej służyło odwołanie.
Takie ukształtowanie zasady dwuinstancyjności zmieniła ustawa z 7.04.2017 r. o zmia

nie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw,
stanowiąc w art. 15 k.p.a. w nowym, nadanym tą ustawą brzmieniu: „Postępowanie
administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej”.
Odchodzenie od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zostało
rozłożone w czasie przez wyznaczenie w przepisach przejściowych okresu dwóch lat
od wejścia w życie ustawy z 7.04.2017 r. ministrom kierującym działami administracji
rządowej na dokonanie przeglądu ustaw, w których zasadne jest zachowanie zasady
dwuinstancyjności, oraz postępowań, w których zasadne jest odstąpienie od dwuin
stancyjności postępowania. Upływ tego terminu nie kończy procesu legislacyjnego
odchodzenia od zasady dwuinstancyjności, a jest podstawą do podjęcia dalszych prac
legislacyjnych przez Radę Ministrów, a ostatecznie przez ustawodawcę. W obowiązu
jących rozwiązaniach prawnych zarówno postępowanie administracyjne, jak i postę
powanie podatkowe oparte jest zatem na zasadzie dwuinstancyjności, od której ist
nieją wyjątki.
Granice prawa odwołania. Granice prawa odwołania wyznaczają przepisy Kodeksu 512
postępowania administracyjnego i przepisy szczególne zawarte w ustawach material-
noprawnych. Względny wyłom od zasady dwuinstancyjności wprowadzają przepisy
Kodeksu, wyłączając prawo odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez ministra
i samorządowe kolegium odwoławcze. Względny - ponieważ w miejsce odwołania
wprowadzają środek zaskarżenia niedewolutywny: wniosek o ponowne rozpatrzenie
sprawy. Różni się on od odwołania tym, że nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej,
jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Do rozpa
trzenia wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji
(art. 127 § 3 zdanie drugie k.p.a.).
krajów zachodnich. Teksty i komentarze, Wrocław 1986, s. 42 i n. Zob. Z. Kmieciak, Odwołanie

w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 13 i n.
Wprowadzona ustawą z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania

©administracyjnegow art.
stracyjnymi regulacja
oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami admini
16 § 1 k.p.a. przesądza, że decyzje ministra i decyzje sa
morządowego kolegium odwoławczego wydane w I instancji są nieostateczne.

oraz niektórych innych ustaw wprowadzono istotną zmianę co do wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy jako przesłanki dopuszczalności skargi do WSA, pozostawiając
stronie wybór, czy zaskarżyć decyzję na drodze administracyjnej, czy wnieść skargę do
sądu administracyjnego. Zmiana ta świadczy, że ustawodawca nie zalicza wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy do skutecznego środka odwoławczego. Od tego roz
wiązania wprowadzono wyjątek w zakresie zaskarżalności decyzji wydanych przez
konsula. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z 25.06.2015 r. - Prawo konsularne14 od decyzji
konsula służy odwołanie do ministra właściwego do spraw zagranicznych. Od tej za
sady przepisy szczególne mogą wprowadzać wyjątki, o których stanowi art. 94 ust. 1
tej ustawy: „W przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych stronie służy
wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez konsula”. Złożenie skargi na decyzję
konsula w tych przypadkach obwarowane jest wyczerpaniem wniosku o ponowne roz
patrzenie sprawy (art. 52 § 3 p.p.s.a.).
Względy ustrojowe nie przesądzają o wyłączeniu dwuinstancyjności postępowania ad

ministracyjnego. Przykładem jest szczególne rozwiązanie wprowadzone w art. 89p
ust. 1 ustawy z 12.06.2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rze
czypospolitej Polskiej15, stanowiąc, że Rada do Spraw Uchodźców rozpatruje odwoła
nia od decyzji i zażalenia na postanowienia Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemcówjest centralnym organem administracji rządowej
(art. 16 ust. 1 ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach16). Takie szczególne rozwiązanie
wprowadza art. 103 ustawy z 19.12.2014 r. o rybołówstwie morskim17: „W sprawach
należących do właściwości organów administracji rybołówstwa morskiego, rozstrzy
ganych w trybie postępowania administracyjnego, decyzje w pierwszej instancji wydaje
Główny Inspektor Rybołówstwa Morskiego, chyba że na podstawie przepisu szczegól
nego organem właściwym w pierwszej instancji jest minister właściwy do spraw rybo
łówstwa” (ust. 1). „Minister właściwy do spraw rybołówstwa jest organem wyższego
stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosun
ku do Głównego Inspektora Rybołówstwa Morskiego” (ust. 2).
513 Granice prawa odwołania wyznaczają też przepisy szczególne, wprowadzając wy
łączenie decyzji spod weryfikacji w toku instancji. Stanowi to bezwzględny wyłom
od zasady dwuinstancyjności. Takie rozwiązania przyjmuje ustawa z 27.08.2004 r.
14 Dz.U. z 2018 r. poz. 2141 ze zm.

15 Dz.U. z 2018 r. poz. 1109 ze zm.
16 Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.
17 Dz.U. z 2019 r. poz. 586 ze zm.
2. Odwołanie 359
o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych18, wpro

wadzając jednoinstancyjne postępowanie w sprawach zgody udzielanej przez Prezesa
Narodowego Funduszu Zdrowia na prowadzenie leczenia lub badań diagnostycznych
poza granicami kraju oraz zgody na pokrycie kosztów transportu. Zgodnie z art. 42j
ust. 7 tej ustawy decyzje są ostateczne. Od tych decyzji służy skarga do sądu admini
stracyjnego.
Takie rozwiązanie, wyłączające prawo odwołania na rzecz przyznania bezpośrednio

prawa skargi do sądu administracyjnego, przyjmuje ustawa z 6.11.2008 r. o prawach
pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta19. Zgodnie z art. 65 tej ustawy: „Decyzje Rzecznika
są ostateczne”. Według art. 66 ust. 1 tej ustawy: „Na decyzję Rzecznika przysługuje
skarga do sądu administracyjnego”.
Zgodnie z art. 469 ust. 3 ustawy z 20.07.2017 r. - Prawo wodne20: „Na żądanie poszko
dowanego odpowiednio właściwy organ Wód Polskich albo minister właściwy do
spraw gospodarki wodnej, a jeżeli szkoda nie jest następstwem wykonywania pozwo
lenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego - właściwy woje
woda, ustala wysokość odszkodowania, w formie pieniężnej, w drodze decyzji”. Decy
zja nie podlega zaskarżeniu na drodze administracyjnej. Wyłączenie decyzji spod we
ryfikacji w toku instancji nie pozbawia stron możliwości obrony ich interesu prawnego.
Strony mają w takim przypadku przyznaną możliwość wystąpienia w sprawie na drogę
postępowania sądowego. Zgodnie z art. 469 ust. 4 Prawa wodnego: „W terminie 30 dni
od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 3, strona może wnieść powództwo
do sądu powszechnego”.
W postępowaniu podatkowym ustawodawca wprowadza inne rozwiązanie w zakresie

zaskarżalności w toku instancji decyzji wydanych w I instancji przez Szefa Krajowej
Administracji Skarbowej, dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej i dyrektora izby
administracji skarbowej oraz przez samorządowe kolegium odwoławcze. Od decyzji
tych przysługuje odwołanie. Odwołanie to rozpoznaje organ, który wydał decyzję, sto
sując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. W tym zakresie przyjęte
w postępowaniu podatkowym odwołanie nie ma konstrukcji względnej dewolutyw-
ności, sprawę bowiem ponownie rozpoznaje i rozstrzyga organ, który wydał decyzję
w I instancji.
Przy ocenie zasady dwuinstancyjności należy uwzględnić rozwiązania co do rezygnacji 514

przez stronę z pełnej zasady dwuinstancyjności przez wyrażenie zgody na pełne prze
prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Rozwiązanie to
wprowadziła ustawa z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania admini-
18 Dz.U. z 2018 r. poz. 1510 ze zm.

19 Dz.U. z 2019 r. poz. 1127 ze zm.
20 Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.
stracyjnego oraz niektórych innych ustaw, nadając nowe brzmienie art. 136 k.p.a. Takie
rozwiązanie nie obowiązuje w postępowaniu podatkowym.
515 Podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Postępowanie odwoławcze

jest oparte w pełni na zasadzie skargowości21. Może ono być uruchomione tylko
w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia od
wołania, nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Takie stanowisko konsekwentnie
przyjmowane jest w orzecznictwie sądowym, w którym naruszenie zasady skargowości
postępowania odwoławczego przez wszczęcie tego postępowania z urzędu kwalifiko
wane jest do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego zastosowanie sankcji nie
ważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 3 o.p.).
Według art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc

podmiot, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28 k.p.a. Legitymacja przysługuje
więc podmiotowi, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu
prawnego lub obowiązku prawnego. Ustalenie, czy jednostce tej przysługuje legityma
cja do wniesienia odwołania, wymaga rozpoznania, czy sprawa rozstrzygnięta decyzją
nieostateczną pozostaje w związku z jej sytuacją prawną w zakresie uprawnienia lub
obowiązku. Nakłada to na organ obowiązek wyprowadzenia z przepisów prawa ma
terialnego będących podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy decyzją nieostateczną,
czy w sprawie podmiot wnoszący odwołanie ma interes prawny; przepisy te bowiem
wyznaczają granice ochrony interesu prawnego. W razie np. gdy jednostka wnosi od
wołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy organ I instancji nie przy
znał jej statusu strony w prowadzonym postępowaniu, organ odwoławczy obowiązany
jest podjąć czynności wyjaśniające, czy art. 28 ust. 2 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo
budowlane22, który stanowi, że: „Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na
budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nierucho
mości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu”, daje podstawy w danym
stanie faktycznym do przyznania jej statusu strony.
Legitymację do wniesienia odwołania ma również podmiot, który twierdzi, że nie ma

w sprawie interesu prawnego lub obowiązku prawnego, a decyzja została do niego
skierowana. W takim przypadku z przepisów prawa procesowego wynika dla tego
podmiotu chroniony interes prawny w uchyleniu decyzji (art. 28 w związku z art. 156
§ 1 pkt 4 k.p.a.). Prawo to może realizować jednostka mająca zdolność prawną i zdol
ność do czynności prawnych (art. 29 i 30 k.p.a.). Prawo to nie służy natomiast jed
nostkom, które nie mają w sprawie interesu prawnego, a wyłącznie interes faktyczny.
Nie oznacza to pozbawienia możliwości obrony swych interesów przez tę grupę pod
miotów. Nie chodzi w tym przypadku jednak o ochronę interesów prawnych, a o ochro-
21 Przepisy odrębne wprowadzają wyłom od zasady skargowości przy wszczęciu postępowania

odwoławczego, np. art. 28 ust. 2 ustawy z 21.11.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1459 ze zm.), przewidując możliwość podjęcia postępowania odwoławczego
w wyniku złożenia odwołania przez wojskowego komendanta uzupełnień.
22 Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.
2. Odwołanie 361
nę interesów faktycznych. Interesy te znajdują zabezpieczenie głównie w postępowaniu

skargowo-wnioskowym. W przypadku naruszenia tych interesów jednostka może
wnieść skargę. Jeżeli zakres ten jest związany pośrednio ze sprawą administracyjną lub
inną sprawą indywidualną w fazie postępowania odwoławczego, to skargę taką należy
traktować jako materiał dowodowy23. Nie jest to jednak droga skutecznej ochrony,
z tego względu, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie otwiera przed jed
nostką skutecznej ochrony prawnej. Dlatego też istotę jest, aby to organ odwoławczy
w formie procesowej ustalił rodzaj interesu przysługującego jednostce, z możliwością
zaskarżenia.
Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formal- 516

O nych ani materialnych dotyczących legitymacji strony24. W nauce zgodnie
podkreśla się, że Kodeks nie uzależnia realizacji przez stronę odwołania od jej udziału
w postępowaniu przed organem I instancji (ograniczenie formalne). Legitymację ma
nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, lecz także
osoba, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu, lecz jest stroną w rozumie
niu art. 28 k.p.a.
Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza również żadnych przesłanek

materialnych, które ograniczałyby legitymację strony. Jedyną przesłanką jest niezado
wolenie strony z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji (art. 128 k.p.a.).
Stronie przysługuje zatem prawo odwołania wtedy, gdy jest niezadowolona z decyzji
organu I instancji, a przy tym pojęcie „niezadowolenie z decyzji” należy interpretować
rozszerzające. Podkreśla to E. Iserzon, stwierdzając: „jednakże niesłuszne jest rozpow
szechnione mniemanie, że odwołanie przysługuje od decyzji negatywnej, czyli takiej,
która nie załatwia w całości żądania strony. Z takiego twierdzenia można by wyciągnąć
błędny wniosek, że organ może odmówić stronie nadania biegu odwołania lub rozpo
znania odwołania na tej podstawie, że decyzja, od której strona odwołała się, zaspokaja
jej żądanie. O tym, czy decyzja zaspokaja, czy nie zaspokaja roszczenia, decyduje tylko
sama strona. Fakt, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji, całkowicie uzasadnia
jej prawo do odwołania, tj. prawo żądania, aby odwołanie było rozpoznane”25.
W postępowaniu podatkowym Ordynacja podatkowa po nowelizacji w 2002 r. reguluje 517

expressis verbis legitymację do wniesienia odwołania. Według art. 220 § 1 o.p.: „Od
decyzji organu podatkowego wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie
tylko do jednej instancji”. Podmioty mające status prawny strony w postępowaniu
podatkowym wyznaczają przepisy art. 133 o.p. Legitymacja strony ograniczona jest
przez określenie wymagań formalnych odwołania (art. 222 o.p.). Legitymacja strony
w pozostałym zakresie jest ukształtowana jak w Kodeksie postępowania administra
cyjnego.
23 W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 184-185.

24 B. Adamiak, Odwołanie..., s. 54-55.
518 Prawo odwołania strony w zakresie jego wykorzystania (wniesienia zrzeczenia

się lub cofnięcia odwołania) oparte jest na zasadzie rozporządzalności. Rozpo-
rządzalność prawem odwołania jest pełna co do jego wykorzystania. Strona rozporzą
dza w pełni tym prawem, może też zrzec się tego prawa.
519 Zrzeczenie się prawa odwołania. Prawo do zrzeczenia się odwołania przysługiwało
stronie. Z prawem tym związana była dopuszczalność wykonania przez stronę (strony)
decyzji nieostatecznej. Ustawa z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania
administracyjnego oraz niektórych innych ustaw reguluje prawo do zrzeczenia się od
wołania, wiążąc z tym daleko idące skutki co do mocy prawne decyzji. O prawie zrze
czenia się odwołania organ administracji publicznej obowiązany jest poinformować
stronę w decyzji, równocześnie wskazując na skutek tego zrzeczenia. Stronie przysłu
guje prawo zrzeczenia się odwołania w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania.
Strona składa oświadczenie woli o zrzeczeniu się prawa odwołania organowi admini
stracji publicznej, który wydał decyzję. W razie wielości stron z dniem doręczenia or
ganowi administracji publicznej oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa odwołania
przez ostatnią ze stron postępowania decyzja staje się ostateczna i prawomocna
(art. 127a § 2 k.p.a.). Skutkiem prawnym zrzeczenia się prawa odwołania jest zamk
nięcie drogi postępowania sądowoadministracyjnego, która przysługuje po wykorzys
taniu prawa odwołania. Decyzji po zrzeczeniu się prawa odwołania przysługuje przy
miot prawomocności.
W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie uregulowano konse

kwencji prawnych przymiotu prawomocności decyzji dla dopuszczalności trybów
nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Wymaga to stosowania normy
pierwszej art. 269 k.p.a. Zrzeczenie się prawa odwołania nie podlega kontroli organu
administracji publicznej, co oznacza, że nie może on nie przyznać skuteczności prawnej
czynności zrzeczenia się odwołania, co oznacza pełną rozporządzalność. Organ obo
wiązany jest jednak pouczyć stronę o skutkach zrzeczenia się prawa odwołania.
520 Cofnięcie odwołania. Strona, rozporządzając prawem odwołania, może cofnąć od
wołanie. Czynność cofnięcia odwołania nie jest oparta na pełnej rozporządzalności,
a jest ograniczona. Strona bowiem może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji
przez organ odwoławczy ze skutkiem prawnym tylko wtedy, gdy nie doprowadzi to do
utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, a więc skutecz
ność tej czynności strony jest uzależniona od oceny organu odwoławczego (art. 137
k.p.a.). W postępowaniu podatkowym - według art. 232 o.p. - strona może cofnąć
odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy od
mawia uwzględnienia cofnięcia odwołania, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo po
zostawienia w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów, które uzasadnia jej
uchylenie lub zmianę. Wskazując na przyjęcie jako podstawy prawa odwołania zasady
rozporządzalności, należy pamiętać o tym, że realizacja tego prawa przez stronę stanowi
przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.
2. Odwołanie 363
Rozszerzenie podmiotowe prawa odwołania. Kodeks postępowania administracyj

nego nie przyjmuje wąsko pojętej zasady skargowości, uprawnienie bowiem do wnie
sienia środka zaskarżenia przyznaje nie tylko stronie, ale i podmiotom na prawach
strony, tj. organizacji społecznej i prokuratorowi. Podmioty te uczestniczą w postępo
waniu na prawach strony (art. 31 § 3 i art. 188 k.p.a.), mają zatem takie same upraw
nienia jak strona, a więc są wyposażone w legitymację do składania środków zaskar
żenia. Ten ogólny wniosek w kwestii wyposażenia podmiotów na prawach strony w le
gitymację do wnoszenia środków zaskarżenia, który wypływa z rozwiązania prawnego
przyjętego w art. 31 § 3 k.p.a. - jeżeli chodzi o organizację społeczną, i żart. 188 k.p.a. -
co do prokuratora, wymaga jednak szerszej analizy uwzględniającej całość rozwiązań
prawnych, mających znaczenie w interesującym nas zakresie.
Zacznijmy od rozważenia kwestii legitymacji organizacji społecznej do wnie 521

Osienia odwołania. W myśl art. 31 § I k.p.a. organizacja społeczna w sprawie
dotyczącej innej osoby może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania oraz z żą
daniem dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu. Skuteczność prawna
żądania organizacji społecznej jest uzależniona od wystąpienia łącznie dwóch przesła
nek: żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za nim
interes społeczny. Ocena wystąpienia tych przesłanek w danej sprawie indywidualnej
należy do organu administracji publicznej właściwego w sprawie, który - jeżeli uzna
żądanie organizacji społecznej za uzasadnione - postanawia o wszczęciu postępowania
z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu.
W przypadku gdy organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępo
waniu w I instancji, ma ona prawa strony, a zatem również ma prawo do wniesienia
odwołania. Wynika to z rozwiązania przyjętego w art. 31 § 3, który stanowi, że orga
nizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Z użycia w przepisie
słowa „uczestniczy” wynika, że prawa strony służą organizacji społecznej, jeżeli została
już dopuszczona przez organ administracji publicznej do udziału w postępowaniu.
Oparcie prawa odwołania bezwzględnie na zasadzie skargowości uzasadnia przyznanie
organowi odwoławczemu właściwości do rozpoznania zasadności dopuszczenia przez
organ I instancji organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie. Jeżeli
przesłanki dopuszczenia do udziału organizacji społecznej nie są spełnione, organ od
woławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.).
Rozwiązanie przyjęte w art. 31 § 3 k.p.a. ma istotny wpływ na legitymację organizacji

społecznej do złożenia odwołania. Jeżeli ta organizacja nie brała udziału w postępo
waniu w I instancji, to nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie
odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości i legitymacja do złożenia odwołania,
zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., służy stronie, a zatem postępowanie odwoławcze w żadnym
przypadku nie może być wszczęte z urzędu. Z uprawnienia organizacji społecznej do
żądania wszczęcia postępowania, którego skutkiem może być zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a.
postanowienie organu o wszczęciu postępowania z urzędu, nie można wyprowadzać
prawa do żądania spowodowania weryfikacji decyzji w toku instancji.
522 Przepisy szczególne mogą wprowadzać odrębne rozwiązania. Tak według art. 44 ust. 2
ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale
społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko:
„Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w po
stępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami
statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określo
nym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ
pierwszej instancji, wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci
uczestnictwa w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja
uczestniczy na prawach strony”26. Przy ocenie dopuszczalności złożenia odwołania
przez organizację ekologiczną obowiązuje ograniczenie przyjęte w art. 44 ust. 1 tej
ustawy, dotyczące tego, że organizacja ekologiczna prowadziła działalność statutową
w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy
przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie.
W postępowaniu podatkowym organizacja społeczna, jeżeli została za zgodą strony

dopuszczona do udziału w postępowaniu, ma prawa strony (art. 133a o.p.). Ma zatem
również prawo do wniesienia odwołania za zgodą strony. Brak zgody strony wyłącza
dopuszczalność odwołania. Prawa procesowe organizacji społecznej powiązane są
z rozporządzalnością strony tymi prawami.
523 Przejdźmy teraz do omówienia kwestii legitymacji prokuratora do wnoszenia

odwołania. Z art. 188 k.p.a. wynika, że w tym zakresie prawo prokuratora jest
zróżnicowane w zależności od tego, czy brał udział w postępowaniu w I instancji. Z za
wartego w art. 188 zwrotu „bierze udział” należy wyprowadzić wniosek, że prokura
torowi służą prawa strony, jeżeli faktycznie uczestniczy w postępowaniu. Jeżeli zatem
prokurator bierze udział w postępowaniu w I instancji, to służą mu prawa strony i ma
on również legitymację do wniesienia odwołania.
Pozostaje zatem do rozważenia kwestia legitymacji do wniesienia odwołania wówczas,

gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu w I instancji.
Prokurator w postępowaniu administracyjnym ma prawo zwrócenia się do właściwego

organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu nie
zgodnego z prawem (art. 182) oraz ma on prawo udziału w każdym stadium postępo
wania (art. 183 § 1). W związku z tym, że postępowanie odwoławcze w żadnym razie
nie może być wszczęte z urzędu, nie można legitymacji prokuratora do wnoszenia
odwołania wyprowadzić z rozwiązania przyjętego w art. 18227. Pozostaje więc do roz
patrzenia kwestia wyprowadzenia legitymacji prokuratora do wniesienia odwołania
z prawa do udziału w każdym stadium postępowania.
26 Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.

27 B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 123-124.
2. Odwołanie 365
Z użytego w art. 183 § 1 pojęcia „stadium postępowania” wynika, że prokurator może 524
włączyć się do każdego stadium, ale należy pamiętać o tym, iż mamy do czynienia ze
stadium postępowania wtedy, gdy już toczy się postępowanie. Postępowanie admini
stracyjne toczy się zaś od jego wszczęcia aż do momentu doręczenia lub ogłoszenia
decyzji organu I instancji oraz toczy się ono od złożenia odwołania do doręczenia lub
ogłoszenia decyzji ostatecznej. Z prawa prokuratora do udziału w każdym stadium
postępowania nie można zatem również wyprowadzić jego legitymacji do wniesienia
odwołania, ponieważ postępowanie administracyjne w I instancji kończy się doręcze
niem (ogłoszeniem) decyzji i w związku z tym nie można przyjąć, że chodzi tu o włą
czenie się do toczącego się postępowania. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem,
że prokuratorowi przysługują wszystkie środki zaskarżenia zwyczajne - i to bez wzglę
du na to, czy brał udział w postępowaniu28.
Stanowisko to nie znajduje podstaw w rozwiązaniach prawnych przyjętych w Kodeksie

postępowania administracyjnego, nie przyjmuje się w nim bowiem rozwiązania ana
logicznego do tego, jakie jest zawarte w art. 60 § 2 k.p.c., w myśl którego: „Prokurator
może zaskarżyć każde orzeczenie sądowe, od którego służy środek odwoławczy. Ter
miny do zaskarżenia orzeczeń sądowych, ustanowione dla stron, wiążą również pro
kuratora”. W postępowaniu podatkowym zastosowanie mają przepisy Kodeksu po
stępowania administracyjnego dotyczące udziału prokuratora w postępowaniu, a więc
i w zakresie uprawnienia do wniesienia odwołania.
Legitymację do wniesienia odwołania - w takim zakresie, w jakim przyznana jest 525

w Kodeksie postępowania administracyjnego prokuratorowi - ma Rzecznik Praw
Obywatelskich na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z 15.07.1987 r. o Rzeczniku Praw
Obywatelskich29. Na takich samych zasadach legitymację do wniesienia odwołania ma
Rzecznik Praw Dziecka (art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6.01.2000 r. o Rzeczniku Praw
Dziecka30).
Prawo odwołania będzie przysługiwało tym podmiotom, którym przepisy ustaw ma- 526
terialnego prawa przyznały status podmiotu na prawach strony. I tak, zgodnie z art. 16
ust. 2 ustawy z 20.07.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska31, jeżeli organ Inspekcji
Ochrony Środowiska bierze udział w postępowaniu w I instancji, ma takie same prawa
jak prokurator, a zatem przysługuje mu prawo odwołania.
Wymagania formalne odwołania. Postępowanie odwoławcze uruchamia czynność

procesowa strony, jaką jest wniesienie odwołania. Ta czynność procesowa strony, aby
wywołała skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, ter
minu i trybu jej dokonania.
28 J. Jendrośka [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania

29 Dz.U. z 2018 r. poz. 2179 ze zm.
30 Dz.U. z 2017 r. poz. 922 ze zm.
31 Dz.U. z 2018 r. poz. 1471 ze zm.
W Kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto rozwiązanie, zgodnie

O z którym odwołanie nie wymaga zachowania szczególnej formy ani szczegó
łowego uzasadnienia.
Według art. 128 k.p.a.: „Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystar
czy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji”.
W Kodeksie - wzorem rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym - zacho
wano sformułowanie: „odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia”. Obecnie
w nauce, podobnie jak w okresie II Rzeczypospolitej, to sformułowanie jest interpre
towane w kierunku pełnego odformalizowania odwołania i uznaje się, że odwołanie
nie wymaga w ogóle uzasadnienia32. Wprowadzenia wymogu wyrażenia w odwołaniu
przez stronę niezadowolenia z decyzji nie można potraktować jako uzasadnienia od
wołania ani nazwać go uzasadnieniem odwołania33.
Odwołanie - poza wyrażeniem niezadowolenia z decyzji - powinno odpowiadać ogól

nym wymaganiom stawianym podaniom. Taki wniosek wynika z treści art. 63 k.p.a.
regulującego formę i wymagania stawiane podaniom, ponieważ w § 1 ustawodawca
wskazuje, że pojęcie podania jest rozumiane szeroko i obejmuje: żądania, wyjaśnienia,
odwołania oraz zażalenia. Konsekwencje prawne braków formalnych odwołania są
takie, jakie obowiązują wobec braków formalnych podania (art. 64 § 1 i 2 k.p.a., art. 169
§ 1 o.p.).
W tym zakresie w wielu ustawach materialnoprawnych oraz w postępowaniu podat

kowym przyjęte jest inne rozwiązanie. Przykładem odstępstwa od odformalizowania
treści odwołania jest rozwiązanie przyjęte w art. 53 ust. 6 ustawy z 27.03.2003 r. o pla
nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym34: „Odwołanie od decyzji o ustaleniu lo
kalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę
i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasad
niające to żądanie”. Według art. 222 o.p.: „Odwołanie od decyzji organu podatkowego
powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego
przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie”.
Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa nie określają

O wymagań co do formy odwołania. Odwołanie, jak każde podanie, może być
wnoszone pisemnie, telegraficznie za pomocą telefaksu, a także za pomocą innych
środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu
administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z 17.02.2005 r. o informaty
zacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne35; strona może wnieść
odwołanie również ustnie do protokołu.

33 S.T., Odwołania i skargi incydentalne w postępowaniu administracyjnym, „Gazeta Administracji”
1947/1-2, s. 59.
34 Dz.U. z 2018 r. poz. 1945.
35 Dz.U. z 2019 r. poz. 700 ze zm.
2. Odwołanie 367
Warunkiem formalnym jest termin, w którym strona może ze skutkiem praw

O nym wnieść odwołanie. Odwołanie należy wnieść w terminie 14 dni od dnia
doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a., art. 223 § 2 o.p.). Przepisy
szczególne mogą ustanawiać inne terminy do wniesienia odwołania (art. 129 § 3
k.p.a.)36.
W Kodeksie postępowania administracyjnego i w Ordynacji podatkowej jest przyjęty

pośredni tryb wnoszenia odwołania. Według art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do
organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Zgodnie
z art. 223 § 1 o.p. odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem
organu podatkowego, który wydał decyzję. W związku z tym, że tryb pośredni nie jest
oparty na elementach formalnych, ale wiąże się przede wszystkim ze względną dewo-
lutywnością odwołania, musi być przestrzegany zarówno przez stronę, jak też przez
organ. Ma więc tu odpowiednie zastosowanie art. 65 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy,
jeżeli otrzyma odwołanie bezpośrednio od strony, jest zatem obowiązany przesłać je
organowi I instancji. W postępowaniu podatkowym ten obowiązek organu odwoław
czego wynika z art. 170 § 1 o.p.
Moc prawna odwołania. Przepisy prawne regulujące postępowanie odwoławcze 527

O wyznaczają nie tylko moc prawną odwołania, ale i regulują wykonalność decyzji
wydanej w I instancji. Artykuł 130 § 1 k.p.a. ustanawia regułę, w myśl której decyzje
nieostateczne nie podlegają wykonaniu, stanowi bowiem: „Przed upływem terminu
do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu”. Od tej reguły dopuszcza się
w art. 130 § 3 k.p.a. wyjątki, przewidując, że nie ma ona zastosowania do decyzji, gdy
został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.) oraz gdy pod
lega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy37. Również od tej reguły można
odstąpić wtedy, gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszyst
kie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Przepisy ustaw materialnopraw-
nych mogą ustanawiać wyjątki. Według art. 28 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo
budowlane38: „Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o po
zwoleniu na budowę”, rezygnując z obowiązującego ograniczenia przesłanką ostatecz
ności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przedstawione unormowanie mocy decyzji nieostatecznej związane jest z konstrukcją

prawną odwołania, które przenosi kompetencje do ponownego rozpoznania i roz-
36 Takie szczególne uregulowanie przyjmuje ustawa z 18.04.2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U.
z 2017 r. poz. 1897), zgodnie z art. 23 ust. 4 pkt 3 odwołanie wnosi się w terminie trzech dni od dnia
doręczenia lub potwierdzenia na piśmie decyzji wydanej ustnie.
37 Według art. 51 ustawy z 29.07.2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2019 r. poz. 852 ze zm.):
„W przypadku stwierdzenia prowadzenia upraw maku lub konopi włóknistych w sposób niezgodny
z art. 46 i 47 wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje nakaz zniszczenia tych upraw przez zaoranie,
przekopanie gruntu albo w inny sposób, który zapewni skuteczne wykonanie tego nakazu, na koszt
prowadzącego uprawę; nakazowi nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności”. Rozwiązanie to wyłącza
również bezwzględną suspensywność odwołania.
38 Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.
strzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji na organ II instancji.

Wykonanie decyzji organu I instancji - przymusowe lub dobrowolne - nie czyni nigdy
bezprzedmiotowym postępowania odwoławczego, co jednak nie oznacza, że w pew
nych sytuacjach mogą powstawać skutki trudne do odwrócenia. Dla konstrukcji środka
zaskarżenia istotne znaczenie ma zatem uregulowanie mocy odwołania. Kodeks po
stępowania administracyjnego przyjmuje w art. 130 § 1 regułę, że przed upływem ter
minu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu, o dalszym zaś bycie
wykonalności decyzji przesądza moc prawna odwołania. Kodeks przyznaje odwołaniu
moc środka zaskarżenia bezwzględnie suspensywnego: „Wniesienie odwołania w ter
minie wstrzymuje wykonanie decyzji” (art. 130 § 2 k.p.a.). Bezwzględna suspensywność
odwołania nie obejmuje przypadków, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wy
konalności lub gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy.
W takich sytuacjach organ odwoławczy, jeżeli uzna to za uzasadnione, może wstrzymać
natychmiastowe wykonanie decyzji (art. 135 k.p.a.).
528 W postępowaniu podatkowym Ordynacja podatkowa przyjmuje inne rozwiązania co

do mocy decyzji organu I instancji i mocy prawnej odwołania. Decyzje organu I in
stancji podlegają dobrowolnemu wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia
odwołania.
Ordynacja podatkowa reguluje wykonalność decyzji nieostatecznej w zakresie dopusz

czalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego, stanowiąc w art. 239a: „Decyzja
nieostateczna, nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie prze
pisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba
że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności”. Rozważając moc odwołania
w postępowaniu podatkowym, z przyjętych rozwiązań prawnych należy uwzględnić
dobrowolne wykonanie decyzji i przymusowe wykonanie decyzji. Przy dobrowolnym
wykonaniu decyzji obowiązuje reguła ustanowiona w art. 47 § 1 o.p.: „Termin płatności
podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania
podatkowego”39. Konsekwencją niezapłacenia podatku w terminie płatności jest po
wstanie zaległości podatkowej (art. 51 § 1 o.p.), od której naliczane są odsetki za zwłokę
(art. 53 § 1 o.p.)40. Wykonanie obowiązku może podlegać zabezpieczeniu (art. 33 § 1
o.p.). Artykuł 239a o.p. ustanawia regułę, że decyzja nieostateczna nie może stanowić
tytułu egzekucyjnego, chyba że decyzji został nadany rygor natychmiastowej wyko
nalności. Z tych rozwiązań prawnych wynika, że Ordynacja podatkowa odstąpiła od
regulacji mocy prawnej odwołania, regulując wykonalność decyzji nieostatecznej oraz
wykonalność decyzji ostatecznej.
529 Zk Postępowanie odwoławcze. Konstrukcja prawna odwołania jest oparta na

V względnej dewolutywności, kompetencja do rozpoznania i rozstrzygnięcia
sprawy w toku postępowania odwoławczego przechodzi bowiem na organ odwo-
39 Zob. teżj. Zubrzycki [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 342-343.

411 J. Zubrzycki [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 353 i n.
2. Odwołanie 369
ławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji nie znalazł podstaw do weryfikacji decyzji
we własnym zakresie. W związku z tą konstrukcją odwołania możemy postępowanie
odwoławcze podzielić na: postępowanie odwoławcze przed organem I instancji (sa
mokontrola) i postępowanie odwoławcze przed organem II instancji. W postępowaniu
podatkowym odwołanie od decyzji Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektora
Krajowej Informacji Podatkowej, decyzji dyrektora izby administracji skarbowej oraz
decyzji samorządowego kolegium odwoławczego oparte jest na zasadzie niedewolu-
tywności. W takim zakresie postępowanie odwoławcze prowadzi organ I instancji,
który nie jest związany art. 226 o.p.
Postępowanie odwoławcze przed organem I instancji. Czynności procesowe organu 530

I instancji obejmują zawiadomienie stron o wniesieniu odwołania (art. 131 k.p.a.) oraz
w związku ze względną dewolutywnością odwołania podjęcie samokontroli w odnie
sieniu do własnej decyzji (art. 132 k.p.a., art. 226 o.p.). Ordynacja podatkowa nie re
guluje sytuacji, gdy w sprawie podatkowej występuje wielość stron.
Względna dewolutywność odwołania w postępowaniu administracyjnym należy do

rozwiązań szczegółowych, wyjątkowych, ze względu na obowiązywanie w Kodeksie
postępowania administracyjnego i w Ordynacji podatkowej zasady związania organu
administracji publicznej własną decyzją. Zgodnie z regułą zawartą w art. 110 k.p.a.
„Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej
doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli kodeks nie stanowi inaczej”. W postępowaniu podat
kowym, zgodnie z art. 212 o.p., organ podatkowy jest związany decyzją od chwili jej
doręczenia, w przypadku wydania decyzji o umorzeniu zaległości podatkowej decyzję
pozostawia się w aktach sprawy. Organ podatkowy jest wówczas związany decyzją od
chwili jej wydania.
W nauce wprowadzenie tej zasady do postępowania administracyjnego było

©traktowane jako kwestia kontrowersyjna. Przeciwko jej wprowadzeniu wypo
wiadał się M. Jaroszyński, który stwierdził, że: „W tym przypadku naśladownictwo
procedury sądowej idzie zbyt daleko. Związanie organu własną decyzją od chwili jej
doręczenia czy ogłoszenia uniemożliwia korygowanie błędów i prowadzi do sytuacji
wręcz dziwacznych. Np. w przypadku decyzji błędnej, a korzystnej dla strony (do od
wołania przez stronę nie ma więc powodu), organ decydujący, spostrzegłszy swój błąd
zaraz po doręczeniu decyzji, musiałby się chyba zwrócić do prokuratora o wniesienie
odwołania [...]. Podobnie byłoby w przypadku błędnej decyzji niekorzystnej dla strony,
gdy strona zaniedba wniesienia odwołania”41.
W. Dawidowicz podkreśla natomiast kilka pozytywnych aspektów związania or

®ganu I instancji własną decyzją. Wskazuje on, że dzięki temu istnieje pewność co
do treści rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, choć nie ma ono jeszcze cechy
41 M. Jaroszyński, Zagadnienia rad narodowych, Warszawa 1961, s. 219. Była już mowa o tym, że w takiej
sytuacji prokurator nie miałby legitymacji do wniesienia odwołania.
trwałości. Zasada ta przeciwdziała ponadto lekkomyślnemu wydawaniu nieprzemy

ślanych decyzji, zmusza do należytego docenienia przez organ administracji publicznej
powagi decyzji, której nie można zmienić z dnia na dzień - i to w czasie biegu terminu
do wniesienia odwołania42.
531 W Kodeksie postępowania administracyjnego co do kwestii związania organu admi

nistracji publicznej wydaną decyzją zostało przyjęte rozwiązanie kompromisowe43.
Statuując generalnie zasadę związania organu I instancji własną decyzją, Kodeks do
puszcza bowiem od niej wyjątki, które wyznaczają granice samokontroli organu I in
stancji. W ramach postępowania odwoławczego wyjątek od tej zasady wprowadza
art. 132 § 1 iżk.p.a. Według tych przepisów, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony -
albo tylko jedna, ale pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji
zgodnie z żądaniem odwołania - a organ administracji publicznej, który wydał decyzję,
uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję,
uchylając lub zmieniając nią zaskarżoną decyzję.
Możliwość dokonania przez organ I instancji samokontroli w Kodeksie postę

© powania administracyjnego opiera się więc
Pierwsze to kryterium charakterze
jest o
na dwóch podstawowych kryteriach.
formalnym, bo chodzi o wniesienie odwołania
przez wszystkie strony danego postępowania. Drugie kryterium ma już charakter me
rytoryczny, bo istota jego polega na tym, że stanowisko organu musi się pokrywać ze
stanowiskiem stron.
Aby więc organ I instancji mógł wykonać swoje uprawnienie do samokontroli, musi
przede wszystkim ustalić, czy odwołanie wniosły wszystkie strony, którym decyzja zo
stała doręczona lub ogłoszona. Jeżeli organ I instancji ustali, że w danej sprawie oprócz
stron, którym doręczył (ogłosił) decyzję, interes prawny mają również inne osoby,
a zatem są one stronami w danej sprawie, obowiązany jest zawiadomić je o złożeniu
odwołania (art. 131 k.p.a.). Organ ten może wykonać prawo do samokontroli tylko
wtedy, gdy również i te strony wyrażą zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie
z żądaniem zawartym w odwołaniu.
532 Ustawodawca przy nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego dokonanej

w 1980 r. złagodził wymagania formalne samokontroli, postanawiając, że organ I in
stancji może przeprowadzić w tym trybie weryfikację własnej decyzji również wtedy,
gdy odwołanie wniosła jedna strona, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie
lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (art. 132 § 2 k.p.a.).
Można zadać pytanie, czy w związku z tym, że legitymację do złożenia odwołania

© ma prokurator, wniesienie przez niego odwołania uruchomi mechanizm samo
kontroli.
42 W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne..., s. 202-203.

43 B. Adamiak, Odwołanie..., s. 69 i n.
2. Odwołanie 371
Na pytanie to należy odpowiedzieć przecząco. Wynika to z brzmienia art. 132

© k.p.a., który ogranicza stosowanie tej instytucji do przypadków, w których od
wołanie wniosą wszystkie strony. Oznacza to, że samokontrola będzie możliwa wtedy,
gdy oprócz prokuratora odwołanie wniosą wszystkie strony. Jeżeli jednak między sta
nowiskiem prokuratora wyrażonym w żądaniu odwołania a żądaniem strony istnieje
sprzeczność, to organ I instancji jest obowiązany przekazać odwołanie organowi od
woławczemu. Uwagi te należy odnieść również do sytuacji, w której odwołanie wniosła
organizacja społeczna, a także wtedy, gdy odwołanie wniósł Rzecznik Praw Obywa
telskich lub Rzecznik Praw Dziecka, jak i inny organ, któremu przyznano status pod
miotu na prawach strony.
W postępowaniu podatkowym art. 212 o.p. stanowi: „Organ podatkowy, który wydał 533
decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia [...]”. Z tego rozwiązania wynika, że
ordynacja podatkowa ustanowiła bezwzględną zasadę związania decyzją organu,
który ją wydał. Z rozwiązań przyjętych w Ordynacji podatkowej wynika jednak, że -
tak jak w Kodeksie postępowania administracyjnego - od tej zasady dopuszczalne są
wyjątki. Wyjątek taki ustanawia już w ramach postępowania odwoławczego art. 226
§ 1 o.p., dopuszczając samokontrolę organu I instancji. Jeżeli organ podatkowy, który
wydał decyzję, uzna, że odwołanie wniesione przez stronę zasługuje na uwzględnienie
w całości, wyda nową decyzję, którą uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Ordynacja
podatkowa nie uwzględnia tego, że w sprawach podatkowych może wystąpić wielość
stron. Tylko w takim przypadku, jeżeli odwołanie wniosą wszystkie strony, organ I in
stancji będzie mógł uchylić decyzję, pod warunkiem że zarzuty i żądania w odwołaniu
nie będą sprzeczne. Tylko w takiej sytuacji organ I instancji będzie mógł uwzględnić
odwołanie stron w całości.
Czynności procesowe podjęte przez organ w ramach samokontroli odbywają

O się w dwóch fazach. Pierwsza faza obejmuje przeprowadzenie kontroli własnego
postępowania, polegającej na ponownym rozpoznaniu i rozpatrzeniu sprawy oraz na
ustaleniu, czy stanowisko zajęte w danej sprawie może być zmienione. W fazie drugiej
następuje konfrontacja tego stanowiska z żądaniem strony. Wynik konfrontacji może
być różny. W grę wchodzą tu trzy sytuacje:
- po pierwsze - organ ustala, że żądanie strony jest uzasadnione w całości i w związku
z tym jest kompetentny do zmiany łub uchylenia swojej decyzji;
- po drugie - organ ustala, że żądanie strony może być uwzględnione tylko częściowo
i wówczas ze względu na konstrukcję art. 132 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym -
art. 226 § 1 o.p., nie ma on kompetencji do wzruszenia swojej decyzji44;
- po trzecie - organ ustala, że odwołanie, jego zdaniem, nie jest uzasadnione. Kom
petencja organu I instancji co do zmiany lub uchylenia własnej decyzji jest oparta na
44 Podkreśla to NSA w wyroku z 27.03.1985 r. (III SA 119/85, ONSA 1985/1, poz. 16): „Jeżeli organ,
który wydał decyzję zaskarżoną odwołaniem, uzna, że odwołanie tylko w części zasługuje na uwzględnienie,
nie może zmienić lub uchylić swojej decyzji na podstawie art. 132 k.p.a., lecz jest obowiązany odwołanie
wraz z aktami sprawy przesłać organowi odwoławczemu”.
przesłance uwzględnienia w całości żądania strony, wyłącza to zatem właściwość tego

organu w sytuacji drugiej i trzeciej45.
Organ I instancji jest obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę w terminie siedmiu

dni, licząc od dnia, w którym otrzymał odwołanie (art. 133 k.p.a.), a w postępowaniu
podatkowym - bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od otrzy
mania odwołania (art. 227 § 1 o.p.). Od nowej decyzji stronom służy odwołanie. Jeżeli
organ ten ustalił, że nie ma podstaw do wzruszenia własnej decyzji, to przekazuje w tym
terminie odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. W postępowaniu
podatkowym organ I instancji jest obowiązany ustosunkować się do przedstawionych
zarzutów i poinformować stronę o sposobie ustosunkowania się do nich (art. 227 § 2
o.p.).
534 Postępowanie odwoławcze przed organem II instancji. Kodeks postępowania admi

nistracyjnego przyjmuje jako generalne rozwiązanie taką konstrukcję, w której orga
nem odwoławczym jest organ bezpośrednio wyższego stopnia w stosunku do organu
wydającego zaskarżoną decyzję (art. 127 § 2)46. Takie też rozwiązanie przyjęte jest
w postępowaniu podatkowym (art. 220 § 1 o.p.) z zastrzeżeniem wyjątków, w jakich
odwołanie nie zostało oparte na konstrukcji względnej dewolutywności. Odwołanie od
decyzji Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektora Krajowej Informacji Po
datkowej, decyzji dyrektora izby administracji skarbowej i decyzji samorządowego ko
legium odwoławczego jest oparte w postępowaniu podatkowym na regule braku de-
wolucji kompetencji na organy wyższego stopnia (art. 13 § 1 pkt 2 lit. c, art. 13 § 2 pkt 2,
art. 221 o.p.).
Od zasady usytuowania organu odwoławczego na podstawie względnej dewolutyw

ności i przyznania właściwości organom bezpośrednio wyższego stopnia Kodeks po
stępowania administracyjnego dopuszcza wyjątki, jeżeli wynikają one z ustawy. Przy
kładem szczególnego rozwiązania jest art. 89p ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziem
com ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej47, który stanowi, że organem
odwoławczym od decyzji i postanowień wydanych przez Szefa Urzędu do spraw Cu
dzoziemców w sprawach o nadanie lub pozbawienie statusu uchodźcy jest Rada do
spraw Uchodźców.
45 Tryb zmiany lub uchylenia decyzji w wyniku samokontroli organu I instancji jest szczególnie
rozwinięty w postępowaniu odwoławczym w sprawach ubezpieczeń społecznych. Według art. 83 ust. 6
ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 300 ze zm.) odwołania do
sądu wnosi się za pośrednictwem jednostki organizacyjnej Zakładu, która wydała decyzję. Jeżeli Zakład
uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania.
Jeżeli odwołanie nie zostało w całości lub w części uwzględnione, Zakład przekazuje niezwłocznie, nie
później niż w terminie 30 dni od wniesienia odwołania, sprawę do sądu z uzasadnieniem (art. 83 ust. 7).
46 B. Adamiak, Usytuowanie organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, „Acta
Universitatis Wratislaviensis”, Prawo LIV, Wrocław 1975/318, s. 23 i n.
47 Dz.U. z 2018 r. poz. 1109 ze zm.
2. Odwołanie 373
Szczególne rozwiązania w zakresie konstrukcji organu odwoławczego przyjmują usta- 535

wy samorządowe, które jako regułę wprowadzają rozwiązanie, w myśl którego orga
nem odwoławczym, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jest samorządowe
kolegium odwoławcze48. Rozwiązanie to jest uzasadnione dążeniem do zagwaranto
wania samodzielności organom samorządu terytorialnego przez wyłączenie prawnej
możliwości przejęcia przez organy administracji rządowej w wyniku wniesienia od
wołania kompetencji do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych, nale
żących do zadań samorządu terytorialnego. Artykuł 18 ust. 2 ustawy z 10.05.1990 r. -
Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracowni
kach samorządowych49 stanowił o powołaniu Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jako
organu odwoławczego od decyzji wojewodów w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy
prawa mienia komunalnego przez gminy oraz w sprawach przekazania gminom tego
mienia.
Postępowanie odwoławcze przed organem II instancji możemy podzielić na trzy 536

O stadia:
1) postępowanie wstępne;
2) postępowanie rozpoznawcze;
3) stadium podjęcia decyzji.
Postępowanie to rozpoczyna się w dacie przekazania organowi odwoławczemu odwo

łania wraz z aktami sprawy, a kończy się w dacie doręczenia lub ogłoszenia decyzji
organu II instancji.
Postępowanie wstępne. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy po ustaleniu, 537

że przysługuje mu właściwość instancyjna (art. 127 § 2 w związku z art. 17 k.p.a.,
a w postępowaniu podatkowym art. 220 § 2 w związku z art. 13 § 3 o.p.), podejmuje
czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało
wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać
z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopusz
czalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przed
miotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości za
skarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest
zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie została wydana albo gdy czynność organu
48 Artykuł 39 ust. 5 u.s.g., art. 38 ust. 3 u.s.p., art. 46 ust. 3 u.s.w. Artykuł 46 ust. 3 u.s.w. wprowadza
szczególne rozwiązanie, stanowiąc, że: „Od decyzji, o których mowa w ust. 1, służy odwołanie do
samorządowego kolegium odwoławczego, a w sprawach powierzonych na podstawie porozumienia
z wojewodą - do właściwego ministra”. Brak takiego zastrzeżenia zarówno w ustawach o samorządzie
gminnym, jak i w ustawie o samorządzie powiatowym nie oznacza oczywiście, że właściwe jest samorządowe
kolegium odwoławcze, gdy organy gminy czy powiatu prowadzą orzecznictwo w sprawach powierzonych
przez wojewodę. Powierzenie nie wpływa na właściwość ministra do rozpoznania odwołania.
49 Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. Ustawa zmieniona ustawą z 10.02.2017 r. o zmianie ustawy - Przepisy
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.
poz. 653).
administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. akt prawa
miejscowego, czynność materialno-techniczną.
538 Postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności, której tre

ścią jest dopuszczalność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy
indywidualnej. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania.
Od zasady dwuinstancyjności przepisy prawa wprowadzają wyjątki na rzecz postępo
wania jednoinstancyjnego. Decyzje wydane w postępowaniu jednoinstancyjnym nie
podlegają zaskarżeniu w toku instancji (co nie znaczy, że nie mogą być weryfikowane
w postępowaniu opartym na innych zasadach, np. w postępowaniu sądowym). Nie
dopuszczalne jest odwołanie po zrzeczeniu się odwołania przez wszystkie strony. Zło
żenie oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa odwołania przez ostatnią ze stron po
stępowania przed organem administracji publicznej, który wydał decyzję, powoduje,
że decyzja nabywa przymiot ostateczności, a zatem odwołanie jest niedopuszczalne
(art. 127a § 2 k.p.a.).
539 Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje

wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego
środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do
czynności prawnych. Pierwsza sytuacja obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła
osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu
przed organem I instancji. W razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi,
że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy
obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpatrzenia odwołania or
gan stwierdzi, że ta jednostka nie ma w danej sprawie indywidualnej interesu prawnego
lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoław
czego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - na
podstawie art. 233 § 1 pkt 3 o.p.
Jak widać z tego stwierdzenia, należy przyjąć koncepcję subiektywną w odniesieniu do

legitymacji strony do wniesienia odwołania. Twierdzenie jednostki, że decyzja organu
I instancji dotyczy jej prawnego interesu lub obowiązku, daje podstawę do wszczęcia
postępowania odwoławczego (bo mogła ona być tą stroną, którą pominięto w postę
powaniu w I instancji), a postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępo
wania odwoławczego wtedy, gdy twierdzenie jednostki nie znajduje podstaw w nor
mach prawa materialnego.
Należy zwrócić również uwagę na inną sytuację, a mianowicie gdy decyzja organu
I instancji została skierowana do osoby, która nie jest stroną w sprawie. Osoba ta
ma legitymację do wniesienia odwołania, bo ma interes prawny w obaleniu takiej de
cyzji administracyjnej. Jeżeli chodzi o drugą sytuację niedopuszczalności odwołania
z przyczyn podmiotowych, to wiąże się ona z tym, że strona może z prawnym skutkiem
realizować prawo do odwołania wtedy, gdy ma zdolność do czynności prawnych.
2. Odwołanie 375
W razie zatem gdy odwołanie wniosła strona, która utraciła zdolność do czynności
prawnych, to ta jej czynność nie może wywołać skutku prawnego.
Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym bada, czy odwołanie zostało wniesio- 540
ne w przewidzianym przepisami terminie. Jeżeli strona uchybiła terminowi do wnie
sienia odwołania, a wystąpi o jego przywrócenie, to organ odwoławczy ostatecznie
rozstrzyga o jego przywróceniu (art. 59 § 2 k.p.a., art. 163 § 2 o.p.).
W przypadku negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstęp

O nym organ odwoławczy wydaje albo postanowienie o niedopuszczalności od
wołania, albo o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania i oba te postano
wienia są ostateczne (art. 134 k.p.a., art. 228 o.p.). W postępowaniu podatkowym
organ odwoławczy kończy postępowanie odwoławcze, w razie gdy odwołanie nie czyni
zadość warunkom określonym w art. 222, postanowieniem o pozostawieniu odwołania
bez rozpatrzenia (art. 228 § 1 pkt 3 o.p.).
W nauce taka forma zakończenia postępowania wstępnego była krytykowana50. Po

stanowienie o niedopuszczalności odwołania bądź o uchybieniu terminowi do wnie
sienia odwołania pozbawia stronę możliwości skorzystania z pełniejszej ochrony, jaką
zapewnia postępowanie odwoławcze. Strona bowiem nie miała możliwości zaskarżenia
ostatecznego postanowienia. Dopiero nowela do Kodeksu postępowania administra
cyjnego z 1990 r. zmieniła tę sytuację. Zgodnie z art. 196 § 3 k.p.a., w brzmieniu na
danym nowelą, służyła skarga do NSA na postanowienie o odmowie przywrócenia
terminu do wniesienia odwołania, na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczal
ności odwołania oraz na postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi do wnie
sienia odwołania, jeżeli zarzuca im się niezgodność z prawem. Ustawa o NSA przy
znawała prawo skargi na postanowienia kończące postępowanie. Takie też rozwiązanie
przyjmuje art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienia wydane na podstawie art. 134 k.p.a.
i art. 228 § 1 o.p. kończą postępowanie odwoławcze, podlegają zatem zaskarżeniu do
sądu administracyjnego. Postanowienia kończące postępowanie odwoławcze podle
gają weryfikacji w trybach nadzwyczajnych (art. 126 k.p.a., art. 219 o.p.).
Postępowanie rozpoznawcze. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego 541

©jest ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją or
ganu I instancji. Granice postępowania rozpoznawczego generalnie wyznaczają zasa
dy ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiek
tywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Zasada ogólna prawdy
obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - w art. 122 o.p.,
nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych „do
dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego” sprawy indywidualnej. Z zasady prawo
rządności wypływa obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z prze
pisami prawa. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że organ odwoławczy może roz-
50 B. Adamiak, Odwołanie..., s. 142.

poznać tylko tę sprawę, która już wcześniej została rozstrzygnięta decyzją organu I in
stancji.
542 Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej

oceny dowodów, dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postę
powaniu przed I instancją. Wynik tej oceny może być dwojaki.
Po pierwsze - organ odwoławczy może stwierdzić, że organ I instancji, mimo że nie

dysponował niezbędnymi dowodami, nie przeprowadził postępowania dowodowego
w celu ich uzyskania, czyli że w istocie brak było rozpoznania sprawy w I instancji.
Według obowiązującej do 1.06.2017 r. regulacji Kodeksu postępowania administra
cyjnego takiej wadliwości postępowania w I instancji organ odwoławczy nie mógł
konwalidować, przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Naruszył
by on bowiem w takim przypadku zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę pra
wa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Ponadto
zgodnie z art. 136 i 138 § 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - zgodnie z art. 229
i 233 § 2 o.p., organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupeł
niającego postępowania dowodowego. Jeżeli zachodzi potrzeba przeprowadzenia po
stępowania wyjaśniającego w całości, jak to ma miejsce w omawianym przypadku,
organ odwoławczy kasuje decyzję I instancji i przekazuje sprawę organowi I instancji
do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a., art. 233 § 2 o.p.). Nowe rozwiązanie
wprowadziła ustawa z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania admini
stracyjnego oraz niektórych innych ustaw, pozostawiając stronie prawo do zrezygno
wania z dwukrotnego rozpoznania sprawy.
Według art. 136 § 1 k.p.a. regułą jest zatem, że organ odwoławczy właściwy jest do
przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, co oznacza, że
w przypadku gdy zachodzi konieczność pełnego prowadzenia postępowania, ma wy
łącznie kompetencje kasacyjne. Od tej reguły wprowadzony jest wyjątek, którego gra
nice wyznacza art. 136 § 4 k.p.a., stanowiąc, że jeżeli przeprowadzenie przez organ
odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia
sprawy byłoby nadmiernie utrudnione, nie prowadzi on postępowania wyjaśniającego,
a uchyla decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia.
Jak wskazano, jeżeli strony wyrażą taką wolę, dopuszczalny jest wyjątek od pełnej
dwuinstancyjności w zakresie dwukrotnego rozpoznania sprawy. Według dodanych
do art. 136 rozwiązań, a mianowicie § 2 i 3: „Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem
przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ
na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ
odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do roz
strzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ od
woławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaś
niającego organowi, który wydał decyzję” (§ 2). „Przepis § 2 stosuje się także w przy-
2. Odwołanie 377
padku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez

organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzyg
nięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od
dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek
o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie
niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy” (§ 3).
Rezygnacja przez stronę z dwukrotnego rozpoznania sprawy daje podstawy do pro

wadzenia w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego dającego podstawy do me
rytorycznego jej rozstrzygnięcia.
Po drugie - organ odwoławczy stwierdza, że postępowanie rozpoznawcze

©w I instancji wymaga uzupełnienia, nie zostały bowiem ustalone wszystkie
istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W takim przypadku organ odwoławczy
z urzędu lub na wniosek strony jest obowiązany przeprowadzić uzupełniające postę
powanie dowodowe. Niepodjęcie przez organ odwoławczy czynności postępowania
dowodowego uzupełniającego prowadzi do wadliwości decyzji organu odwoławczego.
Stanowi to naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik
sprawy (zob. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Uzupełniające postępowanie dowodowe
organ odwoławczy przeprowadza sam albo może zlecić jego przeprowadzenie orga
nowi, który wydał zaskarżoną decyzję.
W Kodeksie postępowania administracyjnego i w Ordynacji podatkowej nie zo- 543

O stał wprowadzony zakaz uwzględniania w fazie postępowania rozpoznaw
czego przez organ odwoławczy nowych dowodów i nowych okoliczności faktycz
nych (a taki zakaz obowiązywał wcześniej na podstawie art. 85 ust. 2 r.p.a. - nie został
recypowany do Kodeksu postępowania administracyjnego).
Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględ

nienia tych „nowości”, chyba że prowadzą one do nowej sprawy51. Uzupełniające po
stępowanie dowodowe przeprowadza się według przepisów o postępowaniu przed or
ganem I instancji. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje za
tem na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu w I instancji,
który jest uzupełniany przez organ odwoławczy w razie stwierdzenia, że nie zostały
wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy. W postępowaniu odwoławczym
rozpoznanie sprawy prowadzi się według przepisów regulujących postępowanie przed
organem I instancji (art. 140 k.p.a., art. 235 o.p.).
Ordynacja podatkowa wprowadza do postępowania odwoławczego w stadium rozpo- 544

znania rozprawę. Według art. 200a § 1 o.p.: „Organ odwoławczy przeprowadzi w toku
postępowania rozprawę:
51 B. Adamiak, Odwołanie..., s. 154; J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji..., s. 54 i n.

1) z urzędu - jeżeli zachodzi potrzeba wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu fak

tycznego sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, lub
sprecyzowania argumentacji prawnej prezentowanej przez stronę w toku postę
powania;
2) na wniosek strony”.
Z przyjętego sformułowania „organ przeprowadzi” wynika, że zachowanie tej formy

postępowania rozpoznawczego jest obligatoryjne. Ocena wystąpienia przesłanek prze
prowadzenia rozprawy należy jednak do organu odwoławczego. Wadliwość tej oceny
będzie podlegać kontroli w razie zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego
(art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Gdy o przeprowadzenie rozprawy wystąpi strona, we wniosku musi uzasadnić

O potrzebę przeprowadzenia rozprawy, wskazując, jakie okoliczności faktyczne
sprawy powinny być wyjaśnione i jakie czynności powinny być dokonane. Organ od
woławczy rozpoznaje wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy. Jeżeli w ocenie
organu przedmiotem rozprawy mają być okoliczności niemające znaczenia dla sprawy
albo okoliczności te są wystarczająco potwierdzone dowodami, odmawia przeprowa
dzenia rozprawy. O odmowie przeprowadzenia rozprawy organ orzeka w formie po
stanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.
Rozprawa w postępowaniu podatkowym w swojej konstrukcji oparta jest na elemen

tach kontradyktoryjności przez wprowadzenie udziału upoważnionego pracownika
organu I instancji, od którego decyzji wniesiono odwołanie (art. 200c § 3 o.p.). Strona
na rozprawie może składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz
przedstawiać dowody na ich poparcie. Strona ma prawo wypowiadać się co do wyników
postępowania dowodowego. Kierujący rozprawą może uchylić pytanie zadane uczest
nikowi rozprawy, jeżeli nie ma ono istotnego znaczenia dla sprawy. Na żądanie strony
treść uchylonego pytania należy zamieścić w protokole.
545 Podjęcie decyzji. Rodzaje decyzji kończących postępowanie odwoławcze.

Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponow
nego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Organ odwoławczy jest za
tem wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnię
cia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne.
546 XX Decyzje merytoryczne. Rozstrzygnięcie w decyzji merytorycznej organu od-

woławczego może być następujące.
Po pierwsze - zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. Będzie to miało miejsce

wtedy, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego po
krywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Rozstrzygnięcie organu I instancji jest
zatem, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgod-
2. Odwołanie 379
ności z prawem, jak i pod względem celowości. W takim przypadku organ odwoław
czy - zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - z art. 233 § 1
pkt 1 o.p. - utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.
Po drugie - niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji (decyzja merytorycz-

no-reformacyjna). Będzie to miało miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu od
woławczego, podjęte po rozpoznaniu sprawy, nie pokrywa się z treścią rozstrzygnięcia
organu I instancji. Wobec tego treść rozstrzygnięcia organu I instancji w ocenie organu
odwoławczego jest nieprawidłowa ze względu na niezgodność z prawem lub z punktu
widzenia celowości. W takim przypadku organ odwoławczy ma kompetencję meryto-
ryczno-reformacyjną, w którą go wyposażono. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2
k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - zgodnie z art. 233 § 1 pkt 2 lit. a o.p., organ
odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka
co do istoty sprawy. W Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podat
kowej nie wymienia się rodzajów wadliwości decyzji organu I instancji, pozostawiając
tym samym swobodę oceny organowi odwoławczemu, co uzna on za wadliwość decyzji
lub postępowania.
Nasuwa się pytanie, czy swoboda ta jest nieograniczona. Na to pytanie należy odpo
wiedzieć przecząco. Podstawy zmiany decyzji organu I instancji nie może stanowić
wadliwość nieistotna, do której usunięcia jest przewidziany tryb rektyfikacji decyzji,
obejmujący sprostowanie, uzupełnienie oraz wykładnię treści decyzji (art. 111, 112
i 113 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - art. 213 i 215 o.p.). Granicę tej swobody
wyznacza również ustanowiony w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordy
nacji podatkowej zakaz reformationis in peius.
Artykuł 138 § 4 k.p.a. wprowadza w zakresie rozstrzygnięcia merytoryczno-reforma-

cyjnego szczególne rozwiązanie formalnego nadania bytu prawnego wydanej przez
siebie decyzji. Stanowi, że: „Jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie
urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją pod
stawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje
organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści”.
Drugim rodzajem rozstrzygnięć organu odwoławczego są decyzje kasacyjne. Na pod- 547

stawie rozwiązania prawnego zawartego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 233 § 1 pkt 2
lit. a in fine o.p. oraz art. 138 § 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - art. 233 § 2
i § 3 o.p., możemy wyróżnić dwa typy decyzji kasacyjnej, a mianowicie:
1) decyzję kasacyjną typową, czyli kończącą rozpatrzenie sprawy;
2) decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia
przez organ I instancji.
548 XX Istota decyzji kasacyjnej pierwszego typu polega na tym, że organ odwoławczy
uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem
merytorycznym (co do jej istoty).
Dopuszczalność wydania decyzji tego typu przez organ odwoławczy będzie ograni
czona do przypadków, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpo
znania danej sprawy w ogóle bądź nie było tych podstaw do rozpatrzenia jej w drodze
postępowania administracyjnego czy też tylko w drodze postępowania administracyj
nego określonego rodzaju. Przykładowo będzie chodziło o sytuację, gdy decyzja organu
I instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy ona sprawy już roz
strzygniętej decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną
w sprawie, gdy wydano ją w sprawie, w której niedopuszczalna jest droga administra
cyjna, jeżeli została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organów ad
ministracji publicznej. Brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy może
dotyczyć części sprawy, np. w razie wielości stron, gdy stwierdzi co do określonych
podmiotów brak interesu prawnego lub obowiązku prawnego. W takim zakresie uma
rza postępowanie. Podstawy do wydania decyzji kasacyjnej pokrywają się zatem czę
ściowo z podstawami stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy nie może
natomiast zastosować sankcji nieważności i stwierdzić nieważności decyzji organu
I instancji.
Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z 12.03.1981 r. (SA 472/81,

©ONSA 1981/1, poz. 21), że: „Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć od
wołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując meryto
rycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postę
powaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a.”. Nie oznacza to, że wycofujemy się
z poglądu, iż podstawy decyzji kasacyjnej organu odwoławczego pokrywają się czę
ściowo z podstawami stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to jednak, że ze
względu na rozwiązanie przyjęte w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy nie może
stwierdzić nieważności decyzji, ponieważ nie dopuszczono takiej możliwości w postę
powaniu odwoławczym. W postępowaniu odwoławczym przepisy Kodeksu postę
powania administracyjnego i Ordynacji podatkowej dopuściły wyłącznie stosowa
nie sankcji wzruszalności decyzji.
549 XX Organ odwoławczy jest obowiązany w przypadku wskazanych wad decyzji or-
ganu I instancji decyzję uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie. Wydanie
przez organ odwoławczy w takich przypadkach decyzji merytorycznej, merytorycz-
no-reformacyjnej czy decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponow
nego jej rozpatrzenia przez organ I instancji jest rażącym naruszeniem prawa, będącym
podstawą stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Takie stanowisko
zajął NSA w wyroku z 18.11.1981 r. (I SA 2358/81, ONSA 1981/2, poz. 116), wyrażając
pogląd, że: „Z tych samych powodów należy stwierdzić nieważność decyzji organu
2. Odwołanie 381
II instancji, który -- rozpoznając odwołanie od decyzji organu niewłaściwego w spra

wie - nie ustosunkował się do tej niewłaściwości i rozstrzygnął sprawę co do jej istoty”.
Jak wynika z rozważań o typowej kasacyjnej decyzji, organ odwoławczy jest obowią
zany w każdym przypadku rozpoznać merytorycznie sprawę, której dotyczy za
skarżona decyzja, ale nie zawsze będzie on obowiązany do merytorycznego roz
strzygnięcia tej sprawy. Stwierdzając brak podstaw prawnych do merytorycznego
rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy swoją decyzją uchyla decyzję organu I in
stancji i umarza postępowanie w całości albo w części. Należy podkreślić, że zastrze
żenia budzi, w kontekście rozwiązania przyjętego w art. 138 k.p.a., sensowność ostat
niego członu zdania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który brzmi: „umarza postępowanie
pierwszej instancji”. Biorąc bowiem pod uwagę kompetencje organu odwoławczego,
należy stwierdzić, że tylko wyjątkowo, w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a.,
sprawa wraca do I instancji; prawidłowym rozwiązaniem powinno być zatem umo
rzenie postępowania w sprawie. Takie rozwiązanie przyjmuje Ordynacja podatkowa,
stanowiąc w art. 233 § 1 pkt 2 lit. a infine: „uchylając tę decyzję - umarza postępowanie
w sprawie”.
W postępowaniu podatkowym należy jeszcze wyróżnić typową decyzję kasacyjną, ale

niezawierającą orzeczenia o umorzeniu postępowania. W razie bowiem gdy organ od
woławczy stwierdzi, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości,
uchyla w całości decyzję organu I instancji, a sprawę przekazuje do rozpatrzenia właś
ciwemu organowi I instancji (art. 233 § 1 pkt 2 lit. b o.p.).
Drugim typem rozstrzygnięć kasacyjnych organu odwoławczego są decyzje ka 550

O sacyjne połączone z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego roz
patrzenia organowi I instancji. Ten typ decyzji kasacyjnej różni się od tej decyzji
kasacyjnej, o której była wcześniej mowa, tym, że może być zastosowany wtedy, gdy
organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia da
nej sprawy indywidualnej.
Według art. 138 § 2 k.p.a.: „Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w ca
łości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji,
gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do
wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie [...]”. Według
art. 233 § 2 o.p.: „Organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej
instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli roz
strzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodo
wego w całości lub w znacznej części [...]”. Dopuszczalność wydania przez organ od
woławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest zatem ograniczona przez to, że art. 138 § 2
w związku z art. 136 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym art. 233 § 2 w związku
z art. 229 o.p. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres
czynności postępowania wyjaśniającego („konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma
istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie”, „rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego

przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części”).
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do po

O nownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone
z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego52, a zatem gdy:
1) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (postępowania
dowodowego);
2) postępowanie wyjaśniające (postępowanie dowodowe) zostało przeprowadzone,
ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności prowadził
pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postę
powaniu).
Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wy

O jaśniającego (postępowania dowodowego), jeżeli nie było podstaw do zastoso
wania uproszczonego postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 2 k.p.a., art. 139 § 1 o.p.),
nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem za
sadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzyg
nięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy w postępowaniu podatkowym
ma wyłącznie kompetencje kasacyjne, a w postępowaniu administracyjnym miał kom
petencje kasacyjne do czasu wejścia w życie ustawy z 7.04.2017 r.
Jeżeli zaś postępowanie w I instancji było przeprowadzone z rażącym naruszeniem

norm prawa procesowego, to w każdym takim przypadku organ odwoławczy jest obo
wiązany również wydać decyzję kasacyjną, chociaż z innych względów niż w pierwszej
z omawianych sytuacji, ale z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą
z 7.04.2017 r.
551 W postępowaniu administracyjnym i postępowaniu podatkowym, zgodnie z art. 138

§ 2 k.p.a. i art. 233 § 2 o.p., ocena, czy wystąpiła przesłanka, od której jest uzależnione
wydanie decyzji kasacyjnej, należy do organu odwoławczego, trzeba jednak mieć na
uwadze to, że w przypadku rażącego naruszenia norm prawa procesowego organ od
woławczy, aby mógł ocenić prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy, mu-
siałby przeprowadzić w całości postępowanie wyjaśniające (postępowanie dowodowe),
a do tego nie jest on uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie bowiem
z treścią art. 136 § 1 k.p.a. i art. 229 o.p. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko
dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W przypadku zatem rażącego naruszenia
norm prawa procesowego przez organ I instancji organ odwoławczy ma tylko kom
petencje kasacyjne. Od tej reguły do postępowania administracyjnego ustawa
z 7.04.2017 r. wprowadza wyjątek dopuszczający rezygnację przez stronę z pełnej dwu
instancyjności rozpoznania sprawy (art. 136 k.p.a.), co daje podstawy do prowadzenia
52 S. Marcinkiewicz, Kasacyjne orzeczenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 1976,

s. 88 i n.
2. Odwołanie 383
postępowania wyjaśniającego niezależnie od przyczyn braku prawidłowego ustalenia

stanu faktycznego przez organ I instancji. Wyłączona jest w takim przypadku dopusz
czalność wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpozna
nia, a organ odwoławczy obowiązany jest do wydania decyzji merytorycznej (art. 138
§ 1 k.p.a.). W przypadku zaś naruszenia w I instancji norm prawa procesowego, którego
nie można zakwalifikować jako rażące, organ odwoławczy będzie obowiązany do usu
nięcia skutków tych naruszeń w toku postępowania odwoławczego, podejmując w od
powiednim zakresie postępowanie wyjaśniające (postępowanie dowodowe). Wydając
decyzję kasacyjną połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez
organ I instancji, organ odwoławczy wskazuje, jakie okoliczności faktyczne należy
wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a., art. 233 § 2
o.p.).
W postępowaniu administracyjnym po zmianach wprowadzonych ustawą

z 7.04.2017 r. dodano § 2a do art. 138 k.p.a., nakładając na organ odwoławczy w przy
padku błędnej wykładni przepisu prawa przyjętej przez organ I instancji obowiązek
zawarcia w decyzji kasacyjnej wytycznych w zakresie wykładni tych przepisów.
Decyzja kasacyjna połączona z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia

przez organ I instancji nie może być wydana w sytuacji innej niż ta, która została
określona w art. 138 § 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - w art. 233 § 2 o.p.
Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają orga
nowi odwoławczemu podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej tego typu.
Dobitnie zaznaczył to NSA w tezie wyroku z 25.05.1983 r. (II SA 403/83, ONSA

©1983/1, poz. 38): „Organ odwoławczy, który uznał, że decyzja organu I instancji
nie budzi zastrzeżeń merytorycznych, lecz mimo to decyzję tę uchylił i przekazał sprawę
do ponownego rozpatrzenia tylko z tego powodu, że jako podstawę prawną powołano
przepis nieobowiązujący w czasie jej wydania, dopuszcza się rażącego naruszenia
art. 138 § 2 k.p.a.”.
Sprzeciw na drodze sądowej. Ustawą z 7.04.2017 r. wprowadzono odrębny środek 552

zaskarżenia decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia
w postępowaniu administracyjnym, wydany na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie
z art. 64a p.p.s.a.: „Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże
strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej
«sprzeciwem od decyzji»”. O prawie do tego środka zaskarżenia organ odwoławczy
obowiązany jest stronę pouczyć w decyzji (art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a.). Taki środek za
skarżenia nie jest wprowadzony do zaskarżenia decyzji kasacyjnych w postępowaniu
podatkowym. Decyzja organu odwoławczego o przekazaniu sprawy do ponownego
rozpatrzenia zaskarżalna jest do sądu administracyjnego skargą.
W postępowaniu podatkowym ustawa z 30.06.2005 r. o zmianie ustawy - Ordynacja

podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw53 powraca do koncepcji decyzji
kasacyjnej z przekazaniem do ponownego rozpoznania sprawy organowi I instancji,
w razie gdy podstawą prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest norma prawna
pozostawiająca rozstrzygnięcie sprawy uznaniu sposób. Według art. 233 § 3 w brzmie
niu nadanym w powołanej ustawie o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa: „Sa
morządowe kolegium odwoławcze uprawnione jest do wydania decyzji uchylającej
i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie
pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego pierwszej in
stancji. W pozostałych przypadkach samorządowe kolegium odwoławcze uwzględ
niając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji”. Powrót w zakresie
orzecznictwa prowadzonego przez organy samorządu terytorialnego do ograniczenia
kompetencji merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ od
woławczy ma swoje uzasadnienie w tym, że podatki są dochodami jednostek samo
rządu terytorialnego, a zatem wszelkie rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących usz
czuplenia tych dochodów publicznych powinny być pozostawione ocenie organów
wspólnoty samorządowej.
553 Postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępo

wy wania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe
(art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 137 k.p.a., art. 233 § 1 pkt 3 w związku z art. 232
o.p.). Wykonanie przez stronę decyzji organu I instancji przed postępowaniem odwo
ławczym lub w czasie jego trwania nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania
odwoławczego. Umorzenie w takim wypadku postępowania odwoławczego stanowi
rażące naruszenie prawa54. Umorzenie postępowania odwoławczego będzie miało
miejsce, gdy prowadzenie tego postępowania będzie bezprzedmiotowe. Bezprzedmio
towość postępowana odwoławczego wystąpi np. wtedy, gdy przedmiotem zaskarżenia
nie była decyzja nieostateczna, a inna czynność lub decyzja ostateczna, w razie gdy
osoba wnosząca odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, w razie śmierci strony,
gdy sprawa administracyjna ma charakter ściśle związany ze stroną i prawa nie prze
chodzą na następców prawnych, gdy cofnięcie odwołania przez stronę uznano za sku
teczne przez organ odwoławczy, gdy brak właściwości organu odwoławczego do roz
poznania odwołania. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego powoduje, że
zaskarżona decyzja organu I instancji, już jako ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, po-
zostaje w obrocie prawnym.
554 A Zagadnienie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym.

W doktrynie procesu administracyjnego55, cywilnego i karnego, postuluje się
wprowadzenie do konstrukcji prawnej postępowania odwoławczego zakazu reforma-
53 Dz.U. Nr 143, poz. 1199 ze zm.
54 B. Adamiak [w:] K.p.a. Komentarz, s. 625.
55 Odmienne stanowisko zajmował J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji..., s. 69 i n. Zob. też
J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 221 i n.; W. Dawidowicz,
Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 164-165.
2. Odwołanie 385
tionis in peius56. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może
zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść od
wołującej się strony. Wprowadzenie zakazu reformationis in peius wywodzi się z istoty
środków zaskarżenia, zwolennicy wprowadzenia tego zakazu wychodzą bowiem z za
łożenia, że środki zaskarżenia służą obronie interesu strony. W związku z tym organ
odwoławczy powinien konwalidować tylko te czynności i rozstrzygnięcia, które przez
uchybienia organu I instancji krzywdzą stronę, która się odwołuje.
Wyłania się pytanie, czy w postępowaniu administracyjnym powinien obowiązywać

zakaz reformationis in peius i jakie stoją za tym motywy. Za odrzuceniem tej instytucji
przemawia kilka argumentów. Jest to przede wszystkim sama konstrukcja odwołania -
wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego
rozpatrzenia sprawy indywidualnej. Wynika z tego, że zakres postępowania odwoław
czego powinien co najmniej odpowiadać zakresowi postępowania prowadzonego
w I instancji. Decyzja organu odwoławczego powinna być doskonalsza, oparta na
wszechstronnie ustalonym stanie faktycznym i zgodna z prawem. Organ odwoławczy
powinien więc mieć możliwość zajęcia w danej sprawie stanowiska zgodnego z wa
runkami, o których była mowa, niezależnie od rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji
organu I instancji.
Za wprowadzeniem instytucji zakazu zmiany na gorsze przemawia potrzeba stworze

nia stronie możliwości podjęcia obrony jej interesów. Brak zakazu, o którym mowa,
ogranicza bowiem swobodę strony w podjęciu dalszej obrony swoich interesów, a to
w obawie przed pogorszeniem tej sytuacji, którą ukształtowała decyzja organu I in
stancji. Zagwarantowanie stronie swobody podjęcia obrony swoich interesów jest do
statecznie ważnym argumentem przemawiającym za wprowadzeniem instytucji zaka
zu reformationis in peius. Przy innym rozwiązaniu obowiązywanie ogólnej zasady
dwuinstancyjności jako podstawowej gwarancji ochrony interesów byłoby iluzorycz
ne. Zakaz reformationis in peius wchodzi ponadto w skład systemu gwarancji prewen
cyjnych prawidłowości działania organów administracji publicznej. Zmusza on te or
gany do prawidłowego prowadzenia postępowania i wyważenia rozstrzygnięcia przy
jętego w decyzji, które później nie może już być dowolnie zmienione. Zakaz reforma
tionis in peius oznacza bowiem, że strona korzysta z ochrony praw nabytych.
Według art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może rozstrzygnąć sprawy indy
O widualnej na niekorzyść odwołującej
narusza prawo
rażąco rażąco narusza
lub
się strony, chyba że zaskarżona decyzja
interes społeczny. Zakaz reformationis in
peius został więc w Kodeksie postępowania administracyjnego oparty na dwóch roz
łącznych kryteriach. Pierwsze z nich to kryterium rażącego naruszenia prawa w decyzji
organu I instancji. Do tego kryterium nie można mieć żadnych zastrzeżeń. Wprowa
dzenie w tym zakresie zakazu reformationis in peius równałoby się nałożeniu na organ
obowiązku działania z rażącym naruszeniem prawa, co byłoby sprzeczne z zasadą pra-
56 B. Adamiak, Odwołanie..., s. 179 i podana tam literatura.

worządności, rodząc obowiązek organu wyższego stopnia stwierdzenia nieważności

decyzji organu odwoławczego lub uchylenia jej w trybie wznowienia postępowania.
555 Dopuszczalność odstąpienia od zakazu reformationis in peius, jeżeli zostało rażąco

naruszone prawo, biorąc pod uwagę podstawy weryfikacji decyzji poza tokiem in
stancji oraz w drodze sądowej, trzeba ocenić pozytywnie. Należy podkreślić, że przez
pojęcie rażącego naruszenia prawa trzeba rozumieć tylko kwalifikowane przypadki
naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a § l57, art. 145b
i w art. 156 § 1 k.p.a.58. Wyznaczenie granic zakazu reformationis in peius w ten sposób
oznacza, że naruszenie prawa, które nie ma charakteru rażącego, ulega sanacji w przy
padku, gdy strona odwołująca się nabyła prawo na podstawie decyzji organu I instancji.
Dopuszczalność reformacji decyzji organu I instancji zostaje wobec tego uzależniona
od przesłanki, której treścią jest ochrona praw nabytych strony odwołującej się od
decyzji. Naruszenie w decyzji odwoławczej tej przesłanki przez organ odwoławczy na
leży zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia
nieważności decyzji. Zawarte w art. 139 k.p.a. sformułowanie, głoszące, że: „Organ
odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się [...]” [pod-
kr. - B.A.], oznacza niedopuszczalność zastosowania wykładni rozszerzającej do prze
słanek odstąpienia od zakazu reformationis inpeius wymienionych w dalszej części tego
przepisu.
556 Drugim kryterium dopuszczalności zmiany decyzji zaskarżonej na niekorzyść strony

odwołującej się jest rażące naruszenie interesu społecznego decyzją organu I in
stancji. Dopuszczalność reformationis in peius oznacza możliwość reformacji decyzji
organu I instancji w przypadku naruszenia prawa, którego to naruszenia nie kwalifikuje
się jako rażącego, oraz z powodu wadliwych decyzji pod względem celowości, jeżeli
oba te elementy mieszczą się w przesłance rażącego naruszenia interesu społecznego.
Pojęcie rażącego naruszenia interesu społecznego należy do pojęć nieostrych,

O co oznacza, że organ odwoławczy ma znaczną swobodę interpretacji przepisu
i będzie mógł dokonać reformacji decyzji organu I instancji na niekorzyść strony od
wołującej się ze względu na każdy rodzaj wadliwości tej decyzji. Trudno zatem mówić
o wprowadzeniu do Kodeksu postępowania administracyjnego zakazu reformationis
in peius. Należy pamiętać jednak o niedopuszczalności interpretacji poszczególnych
przepisów w oderwaniu od kontekstu, jaki stanowi całość rozwiązań prawnych danej
ustawy. Pojęcie rażącego naruszenia interesu społecznego, jako pojęcie niedookreślo
ne, pozostawia organowi odwoławczemu znaczną swobodę wartościowania rozstrzyg
nięcia przyjętego w decyzji organu I instancji. Odstępując na tej podstawie od zakazu
57 Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Organ

odwoławczy związany jest stanem prawnym obowiązującym w dniu podjęcia decyzji, a więc dotyczy to
stanu prawnego wynikającego z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
58 Por. wyrok NSA z 12.03.1986 r. (III SA 1398/85, ONSA 1987/1, poz. 4) zawierający przykład
dopuszczalności odstąpienia od przestrzegania zakazu reformationis in peius wtedy, gdy organ I instancji
wydał decyzję bez podstawy prawnej.
3. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy 387
reformationis in peius, organ odwoławczy jest obowiązany w uzasadnieniu swojej de

cyzji zamieścić wywód wykazujący rażące naruszenie interesu społecznego przez de
cyzję organu I instancji. Ta ocena podlega weryfikacji zarówno przez organ wyższego
stopnia, jak i przez sąd administracyjny. Naruszenie zakazu reformationis in peius przez
organ odwoławczy należy zakwalifikować jako naruszenie prawa stanowiące podstawę
uchylenia decyzji odwoławczej.
W postępowaniu podatkowym Ordynacja podatkowa opiera konstrukcję prawną 557

zakazu reformationis in peius na takich elementach jak Kodeks postępowania admi
nistracyjnego. Przyjęcie jednolitej konstrukcji zakazu reformationis in peius w postę
powaniu podatkowym nastąpiło w wyniku uchylenia rozwiązań prawnych wprowa
dzających instytucję wymiaru uzupełniającego (art. 230 o.p.)59. Według art. 234 o.p.
organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba
że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes publiczny. Ordynacja przyj
muje zasadę zakazu reformationis in peius, dopuszczając od niej wyjątki w dwóch
przypadkach: po pierwsze wtedy, gdy decyzja rażąco narusza prawo, przez które to
pojęcie należy rozumieć naruszenia wyliczone w art. 240 i 247 o.p.; po drugie, w razie
gdy decyzja rażąco narusza interes publiczny. Z przyjętej konstrukcji wyjątku od za
kazu reformationis in peius należy przyjąć, że określony stopień naruszenia dotyczy
zarówno prawa, jak i interesu publicznego.
3. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy
Podniesienie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego do rangi za- 558

sady ogólnej spowodowało konieczność dostosowania do tej zasady wszystkich roz
wiązań prawnych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szcze
gólności stało się nieodzowne zagwarantowanie stosowania tej zasady w postępowaniu
prowadzonym przez ministrów.
Tradycyjnie jednoinstancyjność postępowania przed tymi organami była uzasadniana

względami strukturalnymi, tym że na ministrach kończy się tok instancji administra
cyjnych i brak organu, któremu można byłoby powierzyć kompetencję do rozpatry
wania odwołań60. Jednoinstancyjność postępowania w tych przypadkach została zła
godzona wprowadzeniem przy nowelizacji w 1980 r. nowego środka zaskarżenia opar
tego na konstrukcji niedewolutywności. Strona niezadowolona z decyzji ministra
może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy
59 Artykuł 230 o.p. został uchylony ustawą z 16.11.2012 r. o redukcji niektórych obciążeń
administracyjnych w gospodarce (Dz.U. poz. 1342). Zob. na temat instytucji wymiaru uzupełniającego jako
instytucji procesowej stanowiącej o dopuszczalności odstąpienia od zakazu reformationis in peius:
B. Adamiak [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2015, s. 1048-1049.
“ B. Adamiak, Prawo odwołania w świetle nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, „Acta
Universitatis Wratislaviensis”, Prawo LXXVIII, Wrocław 1978/446, s. 11.
i wniosek ten stanowi podstawę ponownego postępowania w tej samej sprawie (art. 127
§ 3 k.p.a.). Niedewolutywna konstrukcja wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy
wywoływała zastrzeżenia co do prawa do obiektywnego rozpoznania sprawy przez
przyznanie kompetencji ministrowi do ponownego prowadzenia postępowania
w sprawie. W orzecznictwie sądowym przyjmowano, że dla zapewnienia prawa do
obiektywnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy należy do ministra stosować art. 24
§ 1 pkt 5 k.p.a.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6.12.2011 r., SK 3/1161, orzekł, że: „Art. 127
© § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks
postępowania administracyjnego [...] w zakresie, w jakim nie wyłącza osoby piastującej
funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w po
stępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną
decyzję, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej”.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zaskarżenia, który

O służy również od decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium
odwoławcze (art. 127 § 3 k.p.a.). W tym przypadku oparcie środka zaskarżenia na
założeniu niedewolutywności jest uzasadniane nie względami strukturalnymi, jak ma
to miejsce w przypadku decyzji ministrów, a dążeniem do zagwarantowania szerokiej
samodzielności organom samorządu terytorialnego.
Ustawy szczególne stanowią o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie

sprawy w postępowaniu przed innymi organami powołanymi do prowadzenia postę
powania administracyjnego. Tak np. według art. 23 ust. 4 ustawy z 20.07.2018 r. -
Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce62: „Od decyzji administracyjnych wydanych
przez rektora służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy”.
Ograniczenie zasady dwuinstancyjności uzasadnione jest autonomią uczelni, a w na

stępstwie ograniczeniem kompetencji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyż
szego.
Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy

O dotyczące odwołań od decyzji.
Z rozwiązania o zastosowaniu odpowiednich przepisów dotyczących odwołania wy

nika, że będą miały zastosowanie wprost przepisy dotyczące legitymacji, wymogów
formalnych, mocy wniosku, czynności wstępnych organu odwoławczego. Nie będą
miały zastosowania przepisy dotyczące postępowania przed organem I instancji
61 OTK ZU 2011/10A, poz. 113.

4. Zażalenie 389
(art. 132 k.p.a.) i decyzji kasacyjnych z przekazaniem sprawy do ponownego rozpa

trzenia (art. 138 § 2 k.p.a.).
Ustawa z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego 559

oraz niektórych innych ustaw prawo do wykorzystania wniosku o ponowne rozstrzyg
nięcie sprawy pozostawia stronie. Strona ma prawo dokonać wyboru, czy korzystać
z tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, czy zaskarżyć decyzję do sądu
administracyjnego. Wykorzystanie wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy nie
stanowi przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, z zastrzeżeniem
wyjątków przewidzianych w przepisach szczególnych (np. przy skardze na decyzje
konsula). W razie jednak wielości stron skorzystanie przez jedną z tego środka zapew
nia jego pierwszeństwo w rozpatrzeniu od skargi do sądu administracyjnego.
W postępowaniu podatkowym nie została wprowadzona instytucja wniosku o po

nowne rozpatrzenie sprawy. Od decyzji wydanej w I instancji przez Szefa Krajowej
Administracji Skarbowej, dyrektora izby administracji skarbowej lub przez samorzą
dowe kolegium odwoławcze służy odwołanie, które rozpatrują te organy. W takim
zakresie zatem odwołanie ma konstrukcję niedewolutywną.
4. Zażalenie
Zażalenie jest środkiem zaskarżenia służącym od postanowień. Prawo do 560

O wniesienia zażalenia jest inaczej skonstruowane aniżeli prawo do odwołania.
Zażalenie służy bowiem tylko na postanowienia, co do których Kodeks postępowania
administracyjnego, a w postępowaniu podatkowym Ordynacja podatkowa przewidują
wprost w przepisach szczegółowych ich zaskarżalność w drodze zażalenia (art. 141 § 1
k.p.a., art. 236 § 1 o.p.). Postanowienia, co do których wymienione ustawy nie prze
widziały dopuszczalności wniesienia zażalenia, mogą być zaskarżone tylko łącznie
z odwołaniem. W takim przypadku zażalenie jest środkiem zaskarżenia niesamoist-
nym.
Legitymacja do wniesienia zażalenia jest również inaczej określona. Wprawdzie 561

art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, że uprawnienie to służy stronie, jednak w przepisach szcze
gółowych uprawnienie to przyznano również innym uczestnikom postępowania.
Związane jest to z tym, że adresatem postanowienia może być nie tylko strona, lecz
także mogą nim być inni uczestnicy postępowania, np. świadkowie, biegli, osoby trze
cie. Konsekwentnie zatem przyznano im też uprawnienie do wniesienia zażalenia na
dotyczące ich postanowienia, jeżeli Kodeks postępowania administracyjnego wprost
o tym stanowi (np. art. 88 § 1). W postępowaniu podatkowym tak również należy
interpretować legitymację do wniesienia zażalenia.
562 Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) posta
nowienia stronie (art. 141 § 2 k.p.a., art. 236 § 2 o.p.). Regułą jest, że postanowienia,
od których służy zażalenie, są doręczane na piśmie, a jeżeli strona lub uczestnik po
stępowania wyrażą na to zgodę - za pomocą środków komunikacji elektronicznej
(art. 125 § 1 w związku z art. 391 § 1 k.p.a., art. 218 w związku z art. 144a o.p.). Jeżeli
chodzi o wymagania co do treści, formy i trybu wnoszenia zażalenia, to odpowiednie
zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołania.
Zażalenie jest środkiem zaskarżenia względnie suspensywnym. Wniesienie za

O żalenia nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia, ale organ ad
ministracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie,
gdy uzna to za uzasadnione (art. 143 k.p.a.). W postępowaniu podatkowym Ordynacja
podatkowa nie reguluje mocy zażalenia. Uregulowana została wykonalność postano
wień. Postanowienia nieostateczne, które nakładają obowiązek podlegający egzekucji
administracyjnej, są tytułem egzekucyjnym tylko wtedy, gdy postanowieniu nadano
rygor natychmiastowej wykonalności (art. 239j w związku z art. 239a o.p.).
563 Do rozpatrzenia zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań

(art. 144 k.p.a., art. 239 o.p.). Zastrzeżenie „odpowiedniości ” stosowania przepisów
o odwołaniach do zażaleń trzeba traktować jako wyraz przezorności ustawodawcy,
który liczy się z możliwością istnienia nieprzewidzianych odrębności postanowień
i trybu rozpatrywania zażalenia. Zresztą również takie zastrzeżenie „odpowiedniości”
jest poczynione w art. 126 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - w art. 219 o.p.
w odniesieniu do przepisów o decyzjach, które mają zastosowanie do postanowień.
Praktyczne skutki zastrzeżenia „odpowiedniości” mogą ujawnić się ze względu na brak
suspensywnego skutku zażalenia oraz przede wszystkim w odniesieniu do zażalenia
wnoszonego jako środek niesamoistny, bo wtedy kwestionuje się postanowienie po
dejmowane w uproszczonej formie, często ogłoszone ustnie, bez uzasadnienia.
Część czwarta
CZYNNOŚCI PROCESOWE TRYBU
NADZWYCZAJNEGO POSTĘPOWANIA
ADMINISTRACYJNEGO
Rozdział XVI
ZAGADNIENIE WADLIWOŚCI DECYZJI

ADMINISTRACYJNEJ
Decyzja administracyjna jest prawidłowa, jeżeli łącznie spełnia dwie prze- 564
O słanki:
1) jest zgodna z normami materialnego prawa administracyjnego;
2) została wydana zgodnie z normami procesowego prawa administracyjnego.
Decyzja naruszająca normy materialne lub procesowe jest wadliwa. W klasycznej dok
trynie prawa administracyjnego koncepcja prawidłowości decyzji administracyjnej
oparta była na zgodności z normami materialnego prawa administracyjnego i proce
sowego prawa administracyjnego obowiązującymi w dniu wydania decyzji1. Współ
czesna koncepcja uwzględnia nadto wydanie decyzji administracyjnej na podstawie
aktu normatywnego niekonstytucyjnego, a w zakresie decyzji administracyjnej wyda
nej na podstawie przepisu prawa unijnego - orzeczenia TSUE o nieważności przepisu
prawa unijnego, jak i wadliwości jego wykładni2. Przesłanki prawidłowości decyzji ad
ministracyjnej - widzianej jako procesowa forma aktu administracyjnego - mogą być
rozpatrywane z uwagi na poprawność rozstrzygnięcia sprawy, której decyzja dotyczy,
konkretyzując prawa i obowiązki stron. W tym przypadku zagadnienie wadliwości
decyzji administracyjnej będzie rozpatrywane szczegółowo odnośnie do poszczegól
nych elementów decyzji oraz postępowania, w którym ją wydano.
Teoria wadliwości decyzji administracyjnej musi pogodzić ze sobą wymagania inte- 565
resu ogólnego (zbiorowego, społecznego) oraz interesu jednostkowego (indywidual
nego), musi również godzić ze sobą wymagania wynikające z zasady praworządności
1 „Akt administracyjny jest wtedy prawidłowy: 1) jeśli został prawidłowo, tj. zgodnie z prawdą, ustalony
stan faktyczny danego stosunku; 2) jeśli została prawidłowo, tj. zgodnie z zasadami prawidłowej wykładni,
wybrana norma prawna; 3) jeśli z obu przesłanek została prawidłowo wyprowadzona konkluzja (sentencja
aktu administracyjnego)”, por. E. Iserzon, H. Groszyk, A. Słomiński, Prawo do zaskarżenia aktu
administracyjnego, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska”, 1.1, Lublin 1954, s. 50.
2 B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Krawczyk, W. Sawczyn, M. Sieniuć, A. Skoczylas,
A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2017,
s. 279 i 280.
394 Rozdział XVI. Zagadnienie wadliwości decyzji administracyjnej
i z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Mając to na uwadze, trzeba uznać słusz

ność stwierdzenia, że jakakolwiek, choćby najmniejsza wada decyzji nie może już po
wodować wycofania jej z obrotu prawnego. Przemawia to za trafnością stanowiska
doktryny, w której przy badaniu zagadnienia wadliwości decyzji administracyjnych
przyjmuje się założenie istnienia gradacji wad decyzji; określony ciężar gatunkowy
wad powoduje zastosowanie określonych sankcji w zakresie skutków prawnych decyzji
w postaci albo sankcji wzruszalności decyzji, albo też sankcji nieważności decyzji3.
Rozważenie zagadnienia wadliwości decyzji w zakresie zdolności do wywoływania

skutków prawnych jest w pełni uzasadnione. Celem, któremu służy wydanie decyzji,
jest wywołanie skutku prawnego, a zatem pozbawienie decyzji tej zdolności należy do
kwestii o charakterze zasadniczym.
566 XV Koncepcja nieważności decyzji opiera się na założeniu, że decyzje nieważne nie
V wywołują skutku prawnego od momentu wydania, są aktami pozornymi, nieist
niejącymi, niemającymi mocy prawnej. Założenie będące u podstaw koncepcji wzru
szalności decyzji jest inne, bo uznaje się, że decyzje wzruszalne wywołują skutki praw
ne, mają moc obowiązującą do czasu ich usunięcia z obrotu prawnego.
Koncepcja decyzji nieważnej, potraktowanej jako akt pozorny, nasuwa uwagi

© krytyczne. Przede wszystkim powstaje pytanie o argumenty, na których przed
stawiciele doktryny prawa administracyjnego budują twierdzenie, że decyzja nieważna
jest aktem pozornym, aktem nieistniejącym. Wypada stwierdzić, że takich argumen
tów, wypowiedzianych wprost, po prostu brak. Spróbujmy założyć, że takie argumenty
jednak są, i podejmijmy próbę ich wyszukania.
Decyzja administracyjna jest czynnością prawną, a czynność prawna polega na

©oświadczeniu woli składanym w celu wywołania określonych skutków prawnych.
Jeżeli przyjmiemy, że do istotnych elementów czynności prawnej należy wywołanie
skutków prawnych, to jeżeli ten element nie wystąpi, będziemy mogli powiedzieć, że
czynność prawna nie istnieje4, a zatem decyzja nieważna, niebędąca zdolną do wywo
łania skutku prawnego, jest aktem pozornym. I tu kryłaby się odpowiedź na postawione
pytanie. Jeżeli natomiast uznamy, że czynność prawna jest wyłącznie środkiem służą
cym do osiągnięcia określonego skutku prawnego, umiejscawiając ten skutek poza sa
mym pojęciem czynności prawnej, to nie będziemy mogli twierdzić, że brak skutku
prawnego powoduje nieistnienie czynności prawnej, a w konsekwencji nie będziemy
mogli uznać decyzji nieważnej za akt pozorny5. Rozstrzygnięcie kwestii, czy decyzja
nieważna jest aktem pozornym, czy też ma ona moc prawną, ma istotne znaczenie.
3 Szerzej o wadliwości decyzji administracyjnej B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej,

Wrocław 1986, s. 28 i n. oraz powołana tam literatura.
4 J. Preussner-Zamorska, Nieważność jako postać wadliwości czynności prawnej, Kraków 1977, s. 74.
5 J. Preussner-Zamorska, Nieważność czynności prawnej wprawie cywilnym, Warszawa 1983, s. 34 i n.
oraz s. 104 i n. i podana tam literatura.
Rozdział XVI. Zagadnienie wadliwości decyzji administracyjnej 395
Akt pozorny nie wchodzi do obrotu prawnego, nie ma cechy prawomocności, nikt tym
aktem nie będzie związany ani też nie będzie potrzeby eliminowania go z obrotu praw
nego przy zastosowaniu trybu określonego przepisami prawa. Uznanie decyzji nie
ważnej za akt pozorny oznacza postawienie znaku równości pomiędzy pojęciem decyzji
nieważnej i pojęciem decyzji nieistniejącej.
Odpowiedź na pytanie, czy konstytutywnym elementem pojęcia czynności prawnej jest

zdolność do wywołania skutku prawnego, nie jest łatwa.
Doktryna prawa administracyjnego nie zajmuje się szerzej problematyką czyn

©ności prawnej, brak również obszerniejszych rozważań o tych zagadnieniach
w teorii prawa. Doktryna prawa cywilnego nie zajmuje w tej kwestii stanowiska jed
noznacznego. Wychodząc z różnie określanego w szczegółach, ale generalnie akcep
towanego pojęcia czynności prawnej, rozumianej jako oświadczenie woli złożone w ce
lu wywołania skutku prawnego, należy uznać, że decyzja nieważna ma moc prawną.
Skoro więc elementem konstytutywnym czynności prawnej jest oświadczenie woli, a jej
celem jest wywołanie skutku prawnego umiejscowionego poza pojęciem czynności
prawnej, to decyzja nieważna nie może być aktem pozornym czy tym bardziej aktem
nieistniejącym. Taka decyzja istnieje, ponieważ istnieje tzw. zewnętrzny stan faktycz
ny czynności prawnej6, jednakże ze względu na wady, jakimi dotknięta jest decyzja,
nie będzie ona zdolna do wywołania skutku prawnego.
Po takim stwierdzeniu od razu nasuwa się pytanie, jakie znaczenie ma w obrocie praw
nym decyzja, która nie jest zdolna do wywołania skutku prawnego. Aby na to pytanie
odpowiedzieć, trzeba powiązać rozważania o czynności prawnej z zagadnieniem skut
ku prawnego decyzji administracyjnej.
Skutkiem prawnym decyzji administracyjnej będzie powstanie, zmiana, wy 567

O gaśnięcie konkretnego stosunku prawnego lub też stwierdzenie istnienia albo
nieistnienia tego stosunku. Z momentem wejścia do obrotu prawnego decyzja wy
wołuje skutki prawne.
Jak teraz pogodzić to następstwo wejścia decyzji do obrotu prawnego z koncepcją

©nieważności? Zagadnienie to łączy się z problemem rozpatrywanym w teorii
prawa - stosunku prawa do rzeczywistości7.
W określeniu stosunku prawa do rzeczywistości dostrzega się dwa przeciw

®stawne sobie nurty badawcze: „wartościująco-normatywny oraz empiryczny, so
cjologiczny. Założenia każdego z tych kierunków mają decydujące znaczenie dla inte
resującej instytucji. Koncepcja nieważności zachodzącej w przypadku, gdy czynność
6 J. Preussner-Zamorska, Nieważność czynności prawnej..., s. 104; zob. też W. Siedlecki, Nieważność

procesu cywilnego, Warszawa 1965, s. 66.
7 T. Zieliński, Nieważność czynności sprzecznych z ustawą w prawie cywilnym, RPEiS 1967/2, s. 69.
nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, opiera się na założeniach pierwszego

z powyższych kierunków. Doktryny «wartościująco-normatywne» nie rozpatrują skut
ków faktycznych ludzkich poczynań, lecz zmierzają do oceny zachowania się w sferze
prawnej. Podatny grunt dla przyjęcia koncepcji nieważności stanowił przede wszyst
kim pozytywizm prawniczy. Stanowisko pozytywizmu uznające jedynie prawo stano
wione umożliwiało traktowanie czynności sprzecznych z ustawą za nieważne, «pozba
wione skutków prawnych» [...]. Nieważność stanowi jedno z podstawowych pojęć
prawnych według normatywizmu i zbliżonych doń poglądów w teorii prawa. Przed
stawiciele tych kierunków rozgraniczają sferę bytu (Sein) i powinności (Sollen). Uwa
żają, że czynność nie wywołuje skutków prawnych w płaszczyźnie normatywnej. Bez
skuteczność nieważnej czynności prawnej jest więc tworem myślenia prawniczego,
pojęciem prawnym (Rechtsbegriff), odrębną kategorią nie dającą się sprowadzić do
«przyrodniczych form myślenia» (naturwissenschaftlichen Denken). Koncepcja nie
ważności decyzji okazuje się nieprzydatna na gruncie tych wszystkich poglądów, które
utożsamiają stosunki prawne bezpośrednio ze stosunkami życiowymi i społecznymi
ujmowanymi jako tzw. «żywe prawo»”8.
Ścisłe rozdzielenie tych dwóch płaszczyzn nie jest możliwe. Nie można wykluczyć
przyjmowania takich rozwiązań prawnych, które nie będą uwzględniały faktycznie za
istniałych zdarzeń, pomijając je w sferze powinności, uznając je za niezdolne do wy
wołania skutku prawnego9. Jeżeli jednak prawo „ignoruje rzeczywistość, nie liczy się
właśnie z faktycznymi następstwami zdarzeń, to w konsekwencji powstaje rozdźwięk
pomiędzy prawem a życiem. Ustawodawca znajduje się wtedy w roli [...] cudotwórcy,
który pragnie odwrócić przeszłość. Rozbieżność pomiędzy tym, co jest, a tym, co być
powinno, występuje ze szczególną wyrazistością w przypadkach tzw. wadliwych czyn
ności prawnych. Właśnie tutaj czynności należące do świata rzeczywistego nie są
uznawane przez prawo, jeśli pozostają w sprzeczności z ustawą. Postulat praworząd
ności, ścisłego przestrzegania prawa wymaga, aby czynności takie nie powodowały
w dziedzinie stosunków prawnych zamierzonych skutków. Z drugiej strony niepod
obna lekceważyć faktów dokonanych, nie brać w rachubę tego, co w następstwie wad
liwej czynności już się stało”10.
Dalsze rozważania trzeba prowadzić przy założeniu, że prawo nie może ignorować
rzeczywistości, a rozwiązania prawne powinny być ze sobą spójne.
568 XX Decyzja administracyjna korzysta z atrybutu domniemania prawidłowości, co

V oznacza, że ma ona moc obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie we właściwym
trybie wyeliminowana z obrotu prawnego11. Dotyczy to wszystkich rodzajów decyzji
8 T. Zieliński, Nieważność czynności..., s. 69-70.

’ T. Zieliński, Nieważność rozwiązania stosunku prawnego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu
Jagiellońskiego” 1968/39, s. 5.
10 T. Zieliński, Nieważność rozwiązania..., s. 5-6.
11 Takie stanowisko zajmuje NSA,którywwyrokuz20.07.1981 r. (SA 1478/81,ONSA 1981/2,poz. 72)
sformułował następującą tezę: „Każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości, a zatem
wadliwych. Uznanie obowiązywania domniemania prawidłowości decyzji administra

cyjnej, które może być obalone wyłącznie we właściwym trybie, oznacza zakwestiono
wanie istnienia w naszym systemie prawnym decyzji administracyjnych nieważnych
z mocy samego prawa* 12. Konstrukcja nieważności z mocy samego prawa może być
zastosowana jedynie wtedy, gdy ustawodawca wyraźnie ustanowi w przepisie prawnym
taki wyjątek od obowiązywania domniemania prawidłowości decyzji.
Uregulowania prawne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordy

nacji podatkowej są podporządkowane założeniu obowiązywania domniemania pra
widłowości decyzji i nie wprowadzają w tym zakresie żadnych wyjątków. Unormowa
nia nadzwyczajnych trybów postępowania, a w interesującej nas kwestii również trybu
stwierdzania nieważności decyzji, nie można bowiem potraktować jako przejawu nad
miaru gorliwości ustawodawcy. Ten tryb występuje w Kodeksie postępowania admi
nistracyjnego i Ordynacji podatkowej, bo wyeliminowanie nieważnej decyzji z obrotu
prawnego może nastąpić tylko przez wydanie decyzji, która stwierdza nieważność innej
decyzji. Dotyczy to również decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność
z mocy odrębnych przepisów prawa, do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., a w po
stępowaniu podatkowym - art. 247 § 1 pkt 7 o.p.
Ponadto, co jest nader istotne z uwagi na konstrukcję nieważności decyzji, Kodeks

postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa wprowadzają przesłanki nie
dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem wykluczają dopuszczalność
wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Decyzja podjęta w przypadku istnienia
przesłanek niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji zawiera jedynie roz
strzygnięcie, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bez
stwierdzenia jej nieważności. Należy również zwrócić uwagę na to, że jeżeli nie zostanie
wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z braku stosow
nego wniosku lub zaniechania wszczęcia postępowania z urzędu, to decyzja obarczona
wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - wyliczo
nymi w art. 247 § 1 o.p., pozostanie w obrocie prawnym.
Rozważania prowadzone odnośnie do elementów konstytutywnych czynności praw 569

nych oraz dotyczące rozwiązań przyjętych w naszym systemie prawnym dają pełną
podstawę do odrzucenia decyzji nieważnej, rozumianej jako akt bezwzględnie nieważ-
organ administracji, który [...] wydał wadliwą decyzję uprawniającą, jest tą decyzją związany do czasu jej
zmiany w sposób przewidziany prawem”.
12 Podobnie postrzega się to zagadnienie w nauce prawa procesowego cywilnego. W. Siedlecki
stwierdza, że: „Orzeczenie sądu wydane w postępowaniu cywilnym musi być uważane za ważne dopóty,
dopóki w drodze innego orzeczenia nie zostanie stwierdzona jego nieważność i w następstwie tego zostanie
ono uchylone lub zmienione. Nie można również przeprowadzać takiego rozróżnienia, jakie w myśl
przepisów prawa cywilnego materialnego przyjmowane jest między zaskarżalnością (zaczepialnością)
a nieważnością czynności prawnej, gdyż nieważność na terenie prawa procesowego cywilnego pojmowana
jest inaczej, w szczególności stanowi ona jedną z przyczyn uzasadniających zaskarżalność orzeczenia
sądowego wydanego w postępowaniu cywilnym” (System Prawa Procesowego Cywilnego, t. III, Wrocław
1986, s. 12).
ny, nieważny z mocy samego prawa, jak również jako pozorny akt nieistniejący. Akt
pozorny nie wchodzi do obrotu prawnego, a więc nie może wywołać skutku praw
nego. Jeżeli jednak ustawodawca przyjmuje w Kodeksie postępowania administracyj
nego, że jest niedopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w ra
zie gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), oznacza to, że
taka decyzja nie jest aktem pozornym. Nadto, gdyby ustawodawca traktował decyzję
nieważną jako akt pozorny, dopuszczałby stwierdzenie nieważności decyzji w postę
powaniu odwoławczym. Z art. 138 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym z art. 233 § 1
o.p. wynika, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności przez organ odwoław
czy, bo wszelkie wadliwości decyzji dają podstawę jedynie do jej uchylenia.
Co zatem różni decyzje nieważne od decyzji wzruszalnych?
Różnic należy szukać w płaszczyźnie skutków prawnych decyzji13. Wchodząc do

© obrotu prawnego, decyzja wywołuje określone skutki prawne. Ustawodawca
może jednak ze względu na stopień wadliwości decyzji uznać ważność już powstałych
skutków prawnych decyzji, uniemożliwiając natomiast powstanie dalszych skutków
prawnych w przyszłości, albo też może skutki prawne decyzji uznać za nieobowiązu-
jące.
570 Za podstawę wyróżnienia wśród wadliwych decyzji tych, które są nieważne, oraz
tych, które są wzruszalne, należy zatem przyjąć jako kryterium zdolność decyzji
do wywoływania skutków prawnych uznanych przez prawo. Decyzje nieważne to
takie, których skutki prawne nie są uznane przez prawo14. Wzruszalne zaś będą te
decyzje, których skutki prawne są przez prawo uznane, ale które są pozbawione zdol
ności do wywoływania skutków prawnych w przyszłości. Czy mając na uwadze to roz
różnienie, możemy powiedzieć, że w Kodeksie postępowania administracyjnego przy
jęto koncepcję nieważności decyzji, skoro uznaje się istnienie nieodwracalnych skut
ków prawnych decyzji nieważnej, a także inne jej skutki, jeżeli upłynął termin 10 lat od
dnia doręczenia lub ogłoszenia takiej decyzji? Uznanie niektórych skutków prawnych
decyzji nieważnej jest uzasadnione tym, że prawo nie może zupełnie ignorować rze
czywistości i nie pozostaje to w sprzeczności z generalną koncepcją, której założeniem
jest nieuznawanie skutków prawnych decyzji dotkniętej nieważnością.
Jak była już o tym mowa na wstępie rozdziału, decyzja jest prawidłowa wtedy,
O gdy jest zgodna z prawa materialnego
normami
Z uwagi na to możemy wyróżnić dwa rodzaje
i normami prawa procesowego.
wadliwości decyzji administracyjnej:
wadliwość materialnoprawną i wadliwość procesowoprawną. Ustawodawca określa,
jakie sankcje znajdują zastosowanie w przypadku jednej albo drugiej wadliwości de
cyzji. W świetle rozwiązań prawnych przyjętych w Kodeksie postępowania admini-
13 B. Adamiak, Wadliwość decyzji..., s. 28 i n.

14 B. Adamiak, Wadliwość decyzji..., s. 40; J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji
administracyjnych, Warszawa 1967, s. 98-99.
stracyjnego i Ordynacji podatkowej możemy stwierdzić, że wadliwość prawnoproce-

sowa decyzji powoduje sankcję skutkującą wzruszalnością decyzji w trybie wznowienia
postępowania, wadliwość zaś materialnoprawna - sankcję nieważności decyzji. Od tej
reguły są w obu ustawach przewidziane wyjątki, np. pojęciem rażącego naruszenia
prawa bowiem (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 3 o.p.) należy objąć nie tylko
rażące naruszenie prawa materialnego, lecz także procesowego, natomiast wadliwość
wymieniona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - w art. 240 § 1
pkt 6 o.p. będzie wynikiem naruszenia zarówno norm prawa procesowego, jak i prawa
materialnego.
We współczesnej regulacji materialnoprawnej wprowadzona jest szeroko nowa kon

cepcja sankcji wobec wadliwych decyzji - sankcja niezgodności z prawem15. Takie roz
wiązanie przyjmuje np. ustawa z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu prze
strzennym16, stanowiąc w art. 53: „Nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu
lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia
upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje
się odpowiednio” (ust. 7). „Nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicz
nego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu
postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia
lub ogłoszenia” (ust. 8).
Zagadnienia wadliwości decyzji administracyjnej nie należy łączyć z zagadnieniem 571

decyzji nieistniejącej, ponieważ jest to odrębna kwestia.
Wyróżniając kategorię pojęcia „decyzja nieistniejąca”, należy to pojęcie określić

© oraz wskazać kryteria odróżnienia tych decyzji od decyzji wadliwych. W dok
trynie charakteryzuje się czynności prawne nieistniejące jako „takie zachowanie fak
tyczne, zmierzające do wywołania skutków prawnych, któremu brak jest «konstytu
tywnego elementu» danego aktu, które to zachowanie tylko z pozoru przedstawia się
jako czynność prawna”17. Reprezentowane jest również stanowisko, że czynność praw
na nieistniejąca jest to czynność, która nie stwarza nawet pozoru czynności w sensie
prawnym18. Z tym jednak stanowiskiem nie można się zgodzić, albowiem czynność
prawna nieistniejąca jest zdarzeniem faktycznym, obiektywnie istniejącym, stwarza
jącym pozory czynności prawnej. Właśnie to stwarzanie pozoru czynności prawnej
powoduje, że zachodzi potrzeba zastanowienia się nad jej bytem prawnym19. Trzeba
dodać, że w doktrynie wskazuje się z dostateczną precyzją te „konstytutywne elementy”
15 Zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Krawczyk, W. Sawczyn, M. Sieniuć, A. Skoczylas,

A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe..., s. 285 i 286.
16 Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.
17 J. Preussner-Zamorska, Nieważność czynności..., s. 105-106 i podana tam literatura.
18 S. Hanausek, Orzeczenie sądu rewizyjnego w procesie cywilnym, Warszawa 1966, s. 189 i n.
19 Zob. K. Korzan, Wyroki nie istniejące, „Przegląd Prawa i Administracji” 1976/YII, s. 190.
czynności (aktu), a nawet podkreśla się, że sytuacji, w których brak takich elementów
powoduje nieistnienie czynności prawnej, nie da się wyliczyć wyczerpująco20.
572 XX Charakteryzując zagadnienie decyzji nieistniejących, trzeba wyróżnić dwie sy-

v tuacje:
1) nieistnienie postępowania administracyjnego. Decyzje wydane w nieistniejącym
postępowaniu zawsze będą decyzjami nieistniejącymi. Z istoty postępowania ad
ministracyjnego wynika, że może się ono toczyć wtedy, gdy występują w nim co
najmniej dwa podmioty, musi więc istnieć organ administracji publicznej, który
ma zdolność prawną do prowadzenia postępowania, oraz musi być strona. Brak
jednego z tych podmiotów powoduje nieistnienie postępowania administracyjne
go;
2) wydanie decyzji nieistniejących w postępowaniu administracyjnym21. Mając na
uwadze rozwiązania przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego i Or
dynacji podatkowej, do decyzji nieistniejących należy zaliczyć decyzje niezawiera-
jące wymaganych przepisami cech zewnętrznych oraz decyzje niedoręczone (nie-
ogłoszone) stronie22. Decyzja administracyjna musi bowiem odpowiadać określo
nym w prawie procesowym przesłankom odnośnie do jej struktury jako prawnej
wypowiedzi organu administracji publicznej. Przesłanki te określają art. 107 § 1
i art. 109 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - art. 210 § 1 i art. 211 o.p.
Konieczne jest oczywiście rozgraniczenie przypadków wadliwości decyzji spowodo

wanych naruszeniem tych przesłanek od przypadków, kiedy mamy do czynienia z de
cyzją nieistniejącą. Jeżeli decyzja nie spełnia wymagań konstytutywnych dotyczących
struktury prawnej tego aktu, to zaliczymy ją do decyzji nieistniejących. W doktrynie
i w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że chodzi o takie wymagania, jak: oznaczenie
organu administracji publicznej, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy (tzw. os
nowa decyzji), podpis osoby powołanej do wydania decyzji.
Drugą przesłanką bytu prawnego decyzji, uregulowaną w Kodeksie postępowania ad

ministracyjnego, jest jej ogłoszenie lub doręczenie stronie, co wynika z treści art. 110
§1 k.p.a., stanowiącego, że: „Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest
nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej”.
W postępowaniu podatkowym zasadę tę przyjmuje art. 212 o.p., stanowiący: „Organ
podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Decyzje,
o których mowa w art. 67d, wiążą organ podatkowy od chwili ich wydania”. Przepisy
wyraźnie wskazują na to, że byt prawny decyzji rozpoczyna się od ujawnienia woli
organu na zewnątrz przez ogłoszenie lub doręczenie decyzji i od tej reguły obie ustawy
nie wprowadzają żadnych wyjątków.
20 K. Korzan, Wyroki nie istniejące..., s. 192 i podana tam literatura.

21 K. Stefko odróżniał nieistniejące wyroki od nieistniejącego procesu, zob. Wadliwe akty sądu
w postępowaniu cywilnym [w:] Księga pamiątkowa dla uczczenia pracy naukowej K. Przybyłowskiego,
Warszawa 1964, s. 325.
22 Na temat decyzji nieistniejących zob. B. Adamiak, Wadliwość decyzji..., s. 46 i n.
Decyzje nieistniejące nie korzystają z domniemania prawidłowości i nie wcho

O dzą do obrotu prawnego. Stwierdzenie ich nieistnienia może nastąpić bez za
chowania szczególnych wymagań co do trybu postępowania i formy oraz w każdym
czasie.
Rozdział XVII
WERYFIKACJA DECYZJI I POSTANOWIEŃ

W TRYBACH NADZWYCZAJNYCH
1. Relacje między weryfikacją na drodze administracyjnej

i weryfikacją na drodze sądowej
573 System nadzwyczajnych trybów postępowania składa się z: postępowania w sprawie
wznowienia postępowania, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji,
postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifi-
kowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten jest oparty na zasadzie niekonku-
rencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko
określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Na
ruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji de
cyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności de
cyzji. Pierwszeństwo ma tryb najdalej idący, tj. tryb postępowania w sprawie stwier
dzenia nieważności. W razie wszczęcia trybów nadzwyczajnych pierwszeństwo ma za
tem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Postępowanie wszczęte
np. w sprawie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1, art. 145a § 1,
art. 145b k.p.a., a w postępowaniu podatkowym na podstawie art. 240 § 1 o.p. podlega
zawieszeniu. W razie gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zakończy
się decyzją o stwierdzeniu nieważności, postępowanie w sprawie wznowienia postę
powania podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a„ art. 208 o.p.).
574 Weryfikacja decyzji odbywająca się w trybach nadzwyczajnych w drodze administra

cyjnej oraz weryfikacja decyzji w drodze sądowej jest oparta na zasadzie konkuren
cyjności, bo od podmiotu legitymowanego do złożenia skargi zależy wybór drogi
weryfikacji decyzji ostatecznej. Przyjęcie tych dwóch dróg weryfikacji decyzji osta
tecznych i oparcie ich na zasadzie konkurencyjności wymaga unormowania w razie
równoczesnego uruchomienia weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze admi
nistracyjnej i na drodze sądowej. Będzie to miało miejsce zarówno w razie złożenia
przez stronę żądania wszczęcia postępowania, a następnie skargi do sądu administra
cyjnego w sytuacji wielości stron w postępowaniu administracyjnym, które dokonają
k
1. Relacje między weryfikacją na drodze administracyjnej i weryfikacją... 403
wyboru różnych dróg weryfikacji decyzji ostatecznej, jak i w razie złożenia przez stronę
skargi do sądu administracyjnego, a podjęcia z urzędu weryfikacji na drodze admini
stracyjnej. Rozwiązując kolizję dróg weryfikacji decyzji administracyjnej, ustawodawca
przyjmował pierwszeństwo drogi administracyjnej1.
Takie rozwiązanie przyjmował art. 35 ust. 4 ustawy o NSA, który stanowił: „Nie
©
lenia
można wnieść skargi do sądu, jeżeli toczy się postępowanie w celu zmiany, uchy
lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności”. Przyznanie pierwszeń
stwa weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej było krytykowane z uwagi na
ograniczenie prawa jednostki do sądu. Dlatego też Sąd Najwyższy w uchwale składu
siedmiu sędziów z 15.10.1992 r. (III AZP 18/92, OSP 1994/1, poz. 13) przyjął, że:
„1. Przepis art. 199 § 3 k.p.a. nie zawiera zakazu jednoczesnego wniesienia skargi do
Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz podania o wznowienie postępowania lub
żądania stwierdzenia nieważności decyzji. 2. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie
nieważności lub o wznowienie postępowania (art. 199 § 3 k.p.a.) przed wniesieniem
skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi przesłanki odrzucenia jej
przez sąd”.
Wobec prawie identycznego brzmienia uchylonego art. 199 § 3 k.p.a. i art. 35 ust. 4
ustawy o NSA stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy miało moc wiążącą. Od tak usta
nowionego pierwszeństwa drogi administracyjnej weryfikacji decyzji administracyjnej
odchodzi Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które nie zawiera
już rozwiązania o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, jeżeli toczy
się postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważ
ności aktu. Nadal j ednak obowiązuje pierwszeństwo tej drogi. Zgodnie bowiem z art. 56
p.p.s.a.: „W razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administra
cyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia po
stępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu”.
Przy rozważeniu związku weryfikacji na drodze postępowania sądowoadministracyj-

nego z weryfikacją na drodze administracyjnej należy uwzględnić dopuszczalność sa
mokontroli przez organ administracji publicznej po wniesieniu skargi do sądu ad
ministracyjnego. Dopuszczalność weryfikacji przez organ administracji publicznej,
który wydał zaskarżoną decyzję, otwiera się po wniesieniu skargi do sądu w ustawowym
terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, pod warunkiem że pozostaje to w zakresie jego
właściwości i uwzględnienia skargi w całości (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Wymaga też rozwa
żenia, czy dopuszczalne jest wszczęcie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania
administracyjnego po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. W uchwale
z 5.06.2017 r„ II GPS 1/17 (CBOSA) NSA przyjął: „W trakcie postępowania sądo-
woadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany,
1 Takie rozwiązanie przyjmował art. 199 § 3 k.p.a. uchylonego działu VI „Zaskarżalność decyzji do sądu
administracyjnego”, stanowiąc: „Nie można wnieść skargi do sądu administracyjnego na decyzję, jeżeli
właściwy organ administracji państwowej wszczął postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia
nieważności decyzji albo wznowił postępowanie”.
404 Rozdział XVII. Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach...
uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie

kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej
obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [...] do czasu prawo
mocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego”.
57 5 Rozważając relację między weryfikacją decyzji administracyjnej na drodze admini

stracyjnej i drodze sądowej, należy zagadnieniem tym objąć też dopuszczalność we
ryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej po weryfikacji na drodze
sądowej. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje tę kwestię tylko w razie
podjęcia weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej przez pro
kuratora, stanowiąc w art. 189 k.p.a.: „Prokurator, który wniósł skargę na decyzję or
ganu administracji publicznej do sądu administracyjnego, nie może z tych samych
przyczyn wnieść sprzeciwu”.
Dopuszczalność weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej po

oddaleniu skargi przez sąd administracyjny należy rozważać w płaszczyźnie prawo
mocności wyroku sądu administracyjnego i granic powagi rzeczy osądzonej. Artykuł
57 ust. 1 uchylonej ustawy o NSA stanowił, że orzeczenia sądu administracyjnego są
prawomocne. Ustawa o NSA nie regulowała skutków prawomocności orzeczeń sądu,
ale na podstawie art. 59 ustawy o NSA do postępowania sądowoadministracyjnego miał
zastosowanie art. 365 § 1 k.p.c.: „Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd,
który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy admini
stracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby”.
Obowiązująca regulacja postępowania sądowoadministracyjnego skutki prawomoc

ności reguluje w art. 170 p.p.s.a., stanowiąc: „Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko
strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przy
padkach w ustawie przewidzianych także inne osoby”.
Granice powagi rzeczy osądzonej wyznacza art. 171 p.p.s.a., stanowiąc: „Wyrok
O prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze
skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia”. Prawomocnym orzeczeniem sądu ad
ministracyjnego o oddaleniu skargi związane są zatem nie tylko strony postępowania
sądowoadministracyjnego, ale i organy wyższego stopnia w postępowaniu admini
stracyjnym. W takim zatem ujęciu należy rozpatrywać dopuszczalność nadzwyczaj
nych trybów postępowania administracyjnego.
576 Wyrok oddalający skargę powoduje niedopuszczalność postępowania w sprawie

stwierdzenia nieważności decyzji.
Przesłanki nieważności decyzji będące podstawą weryfikacji na drodze admi

© nistracyjnej i na drodze sądowej w pełni się pokrywają (art. 156 § 1 k.p.a., art. 247
1. Relacje między weryfikacją na drodze administracyjnej i weryfikacją... 405
§ 1 o.p., art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 p.p.s.a.). Sąd, nie będąc związany granicami skargi,
obowiązany jest zbadać zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem ustalić w peł
nym zakresie przestrzeganie przepisów prawa. Ocena sądu administracyjnego wyra
żona w wyroku oddalającym skargę na decyzję wiąże organ właściwy do stwierdzenia
nieważności decyzji, mając w tym zakresie powagę rzeczy osądzonej. Tylko zaskarżenie
wyroku sądu może doprowadzić do pozbawienia przymiotu prawomocności, a zatem
tylko ta droga służy stronie, której skarga nie została uwzględniona.
W uchwale z 7.12.2009 r. (I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2, poz. 18, LEX nr 530338)
Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: „Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od
której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno
zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157
§ 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ
administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok są
du - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W po
zostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żą
danie co do istoty, stosując art. 158 § Iw związku z art. 156 § 1 k.p.a.”.
Ordynacja podatkowa, w razie oddalenia skargi przez sąd administracyjny, expressis

verbis wyłącza dopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności de
cyzji, stanowiąc w art. 249 § 1 pkt 2: „Organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie
wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli
w szczególności: [...] sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie
oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4”.
Rozważając dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego po wyroku

oddalającym skargę, należy zwrócić uwagę na to, że postępowanie w sprawie wzno
wienia postępowania administracyjnego związane jest z wadliwością procesową w za
kresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ujawnienie wad procesowych (np. fałszu
dowodów) może nastąpić po podjęciu wyroku oddalającego. W tym zakresie, w jakim
zatem ocena prawna przyjęta w wyroku nie ma powagi rzeczy osądzonej, należałoby
opowiedzieć się za dopuszczalnością wznowienia postępowania administracyjnego, co
ma istotne znaczenie zwłaszcza z uwagi na brak ograniczeń czasowych dopuszczalności
wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na drodze administra
cyjnej.
Takie stanowisko NSA przyjął w jednym z pierwszych wyroków dotyczących tej

©kwestii (wyrok z 30.04.1986 r., SA/Wr 137/86, ONSA 1986/1, poz. 29), stwier
dzając: „1. Przymiot «prawomocności» wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
dotyczy tylko sfery zgodności z prawem decyzji ostatecznej i nie stwarza przeszkód jej
zmiany lub uchylenia w nadzwyczajnym trybie administracyjnym przewidzianym dla
wzruszenia decyzji prawnie niewadliwych. 2. Dopuszczalne jest wznowienie postępo
wania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd admini-
stracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią
przesłanki do wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 k.p.a.”.
Należy w pełni podzielić stanowisko sądu wyrażone w powołanym wyroku co do

O dopuszczalności wszczęcia, po wyroku oddalającym skargę na decyzję, postępo
wania w sprawie uchylenia, zmiany decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą nie-
kwalifikowaną z uwagi na odrębność oceny podstaw uchylenia, zmiany decyzji, a zatem
braku w tym zakresie powagi rzeczy osądzonej. W tym trybie o uchyleniu (zmianie)
decyzji przesądzające są, w granicach wyznaczonych przepisami prawa materialnego,
względy celowościowe: ochrona interesu społecznego, słusznego interesu strony, sta
nów wyższej konieczności.
Wyrok uwzględniający skargę powoduje bezprzedmiotowość nadzwyczajnych trybów

postępowania administracyjnego. Nie stanowi przeszkody do podjęcia postępowania
nadzwyczajnego oddalenie skargi ze względu na brak legitymacji do zaskarżenia decyzji
(postanowienia) do sądu administracyjnego, odrzucenie skargi, umorzenie postępo
wania sądowoadministracyjnego.
577 Przepisy szczególne mogą stanowić o ograniczeniu możliwości uruchomienia nad

zwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Takie rozwiązanie przyjęła
ustawa z 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów2, stanowiąc w art. 82:
„1. Od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia de
cyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowie
nia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji. 2. Przepis
ust. 1 stosuje się odpowiednio do postanowień Prezesa Urzędu”.
2. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania
578 A Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną moż-

V liwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej za
kończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było do
tknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisach
prawa procesowego3 lub ustawach szczególnych.
Instytucja wznowienia postępowania ma charakter mieszany, ponieważ występują

w niej elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia decyzji, jej odwołalności
oraz - w ograniczonym zakresie - środka nadzoru. Zgodnie z art. 147 k.p.a., a w po
stępowaniu podatkowym ygodnie z art. 241 § 1 o.p. - wznowienie postępowania na-
2 Dz.U. z 2019 r. poz. 369.

3 Zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 230;
W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242.
2. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania 407
stępuje z urzędu, czyli w tym wypadku możemy mówić o odwołalności decyzji w zna
czeniu wcześniej przyjętym, bo organem właściwym do wznowienia postępowania jest
organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a., art. 244 § 1 o.p.),
lub też wznowienie to następuje na żądanie strony, czyli będzie to wtedy środek za
skarżenia. Wyjątkowo została dopuszczona dewolucja kompetencji (art. 150 § 2 k.p.a.,
art. 244 § 2 o.p.), czyli w takim wypadku, gdy wznowienie postępowania następuje
z urzędu, i to z inicjatywy organu wyższego stopnia, możemy mówić o wznowieniu
postępowania jako o środku nadzoru.
Przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. Kodeks postępowania 579

©administracyjnego i Ordynacja podatkowa opierają dopuszczalność wznowienia
postępowania na dwóch przesłankach:
1) rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną;
2) wystąpienia jednej z wyliczonych wyczerpująco4 w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 oraz
art. 145b § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - w art. 240 § 1 o.p., podstaw
prawnych wznowienia postępowania.
Ostateczność decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną jako przesłanka wzno- 580

wienia postępowania jest uzasadniona niekonkurencyjnością środków zaskarżenia
i dróg weryfikacji decyzji administracyjnej. Dopuszczalność wznowienia postępowania
w sprawie, w której wydano decyzję nieostateczną, prowadziłaby do konkurencji po
między odwołaniem (wnioskiem o ponowne rozstrzygnięcie sprawy) a wznowieniem
postępowania. Biorąc pod uwagę odmienną konstrukcję prawną tych dwóch instytucji
procesowych, należy stwierdzić, że dopuszczenie konkurencji pomiędzy nimi byłoby
sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności i powodowałoby ograniczenie zakresu weryfi
kacji decyzji nieostatecznej, albowiem zakres kompetencji organu odwoławczego jest
szerszy niż organów przeprowadzających weryfikację decyzji w trybach nadzwyczaj
nych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4.09.1981 r. (II SA 52/81, ONSA
1981/2, poz. 83) słusznie więc uznał, że: „Potraktowanie przez organ I instancji odwo
łania strony jako wniosku o wznowienie postępowania i bezpodstawne skorzystanie
4 Przepisy ustaw szczególnych mogą rozszerzyć zakres wad będących podstawą uchylenia decyzji
w trybie wznowienia postępowania. Takie rozwiązanie przyjmował art. 29 ust. 2 nieobowiązującej ustawy
z 14.03.2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U.
z 2017 r. poz. 1789 ze zm.J, który stanowi: „Przesłankami do wznowienia postępowania o nadanie stopni
doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora mogą być także, oprócz wymienionych w Kodeksie
postępowania administracyjnego, ujawnione okoliczności wskazujące na to, że stopień doktora lub doktora
habilitowanego albo tytuł profesora został nadany na podstawie dorobku powstałego z naruszeniem prawa,
w tym praw autorskich, lub dobrych obyczajów w nauce”. Inne rozwiązanie przyjmuje ustawa
z 20.07.2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. poz. 1668 ze zm.). Zgodnie z art. 194
„W przypadku zaistnienia określonych w Kpa przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego
w sprawie nadania stopnia doktora albo rażącego naruszenia prawa przez podmiot doktoryzujący, RDN
wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania i wskazuje podmiot doktoryzujący, który prowadzi
postępowanie”. Natomiast naruszenie praw autorskich obwarowano sankcja nieważności. Według art. 195
tej ustawy „W przypadku gdy osoba ubiegająca się o stopień doktora przypisała sobie autorstwo istotnego
fragmentu lub innych elementów cudzego utworu lub ustalenia naukowego, podmiot doktoryzujący
stwierdza nieważność decyzji o nadaniu stopnia”.
z tego trybu wobec decyzji nieostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w wyniku
tak wznowionego postępowania”. Wymaga też podkreślenia sytuacja prawna odwrot
nej klasyfikacji, a mianowicie zakwalifikowanie wniosku o wznowienie postępowania
jako odwołania. W razie wniesienia żądania o wznowienie postępowania po upływie
ustawowego terminu do wniesienia odwołania przez stronę, której nie doręczono de
cyzji, pozbawiono udziału w postępowaniu w sprawie, żądania tego nie można zakwa
lifikować jako odwołania i zakończyć postanowieniem stwierdzającym uchybienie ter
minowi do wniesienia odwołania. Żądaniu temu należy nadać bieg postępowaniu
w sprawie wznowienia postępowania.
581 Dopuszczalność wznowienia postępowania milczącego załatwienia sprawy. W po

stępowaniu administracyjnym, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, sprawa może zo
stać załatwiona milcząco. Milczące załatwienie sprawy ma tożsamy przedmiot roz
strzygnięcia, a zatem przedmiotem rozstrzygnięcia jest sprawa indywidualna rozstrzy
gana w drodze decyzji. Niewydanie w ustawowym terminie decyzji rodzi skutek mil
czącego jej załatwienia. Zgodnie z art. 122g k.p.a.: „Do spraw załatwionych milcząco
przepisy rozdziału 12 [...] w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek
wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu,
o którym mowa w art. 122c § 1”. Po nabyciu przymiotu ostateczności milczącego za
łatwienia sprawy wznowienie postępowania jest dopuszczalne.
W trybie wznowienia postępowania może nastąpić również wyeliminowanie z obrotu

prawnego ostatecznego postanowienia, jeżeli służyło na nie zażalenie. Zgodnie bo
wiem z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz posta
nowień określonych w art. 134 stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152 k.p.a.
Takie też rozwiązania przyjmuje art. 219 o.p., stanowiąc o stosowaniu do postanowień,
na które przysługuje zażalenie, i do postanowień stwierdzających: niedopuszczalność
odwołania, uchybienie terminowi do złożenia odwołania i pozostawienie odwołania
bez rozpatrzenia art. 240-246 o.p. dotyczące właśnie wznowienia postępowania.
582 W Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej przyjmuje się

założenie wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowienia postępowania5, z zastrze
żeniem rozwiązań przyjętych w ustawach szczególnych.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym z art. 240 § 1

O pkt 1 o.p., wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie
ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wznowie
nie postępowania na tej podstawie następuje wtedy, gdy wystąpią łącznie trzy prze
słanki.
5 Na temat klasyfikacji podstaw wznowienia postępowania zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylanie

ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 73-74.
Po pierwsze - w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie skorzy

stano z fałszywego dowodu. Może to mieć miejsce zarówno w odniesieniu do dowo
dów wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podat
kowej, jak i oczywiście w stosunku do dowodów nienazwanych. Fałsz dowodu może
polegać na przyjęciu fałszywych zeznań świadków, fałszywej opinii biegłego, na po
służeniu się podrobionym dokumentem.
Po drugie - sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzecze

niem sądu lub innego organu, a w postępowaniu podatkowym - wyłącznie prawo
mocnym orzeczeniem sądu. W Kodeksie postępowania administracyjnego dopusz
czono wyjątki odnośnie do tej przesłanki. Pierwszy wyjątek pojawia się wtedy, gdy
sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest nieodzowne
z wyższych racji, tzn. gdy w ten sposób uniknie się niebezpieczeństwa dla życia lub
zdrowia ludzkiego albo zapobiegnie się poważnej szkodzie dla interesu społecznego.
W postępowaniu podatkowym odstępstwo od tej przesłanki jest dopuszczalne wtedy,
gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie jest niezbędne w celu ochrony
interesu publicznego (art. 240 § 2 o.p.). W takim przypadku można wznowić postę
powanie jeszcze przed stwierdzeniem fałszu dowodu przez sąd lub inny organ (art. 145
§ 2 k.p.a., art. 240 § 2 o.p.)6. Wyjątek drugi wprowadza art. 145 § 3 k.p.a., w myśl którego
wznowienie postępowania może nastąpić wtedy, gdy postępowanie przed sądem lub
innym organem nie może być wszczęte wskutek przedawnienia lub innych prawnie
określonych przyczyn (abolicja, amnestia). Taki też wyjątek jest przyjęty w art. 240 § 3
o.p.
Po trzecie - fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istot

nych w danej sprawie. Oznacza to, że chodzi o fakty, które dotyczą bezpośrednio danej
sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania i mają znaczenie prawne
dla jej rozstrzygnięcia.
Następną podstawą wznowienia postępowania, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 2 583

k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - w art. 240 § 1 pkt 2 o.p., jest wydanie decyzji
w wyniku przestępstwa. W doktrynie kwestią dyskusyjną jest pojęcie przestępstwa,
którym ustawodawca posłużył się w tych przepisach7. Analizując przepisy, staje się
przed dylematem, czy zastosować w ich wykładni ustawową definicję przestępstwa
z przepisów Kodeksu karnego, czy też pojęciu przestępstwa nadawać szerszy sens,
obejmując nim również wykroczenia8. Należy opowiedzieć się za stanowiskiem pierw-
6 „Organ administracji może na podstawie art. 145 § 2 wznowić postępowanie z przyczyn określonych
w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 również przed stwierdzeniem przez sąd lub inny organ sfałszowania dowodu lub
popełnienia przestępstwa, jednak tylko w okolicznościach wskazanych w przepisie. Wznowienie
postępowania i uchylenie decyzji ostatecznej z powyższych przyczyn bez wyjaśnienia, na czym polega
sfałszowanie dowodów, na których oparto poprzednią decyzję, i w okolicznościach nieodpowiadających
hipotezie art. 145 § 2, stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji
wydanej w wyniku takiego postępowania” (wyrokNSA z 5.01.1982 r., II SA 911/81, ONSA 1982/1, poz. 4).
7 J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji..., s. 77.
szym, nadając pojęciu przestępstwa takie znaczenie, jakie ma ono w prawie karnym,
tzn. obejmujące zbrodnie i występki, nigdy zaś wykroczenia. Za takim interpretowa
niem omawianego pojęcia przemawia porównanie rozwiązania przyjętego w art. 145
§ 1 pkt 2 k.p.a. z zamieszczonym w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., a w postępowaniu podat
kowym - z porównania art. 240 § 1 pkt 2 z art. 247 § 1 pkt 8 o.p., w których to przepisach
ustawodawca posłużył się pojęciem szerszym - czynu zagrożonego karą. Gdyby zatem
ustawodawca dążył do wprowadzenia szerszej podstawy wznowienia postępowania niż
wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, posłużyłby się pojęciem czynu zagrożonego
karą, co pozwoliłoby na wznowienie postępowania również w przypadku deliktu ad
ministracyjnego. Pojęcie przestępstwa użyte w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. i w art. 240 § 1
pkt 2 o.p. obejmuje wszelkie przestępstwa, za pomocą których decyzja może być uzys
kana, a zatem w szczególności przestępstwa przeciwko: działalności instytucji pań
stwowych oraz samorządu terytorialnego (rozdz. XXIX k.k.), wymiarowi sprawiedli
wości (rozdz. XXX k.k.), porządkowi publicznemu (rozdz. XXXII k.k.) i wiarygodności
dokumentów (rozdz. XXXIV k.k.)9.
Wznowienie postępowania na tej podstawie jest dopuszczalne, jeżeli łącznie

© zostaną spełnione trzy przesłanki:
1) musi mieć miejsce fakt popełnienia przestępstwa;
2) fakt popełnienia przestępstwa jest stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu
lub innego organu; wyjątki dotyczące tej przesłanki są określone identycznie jak
w odniesieniu do pierwszej podstawy wznowienia postępowania;
3) między wydaniem decyzji a popełnieniem przestępstwa istnieje związek przyczy
nowy, co wymaga szerszego wyjaśnienia.
Wyjaśnienia wymaga użyty w przepisie zwrot „decyzja została wydana w wyniku

O przestępstwa”, albowiem nasuwa się pytanie, czy do wznowienia postępowania
na tej podstawie wystarczy stwierdzenie istnienia związku przyczynowego między sa
mym faktem wydania decyzji a popełnieniem przestępstwa, czy też musi istnieć taki
związek pomiędzy treścią wydanej decyzji a przestępstwem. Przytoczony zwrot prze
pisu należy interpretować w ten sposób, że pomiędzy przestępstwem a wydaniem
decyzji musi zachodzić związek przyczynowy, a więc przy tej podstawie wznowienia
postępowania obojętne będzie to, czy przestępstwo miało wpływ na treść decyzji. Za
taką interpretacją przepisu przemawia porównanie pkt 2 z pkt 1 § 1 art. 145 k.p.a., gdyż
w pkt 1 dopuszczalność wznowienia postępowania uzależniono od wpływu fałszu do
wodu na treść decyzji. Taka też wykładnia wynika w postępowaniu podatkowym
z art. 240 § 1 pkt 1 i 2 o.p.
584 Podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 240 § 1
pkt 3 o.p.) stanowi wydanie decyzji przez pracownika lub przez organ admi
nistracji państwowej podlegających wyłączeniu, stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.,
a w postępowaniu podatkowym - stosownie do art. 130-132 o.p.
M. Sawczuk, Wznowienie postępowania cywilnego, Warszawa 1970, s. 73.

Przy stosowaniu tej podstawy wznowienia postępowania nie trzeba wykazywać wpływu
wady postępowania na treść decyzji, ponieważ przepis wprost tego nie wymaga. Po
równując instytucję wyłączenia pracownika i organu z podstawą wznowienia postę
powania, trzeba stwierdzić, że wznowienie postępowania może nastąpić tylko w kwa
lifikowanych wypadkach naruszenia instytucji wyłączenia10, co jest zaznaczone
w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. użyciem sformułowania „decyzja została wydana”. Przy ocenie
tej podstawy wznowienia postępowania trzeba pamiętać, że instytucja wyłączenia nie
może być stosowana bez uwzględnienia rozwiązań ustrojowych, co sprawia, że nie ma
ona zastosowania, więc nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania.
W uchwale z 5.12.2016 r., IIGPS2/1611 NSA przyjął: „Przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku
żart. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
[...] nie ma zastosowania do członka zarządu województwa, który to organ pełni funkcję
instytucji zarządzającej w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r.
o zasadach prowadzenia polityki rozwoju [...], biorącego udział w postępowaniu pro
wadzonym w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym
mowa w art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych [...],
w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 września 2014 r„ w sytuacji gdy uczestniczył
on w wydaniu zaskarżonej decyzji”.
W art. 24 i 25 k.p.a. stanowi się o „wyłączeniu od udziału w postępowaniu” i wobec

tego trzeba ustalić, jaka jest relacja pomiędzy zwrotami występującymi w przytoczo
nych przepisach. W postępowaniu podatkowym Ordynacja podatkowa, regulując in
stytucję wyłączenia, stanowi też o wyłączeniu od udziału w postępowaniu (art. 131 § 1,
art. 132 § 1 o.p.), natomiast art. 240 § 1 pkt 3 o.p. stanowi o wydaniu decyzji. Tak
również i w tym zakresie należy rozważyć relację między załatwieniem sprawy a wy
daniem decyzji.
Postępowanie administracyjne jest zorganizowanym ciągiem czynności pro

O cesowych, które możemy podzielić na: czynności stadium wyjaśniającego (roz
poznawczego), zaliczając do nich ciąg czynności podejmowanych w celu ustalenia
stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, i czynności decydujące, spro
wadzające się do podjęcia decyzji. Przez „udział w postępowaniu” należy rozumieć
zarówno udział w czynnościach stadium wyjaśniającego (rozpoznawczego), jak
i w czynnościach decydujących. W pojęciu „wydanie decyzji” mieści się natomiast tylko
udział w czynnościach decydujących i wobec tego tylko takie naruszenie przepisów
o wyłączeniu pracownika lub organu stanowi podstawę wznowienia postępowania.
Udział wyłączonego pracownika lub organu w czynnościach stadium wyjaśniającego
ulega natomiast sanacji wtedy, gdy decyzja stanie się ostateczna. Oprócz instytucji wy
łączenia pracownika oraz organu Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza
również wyłączenie członka organu kolegialnego oraz biegłego (art. 27 § 1 k.p.a.,

11 ONSAiWSA 2017/2, poz. 17.
art. 130 § 1 o.p. iart. 84 §2 k.p.a., art. 197 § 2 o.p.), nie ustanawia jednak expressis verbis
gwarancji represyjnych przestrzegania tych przepisów na drodze administracyjnej.
Ustawa z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych12 nadała nowe

brzmienie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., przez dodanie również art. 27 k.p.a., który reguluje
wyłączenie organu kolegialnego. Zmienione brzmienie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. nie
usuwa wątpliwości interpretacyjnych dotyczących sankcji wzruszalności decyzji w try
bie wznowienia postępowania w razie orzekania przez organ kolegialny, w którego
skład wchodził członek podlegający wyłączeniu. Rozszerzenie jego stosowania na
art. 27 k.p.a. oznacza zastosowanie sankcji wzruszalności decyzji w przypadku, gdy
organ kolegialny, który utracił kworum, rozpoznał mimo to sprawę. Artykuł 145 § 1
pkt 3 k.p.a. stanowi expressis verbis o wydaniu decyzji przez organ podlegający wyłą
czeniu, a organ kolegialny podlega wyłączeniu, gdy utraci kworum (art. 27 § 2 k.p.a.).
Dotyczy to również rozwiązania przyjętego w art. 240 § 1 pkt 3 o.p. Gwarancje obiek
tywnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy są podstawą do przyjęcia wykładni roz
szerzenia zastosowania sankcji wzruszalności w trybie wznowienia postępowania na
przypadki naruszenia przepisów o wyłączeniu członka organu kolegialnego. W drodze
wykładni wyprowadzonej z wartości chronionych w Konstytucji RP, jak prawo do
sprawiedliwej i rzetelnej procedury, należy przyjąć, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie
sprawy w składzie, do którego wchodził członek organu kolegialnego wyłączony z mocy
ustawy, stanowi podstawę do wznowienia postępowania wyliczoną w art. 145 § 1 pkt 3
k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - w art. 240 § 1 pkt 3 o.p. Budzi to jednak
zastrzeżenia z punktu widzenia gwarancji ochrony praw nabytych i ochrony trwałości
decyzji ostatecznej. Uzasadnia to wyłączenie wykładni rozszerzającej tej przesłanki
wznowienia postępowania.
585 Kolejną podstawą wznowienia postępowania jest to, że strona bez własnej winy nie
brała udziału w postępowaniu. Ta podstawa wznowienia opiera się na dwóch prze
słankach: na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu i na braku winy
strony. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu
czynności stadium wyjaśniającego (rozpoznawczego) postępowania administracyjne
go, prowadzonych przez organ administracji publicznej. Należy przy tym podkreślić,
że chodzi o udział w czynnościach, „które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia
sprawy i udział w których jest przewidziany w kodeksie”13, a zatem obejmuje zarówno
przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak też i te, gdy nie
brała ona udziału w istotnych czynnościach stadium wyjaśniającego (rozpoznaw
czego). Chodzi tu o udział zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniach
nadzwyczajnych.
Istotną przesłanką jest brak winy strony, co będzie miało miejsce wtedy, gdy
O nie dopuszczono strony do uczestnictwa w postępowaniu bądź wprawdzie stronę
12 Dz.U. z 2018 r. poz. 570.
prawidłowo zawiadomiono o wszczęciu postępowania i jego czynnościach, ale nie

mogła ona wziąć udziału w nich z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia. Jeżeli
zaś prawidłowo zawiadomiona strona zrezygnowała z udziału w postępowaniu, to nie
ma ona podstaw do żądania wznowienia postępowania.
Niedopuszczenie strony do uczestnictwa w postępowaniu będzie występowało

w czterech sytuacjach:
1) gdy o wszczęciu postępowania na wniosek strony organ nie zawiadamia pozosta
łych stron i prowadzi postępowanie bez ich udziału;
2) gdy o wszczęciu postępowania z urzędu organ nie zawiadamia wszystkich stron
w sprawie;
3) gdy organ zawiadamia strony o wszczęciu postępowania, ale następnie nie wzywa
ich do udziału w czynnościach stadium wyjaśniającego postępowania albo wbrew
przepisom prawa nie zapewnia im aktywnego udziału w postępowaniu (np. z na
ruszeniem art. 78 § 1 lub art. 95 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym z naru
szeniem art. 188 lub art. 200 o.p.). Należy podkreślić, że zasada ogólna czynnego
udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a., art. 123 o.p.) gwarantuje stronie
nie tylko prawo do obecności przy czynnościach postępowania, lecz także - a raczej
przede wszystkim - prawo do czynnego w nich udziału. Trzeba się zgodzić ze sta
nowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 10.02.1987 r. (SA/Wr 875/86, ONSA
1987/1, poz. 13), że „pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony
jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uza
sadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.”;
4) gdy organ I instancji nie zawiadamia którejś ze stron o wniesieniu odwołania przez
pozostałe strony (podmioty na prawach strony) i postępowanie odwoławcze toczy
się bez udziału strony albo prowadzi się bez udziału strony postępowanie w którymś
z trybów nadzwyczajnych14.
To wyliczenie przykładowe sytuacji niedopuszczenia do uczestnictwa należy uzupełnić

o przypadek niedopuszczenia do udziału przez niedoręczenie decyzji stronie. Pozbawia
to stronę prawa do obrony na drodze prawa (np. prawa do II instancji). W takim przy
padku strona, której nie została doręczona decyzja, może na tej podstawie żądać wzno
wienia postępowania.
W związku z ustanowionym w art. 10 § 2 k.p.a. wyjątkiem od zasady czynnego

©udziału
mówić o
stron w postępowaniu
niedopuszczeniu do
strony
nasuwa się pytanie, czy w tym przypadku można
uczestnictwa w postępowaniu.
Na to pytanie trzeba odpowiedzieć przecząco. Jeżeli bowiem w Kodeksie postę

® powania administracyjnego określa się sytuację, w której można prowadzić po
stępowanie bez udziału stron, to nie stanowi to przypadku niedopuszczenia strony do
14 J. Litwin, Wznowienie postępowania administracyjnego z powodu niedopuszczenia do uczestnictwa,

„Palestra” 1965/10, s. 42 i n.
uczestnictwa dopóty, dopóki nie stwierdzi się naruszenia art. 10 § 2 k.p.a. Dopiero
w sytuacji wykroczenia poza ramy wyznaczone tym przepisem można mówić o istnie
niu podstawy do wznowienia postępowania z powodu niedopuszczenia strony do
uczestnictwa w postępowaniu. W postępowaniu podatkowym nie można przyjąć takiej
interpretacji. Artykuł 123 § 2 o.p. dopuszcza odstępstwo od zasady czynnego udziału
strony wtedy, gdy wniosek strony zostanie uwzględniony w całości. Ocena tej prze
słanki należy do strony. Strona pozbawiona udziału na podstawie art. 123 § 2 o.p. będzie
mogła domagać się wznowienia postępowania. Nie dotyczy to w postępowaniu podat
kowym przypadków, gdy zgodnie z art. 123 § 2 o.p. przepisy odstępują od zasady czyn
nego udziału strony w określonych rodzajach spraw. Przekroczenie jednak tych granic
stanowi podstawę do żądania przez stronę wznowienia postępowania.
Trzeba jeszcze zaznaczyć, że wznowienie postępowania z powodu niedopuszczenia

stron do uczestnictwa w postępowaniu następuje niezależnie od tego, czy to kwalifi
kowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też
takiego wpływu nie można stwierdzić.
Milczące załatwienie sprawy a brak udziału strony. Podstawa wznowienia postępo

wania administracyjnego wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma zastosowania
do wznowienia postępowania zakończonego milczącym załatwieniem sprawy. Zgod
nie z art. 122d § 1 k.p.a. „Do spraw załatwianych milcząco nie stosuje się przepisów
art. 10 i art. 79a”. Wyłączenie zasady czynnego udziału w postępowaniu powoduje, że
nie można zarzucić wadliwości procesowej uzasadniającej ponowne rozpatrzenie spra
wy.
586 Kolejną podstawą wznowienia postępowania jest ujawnienie istotnych dla sprawy
nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wy
dania decyzji, lecz nie były znane organowi ją wydającemu, o czym stanowi art. 145
§ 1 pkt 5 k.p.a. i art. 240 § 1 pkt 5 o.p. Wznawia się postępowanie na tej podstawie
wtedy, gdy są spełnione łącznie trzy przesłanki.
Po pierwsze - ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są

nowe. Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy
rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgło
szone przez stronę. Szerokie rozumienie tego pojęcia ma swoje uzasadnienie w tym, że
przy nowelizacji w 1980 r. zrezygnowano z wcześniejszego rozwiązania, w którym
przesłanką zastosowania tej podstawy wznowienia postępowania było to, iż okolicz
ności faktyczne i dowody „nie mogły być wówczas powołane przez stronę zaintereso
waną bez jej winy”. Takiego też ograniczenia nie wprowadza art. 240 § 1 pkt 5 o.p.
Okoliczności faktyczne lub dowody dla sprawy istotne to te, które dotyczą przedmiotu
sprawy i mają znaczenie prawne, a więc mają w konsekwencji wpływ na zmianę treści
decyzji w kwestiach zasadniczych15. Jak słusznie przyjmuje NSA, nie stanowi podstawy
wznowienia postępowania „nowa wykładnia przepisów prawnych, dokonana w wy
tycznych naczelnego organu administracji państwowej [...] nie jest bowiem nowym
dowodem ani nowym faktem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.” (wyrok
z 7.09.1982 r„ SA/Kr 588/82, ONSA 1982/2, poz. 83).
Po drugie - okoliczności faktyczne i dowody, o których stanowi się w przepisie, muszą

istnieć w dniu wydania ostatecznej decyzji. Takie rozwiązanie prawne koresponduje
z ukształtowaniem założeń postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.
Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa nie przejęły z roz
porządzenia o postępowaniu administracyjnem zakazu uwzględniania nowych oko
liczności faktycznych i nowych dowodów w postępowaniu odwoławczym, czyli z peł
nym skutkiem prawnym można powoływać się na wszystkie okoliczności faktyczne
i przedstawiać dowody aż do zakończenia sprawy decyzją ostateczną. Jeżeli jednak
okoliczności faktyczne powstały po wydaniu ostatecznej decyzji, to dają one podstawę
do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, a nie będą podstawą wznowienia postę
powania.
Po trzecie - nowe fakty i dowody nie były znane organowi wydającemu decyzję.
Przesłanka ta jest związana z obowiązywaniem w postępowaniu administracyjnym za
sady swobodnej oceny dowodów, a w szczególności z treścią art. 80 k.p.a. i art. 191 o.p.,
stanowiących, że organ administracji publicznej (w postępowaniu podatkowym - or
gan podatkowy) ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana
okoliczność została udowodniona. Organ jest związany oceną materiału dowodowego,
a rozszerzenie podstawy tej oceny przez ujawnienie nowych okoliczności i dowodów
może nastąpić we wznowionym postępowaniu. Trzeba też zaznaczyć, że zmiana oceny
materiału dowodowego już zebranego w sprawie bez jego rozszerzenia nie może sta
nowić podstawy wznowienia postępowania.
Szóstą podstawą wznowienia postępowania jest wydanie decyzji „bez uzyskania 587
wymaganego prawem stanowiska innego organu” (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 240
§ 1 pkt 6 o.p.). W wielu przypadkach normy materialnego prawa administracyjnego
nakładają na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania z innymi or
ganami przy wydawaniu decyzji przez zasięganie ich opinii, dokonywanie uzgodnienia
treści rozstrzygnięcia sprawy. Do nowelizacji z 1980 r. w Kodeksie postępowania ad
ministracyjnego nie było uregulowania tej kwestii, postanowienia przepisów o obo
wiązku współdziałania były w większości przypadków bezsankcyjne. Lukę wypełniono
za pomocą nowelizacji w 1980 r„ określając w art. 106 k.p.a. tryb postępowania przy
współdziałaniu uregulowanym w normach materialnego prawa administracyjnego
oraz ustanawiając w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. konsekwencje prawne naruszenia tych
15 Podkreśla to NSA w wyroku z 25.06.1985 r. (I SA 198/85, ONSA 1985/1, poz. 35): „Przez nową
okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) należy rozumieć taką okoliczność, która mogła
mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy”.
norm. Podstawą wznowienia postępowania jest zatem w tym przypadku naruszenie

norm prawa procesowego, a także obraza norm materialnego prawa administracyjne
go. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy brak
współdziałania miał wpływ na treść decyzji.
588 Następną podstawę wznowienia postępowania, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 7

k.p.a., stanowi to, że: „zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy
organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2)”.
W zasadzie organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie, jeżeli
powstaje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i tylko w wyjątkowych
okolicznościach jest dopuszczalne rozstrzygnięcie tego zagadnienia we własnym za
kresie, oczywiście tylko na użytek w konkretnej rozstrzyganej właśnie sprawie. Jeżeli
pomiędzy takim rozstrzygnięciem, podjętym przez organ wydający decyzję, a roz
strzygnięciem właściwego organu jest różnica w istotnych punktach, to powstaje pod
stawa do wznowienia postępowania, bo od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego za
leży treść decyzji. Takiej podstawy wznowienia postępowania nie wprowadza Ordy
nacja podatkowa. Wynika to z niedopuszczalności rozstrzygnięcia zagadnienia wstęp
nego przez organ podatkowy w trybie nadzwyczajnym (art. 203 o.p.).
589 Kolejną podstawę wznowienia postępowania, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.,
a w postępowaniu podatkowym - w art. 240 § 1 pkt 7 o.p., stanowi to, że: „decyzja
została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następ
nie uchylone lub zmienione”. W tym przypadku chodzi o sytuację odmienną od tej,
której dotyczy art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Istotą tej podstawy wznowienia postępowania
jest to, że decyzja została oparta na rozstrzygnięciu kompetentnego w sprawie sądu lub
innego organu, a „rozstrzygnięcie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy
prawnej. Uchylenie lub zmiana tej podstawy musi oczywiście wywrzeć odpowiedni
wpływ na moc obowiązującą decyzji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych
warunkach prawnych”16. W postępowaniu podatkowym przesłanka ta będzie spełnio
na wtedy, gdy zmiana albo uchylenie decyzji lub orzeczenia sądu nastąpiły w sposób
mogący mieć wpływ na treść wydanej na ich podstawie decyzji (art. 240 § 1 pkt 7 o.p.).
Tak też interpretowany jest art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Trzeba zauważyć, że wzruszenie
innej decyzji lub orzeczenia sądowego nie wywołuje skutku automatycznie, a daje je
dynie podstawę do ponownego zajęcia się sprawą. W postępowaniu administracyjnym
w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. stanowi się o uchyleniu lub zmianie decyzji, na podstawie
której wydano decyzję weryfikowaną w trybie wznowienia postępowania. W przepi
sach Kodeksu postępowania administracyjnego nie została uregulowana konsekwencja
prawna stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której została wydana decyzja.
Brak ten jest podstawą do stosowania wykładni rozszerzającej art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Ten kierunek wykładni budzi zastrzeżenia, a to z tego względu, że stwierdzenie nie
ważności decyzji, na podstawie której została następnie wydana decyzja określająca
uprawnienia lub obowiązki jednostki, może powodować niedopuszczalność ich auto-

rytatywnej konkretyzacji w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. Uza

sadnia to wyłączenie rozszerzającej wykładni tej podstawy wznowienia postępowania,
obejmującej stwierdzenie nieważności decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 13.11.2012 r., I OPS 2/12

©(ONSAiWSA 2013/1, poz. 1) przyjął: „Stwierdzenie nieważności decyzji, w opar
ciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do
stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako
wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na pod
stawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.”. Uchwała ta wywołuje wątpliwości interpretacyjne.
Wskazuje się, że w zakresie, w jakim stwierdzenie nieważności decyzji ma następstwa
prawne, tylko dla ustalenia stanu faktycznego należy przyjąć, że zastosowanie ma tryb
wznowienia postępowania. W postępowaniu podatkowym w art. 240 § 1 pkt 7 o.p.
uregulowano expressis verbis następstwa prawne stwierdzenia nieważności decyzji dla
decyzji zależnej, stanowiąc, że wznawia się postępowanie, jeżeli: „decyzja została wy
dana na podstawie innej decyzji lub orzeczenia sądu, które następnie zostały uchylone,
zmienione, wygaszone lub stwierdzono ich nieważność w sposób mogący mieć wpływ
na treść wydanej decyzji”17.
Ustawą z 1.08.1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym18 został dodany art. 145a k.p.a., 590
którego § 1 stanowi: „Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku,
gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konsty
tucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana
decyzja”. Przyjęta w art. 145a k.p.a. koncepcja odchodzi od wprowadzonej ustawą
z 29.04.1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym19 w art. 31 ust. 3 koncepcji, według której
ostateczne decyzje wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym z zastosowa
niem przepisu, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jako sprzeczny
z Konstytucją lub aktem ustawodawczym, został zmieniony bądź uchylony w całości
lub w części, należało uznać za nieważne w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie
postępowania administracyjnego.
Ustawa z 1.08.1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym wprowadziła we wszystkich po

stępowaniach, a zatem cywilnym, karnym i administracyjnym, jednolitą sankcję w razie
rozstrzygnięcia przez organ orzekający (sąd, organ administracji publicznej) na pod
stawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub
ustawą - sankcję wzruszałności. Strona, której sprawa administracyjna została roz
poznana i rozstrzygnięta decyzją (postanowieniem) na podstawie aktu normatywnego
niezgodnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, może żądać wszczę
cia postępowania w sprawie wznowienia postępowania.
17 Brzmienie art. 240 § 1 pkt 7 o.p. nadała ustawa z 10.09.2015 r. o zmianie ustawy - Ordynacja
podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1649 ze zm.).
19 Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm. (akt uchylony).
591 Takie rozwiązania przyjmuje Ordynacja podatkowa. Rozwiązanie to zostało wprowa

dzone do postępowania podatkowego nowelizacją dokonaną ustawą z 12.09.2002 r.
o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw20
przez dodanie pkt 8 do art. 240 § 1. Zgodnie z tą zmianą w sprawie zakończonej decyzją
ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli została wydana na podstawie przepisu,
o którego niezgodności z Konstytucją RP, ustawą lub ratyfikowaną umową między
narodową orzekł Trybunał Konstytucyjny.
Ustawą z 3.12.2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie

równego traktowania21 do podstaw wznowienia postępowania administracyjnego do
dano nową. Według art. 145b § 1 k.p.a.: „Można żądać wznowienia postępowania
również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie
zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu
niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania [...], jeżeli
naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją
ostateczną”. Przesłanką dopuszczalności wznowienia postępowania na tej podstawie
jest prawomocne orzeczenie sądu powszechnego (art. 14 ust. 1 ustawy o wdrożeniu
niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania).
Ustawa z 30.06.2005 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie nie

których innych ustaw22 wprowadziła do podstaw wznowienia nowe podstawy w celu
dostosowania do prawa Unii Europejskiej oraz zawartych umów międzynarodowych.
Dodała do art. 240 § 1 pkt 9-11 w brzmieniu:
„9) ratyfikowana umowa o unikaniu podwójnego opodatkowania lub inna ratyfiko

wana umowa międzynarodowa, której stroną jest Rzeczpospolita Polska, ma wpływ na
treść wydanej decyzji;
10) wynik zakończonej procedury wzajemnego porozumiewania lub procedury arbi

trażowej, prowadzonych na podstawie ratyfikowanej umowy o unikaniu podwójnego
opodatkowania lub innej ratyfikowanej umowy międzynarodowej, której stroną jest
Rzeczpospolita Polska, ma wpływ na treść wydanej decyzji;
11) orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma wpływ na treść wy

danej decyzji”.
Ustawą z 23.10.2018 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych,

ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy - Ordynacja podatkowa
oraz niektórych innych ustaw23 dodano kolejną podstawę wznowienia postępowania
podatkowego w art. 240 § 1 o.p. pkt 5a i pkt 12 stanowiąc: „W sprawie zakończonej
20 Dz.U. Nr 169, poz. 1387 ze zm.
21 Dz.U. z 2016 r. poz. 1219 ze zm.
22 Dz.U. Nr 143, poz. 1199 ze zm.
23 Dz.U. poz. 2193.
decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli [...] wyjdą na jaw istotne dla sprawy
nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, nieznane organowi, który wydał de
cyzję, wskazujące na wystąpienie unikania opodatkowania w rozumieniu art. 119a § 1
lub nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r.
o podatku od towarów i usług, lub możliwość zastosowania środków ograniczających
umowne korzyści” (pkt 5a); „uprawnienia określone w art. 119j § 1 mają wpływ na
treść decyzji” (pkt 12).
Według art. 119j § 1: „Podmiot inny niż strona postępowania zakończonego decyzją
wydaną w sprawie, o której mowa w art. 119g § 1, uczestniczący w czynności, której
skutki podatkowe określono w tej decyzji, z wyłączeniem skutków podatkowych okreś
lonych na podstawie art. 119a § 6, może skorygować swoją deklarację, uwzględniając
treść decyzji, a także wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty lub zwrot podatku,
jeżeli decyzja jest ostateczna, a w przypadku złożenia skargi - jeżeli sąd administracyjny
prawomocnie oddalił skargę na tę decyzję, oraz decyzja ta została wykonana w całości”.
W postępowaniu administracyjnym należy też uwzględnić znaczenie prawne orzecze

nia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, co powinno doprowadzić do zmian
podstaw wznowienia postępowania, tak jak przyjęto w postępowaniu podatkowym,
ograniczając tę podstawę wznowienia postępowania zasadą skargowości, a zatem w ta
kich przypadkach wszczęcie postępowania powinno być dopuszczalne tylko na wnio
sek strony.
Stadia postępowania w sprawie wznowienia postępowania; postępowanie 592

O wstępne. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może
nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. Organ administracji publicznej może
wszcząć postępowanie z urzędu:
1) z własnej inicjatywy;
2) na skutek wniosku organizacji społecznej (art. 31 § 1 i 2 k.p.a.), a w postępowaniu
podatkowym - na wniosek organizacji społecznej, złożony za zgodą strony
(art. 133a § 1 o.p.);
3) w wyniku złożenia przez osobę trzecią skargi powszechnej (art. 235 § 1 w związku
z art. 233 k.p.a.);
4) wskutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora (art. 184 § 1 w związku z art. 186
k.p.a.).
Niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z urzędu, gdy chodzi o podstawę wzno

wienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a i 145b k.p.a., a w postępowaniu
podatkowym - w art. 240 § 1 pkt 4, 8, 9,11 i 12 o.p., co jest uzasadnione tym, że strona
rozporządza prawem do obrony swoich interesów w postępowaniu administracyjnym
(podatkowym). W razie pozbawienia strony możliwości uczestniczenia w postępowa
niu z naruszeniem przepisów prawa procesowego naruszenia te ulegają sanacji, chyba
że strona wystąpi o usunięcie ich następstw. Z tego też względu wniesienie przez pro-
kuratora sprzeciwu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 240 § 1 pkt 4 o.p. wymaga
zgody strony (art. 184 § 4 k.p.a.). Ograniczenie dopuszczalności wszczęcia postępo
wania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. i art. 240
§ 1 pkt 8,9,11 i 12 o.p. jest w pełni uzasadnione ochroną praw nabytych. Dopuszczal
ność wszczęcia postępowania z urzędu w zakresie niekonstytucyjnych przepisów prawa
przerzucałaby na stronę skutki wadliwego stanowienia prawa, co jest niedopuszczalne
w demokratycznym państwie prawa. Oparcie wszczęcia postępowania na zasadzie
skargowości w zakresie podstawy wskazanej w art. 145b § 1 k.p.a. wynika również
z pozostawienia stronie prawa do dysponowania ochroną naruszenia jej interesu praw
nego.
593 W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą

stroną (z uwzględnieniem następstwa prawnego), co w postępowaniu zwykłym. Legi
tymację do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania ma zatem podmiot,
który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku niezależnie
od tego, czy brał udział w postępowaniu zwykłym. Legitymację do żądania wszczęcia
postępowania w tym trybie w sprawach rozstrzygniętych postanowieniem mają uczest
nicy postępowania, jeżeli postanowienie ich dotyczyło (np. postanowienie o ukaraniu
grzywną). W Kodeksie postępowania administracyjnego i w Ordynacji podatkowej nie
określa się wprost, jakie wymagania musi spełniać wniosek strony o wznowienie po
stępowania. W nauce w tej kwestii odsyła się do przepisów o podaniach (art. 63 § 2
k.p.a., art. 168 § 2 o.p.)24. Strona może ze skutkiem prawnym wnieść wniosek o wszczę
cie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie do miesiąca od dnia,
w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia po
stępowania, a jeżeli żąda ona wznowienia postępowania na podstawie określonej
w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a„ termin liczy się od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji.
W razie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. termin
miesięczny liczy się od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Termin miesięczny do złożenia żądania wznowienia postępowania na podstawie
art. 145b § 1 k.p.a. liczy się od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu. W razie
uchybienia terminowi strona może się zwrócić z prośbą o jego przywrócenie.
594 XX Przepisy Ordynacji podatkowej regulują jedynie termin do wniesienia żądania

V wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie
art. 240 § 1 pkt 4 i pkt 8 oraz 11 i 12 o.p., stanowiąc, że podanie wniesione na tej
podstawie składa się w terminie miesiąca od dnia powzięcia wiadomości o wydaniu
decyzji (art. 241 § 2 pkt 1 o.p.), a na podstawie art. 240 § 1 pkt 8 lub 11 w terminie
miesiąca odpowiednio od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
lub publikacji sentencji orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
24 W.F. Dąbrowski, Procedura wznowienia postępowania administracyjnego, RPEiS 1965/3, s. 62.

(art. 241 § 2 pkt 2 o.p.), a na podstawie pkt 12 w terminie miesiąca od dnia doręczenia
postanowienia określonego w art. 119j § 2 o.p.25.
Nie został więc uregulowany termin do wniesienia żądania przez stronę wszczęcia po
stępowania w sprawie wznowienia postępowania na pozostałych podstawach wyliczo
nych w art. 240 § 1 o.p. Przyjęcie, że strona nie jest związana terminem do wniesienia
żądania, pozostaje w sprzeczności z terminami przedawnienia, o których stanowi
art. 245 § 1 pkt 3 lit. b o.p., których wystąpienie powoduje niedopuszczalność uchylenia
decyzji. Dla strony ważne jest więc podjęcie obrony interesu prawnego w terminie
niezwłocznym, od kiedy dowiedziała się o podstawach wznowienia postępowania.
Do konstrukcji prawnej wznowienia postępowania nie została wprowadzona ja- 595

O ko trwały element dewolucja kompetencji. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. i art. 244
§ 1 o.p. organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał
w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Dewolucja kompetencji na organ wyższego
stopnia następuje tylko wtedy, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działal
ność organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (chodzi o działanie
lub zaniechanie dające podstawę wznowienia postępowania, np. niezastosowanie prze
pisów o wyłączeniu organu, dopuszczenie się przestępstwa przy wydaniu decyzji). De
wolucja kompetencji nie następuje wtedy, gdy ostateczną decyzję wydał minister lub
samorządowe kolegium odwoławcze, a w postępowaniu podatkowym również wtedy,
gdy decyzję wydał Szef Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji
skarbowej, a w ograniczonym przedmiotowo zakresie naczelnik urzędu celno-skarbo-
wego oraz samorządowe kolegium odwoławcze (art. 150 § 3 k.p.a. i art. 244 § 3 o.p.).
Dewolucja kompetencji ma ograniczony zakres, bo odnosi się tylko do wszczęcia po
stępowania i do wyznaczenia organu, który ma przeprowadzić wznowione postępo
wanie i podjąć w nim rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W postępowaniu podatko
wym przyjęty jest wyjątek od takiego określenia właściwości przez przyjęcie rozpo
znania sprawy w trybie wznowienia postępowania przez Szefa Krajowej Administracji
Skarbowej. Według art. 244 § 4 o.p.: „Jeżeli w wyniku wznowienia postępowania wy
stąpią okoliczności wskazujące na zasadność wydania decyzji z zastosowaniem art. 119a
lub środków ograniczających umowne korzyści w sytuacji określonej w art. 245 § 1
pkt 1, Szef Krajowej Administracji Skarbowej może przejąć do dalszego prowadzenia
postępowanie określone w art. 243 § 2. Przepisy działu IIIA rozdziału 2 stosuje się
odpowiednio”.
O wznowieniu postępowania oraz o odmowie wznowienia postępowania organ orzeka 596

w formie postanowienia (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.). Na postanowienie o odmowie wszczę-
25 Według art. 119j § 2 o.p.: „W terminie miesiąca od dnia spełnienia przesłanek wskazanych w § 1 Szef
Krajowej Administracji Skarbowej, w drodze postanowienia, zawiadamia podmiot, o którym mowa w tym
przepisie, o możliwości złożenia korekty deklaracji lub wniosku o stwierdzenie nadpłaty lub zwrot podatku.
Postanowienie zawiera opis skutków podatkowych dotyczących tego podmiotu oraz pouczenie o terminie
złożenia korekty deklaracji lub wniosku o stwierdzenie nadpłaty lub zwrot podatku. Do postanowienia,
o którym mowa w zdaniu pierwszym, przepisu art. 293 nie stosuje się”.
cia postępowania służy zażalenie (art. 149 § 4 k.p.a.). W postępowaniu podatkowym

wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia
(art. 243 § 1 o.p.), odmowa wznowienia następuje w formie decyzji (art. 243 § 3 o.p.).
Z treści art. 149 § 2 k.p.a. i art. 243 § 2 o.p., określających skutki postanowienia
Oo wznowieniu postępowania, wynika, że w postępowaniu administracyjnym po
stanowienie o odmowie wznowienia postępowania, a w postępowaniu podatkowym
decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać tylko w tych przy
padkach, gdy jest niedopuszczalne wznowienie postępowania, a może to wynikać
z przyczyn przedmiotowych. Zaliczyć do nich można: wyłączenie przepisami szcze
gólnymi dopuszczalności wznowienia postępowania wtedy, gdy żądanie dotyczy wzno
wienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną, sprawa nie była
rozstrzygnięta decyzją lub postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, chyba że
postanowienie zostało, na podstawie przepisów prawa, poddane weryfikacji w tym
trybie (np. postanowienia wydane na podstawie art. 134 k.p.a., art. 228 o.p.). Niedo
puszczalne jest także wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych, gdy z żą
daniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną albo która wprawdzie jest stroną, ale
wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 145a § 2, art. 145b § 2, art. 148
§ 1 i 2 k.p.a„ art. 241 § 2 o.p., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Rozstrzygnięcie
tej treści organ może również wydać wtedy, gdy żądanie pochodzi od strony niemającej
zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego.
597 Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowania,

W tj. postępowanie rozpoznawcze (wyjaśniające). Podkreśla to sąd administra
cyjny w wielu wyrokach. Tak w wyroku z 13.11.1987 r. (I SA 1326/86, ONSA 1987/2,
poz. 80): „1. Postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) jest jedynie
postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza
wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. 2. Stwierdzenia,
czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają
skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie efektem
postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być
zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a.”.
598 Wznowienie postępowania ma konstrukcję względnie suspensywną. Wykonanie de

cyzji nie zostaje bowiem wstrzymane z mocy prawa. Organ administracji publicznej
właściwy w sprawie wznowienia postępowania wydaje postanowienie o wstrzymaniu
wykonania decyzji z urzędu lub na żądanie strony, gdy okoliczności sprawy dają pod
stawę do przyjęcia prawdopodobieństwa, że decyzja będzie uchylona w wyniku wzno
wienia postępowania (art. 152 § 1 k.p.a., art. 246 § 1 o.p.).
599 XX Postępowanie rozpoznawcze. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego,

zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., a postępowania podatkowego - z art. 243 § 2 o.p.,
jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytyw-
nego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu

rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji osta
tecznej.
Nasuwa się pytanie, według jakich reguł organ ma przeprowadzić postępowanie

©rozpoznawcze. W Kodeksie postępowania administracyjnego i w Ordynacji po
datkowej tej kwestii nie uregulowano. Zdaniem W. Dawidowicza: „Sprawa wznowienia
stanowi samoistne zagadnienie, dlatego należy je traktować jak każdą inną indywi
dualną sprawę”26.
Opowiadając się za takim poglądem, należy przyjąć, że postępowanie powinno być

prowadzone zgodnie z przepisami o postępowaniu przed organem I instancji. Brak
uregulowania tej kwestii w rozdziale 12 działu II Kodeksu postępowania administra
cyjnego i rozdziale 17 działu IV Ordynacji podatkowej nasuwa jednak wiele wątpli
wości, przede wszystkim dotyczących granic postępowania wyjaśniającego. Celem
wznowionego postępowania jest ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją
ostateczną. Granice zatem będzie wyznaczać tożsamość sprawy administracyjnej (spra
wy podatkowej). Biorąc pod uwagę uregulowanie dotyczące podstaw wznowienia po
stępowania, trzeba też przyjąć, że organ powinien rozstrzygać na podstawie stanu fak
tycznego istniejącego w dniu wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej.
Podjęcie decyzji. W wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego organ 600

wydaje decyzję. Formą zakończenia postępowania jest zatem forma decyzji, tak stanowi
art. 104 § 1 k.p.a. Decyzja, która weszła do obrotu prawnego, może z tego obrotu zostać
wyeliminowana wyłącznie w formie decyzji. Dotyczy to też wznowienia postępowania
w sprawie załatwionej milcząco.
Milczące załatwienie sprawy nabywa przymiot decyzji ostatecznej. Z tego względu

nie jest dopuszczalne jego wyeliminowanie przez milczące zakończenie postępo
wania w sprawie wznowienia. Stanowi o tym expressis verbis art. 151 § 3 k.p.a.:
„W sprawach, o których mowa w § 1, przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie
stosuje się”. Rozstrzygnięcie w sprawie wydane po postępowaniu rozpoznawczym
przeprowadzonym w trybie wznowienia reguluje art. 151 k.p.a. Zgodnie z przyjętym
rozwiązaniem organ administracji publicznej:
l. Odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do

O tego na mocy art. 145 § 1, art. 145a i 145b k.p.a. Jeżeli zatem ustali, że nie ma
podstaw do wznowienia postępowania, to nie przechodzi do merytorycznego rozpo
znania sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji, nawet
bowiem wtedy, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwości decyzji, nie będzie mógł jej
uchylić w tym trybie. Podstawy wznowienia postępowania są wyliczone w Kodeksie
postępowania administracyjnego wyczerpująco i wyjście poza nie byłoby rażącym na-

ruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, chyba że

przepisy szczególne stanowią inaczej.
2. Uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej

0 uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a i 145b k.p.a., i wydaje nową decyzję
rozstrzygającą o istocie sprawy. Wymaga podkreślenia, że wystąpienie ustawowej prze
słanki wznowienia postępowania otwiera obowiązek organu administracji publicznej
ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną.
Od tego obowiązku organ administracji publicznej nie może się uchylić przez przyjęcie
konsekwencji upływu terminu materialnoprawnego wyłączającego dopuszczalność
zastosowania sankcji wzruszalności. Organ obowiązany jest rozpoznać sprawę, a treść
tego ponownego rozstrzygnięcia da podstawy do ustalenia, czy strona poniosła szkodę
z powodu wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. To wadliwe merytoryczne rozstrzygnię
cie sprawy daje podstawy do ustalenia szkody. Wystąpienie kwalifikowanego narusze
nia przepisów prawa procesowego bez ustalenia następstw do wadliwego rozstrzyg
nięcia sprawy zamyka stronie możliwość prawną do skutecznego wystąpienia z ro
szczeniem o odszkodowanie na drodze sądowej. Ograniczenie się tylko do ustalenia
wadliwości procesowej bez wyprowadzenia wadliwości materialnoprawnej narusza
art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wystąpienie przesłanek negatywnych nie wyłącza obowiązku
ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanki negatywne mają konsekwencje wy
łącznie dla dopuszczalności zastosowania sankcji wzruszalności.
601 Przesłanki negatywne stosowania sankcji wzruszalności. Dopuszczalność uchylenia

decyzji została ograniczona dwiema przesłankami. Przesłankę pierwszą stanowi ter
min, bo zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a.: „Uchylenie decyzji z przyczyn określonych
w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia
decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz
w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć
lat”.
Ustawy materialnoprawne mogą wprowadzać dalej idące ograniczenia dopuszczal

ności uchylenia decyzji. Tak według art. 53 ust. 8 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym27: „Nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji
celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1
pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia
jej doręczenia lub ogłoszenia”. Niedopuszczalność uchylenia decyzji z powodu upływu
terminu oznacza sanację decyzji w obrocie prawnym. Rozwiązanie to jest wyrazem
dążenia do zapewnienia stabilizacji stosunków prawnych, nienaruszalności ich, gdy
przetrwały już pewien czas. Jest zatem wyrazem kompromisu preferującego trwałość
decyzji. Pozytywna ocena tego rozwiązania uzasadniona jest tym, że upływ czasu może
powodować niemożność osiągnięcia celu, jakiemu ma służyć instytucja wznowienia
27 Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.

postępowania ze względu np. na trudności dowodowe, na wykonanie decyzji i nie

odwracalność skutków prawnych, które wywołała.
Drugą przesłankę wprowadza art. 146 § 2 k.p.a., stanowiący, że: „Nie uchyla się decyzji
także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wy
łącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej”. Wprowadzenie
tej przesłanki oznacza odejście od generalnego uznawania domniemania, że kwalifi
kowane wadliwości procesowe mają wpływ na treść decyzji weryfikowanej, czego kon
sekwencją powinno być uchylenie weryfikowanej decyzji. Przesłanka ta, której wystą
pienie prowadzi do sanacji wadliwości procesowej, narusza „w istocie rangę proceso
wych zasad postępowania [...], osłabia przekonanie, iż przestrzeganie tych zasad ma
w systemie postępowania administracyjnego samoistną doniosłość i w końcu stawia
pod znakiem zapytania celowość udzielania im szczególnej ochrony m.in. w ramach
instytucji wznowienia postępowania”28. Ustanowienie tej przesłanki oznacza osłabienie
funkcji instytucji wznowienia postępowania jako gwarancji represyjnej przestrzegania
norm prawa procesowego. Nie można jednak nie zwrócić uwagi na to, że przesłanka
ta wzmacnia trwałość decyzji, a poza tym trzeba uwzględnić to, że wprawdzie art. 146
§ 2 k.p.a. ustanawia ogólną regułę, ale część podstaw wznowienia postępowania jest
tak skonstruowana, iż z założenia nie będzie możliwe jej stosowanie, ponieważ prze
słanką wielu podstaw wznowienia jest wpływ wadliwości postępowania na treść decyzji.
Uchylając decyzję, organ jest obowiązany nową decyzją rozstrzygnąć istotę sprawy 602
administracyjnej będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Jak słusznie przyjmuje
NSA w wyroku z 26.09.1983 r. (I SA 634/83, ONSA 1983/2, poz. 76): „Z art. 149 § 2
i art. 151 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania
musi rozstrzygać istotę sprawy, nie może natomiast orzekać o przekazaniu sprawy
organowi niższej instancji do ponownego rozpatrzenia”.
3. Wydaje decyzję stwierdzającą niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem, 603

0 w przypadku gdy wystąpiła jedna z omówionych już przesłanek niedopuszczal
ności uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja stwierdzająca wydanie weryfikowanej
decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Uzys
kanie przez stronę decyzji tego rodzaju nie zmienia wprawdzie jej sytuacji prawnej,
jednakże jest dla ochrony interesów strony istotne, stanowi bowiem podstawę do wy
stąpienia z roszczeniem o odszkodowanie29.
Jeżeli przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania było postano

wienie zamiast decyzji, organ wydaje postanowienie na podstawie art. 151 § 1 i 2 k.p.a.
W postępowaniu podatkowym rodzaje decyzji kończącej postępowanie w spra 604

O wie wznowienia postępowania reguluje art. 245 o.p. Po przeprowadzeniu postę-

29 Por. wyrok SN z 3.05.1985 r„ II CR 121/85, OSNCP 1986/4, poz. 53.
powania rozpoznawczego organ podatkowy wydaje: po pierwsze - decyzję, w której

uchyla w całości lub w części decyzję dotychczasową i w tym zakresie orzeka co do
istoty sprawy lub umarza postępowanie w sprawie. Tego rodzaju decyzję organ po
datkowy wydaje, jeżeli w wyniku postępowania rozpoznawczego ustalił wystąpienie
jednej z wad wyliczonych w art. 240 § 1 o.p. Wówczas, jeżeli nie występują przesłanki
przedawnienia zobowiązania podatkowego określone w art. 68 i art. 70 o.p., organ
przechodzi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.
Jeżeli rozstrzygnięcie podjęte w wyniku tego postępowania jest w istocie różne od de
cyzji dotychczasowej, organ uchyla tę decyzję w całości lub w części, ponownie roz-
poznaje i rozstrzyga istotę sprawy rozstrzygniętej tą decyzją ostateczną. W wyniku
ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy podejmuje decyzję meryto
ryczną, a w razie gdy stwierdzi, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, podejmuje
decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie. Dopuszczalność uchylenia decyzji jest
ograniczona przesłankami negatywnymi ustanowionymi w art. 245 § 1 pkt 3 lit. a i b o.p.
605 XV Drugim rodzajem decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia po-

V stępowania są decyzje odmawiające uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzję
o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej organ podatkowy podejmuje wówczas,
gdy:
- stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 240 § 1 o.p. W sytuacji gdy
organ podatkowy w wyniku przeprowadzonego postępowania ustali, że nie wystę
puje żadna z podstaw wyliczonych w art. 240 § 1 o.p., nie przechodzi do meryto
rycznego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, odmawiając uchylenia
decyzji;
- stwierdzi podstawę do wznowienia postępowania wyliczoną w art. 240 § 1 o.p., ale
w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja od
powiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W tej sytuacji organ podatko
wy, po ustaleniu wystąpienia jednej z podstaw wyliczonych w art. 240 § 1 o.p., jest
obowiązany przejść do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzyg
niętej decyzją ostateczną. W przypadku gdy rozstrzygnięcie podjęte w wyniku po
nownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy pokrywa się z rozstrzygnięciem przy
jętym w decyzji ostatecznej, organ odmawia uchylenia decyzji;
- organ podatkowy odmawia uchylenia decyzji w całości lub w części, gdyby nie mógł
wydać nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy z uwagi na upływ terminów
przewidzianych w art. 68 lub art. 70 o.p. Wystąpienie przesłanek przedawnienia nie
wyłącza merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, o czym przesądza expressis verbis
art. 245 § 1 o.p., odsyłając do unormowanego przedmiotu wznowienia postępowania
podatkowego w art. 243 § 2 o.p.
Ordynacja podatkowa wprowadza więc, tak jak Kodeks postępowania administracyj

nego, przesłanki negatywne uchylenia decyzji, tj. przesłankę przedawnienia, którą
wiąże z przedawnieniem zobowiązania podatkowego, obowiązującą zgodnie z art. 68
i 70 o.p. Druga przesłanka negatywna uchylenia decyzji w przepisach Ordynacji po

datkowej jest ukształtowana tak jak w przepisach Kodeksu, a mianowicie organ po
datkowy odmawia uchylenia decyzji, jeżeli wskutek wznowienia postępowania mog
łaby zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej.
W razie wystąpienia przesłanki negatywnej organ podatkowy podejmuje decyzję od
mawiającą uchylenia decyzji, a w uzasadnieniu jest obowiązany stwierdzić, że zaskar
żona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, oraz wskazać okoliczności, z po
wodu których nie uchylił tej decyzji. Taki też wymóg Ordynacja podatkowa nakłada
na organ podatkowy wtedy, gdy odmówił uchylenia decyzji z powodu upływu termi
nów przewidzianych w art. 68 lub 70 o.p. (art. 245 § 2 o.p.). Ordynacja podatkowa,
w przeciwieństwie do Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wprowadza w ra
zie wystąpienia przesłanek negatywnych wydania decyzji stwierdzającej wydanie za
skarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
Roszczenie odszkodowawcze. Stronie przysługuje roszczenie o odszkodowa 606

O nie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Uchylony ustawą
z 17.06.2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw30
art. 153 k.p.a. stanowił, że stronie, która poniosła szkodę w wyniku wydania decyzji
dotkniętej wadą określoną w art. 145 § 1 k.p.a. albo wskutek uchylenia decyzji po
wznowieniu postępowania, przysługuje roszczenie o odszkodowanie na podstawie
przepisów Kodeksu cywilnego, którego to roszczenia może ona dochodzić przed sądem
cywilnym w trybie uregulowanym w Kodeksie postępowania cywilnego. Artykuł 153
k.p.a. odsyłał więc w pełnym zakresie do przepisów prawa cywilnego co do roszczeń
odszkodowawczych. Artykuł ten zachował moc obowiązującą do zdarzeń i stanów
prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy z 17.06.2004 r.,
a zatem do wzruszenia decyzji ostatecznej lub stwierdzenia jej niezgodności z prawem,
decyzją wydaną przed wejściem w życie tej ustawy. Wyłączną drogą dochodzenia rosz
czeń zarówno przed zmianą, jak i w obecnej regulacji jest droga przed sądem po
wszechnym.
W postępowaniu podatkowym ustawą z 16.11.2006 r. o zmianie ustawy - Ordynacja

podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw31 przyjęto regułę, że do odpowie
dzialności odszkodowawczej stosuje się przepisy prawa cywilnego. Sprawy odszkodo
wań wszczęte i niezakończone przez organy podatkowe przed dniem wejścia w życie
powołanej ustawy z 16.11.2006 r. podlegały umorzeniu. W sprawach odszkodowań
powództwo do sądu powszechnego można wnieść do czasu przedawnienia roszczeń
odszkodowawczych, zgodnie z przepisami prawa cywilnego. Do okresu przedawnienia
nie wlicza się czasu trwania umorzonego postępowania (art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy).
30 Dz.U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.

31 Dz.U. Nr 217, poz. 1590.
3. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności

decyzji (postanowienia)
607 XX Instytucja stwierdzenia nieważności ma przede wszystkim charakter mate-

XX rialnoprawny przez ustanowienie sankcji nieważności decyzji dotkniętej cięż
kimi kwalifikowanymi wadami. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy
bowiem możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede
wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawid
łowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmio
towym, jak i przedmiotowym.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma też charakter procesowy przez

unormowanie trybu zastosowania sankcji nieważności i w tym zakresie ma charakter
niejednolity, bo występują w niej zarówno elementy charakterystyczne dla środka za
skarżenia, środka nadzoru, jak też w zakresie ograniczonym - odwołalności decyzji.
Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 248 § 1 o.p. postępowanie w sprawie stwierdzenia
nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony (środek zaskarżenia) lub z urzędu
(można mówić o środku nadzoru, bo właściwy jest organ wyższego stopnia - art. 157
§ 1 k.p.a. i art. 248 § 2 o.p.), a jeżeli decyzja została wydana przez ministra, w postępo
waniu podatkowym przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, oraz w tych po
stępowaniach przez samorządowe kolegium odwoławcze, w postępowaniu podatko
wym zaś ponadto wtedy, gdy została wydana przez dyrektora izby administracji skar
bowej, to nieważność decyzji stwierdza ten właśnie organ (art. 157 § 1 k.p.a. i art. 248
§ 2 o.p.), co będzie elementem charakterystycznym dla odwołalności decyzji. Instytucja
stwierdzenia nieważności ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym do
milczącego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 122g k.p.a.: „Do spraw załatwionych
milcząco przepisy rozdziału (...) 13 dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że
skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu
terminu, o którym mowa w art. 122c § 1”. W trybie postępowania w sprawie nieważ
ności może być wyeliminowane z obrotu prawnego postanowienie, od którego przy
sługuje zażalenie, oraz postanowienie o niedopuszczalności odwołania, postanowienia
o uchyleniu terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 126 k.p.a. do
postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych
w art. 134 k.p.a. stosuje się odpowiednio art. 156-159 k.p.a. Takie też rozwiązanie
przyjmuje art. 219 o.p., stanowiąc o stosowaniu przepisów o stwierdzeniu nieważności
do postanowień, na które służy zażalenie, postanowień o niedopuszczalności odwoła
nia, postanowień o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania i postanowień
o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania.
608 XX Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Dopuszczalność stwierdzenia

XX nieważności decyzji jest w Kodeksie postępowania administracyjnego oparta na
3. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji... 429
trzech przesłankach: przesłance pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z pod

staw wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1, i na dwóch przesłankach negatyw
nych, z których jedną stanowi termin, a drugą - spowodowanie przez decyzję nieodw
racalnych skutków prawnych. Nie została natomiast wprowadzona, jak to jest w innych
nadzwyczajnych trybach, przesłanka ostateczności decyzji. W art. 156 § 1 k.p.a. usta
wodawca posługuje się terminem „decyzja” bez określenia jej charakteru. Daje to pod
stawę do przyjęcia poglądu, że stwierdzenie nieważności może dotyczyć zarówno de
cyzji ostatecznych, jak i decyzji nieostatecznych32. Ten ogólny wniosek, który można
wywieść z treści art. 156 § 1, wymaga rozważenia w kontekście całości rozwiązań praw
nych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego odnośnie do weryfikacji
decyzji.
Jak już była o tym mowa, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter 609
mieszany, zawiera ona elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia, środka
nadzoru i odwołalności decyzji. Rozpatrując instytucję stwierdzenia nieważności de
cyzji jako środka zaskarżenia, należy przyjąć, że strona może żądać stwierdzenia nie
ważności decyzji ostatecznej. Taki pogląd można wyprowadzić z kilku rozwiązań
prawnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Po pierwsze, z ustanowionej w art. 15 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. zasady dwuin

stancyjności, z której wynika, że od decyzji nieostatecznej stronie przysługuje odwo
łanie. Przepisy nie wyłączają spod obowiązywania tej zasady decyzji nieważnych. Do
puszczenie żądania strony stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej prowadzi
łoby do konkurencji pomiędzy dwoma środkami zaskarżenia: odwołaniem oraz żąda
niem stwierdzenia nieważności decyzji. Dopuszczenie takiej konkurencji byłoby
sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności, ponieważ ograniczałoby zakres weryfikacji de
cyzji nieostatecznej i pozbawiało stronę prawa do merytorycznego rozpoznania i roz
strzygnięcia sprawy.
Po wtóre zaś, z rozwiązania prawnego zawartego w art. 234 k.p.a. wynika, że gdy strona
złożyła skargę na decyzję nieostateczną, to kwalifikuje się ją jako odwołanie33, a w razie
wniesienia przez stronę skargi na decyzję ostateczną, uważa się ją w zależności od treści
za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji
albo też jej zmiany lub uchylenia z urzędu (art. 235 § 1 k.p.a.).
W tym zakresie, w jakim występują elementy charakterystyczne dla środka nadzoru

oraz odwołalności decyzji, należy natomiast przyjąć dopuszczalność stwierdzenia nie
ważności decyzji nieostatecznej. Taką też wykładnię przepisów przyjął NSA w wyroku
z 5.01.1982 r. (II SA 919/81, ONSA 1982/1, poz. 5), stwierdzając, że: „Przepisy art. 156
k.p.a. nie zastrzegają wprawdzie wyraźnie, że stanowią podstawę do stwierdzenia nie-
32 B. Adamiak, Nieważność decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym [w:] Zagadnienia

proceduralne w administracji, Katowice 1984, s. 61 i powołana tam literatura.
ważności tylko decyzji ostatecznej, jak to czynią przepisy art. 154 i 155 k.p.a. zamie
szczone w tym samym rozdziale. Należy mieć jednak na uwadze to, że poza działaniem
z urzędu - zarówno strona, jak i działający na prawach strony prokurator (art. 184 § 1
w związku z art. 188 k.p.a.) mogą żądać stwierdzenia nieważności tylko decyzji osta
tecznej”.
Odmienny pogląd przyjął NSA w wyroku z 7.01.1992 r. (III SA 946/91), w którym

©stwierdził, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieosta-
tecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania,
byleby był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu
nadzwyczajnego postępowania34.
610 Dopuszczalność konkurencji między środkami zaskarżenia a środkami nadzoru czy

odwołalności decyzji jest wynikiem dążenia ustawodawcy do stworzenia systemu we
ryfikacji decyzji zapewniającego najszersze możliwości wyeliminowania z obrotu
prawnego wadliwej decyzji, zwłaszcza gdy chodzi o kwalifikowaną jej wadliwość. Roz
ważania te należy odnieść również do dopuszczalności wyeliminowania w tym trybie
nieostatecznych postanowień, a zatem dla strony (podmiotów na prawach strony)
i uczestników postępowania zażalenie jest wyłącznym środkiem ich zaskarżenia. Na
tomiast ze sformułowania „postanowień, od których przysługuje zażalenie” nie wynika
ograniczenie dopuszczalności podjęcia z urzędu postępowania w tym trybie w celu
wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia nieostatecznego. Natomiast przy
zastosowaniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji do milczącego załatwienia
sprawy z regulacji prawnej art. 122g k.p.a. (dotyczącego nabycia przymiotu ostatecz
ności przez decyzję w ciągu 14 dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c
§ 1 k.p.a.) należy wyprowadzić wniosek, że obowiązuje przesłanka ostateczności tej
formy załatwienia sprawy.
611 W postępowaniu podatkowym Ordynacja podatkowa wprowadza trzy przesłanki do

puszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, a mianowicie dwie przesłanki pozy
tywne (art. 247 § 1 o.p.) i jedną przesłankę negatywną. Przesłanki pozytywne to: po
pierwsze, przesłanka ostateczności decyzji; wprowadza ją art. 247 § 1 o.p., który sta
nowi: „Organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej [...]”; po drugie,
stanowi ją wystąpienie jednej z wad wyliczonych wyczerpująco w art. 247 § 1 o.p. Prze
słankę negatywną ustanawia art. 247 § 2 o.p., zgodnie z którym: „Organ podatkowy
odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli wydanie nowej decyzji orzekającej
co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przewidzianych
w art. 68 lub art. 70 lub art. 118”.
612 Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia). Podstawę stwierdzenia

nieważności decyzji stanowi sześć wad decyzji wyliczonych wyczerpująco w art. 156
§ 1 pkt 1 -6 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym siedem wad wyliczonych w art. 247
34 „Przegląd Sądowy” 1993/7-8, s. 98. Zob. na ten temat: J. Borkowski [w:] K.p.a. Komentarz, s. 698.
§ 1 o.p. oraz wady określone w przepisach odrębnych (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., a w po
stępowaniu podatkowym - art. 247 § 1 pkt 7 o.p.)35. Podstawy te zostaną scharaktery
zowane zgodnie z ustawowym wyliczeniem wad decyzji.
1. Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Konstrukcja 613

prawna przyjęta w wyniku nowelizacji z 1980 r. cechuje się szerokim ujmowaniem
kwestii naruszenia właściwości. Z użytego w przepisie sformułowania „z naruszeniem
przepisów o właściwości” wynika, że nieważna jest decyzja wydana z naruszeniem
przepisów o właściwości rzeczowej (art. 20 k.p.a.), właściwości miejscowej (art. 21
k.p.a.) oraz właściwości instancyjnej (art. 127 § 2, art. 150, 154, 155, 161 k.p.a.)36.
W postępowaniu podatkowym - z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej
(art. 16 o.p.), właściwości miejscowej (art. 17, 17a, 17b i 18 o.p.) i właściwości instan
cyjnej (np. art. 220 § 2 o.p.).
2. Decyzję wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ta 614
podstawa stwierdzenia nieważności decyzji zarówno w dawnym sformułowaniu prze
pisu (do nowelizacji z 1980 r.), jak też w jego nowym brzmieniu wywoływała wiele
kontrowersji w literaturze i dlatego wymaga obszernego scharakteryzowania.
Artykuł 137 § 1 pkt 2 k.p.a. w jego brzmieniu pierwotnym był dosłownym powtórze
niem art. 101 ust. 1 lit. b r.p.a. Występujące w tych przepisach sformułowanie „bez
jakiejkolwiek podstawy prawnej” sprawiało duże trudności interpretacyjne i prowa
dziło do rozbieżności w wykładni przepisu37. Czy wprowadzenie za pomocą nowelizacji
w 1980 r. sformułowania „bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa”
usunęło te trudności interpretacyjne? Na to pytanie nie można dać jednoznacznej od
powiedzi.
Konstrukcja art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest jednolita i należy odrębnie rozważyć
©kwestie związane z wydaniem decyzji „bez podstawy prawnej” oraz „z rażącym
naruszeniem prawa”. Podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma prawa
materialnego lub procesowego ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym.
Wydanie decyzji „bez podstawy prawnej” oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żad
nym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym lub
procesowym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia
ustawowego. Przepisy pozaustawowe nie mieszczą się w tak rozumianej podstawie
prawnej.
35 Na temat koncepcji prawnej nieważności decyzji w postępowaniu administracyjnym zob.

J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 1986/XXXVII, s. 67 i n.;
J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997, s. 64 i n.
36 H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP
1984/1, s. 27-28.
37 J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji..., s. 130 i n. i przytoczona tam literatura.
Do decyzji wydanych „bez podstawy prawnej” NSA w swoim orzecznictwie zalicza

decyzje:
1) wykraczające poza sferę stosunków administracyjnoprawnych;
2) wydane na podstawie przepisów prawnych pozaustawowych;
3) wydane w sprawach, w których stan prawny jest kształtowany z mocy samego pra
wa, co wyklucza możliwość działania administracji w formie decyzji;
4) wydane w sprawach, w których z mocy przepisów prawa materialnego czynności
powinny być dokonane w formie innej niż decyzja;
5) wydane na podstawie przepisów prawa materialnego regulujących stany faktyczne
oczywiście odmienne od stanów faktycznych sprawy rozstrzyganej taką decyzją,
a więc wydane na podstawie przepisów, które nie mogą mieć zastosowania w da
nej sprawie38.
To trafne wyliczenie przypadków zebranych z orzecznictwa NSA należy dopełnić przez

wskazanie, że decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, gdy została podjęta na pod
stawie przepisu prawa, który utracił moc obowiązującą w wyniku uchylenia, a przepisy
przejściowe nie dają podstaw do jego zastosowania, oraz gdy decyzję wydano na pod
stawie przepisu prawa, który na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w tym
dniu nie obowiązywał. W świetle rozwiązania przyjętego w art. 145a § 1 k.p.a. oraz
art. 240 § 1 pkt 8 o.p. nie można zaliczyć do działania bez podstawy prawnej, gdy
orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie po dniu wydania decyzji. Jest
to bowiem, w myśl art. 145a § 1 k.p.a. i art. 240 § 1 pkt 8 o.p., podstawa do uchylenia
decyzji w trybie wznowienia postępowania.
Nie będzie natomiast decyzją wydaną „bez podstawy prawnej” taka decyzja, w której
nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo taką podstawę praw
ną niewłaściwie powołano. Decyzja taka narusza normy prawa procesowego, lecz jej
wadliwość nie stanowi podstawy wzruszenia decyzji, a powinna być usunięta w drodze
sprostowania decyzji.
615 Pojęcie „rażące naruszenie prawa” użyte w art. 156 § 1 pkt 2 infine k.p.a. budzi wątp
liwości w doktrynie, co wynika z tego, że należy wskazać taki stopień naruszenia prawa,
który jest już „rażący”, i należy też ustalić kryteria, wedle których można go odróżnić
od lżejszych postaci naruszenia prawa, a także od braku podstawy prawnej. Przede
wszystkim trzeba stwierdzić, że przepis dotyczy sytuacji, w której istnieje przepis prawa
obowiązującego i to odróżnia „rażące naruszenie prawa” od „braku podstawy prawnej”.
Przy wykładni pojęcia „brak jakiejkolwiek podstawy prawnej”, występującego
w art. 137 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu tekstu pierwotnego, wyrażono pogląd, który
można odnieść do pojęcia „rażące naruszenia prawa” występującego w art. 156 § 1 pkt 2
38 Klasyfikacja została dokonana na podstawie analizy wyroków NSA przeprowadzonej przez

H. Poleszaka, Stwierdzenie nieważności..., s. 22-25.
k.p.a., a mianowicie stwierdzono, że chodzi o naruszenie wyraźnego, niebudzącego

wątpliwości interpretacyjnych przepisu prawa materialnego lub formalnego*39.
Na podstawie analizy wielu wyroków NSA H. Poleszak stwierdza, że: „Decyzja

© wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy roz
strzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości
przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu «rzuca się w oczy». Rażące
naruszenie prawa materialnego zgodnie z tym stanowiskiem zachodzić będzie wów
czas, gdy organ administracji wbrew literalnemu brzmieniu przepisu nałoży na stronę
obowiązek, przyzna uprawnienie bądź odmówi jego przyznania, mimo że powinien
zdawać sobie sprawę, że w świetle obowiązującego prawa tego rodzaju stosunek ma-
terialnoprawny nie może być nawiązany. Tak więc rażące naruszenie prawa zachodzić
będzie wtedy, gdy organ administracji państwowej, zamierzając nawiązać stosunek
materialnoprawny, wydał w tym celu decyzję, mimo iż w świetle prawa materialnego
stosunek taki nie może być nawiązany”40.
Orzecznictwo NSA w omawianej kwestii nie jest jednak jednolite. Wyrażono

©w nim również odmienny pogląd następującej treści: „O tym, czy naruszenie
prawa jest naruszeniem «rażącym» w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a„ decyduje
ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za
«rażące» uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają
skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma tu
natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego prze
pisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie
«rażącego» naruszenia prawa wynika przy tym nie tylko z wykładni gramatycznej tego
pojęcia, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z kierunkiem wykładni
analogicznego pojęcia na tle innego przepisu (por. art. 417 k.p.c.), a także z faktu trak
towania tego naruszenia przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na równi z naruszeniem rodzącym
tak poważne konsekwencje, jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej”41.
Trudno podzielić to stanowisko NSA, bo nie uwzględnia ono tego, że w trybie weryfi
kacji decyzji dotkniętych zarówno wadami kwalifikowanymi, jak i niekwalifikowanymi
należy stosować przesłanki pozytywne oraz negatywne, określone w przepisach Ko
deksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji nie zostało
związane w Kodeksie z pozytywną przesłanką skutków społeczno-gospodarczych wy
wołanych naruszeniem prawa. Taka przesłanka występuje w przepisach Kodeksu po
stępowania administracyjnego, ale przy wzruszeniu decyzji na podstawie art. 161, i słu
ży ona ochronie trwałości decyzji, ograniczając wydatnie możliwości jej zmiany lub
uchylenia. Nie wydaje się trafne uznawanie takiej interpretacji „rażącego naruszenia
prawa” za wynikającą z wykładni gramatycznej przepisu, bo w języku potocznym „ra-
” W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne..., s. 265. Zob. na temat rażącego naruszenia
prawa szerzej: J. Borkowski [w:] K.p.a. Komentarz, s. 627 i n.
" H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności..., s. 25.
41 Teza wyroku NSA z 6.08.1984 r., II SA 742/84, „Gazeta Prawnicza” 1984/21, s. 6.
żący” to „dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny,

bardzo duży”42. Nie ma szczególnych podstaw do tego, żeby temu słowu nadawać zna
czenie inne niż potoczne, zwłaszcza że przykład nieobowiązującego już art. 417 k.p.c.
był chybiony jako argument, bo system weryfikacji orzeczeń sądowych jest odmienny
od systemu weryfikacji decyzji w postępowaniu administracyjnym4344 . Brak zasadności
posłużenia się tą argumentacją wynikał zwłaszcza z faktu, że art. 417 k.p.c. regulował
szczególny środek nadzoru w postępowaniu sądowym, jakim była rewizja nadzwy
czajna. Zresztą art. 417 k.p.c. oprócz rażącego naruszenia prawa wymieniał też naru
szenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej i stanowiło to odesłanie do skutków społecz
no-gospodarczych wywołanych naruszeniem prawa.
Stwierdzenie, że za przytoczoną interpretacją „rażącego naruszenia prawa” przemawia

fakt zrównania go w skutkach z „brakiem podstawy prawnej”, nie jest trafne, bo z tego
faktu wynika wniosek przeciwny - obie postacie naruszenia prawa są tak ciężkie, iż
powodują zastosowanie sankcji nieważności, niezależnie od ich skutków społecz
no-gospodarczych. Dodać trzeba, że nie określa się bliżej tego, o jakie to skutki spo
łeczno-gospodarcze chodzi, na czym mają one polegać. Niewiele do zrozumienia po
jęcia skutku społeczno-gospodarczego wnosi też stwierdzenie: „O «rażącym» narusze
niu prawa należy zatem mówić dopiero wówczas, gdy w wyniku naruszenia prawa
powstały takie skutki, które nie mogą być tolerowane z punktu widzenia praworząd-
z •»44
nosci .
Z punktu widzenia praworządności wszelkie naruszenia prawa powinny być napra

wiane lub usuwane i tylko ze względów oportunistycznych przyjmuje się kompromi
sowe rozwiązania prawne dopuszczające sanację niektórych wadliwości decyzji, ale na
oportunizm nie ma miejsca wtedy, gdy chodzi o „rażące naruszenie prawa” i wobec
tego również nie może wchodzić w grę sanacja decyzji obarczonej taką wadą. Stano
wisko NSA przyjęte w powołanym wyroku doprowadziło jednak do podważenia
w orzecznictwie sądowym koncepcji rażącego naruszenia prawa z punktu widzenia
skutków społeczno-gospodarczych.
W konkluzji trzeba stwierdzić, że „rażące naruszenie prawa” jest to naruszenie

O wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa material
nego lub normy prawa procesowego. Takie stanowisko przyjął NSA w wyroku
z 2.07.2009 r. (II FSK 217/09, LEX nr 549614): „Naruszenie prawa tylko wtedy ma
charakter «rażący», gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zaka
zowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu
nadano prawo albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stro-
42 Słownik języka polskiego, t. III, Warszawa 1981, s. 24.

43 Artykuł 417 k.p.c. został skreślony ustawą z 1.03.1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego,
rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym,
Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.).
44 A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, PiP 1984/3, s. 36.
nę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to,
że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich
ze sobą”.
W postępowaniu podatkowym przepisy Ordynacji podatkowej rozdzieliły omó 616

O wione wady, stanowiąc w art. 247 § 1: „Organ podatkowy stwierdza nieważność
decyzji ostatecznej, która: [...] 2) została wydana bez podstawy prawnej; 3) została wy
dana z rażącym naruszeniem prawa [...] ”. Przepisy Ordynacji podatkowej nie zawierają
ani ustawowej definicji pojęcia rażącego naruszenia prawa, ani wyliczenia rodzajów
naruszeń, które należy zaliczyć do działania bez podstawy prawnej. Do interpretacji
podstaw wyliczonych w art. 247 § 1 pkt 2 i 3 o.p. ma zatem zastosowanie przedstawiona
wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
3. Nieważna jest decyzja, gdy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną 617
decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 4 o.p.). W ogólnym po
stępowaniu administracyjnym przesłanka ta obejmuje też poprzednie milczące załat
wienie sprawy. Podstawowym elementem tej podstawy stwierdzenia nieważności de
cyzji jest tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją (milczącym załatwieniem sprawy)
ze sprawą będącą przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego we wcześniejszej decyzji
ostatecznej45.
Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe oraz przedmiotowe.

Ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym sprowa
dza się do stwierdzenia identyczności strony (stron) z uwzględnieniem następstwa
prawnego w danych postępowaniach administracyjnych. Pod względem przedmioto
wym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony (jej uprawnienia) lub
treść obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny. Identyczność tych elementów
wskazuje na tożsamość spraw. Z tożsamością sprawy administracyjnej mamy więc do
czynienia wtedy, gdy pokrywają się ze sobą zarówno elementy podmiotowe, jak też
elementy przedmiotowe.
W orzecznictwie NSA wskazuje się na przypadek szczególny tożsamości sprawy, z któ

rym mamy do czynienia wtedy, gdy chodzi o dysponowanie tym samym dobrem, a więc
gdy pokrywają się elementy przedmiotowe46.
4. Decyzja „została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie” (art. 156 § 1 618
pkt 4 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 5 o.p.) - stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie
obejmuje przypadki wadliwości decyzji, polegające na rozstrzygnięciu decyzją o sy-
45 „Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzyg

niętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie
odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata)”
(wyrok NSA z 26.05.1981 r„ SA 895/81, ONSA 1981/1, poz. 47).
46 Przykładowo wydanie pozwolenia budowlanego uprawniającego do budowy obiektu budowlanego
na działce, na której inny podmiot uzyskał pozwolenie budowlane.
tuacji prawnej podmiotu, który w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu
prawnego, ani obowiązku w danej sprawie administracyjnej. Omyłka w określeniu
strony (stron) nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności, jeżeli z akt sprawy wy
nika, że podmiot ma w sprawie interes prawny lub obowiązek prawny.
619 5. Decyzja „była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter
trwały” (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 6 o.p.) - stwierdzenie nieważności
decyzji na tej podstawie jest uzależnione od dwóch przesłanek, które muszą wystąpić
łącznie:
a) niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania; zmiana stanu fak
tycznego powodująca niewykonalność decyzji, powstała już po wydaniu decyzji,
nie powoduje nieważności decyzji;
b) niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały; czasowa bowiem niewyko
nalność decyzji ma znaczenie tylko w związku z realizacją praw i obowiązków
ustanowionych w decyzji i powinna powodować odroczenie terminu wykonania
decyzji dobrowolnego lub przymusowego.
620 6. Decyzja jest wadliwa, jeżeli „w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony
karą” (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 8 o.p.). Przesłanką zastosowania tej
podstawy stwierdzenia nieważności decyzji jest zagrożenie czynu karą orzekaną w dro
dze postępowania sądowego, w postępowaniu w sprawach wykroczeń lub w postępo
waniu karnym skarbowym. Do tego wyliczenia należy też dodać zagrożenie admini
stracyjną karą pieniężną.
621 7. Decyzja jest wadliwa, gdy „zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy pra
wa” (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 7 o.p.). Chodzi tu o wady powodujące
nieważność decyzji inne niż wymienione wart. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., a w postępowaniu
podatkowym - w art. 247 § 1 pkt 1-6 i pkt 8 o.p., które są określane przez przepisy
szczególne.
Przepisy szczególne mogą rozszerzyć stosowanie sankcji nieważności. Takie rozwią

zanie przyjmuje ustawa z 20.07.2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce47.
Według art. 195 tej ustawy: „W przypadku gdy osoba ubiegająca się o stopień doktora
przypisała sobie autorstwo istotnego fragmentu lub innych elementów cudzego utworu
lub ustalenia naukowego, podmiot doktoryzujący stwierdza nieważność decyzji o na
daniu stopnia”.
Ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce przyjmuje instytucję nieważności

dyplomu. Zgodnie z art. 77 ust. 5 tej ustawy: „W przypadku gdy w pracy dyplomowej
stanowiącej podstawę nadania tytułu zawodowego osoba ubiegająca się o ten tytuł
przypisała sobie autorstwo istotnego fragmentu lub innych elementów cudzego utworu
47
Dz.U. z 2018 r. poz. 1668 ze zm.
lub ustalenia naukowego, rektor, w drodze decyzji administracyjnej, stwierdza nie

ważność dyplomu”.
Termin jako przesłanka negatywna. Jest to nowa przesłanka, wprowadzona za po 622
mocą nowelizacji z 1980 r.; wcześniej nie obowiązywał żaden termin ograniczający
stosowanie dawnej instytucji uchylenia decyzji jako nieważnej i w każdym czasie mogła
nastąpić eliminacja wadliwej decyzji z obrotu prawnego. W rozporządzeniu o postę
powaniu administracyjnem przesłanka negatywna w postaci terminu obowiązywała
tylko w przypadku wydania decyzji przez organ oczywiście niewłaściwy, uchylenie de
cyzji jako nieważnej mogło na tej podstawie nastąpić tylko w okresie trzech lat od daty
uprawomocnienia się decyzji (art. 101 ust. 2 r.p.a.). To rozwiązanie prawne było w na
uce krytykowane i uważano je za chybione48.
Wprowadzenie terminu jako przesłanki negatywnej do konstrukcji prawnej instytucji

uchylenia decyzji jako nieważnej było dyskutowane w trakcie przygotowywania pro
jektu Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym czasie uznano jednak, że by
łoby to sprzeczne z charakterem przyczyn powodujących nieważność decyzji. Do tej
kwestii powrócono w dyskusji nad kierunkami nowelizacji Kodeksu i wysunięto po
stulat ograniczenia terminem dopuszczalności uchylenia decyzji jako nieważnej49. Po
stulat ten został zrealizowany w nowelizacji. Wprowadzono do Kodeksu postępowania
administracyjnego termin jako jedną z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważ
ności decyzji, stanowiąc w art. 156 § 2, że: „Nie stwierdza się nieważności decyzji
z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia
upłynęło dziesięć lat [...]”.
Rozwiązanie prawne przyjęte w art. 156 § 2 k.p.a. dzieli przyczyny wadliwości

O decyzji powodującej jej nieważność na takie, które: są częściowo sanowane przez
upływ czasu - decyzje te po upływie terminu określonego w ustawie są uznawane za
niezgodne z prawem, ale nie pociąga to za sobą sankcji ich nieważności (art. 158 § 2
w związku z art. 156 § 2 k.p.a.), oraz na takie, które w ogóle przez upływ czasu nie będą
sanowane.
Podział przyczyn wadliwości decyzji na te dwie kategorie jest dyskusyjny. Chodzi bo
wiem o to, czy można różnie traktować poszczególne rodzaje kwalifikowanego naru
szenia prawa. Ze względów oportunistycznych takie rozwiązanie można przyjąć, ale
stojąc na stanowisku ścisłego legalizmu, należy je zakwestionować jako niezgodne
z założeniami praworządności w działaniu administracji publicznej. Dla oceny z punk
tu widzenia ochrony praw jednostki należy uwzględnić to, że decyzją mógł zostać na
ruszony interes prawny przez odmowę udzielenia uprawnienia, cofnięcie uprawnienia,
nałożenie obowiązku, ale też należy uwzględnić i to, że decyzja mogła tworzyć prawa.

45 B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 149, i przytoczona tam literatura.
I w tym ostatnim przypadku przesłanka negatywna terminu chroni trwałość praw na
bytych.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12.05.2015 r., P 46/13 (Dz.U. poz. 702), rozpoznał
pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: „czy art. 156
§ 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [...],
w zakresie w jakim z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia
decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę prawa, nie wyłącza
dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 2
ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, jest zgodny z art. 2 Konstytucji oraz
art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wol
ności” i orzekł: „Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania
administracyjnego [...] w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia
nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji
nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzj a była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy,
jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej” [podkr. aut.]. Dla wy
konania tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego zostały podjęte prace legislacyjne.
Zgłoszono projekt senacki ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania admini
stracyjnego o treści: „Art. 1. W ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępo
wania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) wprowadza się następujące zmiany:
1) w art. 156 dodaje się § 3 w brzmieniu: «Po upływie czasu określonego w § 2 nie
stwierdza się nieważności decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa,
jeżeli decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie
nabycia prawa.”; 2) w art. 158 § 2 otrzymuje brzmienie: «§ 2. Jeżeli nie można stwierdzić
nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 lub 3, organ
administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji
z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził
nieważności decyzji». Art. 2. W sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanych
przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w brzmieniu nadanym
niniejszą ustawą”. Projekt został wycofany.
Znaczenie dla wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ma ustawa

z 9.03.2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywa
tyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem pra
wa50 ograniczająca dopuszczalność wyeliminowania tylko przesłanką nieodwracalnych
skutków prawnych. W art. 2 pkt 4 tej ustawy zdefiniowano pojęcie nieodwracalnego
skutku prawnego, przyjmując: „Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o: [...]; 4) nie
odwracalnych skutkach prawnych - należy przez to rozumieć stan prawny powstały
wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieru
chomości warszawskiej na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na
rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości war-
50 Dz.U. z 2018 r. poz. 2267.

szawskiej na cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami [...]”.
Ustawy materialnoprawne mogą wprowadzać dalej idące ograniczenia przesłanką ter

minu dopuszczalności stosowania sankcji nieważności. Tak według art. 53 ust. 7 ustawy
z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: „Nie stwierdza się
nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia
jej doręczenia łub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania
administracyjnego stosuje się odpowiednio”. Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa
z 24.07.2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci
przesyłowych51. Zgodnie z art. 27 ust. 1: „Nie stwierdza się nieważności ostatecznej
decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, jeżeli
wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od
dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę. Przepis
art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
stosuje się odpowiednio”.
W postępowaniu podatkowym obowiązuje przesłanka terminu, ale związana z mate

rialną przesłanką przedawnienia zobowiązań podatkowych. Według art. 247 § 2 o.p.:
„Organ podatkowy odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli wydanie nowej
decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ termi
nów przewidzianych w art. 68 lub art. 70 lub art. 118”.
Nieodwracalność skutków prawnych decyzji jako przesłanka negatywna. Decyzje 623

wydawane w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 104 k.p.a. można po
dzielić na dwie grupy.
l. Decyzje merytoryczne, które rozstrzygają sprawę w całości lub w części

O(art. 104 § 2 k.p.a.). Decyzje te wywołują podwójny skutek prawny, tj. skutek
materialnoprawny oraz skutek procesowy52. Skutek materialnoprawny wyraża się
w nadaniu, odebraniu, odmowie przyznania lub w zmianie zakresu uprawnienia stro
ny, lub też w nałożeniu, zwolnieniu, zmianie zakresu obowiązku ciążącego na stronie
albo w stwierdzeniu istnienia lub nieistnienia konkretnego stosunku prawnego53. Sku
tek procesowy polega natomiast na przerwaniu stosunku procesowego pomiędzy or
ganem orzekającym w sprawie a stroną.
2. Decyzje niemające charakteru merytorycznego, które nie rozstrzygają istoty

0 sprawy, a jedynie kończą postępowanie, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe
(art. 104 § 2 w związku z art. 105 k.p.a.). Decyzje te wywołują jedynie skutek proce
sowy.
51 Dz.U. z 2018 r. poz. 404 ze zm.
52 J. Jendrośka, Pojęcie decyzji administracyjnej ijej trwałości [w:] Problemy praworządności w działaniu
administracji państwowej, Warszawa 1980, s. 114.
53 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1946, s. 114.
Przesłanka negatywna, jaką stanowi nieodwracalność skutków prawnych wywołanych

przez decyzję, może być odniesiona do skutków materialnoprawnych wynikających
z decyzji merytorycznej. Przesłankę tę należy badać, mając na uwadze wykonanie de
cyzji. Z wywołaniem przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych mamy do czy
nienia wtedy, gdy wykonanie decyzji dobrowolne lub w drodze egzekucji administra
cyjnej spowodowało powstanie takiego stanu faktycznego lub stanu prawnego, że nie
jest już możliwy powrót do stanu pierwotnego - sprzed wykonania decyzji.
Można przytoczyć rozwijający wspomnianą myśl wyrok NSA z 23.11.1987 r.

© (I SA 1406/86, ONSA 1987/2, poz. 81), w którym stwierdza się, że: „Nieodwra
calność skutków prawnych (art. 156 § 2 infine k.p.a.) oznacza w szczególności sytuację,
w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć
przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało,
utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło
prawa”.
W uchwale z 28.05.1992 r. (III AZP 4/92, OSNCP 1992/12, poz. 211) Sąd Naj
© wyższy przyjął: „Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji
trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji pub
licznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostron
nych prawnych form działania. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków
prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej
nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administra
cyjnego, to właśnie wtedy skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza
to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością
przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego.
Jest to nieodwracalność skutku prawnego, względna w tym znaczeniu, że «odwrócenie»
tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego
w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właści
wych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji”.
To stanowisko Sądu Najwyższego nie może być uznane za prawidłowe.
Nieodwracalność skutku prawnego na drodze stosowania form działania przez organ

administracji publicznej nie wyłącza możliwości obalenia skutku na drodze postępo
wania przed sądem powszechnym, np. skutków cywilnoprawnych. Organy admini
stracji publicznej nie mają kompetencji do orzekania o skutkach cywilnoprawnych
czynności. Stanowi to zatem kwestię wstępną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia
nieważności decyzji (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Wyłom w tak ukształtowanej linii orzecznictwa wprowadziła uchwała NSA

© z 20.03.2000 r. (OPS 14/99, ONSA 2000/3, poz. 93), w której sąd przyjął: „Do
puszczalnejest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której
Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie
wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności

tej decyzji”. Ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego w regulacji ustaw powiązane
jest ze skutkami faktycznymi.
Przykładem pierwszego rozwiązania jest regulacja w art. 2 pkt 4 ustawy z 9.03.2017 r.

o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych do
tyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, w którym
powiązano nieodwracalny skutek prawny z ukształtowaniem prawa własności (prawa
użytkowania) nieruchomości powstały w wyniku wydania decyzji reprywatyzacyjnej.
Przykładem rozwiązania nieodwracalnego skutku prawnego z przyczyn faktycznych

jest regulacja przyjęta w art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9.06.2011 r. - Prawo górnicze
i geologiczne54, który stanowi o nieodwracalnych skutkach decyzji koncesyjnej:
„W sprawach uregulowanych niniejszym działem: rozpoczęcie działalności objętej
koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych”.
W związku z niezbyt jasnym sformułowaniem art. 156 § 2 k.p.a. nasuwa się py
©stwierdzenia
staw
tanie, jaki jest zakres stosowania tej przesłanki. Czy dotyczy ona wszystkich pod
nieważności decyzji, czy tylko wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3,
4 i 7, które powołano w art. 156 § 2?
Artykuł 156 § 2 k.p.a. zawiera dwie normy prawne. Pierwsza ustanawia termin
© ograniczający stwierdzenie nieważności tylko w odniesieniu do podstaw w prze
pisie wprost wskazanych. Norma druga wprowadza przesłankę innego rodzaju, bo do
tyczącą nieodwracalności skutków prawnych i nie ma w niej ograniczenia zakresu sto
sowania w postaci wyliczenia podstaw nieważności, do których się odnosi. Przesłanka
ta wobec tego generalnie ogranicza możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego
wadliwej decyzji. Takie ograniczenie chroni trwałość decyzji administracyjnej, jedno
cześnie pozbawia jednak jednostkę możliwości skutecznej obrony interesu prawnego.
Jednostce pozostaje wówczas tylko obrona przez roszczenie odszkodowawcze. Zasto
sowanie tej przesłanki ma szczególne znaczenie dla możliwości prawnej podważenia
decyzji, które spowodowały skutki cywilnoprawne. Ograniczenie takiej możliwości
prawnej należałoby ocenić negatywnie. W postępowaniu podatkowym przepisy Or
dynacji podatkowej nie wprowadziły tej przesłanki, a to z tego względu, że wykonanie
świadczeń pieniężnych nie prowadzi do skutków nieodwracalnych.
W ograniczeniu liczby przypadków pozostawania w obrocie prawnym wadliwych de

cyzji, właśnie ze względu na omawianą negatywną przesłankę stwierdzenia nieważno
ści, istotne znaczenie ma nałożenie na organ administracji publicznej w art. 159 § 1
k.p.a. obowiązku wstrzymania wykonania decyzji wtedy, gdy zachodzi prawdopodo
bieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad powodujących nieważność. Takie rozwią
zanie przyjmuje art. 252 § 1 o.p.: „Organ podatkowy, właściwy w sprawie stwierdzenia
54 Dz.U. z 2019 r. poz. 868 ze zm.

nieważności decyzji, wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji,

jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych
w art. 247 § 1”. Wstrzymanie wykonania decyzji z tych przyczyn ma szczególne zna
czenie ze względu na kontrolę sprawowaną przez sąd administracyjny, a to z uwagi na
krótki termin do wniesienia skargi na decyzję niezgodną z prawem.
624 Stadia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji: postępowanie

wstępne.
Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może nastąpić

© z urzędu albo na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a., art. 248 § 1 o.p.). Organ może
wszcząć postępowanie z urzędu:
1) z własnej inicjatywy lub z inicjatywy organu administracji publicznej nadzorują
cego określoną działalność;
2) na skutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora (art. 184 § 1 i 3 w związku
z art. 186 k.p.a.);
3) w wyniku wniosku organizacji społecznej (art. 31 § 1 i 2 k.p.a.), a w postępowaniu
podatkowym - na żądanie organizacji społecznej, złożone za zgodą strony (art. 133a
o.p.);
4) w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią (art. 235 § 1 w związku
z art. 233 k.p.a.).
625 Legitymację do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania ma podmiot, który

twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego
(art. 28 k.p.a.), w postępowaniu podatkowym legitymację ma podmiot, który twierdzi,
że decyzja dotyczy jego interesu prawnego (art. 133 o.p.). Legitymację taką ma również
podmiot twierdzący, że nie jest stroną w sprawie, w której wydano decyzję admini
stracyjną, na co trafnie wskazuje NSA w wyroku z 22.05.1987 r. (IV SA 1062/86, ONSA
1987/1, poz. 35): „Osoba, do której skierowana została decyzja kwestionowana na
stępnie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności, jest stroną tego po
stępowania również wtedy, gdy opiera się ona na zarzucie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.”.
Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w tym trybie w sprawach rozstrzyg
niętych postanowieniem mają uczestnicy postępowania, jeżeli postanowienie ich do
tyczyło.
W postępowaniu podatkowym przepisy Ordynacji podatkowej wprowadzają ogranicze

nie terminem dopuszczalności wszczęcia, zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony,
postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Według art. 249 § 1 o.p. organ po
datkowy odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie pięciu lat od dnia doręczenia
decyzji. Termin ten obowiązuje również w razie wszczęcia postępowania z urzędu.
Instytucja stwierdzenia nieważności jest oparta na bezwzględnej dewolucji 626

O kompetencji. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest or
gan wyższego stopnia (art. 157 § 1 k.p.a., art. 248 § 2 o.p.). Od zasady dewolucji kom
petencji dopuszczalne są tylko dwa wyjątki, odnoszące się do orzecznictwa ministra
oraz samorządowych kolegiów odwoławczych, a w postępowaniu podatko
wym -orzecznictwa Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektora izby admini
stracji skarbowej lub samorządowego kolegium odwoławczego, na których kończy się
administracyjny tok instancji. Do stwierdzenia nieważności decyzji w tym przypadku
właściwy jest organ, który ją wydał (art. 157 § 1 zdanie pierwsze infine k.p.a„ art. 248
§ 2 infine o.p.). W postępowaniu podatkowym Szef Krajowej Administracji Skarbowej
jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji dyrektora izby administracji skar
bowej, ale wyłącznie w postępowaniu wszczętym z urzędu (art. 248 § 2 pkt 3 o.p.).
Forma wszczęcia postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego i Ordyna 627

cja podatkowa nie regulują formy wszczęcia postępowania. W postępowaniu admini
stracyjnym i podatkowym uregulowano formę odmowy wszczęcia postępowania.
oraz o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi55
uchylony został art. 157 § 3 k.p.a., który stanowił, że odmowa wszczęcia postępowania
następuje w formie decyzji. Wprowadzona zmiana wywołuje wątpliwości interpreta
cyjne dotyczące dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwier
dzenia nieważności decyzji. Wątpliwości te mają swoje podstawy w art. 157 § 2 oraz
w art. 61a § 1 k.p.a.
Artykuł 157 § 2 stanowi, że: „Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu”. Według art. 61a § 1: „Gdy żądanie,
o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych
uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji
publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania”. Artykuł 61 § 1
reguluje podstawy wszczęcia postępowania: „Postępowanie administracyjne wszczyna
się na żądanie strony lub z urzędu”. Artykuł 157 § 2 w sposób wyczerpujący reguluje
podmiotowy zakres inicjatywy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nie
ważności, co wyłącza stosowanie art. 61 § 1, a w następstwie również art. 61a § 1.
Uchylenie art. 157 § 3 bez uchylenia art. 157 § 2 prowadzi do wniosku, że nie została
wprowadzona forma odmowy wszczęcia postępowania. Dla zapewnienia jednak prawa
do obrony należy dopuścić w drodze wykładni stosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. Brak formy
odmowy wszczęcia postępowania na żądanie pozbawia możliwości zaskarżenia, po
zostawiając jedynie zwalczanie bezczynności organu administracji publicznej.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się dopuszczalność stosowania art. 61a § 1 k.p.a.
W razie zatem gdy jest oczywiste, bez konieczności podjęcia czynności wyjaśniających,
że żądanie zostało złożone przez jednostkę, która nie ma w sprawie interesu prawnego,
organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwier-
55
Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.
dzenia nieważności decyzji. Tak też organ wyda postanowienie o odmowie wszczęcia
postępowania, gdy jest oczywiste, że tryb ten jest niedopuszczalny z przyczyn przed
miotowych. Będzie to obejmowało przypadki, gdy: przepisy szczególne wyłączają ten
tryb, gdy żądanie dotyczy innego aktu niż decyzja (np. aktu prawa miejscowego, czyn
ności materialno-technicznej) czy postanowienie; gdy decyzja nie obowiązuje w obro
cie prawnym; gdy sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję (z uwagi na moc pra
womocnego orzeczenia sądu administracyjnego w granicach powagi rzeczy osądzo
nej).
W postępowaniu podatkowym odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie

decyzji (art. 249 § 1 o.p.). Odmowa wszczęcia postępowania będzie miała miejsce w ra
zie upływu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji (art. 249 § 1 pkt 1 o.p.) oraz gdy sąd
administracyjny oddalił skargę, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1
pkt 4 (art. 249 § 1 pkt 2 o.p.), a także gdy tryb tego postępowania jest niedopuszczalny
z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Wyliczenie podstaw odmowy wszczę
cia postępowania w art. 249 § 1 nie jest zamknięte, na co wskazuje użyte w przepisie
sformułowanie „w szczególności”. Jeżeli w trakcie postępowania zostanie ustalona nie
dopuszczalność postępowania, czy to z przyczyn podmiotowych czy przedmiotowych,
organ kończy postępowanie decyzją o umorzeniu wydaną na podstawie art. 105 § 1
k.p.a., a w postępowaniu podatkowym na podstawie art. 208 § 1 o.p.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest oparta na względnej suspen-

O sywności, wszczęcie postępowania w tej sprawie nie wstrzymuje z mocy prawa
wykonania weryfikowanej decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji następuje dopiero
wtedy, gdy organ stwierdzi, że zachodzi prawdopodobieństwo istnienia w decyzji wady
określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - w art. 247 § 1 o.p.,
i wyda stosowne postanowienie. Była już mowa o tym, że wstrzymanie wykonania
decyzji ma istotne znaczenie w zapobieżeniu skutkom wykonania wadliwej decyzji,
zwłaszcza skutkom nieodwracalnym. W ustawach materialnoprawnych mogą być
przyjęte rozwiązania wyłączające dopuszczalność wstrzymania wykonania decyzji. Ta
kie rozwiązanie wprowadzono w art. 25 ust. 6 ustawy z 24.07.2015 r. o przygotowaniu
i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, który stanowi, że:
„W postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji,
o których mowa w ust. 1, nie stosuje się art. 159 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -
Kodeks postępowania administracyjnego”.
628 A Postępowanie rozpoznawcze. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego jest

ustalenie istnienia jednej z wadliwości decyzji wymienionych w art. 156 § 1
pkt 1-6 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - w art. 247 § 1 pkt 1-6 i pkt 8 o.p., lub
też wadliwości określonej w przepisach szczególnych, do których odsyła art. 156 § 1
pkt 7 k.p.a. i art. 247 § 1 pkt 7 o.p., a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki
negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - w art. 247
§ 2 o.p. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do istoty, a więc odnośnie do przed

miotu, o którym rozstrzygnięto w nieważnej decyzji.
Postępowanie rozpoznawcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być

prowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w po
stępowaniu podatkowym - z przepisami Ordynacji podatkowej, regulującymi postę
powanie przed organem I instancji, tak jak w każdej nowej sprawie indywidualnej
wszczętej przez organ administracji publicznej. Ograniczony jednak przedmiot postę
powania w sprawie stwierdzenia nieważności do ustalenia, czy decyzja jest dotknięta
ciężką, kwalifikowaną wadą materialnoprawną, powoduje, że nie jest prowadzone po
stępowanie dowodowe, a podstawą są materiały dowodowe zawarte w aktach sprawy.
Nie mają więc zastosowania przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Wykazanie,
że w aktach sprawy stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi zapisanemu
w normie prawa materialnego, a pomimo tego w sprawie wyprowadzono konsekwencj e
prawne zapisane w tej normie, jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności.
Jedynie gdy zachodzi konieczność obalenia prawidłowości stanu faktycznego dopusz
czalne jest prowadzenie postępowania dowodowego.
Podjęcie decyzji. Organ po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego podej- 629

muje decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z treści art. 158 § 1 k.p.a.
i art. 248 § 3 o.p., stanowiących, że: „Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważ
ności decyzji następuje w drodze decyzji”, wynika, iż forma decyzji jest obligatoryjna
zarówno w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, jak też w przypadku odmowy
tego stwierdzenia (bo w przepisie jest mowa o „rozstrzygnięciu w sprawie stwierdzenia
nieważności decyzji”, a o sprawie można rozstrzygnąć pozytywnie lub negatywnie
w stosunku do wniosku lub przekonania organu).
Jeżeli w wyniku postępowania rozpoznawczego organ ustali, że nie występują

O podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, to wyda on decyzję o odmowie
stwierdzenia nieważności decyzji, a w razie wszczęcia postępowania z urzędu - decyzję
o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli stwierdzi, że istnieje przy
najmniej jedna z podstaw do stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a.
lub określona w przepisie szczególnym (do którego jest odesłanie), a nie występuje
żadna z przesłanek negatywnych, to wtedy wyda decyzję stwierdzającą nieważność
weryfikowanej decyzji. Jeżeli zaś występuje wprawdzie podstawa do stwierdzenia nie
ważności decyzji, ale równocześnie istnieje jedna z przesłanek negatywnych, to organ
nie stwierdzi nieważności weryfikowanej decyzji, a podejmie decyzję stwierdzającą, że
weryfikowana decyzja była wydana z naruszeniem prawa.
Forma decyzji jest wyłącznie formą stwierdzenia nieważności milczącego załatwie

nia sprawy. Zgodnie z art. 158 § 1 infine k.p.a.: „Przepisów o milczącym załatwienia
sprawy nie stosuje się”.
Różnica zachodząca między decyzją stwierdzającą nieważność weryfikowanej de

cyzji a decyzją stwierdzającą, że weryfikowaną decyzję wydano z naruszeniem pra
wa, jest zasadnicza pod względem skutków prawnych. Pierwsza z wymienionych de
cyzji stanowi o eliminacji z obrotu prawnego weryfikowanej decyzji i o zniesieniu jej
skutków prawnych, druga natomiast pozostawia nadal w obrocie prawnym weryfiko
waną decyzję, nie narusza jej skutków prawnych, a stwierdzając wydanie jej z naru
szeniem prawa, daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, tak
jak po stwierdzeniu nieważności. Jeżeli przedmiotem postępowania w sprawie stwier
dzenia nieważności było postanowienie zamiast decyzji, organ wydaje postanowienie
na podstawie art. 158 § 1 i 2 k.p.a.
630 W postępowaniu podatkowym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważ

cy ności decyzji kończy się:
1) decyzją stwierdzającą nieważność decyzji. Decyzję tę podejmuje organ podatkowy,
jeśli ustali wystąpienie jednej z wad wyliczonych w art. 247 § 1 o.p., gdy równo
cześnie nie wystąpiła przesłanka przedawnienia zobowiązania podatkowego, do
której odsyła art. 247 § 2 o.p.;
2) decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzję tę podejmuje or
gan w dwóch przypadkach:
a) w razie gdy ustali wystąpienie jednej z wad wyliczonych w art. 247 § 1 o.p.,
przy wystąpieniu jednak przesłanki przedawnienia zobowiązania podatko
wego, do której odsyła art. 247 § 2 o.p. W uzasadnieniu tej decyzji organ obo
wiązany jest stwierdzić, że decyzja zawiera wadę wyliczoną w art. 247 § 1 o.p.,
oraz wskazać okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji
(art. 247 § 3 o.p.);
b) odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, gdy ustali w wyniku przeprowa
dzonego postępowania brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji
wyliczonych w art. 247 § 1 o.p.
631 W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji sprawa indywidualna, w której była

wydana weryfikowana decyzja, wraca do rozpoznania w trybie postępowania zwykłego
(głównego) w I albo w II instancji, stosownie do tego, czy stwierdzono nieważność
decyzji ostatecznej, czy też nieostatecznej 56. W zależności od postawy stwierdzenia
nieważności decyzji organ rozpatrujący sprawę albo wydaje decyzję o umorzeniu po
stępowania (gdy np. decyzja była wydana z naruszeniem przepisów o właściwości albo
bez podstawy prawnej), albo też organ rozstrzyga sprawę merytorycznie (np. gdy de
cyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa).
632 ^5^ Roszczenie odszkodowawcze, tryb dochodzenia. Nowelizując Kodeks postępowania admi-
nistracyjnego w 1980 r., dopuszczono wnoszenie roszczenia odszkodowawczego w przypadku
nieważności decyzji. Artykuł 160 § 1 k.p.a. stanowił, że: „Stronie, która poniosła szkodę na
skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności

takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, chyba że ponosi ona
winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie”57.
Przyznanie stronie prawa wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym miało istotne

znaczenie w określeniu koncepcji nieważności decyzji przyjętej w Kodeksie postępo
wania administracyjnego. Do nowelizacji w 1980 r. uznawano w nauce za kwestię dys
kusyjną to, czy decyzja nieważna może tworzyć jakieś prawa dla stron. Stanowisko
negatywne w tej kwestii było uzasadniane m.in. właśnie brakiem prawnego rozwiązania
przyznającego stronom prawo do odszkodowania58. Z rozwiązań prawnych, zawartych
w art. 159 § 1 k.p.a., który reguluje zagadnienia wykonania decyzji dotkniętej nieważ
nością, oraz w uchylonym art. 160 § 1 k.p.a., przyznającym stronie roszczenie o od
szkodowanie, wynikało, że decyzje dotknięte wadami wyliczonymi wyczerpująco
w art. 156 § 1 k.p.a. mogą tworzyć prawa lub obowiązki.
Artykuł 160 k.p.a. został uchylony ustawą z 17.06.2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks
cywilny oraz niektórych innych ustaw. Strona może dochodzić odszkodowania na
drodze cywilnej, jeżeli organ nie wypłaci stronie żądanego odszkodowania. Przysługuje
jej powództwo do sądu powszechnego. Należy podkreślić, że te nowe zasady nie dotyczą
zdarzeń i stanów prawnych, które powstały przed dniem wejścia w życie ustawy
z 17.06.2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Do
stanów sprzed wejścia w życie tej ustawy zachował moc tryb dochodzenia odszkodo
wania uregulowany w art. 160 k.p.a„ jeżeli przed tym dniem organ stwierdził nieważ
ność decyzji. W razie gdy decyzja o stwierdzeniu nieważności została wydana i weszła
do obrotu prawnego po tej dacie, obowiązuje wyłącznie tryb sądowy. W uchwale peł
nego składu Izby Cywilnej z 31.03.2011 r„ III CZP 112/10 (OSNC 2011/7-8, poz. 75),
Sąd Najwyższy przyjął: „Do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną
decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r„ której nieważność
lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastoso
wanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.”. Artykuł 160 § 4 k.p.a., który stanowił o władczym
orzekaniu o odszkodowaniu przez organ administracji publicznej, nie ma zastosowa
nia. Artykuł 160 k.p.a. przyjmował, że odszkodowanie przysługuje stronie od tego or
ganu, który wydał decyzję obarczoną wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.,
z wyjątkiem tych przypadków, w których winę za powstanie okoliczności powodują
cych wadliwość decyzji można przypisać jednej ze stron, gdyż wówczas odszkodowanie
przysługuje właśnie od tej strony (art. 160 § 1 i 3 k.p.a.). Zasady odpowiedzialności
odszkodowawczej wynikają z przepisów Kodeksu cywilnego.
Stosownie do rozwiązań prawnych przyjętych w art. 160 k.p.a., w zakresie, do jakiego 633
nie miały zastosowania nowe rozwiązania, można wyróżnić dwa tryby odszkodowa
nia:
57 Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23.09.2003 r., K 20/02 (OTK-A 2003/7, poz. 76), stwierdził
niezgodność art. 160 § 1 k.p.a. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, w części ograniczającej odszkodowanie za
niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody.
1) mieszany, administracyjnosądowy, który obowiązywał wtedy, gdy odszkodowa

nie przysługiwało od organu administracji publicznej. O odszkodowaniu orzekał
wtedy organ, który stwierdził albo nieważność decyzji, albo też wydanie jej z na
ruszeniem prawa. Strona niezadowolona z odszkodowania przyznanego w drodze
decyzji administracyjnej nie korzystała z prawa do wniesienia odwołania ani z pra
wa skargi do sądu administracyjnego, lecz mogła wystąpić z powództwem do sądu
powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego
(art. 160 § 4 i 5 k.p.a.). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5.09.2005 r.
(P 18/04)59 orzekł, że art. 160 § 5 k.p.a. w zakresie, w jakim przewiduje trzydzies
todniowy termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego, jest niezgodny
z Konstytucją RP. Złożenie powództwa nie było zatem ograniczone terminem, ale
należy uwzględnić okres przedawnienia roszczenia o odszkodowanie;
2) wyłącznie sądowy, obowiązujący wtedy, gdy odszkodowania dochodzi jedna ze
stron postępowania od innej strony (stron) winnej powstania okoliczności powo
dujących wadę decyzji określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Strona powództwo wnosiła
do sądu powszechnego na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępo
wania cywilnego (art. 160 § 4 zdanie drugie k.p.a.).
Rozgraniczenie trybu dochodzenia odszkodowania ze względu na to, czy winę po

nosi organ administracji publicznej, czy strona postępowania, jest nie trafne ze wzglę
dów bardzo generalnych. Powstaje bowiem pytanie, czy w przypadkach wadliwości
decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle można przypisać winę stronie postę
powania administracyjnego. Wady decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. są wyni
kiem zasadniczych nieprawidłowości w stosowaniu prawa przez organ administracji
publicznej. Proces stosowania prawa przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej jest
przecież realizowany przez organ administracji publicznej, rozstrzygający w sprawie
władczo jednostronnie; w żadnym razie do strony postępowania nie należy stosowanie
prawa w fazie czynności decydujących, bo w tej fazie działa już tylko organ.
Z tego też względu trzeba się w pełni zgodzić ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wy
rażonym w wyroku z 3.05.1985 r. (II CR 121/85): „Stosownie do art. 160 § 1 k.p.a.
stwierdzenie przez organ administracyjny nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.) lub
stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.),
przesądza o bezprawności i winie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu
powierzonych mu czynności”60.
Wskazanie trybu dochodzenia odszkodowania przed wyłączeniem drogi administra

cyjnej ma znaczenie w zakresie dopuszczalności trybów nadzwyczajnych wobec decyzji
o odszkodowaniu wydanej przez organ administracji publicznej.
59 Dz.U.Nr 181, poz. 1524.

60 OSNCP 1986/4, poz. 53.
4. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji... 449
Roszczenie odszkodowawcze przedawnia się po trzech latach, licząc od dnia,

O w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji albo
stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 160 § 6 k.p.a.).
W uchwale z 20.01.2015 r„ III CZP 78/14 (Baza Orzeczeń Sądu Najwyższego

http://www.sn.pl), Sąd Najwyższy przyjął: „Jeżeli w wyniku wydania przed dniem
1 września 2004 r. decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważ
ności takiej decyzji, strona poniosła szkodę, a właściwy minister lub samorządowe ko
legium odwoławcze stwierdziło - po tym dniu, lecz przed dniem 11 kwietnia 2011 r. -
nieważność tej decyzji albo jej wydanie z naruszeniem prawa, termin przedawnienia
roszczenia o odszkodowanie przewidziany w art. 160 § 6 k.p.a. rozpoczyna bieg z chwilą
bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,
a w razie jego złożenia - z chwilą wydania decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy”.
W postępowaniu podatkowym ustawą z 16.11.2006 r. o zmianie ustawy - Ordynacja

podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw61 przyjęto regułę, że do odpowie
dzialności odszkodowawczej stosuje się przepisy prawa cywilnego. Sprawy odszkodo
wań wszczęte i niezakończone przez organy podatkowe przed dniem wejścia w życie
ustawy z 16.11.2006 r. podlegały umorzeniu. W sprawach odszkodowań powództwo
do sądu powszechnego można wnieść do czasu przedawnienia roszczeń odszkodowa
wczych, zgodnie z przepisami prawa cywilnego. Do okresu przedawnienia nie wlicza
się czasu trwania umorzonego postępowania.
4. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji

dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji
prawidłowych62
Wadliwość decyzji nie zamyka się w obszarze wadliwości kwalifikowanych, do których 634
zaliczamy wady decyzji wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 i w art. 156
§ 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym - do wad wyliczonych w art. 240 § 1 i art. 247
§ 1 o.p. Oprócz wadliwości tego rodzaju wyróżniamy również wadliwości niekwalifi-
kowane, do których należą wady decyzji będące wynikiem naruszenia norm prawa
materialnego lub norm prawa procesowego, niemieszczące się w wyliczeniu zawartym
wart. 145 § 1 k.p.a., art. 145a§ l,art. 145b§ 1 oraz w art. 156 § 1 k.p.a., a w postępowaniu
podatkowym-w art. 240§ 1 iart. 247 § 1 o.p. Trwałość decyzji do tkniętych tego rodzaju
wadliwością korzysta z ochrony, albowiem do wyeliminowania z obrotu prawnego
takich decyzji nie wystarcza sam fakt ich wadliwości, lecz musi jeszcze istnieć prze
słanka skutków, które to naruszenie prawa ma dla interesu strony lub interesu spo
łecznego.
61 Dz.U. Nr 217, poz. 1590.

62 B. Adamiak, Wadliwość decyzji..., s. 44-45.
Elementem charakterystycznym postępowania administracyjnego, odróżniają

© cym je od postępowania sądowego, jest dopuszczenie możliwości wyelimino
wania z obrotu prawnego decyzji prawidłowej. Jest to uzasadnione kilkoma wzglę
dami, po pierwsze - zmiennością stosunków społeczno-gospodarczych, po drugie -
zmianą okoliczności faktycznych, powodującą to, że wykonanie decyzji mogłoby wy
rządzić szkodę społeczeństwu, po trzecie - zmianami, jakim ulegają interesy stron, co
powinno - gdy nie jest sprzeczne z interesem społecznym - znaleźć swoje odbicie
w nowym kształcie praw nabytych63. Tryb ten tworzy również możliwość prawną
uchylenia (zmiany) decyzji podjętej w wyniku wadliwej wykładni normy prawa mate
rialnego, która nie daje podstaw do stosowania sankcji nieważności. Tryb ten nie daje
zatem podstaw do odejścia od związania przepisami prawa, które w sposób jedno
znaczny określają konsekwencje prawne zapisanego stanu faktycznego.
635 Wyróżniamy trzy typy uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami nie-
kwalifikowanymi bądź też decyzji prawidłowej:
1) uchylenie lub zmiana decyzji nietworzącej praw dla stron,
2) uchylenie lub zmiana decyzji tworzącej prawa dla strony,
3) nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji.
W wymienionych trybach można uchylić lub zmienić tylko decyzję ostateczną. W po
stępowaniu administracyjnym tryb ten ma zastosowanie do milczącego załatwienia
sprawy. Zgodnie z art. 122g k.p.a.: „Do spraw załatwionych milcząco przepisy roz
działów [...] 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania
decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o któ
rym mowa w art. 122c § 1”.
Uchylenie lub zmiana decyzji nietworzącej praw dla stron (art. 154 k.p.a., art. 253
§ 1 o.p.). Wzruszenie decyzji w tym trybie jest oparte na dwóch przesłankach:
636 1. Przesłanka nienabycia praw przez żadną ze stron postępowania. Przez prawa
nabyte należy rozumieć „wszelkiego rodzaju prawa, które powstają przez prawo
mocne orzeczenie właściwej władzy” zarówno w przypadku gdy „na stronie nie
ciąży żaden obowiązek”, jak też wtedy, gdy na stronie spoczywa „obowiązek w roz
miarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według norm wyższych”, oraz to,
że strona „posiada prawo do pewnych świadczeń, wykonywania określonej dzia
łalności lub używania określonej rzeczy”64.
W postępowaniu podatkowym przepisy Ordynacji podatkowej wyłączają dopusz
czalność stosowania tego trybu do decyzji:
a) ustalających albo określających wysokość zobowiązania podatkowego,
b) o odpowiedzialności podatkowej płatników lub inkasentów,
c) o odpowiedzialności podatkowej osób trzecich,
63 J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji..., s. 144-145.

64 J. Starościak, L. Bar, Postępowanie administracyjne, karnoadministracyjne i przymusowe
w administracji, Warszawa 1949-1950, s. 106.
d) określającej wysokość należnych odsetek za zwłokę,

e) o odpowiedzialności spadkobiercy,
f) określającej wysokość zwrotu podatku.
2. Przesłanka wskazująca na to, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia 637
interes społeczny lub słuszny interes strony. W postępowaniu podatkowym
art. 253 § 1 o.p. modyfikuje brzmienie tej przesłanki, stanowiąc o interesie pub
licznym lub ważnym interesie podatnika. Do organu należy ocena tego, czy interes
społeczny przemawia za wzruszeniem decyzji, i do niego również należy ocena
słuszności interesu strony. Chodzi tu bowiem o wiążącą ocenę skutków prawnych,
które wywoła uchylenie lub zmiana decyzji. Strona, która nie zgadza się z oceną
wyrażoną przez organ, będzie mogła bronić swych interesów, wnosząc odwołanie.
Uchylenie (zmiana) decyzji w tym trybie może nastąpić w każdym czasie (z wy
O jątkiem postępowania podatkowego), a właściwy do wzruszenia decyzji będzie
wyłącznie organ administracji publicznej, który wydał decyzję (element odwołalności
decyzji), jeżeli wystąpią łącznie obie przesłanki, o których była mowa. W postępowaniu
podatkowym wyłączono w tym zakresie właściwość samorządowego kolegium odwo
ławczego (art. 253 § 3 o.p.). Postępowanie rozpoznawcze w tych sprawach jest prowa
dzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępo
waniu przed organem I instancji, a w postępowaniu podatkowym - na podstawie prze
pisów Ordynacji podatkowej. Uchylenie (zmiana) decyzji następuje przez wydanie
nowej decyzji stanowiącej rozstrzygnięcie sprawy w I instancji. Dotyczy to też uchyle
nia, zmiany milczącego załatwienia sprawy (art. 155a k.p.a.). W postępowaniu podat
kowym wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej
nietworzącej praw dla strony jest ograniczone terminem. Wszczęcie postępowania,
zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu, nie może nastąpić po upływie pięciu lat od
doręczenia decyzji (art. 256 § 1 i 2 o.p.). Odmowa wszczęcia postępowania następuje
w formie decyzji (art. 256 § 3 o.p.).
Uchylenie lub zmiana decyzji tworzącej prawa dla stron (art. 155 k.p.a., art. 253a 638
o.p.). Uchylenie (zmiana) decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. jest oparte na
dwóch przesłankach pozytywnych oraz jednej przesłance negatywnej. Do przesłanek
pozytywnych należy zaliczyć wymienione niżej.
Należy do nich wyrażenie przez stronę postępowania (wszystkie strony, jeżeli jest ich
więcej) zgody na uchylenie lub zmianę decyzji65. Forma, w której ta czynność ma być
65 Ustawy materialnoprawne mogą ograniczać wymóg uzyskania zgody wszystkich stron. I tak, zgodnie
z art. 87 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale
społeczeństwa w ochronie środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.): „Przepisy niniejszego działu oraz
działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że
zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych
uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych
uwarunkowaniach”.
dokonana przez stronę (strony), nie została w Kodeksie postępowania administracyj

nego i Ordynacji podatkowej określona. Mając na uwadze to, że zgoda powinna być
wyrażona w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani co do treści, ani jej zakresu,
jak również kontrolę prawidłowości zastosowania tego trybu przez organy admini
stracji publicznej wyższego stopnia lub przez sąd administracyjny, należy uznać, że
zgoda powinna być wyrażona w formie pisemnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25.06.1985 r. (SA/Wr 351/85, ONSA

© 1985/1, poz. 36) trafnie podkreśla to, że: „Podstawowym warunkiem dopusz
czalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła pra
wo, wobec czego granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155
k.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody”. W wyroku z 4.12.1981 r. (I SA 2408/81, ONSA
1981/2, poz. 121) NSA wyraził pogląd, który w pełni trzeba podzielić, że: „Uchylenie
przez organ administracji decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy tej de
cyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 k.p.a., stanowi rażące naruszenie
prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1
pkt 2 k.p.a.”.
Za uchyleniem (zmianą) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny in

O teres strony, a w postępowaniu podatkowym - interes publiczny lub ważny
interes strony. Ocenę wymagań obu interesów przeprowadza organ administracji
publicznej. Ocena ta, z którą strona w toku postępowania ma prawo się zapoznać,
będzie miała wpływ na wyrażenie zgody przez stronę na uchylenie lub zmianę decyzji.
Przesłankę negatywną mogą stanowić postanowienia przepisów szczególnych, nie

dopuszczając uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie.
W postępowaniu podatkowym przepisy Ordynacji podatkowej wyłączają zastosowanie

tego trybu do decyzji: ustalającej albo określającej wysokość zobowiązania podatko
wego; o odpowiedzialności podatkowej płatników lub inkasentów; o odpowiedzialno
ści podatkowej osób trzecich; określającej wysokość należnych odsetek za zwłokę;
o odpowiedzialności spadkobiercy; określającej wysokość zwrotu podatku.
639 Uchylenie (zmiana) decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. może nastąpić
w każdym czasie, a właściwy w sprawie będzie organ, który wydał decyzję (element
odwołałności decyzji), oczywiście jeżeli będą spełnione przesłanki pozytywne, a brak
będzie przesłanki negatywnej. Postępowanie rozpoznawcze jest prowadzone na pod
stawie przepisów regulujących postępowanie przed organami I instancji.
W postępowaniu podatkowym dopuszczalność uchylenia w tym trybie decyzji jest

ograniczona przesłanką terminu. Postępowanie w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji
nie może zostać wszczęte zarówno na wniosek, jak i z urzędu po upływie pięciu lat od
jej doręczenia (art. 256 § 1 i 2 o.p.). Odmowa wszczęcia postępowania następuje w for-
mie decyzji (art. 256 § 3 o.p.). Właściwy do uchylenia (zmiany) decyzji jest organ, który
wydał decyzję, z wyłączeniem samorządowego kolegium odwoławczego (art. 253a § 2
w związku z art. 253 § 3 o.p.).
Uchylenie (zmiana) decyzji następuje przez wydanie nowej decyzji, która roz
© strzyga sprawę merytorycznie i jest wydana w I instancji (art. 155 w związku
z art. 154 § 2 k.p.a., art. 253a § 2 w związku z art. 253 § 4 o.p.). Jak to słusznie orzekł
NSA w wyroku z 27.01.1987 r. (III SA 1048/86, ONSA 1987/2, poz. 50): „Ograniczenie
się przez organ przy rozpoznaniu sprawy w trybie art. 155 k.p.a. wyłącznie do skon
trolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania
sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym ar
tykule stanowi naruszenie prawa”. Forma decyzji obowiązuje przy uchyleniu lub zmia
nie na podstawie art. 155 k.p.a. milczącego załatwienia sprawy. Artykuł 155a k.p.a.
wyłącza w tym trybie stosowanie przepisów o milczącym załatwieniu sprawy.
Ordynacja podatkowa wprowadza w tym trybie zakaz reformationis in peius,

O w art. 253a § 3 stanowi bowiem: „Organ nie może wydać decyzji na niekorzyść
strony”.
W postępowaniu podatkowym przepisy Ordynacji podatkowej regulują tryb zmiany 640

decyzji ostatecznej ustalającej lub określającej wysokość zobowiązania podatkowego.
Według art. 254 § 1 o.p. decyzja ostateczna, ustalająca lub określająca wysokość zobo
wiązania podatkowego na dany okres, może być zmieniona przez organ podatkowy,
który ją wydał, jeżeli po jej doręczeniu nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych ma
jących wpływ na ustalenie lub określenie wysokości zobowiązania, a skutki wystąpienia
tych okoliczności zostały uregulowane w przepisach prawa podatkowego obowiązu
jących w dniu wydania decyzji. Zmiana decyzji ostatecznej może dotyczyć tylko okresu,
za który ustalono lub określono wysokość zobowiązania podatkowego (art. 254 § 2
o.p.).
Dopuszczalność zmiany decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatko

©wego oparta jest na dwóch przesłankach pozytywnych, które muszą wystąpić
łącznie, oraz przesłance negatywnej. Przesłanki pozytywne to: po pierwsze, sytuacja,
gdy po doręczeniu decyzji nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych mających wpływ
na wysokość zobowiązania podatkowego. Przesłanka ta różni się od podstawy wzno
wienia postępowania wskazanej w art. 240 § 1 pkt 5 i 5a o.p. tym, że jest to okoliczność
faktyczna, która powstała po doręczeniu decyzji, natomiast przy wznowieniu postę
powania okoliczność faktyczna istniała w dniu wydania decyzji.
Po drugie, przesłanką pozytywną jest sytuacja, kiedy skutki wystąpienia tych okolicz
ności zostały uregulowane w przepisach prawa podatkowego obowiązujących w dniu
wydania decyzji. Zmiana zatem przepisów prawa podatkowego, do których art. 3 pkt 2
o.p. zalicza przepisy ustaw podatkowych, postanowienia ratyfikowanych przez Rzecz-
pospolitą Polską umów o unikaniu podwójnego opodatkowania oraz ratyfikowanych

przez Rzeczpospolitą Polską innych umów międzynarodowych dotyczących proble
matyki podatkowej, a także przepisy aktów wykonawczych wydanych na podstawie
ustaw podatkowych, nie daje podstawy do zmiany decyzji.
Przesłanka negatywna - to przesłanka przedawnienia. Według art. 256 § 1 i 2 o.p. organ

podatkowy odmawia wszczęcia postępowania na żądanie, nie może też wszcząć po
stępowania z urzędu, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia doręczenia decyzji.
Właściwy do zastosowania tego trybu jest organ podatkowy, który wydał decyzję.
641 Nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji (art. 161 k.p.a.) zwany też
trybem wywłaszczenia praw nabytych na podstawie decyzji66. Trybu tego nie
wprowadzają przepisy Ordynacji podatkowej. Dopuszczalność uchylenia (zmiany) de
cyzji w tym trybie jest oparta na dwóch przesłankach, które muszą wystąpić łącznie.
1. Dalsze utrzymywanie decyzji w obrocie prawnym powoduje stan zagrożenia dla życia
lub zdrowia ludzkiego albo grozi poważnymi szkodami dla gospodarki narodowej lub
dla ważnych interesów państwa. Organ, uchylając (zmieniając) decyzję w tym trybie,
jest obowiązany w postępowaniu rozpoznawczym stwierdzić stan zagrożenia określo
nych dóbr.
2. Jeżeli poza uchyleniem (zmianą) decyzji w tym trybie nie ma innego sposobu usu
nięcia zagrożenia, o którym mowa w punkcie 1. Chodzi tu zarówno o inne „sposoby”,
rozumiane jako zastosowanie innego trybu wzruszenia decyzji (w grę mogą wchodzić
np. art. 155 lub 163 k.p.a.), jak też o działania faktyczne usuwające zagrożenie. Istnienie
tej przesłanki wymaga również udowodnienia w toku postępowania.
642 Organem właściwym do uchylenia (zmiany) decyzji w tym trybie jest minister
(art. 161 § 1 k.p.a.), a w wyznaczonym zakresie-wojewoda. Według art. 161 §2k.p.a.
wojewoda może w tym trybie uchylić (zmienić) wyłącznie decyzje wydane przez organy
jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu ad
ministracji rządowej. Weryfikacja decyzji w tym trybie odbywa się przeto w trybie
nadzoru, a o jej odwołalności można mówić jedynie wtedy, gdy decyzję weryfikowaną
wydał minister. Postępowanie rozpoznawcze - podobnie jak w innych trybach wery
fikacji - prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego
dotyczących postępowania przed organem I instancji.
Uchylenie (zmiana) decyzji następuje przez wydanie nowej decyzji, która stanowi roz
strzygnięcie sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Dalsza weryfikacja
decyzji wydanej w tym trybie jest zależna od tego, który organ uchylił (zmienił) decyzję.
66 Zob. K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego

[w:] System Prawa Administracyjnego, Wrocław 1978, s. 239.
Jeżeli decyzję wydał minister, to stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie

sprawy oraz skarga do sądu administracyjnego, a jeżeli wydał ją wojewoda - to przy
sługuje jej odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego.
Stronie, która poniosła szkodę wskutek uchylenia (zmiany) decyzji w omawianym try- 643
bie, przysługuje odszkodowanie za rzeczywiście poniesioną szkodę. Odszkodowanie
przysługuje od tego organu, który wzruszył decyzję (art. 161 § 3 k.p.a.). Strona może
dochodzić odszkodowania w trybie administracyjnym. O odszkodowaniu orzeka
w drodze decyzji organ, który wzruszył decyzję, a strona niezadowolona z przyznanego
jej odszkodowania może wnieść wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wtedy, gdy
decyzję wydał minister, odwołanie zaś wtedy, gdy decyzję wydał wojewoda, a następnie
skargę do sądu administracyjnego.
Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym

decyzja uchylająca lub zmieniająca w tym trybie wcześniejszą decyzję stała się osta
teczna. Ten tryb dochodzenia odszkodowania obowiązuje do zdarzeń i stanów praw
nych powstałych po wejściu w życie ustawy z 17.06.2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks
cywilny oraz niektórych innych ustaw67. Artykuł 2 pkt 3 tej ustawy uchylił art. 161 § 5
k.p.a., który odsyłał do uchylonego art. 160 § 2 i 5 k.p.a., który przyjmował tryb admi-
nistracyjnosądowy. Tryb administracyjnosądowy obowiązuje nadal do zdarzeń i sta
nów prawnych istniejących przed wejściem w życie ustawy z 14.06.2004 r. o zmianie
ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw.
67
Dz.U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.
Rozdział XVIII
KONTROLA ORGANU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

WYKONANIA PRZEZ STRONĘ DECYZJI
ADMINISTRACYJNEJ
644 Decyzja administracyjna stanowi jedną z form prawnych, w których realizują swoje
zadania organy administracji publicznej1. Dlatego też organy te są obowiązane czuwać
nad prawidłową realizacją ich decyzji przez strony, do których były adresowane. Jeżeli
decyzja nakłada na stronę obowiązek, to zagwarantowanie jej realizacji może nastąpić,
w razie potrzeby, w drodze zastosowania przymusu państwowego, głównie przez
wdrożenie postępowania egzekucyjnego. Jeżeli chodzi natomiast o decyzje przyznające
stronie uprawnienia, to wykonanie tych decyzji nie wymaga stosowania przymusu
państwowego2. Od zapewnienia wykonania decyzji nakładającej obowiązek w trybie
egzekucji administracyjnej odróżnić należy bezprzedmiotowość obowiązku. Przepisy
szczególne, a także art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zatem odnosić nie tylko do uprawnień,
ale i do bezprzedmiotowości obowiązku. Uzyskanie przez zobowiązanego rozstrzyg
nięcia o bezprzedmiotowości obowiązku ma znaczenie dla dopuszczalności egzekucji
administracyj nej.
Strona jest władna rozporządzać swoimi prawami, i to nie tylko przez występowanie
z wnioskami w sprawie autorytatywnej konkretyzacji prawa w drodze decyzji, lecz także
może nimi rozporządzać po ich konkretyzacji, a więc przy wykonywaniu decyzji. Stro
na musi jednak realizować swoje uprawnienia zgodnie z prawem i dlatego też organy
wydające decyzję mają kompetencje do kontroli realizacji tych decyzji. Takie możli
wości zostały ustanowione w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 162
i 163, a w postępowaniu podatkowym - w art. 255 i 258 o.p.
645 XX Artykuł 162 § 1 k.p.a. stanowi, że: „Organ administracji publicznej, który wydał
decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:
1 J. Jendrośka, Zagadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, Wrocław 1963, s. 21.

2 J. Jendrośka, Zagadnienia prawne..., s. 22-23.
Rozdział XVIII. Kontrola organu administracji publicznej... 457
1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje prze

pis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony,
2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku,
a strona nie dopełniła tego warunku”.
Stwierdzenie wygaśnięcia ma zastosowanie również do milczącego załatwienia sprawy

(art. 122g k.p.a.). Artykuł 162 § 1 pkt 1 k.p.a. reguluje dwie odrębne sytuacje, a więc są
w nim de facto dwa przepisy. Pierwszy z nich stanowi, że organ I instancji stwierdza
wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, i czyni to z wy
raźnego nakazu przepisu prawa. Przepis drugi stanowi zaś, że organ I instancji stwier
dza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a czyni to
z uwagi na interesy społeczne lub interes strony. Przepis pierwszy nie zmienia istnie
jącego stanu prawnego, bo odsyła do przepisów szczególnych, nakazujących stwier
dzenie wygaśnięcia mocy prawnej decyzji. Przepis drugi stanowi natomiast samoistną
materialnoprawną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mocy prawnej decyzji.
Zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162

O
daniu.
§ 1 pkt 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała już po jej wy
Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub
przedmiotu stosunku prawnego. Z sytuacją braku podmiotu stosunku administracyj-
noprawnego będziemy mieli do czynienia np. w razie śmierci strony lub rozwiązania
jednostki organizacyjnej będącej stroną, jak również w razie utraty przez stronę kwa
lifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyj-
noprawnego będziemy zaś mieli do czynienia np. wtedy, gdy w decyzji rozstrzygnięto
odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich
zniszczenia lub istotnego przekształcenia te prawa lub obowiązki nie mogą być dalej
realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z uprawnień.
Przykładem bezprzedmiotowości w wyniku zdarzenia będzie decyzja o nakazie roz

biórki obiektu po pożarze, klęsce powodzi, które to zdarzenia doprowadziły do znisz
czenia tego obiektu.
Przykładem wygaszenia mocy decyzji z powodu rezygnacji jest rozwiązanie przyjęte

w art. 414 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20.07.2017 r. - Prawo wodne3, które stanowi, że „Po
zwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli: [...] 2) zakład zrzekł się pozwolenia wodno-
prawnego [...]”.
Bezprzedmiotowość może wynikać ze zmian prawnych. Tak np. zgodnie z art. 65 ust. 1
pkt 2 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym4: „Or
gan, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji
celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: [...] 2) dla tego terenu uchwalono
5 Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.

4 Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.
458 Rozdział XVIII. Kontrola organu administracji publicznej...
plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji”. W orzecznictwie

NSA wyrażono pogląd, że z bezprzedmiotowością decyzji będziemy mieli do czynienia
również wtedy, gdy zaistnieją takie okoliczności, które uniemożliwią zrealizowanie celu
decyzji.
Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji,
którą wydano z zastrzeżeniem warunku, a strona tego warunku nie dopełniła. Cho
dzi w tym przypadku o sytuację, gdy wydano decyzję z dodaniem do niej warunku
rozwiązującego, uzależniającego skutki prawne decyzji od zdarzenia przyszłego i nie
pewnego.
646 W postępowaniu podatkowym podstawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji reguluje

art. 258 § 1 o.p. Organ podatkowy, który wydał decyzję, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:
1) stała się bezprzedmiotowa;
2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku,
a strona nie dopełniła tego warunku;
3) strona nie dopełniła przewidzianych w tej decyzji lub w przepisach prawa podat
kowego warunków uprawniających do skorzystania z ulg;
4) strona nie dopełniła określonych w przepisach prawa podatkowego warunków
uprawniających do skorzystania z ryczałtowych form opodatkowania.
Ordynacja podatkowa wprowadza wygaśnięcie decyzji z mocy prawa. Według

O art. 259 o.p.: „§ 1. W razie niedotrzymania terminu płatności odroczonego po
datku lub zaległości podatkowej bądź terminu płatności którejkolwiek z rat, na jakie
został rozłożony podatek lub zaległość podatkowa, następuje z mocy prawa wygaśnię
cie decyzji:
1) o odroczeniu terminu płatności podatku lub zaległości podatkowej wraz z odset
kami za zwłokę - w całości;
2) o rozłożeniu na raty zapłaty podatku lub zaległości podatkowej - w części doty
czącej raty niezapłaconej w terminie płatności.
§ la. W razie niedotrzymania terminu płatności trzech kolejnych rat, na jakie został
rozłożony podatek lub zaległość podatkowa, następuje z mocy prawa wygaśnięcie de
cyzji o rozłożeniu na raty w zakresie wszystkich niezapłaconych rat.
§ 2. Przepisy § 1 i la stosuje się odpowiednio do odroczonych lub rozłożonych na raty

należności płatników lub inkasentów oraz odsetek od nieuregulowanych w terminie
zaliczek na podatek”.
W przypadku gdy z mocy prawa wygasa moc decyzji, nie ma podstaw do podjęcia
w takim zakresie decyzji. Wystąpienie wskazanego stanu faktycznego powoduje utratę
mocy decyzji bez dokonania autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji przez organ
podatkowy.
Poza instytucją stwierdzenia wygaśnięcia mocy prawnej decyzji do przepisów Kodeksu 647
postępowania administracyjnego wprowadzono podstawę prawną uchylenia decy
zji, „jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności,
a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie” (art. 162 § 2 k.p.a.).
W tym przypadku chodzi o dodanie do decyzji zlecenia, które samo bezpośrednio nie
wpływa na ważność i prawne skutki decyzji, ale jego wykonanie albo zaniechanie wy
konania waży na ocenie prawidłowości korzystania z uprawnień lub realizowania obo
wiązków, o których rozstrzygnięto w decyzji. Zaniechanie wykonania np. dodatkowych
obowiązków może być podstawą do uchylenia decyzji i pozbawienia strony płynących
z niej uprawnień5.
W postępowaniu podatkowym również przepisy Ordynacji przewidują dopuszczal

ność uchylenia w takich przypadkach decyzji. Według art. 255 § 1 o.p. organ podatkowy
I instancji uchyla decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez
stronę określonych czynności, a strona nie dopełniła ich w wyznaczonym terminie.
Trybu tego organ podatkowy nie może zastosować po upływie pięciu lat od doręczenia
decyzji (art. 256 § 1 i 2 o.p.).
Organ, stwierdzając wygaśnięcie mocy prawnej decyzji (art. 162 § 1 k.p.a.) czy 648
O uchylając decyzję w trybie określonym w art. 162 § 2 k.p.a„ jest obowiązany
przeprowadzić postępowanie rozpoznawcze zgodnie z przepisami Kodeksu postępo
wania administracyjnego o postępowaniu w I instancji. Stwierdzenie wygaśnięcia de
cyzji lub uchylenie decyzji następuje przez wydanie decyzji, która może być następnie
poddana weryfikacji w toku instancji na skutek odwołania strony. Forma decyzji jest
wymagana również w razie wygaśnięcia, uchylenia milczącego załatwienia sprawy
(art. 163 k.p.a.).
Organ podatkowy uchyla decyzję na podstawie art. 255 § 1 o.p., a także stwierdza wy
gaśnięcie decyzji na podstawie art. 258 § 1 o.p., po przeprowadzeniu postępowania
wyjaśniającego zgodnego z przepisami ordynacji podatkowej regulującymi postępo
wanie w I instancji, w formie decyzji.
Przepisy Ordynacji podatkowej uregulowały kapitalną kwestię, a mianowicie problem

skutków prawnych decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji. Decyzja stwierdzająca
wygaśnięcie decyzji, wydana na podstawie art. 258 § 1 pkt 1-4 o.p., wywołuje skutki
prawne od dnia doręczenia decyzji, której wygaśnięcie się stwierdza.
Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję tworzącą prawa na 649
byte na mocy przepisów szczególnych, do których Kodeks postępowania administra
cyjnego odsyła w art. 163. Przepisy szczególne określają wtedy właściwość organu;
z reguły jest nim organ, który wydał decyzję, bo też zwykle przesłanką wzruszenia
5 J. Borkowski [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania

460 Rozdział XVIII. Kontrola organu administracji publicznej...
decyzji jest nieprawidłowa jej realizacja przez stronę i wobec tego może to być następ
stwem kontroli wykonania decyzji6. Jako przykład takiego szczególnego przepisu moż
na podać art. 36a ust. 2 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane7, który stanowi, że
w razie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu lub innych warunków po
zwolenia na budowę, po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy,
właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ właściwy w razie
stwierdzenia nieprawidłowości wykonania decyzji może w formie decyzji cofnąć
uprawnienia. Przykładem takiego rozwiązania jest rozwiązanie przyjęte w art. 415
ustawy z 20.07.2017 r. - Prawo wodne8: „Pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub
ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli:
1) zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień
ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym;
2) urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w po
zwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane;
3) zakład nie realizuje obowiązków wobec innych zakładów posiadających pozwole
nie wodnoprawne, uprawnionych do rybactwa, oraz osób narażonych na szkody
albo nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na śro
dowisko, ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym;
4) zasoby wód podziemnych uległy zmniejszeniu w sposób naturalny;
5) zakład nie rozpoczął w terminie korzystania z uprawnień wynikających z pozwo
lenia wodnoprawnego innych niż określone w art. 414 ust. 1 pkt 3 lub nie korzystał
z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat;
6) nastąpiła zmiana przepisów wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz
ust. 2;
7) nastąpiło zagrożenie osiągnięcia celów środowiskowych i jest to uzasadnione da
nymi z monitoringu wód oraz wynikami dodatkowego przeglądu pozwoleń wod-
noprawnych, o którym mowa w art. 325 ust. 1 pkt 2;
8) nie wykonano lub nie przedłożono analizy ryzyka, o której mowa w art. 133 ust. 3,
jeżeli taka analiza była wymagana”.
Przepisy szczególne, do których odsyła art. 163 k.p.a., nie wyłączają stosowania prze
pisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wzruszania decyzji two
rzących prawa dla stron, a poszerzają zakres podstaw uchylenia lub zmiany takich
decyzji. Postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji w tym trybie jest prowadzone na
podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu przed
organem I instancji i kończy się wydaniem decyzji będącej rozstrzygnięciem sprawy
w I instancji.
W postępowaniu podatkowym jest również dopuszczona możliwość uchylenia

O decyzji ostatecznej na podstawie ustaw szczególnych. Według art. 128 o.p. uchy-
6 J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 167-169.
7 Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.
8 Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.
lenie, zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych mogą nastąpić nie tylko
na podstawie Ordynacji podatkowej, ale i na podstawie ustaw podatkowych.
Część piąta
KONTROLA SĄDOWA DZIAŁALNOŚCI

ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Rozdział XIX
SĄD POWSZECHNY W KONTROLI AKTÓW

INDYWIDUALNYCH ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
1. Sąd administracyjny a sąd powszechny w kontroli

administracji publicznej
Sądowa kontrola administracji publicznej jest sprawowana przez sądy szczególne 650
O lub sądy powszechne. Z chwilą powołania Naczelnego Sądu Administracyjnego
w 1980 r. kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy powszechne stała
się jak gdyby mniej widoczna, chociaż nadal była wykonywana przez te sądy. Po ok
rzepnięciu sądownictwa administracyjnego rola sądów powszechnych w kontroli dzia
łania administracji publicznej nie zmalała, a raczej umocniła się i uległa nawet posze
rzeniu.
Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie jest konkurencyjna wobec kon
troli sprawowanej przez sąd powszechny, po prostu sądy te nie mogą się wzajemnie
zastąpić w kontroli administracji publicznej. Każdy z nich odgrywa w tej kontroli inną
rolę, ma odmienne zadania, a skutki kontroli również nie są ze sobą w pełni zamienne.
Istnieje jedno wspólne założenie kontroli sprawowanej przez sąd administracyj

O ny i sąd powszechny, a mianowicie to, że sąd nie działa z urzędu, a czyni to dopiero
na żądanie uprawnionego podmiotu, zgłoszone w przepisanej formie. Poza tym wiele
jest tożsamych zasad postępowania sądowego. Różnica jest zaś widoczna w sferze
prawnych skutków kontroli ze względu na kasacyjny charakter kompetencji sądu
administracyjnego.
W literaturze podnosi się, że „częściowo tylko prawdziwe jest przedstawianie sądów

administracyjnych jako organów kontroli legalności, porównujących indywidualne
rozstrzygnięcia administracji z wolą ustawodawcy. Rola sądów ma znacznie bardziej
twórczy charakter. Zespalając normy prawa administracyjnego, prawa konstytucyjne
go i innych dziedzin prawa, tworzą one system interpretacyjno-aksjologiczny nie tylko
limitujący administrację, ale i wymagający od niej pewnych działań pozytywnych. Jest
466 Rozdział XIX. Sąd powszechny w kontroli aktów indywidualnych...
to funkcja wspólna wszystkim organom sądowniczym, a miejsce sądów administra

cyjnych w jej wykonywaniu zależy zarówno od ich prestiżu, jak i od ogólnych zasad
organizacji sądownictwa. [...] należy podkreślić, że kontrola administracji sprawowana
jest nie tylko przez sądy administracyjne. [...] poważną rolę odgrywały tu zawsze sądy
powszechne”1.
651 Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgod-

ności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji pub
licznej. W razie stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (decyzji, po
stanowienia), aktu prawa miejscowego innego rodzaju aktu lub czynności sąd ten albo
akt uchyla, albo stwierdza jego nieważność lub niezgodność z prawem, albo też
uznaje za bezskuteczny. W orzeczeniu swym zawiera ocenę prawną kontrolowanego
aktu lub czynności oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidu
alnej.
Z tą chwilą rola sądu administracyjnego kończy się, a sprawa powraca do organów

administracji publicznej, które albo wykonują akt utrzymany w mocy, albo też po oba
leniu aktu podejmują działania zmierzające do ponownego rozstrzygnięcia sprawy.
Z badania poglądów społecznych dotyczących NSA wynikało, że kasacyjny model

orzecznictwa sprawowanego przez sąd administracyjny był akceptowany przez sę
dziów tego sądu i pracowników administracji, ale raczej nie znajdował zrozumienia
w społeczeństwie, bo dla wielu obywateli taki rodzaj orzekania rozmijał się z treścią
potocznie rozumianego pojęcia wymiaru sprawiedliwości2. Sąd powszechny, rozpa
trujący sprawę merytorycznie i orzekający co do jej istoty, wychodził naprzeciw takim
oczekiwaniom respondentów, ponieważ jego orzeczenie kończyło sprawę.
Stosownie do przepisów Prawa o ustroju sądów administracyjnych i Prawa o postę

powaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny jest właściwy do roz
patrywania skarg na działanie, bezczynność lub przewlekłość postępowania organu
administracji publicznej z powodu ich niezgodności z prawem.
Sąd ten jest powołany do formułowania w swoich orzeczeniach zwrotów sto

O sunkowych, czyli wypowiedzi kwalifikujących określone zachowania jako zgod
ne albo jako niezgodne z prawem3. Do ocen zgodności czy niezgodności tych zachowań
z prawem jest konieczna znajomość dwóch norm prawnych, a mianowicie normy od
niesienia oraz normy dopełnienia. Pierwsza z nich wynika z przepisów nakazujących,
dozwalających lub zakazujących, odnoszących się do określonego zachowania sądu
1 L. Garlicki [w:] Sądownictwo administracyjne w Europie Zachodniej, red. L. Garlicki, Warszawa 1990,
s. 27-28.
2 Społeczne poglądy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, red. M. Borucka-Arctowa, Warsza-
wa-Kraków 1990, s. 54-59,71-75 i 101-103.
3 J. Wróblewski, Zwroty stosunkowe - wypowiedzi o zgodności z normą, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu
Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne”, seria I, Prawo, nr 62, Łódź 1969, s. 3 i n.
1. Sąd administracyjny a sąd powszechny w kontroli administracji... 467
kontrolującego administrację. Normę drugą tworzy się z treści przepisów, ustanawia

jących na rzecz organu administracji rozumianą szeroko kompetencję do określonego
zachowania urzędowego poddanego następnie kontroli sądu.
Modelowe założenia formułowania zwrotów stosunkowych, które kwalifikują zacho

wanie jako zgodne lub niezgodne z normą prawną, nie dają się wprost odnieść do
wszystkich zagadnień sądowej kontroli administracyjnej, ponieważ model z natury
rzeczy jest uproszczony i operuje się w nim najprostszymi elementami. Oddaje on
jednak samą istotę podstawowego problemu prawnego stawianego przed sądem ad
ministracyjnym. W obowiązującej regulacji prawnej i w praktyce sądowej, widocznej
w publikowanych orzeczeniach sądu administracyjnego, ocena zgodności lub nie
zgodności z prawem decyzji administracyjnych jawi się jako bardzo skomplikowana
przez to, że trzeba używać wielu zabiegów wykładni prawa do ustalenia treści stoso
wanej normy prawnej, i to zwykle w odniesieniu do dużej liczby przepisów prawnych.
Ponadto konieczne jest formułowanie ocen i wartościowanie zachowań z różnych
punktów widzenia. Nie jest to więc automatyczny, mechaniczny proces etykietowania
aktów lub czynności co do ich zgodności albo niezgodności z prawem4.
Normę odniesienia można wywieść z przepisów Prawa o ustroju sądów administra- 652
cyjnych i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które wyznaczają
podstawowy zakres i kryteria kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, a po
nadto odsyłają do przepisów odrębnych co do prawa do skargi w niektórych sprawach.
Z mocy tych przepisów sąd administracyjny nie jest powołany do bezpośredniej inge
rencji w samo administrowanie, do zastępowania organów administracji publicznej
w rozstrzyganiu spraw administracyjnych co do ich istoty (chociaż pojawiają się ele
menty orzekania merytorycznego, np. w niektórych sprawach ze skargi na decyzje
(postanowienia), skarg na niewykonanie wyroku, skarg na bezczynność organu admi
nistracyjnego czy przy rozstrzyganiu sporu o właściwość lub kompetencję).
Znacznie bardziej skomplikowana jest norma dopełnienia, albowiem na jej treść skła- 653
dają się elementy czerpane z wielu przepisów prawnych. Chodzi o przepisy stanowiące
o właściwości organów administracji publicznej, dopuszczające stosowanie określo
nych prawnych form działania administracji (np. czy ma być wydana decyzja, czy jest
dopuszczalna ugoda, co można rozstrzygnąć aktem generalnym, a co indywidualnym),
upoważniające określone osoby do występowania w charakterze organów administra
cji publicznej, a także o przepisy postępowania administracyjnego ogólnego lub szcze
gólnego. Można powiedzieć, że bardzo duży zespół przepisów prawnych musi być
rozpatrywany jako źródło normy dopełnienia. I jeżeli nawet organ administracji pub
licznej będzie stosował te same normy prawa materialnego w kolejnych sprawach, to
już nie zawsze będzie mógł stosować dokładnie te same przepisy procesowe, a przez to
w każdej rozpatrywanej sprawie treść normy dopełnienia będzie inna, bo jeżeli są w niej
4 J. Borkowski, Kontrola zgodności zprawem decyzji administracyjnych sprawowana przez Naczelny Sąd
Administracyjny, NP 1985/9, s. 16-17.
stałe elementy (np. właściwość organu, stosowanie zezwolenia lub zakazu), to zawsze
będą również elementy zmienne, wynikające z odrębności procesowych zaznaczają
cych się w pozycji strony, w zagadnieniach dowodowych. Jak widać, norma odniesienia
stanowiąca o zakresie i kryteriach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny
będzie stała, natomiast treść normy dopełnienia będzie się zmieniać w każdej sprawie
sądo woadministracyj nej.
Sąd administracyjny jest powołany do rozpatrywania wyłącznie kwestii praw

O nej na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego ustalonych przez organ
administracji publicznej, właśnie do sformułowania w swoim orzeczeniu zwrotu sto
sunkowego o zgodności lub niezgodności działania (bezczynności lub przewlekłości
postępowania) z prawem, a w konsekwencji - do oddalenia skargi, gdy tej niezgodności
nie ma, do obalenia aktu lub czynności i ich skutków w razie jej stwierdzenia (nakazania
działania organowi administracji publicznej w przypadku bezczynności) albo do od
rzucenia skargi, gdy nie ma przesłanek dopuszczalności przeprowadzenia kontroli są
dowej. Ani zakres uprawnień kontrolnych sądu administracyjnego, ani kryteria kon
troli sprawowanej przez ten sąd nie dają podstaw do badania celowości rozstrzygnięcia
sprawy podjętego przez organ administracji publicznej.
Skarga wnoszona do sądu administracyjnego zapewnia zrealizowanie bezpośredniego

celu zaskarżenia, którym jest obalenie kwestionowanego działania oraz jego skutków
albo zwalczanie bezczynności lub przewlekłości, ale cel zasadniczy zostanie osiągnięty
przez skarżącego dopiero wskutek ponownego załatwienia sprawy przez organ admi
nistracji publicznej5. Nawet w tym przypadku, gdy sąd administracyjny wyjątkowo
orzeka co do pewnych uprawnień lub obowiązków skarżącego, to rozstrzyga on jedynie
o prawie, o wykładni prawa w konkretnej sprawie, a nie podejmuje rozstrzygnięć
w sprawie, które byłyby zdeterminowane kryteriami celowości.
654 Sąd powszechny kontrolujący administrację publiczną jest przede wszystkim sądem
cywilnym. Dla sądu karnego są to kwestie drugoplanowe, pojawiające się incydentalnie
w niektórych rodzajach spraw. Odejście w legislacji od pojęcia prawa i postępowania
karno-administracyjnego i zastąpienie go pojęciem prawa wykroczeń i postępowania
w sprawach wykroczeń ograniczyło i w tej dziedzinie kontrolę administracji sprawo
waną przez sąd karny (podobnie jak w sprawach wykroczeń karnych skarbowych).
Sądy powszechne, orzekając w niektórych sprawach rozpatrywanych najpierw

O przez organy administracji publicznej, tzn. działając w sytuacji czasowej niedo
puszczalności drogi sądowej, w zasadzie przejmują zawsze sprawę do pełnego mery
torycznego rozpoznania w zwykłej procedurze sądowej i kończą tę sprawę orzeczeniem
rozstrzygającym o żądaniu strony.
5 T. Woś, Związki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, Warszawa-Kraków

1989, s. 19-20 oraz s. 91 i n.; T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 178 i n.
1. Sąd administracyjny a sąd powszechny w kontroli administracji... 469
W takich sprawach zapada decyzja najpierw w postępowaniu administracyjnym, a po

tem, czy to na skutek powództwa strony, czy szczególnego środka zaskarżenia, sprawa
przechodzi na drogę postępowania sądowego i kończy ją wyrok sądowy. Z następstwa
czynności wynika sprawowanie kontroli administracji publicznej przez sąd, ale kon
trola ta nie jest celem głównym, bo jest nim rozstrzygnięcie o żądaniu strony wtedy,
gdy wnosi ona pozew. W przypadku zaś wniesienia środka zaskarżenia do sądu po
wszechnego celem istotnym niekiedy będzie również kontrola decyzji, ale głównym
pozostanie zawsze rozstrzygnięcie sprawy.
Szczególnym przypadkiem kontroli działania administracji publicznej przez sąd po- 655
wszechny jest ocena przez ten sąd ważności decyzji administracyjnej w ramach roz
strzygnięcia kwestii wstępnej na początku postępowania sądowego. W orzecznictwie
sądów cywilnych przyjmuje się zasadę związania sądu decyzją administracyjną, uznając
jednak, że w przypadku ujawnienia jej szczególnie ciężkich wad sąd cywilny może
uchylić się od związania nią w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli taka incydentalna kon
trola, dokonywana na użytek konkretnej sprawy, ujawni, że decyzja została wydana
przez organ niewłaściwy lub bez żadnej procedury prawnej, to sąd cywilny nie będzie
nią związany6. Decyzja pozostaje nadal w mocy, nie zostanie obalona, a jedynie w tej
jednej sprawie cywilnej nie spowoduje skutku prawnego z powodu ciężkiej wadliwości
stwierdzonej przez sąd cywilny.
Trzeba jeszcze zaznaczyć, że kontrola sprawowana przez sąd powszechny wpływa na

trwałość decyzji w szczególny sposób. Wynika to z art. 269 k.p.a., który uznaje pra
womocność za cechę tych decyzji administracyjnych, które są określane tym mianem
w przepisach odrębnych (np. w przepisach dotyczących ubezpieczeń społecznych sta
nowi się o decyzjach prawomocnych), czyli takich, które w postępowaniu sądowym
zostały utrzymane w mocy albo nie zostały do sądu zaskarżone w terminie. Kontrola
sprawowana przez sąd administracyjny nie nadaje na tej podstawie decyzji admini
stracyjnej cechy prawomocności, ponieważ wspomniany przepis dotyczy przypadków
kontroli sprawowanej przez sąd powszechny. Natomiast w wyniku kontroli aktów lub
czynności administracji publicznej przez sąd administracyjny organy tej administracji
są w konkretnej sprawie związane oceną prawną zawartą w uzasadnieniu orzeczenia
sądowego i mają obowiązek jej uwzględnienia w swoich aktach lub czynnościach.
6 Uchwała Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z 21.11.1980 r. (III CZP 43/80, OSNCP 1981/8,
poz. 142); szerszą analizę orzecznictwa sądowego zob. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej,
„Studia Prawno-Ekonomiczne” 1986/XXXVII, s. 80-90.
2. Sąd powszechny w kontroli administracji publicznej

w sprawach indywidualnych
656 Sąd powszechny jest powołany do sprawowania kontroli decyzji administracyjnych

jedynie w przypadku wyraźnego umocowania przepisem ustawowym, co wyraźnie
podkreśla się w literaturze7.
W orzecznictwie sądowym stanowisko również jest jednoznaczne, co widać w uchwale

Sądu Najwyższego z 23.11.1959 r. (I CO 20/59), w której uzasadnieniu stwierdzono,
że: „Nie można zwłaszcza wykorzystać stosunku cywilnego do tego celu, aby orzecze
niem sądu powszechnego podważyć decyzję wydaną przez organ administracji pań
stwowej, gdyż w ten sposób stworzyłoby się szczególny środek obalania decyzji admi
nistracyjnej za pomocą orzeczenia sądu powszechnego, czyli ingerencji sądownictwa
cywilnego w sferę zastrzeżoną dla administracji państwowej. Powództwo sformuło
wane w ten sposób należy scharakteryzować według rzeczywistej jego treści, czyli jako
skargę na decyzję administracyjną, dla której rozpoznania droga sądowa nie służy”8.
Trzeba wobec tego odróżnić dwie sytuacje:

1) sąd z mocy wyraźnego przepisu ustawowego jest powołany do rozstrzygania spra
wy, w której wydano już wcześniej decyzję administracyjną (czasowa niedopusz
czalność drogi sądowej);
2) sąd z mocy ustawy jest powołany do rozpoznania odwołania lub innego środka
zaskarżenia decyzji administracyjnej (sąd powszechny jako organ odwoławczy).
657 Sytuacja czasowej niedopuszczalności drogi sądowej była związana głównie z unor
mowaniem w Kodeksie postępowania administracyjnego (lata 1980-2004) oraz w Or
dynacji podatkowej (lata 1997-2006) szczególnego trybu dochodzenia roszczeń z ty
tułu szkód wyrządzonych ciężką wadliwością decyzji. Sprawa była rozpatrywana w jed
nej instancji administracyjnej, a strona niezadowolona z rozstrzygnięcia mogła wnieść
pozew do sądu cywilnego, który sprawę rozpoznawał od nowa; sąd nie był władny
zmienić lub uchylić decyzję administracyjną czy stwierdzić jej niezgodności z prawem,
bo do takich czynności musiałby mieć szczególną podstawę prawną9. Czy wobec tego
można mówić w takim przypadku o kontroli przez sąd administracji publicznej? Jak
się wydaje, będzie to pewna forma kontroli, bo nie można twierdzić, że: „Sądy, rozpa
trując i te sprawy, nie biorą pod uwagę momentu legalności uprzednio wydanej decyzji
organów administracji; przeciwnie, wydaje się, że i tutaj przesłanka praworządności
7 J. Litwin, Problematyka sądownictwa administracyjnego, NP 1956/1, s. 4-5; J. Jagielski, Kontrola

administracji publicznej, Warszawa 2006, s. 135-137.
81 CO 20/59, OSN 1960/11, poz. 32; niedopuszczalność drogi sądowej stanowi jedną z przesłanek
nieważności postępowania cywilnego.
9 Konieczność wyczerpania drogi administracyjnej przed wniesieniem sprawy na drogę sądową określa
się jako czasową niedopuszczalność drogi sądowej, por. System Prawa Procesowego Cywilnego, t. II,
Wrocław 1987, s. 71.
2. Sąd powszechny w kontroli administracji publicznej... 471
odgrywa pierwszoplanową rolę. W wielu także wypadkach sądy niejako przy okazji
wypełniania swych funkcji z zakresu wymiaru sprawiedliwości, muszą oceniać zgod
ność z prawem konkretnych działań administracji”10.
Z podobną sytuacją będziemy mieli do czynienia w przypadkach stosowania art. 469

ustawy z 20.07.2017 r. - Prawo wodne11, który stanowi: „Na żądanie poszkodowanego
odpowiednio właściwy organ Wód Polskich albo minister właściwy do spraw gospo
darki wodnej, a jeżeli szkoda nie jest następstwem wykonywania pozwolenia wodno-
prawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego - właściwy wojewoda, ustala
wysokość odszkodowania, w formie pieniężnej, w drodze decyzji” (ust. 3). „W terminie
30 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 3, strona może wnieść po
wództwo do sądu powszechnego” (ust. 4).
Sytuację, w której sąd powszechny jest organem odwoławczym, można rozpatrzyć na 658
przykładzie dwóch uregulowań prawnych. Chronologicznie pierwsze były rozwiązania
zastosowane odnośnie do odwołań od decyzji organów administracji publicznej
w sprawach ubezpieczeń społecznych (emerytur i rent) do sądu powszechnego. Prze
pisy te ustanowiły rozbudowany tok postępowania z odwołaniem w ramach samo
kontroli przeprowadzanej przez organ rentowy oraz uregulowały tryb postępowania
sądowego przy kontroli zaskarżonej decyzji organu rentowego, rozpoznawanej jako
sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 k.p.c.
W postępowaniu sądowym wyodrębniona jest faza wstępnego badania sprawy, w któ- 659
rej można postanowić o zwróceniu organowi rentowemu sprawy do ponownego roz
patrzenia. Organ rentowy jest stroną postępowania przed sądem, a jednocześnie tenże
organ w trakcie trwania postępowania sądowego może zmienić swoją decyzję, uwzględ
niając w całości lub w części żądanie strony i wtedy postępowanie sądowe zostanie
w odpowiednim zakresie umorzone. Sąd albo oddala odwołanie, albo, uwzględniając
je, zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części, orzekając co do istoty sprawy.
W przypadku odwołania na niewydanie decyzji sąd albo wyznacza organowi rento
wemu termin do wydania decyzji, albo też orzeka w sprawie co do istoty. Sąd II instancji
może uchylić zaskarżony wyrok wraz z poprzedzającą go decyzją organu rentowego
i przekazać całą sprawę organowi rentowemu do ponownego rozpoznania.
Z tego pobieżnego scharakteryzowania przepisów widać, że kontrola decyzji

Ow sprawach ubezpieczeń społecznych sprawowana jest w pełnym zakresie, a sąd
powszechny wyposażony w kompetencje kasacyjno-reformacyjne może orzekać
w rozpoznawanych sprawach co do istoty, na podstawie materiału zebranego w sprawie
przez organ rentowy oraz zgromadzonego w postępowaniu sądowym. Łączność po
między postępowaniem administracyjnym a sądowym jest w tych sprawach pełna, mi
mo że w art. 1 k.p.c. sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są zaliczone do spraw
10 J. Łętowski, Sądy powszechne i praworządność w administracji, Wrocław 1967, s. 23.

11 Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.
cywilnych. W aktualnym stanie prawnym jest to model sądowej kontroli merytorycznej

decyzji administracyjnych realizowany w najpełniejszym kształcie.
Nie można podzielić wyrażonego w literaturze poglądu, że: „Postępowanie sądowe nie
zmierza do oceny prawidłowości postępowania przed organem instytucji ubezpieczeń
społecznych. Zarówno jego prawidłowość, jak i usterki nie mają wpływu na przebieg
postępowania sądowego ani na rozstrzygnięcie sprawy”12. Wprost przeciwnie, jest to -
tak jak zawsze była - pełna kontrola działania administracji w tych sprawach. Oczy
wiście sąd orzeka merytorycznie bez żadnego skrępowania ustaleniami poczynionymi
w postępowaniu administracyjnym i w decyzji administracyjnej, ale to wynika z samej
istoty niezawisłej kontroli sądowej nad administracją publiczną.
660 Innym rodzajem kontroli decyzji administracyjnych przez sąd powszechny jest roz
poznawanie odwołań oraz zażaleń przez sąd ochrony konkurencji i konsumentów na
podstawie ustaw odrębnych, co obejmuje m.in.: przepisy o ochronie konkurencji, Pra
wo energetyczne, Prawo telekomunikacyjne, Prawo pocztowe, przepisy o transporcie
kolejowym.
W przepisach art. 47928-47975 k.p.c. uregulowano zasady wnoszenia odwołań lub za
żaleń na decyzje lub postanowienia prezesów właściwych urzędów centralnych wyda
wanych w postępowaniu administracyjnym, a w niektórych przypadkach również
w postępowaniu egzekucyjnym. Do rozpoznania odwołania wnoszonego za pośred
nictwem organu administracji publicznej właściwy jest Sąd Okręgowy w Warszawie -
sąd ochrony konkurencji i konsumentów, który bada dopuszczalność odwołania,
a w przypadku jego uwzględnienia zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części
i orzeka o istocie sprawy. Przy braku podstaw do uwzględnienia odwołania sąd je od
dala.
Trzeba wspomnieć o tym, że w kontroli aktów lub czynności administracji publicznej

wykorzystywano różne rozwiązania prawne, a nie wyłącznie kierowanie spraw na drogę
postępowania przed sądem powszechnym. Takim rozwiązaniem prawnym, które mia
ło organom kontrolnym zapewnić niezależność w orzekaniu, było np. wprowadzanie
sędziów sądu powszechnego lub Sądu Najwyższego do kolegialnych organów odwo
ławczych. Przez długi czas w sprawach wynalazczości rozpatrywanych w trybie spor
nym w I i II instancji właściwe były kolegia, którym w orzekaniu przewodniczyli sę
dziowie delegowani do tych czynności przez administrację sądową. Prawo własności
przemysłowej z 2001 r. odrzuciło takie półśrodki, otwierając drogę skargi do sądu ad
ministracyjnego na decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administra
cyjnym przez organy administracji patentowej.
12 K. Kolasiński, Rozpoznawanie spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, Warszawa 1989, s. 16.

3. Sąd Najwyższy w kontroli administracji publicznej... 473
3. Sąd Najwyższy w kontroli administracji publicznej

w sprawach indywidualnych
Sąd Najwyższy nie jest ani sądem powszechnym, ani też sądem szczególnym. 661
O W strukturze sądownictwa zajmuje miejsce odrębne jako naczelny organ sądowy,
zgodnie z art. 183 ust. 1 Konstytucji RP. W okresie przejściowym, do czasu wdrożenia
wszystkich przepisów konstytucyjnych, środkiem służącym do wykonywania przez Sąd
Najwyższy jego funkcji w odniesieniu do kontroli administracji publicznej było roz
poznawanie rewizji nadzwyczajnych (do końca 2003 r.).
W kontroli administracji publicznej Sąd Najwyższy odgrywał szczególną rolę - nie tyle
przez bezpośrednią kontrolę decyzji administracyjnych, bo te przypadki nie były liczne,
ile wpływając na orzecznictwo administracyjne pośrednimi drogami. W kształtowaniu
orzecznictwa administracyjnego znaczące miejsce zajmowały rewizje nadzwyczajne od
orzeczeń NSA, które mogły być wnoszone do Sądu Najwyższego do czasu wejścia
w życie ustawy wprowadzającej dwuinstancyjność sądownictwa administracyjnego
(art. 236 ust. 2 Konstytucji RP)13.
Zasadniczy problem, który wyłonił się przy ocenie roli Sądu Najwyższego w kon
© troli administracji publicznej, realizowanej przez rozpoznawanie rewizji nad
zwyczajnych od orzeczeń NSA, sprowadzał się do odpowiedzi na następujące pytania:
czy Sąd Najwyższy, orzekając na skutek rewizji nadzwyczajnej, orzeka tak, jak powinien
w sprawie orzekać NSA, a więc kontroluje akty administracyjne, a nie tylko orzeczenie
NSA, czy też orzeka on wyłącznie o prawidłowości orzeczenia NSA.
W literaturze wyrażano pogląd, że SN wchodzi na skutek rewizji nadzwyczajnej w kom

petencje NSA i wobec tego orzeka tak samo jak sąd administracyjny, czyli jest władny
uchylić zarówno orzeczenie NSA, jak i decyzję, której to orzeczenie dotyczy, stwierdzić
jej nieważność lub niezgodność z prawem14. Z literalnej wykładni art. 5 ustawy o NSA
z 1980 r. wynikało, że SN władny był skorygować jedynie orzeczenie NSA. Z ustawy
o NSA z 1995 r. również nie wynikało wprost, że wskutek rewizji nadzwyczajnej od
orzeczenia NSA może być wzruszona przez SN także decyzja administracyjna, której
to orzeczenie dotyczy. Zważywszy na treść art. 16 ust. 1 statuującego zasadę trwałości
decyzji administracyjnej (a także art. 128 o.p.) oraz na ramy kontroli sądowej, można
było uznać, że tylko na podstawie szczególnego przepisu ustawy SN mógłby wejść
w kompetencje NSA i bezpośrednio skontrolować również zaskarżoną do NSA decyzję
13 Zasady zakończenia tej formy nadzoru orzeczniczego nad sądami administracyjnymi regulują art. 101
i 102 ustawy z 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych
i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
14 M. Piekarski, Rewizja nadzwyczajna od orzeczeń sądu administracyjnego, PiP 1981/3, s. 50;
J. Pietrzykowski, Z zagadnień nadzoru Sądu Najwyższego nad działalnością Naczelnego Sądu
Administracyjnego [w:] Studia z prawa postępowania cywilnego, Warszawa 1985, s. 257.
administracyjną (postanowienie, czynność materialnotechniczną, akt samorządu te

rytorialnego), ale praktyka zmierzała w przeciwnym kierunku.
Na orzecznictwo organów administracji publicznej pośrednio wpływała treść

© uchwał Sądu Najwyższego podejmowanych w odpowiedzi na pytania prawne
wnoszone przez składy orzekające NSA. Od wejścia w życie ustawy o NSA z 1995 r.
pytania prawne składów orzekających NSA były rozpoznawane przez składy siedmiu
sędziów NSA, pełny skład całej izby lub też przez składy połączonych izb, ale wcześniej
były one dość liczne i doniosłe w kształtowaniu linii orzecznictwa sądu administra
cyjnego.
Obydwie formy wykonywania swych funkcji przez SN kształtowały przez kilka

© naście lat orzecznictwo sądu administracyjnego i organów administracji pub
licznej również w ten sposób, że wpływały na możliwości wnoszenia do NSA skarg na
decyzje administracyjne. Uchwał i orzeczeń SN, które zaważyły na kontroli decyzji
administracyjnych przez NSA, było niemało15. Również i obecnie uchwały SN przesą
dzają o właściwości sądów administracyjnych, wyznaczając właściwość sądów po
wszechnych do kontroli decyzji administracyjnych.
W uchwale z 23.03.2011 r. (IUZP3/10, LEX nr 738185) SN przyjął: „Od decyzji Zakładu

Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2
ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [...] w przed
miocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubez
pieczeń społecznych” i postanowił nadać tej uchwale moc zasady prawnej.
Takie też stanowisko przyjął NSA w uchwale z 11.06.2013 r. (I OPS 1/13, LEX
nr 1350582): „Od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na
podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym odmawiającej
wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie przysługuje
skarga do sądu administracyjnego”.
Tak też przesądził SN właściwość w sprawie odwołań od decyzji w sprawie udzielenia

interpretacji na podstawie nieobowiązującego obecnie art. 10 ust. 1 ustawy
z 2.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej16.
W wyroku z 5.10.2011 r. (II UK 33/11, LEX nr 1308096) SN przyjął: „Interpretacja co

do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadcze
nia przez przedsiębiorcę należności innych niż wynikające z przepisów podatkowych
15 Charakteryzuje je M. Sychowicz, Przegląd orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawach skarg na

decyzje administracyjne za okres od 1980 r. do 1984 r., NP 1985/9, s. 73 i n.; M. Sychowicz, Przegląd
orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawach skarg na decyzje administracyjne za rok 1985, NP 1987/11-12,
s. 114 i n.
16 Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm. (akt uchylony).
3. Sąd Najwyższy w kontroli administracji publicznej... 475
przybiera, z woli ustawodawcy, formę decyzji. Odpowiada to formie rozstrzygnięć in

dywidualnych spraw przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, od których - zgodnie
z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. - przysługuje odwołanie do sądu na zasadach określonych
w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego”.
Część szósta
POSTĘPOWANIE SĄDOWOADMINISTRACYJNE
1
Rozdział XX
PRAWO DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO.

PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA
SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO. RODZAJE SKARG
DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO. SPRZECIW OD
DECYZJI
Artykuł 2 Konstytucji RP stanowi: „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym 662

O państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”.
Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadza się dwie kolejne zasady
o ogromnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji pub
licznej: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu.
Gwarantując realizację zasady prawa do sądu, w Konstytucji RP w art. 77 ust. 2 zapisano

expressis verbis prawo do sądu, stanowiąc: „Ustawa nie może nikomu zamykać drogi
sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw”, a w art. 45 ustanowiono stan
dardy prawa do sądu, przez przyjęcie rozwiązania, według którego „Każdy ma prawo
do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez
właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd” (ust. 1). „Wyłączenie jawności roz
prawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek
publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes
prywatny. Wyrok ogłaszany jest publicznie” (ust. 2).
Konstytucja RP, określając właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego i są

O dów administracyjnych, stanowi wart. 184: „Naczelny Sąd Administracyjny oraz
inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę dzia
łalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności
z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych tere
nowych organów administracji rządowej”.
Konstytucja RP odsyła do określenia właściwości sądów administracyjnych w usta

wach. Według art. 1 § 1 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administra-
480 Rozdział XX. Prawo do sądu administracyjnego...
cyjnych1: „Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę

działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych
i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi
kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej”.
663 Na podstawie art. 184 Konstytucji RP i art. 1 p.u.s.a. został określony przedmiot
postępowania sądowoadministracyjnego w ustawie z 30.08.2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi2. Przedmiotem postępowania sądo
woadministracyjnego są sprawy sądowoadministracyjne. Według art. 1 p.p.s.a.: „Pra
wo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe
w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych
sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy
sądowoadministracyjne)”. Dla określenia sprawy sądowoadministracyjnej należy
uwzględnić rozwiązanie prawne przyjęte w art. 3,4, 5 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Według art. 3 p.p.s.a. „§ 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności ad

ministracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
§ 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obej

muje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy za
żalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające
sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na
które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczal
ności zgłoszenia zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowi
sko wierzyciela w sprawie zgłoszenia zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji pub
licznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania admi
nistracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postę
powania administracyjnego [...] postępowań określonych w działach IV, V i VI
ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa [...], postępowań,
o których mowa w dziale V rozdziale I ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Kra
jowej Administracji Skarbowej [...], oraz postępowań, do których mają zastoso
wanie przepisy powołanych ustaw;
4a ) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidual
nych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpiecza
jących;
1 Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.

2 Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.
Rozdział XX. Prawo do sądu administracyjnego... 481
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i tereno

wych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż
określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach okreś
lonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach
określonych w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczą
cych innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji
publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów
prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego
w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia
1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie
przepisy powołanych ustaw. [...]
§ 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szcze

gólnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach”.
Zgodnie z dodanym do art. 3 ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postę

powania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw3 § 2a: „Sądy administracyjne
orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2
ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego”.
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a.: „Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między

organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami
odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne
między organami tych jednostek a organami administracji rządowej”.
Artykuł 5 zawiera enumerację negatywną spraw wyłączonych spod właściwości sądów

administracyjnych, stanowiąc: „Sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach:
1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między or
ganami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między
przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania
do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mia
nowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 4) wiz wydawanych przez konsu
lów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu
Europejskiego i Rady (UE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspól
notowy Kodeks Wizowy ( kodeks wizowy) (Dz.Urz L 243 z 15.09.2009 str. 1
z późn. zm.); b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela
państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego
3 Dz.U. poz. 935.

Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze

Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia
14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wy
jeździć z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i człon
ków ich rodzin [...]; 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu
granicznego wydawanych przez konsulów”.
Ograniczenie prawa do sądu wyliczone w art. 5 pkt 4 p.p.s.a. było przedmiotem pytania
prejudycjalnego NSA do Trybunału Sprawiedliwości: „Czy art. 32 ust. 3 [kodeksu wi
zowego4] z uwagi na motyw 29 preambuły [do tego kodeksu] i art. 47 akapit pierw
szy [karty5], należy rozumieć w ten sposób, że nakłada na państwo członkowskie obo
wiązek zagwarantowania środka zaskarżenia (odwołania) do sądu”. Trybunał orzekł:
„Artykuł 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009
z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy, zmienionego
rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 610/2013 z dnia 26 czerw
ca 2013 r., w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy inter
pretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek ustano
wienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy, której szczegółowe
zasady należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy posza
nowaniu zasad równoważności i skuteczności. Procedura ta musi gwarantować na
pewnym etapie postępowania środek odwoławczy do sądu”. Nowe brzmienie art. 5
pkt 4 lit. a jest wprowadzeniem rozwiązania odpowiadającego orzeczeniu Trybunału.
Artykuł 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi o odrzuceniu skargi, jeżeli sprawa nie należy do
właściwości sądu administracyjnego. Przy określeniu przedmiotu postępowania sądo-
woadministracyjnego w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należy dokonać wykładni
w związku z art. 177 Konstytucji RP, który stanowi: „Sądy powszechne sprawują wy
miar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrze
żonych dla właściwości innych sądów”.
664 Sprawa sądowoadministracyjna to rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd ad-

ministracyjny skargi na zgodność z prawem działania, bezczynności lub prze
wlekłości działania organów wykonujących administrację publiczną, z wyłączeniem
przewidzianym w art. 5 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Elementem konstytutywnym sprawy
sądowoadministracyjnej jest kontrolowanie przez sąd administracyjny działalności
administracji publicznej. Element ten różni sprawę sądowoadministracyjną od sprawy
administracyjnej. Cechą właściwą dla sprawy administracyjnej jest jej merytoryczne
rozstrzygnięcie przez dokonanie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materiał -
4 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z 13.07.2009 r. ustanawiającego

Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy), Dz.Urz. UE L 243 z 15.09.2009, s. 1.
5 Według art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej „Każdy, kogo prawa i wolności
zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed
sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule [...]”, Dz.Urz. UE C 303 z 14.12.2007,
s. 1.
nego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki. Sąd administracyjny stosuje

środki przewidziane ustawą. Istota tych środków sprowadza się jednak, z zastrzeżeniem
wyjątków, wyłącznie do zniesienia działania, bezczynności, przewlekłości niezgodnej
z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach
administracyjnoprawnych, np. uchylenia odmowy udzielenia pozwolenia budowlane
go, ale bez udzielenia pozwolenia (zob. na ten temat wyroki sądu administracyjnego).
Określając przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, należy wprowadzić 665

rozgraniczenie w zakresie postępowania przed wojewódzkimi sądami administra
cyjnymi i postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego przed wojewódzkimi sądami

administracyjnymi jest sprawa sądowoadministracyjna, a zatem rozpoznanie i roz
strzygnięcie skargi na działanie, bezczynność lub przewlekłość postępowania organu
wykonującego administrację publiczną. W tym zakresie występuje tożsamość przed
miotu postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Są
dem Administracyjnym, a jedynym elementem różniącym jest to, że Naczelny Sąd
Administracyjny dokonuje tej kontroli pośrednio - przez rozpoznanie i rozstrzygnięcie
skargi kasacyjnej (art. 173 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ponadto

rozpoznawanie i rozstrzyganie sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych
oraz innych spraw przekazanych na mocy odrębnych ustaw. Naczelny Sąd Admini
stracyjny jest właściwy do prowadzenia postępowania pomocniczego - postępowania
w sprawach uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których sto
sowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i podejmo
wanie uchwał zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne
wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, postępowania w sprawie
przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego, postępowania w sprawie
stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.
Rodzaje skarg do sądu administracyjnego. Wyznacza je zakres właściwości są 666

O dów administracyjnych. Stosowane są w legislacji dwie metody określenia właś
ciwości sądów administracyjnych:
1) klauzula generalna, która polega na tym, że w zasadzie do właściwości sądów ad
ministracyjnych należą wszystkie sprawy, jeśli wyraźnym przepisem prawa nie są
spod niej wyłączone; klauzula generalna jest zazwyczaj uzupełniona enumeracją
negatywną wyjątków;
2) enumeracja pozytywna, która polega na tym, że do właściwości sądów admini
stracyjnych należą wyłącznie sprawy poddane tej właściwości wyraźnym przepi
sem prawa6.
S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 191.

Regulacja prawna właściwości sądów administracyjnych przechodziła istotną ewolucję od

© 1980 r. Zgodnie z art. 2 ustawy z 31.01.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz
o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego7 podstawą ustalenia właściwości
tego sądu były przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy szczególne.
Nowela do Kodeksu postępowania administracyjnego z 1980 r. regulowała właściwość, po
sługując się metodą enumeracji pozytywnej. Wprawdzie ze względu na brzmienie art. 196 § 1
k.p.a., który stanowił, że: „decyzja organu administracji państwowej może być zaskarżona do
sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem”, można było odnieść wrażenie,
że nowela ustanawia klauzulę generalną, ale z takiego przekonania od razu wyprowadzić mu
síala treść art. 196 § 2 k.p.a., w którym wyliczono kategorie spraw i wydawanych w nich decyzji
jako zaskarżalnych do sądu administracyjnego8*.Enumeracja pozytywna nie była zamknięta,
albowiem zgodnie z art. 196 § 3 k.p.a. ustawy szczególne mogły dopuszczać zaskarżenie do
sądu administracyjnego decyzji wydanych również w innych sprawach. Zastosowanie tej kry
tykowanej metody do określenia właściwości sądów administracyjnych było spowodowane
koniecznością przyjęcia w tamtym czasie rozwiązań kompromisowych, uwzględniających ar
gumenty przeciwników wprowadzenia w Polsce sądownictwa administracyjnego oraz poli
tyczne opory przed opracowaniem enumeracji negatywnej spraw wyłączonych spod kontroli
sądów administracyjnych.
Nowela do Kodeksu postępowania administracyjnego z 1990 r. w sposób zasadniczy zmieniła
metodę określenia zakresu właściwości sądów administracyjnych. Klauzulą ogólną, uzupeł
nioną enumeracją negatywną, określono właściwość sądów administracyjnych do rozpozna
wania skarg na decyzje administracyjne, natomiast zastosowano enumerację pozytywną w za
kresie postanowień przez wyliczenie rodzajów postanowień podlegających zaskarżeniu do są
dów administracyjnych.
Istotne zmiany w określeniu właściwości sądów administracyjnych wprowadziła ustawa
z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym’. Zakres właściwości sądu administra
cyjnego określały: ustawa o NSA oraz przepisy ustaw szczególnych. Artykuł 1 ustawy o NSA
stanowił, że sąd administracyjny „sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę
wykonywania administracji publicznej na zasadach określonych w niniejszej ustawie”. Artykuł
ten poddawał kontroli sądu administracyjnego wykonywanie administracji publicznej, co
oznaczać by mogło poddanie całej działalności administracji publicznej kontroli sądu admi
nistracyjnego, jednak w tym artykule wprowadzono jednocześnie zastrzeżenia, że kontrola ta
wykonywana jest na zasadach określonych w tej ustawie. Ustawa o NSA wprowadzała ogra
niczenie właściwości sądów administracyjnych przez określenie: formy wykonywania admi
nistracji publicznej podlegającej zaskarżeniu do sądu (art. 16 ust. 1); podmiotów, których
działanie (bezczynność) podlegała zaskarżeniu (art. 20 ust. 1 i ust. 2); enumeracji negatywnej,
wyłączającej rodzaje spraw spod właściwości sądu administracyjnego (art. 19, art. 20 ust. 3);
kryterium kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny (art. 21)10.

8 M. Wyrzykowski, Sądownictwo administracyjne w PRL, Warszawa 1983, s. 74 i n.
’ Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. (akt uchylony).
10 Zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne
i sądowoadministracyjne, Warszawa 1997, s. 273 i n.
RozdziałXX. Prawo do sądu administracyjnego... 485
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza jednolitej

metody określenia właściwości sądów administracyjnych. Stosowane metody są różne
w zależności od rodzaju skarg.
Skargi na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. do sądu 667

O administracyjnego przysługuje skarga na decyzje administracyjne. Decyzja ad
ministracyjna w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu podatkowym
jest formą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Formę rozstrzygnięcia sprawy
administracyjnej wyznaczają przepisy prawa materialnego, poza wyjątkami przewi
dzianymi w przepisach prawa procesowego (forma decyzji przewidziana jest w nad
zwyczajnych trybach postępowania administracyjnego i podatkowego).
Przepisy prawa procesowego, regulując formę rozstrzygnięcia sprawy administracyj

nej i sprawy podatkowej, posługują się jednolitym terminem - „decyzja”. Przepisy
prawa materialnego natomiast nie posługują się takim jednolitym terminem, a wpro
wadzają inne pojęcia, np. potwierdzenie, zezwolenie, pozwolenie, nakaz, zakaz, orze
czenie, zarządzenie, bądź nie określają formy załatwienia. Przepisy prawa procesowego,
mimo że załatwienie sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej jest wa
runkiem ich stosowania, nie zawierają definicji decyzji administracyjnej.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nazwa nadana w przepisie prawa mate

rialnego nie przesądza o dopuszczalności skargi do sądu, przesądza o tym to, czy przepis
regulujący rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jest przepisem wymagającym doko
nania autorytatywnej konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym lub postępo
waniu podatkowym. Przepis prawa materialnego, który kształtuje bezpośrednio prawa
i obowiązki jednostki, nie podlega autorytatywnej konkretyzacji w postępowaniu ad
ministracyjnym. Podjęcie w takim przypadku decyzji jest działaniem bez podstawy
prawnej. Zastosowanie zatem w przepisie prawa terminu „decyzja” nie jest wyłącznym
kryterium kwalifikacji czynności organu administracji publicznej do decyzji w rozu
mieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Rozważając ten rodzaj skargi do sądu administracyjnego, należy zatem ocenić

©czynność prawną podjętą przez organ wykonujący administrację publiczną.
W orzecznictwie sądowym został ukształtowany pogląd, że bez znaczenia jest nazwa
nadana rozstrzygnięciu, a zatem czy organ wykonujący administrację publiczną nadał
rozstrzygnięciu nazwę decyzji, czy np. zezwolenia, pozwolenia, nakazu, bądź nie do
konał określenia nazwy czynności (skierowanie pisma bez jego określenia co do rodzaju
czynności)11.
W wyroku z 20.07.1981 r. (SA 1163/81) NSA wyraził pogląd kształtujący linię orzecz
nictwa sądowego. Przyjął, że: „Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej
" Zob. A. Zieliński [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania
w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej

w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do za
kwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie or
ganu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzyg
nięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji”12.
Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji

administracyjnych będzie władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obo
wiązkach indywidualnych jednostki, spełniające wymaganie posiadania tego mini
mum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, które będzie
jeszcze wystarczające, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym13.
Przy kwalifikacji czynności organu administracji publicznej należy zatem brać pod
uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach
i obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek
konstytutywnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym.
668 Zaskarżenie decyzji może ograniczyć się do zakwestionowania uzasadnienia decyzji,

ale tylko w przypadkach, gdy rozstrzygnięcie sprawy zostało umieszczone w uzasad
nieniu. Należy bowiem podkreślić, że o charakterze rozstrzygnięcia nie przesądza jego
umieszczenie w strukturze decyzji, a znaczenie prawne w zakresie autorytatywnego
ukształtowania praw (obowiązków) jednostki.
Drugi przypadek, w którym zaskarżenie decyzji ogranicza się do zaskarżenia uzasad

nienia, to taki, gdy wadliwość uzasadnienia prowadzi do ustawowych podstaw wadli
wości decyzji administracyjnej, określonych w art. 145 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi
nie może bowiem dotyczyć tylko uzasadnienia decyzji. Obligatoryjnym elementem
orzeczenia sądu jest orzeczenie co do mocy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. W wy
roku z 30.06.1983 r. (I SA 178/83, ONSA1983/1, poz. 51) NSA stwierdził, że: „ 1. Art. 107
k.p.a. zalicza do części składowych decyzji administracyjnej m.in. uzasadnienie fak
tyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem
jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. 2. Decyzja
stwierdzająca nieważność innej decyzji z powodu braku podstawy prawnej do jej wy
dania nie może w uzasadnieniu zawierać treści wskazującej, jakie powinno być przyszłe
załatwienie sprawy przez organ niższego stopnia. 3. Uzasadnienie decyzji organu nad
zoru, przesądzające o treści przyszłego załatwienia sprawy przez organ niższego stop
nia, może być przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego”14.
669 Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne. Przy

określeniu środka zaskarżenia decyzji ostatecznej ma znaczenie, czy jest to de
cyzja ostateczna rozstrzygająca sprawę merytorycznie (decyzja o umorzeniu postępo-
12 OSPiKA 1982/9-10, poz. 169.
13 J. Borkowski, Zarys przedmiotowy kodeksu postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji [w:j
Kodeks postępowania administracyjnego po nowelizacji, Warszawa 1980, s. 126.
14 Zob. glosę J. Zimmermanna do tego wyroku, NP 1984/5, s. 153 i n.
wania), czy jest to decyzja pozostawiająca sprawę w toku, a zatem decyzja procesowa.
Dla określenia właściwości sądu administracyjnego nie ma znaczenia prawnego treść
rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji administracyjnej, a zatem stwierdzenie, czy jest to
decyzja nakazująca, kształtująca, ustalająca, konstytutywna czy deklaratoryjna15. Jedy
ne znaczenie prawne ma podział na akty zewnętrzne i wewnętrzne. Akty wewnętrzne,
zgodnie z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., nie podlegają zaskarżeniu.
Dokonany w doktrynie podział na decyzje związane i swobodne (podjęte na podstawie

uznania administracyjnego) nie ma również znaczenia prawnego, a to z tego względu,
że przepisy prawa nie wyłączyły dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyj
nego decyzji podjętych na podstawie uznania administracyjnego. Z art. 1 § 2 p.u.s.a.,
który stanowi: „Kontrola [...] sprawowana jest pod względem zgodności z prawem,
jeżeli ustawy nie stanowią inaczej”, nie można wyłączyć dopuszczalności zaskarżenia
tego rodzaju decyzji. Nie ma również podstaw prawnych do ograniczenia kontroli
sprawowanych przez sąd administracyjny co do zgodności z prawem tego rodzaju de
cyzji. Naczelny Sąd Administracyjny już w swoich pierwszych orzeczeniach ukształ
tował pogląd co do zakresu kontroli decyzji opartych na uznaniu administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał to już w wyroku z 11.06.1981 r.

©(SA 820/81, ONSA 1981/1, poz. 57): „1. W obowiązującym stanie prawnym
tzw. uznanie administracyjne utraciło swój dotychczasowy charakter. Zakres swobody
organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest obecnie ogra
niczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7
i innych przepisach k.p.a. [...]. 3. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania admi
nistracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania
wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest
do całokształtu przepisów prawnych służących «załatwieniu sprawy”. 4. Organ admi
nistracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uzna
niowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. -
załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu
na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu admini
stracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków”.
Sąd administracyjny kontroluje wobec tego treść rozstrzygnięcia pod względem prze
strzegania zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego i prawidłowego
zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego.
Takie ukształtowanie zakresu kontroli decyzji opartych na uznaniu administracyjnym

przyjmuje Sąd Najwyższy. W wyroku z 7.06.2001 r. (III RN 105/00, OSP 2002/11,
poz. 149) SN przyjął: „Zawarte w decyzji administracyjnej organu inspekcji weteryna
ryjnej określenie środków likwidacji choroby zakaźnej zwierząt podlega merytorycznej
15 Zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 170 i n.

488 RozdziałXX. Prawo do sądu administracyjnego...
ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego”16, a zatem mimo że wybór środków opar

ty jest na uznaniu organów inspekcji weterynaryjnej, sąd jest obowiązany dokonać
kontroli w tym zakresie. Nie ma ograniczeń przedmiotowych zaskarżalności decyzji
o umorzeniu postępowania w sprawie.
670 Do określenia właściwości sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na de

cyzje administracyjne została zastosowana zatem metoda klauzuli generalnej uzupeł
nionej enumeracją negatywną (art. 5 p.p.s.a.). Przyjmując klauzulę ogólną właściwości
sądu administracyjnego zaskarżenia decyzji, wprowadzono rozróżnienie środków słu
żących do sądu administracyjnego przez wprowadzenie nowego środka zaskarżenia
decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi
pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a., art. 2 o.p.). Od decyzji kasacyjnej z przekazaniem
sprawy do ponownego rozpatrzenia służy sprzeciw.
Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają decyzje ostateczne. Prze

© słanką dopuszczalności zaskarżenia decyzji ostatecznej jest wyczerpanie środków
zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem
właściwym w sprawie17. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wy
korzystanie w sprawie prawa odwołania (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Niewykorzystanie
prawa odwołania powoduje niedopuszczalność skargi. W zakresie wykorzystania obro
ny na drodze administracyjnej przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,
pozostawiono wybór jego wykorzystania lub podjęcia bezpośrednio obrony interesu
prawnego na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Stanowi tak art. 52 § 3
p.p.s.a.: „Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał
decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na
tę decyzję bez skorzystania z tego prawa”. Wyłącza to dopuszczalność odrzucenia skargi
z powodu niewykorzystania tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej.
Wymóg wykorzystania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązuje, gdy

strona zamierza skorzystać z prawa zaskarżenia decyzji, którą wydał konsul. Ustawą
z 9.11.2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj
nymi18, rozszerzając prawo skargi na decyzje konsula, od których nie służy odwołanie,
a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powrócono do przesłanki wykorzystania
16 B. Adamiak, Glosa do wyroku z 7 czerwca 2001 r„ III RN 105/00, OSP 2002/11, s. 590.
17 Ustawy szczególne mogą wprowadzać rozwiązania, które nie ograniczają prawa skargi do sądu
administracyjnego przesłanką wyczerpania prawa odwołania. Tak np. zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy
z 7.05.2009 r. o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar zbiorowych wystąpień wolnościowych w latach
1956-1989 (Dz.U. Nr91,poz. 741 zezm.): „Decyzja, o której mowa wust. 1, jest ostateczna. Przepisu art. 127
§ 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [...] nie stosuje się”. Takie
rozwiązanie przyjmuje ustawa z 26.11.2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U.
z 2019 r. poz. 1127 ze zm.), stanowiąc w art. 65: „Decyzje Rzecznika są ostateczne. W zakresie
nieuregulowanym w przepisach niniejszego rozdziału i rozdziału 14 do postępowania w sprawie stosowania
praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów stosuje się przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego”. Według art. 66 ust. 1 tej ustawy „Na decyzję Rzecznika przysługuje skarga do sądu
administracyjnego”.
18 Dz.U. z 2019 r. poz. 11.
obrony na drodze administracyjnej dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.

Obowiązuje zatem jednolita regulacja zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji
wydawanych przez konsula przez wykorzystanie prawa odwołania do ministra spraw
zagranicznych, a gdy odwołanie nie przysługuje - wniosku o ponowne rozpatrzenie
sprawy. Przesłanka wyczerpania prawa odwołania nie obowiązuje, gdy skargę wnosi
prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1
p.p.s.a.), chyba że podmioty te brały udział w postępowaniu administracyjnym.
Skarga na postanowienia. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. do sądu administra 671

O cyjnego przysługuje skarga na postanowienia wydane w postępowaniu admini
stracyjnym, na które przysługuje zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na
postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Prawo o postępowaniu przed są
dami administracyjnymi utrzymało do określenia zakresu właściwości sądów admini
stracyjnych oraz rozpoznawania i rozstrzygania skarg na postanowienia metody enu-
meracji pozytywnej, przez określenie rodzaju postanowień, które podlegają zaskarże
niu do sądu administracyjnego. Dotyczy to zarówno postanowień wydanych w postę
powaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu podatkowym. Zaskarżeniu do sądu
administracyjnego podlegają następujące postanowienia wydane w postępowaniu ad
ministracyjnym:
1. Postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Dopuszczalność zaskarżenia do 672

sądu administracyjnego obwarowana jest zatem przesłanką zaskarżalności postano
wienia na drodze administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego i Ordy
nacja podatkowa nie przyjmują, tak jak to jest w przypadku decyzji, zasady dwuin
stancyjności w zakresie postanowień. Na postanowienie przysługuje zażalenie tylko
wtedy, gdy Kodeks postępowania administracyjnego - a w postępowaniu podatkowym
Ordynacja podatkowa - tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a., art. 236 § 1 o.p.). Na tej pod
stawie zaskarżalne są do sądu postanowienia kończące postępowanie zażaleniowe.
Ustawy materialnoprawne wprowadzają formę postanowienia zarówno na określenie
obowiązków, jak i ograniczenie uprawnień. Na postanowienia te przysługuje zażalenie,
a zatem przysługuje prawo skargi do sądu administracyjnego19.
Wątpliwości wywołuje dopuszczalność zaskarżenia postanowień wydawanych

© w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczeń. Z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., który
stanowi, że sąd orzeka w sprawie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu
19 Taknp. zgodnie z art. 50 ust. 5 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186
ze zm.) na postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych służy zażalenie. Formę postanowienia
przyjmuje ustawa - Prawo budowlane jako formę orzeczenia o wymierzeniu kary za przystąpienie do
użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 tej
ustawy) lub bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 tej ustawy), za
prowadzenie budowy niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59a
tej ustawy). Na postanowienia te służy zażalenie (art. 59g ust. 1 tej ustawy). W formie postanowienia organ
wyższego stopnia wymierza karę organowi architektoniczno-budowlanemu za niewydanie decyzji
w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji (art. 35
ust. 6 tej ustawy). Na postanowienie to służy zażalenie (art. 35 ust. 6 tej ustawy).
administracyjnym, należałoby przyjąć, że skarga na te postanowienia nie przysługuje20.

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczeń nie jest bowiem postępowaniem admi
nistracyjnym w tym znaczeniu, które określa przedmiot tego postępowania, a miano
wicie w sprawie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na podstawie
autorytatywnej konkretyzacji normy prawa administracyjnego. Nie oznacza to pozba
wienia jednostki prawa do sądu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zaskarżeniu do
sądu będzie podlegała bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej.
Za wykładnią przyjmującą właściwość sądu administracyjnego do rozpoznawania

skarg na postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub wydania zaświadczenia
określonej treści (art. 219 k.p.a., art. 306c o.p.) przemawia prawo jednostki do sądu
oraz to, iż postanowienia te wydawane są w trybie działu VII „Wydawanie zaświad
czeń”, uregulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w po
stępowaniu podatkowym - w dziale Villa Ordynacji podatkowej „Zaświadczenia”, co
dawałoby podstawę do wykładni rozszerzającej zakresu właściwości sądu, przy zało
żeniu, że jest to postępowanie administracyjne w znaczeniu nadanym przez Kodeks
postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu podatkowym - postępowaniu
szczególnym. Takie stanowisko, przyjmujące dopuszczalność skargi na postanowienia
w sprawie zaświadczeń do sądu administracyjnego, zostało przyjęte w orzecznictwie
SN i NSA21.
Kwestią wywołującą wątpliwości interpretacyjne była dopuszczalność skargi do sądu

administracyjnego na postanowienia w przedmiocie sprzeciwu przedsiębiorcy wobec
podjęcia i wykonywania czynności kontroli. W wyroku z 20.12.2017 r. (SK 37/15) Try
bunał Konstytucyjny orzekł: „Artykuł 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozumiany jako wyłączający
możliwość skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zaża
lenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa
w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
(Dz.U. z 2017 r. poz. 2168), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej”22.
673 2. Postanowienia kończące postępowanie. Do takich postanowień zaliczymy

postanowienie o niedopuszczalności odwołania, o uchybieniu terminowi do
wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a., art. 228 § 1 o.p.) oraz postanowienie o odmowie
przywrócenia terminu do złożenia odwołania (art. 59 § 2 k.p.a., art. 163 § 2 o.p.),
20 Zob. J. Borkowski [w:] K.p.a. Komentarz, s. 843; T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne,

Warszawa 1996, s. 55; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 58.
21 W postanowieniu z 24.09.1998 r., I SAB 49/98 (LEX nr 656450), NSA przyjął: „Skarga na
postanowienia wydane na podstawie art. 219 k.p.a. jest dopuszczalna. Zgodnie zatem z art. 17 ustawy z dnia
11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) dopuszczalna jest
również skarga na bezczynność organu w sprawie wydawania zaświadczeń”.
22 Dz.U. z 2017 r. poz. 2451.
a w postępowaniu podatkowym również postanowienie o pozostawieniu odwołania

bez rozpatrzenia (art. 228 § 1 pkt 3 o.p.). Postanowienia te kończą postępowanie od
woławcze.
3. Postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Do takiego rodzaju po 674

0 stanowień należy postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a., a w postępowa
niu podatkowym - w trybie art. 209 o.p. Postanowienie to jest jednak zaskarżalne na
drodze administracyjnej, przysługuje bowiem od niego zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.,
art. 209 § 5 o.p.), a zatem już z tego względu jest zaskarżalne do sądu administracyjnego.
Do tego rodzaju postanowień zaliczymy postanowienie o zatwierdzeniu lub odmowie
zatwierdzenia ugody. Postanowienia te są również zaskarżalne na drodze administra
cyjnej (art. 119 § 1 k.p.a.), co wyczerpuje przesłankę dopuszczalności zaskarżenia po
stanowienia do sądu administracyjnego. Do tego rodzaju postanowień należy zaliczyć
postanowienie o zaświadczeniu milczącego załatwienia sprawy, a także o odmowie
wydania takiego zaświadczenia (art. 122f § 3 k.p.a.). Postanowienie to nie rozstrzyga
sprawy, ale zaświadcza treść rozstrzygnięcia sprawy załatwionej milcząco (art. 122f § 3
pkt 4 k.p.a.).
4. Postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, 675

0 na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedo
puszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest
stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Wyłączenie w tym zakresie
prawa skargi uzasadnione jest tym, że stanowisko wierzyciela jest elementem rozpo
znania zarzutu przez organ egzekucyjny, co ma tę konsekwencję prawną, że sąd, roz
poznając skargę na postanowienie o rozstrzygnięciu zarzutu, obejmuje kontrolą za
sadność postanowień wierzyciela.
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tak jak Kodeks postępowania

administracyjnego, przyjmuje rozwiązanie, że na postanowienie przysługuje zażale
nie wtedy, gdy ustawa tak stanowi. Tylko wówczas, gdy postanowienie wydane w po
stępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym jest zaskarżalne na drodze admini
stracyjnej, sąd administracyjny jest właściwy do jego kontroli.
Z zagwarantowaniem skuteczności wykonania obowiązków pieniężnych, a tym samym

z postępowaniem egzekucyjnym jest związane postanowienie wierzyciela o odmowie
uwzględnienia sprzeciwu zobowiązanego w sprawie wpisu do Rejestru Należności Pu
blicznoprawnych (art. 18a § 1 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji23). Zgodnie z art. 18i § 13 tej ustawy na postanowienie wierzyciela
o odmowie uwzględnienia sprzeciwu przysługuje zażalenie. Od tego postanowienia -
wydanego po rozstrzygnięciu zażalenia - przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu
administracyjnego (art. 18i § 14 tej ustawy).
23
Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi utrzymuje nadal enumerację

pozytywną, ale poddanie kontroli postanowień, na które przysługuje zażalenie i koń
czących postępowanie, powoduje, że kontrola na drodze sądowej postanowień mają
cych znaczenie dla ochrony interesu jednostki, podejmowanych w postępowaniu ad
ministracyjnym i egzekucyjnym (zabezpieczającym), jest pełna. Postanowienia, na
które nie przysługuje zażalenie, dotyczą głównie kwestii dowodowych, prawidłowość
zaś postępowania dowodowego jest jedną z istotnych przesłanek kontroli zgodności
z prawem decyzji administracyjnej.
676 Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają postanowienia ostateczne. Prze

słanką dopuszczalności zaskarżenia ostatecznego postanowienia jest wyczerpanie
środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed or
ganem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć
wykorzystanie w sprawie prawa zażalenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Niewykorzystanie
prawa zażalenia powoduje niedopuszczalność skargi. Przesłanka ta nie obowiązuje przy
zaskarżalności postanowień, które mają przymiot ostateczności (np. postanowienie
o niedopuszczalności odwołania). Przesłanka ta też nie obowiązuje wtedy, gdy skargę
wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52
§ 1 p.p.s.a.).
677 5. Skarga na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu
administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania
uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów
lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego
w ustawie z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępo
wań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podat
kowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw
(art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Wprowadzona zmiana zakresu tego rodzaju skargi (ustawą z 9.04.2015 r. o zmianie

ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ogranicza przed
miot zaskarżenia wyłącznie do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej,
kształtujących uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne. Zakresem przedmio
towym tego rodzaju skargi nie zostały objęte akty lub czynności o charakterze proce
sowym podejmowane w postępowaniu ogólnym, regulowanym przepisami Kodeksu
postępowania administracyjnego, w postępowaniu regulowanym przepisami Ordyna
cji podatkowej, obejmujące postępowanie podatkowe (dział IV), postępowanie spraw
dzające (dział V), postępowanie kontrolne (dział VI), oraz akty i czynności podejmo
wane w postępowaniach, do których Kodeks postępowania administracyjnego i Or
dynacja podatkowa mają zastosowanie, np. postępowań kontrolnych, regulowanych
ustawą z 6.03.2018 r. - Prawo przedsiębiorców24, do których mają zastosowanie prze
pisy Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowania celnego, do którego
24 Dz.U. z 2019 r. poz. 1292.

zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 19.03.2004 r. - Prawo celne25 mają odpowiednie za
stosowanie przepisy działu IV Ordynacji podatkowej. Nasuwa się pytanie, jakie zatem
działania prawne organów wykonujących administrację publiczną należy zaliczyć do
aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, które mają charakter material-
noprawny, dotyczą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikają
cych z przepisów prawa materialnego.
W orzecznictwie sądowym rozważano zakwalifikowanie do tego rodzaju aktów

©zaświadczenia,
środkiem
starczającym
przyjęto jednak, że skarga na zaświadczenia nie przysługuje, a wy
obrony jest przeprowadzenie przeciwdowodu26. Naczelny Sąd
Administracyjny w postanowieniu z 9.09.2014 r. (II OSK 2340/14, LEX nr 1530717),
rozważając dopuszczalność skargi na zaświadczenie, wywiódł: „Należy wskazać, że za
świadczenie jest szczególną (kwalifikowaną) formą informacji, gdyż jest wydawane
w trybie przepisów działu VII k.p.a. lub przepisów szczególnych i zawsze z zachowa
niem formy pisemnej. Ponadto zaświadczenie dotyczy istniejącego już stanu prawnego
lub faktycznego. Wydane zaświadczenie, będąc aktem organu administracji publicznej
skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata, ma odmienne cechy niż decyzja
administracyjna. Ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza
sądową kontrolę indywidualnych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej,
innych niż decyzje i postanowienia, jeżeli «dotyczą one uprawnienia lub obowiązku
wynikających z przepisów prawa» (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Jednak warunkiem do
puszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest, aby organ wydając akt
lub podejmując czynność, przyznawał lub odmawiał przyznania uprawnienia lub obo
wiązku (jak decyzja konstytutywna), stwierdzał lub odmawiał stwierdzenia ich po
wstania z mocy prawa (jak decyzja deklaratoryjna) albo odmawiał uznania uprawnienia
wynikającego wprost z przepisu prawa i nie wymagającego konkretyzacji w formie aktu
indywidualnego. Zaświadczenie jednak nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje upraw
nień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz jedynie potwierdza ich
istnienie. Istnienie ścisłego i bezpośredniego związku między działaniem (zaniecha
niem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnie
nia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organi
zacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Bezpo
średni związek może polegać bądź na tym, że akt lub czynność wyznacza sytuację
prawną zindywidualizowanego podmiotu, bądź na tym, że wywołuje określony skutek
prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z wydaniem aktu lub podjęciem czynności.
W przypadku zaświadczenia taki związek nie zachodzi, gdyż - służąc jako dowód
(źródło dowodowe) w innym postępowaniu - może ono mieć jedynie pośredni wpływ
na realizację pewnych uprawnień czy obowiązków jego adresata.
Rozpatrując kwestię dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na

zaświadczenie, należy również mieć na uwadze nie tylko zakres kognicji sądu wyzna-
25 Dz.U. z 2019 r. poz. 1169.

26 J. Borkowski [w:] K.p.a. Komentarz, s. 996 i 997.
czony art. 3 p.p.s.a., lecz także zakres jego uprawnień orzeczniczych, będący konse
kwencją przyjętego modelu sądu administracyjnego jako sądu w zasadzie kasacyjnego.
Celem kontroli działalności administracji sprawowanej przez sądy administracyjne jest
pozbawienie mocy prawnej lub usunięcie skutków prawnych wadliwych przez swą
niezgodność z prawem aktów i innych czynności. Oznacza to, że jakkolwiek związek
wydanego aktu lub podjętej czynności ze sferą czyichś praw lub obowiązków nie musi
polegać już jedynie na ich «przyznaniu, stwierdzeniu lub uznaniu», to jednak warun
kiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu jest wciąż skuteczność prawna (wią-
żący charakter) aktu lub czynności. Uznanie możliwości zaskarżenia do sądu admini
stracyjnego aktu lub czynności, które nie wywołują skutków prawnych, byłoby zatem
sprzeczne z istotą kontroli sprawowanej przez taki sąd. Art. 146 § 1 p.p.s.a. stanowi, że
sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a
p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Zaświadczenie tym
czasem jako szczególny rodzaj informacji, czyli czynności ocenianej według kryterium
«prawdziwe - fałszywe”, a nie według kryterium «legalne - nielegalne», ze swej natury
nie może zostać cofnięte ani uchylone. Nie można też stwierdzić bezskuteczności za
świadczenia, gdyż w przypadku czynności niewywołującej bezpośrednich skutków
prawnych wydawanie tego rodzaju orzeczenia byłoby bezprzedmiotowe. Treść za
świadczenia sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej ani w inny sposób nie jest
sprzężona z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków adresata.
Niedopuszczalność bezpośredniej weryfikacji treści zaświadczenia za pomocą admi

nistracyjnych i sądowych środków prawnych nie wyklucza jednak możliwości żądania
wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał, odnośnie do tego samego
stanu prawnego lub faktycznego, ale o innej treści. W przypadku uwzględnienia takiego
żądania organ może wydać nowe zaświadczenie w tej samej sprawie, bez konieczności
uprzedniego korygowania czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia.
Zaświadczenie - nie będąc rozstrzygnięciem o prawach czy obowiązkach - nie wywo
łuje bowiem bezpośrednich skutków prawnych, a zatem nie może korzystać z powagi
rzeczy osądzonej. Z tego względu uchylanie w wyniku wznowienia postępowania łub
stwierdzanie nieważności wadliwego zaświadczenia jest również niedopuszczalne”.
Do aktów z zakresu administracji publicznej należy np. zaliczyć pismo właści

O wego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu
drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych, pismo odmawiające usunięcia
otrzymanej liczby punktów z centralnej ewidencji kierowców (art. 98 ust. 1 i 5 ustawy
z 5.01.2011 r. o kierujących pojazdami27). Natomiast do czynności z zakresu admini
stracji publicznej należy zaliczyć czynności materialno-techniczne, np. czynności re
jestracji. Czynność rejestracji polega na „stwierdzeniu przez organ administracji pań
stwowej faktów mających znaczenie prawne, przy czym dokonanie tej czynności po-
zostaje w związku z ciążącym na określonych podmiotach obowiązkiem”28. Do tego
27 Dz.U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.

28 W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 32.
rodzaju czynności materialno-technicznych należy zaliczyć wpis danych cudzoziemca

do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest
niepożądany (art. 434 ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach)29. Przepisy prawa ma
terialnego przyjmują też rozwiązanie przesądzające o kwalifikacji działania organu ad
ministracji publicznej do tego rodzaju aktu lub czynności. Tak zgodnie z art. 16 ustawy
z 10.07.2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem
Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego30: „1. W przypadku gdy nie są speł
nione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków, o którym
mowa w art. 9 ust. 1,2 lub 3, podmiot właściwy do przyznania danej pomocy informuje
wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny
tej odmowy. 2. W przypadku odmowy przyznania pomocy, o której mowa w ust. 1,
wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na za
sadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2
pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami admi
nistracyjnymi [...]”. Takie też rozwiązanie przyjmuje art. 19 tej ustawy: „2. W przypadku
gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy technicznej lub został wyczerpany
limit środków, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, podmiot właściwy do przyznania danej
pomocy informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy,
podając przyczyny tej odmowy. 3. W przypadku odmowy przyznania pomocy, o której
mowa w ust. 2, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyj
nego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których
mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi”.
Takie też rozwiązanie przyjmuje ustawa z 22.09.2006 r. o uruchomieniu środków po

chodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej
polityki rolnej31 w art. lOh: „Beneficjenci programu rozwoju obszarów wiejskich w ra
mach działania grupy producentów rolnych mogą w pierwszym roku działalności
otrzymać, na wniosek, środki z agencji płatniczej realizującej płatności z EFRROW
przeznaczone na wyprzedzające finansowanie pomocy w ramach tego działania”
(ust. 1). „W przypadku pozostawienia wniosku, o którym mowa w ust. 1, bez rozpa
trzenia albo odmowy udzielenia środków na wyprzedzające finansowanie, o którym
mowa w ust. 1, beneficjentowi służy skarga do sądu administracyjnego na zasadach
i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4
ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administra
cyjnymi” (ust. 7). Zaskarżenie do sądu administracyjnego aktów i czynności z zakresu
administracji publicznej nie jest obwarowane przesłanką wykorzystania obrony na
drodze administracyjnej.
29 Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.

30 Dz.U. z 2018 r. poz. 466.
31 Dz.U. z 2018 r. poz. 221.
678 XX 6. Skarga na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane

V w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowę wydania opinii
zabezpieczającej przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Na interpretacje
indywidualne wydane przez Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej (art. 14b § 1
o.p.), Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w zakresie interpretacji podatkowej
określonym w art. 14e § 1 o.p. oraz interpretacje indywidualne wydane przez wójta,
burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa (art. 14j § 1 o.p.)
przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaskarżenie nie jest
obwarowane przesłanką wykorzystania obrony na drodze administracyjnej.
679 7. Skarga na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu wykonującego ad

ministrację publiczną oraz skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w spra
wie wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidual
nych sprawach, opinii zabezpieczającej lub odmowy wydania opinii zabezpiecza
jącej (skarga na bezczynność lub przewlekłość materialnoprawną). Regulacja ro
dzaju skarg objętych właściwością sądów administracyjnych (nowe brzmienie art. 3 § 2
pkt 4 p.p.s.a. oraz dodanie pkt 9 do art. 3 § 2 p.p.s.a.), wprowadzona ustawą
z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administra
cyjnymi, daje podstawy do wyróżnienia dwóch rodzajów przedmiotów różnych skarg
na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania: skargi na bezczynność
lub przewlekłość materialnoprawną i skargi na bezczynność lub przewlekłość proce
sową. W odniesieniu do skargi na bezczynność lub przewlekłość materialnoprawną
należy zwrócić uwagę, że w zakresie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatko
wego w indywidualnych sprawach opinii zabezpieczających, odmowy wydania opinii
zabezpieczających przysługuje tylko skarga na przewlekłość. To ograniczenie zaskar-
żalności pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych
sprawach do skargi na przewlekłość związana jest z przyjętą w Ordynacji podatkowej
koncepcją „milczącej interpretacji” (art. 14o § 1 w związku z art. 14d).
Skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania materialnoprawną wyznaczona

jest przedmiotowo granicami, w jakich na organ wykonujący administrację publiczną
służy skarga na decyzje (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 i 3
p.p.s.a.), akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających
z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności procesowych (art. 3 § 2 pkt 4
p.p.s.a.) oraz na przewlekłość prowadzenia postępowania wydania pisemnej interpre
tacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinii zabezpiecza
jących lub odmowy wydania opinii zabezpieczających (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.).
Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłe

O prowadzenie postępowania administracyjnego jest wniesienie ponaglenia na
podstawie art. 37 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym na podstawie art. 141 § 1
o.p. W przypadku bezczynności lub przewlekłości w zakresie wydania innego aktu,
niepodjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, przewlekłości wydania in-
terpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego, opinii zabezpieczających czy

odmowy wydania opinii zabezpieczających dopuszczalność skargi nie jest ograniczona
przesłanką podjęcia obrony na drodze administracyjnej. Środek obrony - ponaglenie
obowiązuje tylko w zakresie bezczynności i przewlekłości regulowanej przepisami Ko
deksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej.
8. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w spra 680

0 wach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. aktów lub
czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień albo obo
wiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania ad
ministracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz
postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, a także po
stępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (skarga na
bezczynność lub przewlekłość procesową).
Ustawa z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami admi

nistracyjnymi nadała przedmiotowo wyznaczony zakres skargom uregulowanym
w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez wyłączenie aktów i czynności o charakterze procesowym.
Tak określając zakres przedmiotowy skargi na akty lub czynności z zakresu admini
stracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów
prawa, wprowadzono nowy rodzaj skargi - skargę na bezczynność lub przewlekłe pro
wadzenie postępowania dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z prze
pisów prawa, podjęte w ramach postępowania administracyjnego oraz szerzej - w za
kresie aktów i czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z prze
pisów prawa podjętych w postępowaniu podatkowym (dział IV Ordynacji podatko
wej), postępowaniu sprawdzającym (dział V Ordynacji podatkowej), postępowaniu
kontroli podatkowej (dział VI Ordynacji podatkowej), oraz postępowań, do których
mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (np. postępowania celnego - przepisy
Ordynacji podatkowej), postępowania egzekucyjnego (art. 18 u.p.e.a.), postępowań
kontrolnych (art. 59 ust. 16 ustawy z 6.03.2018 r. - Prawo przedsiębiorców32). Wpro
wadzony nowy rodzaj skargi został ograniczony do bezczynności lub przewlekle pro
wadzonego postępowania, przy tym jednak zakres przedmiotowy może budzić za
strzeżenia z uwagi na niejednolitą regulację. W przypadku aktów i czynności regulo
wanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przyjęto, że są to akty
i czynności podejmowane w postępowaniu administracyjnym, co przesądza o wyłą
czeniu aktów i czynności podejmowanych w postępowaniu skargowo-wnioskowym
(dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego), ale w zakresie regulacji Ordy
nacji podatkowej nie ograniczono tylko do aktów i czynności podejmowanych na pod
stawie przepisów działu IV Ordynacji, obejmując też akty i czynności podejmowane
na podstawie przepisów działu V i VI. Wątpliwości może budzić też bezczynność lub
przewlekłość w zakresie aktów i czynności podejmowanych w postępowaniach, do
których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz
32 Dz.U. z 2019 r. poz. 1292.

do postępowań, do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Nie

określono, że zakresem tym obejmuje się wyłącznie postępowania kwalifikowane
(np. postępowanie celne), a zatem można to odnosić też do postępowań kontrolnych.
Nowy rodzaj skargi otwiera zaskarżalność do sądu administracyjnego bezczynności

lub przewlekłości podejmowania aktów lub czynności o charakterze procesowym.
Bezczynność lub przewlekłość procesowa to np. nieprzekazanie podania organowi
właściwemu (art. 65 k.p.a., art. 170 o.p.), nieprzekazanie przez organ I instancji od
wołania organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a., art. 227 § 1 o.p.).
Od zakresu przedmiotowego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie

O
ków
postępowania dotyczące aktów lub czynności dotyczących aktów lub obowiąz
z przepisów
wynikających Kodeksu postępowania administracyjnego regulują
cych postępowanie administracyjne i przepisów działu IV Ordynacji podatkowej re
gulujących postępowanie podatkowe należy odróżnić skargę na bezczynność lub prze
wlekłe prowadzenie postępowania dotyczące aktów lub czynności regulowanych prze
pisami działu V Ordynacji podatkowej „Czynności sprawdzające” i przepisami działu
VI Ordynacji podatkowej „Kontrola podatkowa”. Podejmowane w tym zakresie akty
i czynności mają znaczenie dla materialnoprawnych obowiązków - bezczynność lub
przewlekłość zwrócenia się do składającego deklarację o jej skorygowanie (art. 274 § 1
pkt 2 o.p.), bezczynność w doręczeniu uwierzytelnionej kopii skorygowanej deklaracji
(art. 274 § 2 pkt 2 o.p.), bezczynność w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli
podatkowej (art. 284b o.p.), przewlekłość rozpoznania zastrzeżeń do ustaleń protokołu
(art. 291 § 1 o.p.).
Ten nowy rodzaj skarg otwiera szeroko prawo do sądu jednostce dotkniętej niespraw
nym działaniem organów administracji publicznej.
Bezczynność lub przewlekłość procesowa unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kon

sekwentnie do przyjętego zakresu regulacji przepisami Kodeksu postępowania admi
nistracyjnego nie zaliczają bezczynności lub przewlekłości materialnoprawnej w za
kresie aktów lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W zakresie zatem
tych aktów lub czynności można wyróżnić tylko zaskarżalność bezczynności lub prze
wlekłości materialnoprawnej.
Skarga na bezczynność lub przewlekłość procesową nie została ograniczona przesłanką

wykorzystania ochrony na drodze administracyjnej.
681 9. Skarga na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Kompetencje
do stanowienia prawa miejscowego mają samorządy wszystkich szczebli, a zatem sa
morząd województwa (art. 89 ust. 1 u.s.w.), samorząd powiatowy (art. 40 ust. 1 u.s.p.)
oraz samorząd gminny (art. 40 ust. 1 u.s.g.).
Na mocy ustaw samorządowych organy stanowiące (sejmik województwa, rada po

wiatu, rada gminy) jednostek samorządu terytorialnego w zakresie upoważnień udzie
lonych w ustawach samorządowych oraz upoważnień udzielonych w innych usta
wach stanowią akty prawa miejscowego. Na podstawie ustaw samorządowych organy
stanowiące jednostek samorządu terytorialnego wydają przepisy prawa miejscowego,
a w szczególności: statuty (województwa, powiatu, gminy), zasady gospodarowania
mieniem, zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Na
podstawie ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie gminnym organy stano
wiące, a w ograniczonym zakresie organy wykonawcze, wydają akty porządkowe prawa
miejscowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ust. 3 u.s.p., art. 40 ust. 3
i art. 41 ust. 2 u.s.g.).
Ustawy szczególne mogą zawierać delegacje do stanowienia przez organy jednostek

samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego, np. taką delegację zawiera
art. 5 ust. 1 ustawy z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych33.
Ustawy w wielu regulacjach prawnych przesądzają o charakterze aktu jako aktu prawa
miejscowego. Na przykład ustawa z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym34 w art. 14 ust. 8 stanowi: „Plan miejscowy jest aktem prawa miejsco
wego”.
Ustawa z 7.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadze

niu ścieków35 w art. 19 ust. 4 stanowi: „Regulamin dostarczania wody i odprowadzania
ścieków jest aktem prawa miejscowego”.
Według np. art. 6a ust. 1 ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach36: „Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejsco
wego, przejąć od właścicieli nieruchomości wszystkie albo wskazane obowiązki, o któ
rych mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b w zakresie pozbywania się nieczystości ciekłych oraz
art. 5 ust. 1 pkt 4”.
Według art. 37 ustawy z 20.07.2017 r. - Prawo wodne37: „Rada gminy określa, w drodze
uchwały będącej aktem prawa miejscowego, corocznie do dnia 20 maja sezon kąpie
lowy, który obejmuje okres między 1 czerwca a 30 września” (ust. 1). „Rada gminy
określa, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, corocznie do dnia
20 maja wykaz kąpielisk na terenie gminy lub na polskich obszarach morskich przy
ległych do danej gminy” (ust. 2).
33 Dz.U. z 2019 r. poz. 1179 ze zm.

34 Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.
35 Dz.U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm.
36 Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.
37 Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.
takim zakresie, w jakim ustawy samorządowe wyznaczają pojęcie przepisów prawa

miejscowego, rozciąga się właściwość sądu administracyjnego.
Sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania skarg na

O akty prawa miejscowego terenowych organów administracji rządowej. Według
art. 59 ust. 1 ustawy z 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w woje
wództwie38 na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda
oraz organy niezespolonej administracji rządowej stanowią akty prawa miejscowego
obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Na przykład na podstawie
art. 60 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewo
da wydaje rozporządzenia porządkowe. Przykładem prawa miejscowego stanowio
nego przez organy administracji niezespolonej są przepisy porządkowe stanowione na
podstawieart. 48 ustawy z21.03.1991r.o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej
i administracji morskiej39 przez dyrektorów urzędów morskich.
Przyznanie prawa skargi na akty prawa miejscowego gwarantuje jednostce system

ochrony interesu prawnego - zarówno wtedy, gdy następuje jego autorytatywna kon
kretyzacja w formie aktu administracyjnego, jak i wtedy, gdy interesu prawnego jed
nostki dotyczy przepis prawa miejscowego. Prawo skargi do sądu administracyjnego
na akty prawa miejscowego tworzy wraz ze skargą konstytucyjną do Trybunału Kon
stytucyjnego pełny system kontroli sądowej prawotwórczej działalności administracji
publicznej.
Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na akty prawa miejscowego nie jest

ograniczona przesłanką podjęcia obrony na drodze administracyjnej. Ustawą
których innych ustaw zostały uchylone rozwiązania przyjęte w ustawach samorządo
wych i ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, w których
przyjęto przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego: wezwanie do
usunięcia naruszenia prawa. Należy jednak uwzględnić, że uchylenie wymogu obrony
przez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczy aktów dokonanych po dniu
wejścia w życie ustawy z 7.04.2017 r., to jest po 1.06.2017 r.
682 10. Skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków,
inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowane w sprawach z zakresu
administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Prawo skargi do sądu administra
cyjnego nie zostało ograniczone tylko do aktów prawa miejscowego, ale obejmuje też
prawo do zaskarżenia uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialne
go, które nie są przepisami prawa miejscowego. Kryterium ograniczającym prawo
skargi jest kryterium przedmiotowe - zaskarżeniu do sądu administracyjnego podle
gają uchwały i zarządzenia w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zakres ad-
38 Dz.U. z 2017 r. poz. 2234 ze zm.

39 Dz.U. z 2018 r. poz. 2214 ze zm.
ministracji publicznej to zakres wykonywania zadań publicznych przypisanych prze

pisami prawa jednostkom samorządu terytorialnego.
W orzecznictwie TK, SN oraz NSA przyjmuje się, że sprawy z zakresu admini

©stracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które wywołują bez
pośrednie skutki cywilnoprawne. Zaskarżeniu zatem do sądu administracyjnego będą
podlegać uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego zarówno
o charakterze ogólnym, np. uchwały zawierające postanowienia planowo-budżetowe,
regulaminy organizacyjne, plany prac rady, studium uwarunkowań i kierunków za
gospodarowania przestrzennego gminy, jak i o charakterze indywidualnym,
np. uchwały o wygaśnięciu mandatu, o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży,
uchwała o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, uchwały o powołaniu,
odwołaniu kierowników jednostek organizacyjnych. Zaskarżalność tych uchwał i za
rządzeń nie została ograniczona przesłanką wykorzystania obrony na drodze admini
stracyjnej. To wyłączenie przesłanki obrony na drodze administracyjnej nie dotyczy
aktów podjętych przed wejściem w życie ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy -
Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a zatem przed
1.06.2017 r.
11. Skarga na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu tery- 683
torialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Ustawy samorządowe wyznaczają zakres roz
strzygnięć nadzorczych podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. We
dług art. 86 ust. 1 u.s.w. sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania skarg na
rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa, w tym rozstrzygnięcia, o których
mowa w art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 80a. Zaskarżeniu podlega
również zarządzenie zastępcze wydane przez wojewodę (art. 86a ust. 3 u.s.w.).
Ustawa o samorządzie powiatowym w art. 85 ust. 1 przyjęła, że: „Rozstrzygnięcia or

ganu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83
ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu
do sądu administracyjnego [...]”. Do sądu przysługuje też skarga na zarządzenie za
stępcze wydane na podstawie art. 85a u.s.p. (art. 85a ust. 3 u.s.p.).
Ustawa o samorządzie gminnym stanowi w art. 98 ust. 1, że: „Rozstrzygnięcia organu

nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2
i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu
administracyjnego”. Skarga do sądu przysługuje na zarządzenie zastępcze wydane na
podstawie art. 98a u.s.g. (art. 98a ust. 3 u.s.g.).
Wszystkie ustawy samorządowe wyłączyły spod właściwości sądu administracyjnego

uchwały Sejmu o rozwiązaniu organów stanowiących.
Artykuł 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. stanowi o właściwości sądu do zaskarżalności aktów

O nadzoru, co oznacza nie tylko prawo do zaskarżalności rozstrzygnięć nadzor
czych przewidzianych w ustawach samorządowych, ale i innych aktów nadzoru prze
widzianych w przepisach ustaw.
Prawo do zaskarżenia przez wspólnoty samorządowe aktów nadzoru do sądu admi

nistracyjnego nie jest obwarowane przesłanką wezwania do usunięcia naruszenia pra
wa.
684 Skarga na niewykonanie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Szcze

gólnym rodzajem skargi do sądu administracyjnego jest skarga na niewykonanie wy
roku.
Według art. 154 § 1 p.p.s.a.: „W razie niewykonania wyroku uwzględniającego

O skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania [a zatem skarg,
o których stanowi art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. - przyp. aut.] strona, po uprzednim pi
semnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy,
może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzyw
ny”. Ustawa z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi ograniczyła ten rodzaj skargi do zaskarżenia niewykonania wyroku
uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania,
wyłączając dotychczasowy zakres zaskarżenia skargą na niewykonanie wyroku bez
czynności lub przewlekle prowadzonego postępowania po wyroku uchylającym lub
stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W aktualnie obowiązującym stanie
prawnym bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uwzględ
niającym skargę na akt lub czynność podlegają zaskarżeniu na ogólnych zasadach za
skarżalności bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 3 § 2 pkt 8
i 9 p.p.s.a.). Ten rodzaj skargi różni się tym, że przysługuje w przypadku rozpoznania
skargi na bezczynność oraz przewlekłość postępowania organów wykonujących ad
ministrację publiczną. Jej przedmiotem jest naruszenie przepisów Prawa o postępo
waniu przed sądami administracyjnymi, które stanowią o mocy oceny prawnej orze
czenia sądu (art. 153 p.p.s.a.) i skutkach prawomocności orzeczenia sądu. Skarga ta
przysługuje, jeżeli organ administracji publicznej pozostaje po wyroku, o którym sta
nowi art. 149 § 1 p.p.s.a., bezczynny. Termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez
sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Podjęcie aktu lub
czynności bez uwzględnienia oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.) nie jest podstawą do
wniesienia tego szczególnego rodzaju skargi, a jest podstawą do wniesienia skargi na
zasadach ogólnych.
Przesłanką dopuszczalności skargi na niewykonanie wyroku sądu jest pisemne we

zwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy.
Przyznanie prawa skargi do sądu administracyjnego na niewykonanie wyroku jest jed

nym z elementów systemu gwarancji skuteczności orzecznictwa sądów administracyj
nych, których kompetencje judykacyjne zostały zgodnie z Konstytucją RP poza wyjąt
kami ograniczone do kompetencji kasacyjnych.
Skargi w sprawach, w których ustawy szczególne przewidują sądową kontrolę. 685

O Według art. 3 § 3 p.p.s.a.: „Sądy administracyjne orzekają także w sprawach,
w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki
określone w tych przepisach”. Artykuł 3 § 3 p.p.s.a. nie określa rodzaju spraw, które
ustawy szczególne mogą poddać kontroli sądu administracyjnego.
W celu rozważenia charakteru spraw, które ustawy szczególne mogą poddać właś
ciwości sądu, należy uwzględnić rozwiązania przyjęte w Konstytucji RP. Podstawą
rozważenia jest prawo jednostki do sądu (art. 77 Konstytucji RP) i związane z tym
rozwiązanie co do ustroju wymiaru sprawiedliwości. Według art. 175 ust. 1 Konstytucji
RP: „Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy,
sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe”. Dokonując podziału
kompetencji pomiędzy sądy, art. 177 Konstytucji RP stanowi: „Sądy powszechne spra
wują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo
zastrzeżonych dla właściwości innych sądów”.
Wprawdzie z art. 184 Konstytucji RP, który stanowi: „Naczelny Sąd Administracyjny
oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę
działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgod
ności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych
terenowych organów administracji rządowej”, wynika, że sąd administracyjny powo
łany jest do kontroli działalności administracji publicznej, nie można jednak wykluczyć
przyjęcia przez ustawy szczególne właściwości sądu do rozpoznawania innych spraw.
O drodze postępowania przesądza ustawodawca, co expressis verbis przewiduje Kon
stytucja RP przy podziale właściwości sądu, przyjmując właściwość sądu powszechnego
we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości
innych sądów.
O dopuszczalności rozpoznawania na drodze postępowania przed sądem innych spraw

przemawia i to, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przyjęło
rozwiązania z art. 20 ust. 3 ustawy o NSA, który stanowił: „Ilekroć w niniejszej ustawie
jest mowa o decyzjach, postanowieniach, innych aktach lub czynnościach oraz o spra
wach z zakresu administracji publicznej, należy przez to rozumieć wszelkie akty, czyn
ności, działania i sprawy załatwiane przez organy wymienione w ust. 2, które nie mają
charakteru cywilnoprawnego”. Na podstawie więc ustaw szczególnych sądy admini
stracyjne mogą być powołane do rozpoznawania innego rodzaju spraw. Takie rozwią
zania szczególne nie naruszają konstytucyjnego podziału kompetencji pomiędzy są
dami powszechnymi i sądami administracyjnymi.
Na podstawie przepisów ustaw szczególnych przysługuje skarga do sądu ad

O ministracyjnego:
1. Z mocy art. 20 ust. 1 ustawy z 15.09.2000 r. o referendum lokalnym40 inicjatorowi
referendum przysługuje skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu sta
nowiącego samorządu terytorialnego, która odrzuca wniosek mieszkańców o prze
prowadzenie referendum, a także na niedotrzymanie terminu rozpatrzenia wnio
sku. Artykuł 26 ust. 1 tej ustawy przyznaje inicjatorowi referendum uprawnienie
wniesienia do sądu administracyjnego skargi od postanowienia wojewódzkiego
komisarza wyborczego odrzucającego wniosek w sprawie referendum lub od nie-
wydania takiego postanowienia w ustawowo określonym terminie.
2. Według ustaw samorządowych (art. 91 ust. 1 u.s.w., art. 88 ust. 1 u.s.p., art. lOla
u.s.g.) do sądu administracyjnego przysługuje skarga wtedy, gdy organ samorządu
województwa, powiatu, gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo
przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega zatem bezczynność organów sa
morządów wojewódzkiego, powiatowego, gminnego. Chodzi w tym przypadku
o bezczynność poza działaniem w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt l-4a
p.p.s.a., a zatem bezczynność w zakresie wydania nakazanych prawem uchwał,
np. uchwały o ważności wyboru sołtysa41, czy podjęcia czynności faktycznych,
np. czynności materialno-technicznych. Kryterium ograniczającym właściwość
sądu administracyjnego jest kryterium „sprawy z zakresu administracji publicz-
•»
nej .
3. Ustawa z 5.01.2011 r. - Kodeks wyborczy42 przyznaje prawo skargi do sądu admi
nistracyjnego, np. na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej o utworzeniu
obwodów głosowania. Zgodnie z art. 12 § 14 „Na postanowienie Państwowej Ko
misji Wyborczej wyborcom w liczbie co najmniej 15 przysługuje prawo wniesienia
skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania
postanowienia do publicznej wiadomości. Naczelny Sąd Administracyjny rozpo-
znaje sprawę w ciągu 5 dni od dnia jej wniesienia i wydaje orzeczenie, od którego
nie przysługuje środek prawny”. Zgodnie z art. 456 ustawy - Kodeks wyborczy „Na
postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zaintere
sowanej radzie powiatu, radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15,
przysługuje prawo wniesienia skargi do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie
3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa
w art. 455. Państwowa Komisja Wyborcza rozpoznaje sprawę w terminie 5 dni
i wydaje postanowienie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę i komisa-
40 Dz.U. z 2019 r. poz. 741.

41 W wyroku z 18.05.2011 r. (IIOSK 318/11, LEX nr 992545) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził:
„jeśli statut jednostki samorządu terytorialnego nakłada na radę gminy (miasta) obowiązek rozstrzygnięcia
protestów wyborczych i podjęcia uchwały w przedmiocie ważności wyborów sołtysa (stwierdzenia ważności
bądź nieważności przeprowadzonych wyborów), to po prawomocnym stwierdzeniu przez sąd
administracyjny nieważności podjętej w tym przedmiocie uchwały rady gminy (miasta) konieczne jest
podjęcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego kolejnej uchwały w tym zakresie”.
42 Dz.U. z 2019 r. poz. 684 ze zm.
rzowi wyborczemu” (§ 1). „Na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej

przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego,
w terminie 3 dni od daty podania postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej
do publicznej wiadomości. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na
posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów nie później niż w ciągu 5 dni od
dnia jej wniesienia. Od orzeczenia NSA nie przysługuje środek prawny. Przepis
art. 420 § 3 stosuje się” (§ 2).
4. Przykładem skargi na podstawie ustawy szczególnej jest skarga oparta na art. 61
ust. 1 ustawy z 11.07.2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki
spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-202043, który stanowi:
„W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu
lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa
w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu
administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [...]”.
5. Skarga taka jest przewidziana w art. 4 ustawy z 26.01.1984 r. - Prawo prasowe44.
Według art. 4 ust. 1: „Przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów
publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzie
lenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepi
sów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności”.
Zgodnie z art. 4 ust. 4 tej ustawy: „Odmowę, o której mowa w ust. 3, lub niezacho
wanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu admini
stracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowied
nio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych”.
6. Prawo skargi do sądu administracyjnego jest przyjęte w ustawie z 20.07.2018 r. -
Prawo wodne45. Zgodnie z art. 462 ust. 8 tej ustawy, jeżeli starosta nie wyda decyzji
o stwierdzeniu nieważności uchwały organów spółki wodnej w całości lub części
w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały może zaskarżyć
uchwałę, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3 do sądu administracyjnego. Według
art. 462 ust. 10 tej ustawy: „Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały
naruszone uchwałą organu spółki wodnej podjętą w zakresie działalności, o której
mowa w art. 441 ust. 1 i 3, może - po bezskutecznym wezwaniu spółki wodnej do
usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, chyba że
w sprawie orzekał już na podstawie ust. 8 sąd administracyjny i skargę oddalił”.
Jest to wyliczenie, które nie zamyka rozwiązań przyjętych w wielu ustawach szczegól
nych.
Sprzeciw od decyzji. Ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania

administracyjnego oraz niektórych innych ustaw wprowadzono odrębny środek za-
43 Dz.U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.

44 Dz.U. z 2018 r. poz. 1914.
45 Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.
skarżenia do WSA na decyzje kasacyjne przekazujące sprawę do ponownego rozpa

trzenia, wydane przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Od tego ro
dzaju decyzji procesowej, pozostawiającej sprawę w toku instancji, nie służy skarga do
WSA, ale sprzeciw (art. 64a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64b p.p.s.a.: „Do sprzeciwu od
decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej”,
a zatem przy zastosowaniu przepisu o skardze należy rozważyć, czy przepis ten ma
zastosowanie, czy może być stosowany wprost, czy też nie znajduje zastosowania, mając
na względzie odrębność regulacji rozpatrzenia sprzeciwu od decyzji.
Dodany rozdział 3a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi „Sprzeciw

od decyzji” reguluje najważniejsze kwestie konstrukcji prawnej tego środka zaskarżenia
Obowiązują warunki formalne sprzeciwu:

- powinien czynić zadość wymaganiom pisma procesowego, a nadto wskazywać za
skarżoną decyzję, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskar
żoną decyzję;
- wnosi się go w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Termin do
wniesienia sprzeciwu uważa się za zachowany, jeżeli strona skarżąca wniosła go bez
pośrednio do sądu. W takim przypadku sąd wzywa organ do przekazania sądowi
kompletnych i uporządkowanych akt sprawy;
- wnosi się go za pośrednictwem organu, który wydał decyzję kasacyjną;
- konieczne jest uiszczenie wpisu od sprzeciwu.
Organ po wniesieniu sprzeciwu obowiązany jest przekazać sprzeciw sądowi wraz

z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie 14 dni od dnia jego
otrzymania. W razie gdy sprzeciw został wniesiony bezpośrednio, organ na wezwanie
sądu przekazuje sądowi kompletne i uporządkowane akta sprawy w terminie 14 dni
od dnia otrzymania wezwania. W razie nieprzekazania sprzeciwu wraz kompletnymi
i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie ustawowym sąd na wniosek skarżącego
może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6
p.p.s.a. Jeżeli organ mimo wymierzonej grzywny nie przekazał sprzeciwu od decyzji,
sąd rozpoznaje sprawę na podstawie nadesłanego przez skarżącego odpisu sprzeciwu
od decyzji.
Organ w trybie samokontroli w zakresie swojej właściwości może uwzględnić sprzeciw

w całości w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, uchylając decyzję kasacyjną na
podstawie art. 138 § 1 albo 4 k.p.a.
Stronami w postępowaniu w sprawie sprzeciwu są zgodnie z art. 32 p.p.s.a. organ, który

wydał decyzję, i strona skarżąca. Do legitymacji do wniesienia sprzeciwu ma zastoso
wanie art. 50 § 1 p.p.s.a. Podmiot musi mieć zdolność sądową i zdolność procesową.
Zastosowanie mają przepisy art. 25-31 p.p.s.a., przepisy o pełnomocnictwie. W postę-
powaniu w sprawie sprzeciwu od decyzji nie stosuje się art. 33 p.p.s.a., a zatem nie ma
podstaw do udziału uczestników na prawach strony, broniących własnego interesu
prawnego, jak i organizacji społecznej.
Stadia postępowania w sprawie sprzeciwu są takie jak w postępowaniu ze skargą,

a mianowicie:
- postępowanie wstępne, którego przedmiotem jest dopuszczalność pod względem
podmiotowym i przedmiotowym sprzeciwu i w razie niedopuszczalności jego od
rzucenie;
- postępowanie rozpoznawcze, którego granice wyznacza art. 64e p.p.s.a. Przedmio
tem rozpoznania jest wyłącznie ocena przesłanek wydania decyzji na podstawie
art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznanie to jednak zawsze jest powiązane z przepisem prawa
materialnego. Tylko bowiem na podstawie przepisu prawa materialnego można oce
nić stopień ustalonego stanu faktycznego sprawy. Rozpoznanie sprzeciwu następuje
na posiedzeniu niejawnym, ale sąd może skierować sprawę na rozprawę;
- wydanie wyroku po rozpoznaniu. W razie nieuwzględnienia sprzeciwu sąd wydaje
wyrok oddalający, a w razie jego uwzględnienia uchyla decyzję w całości, jeżeli
stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wyroku uwzględniającego
sprzeciw sąd z urzędu lub na wniosek stron może orzec o wymierzeniu organowi
grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Od wyroku uwzględniającego
sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku posta
nowienie o nałożeniu grzywny przysługuje zażalenie. Od wyroku oddalającego
sprzeciw służy skarga kasacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje skargę
kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w terminie
30 dni od dnia wpływu.
Rozdział XXI
PODMIOTY POSTĘPOWANIA
SĄDO WO AD MINISTRACYJ N E G O
1. Sąd administracyjny
686 XX Prawo do sądu to prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez
V nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd
(art. 45 Konstytucji RP).
Konstytucja wyznacza podstawowe zasady dotyczące rozwiązań ustrojowych sądów,

których przyjęcie jest podstawą do oceny regulacji prawnej realizacji prawa do sądu.
Prawo do sprawiedliwego rozpoznania sprawy to prawo w szczególności do niezależ
nego, bezstronnego i niezawisłego sądu. Realizacja tych zasad obejmuje ukształtowanie
właściwości sądu, jego składu, gwarancji jego bezstronności. Prawo do sprawiedliwego
i jawnego rozpoznania sprawy to prawo do kolegialnego rozpoznania sprawy (skład
sądu) przez przyjęcie reguły trzyosobowego składu rozpoznającego i rozstrzygającego
sprawę. Od zasady kolegialności dopuszczalne są wyjątki. Zgodnie z art. 182 Konsty
tucji RP: „Udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości określa ustawa”.
Konstytucja RP nie ustanawia zatem zasady rozpoznawania spraw przez sąd w składzie
z udziałem obywateli. Ustawy mogą w tym zakresie wprowadzić taką regułę co do
składu sądu.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP i art. 2 p.u.s.a.: „Sądami administracyjnymi

O są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne”.
687 XX Wojewódzkie sądy administracyjne. Wojewódzkie sądy administracyjne two-

V rzy się dla jednego województwa lub dla większej liczby województw. Prezydent
Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego,
w drodze rozporządzenia, tworzy i znosi wojewódzkie sądy administracyjne oraz ustala
1. Sąd administracyjny 509
ich siedziby i obszar właściwości, a także może tworzyć, poza siedzibą sądu, i znosić
wydziały zamiejscowe tych sądów1.
W skład wojewódzkiego sądu administracyjnego wchodzą: prezes sądu, wiceprezes lub

wiceprezesi sądu, sędziowie i asesorzy sądowi (art. 18 § 1 p.u.s.a.).
Właściwość rzeczowa i miejscowa wojewódzkich sądów administracyjnych. Właś 688

ciwość rzeczową i miejscową wojewódzkich sądów administracyjnych reguluje art. 13
p.p.s.a. Artykuł 13 § 1 przyjął zasadę, w myśl której wojewódzkie sądy administracyjne
są właściwe we wszystkich sprawach sądowoadministracyjnych - z wyjątkiem spraw,
dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Woje
wódzkie sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania wymienionych rodzajów
skarg.
Właściwość miejscową reguluje art. 13 § 2 p.p.s.a., stanowiąc: „Do rozpoznania sprawy

właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma
siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona”.
W art. 13 § 2a p.p.s.a. zawarto szczególną regulację właściwości stanowiąc „Woje

wódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę urząd ob
sługujący ministra do spraw zagranicznych, jest właściwy do rozpoznania skarg na
działalność konsula”.
Od ustanowionej reguły ogólnej w art. 13 § 2 p.p.s.a. może zostać wprowadzone roz

wiązanie szczególne, a mianowicie art. 13 § 3 p.p.s.a. przyznaje Prezydentowi Rzeczy
pospolitej Polskiej delegację ustawową do przekazania, w drodze rozporządzenia, wo
jewódzkiemu sądowi administracyjnemu rozpoznania spraw określonego rodzaju na
leżących do właściwości innego wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli wyma
gają tego względy celowości2.
Wojewódzki sąd administracyjny właściwy w chwili wniesienia skargi pozostaje

O
niły
właściwy aż do ukończenia postępowania, choćby podstawy właściwości zmie
się w toku sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
' Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25.04.2003 r. w sprawie utworzenia
wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72,
poz. 652 ze zm.).
2 W wykonaniu tej delegacji ustawowej Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wydał rozporządzenie
z 25.04.2003 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym
niektórych spraw z zakresu działania Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowa
nych (Dz.U. Nr 72, poz. 653). Na tej podstawie Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wydał rozporządzenie
z 22.02.2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym
niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U. poz. 367).
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wydał rozporządzenie z 18.04.2011 r. w sprawie przekazania
rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania
Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz.U. Nr 89, poz. 506 ze zm.).
510 Rozdział XXI. Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego
Jeżeli wojewódzki sąd administracyjny nie może z powodu przeszkody rozpoznać

sprawy lub podjąć innej czynności, Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczy na po
siedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, inny wojewódzki sąd administracyjny
(art. 14a p.p.s.a.).
689 Naczelny Sąd Administracyjny. W skład Naczelnego Sądu Administracyjnego

wchodzą: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiceprezesi oraz sędzio
wie (art. 30 p.u.s.a.).
Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 15 § 1 p.p.s.a. Na

czelny Sąd Administracyjny:
1) rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyj
nych, stosownie do przepisów ustawy;
2) podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których sto
sowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych;
3) podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących
poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej;
4) rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorial
nego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeśli odrębna ustawa nie
stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a or
ganami administracji rządowej;
5) rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości Naczelnego Sądu Administracyj
nego na mocy odrębnych ustaw (np. rozpoznaje skargi, o których stanowią przepisy
Kodeksu wyborczego - zob. przykłady przy omówieniu skarg, o których stanowi
art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Skład sądu. Wojewódzki sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów

O (art. 16 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady ustawa dopuszcza wyjątki, a mianowicie sąd
na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów (rozpoznanie skargi

kasacyjnej - art. 181 p.p.s.a., rozstrzygnięcie sporu o właściwość - art. 15 § 2 w związku
z art. 16 § 1 p.p.s.a., rozpoznanie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem pra
womocnego orzeczenia - art. 285i § 1 p.p.s.a.). Na posiedzeniu niejawnym orzeka
w składzie jednego sędziego z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych przepisami
ustaw.
Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie podejmowania uchwał reguluje

art. 264 § 1 p.p.s.a., w myśl którego: „Uchwały przewidziane w art. 15 § 1 pkt 2 i 3
Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje w składzie siedmiu sędziów, całej Izby lub
w pełnym składzie”.
1. Sąd administracyjny 511
Wyłączenie sędziego. Zgodnie z Konstytucją RP jednostka ma prawo do bezstronnego 690

sądu. Istotną gwarancję w tym zakresie stanowi instytucja wyłączenia sędziego. Przy
czyny wyłączenia sędziego można podzielić na przyczyny wyłączenia z mocy ustawy
i przyczyny wyłączenia na wniosek.
1. Przyczyny wyłączenia z mocy ustawy reguluje art. 18 § 1 i 3 p.p.s.a., który stanowi,

że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach:
1) w których jest stroną lub pozostaje z jedną z nich w takim stosunku prawnym, że
wynik sprawy oddziałuje na jego prawa lub obowiązki;
2) swojego małżonka, krewnych lub powinowatych w linii prostej, krewnych bocz
nych do czwartego stopnia i powinowatych bocznych do drugiego stopnia;
3) osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;
4) w których był lub jest jeszcze pełnomocnikiem jednej ze stron;
5) w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne
usługi związane ze sprawą;
6) w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach
o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpo
znanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator3;
7) dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie rozstrzygające sprawę co do
istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w pro
wadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kon
troli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administra
cyjnym zwyczajnym brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego
postępowanie w sprawie;
8) w których brał udział w rozstrzyganiu sprawy w organach administracji publicznej.
Powody wyłączenia trwają także po ustaniu uzasadniającego je małżeństwa,

O przysposobienia lub kurateli. W postępowaniu objętym skargą o wznowienie
postępowania podlega wyłączeniu sędzia, jeżeli brał udział w wydaniu orzeczenia ob
jętego skargą o wznowienie (art. 18 § 3 w związku z art. 283 p.p.s.a.). Naruszenie in
stytucji wyłączenia sędziego z mocy ustawy powoduje nieważność postępowania. Jest
to jedna z podstaw żądania wznowienia postępowania z powodu nieważności (art. 271
pkt 1 p.p.s.a.).
2. Wyłączenie sędziego na wniosek. Zgodnie z art. 19 p.p.s.a. sąd, niezależnie od przy

czyn wyliczonych w art. 18, wyłączy sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony,
3 Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14.10.2008 r„ SK6/07, Dz.U. Nr 190, poz. 1171, orzekł: „Art. 18
§ 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [...]
w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu
sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział
w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu administracyjnym, jest
niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”. W wyniku tego orzeczenia został dodany
art. 18 § 4 p.p.s.a. Ustawą z 23.10.2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 1736) w art. 18 § 1 dodano pkt 6a oraz uchylono art. 18 § 4.
jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnione wątpliwości

co do jego bezstronności w danej sprawie. W brzmieniu pierwotnym wyłączenie sę
dziego ograniczone było przesłanką, jeżeli między nim a jedną ze stron lub jej przed
stawicielem zachodził stosunek osobisty tego rodzaju, że mógłby wywołać wątpliwości
co do bezstronności sędziego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13.12.2005 r.,
SK 53/04 (Dz.U. Nr 250, poz. 2118) orzekł o niezgodności art. 19 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1
Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim ogranicza przesłankę wyłączenia sędziego
jedynie do stosunku osobistego, pomijając inne okoliczności, które mogą mieć wpływ
na ocenę bezstronności sędziego.
Wniosek o wyłączenie sędziego strona zgłasza na piśmie lub ustnie do protokołu po
siedzenia w sądzie, w którym sprawa się toczy. We wniosku należy uprawdopodobnić
przyczyny wyłączenia. Jeżeli strona zgłasza wniosek na rozprawie, powinna oprócz
uprawdopodobnienia przyczyny wyłączenia uprawdopodobnić, że przyczyna wyłą
czenia powstała dopiero później (po wyznaczeniu składu orzekającego) lub później
stała się jej znana.
Sędzia, który stwierdzi, że zachodzą podstawy jego wyłączenia, jest obowiązany za
wiadomić o tym sąd i wstrzymać się od udziału w sprawie.
O wyłączeniu sędziego rozstrzyga sąd administracyjny, w którym sprawa się toczy.

Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym, po
złożeniu wyjaśnień przez sędziego, którego wniosek dotyczy. W razie gdy sąd admi
nistracyjny nie może podjąć postanowienia z powodu braku dostatecznej liczby sę
dziów, Naczelny Sąd Administracyjny wyznacza inny sąd do rozpoznania wniosku.
Ponowny wniosek o wyłączenie sędziego niezawierający podstaw wyłączenia albo
oparty na tych samych okolicznościach podlega odrzuceniu (art. 22 § 4 p.p.s.a.).
Wniosek o wyłączenie sądu jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na posiedzeniu

niejawnym bez składania wyjaśnień przez sędziego, którego dotyczy. Postanowienie
o odrzuceniu wniosku wydaje sąd w składzie trzech sędziów, na posiedzeniu niejaw
nym (art. 20 § 4 p.p.s.a.).
691 Wyłączenie innych osób biorących udział w postępowaniu. Przepisy o wyłączeniu

sędziego stosuje się odpowiednio do wyłączenia asesora, protokolanta, referendarza
sądowego oraz prokuratora (art. 24 p.p.s.a.). Wniosek o wyłączenie prokuratora prze
kazuje się odpowiedniemu prokuratorowi nadrzędnemu (art. 24 § 2 p.p.s.a.).
692 Asesorzy sądowi i referendarze sądowi. Czynności sędziowskie mogą podejmować

asesorzy sądowi i referendarze sądowi. Według art. 5 § 3 p.u.s.a.: „Asesorów sądowych
2. Strony postępowania sądowoadministracyjnego... 513
do pełnienia urzędu na stanowisku asesora sądowego powołuje Prezydent Rzeczypo

spolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa”4.
Referendarze sądowi podejmują czynności sędziowskie określone w ustawie (art. 27

p.u.s.a.), np. wezwanie do uzupełnienia lub poprawienia pisma procesowego, wydanie
zarządzenia o pozostawieniu pisma bez rozpoznania (art. 49 § 4 p.p.s.a.), ustanowienie
kuratora (art. 30 § 2 p.p.s.a.), wydanie postanowienia stwierdzającego prawomocność
orzeczenia WSA (art. 169 § 2 p.p.s.a.).
2. Strony postępowania sądowoadministracyjnego.

Podmioty na prawach strony, uczestnicy postępowania
Postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem kontradyktoryjnym, a za- 693

tern występują w nim dwie strony: skarżący - jest nim podmiot legitymowany do zło
żenia skargi do sądu administracyjnego, a także strona przeciwna, którą jest organ
wykonujący administrację publiczną, którego działanie, bezczynność lub przewlekłość
jest przedmiotem skargi. Według art. 32 p.p.s.a.: „W postępowaniu w sprawie sądo-
woadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność
lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi”. Sytuację prawną
tych podmiotów kształtuje zasada równouprawnienia, która polega „przede wszystkim
na tym, że każda strona procesowa ma zapewnione w procesie jednakowe środki
ochrony i jednakowe możliwości ich użycia przez podejmowanie odpowiednich czyn
ności procesowych. Powód nie może mieć większych uprawnień niż pozwany i na
odwrót, aczkolwiek ich sytuacja procesowa jest odmienna (tzw. zasada równości środ
ków procesowych)”5.
Stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżący (na temat skar- 694

O żącego zob. legitymacja do złożenia skargi) oraz organ. Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji organu, a stanowi, że jest to
organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłość jest przedmiotem skargi. Nie
zostało przyjęte zatem takie rozwiązanie jak w ustawie o NSA, która w art. 20 ust. 2
zawierała definicję ustawową organu administracji publicznej. Brak ten powoduje, że
należałoby wyznaczyć zakres podmiotowy strony przeciwnej przez odesłanie do kry
terium przedmiotowego - wykonywania administracji publicznej. Podmioty wyko
nujące administrację publiczną to organy administracji rządowej, samorządu teryto
rialnego, inne organy państwowe oraz inne jednostki organizacyjne, jak również osoby
fizyczne.
4 Art. 5 § 3 dodany do p.u.s.a. ustawą z 10.07.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów
powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1224 ze zm.).
5 W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 77.
Analizując regulację zdolności sądowej stron postępowania sądowoadministracyjne

go, należałoby rozważyć objęcie jedną regulacją zdolności strony skarżącej i strony
przeciwnej - organu wykonującego administrację publiczną. Należy zwrócić uwagę na
odmienne koncepcje zdolności prawnej organów administracji publicznej. Prawo pub
liczne nie przyznaje organom administracji publicznej osobowości prawnej. Dotyczy
to zarówno organów administracji rządowej, jak i organów jednostek samorządu te
rytorialnego. Wprowadzenie zatem w tym zakresie regulacji na wzór procesu cywil
nego budziło wątpliwości. Trudno sobie wyobrazić ograniczenie prawa skargi do sądu
administracyjnego ze względu na brak zdolności sądowej organu wykonującego ad
ministrację publiczną. Dotyczy to również regulacji zdolności do czynności proceso
wej. To negatywnie oceniane brzmienie art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a. usunęło zmienione
brzmienie art. 25 § 1. Ustawa z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi nadała art. 25 § 1 następujące brzmienie: „Osoba
fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej, mają zdolność występo
wania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa)”. Organy admi
nistracji publicznej, którym przepisy prawa administracyjnego nie przydają przymiotu
osobowości prawnej, będą miały zdolność sądową przyznaną expressis verbis w art. 25
§ 1 p.p.s.a. Rozwiązanie to należy ocenić pozytywnie, choć brak zharmonizowania
art. 25 § 1 z art. 32 p.p.s.a. pozostawia wątpliwości interpretacyjne.
695 W postępowaniu sądowoadministracyjnym oprócz stron tego postępowania dopusz

czona jest odrębna kategoria podmiotów - uczestnicy na prawach strony. Konstrukcja
prawna uczestników na prawach strony, unormowana w art. 33 p.p.s.a., jest oparta na
ochronie dwóch wartości: interesu prawnego i celów statutowych organizacji społecz
nej.
Udział na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w zakresie,

O w jakim podmiot broni własnego interesu prawnego, można określić pojęciem
z procesu cywilnego „współuczestnictwo materialne”, którego elementem charakte
rystycznym jest to, że przedmiot sporu dotyczy praw i obowiązków wspólnych dla
współuczestników, a zatem gdy zaskarżone działanie, bezczynność lub przewlekłość
organu administracji publicznej kształtują lub w inny sposób wpływają na prawa lub
obowiązki osoby, która nie złożyła skargi.
Zakres podmiotowy uczestników na prawach strony w postępowaniu sądowoadmini

stracyjnym, którym przyznanie tego statusu oparte jest na interesie prawnym, obej
muje:
- po pierwsze, osobę, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie
wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1
p.p.s.a.). Ta pierwsza sytuacja obejmuje np. złożenie skargi na decyzję o pozwoleniu
na budowę. Jeżeli skargę złożyła osoba trzecia, inwestor jest z mocy prawa uczestni
kiem na prawach strony postępowania sądowoadministracyjnego;
- po drugie, osobę, która brała udział w postępowaniu administracyjnym i nie wniosła

skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Ma ona status
uczestnika na prawach strony tego postępowania, jeżeli przed rozpoczęciem rozpra
wy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania. Wymóg złożenia wniosku
o przystąpienie do postępowania obejmuje te przypadki, w których przepis szcze
gólny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej
są zawiadamiane o aktach lub czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub
w inny sposób publicznego ogłoszenia (art. 33 § la p.p.s.a.). Przykładem takiego
rozwiązania jest regulacja w ustawie z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przy
gotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych6. Według art. 1 If ust. 3:
„Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w od
niesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na rea
lizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe
strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie
powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi,
w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej
tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu
decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicie
lowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości.
[...] Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest
skuteczne”.
W tej drugiej sytuacji organ zawiadamia o przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią
na skargę przez obwieszczenie w siedzibie organu i na jego stronie internetowej oraz
w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, pouczając o prawie złożenia
wniosku o przystąpieniu do postępowania (art. 54 § 4 p.p.s.a.);
- po trzecie, osobę, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli
wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, o ile zgłosi udział w postę
powaniu sądowoadministracyjnym w sprawie (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Ta trzecia sytuacja
będzie np. dotyczyła sprawy zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji w spra
wie pozwolenia na budowę, w której np. właściciel sąsiedniej nieruchomości nie zo
stał dopuszczony do udziału w postępowaniu.
Sąd administracyjny ocenia, czy osoby, które zgłaszają żądanie dopuszczenia do udzia
łu w postępowaniu sądowoadministracyjnym na prawach uczestnika, mają w sprawie
interes prawny. W dwóch pierwszych sytuacjach sąd, w razie gdy ustali brak interesu
prawnego osoby żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadmini
stracyjnym, wydaje postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie. Na
postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 33 § Ib p.p.s.a.). Jeżeli przesłanka dopusz
czenia jest spełniona, sąd nie wydaje postanowienia, a zatem przyznanie tego statusu
nie wymaga orzeczenia w formie postanowienia. W sytuacji trzeciej, a więc gdy osoba
nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, o przyznaniu statusu uczestnika
sąd orzeka w formie postanowienia. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do
Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.

udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie przysługuje zażalenie

(art. 33 § 2 infine p.p.s.a.).
Odrębną kategorią uczestników na prawach strony są organizacje społeczne,

O które mogą żądać dopuszczenia do postępowania sądowoadministracyjnego
w sprawie innej osoby. O dopuszczeniu sąd orzeka w formie postanowienia. Na po
stanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie
przysługuje zażalenie (art. 33 § 2 infine p.p.s.a.).
Postanowienia w sprawach przyznania statusu uczestnika na prawach strony sąd wy-

daje na posiedzeniu niejawnym.
696 Zdolność sądowa stron, podmiotów na prawach stron, uczestników w postępowa

niu sądowoadministracyjnym. Rozwiązania prawne regulujące zdolność sądową
przesądzają o tym, jakim podmiotom przepisy prawne przyznały przymiot strony lub
podmiotu na prawach strony, uczestników w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Zdolność sądową, zgodnie z art. 25 p.p.s.a., mają:

1) osoby fizyczne, osoby prawne, a także organ administracji publicznej;
2) państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości
prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej;
3) inne, niewymienione wyżej jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości
prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki
obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zaka
zów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających
z przepisów prawa;
4) organizacje społeczne, choćby nie miały osobowości prawnej, w zakresie ich sta
tutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
Artykuł 25 § 1 i 2 p.p.s.a. reguluje zdolność sądową stron postępowania, a zatem strony

skarżącej i strony przeciwnej. Artykuł 25 § 3 i 4 p.p.s.a. natomiast normuje zdolność
sądową strony skarżącej, rozszerzając ją na inne jednostki organizacyjne, oraz wyzna
cza zakres zdolności sądowej organizacji społecznej, w jakim nie jest organem orze
kającym i nie broni własnego interesu prawnego, a występuje w sprawach dotyczących
interesów prawnych innych osób (art. 25 § 4 p.p.s.a.).
Artykuł 31 p.p.s.a. reguluje dopuszczalność uzupełnienia braków zdolności sądowej

(np. brak wpisu do rejestru jednostki organizacyjnej, który nadaje jednostce status
osoby prawnej). Jeżeli brak można uzupełnić, sąd wyznacza odpowiedni termin. W ra
zie gdy braki nie zostały uzupełnione, sąd zniesie postępowanie w takim zakresie, w ja
kim jest ono dotknięte brakami, i w miarę potrzeby wyda odpowiednie postanowienie.
Sąd z urzędu bada zdolność prawną skarżącego. W razie gdy braki nie mogą być
usunięte, wyda postanowienie o odrzuceniu skargi.
Zdolność procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdolność 697

O procesowa7 to zdolność do podejmowania ze skutkiem prawnym czynności pro
cesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Między zdolnością procesową
a zdolnością sądową występuje ścisły związek: „zdolność sądowa stanowi zawsze ko
nieczną przesłankę dla zdolności procesowej. Kto nie posiada bowiem zdolności są
dowej, nie posiada również zdolności procesowej. Zdolność sądowa natomiast nie musi
łączyć się ze zdolnością procesową, w szczególności osoby pozbawione lub ograniczone
w swej zdolności procesowej mogą być stronami lub uczestnikami postępowania”8.
Zdolność procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zgodnie

O z art. 26 p.p.s.a., mają:
1) osoby fizyczne mające pełną zdolność do czynności prawnych. Osoba fizyczna
ograniczona w zdolności do czynności prawnych ma zdolność do czynności w po
stępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach wynikających z czynności praw
nych, których może dokonywać samodzielnie. Zakres czynności, który przysługuje
osobie fizycznej niemającej pełnej zdolności, może wynikać tylko z przepisów pra
wa;
2) osoby prawne;
3) państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej
oraz organizacje społeczne niemające osobowości prawnej;
4) inne jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa
dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania
uprawnienia lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo
uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
5) organizacje społeczne, choćby nie miały osobowości prawnej, w zakresie ich sta
tutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
Artykuł 31 p.p.s.a. reguluje dopuszczalność podjęcia czynności w postępowaniu w ra

zie braków w zakresie zdolności procesowej. Jeżeli braki te można uzupełnić, sąd
wyznaczy odpowiedni termin. Sąd może dopuścić tymczasowo do czynności stronę
niemającą zdolności procesowej, z zastrzeżeniem, że przed upływem wyznaczonego
terminu braki będą uzupełnione. Jeżeli braków tych nie można uzupełnić albo nie
7 W. Siedlecki, Postępowanie..., s. 155 i 156. W postępowaniu cywilnym wyróżnia się jeszcze zdolność
postulacyjną, tj. zdolność do samodzielnego działania, tzn. osobistego, a nie przez pełnomocnika. „Brak tej
zdolności może wynikać już to z przyczyn faktycznych, już to z przyczyn natury prawnej. Strona będzie
pozbawiona tej zdolności wtedy, gdy faktycznie i fizycznie nie jest w stanie działać osobiście w procesie,
np. dlatego, że nie zna języka urzędowego sądu lub z powodu ułomności fizycznych nie może składać
oświadczeń (np. osoba głuchoniema). Brak zaś zdolności postulatywnej zprzyczyn natury prawnej zachodzi
wówczas, gdy prawo ustanawia przymus adwokacki”. Sytuacja taka może mieć miejsce w postępowaniu
sądowoadministracyjnym. W takim przypadku sąd powinien pouczyć stronę o prawie do ustanowienia
adwokata (art. 6 p.p.s.a.).
8 Zob. W. Siedlecki, Postępowanie..., s. 152.
zostały w wyznaczonym terminie uzupełnione, sąd zniesie postępowanie w takim za

kresie, w jakim jest ono dotknięte brakami, i w miarę potrzeby wyda odpowiednie
postanowienie.
Sąd z urzędu bada zdolność procesową stron postępowania. Jeżeli braki w tym
O zakresie nie zostaną uzupełnione, wydaje postanowienie o odrzuceniu skargi.
698 Reprezentacja stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W postępowaniu

sądowoadministracyjnym, tak jak w postępowaniu administracyjnym, w zakresie re
prezentacji stron należy wyróżnić dwie sytuacje:
1) po pierwsze wtedy, gdy z powodu braku zdolności procesowej strona działa przez
przedstawiciela ustawowego oraz gdy zdolność procesowa przysługuje osobom
prawnym bądź innym jednostkom organizacyjnym, które mają zdolność sądową
(przedstawicielstwo stron);
2) po drugie wtedy, gdy strony postępowania lub przedstawiciel stron umocowują do
działania pełnomocnika (pełnomocnictwo procesowe).
699 Przedstawicielstwo strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W sytuacji

pierwszej należy wyróżnić:
1. Reprezentację osoby fizycznej niemającej zdolności procesowej. Według art. 27
p.p.s.a.: „Osoba fizyczna niemająca zdolności do czynności w postępowaniu może
je podejmować tylko przez swojego przedstawiciela ustawowego”. Przedstawiciel
ustawowy ma obowiązek wykazania swojego umocowania dokumentem przy
pierwszej czynności w postępowaniu. Jeżeli przedstawiciel ustawowy nie ma nale
żytego umocowania, sąd dopuści do czynności, z zastrzeżeniem, że przed upływem
wyznaczonego terminu brak ten będzie uzupełniony. Nieuzupełnienie tego braku
powoduje zniesienie postępowania przez sąd (odrzucenie skargi).
Jeżeli strona nie ma przedstawiciela ustawowego, sąd na wniosek strony przeciwnej
ustanowi kuratora, jeżeli strona ta podejmuje przeciwko drugiej stronie czynności
niecierpiące zwłoki. Postanowienie sądu w tym zakresie może zapaść na posiedze
niu niejawnym. Postanowienie może wydać referendarz sądowy. W razie gdy stro
na, wnosząc skargę, nie ma przedstawiciela ustawowego, sąd wyznaczy termin do
uzupełnienia tego braku. W przypadkach, w których ustanowienie przedstawiciela
ustawowego powinno nastąpić z urzędu, sąd zwraca się do właściwego sądu opie
kuńczego (np. dla małoletniego, który nie ma opiekuna). Jeżeli strona utraciła
zdolność procesową w toku postępowania bądź w razie śmierci przedstawiciela
ustawowego, sąd zawiesza postępowanie z urzędu na podstawie art. 124 § 1 pkt 1
p.p.s.a.
2. Osoby prawne i inne jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują
czynności w postępowaniu przez organy lub osoby uprawnione do działania
w ich imieniu. Za Skarb Państwa podejmuje czynności w postępowaniu organ
jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się postępowanie, lub organ
jednostki nadrzędnej. Zgodnie z art. 28 § 3 p.p.s.a.: „W zakresie określonym ustawą
z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej

(Dz.U. poz. 2261) za: 1) organy administracji rządowej, 2) państwowe jednostki
organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, 3) Skarb Państwa - czynności
w postępowaniu podejmuje Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej”.
Artykuł 10 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej9 reguluje
dopuszczalność przejęcia zastępstwa, o którym stanowi art. 28 § 3 p.p.s.a.
Według tego artykułu: „Jeżeli wymaga tego ochrona ważnych praw lub interesów Rze
czypospolitej Polskiej, Prokuratoria Generalna może przejąć zastępstwo w postępo
waniach przed sądami administracyjnymi na uzasadniony wniosek organu admini
stracji rządowej, jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej lub
podmiotu reprezentującego Skarb Państwa. Przepisy art. 7 ust. 5 i 6 stosuje się odpo
wiednio”. Organ albo osoba podejmująca czynności mają obowiązek wykazania swo
jego umocowania dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Jeżeli stro
na nie ma organu powołanego do jej reprezentacji, sąd na wniosek strony przeciwnej
ustanowi kuratora, jeżeli strona ta podejmuje przeciwko drugiej stronie czynności nie-
cierpiące zwłoki. Postanowienie sądu może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Posta
nowienie może wydać referendarz sądowy. W razie gdy nie zachodzi podstawa do
ustanowienia przez sąd kuratora, a braki w składzie organu można usunąć, sąd wy
znaczy do ich usunięcia odpowiedni termin, z sankcją, że jeżeli braki te nie zostaną
usunięte, sąd zniesie postępowanie (odrzuci skargę). Jeżeli braki te powstały w trakcie
postępowania, sąd zawiesi postępowanie z urzędu (art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Pełnomocnictwo procesowe. Zgodnie z art. 34 p.p.s.a.: „Strony i ich organy lub 700
O przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełno
mocników”. Ustawa zatem w zakresie złożenia skargi i innych czynności procesowych
przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie przyjmuje przymusu pełnomocnic
twa procesowego. Odmienna reguła jest przyjęta w zakresie skargi kasacyjnej do Na
czelnego Sądu Administracyjnego (art. 175 p.p.s.a.), zażalenia na postanowienie o od
rzuceniu skargi kasacyjnej (art. 194 § 4 p.p.s.a.), skargi o wznowienie postępowania,
gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny
(art. 276 p.p.s.a.), oraz skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia (art. 175 § Iw związku z art. 2851 p.p.s.a.).
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje zakres podmiotowy 701

udzielenia pełnomocnictwa, wprowadzając ograniczenia. Pełnomocnikiem strony
może być bowiem tylko adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub
uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony
oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli
przewidują to przepisy szczególne. Jest to ogólna reguła, ustanowiona w art. 35 § 1
p.p.s.a. co do zakresu podmiotowego, a zatem do określenia kręgu osób, które mogą
zostać umocowane do reprezentacji stron jako pełnomocnicy procesowi. Rozwiązanie
Dz.U. z 2019 r. poz. 1265 ze zm.

szczególne co do zakresu podmiotowego pełnomocnictwa procesowego przyjmuje

art. 35 § 2 p.p.s.a., w myśl którego: „Pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy,
w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jed
nostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządo
wych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej”. Artykuł 35
§ 4 p.p.s.a. reguluje rozszerzenie zakresu podmiotowego udzielenia pełnomocnictwa
przez organ wykonujący administrację publiczną, stanowiąc, że „Pełnomocnikiem or
ganu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są
przedmiotem skargi, może być także funkcjonariusz lub pracownik kierowanej przez
ten organ jednostki organizacyjnej”. W sprawach:
1) w których sąd przedstawił zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości do
rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów,
2) w których sąd przedstawił pytanie prawne Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Eu
ropejskiej,
3) skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indy
widualnych sprawach
- pełnomocnikiem organu może być także funkcjonariusz lub pracownik jednostki
organizacyjnej kierowanej przez organ nadrzędny (art. 35 § 5 p.p.s.a.). Pełnomocni
kiem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej lub Dyrektora Krajowej Informacji
Skarbowej może być też funkcjonariusz lub pracownik urzędu obsługującego ministra
właściwego do spraw finansów publicznych (art. 35 § 6 p.p.s.a.).
702 XX Zakres przedmiotowy pełnomocnictwa to pełnomocnictwo:

V 1) ogólne - do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi;
2) do prowadzenia poszczególnych spraw;
3) do niektórych tylko czynności postępowania, np. wniesienia skargi, reprezentacji
na rozprawie (art. 36 p.p.s.a.).
Pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z mocy

prawa umocowanie do: wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu,
nie wyłączając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej
wniesieniem; udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odręb
nych przepisach; cofnięcie skargi w całości lub w części, jeżeli czynności te nie zostały
wyłączone w danym postępowaniu; odbiór kosztów postępowania (art. 39 p.p.s.a.).
Strona może określić szerszy zakres pełnomocnictwa, który jest oceniany według treści
pełnomocnictwa oraz przepisów prawa cywilnego.
703 Strona udziela pełnomocnictwa w formie pisemnej lub formie dokumentu elektro
nicznego. Dopuszczalne jest udzielenie pełnomocnictwa w formie ustnej, ale tylko na
posiedzeniu sądu przez złożenie przez stronę oświadczenia i wpisanie jego treści do
protokołu. Pełnomocnictwo wymaga podpisu mocodawcy, ale w czasie, gdy strona nie
może się podpisać, podpisuje je osoba upoważniona, z wymienieniem przyczyn, ze
względu na które strona sama się nie podpisała (art. 37 § 1 i art. 38 p.p.s.a.). Pełno-
mocnictwo udzielone w formie dokumentu elektronicznego wymaga opatrzenia kwa

lifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem zaufanym lub podpisem oso
bistym (art. 37a p.p.s.a.).
Warunkiem dopuszczenia do skutecznego dokonania przez pełnomocnika czyn 704

ności procesowej jest przedstawienie pełnomocnictwa przy pierwszej czynności pro
cesowej przez dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy lub
wierzytelnego odpisu pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, doradca podatkowy
i rzecznik patentowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa
oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. W razie wątpliwości
przedstawienia odpisu udzielonego pełnomocnictwa sąd może zażądać urzędowego
poświadczenia podpisu strony.
Od zasady obowiązku przedstawienia przy pierwszej czynności pełnomocnictwa sąd

może odstąpić. Według art. 44 p.p.s.a.: „§ 1. Sąd może dopuścić tymczasowo do pod
jęcia naglącej czynności osobę niemogącą przedstawić pełnomocnictwa. § 2. Sąd wy
znaczy równocześnie termin, w ciągu którego osoba działająca bez pełnomocnictwa
powinna je złożyć albo przedstawić zatwierdzenie swojej czynności przez stronę. Jeżeli
termin upłynął bezskutecznie, sąd pominie czynności procesowe tej osoby”. Do takich
czynności należy zaliczyć złożenie skargi w ustawowym terminie, udział w czynnoś
ciach rozprawy.
Od zasady przedstawienia pełnomocnictwa wyjątek wprowadza art. 244 § 2 p.p.s.a.,

przyjmując: „Ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub
rzecznika patentowego w ramach prawa pomocy jest równoznaczne z udzieleniem
pełnomocnictwa”. Jeżeli strona we wniosku o przyznanie pomocy prawnej wskazała
adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, właści
wa okręgowa rada adwokacka, rada okręgowej izby radców prawnych, Krajowa Rada
Doradców Podatkowych lub Krajowa Rada Rzeczników Patentowych, w miarę moż
liwości i w porozumieniu ze wskazanym adwokatem, radcą prawnym, doradcą podat
kowym lub rzecznikiem patentowym, wyznaczy adwokata, radcę prawnego, doradcę
podatkowego, rzecznika patentowego wskazanego przez stronę (art. 244 § 3 p.p.s.a.).
Czynności procesowe podjęte przez pełnomocnika wywołują skutki wobec mo

O codawcy. W razie gdy mocodawca staje jednocześnie z pełnomocnikiem może
niezwłocznie prostować lub odwoływać oświadczenia pełnomocnika (np. czynność
cofnięcia skargi).
Udzielenie pełnomocnictwa jest skuteczne w postępowaniu do czasu jego wypowie 705

dzenia, z tym że wypowiedzenie pełnomocnictwa przez mocodawcę odnosi skutek
prawny w stosunku do sądu od dnia zawiadomienia go o tym, w stosunku zaś do strony
przeciwnej i innych uczestników - od dnia doręczenia im tego zawiadomienia przez
sąd. Adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy, który wy-
powiedział pełnomocnictwo, jest obowiązany działać za stronę jeszcze przez dwa ty
godnie, chyba że mocodawca zwolni go od tego obowiązku. Taki też czas działania za
mocodawcę obowiązuje co do innych pełnomocników, ale z ograniczeniem, a miano
wicie tylko jeżeli jest to konieczne do uchronienia mocodawcy od niekorzystnych
skutków prawnych.
706 Należy również uwzględnić instytucję wygaśnięcia pełnomocnictwa, które ma miejsce

w razie śmierci strony albo utraty przez nią zdolności sądowej. W takim przypadku
pełnomocnik procesowy działa aż do czasu zawieszenia postępowania.
707 Prawo strony do reprezentacji w postępowaniu przez pełnomocnika służy realizacji

prawa do sądu, a zatem podjęcia skutecznej ochrony interesu prawnego na drodze
sądowej. Sąd ma zatem obowiązek zapewnić udział w czynnościach ustanowionego
pełnomocnika. W razie śmierci pełnomocnika, jeżeli strona nie działa przed sądem
osobiście, jest to podstawa do zawieszenia postępowania (art. 125 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
3. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw

Dziecka, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców,
organizacja społeczna w postępowaniu
sądowoadministracyjnym
708 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje prokuratorowi,
Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka, Rzecznikowi Małych
i Średnich Przedsiębiorców10, oraz organizacji społecznej prawo do udziału w postę
powaniu sądowoadministracyjnym.
Udział prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniu sądowym jest

uzasadniony wystąpieniem przesłanek: ochrony praworządności, ochrony praw czło
wieka i obywatela. Przesłanki te są niezależne, co wynika z przyjętej konstrukcji prawnej
tych przesłanek, a mianowicie, „jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona pra
worządności lub praw człowieka i obywatela” (art. 8 § 1 p.p.s.a.). Udział Rzecznika
Praw Dziecka jest uzasadniony przesłanką: ochrony praw dziecka (art. 8 § 2 p.p.s.a.).
Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka w postę

© powaniu sądowoadministracyjnym mają prawo:
1) wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu;
10 Udział Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców do postępowania sadowoadministracyjnego

został wprowadzony ustawą z 6.03.2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz
inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 650).
3. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich... 523
2) wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na działanie, bezczyn

ność lub przewlekłość postępowania organu wykonującego administrację publicz
ną;
3) wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego;
4) wnieść zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego;
5) wnieść skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego;
6) wnieść skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia;
prawo to przysługuje Prokuratorowi Generalnemu i Rzecznikowi Praw Obywa
telskich (art. 285b p.p.s.a.).
Prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz Rzecznikowi Praw Dziecka

przysługują, jeżeli korzystają z przyznanych praw, prawa strony w postępowaniu są-
dowoadministracyjnym.
Organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział 709
w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przypadkach określonych w ustawie.
Zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w Prawie o postępowaniu przed sądami admini
stracyjnymi organizacja społeczna może być: 1) stroną postępowania sądowoadmini
stracyjnego (art. 25 § 2 i 4); 2) uczestnikiem postępowania. Organizacja społeczna może
zostać dopuszczona do postępowania w zakresie jej statutowej działalności w sprawach
sądowoadministracyjnych rozpoznania skargi na decyzje (postanowienia) dotyczą
cych interesów prawnych innych osób. Sąd dopuszcza organizację społeczną w formie
postanowienia. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie
przysługuje zażalenie (art. 33 § 2 p.p.s.a.).
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, zgodnie z art. 8 § 3 p.p.s.a., bierze

O udział wpraw
postępowaniu
tego ochrona
sądowoadministracyjnym, jeżeli w jego ocenie wymaga
mikroprzedsiębiorcy, małego lub średniego przedsiębiorcy. Prawa
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców jest ograniczone podmiotowo i przed
miotowo. Może on brać udział w postępowaniu, gdy stroną w postępowaniu jest mi-
kroprzedsiębiorca, mały lub średni przedsiębiorca. Definicję tych aspektów podmio
towych wyznacza art. 7 ustawy z 6.03.2018 r. - Prawo przedsiębiorców11. Artykuł 7
ust. 1 definiuje pojęcia stanowiąc, że:
- mikroprzedsiębiorca to przedsiębiorca, który w co najmniej jednym roku z dwóch
ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki:
a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 10 pracowników oraz
b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z ope
racji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 2 milionów euro,
lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie
przekroczyły równowartości w złotych 2 milionów euro;
- mały przedsiębiorca to przedsiębiorca, który w co najmniej jednym roku z dwóch
Dz.U. z 2019 r. poz. 1292.

a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 50 pracowników oraz

b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z ope
racji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 10 milionów
euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych
lat nie przekroczyły równowartości w złotych 10 milionów euro
- i który nie jest mikroprzedsiębiorcą;
- średni przedsiębiorca to przedsiębiorca, który w co najmniej jednym roku z dwóch
- zatrudniał średniorocznie mniej niż 250 pracowników oraz
- osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z ope
racji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 50 milionów euro,
lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie
przekroczyły równowartości w złotych 43 milionów euro
- i który nie jest mikroprzedsiębiorcą ani małym przedsiębiorcą.
Aspekt przedmiotowy wyznacza potrzeba ochrony tych podmiotów, a zatem jeżeli

przedmiotem działania organu administracji publicznej są uprawnienia lub obowiązki,
wymierzanie lub nakładanie administracyjnych kar pieniężnych. Rzecznik Małych
i Średnich Przedsiębiorców ma prawo do: wniesienia skargi, udziału w toczącym się
postępowaniu, skargi kasacyjnej, zażalenia, skargi o wznowienie postępowania. W ta
kich przypadkach przysługują mu w postępowaniu sądowoadministracyjnym prawa
procesowe skarżącego.
Rozdział XXII
CZYNNOŚCI PROCESOWE W POSTĘPOWANIU

SĄDOWO ADMINISTRACYJ N YM
Postępowanie sądowoadministracyjne to regulowany prawem procesowym 710

O ciąg czynności procesowych sądu administracyjnego i innych podmiotów tego
postępowania podjętych w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem dzia
łania bądź zaniechania działania przez organ wykonujący administrację publiczną.
Czynności procesowe to czynności podjęte przez podmiot postępowania sądo- 711

O woadministracyjnego w formie, treści i trybie regulowanych prawem proceso
wym, których celem jest wywołanie skutków prawnych w postępowaniu sądowoad-
ministracyjnym1. Elementem konstytutywnym czynności procesowej jest to, że musi
być to czynność procesowa podjęta przez podmiot postępowania sądowoadministra-
cyjnego, oraz to, że czynność procesowa musi zachować formę przewidzianą pra
wem procesowym2.
Czynności procesowe można sklasyfikować na podstawie kryterium podmiotu doko

nującego tych czynności na:
1) czynności procesowe sądu;
2) czynności procesowe stron;
3) czynności procesowe uczestników postępowania.
Czynności procesowe sądu. „Przez czynności procesowe sądu należy rozumieć wszel- 712
kie czynności sądu lub jego organów zastępczych względnie pomocniczych, które we
dług obowiązującej ustawy procesowej mogą wywrzeć skutki prawne dla procesu”3.
Czynności procesowe sądu muszą spełniać trzy warunki:
1 Zob. na temat pojęcia czynności procesowej W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa
1972, s. 202; W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1996, s. 69; Z. Resich [w:]
J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1979, s. 284 i 285.
2 W. Siedlecki, Postępowanie cywilne..., s. 204. Tak też Z. Resich [w:] J. Jodłowski, Z. Resich,
Postępowanie..., s. 285.
3 W. Siedlecki [w:] Postępowanie cywilne..., s. 204.
526 Rozdział XXII. Czynności procesowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym
1) czynności procesowe muszą być dokonane przez sąd w rozumieniu przepisów pra
wa (wojewódzki sąd administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny, w skła
dzie przewidzianym prawem, lub inny organ sądowy bądź pomocniczy);
2) czynności procesowe muszą być dokonane w formie uregulowanej prawem pro
cesowym;
3) czynności procesowe muszą być podjęte w postępowaniu wobec stron lub uczest
ników postępowania.
Wadliwe czynności procesowe obowiązują dopóty, dopóki nie zostaną uchylone we

właściwym trybie (w wyniku złożenia skargi kasacyjnej, skargi o wznowienie postępo
wania, zażalenia).
Czynności procesowe sądu klasyfikowane są na:

1) czynności przygotowawcze, które mają na celu przygotowanie rozstrzygnięcia
skargi;
2) czynności orzekania. Czynności przygotowawcze mogą być przez sąd zmienione
bądź uzupełnione. Czynności orzekania wiążą sąd i mogą być uchylone tylko w try
bie uregulowanym przepisami prawa4.
713 Czynności procesowe stron i uczestników postępowania. Czynności proceso

ry we zarówno stron, jak i uczestników postępowania to wszelkie czynności podej
mowane przez te podmioty w celu wywołania skutku prawnego w procesie, a zatem
w zakresie jego powstania, zmiany, zakończenia.
Elementy konstytutywne czynności procesowych stron to:

1) spełnienie wymogów co do treści i formy określonych przez prawo procesowe;
2) dokonanie czynności procesowej w terminie przewidzianym prawem procesowym.
Dotyczy to też czynności uczestników postępowania oraz prokuratora, Rzecznika Praw

Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka.
Cechą czynności procesowych stron jest możliwość prawna ich odwołania przez zło
żenie oświadczenia woli. Granice rozporządzalności odwołania czynności procesowej
wyznaczają przepisy procesowe (np. cofnięcia skargi). Czynności procesowe mogą od
wołać też uczestnicy postępowania.
W. Siedlecki [w:] Postępowanie cywilne..., s. 205.

1. Pisma procesowe 527
1. Pisma procesowe
Pisma procesowe w postępowaniu sądowym obejmują wnioski i oświadczenia 714

O stron oraz wnioski i oświadczenia uczestników postępowania składane w celu
wszczęcia postępowania i jego przebiegu.
Warunki formalne co do treści i formy pism procesowych. Usuwanie skutków braku 715
pism. Artykuły 46 i 47 p.p.s.a. określają wymagania co do treści pisma procesowego.
Każde pismo procesowe powinno zawierać:

1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich
przedstawicieli ustawowych i pełnomocników;
2) oznaczenie rodzaju pisma;
3) osnowę wniosku lub oświadczenia;
4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (za stronę,
która nie może się podpisać, podpisuje pismo osoba przez nią upoważniona, z wy
mienieniem przyczyny, ze względu na którą strona sama się nie podpisała). Pismo
wnoszone w formie dokumentu elektronicznego powinno zostać podpisane przez
stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym
podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym lub przy za
stosowaniu innych mechanizmów, o którym mowa w art. 20a ust. 2 ustawy
z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania
publiczne5, jeżeli takie mechanizmy zostały wprowadzone przez sąd administra
cyjny. Wymogi w zakresie podpisu dotyczą też załączników wnoszonych w formie
dokumentu elektronicznego;
5) wymienienie załączników.
Jeżeli pismo procesowe jest pierwszym pismem w sprawie, powinno ponadto zawie
rać:
1) oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku - adres do doręczeń lub
siedziby stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników,
2) numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL
jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo po
siadają go nie mając takiego obowiązku, lub
3) numer w Krajowym Rejestrze Sądowym, a w przypadku jego braku - numer iden
tyfikacyjny REGON albo numer w innym właściwym rejestrze lub ewidencji, albo
numer identyfikacji podatkowej strony wnoszącej pismo, niebędącej osobą fizycz
ną, która nie ma obowiązku wpisu we właściwym rejestrze lub ewidencji, jeżeli jest
ona obowiązana do jego posiadania,
4) oznaczenie przedmiotu sprawy.
Dz.U. z 2019 r. poz. 700 ze zm.

Dalsze pisma powinny zawierać sygnaturę akt6.
Pismo wnoszone w formie dokumentu elektronicznego powinno zawierać adres elek

troniczny. Jeżeli pismo wniesione zostało w formie dokumentu elektronicznego bez
wskazania adresu elektronicznego, sąd przyjmuje, że właściwy jest adres elektroniczny,
z którego nadano pismo w formie dokumentu elektronicznego. W razie gdy strona
żąda doręczenia pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, powinna podać
adres elektroniczny. Jeżeli nie podała adresu elektronicznego, pisma doręcza się na
adres wskazany w piśmie wniesionym w innej formie niż dokument elektroniczny.
Do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo
wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed
sądem.
Strona, która wnosi pismo, powinna do niego dołączyć jego odpisy i odpisy załączni
ków w celu doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników
w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Odpisami mogą
być uwierzytelnione fotokopie bądź uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej.
W przypadku pism i załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego
odpisów się nie dołącza. W celu doręczenia pism stronom, które nie stosują środków
komunikacji elektronicznej do odbioru pism, sąd sporządza kopie w postaci uwierzy
telnionych wydruków. Strona powołująca się w piśmie na dokument obowiązana jest
na żądanie sądu złożyć oryginał dokumentu w sądzie jeszcze przed rozprawą. Jeżeli
dokument znajduje się w aktach organu, o którym mowa w art. 76 § 1 i 2 k.p.a. oraz
w art. 194 § 1 i 2 o.p., wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ
odpis lub wyciąg z dokumentu. Sąd zażąda udzielenia odpisu lub wyciągu, jeżeli strona
sama uzyskać ich nie może. Gdy sąd uzna za konieczne przejrzenie oryginału doku
mentu, może wystąpić o jego dostarczenie. Zamiast oryginału dokumentu strona może
złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez
notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwo
katem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym, doradcą podatkowym lub radcą
Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Poświadczenie ma charakter do
kumentu urzędowego. Jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd, na
wniosek strony albo z urzędu, zażąda od strony składającej odpis dokumentu przed
łożenia oryginału dokumentu.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadza wymagania szcze

gólne co do treści poszczególnych rodzajów pism procesowych strony (np. co do treści
skargi - art. 57 § 1, pisma z wnioskiem o przywrócenie terminu - art. 87 § 1).
6 Artykuł 46 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 12.04.2019 r. o zmianie ustawy - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 934).
2. Doręczenia 529
Formą pisma procesowego jest forma pisemna lub dokumentu elektronicznego,

O a zatem wyłączona jest forma ustna. Jedynie przepis szczególny może dopuścić
formę ustną, np. udzielenie pełnomocnictwa na posiedzeniu sądu przez oświadczenie
złożone przez stronę i wciągnięte do protokołu (art. 37 § 2 p.p.s.a.).
Pisma wnoszone w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do sądu administra

cyjnego przez elektroniczną skrzynkę podawczą. Wniesienie pisma w formie doku
mentu elektronicznego dotyczy pism wnoszonych do sądu za pośrednictwem organów
(art. 12b § 2 i 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 49a p.p.s.a.: „Sąd potwierdza wniesienie pisma
w formie dokumentu elektronicznego do swojej elektronicznej skrzynki podawczej
przez przesłanie urzędowego poświadczenia odbioru w rozumieniu ustawy z dnia
17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania pub
liczne, na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny. W treści urzędowego po
świadczenia odbioru informuje się o tym, że pisma w sprawie będą doręczane za po
mocą środków komunikacji elektronicznej, oraz poucza się o prawie strony do rezyg
nacji z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, o którym
mowa w art. 74a § 2”.
Jeżeli pismo procesowe nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek nieza- 716
O chowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzu
pełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pis
ma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jeżeli strona nie uzupełniła lub
nie poprawiła pisma w terminie, przewodniczący pozostawia pismo bez rozpoznania.
Na zarządzenie przysługuje zażalenie (art. 49 § 1 i 2 p.p.s.a.). Czynności te może wy
konywać referendarz sądowy.
Pismo poprawione lub uzupełnione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wnie
sienia (art. 49 § 3 p.p.s.a.).
2. Doręczenia
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje zasadę doręczania 717

z urzędu przez sąd .
Od tej zasady ustawa dopuszcza wyjątek wtedy, gdy chodzi o doręczanie pism przez
adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych, rzeczników patentowych,
Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 66 § 1 p.p.s.a.: „W toku
sprawy adwokaci, radcy prawni, doradcy podatkowi, rzecznicy patentowi i Prokura
toria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej doręczają sobie nawzajem pisma bezpośred
nio za potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty lub przesyłką poleconą. W treści
7 W. Siedlecki [w:] Postępowanie cywilne..., s. 211 i 212.

pisma procesowego wniesionego do sądu zamieszcza się oświadczenie o doręczeniu

odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą. Pisma niezawie-
rające powyższego oświadczenia podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego
braku”. Wymóg ten nie dotyczy pism wnoszonych w formie dokumentu elektronicz
nego, podlegających doręczeniu adwokatowi, radcy prawnemu, doradcy podatkowe
mu, rzecznikowi patentowemu, Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej,
którzy stosują środki komunikacji elektronicznej do odbioru pism. Ten obowiązek
ustanowiony w art. 66 § 1 p.p.s.a. nie dotyczy wniesienia skargi, skargi kasacyjnej,
zażalenia, sprzeciwu, skargi o wznowienie postępowania i skargi o stwierdzenie nie
zgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 66 § 3 p.p.s.a.).
Sąd dokonuje doręczeń przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy

z 23.11.2012 r. - Prawo pocztowe8, przez swoich pracowników lub przez inne upo
ważnione przez sąd osoby lub organy, a od 31.05.2019 r. - za pomocą środków komu
nikacji elektronicznej. Dopuszczalność zastosowania doręczenia pisma za pomocą
środków komunikacji elektronicznej, zgodnie z art. 74a § 1 p.p.s.a., będzie uzależniona
od spełnienia przez stronę jednego z warunków:
1) wniosła ona pismo w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną
skrzynkę podawczą sądu lub organu, za którego pośrednictwem składane jest pi
smo;
2) wystąpiła do sądu o takie doręczenie i wskazała sądowi adres elektroniczny;
3) wyraziła zgodę na takie doręczanie pism za pomocą tych środków i wskazała sądowi
adres elektroniczny.
Do doręczania pism w postępowaniu sądowym przez operatora pocztowego stosuje się

tryb doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym9. Doręczenie adresatowi
może nastąpić także przez wręczenie mu pisma bezpośrednio w sekretariacie sądu
(art. 65 i 66 § 2 p.p.s.a.).
Pisma w postępowaniu sądowym i orzeczenia doręcza się w odpisach (art. 75 p.p.s.a.).

Według dodanego § 2 do art. 75 p.p.s.a.: „Pisma w postępowaniu sądowym i orzeczenia
sądu mogą być doręczane w formie dokumentu elektronicznego zawierającego dane
z systemu teleinformatycznego sądu”.
718 Osoby, którym dokonuje się doręczeń. Jeżeli stroną jest osoba fizyczna, doręczenia
dokonuje się osobiście, a gdy nie ma zdolności procesowej - jej przedstawicielowi
ustawowemu. Doręczenia osobom pozbawionym wolności dokonuje się za pośred
nictwem administracji odpowiedniego zakładu.
8 Dz.U. z 2018 r. poz. 2188 ze zm.

9 Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 12.10.2010 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu
doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1222 ze zm.).
2. Doręczenia 531
Jeżeli stroną jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości
prawnej, pisma doręcza się organowi uprawnionemu do reprezentowania ich przed
sądem lub do rąk pracownika upoważnionego do odbioru pism.
W razie gdy strony ustanowiły pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism
w postępowaniu sądowym, doręczenia należy dokonać tym osobom. Pełnomocnikowi
kilku osób doręcza się jeden egzemplarz pisma i załączników. Uprawnionemu przez
kilku uczestników postępowania do odbioru pism w postępowaniu sądowym doręcza
się po jednym egzemplarzu dla każdego uczestnika. Jeżeli jest kilku pełnomocników
jednej strony, sąd doręcza pismo tylko jednemu z nich.
W art. 299 p.p.s.a. unormowano doręczanie pism z zakresu postępowania w obrocie

zagranicznym. Tryb jest różny w zależności od miejsca zamieszkania, pobytu, siedziby
w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie
członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie
umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, i od tego, czy strona nie ma na tym
terytorium miejsca zamieszkania, pobytu lub siedziby.
W pierwszym przypadku, zgodnie z art. 299 § 1 p.p.s.a.: „Stronie, która ma miejsce

zamieszkania, miejsce zwykłego pobytu albo siedzibę w innym niż Rzeczpospolita Pol
ska państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub pań
stwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie
umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym i nie ustanowiła pełnomocnika do
prowadzenia sprawy mającego miejsce zamieszkania lub siedzibę w Rzeczypospolitej
Polskiej, sąd doręcza pisma pocztą przesyłką poleconą za potwierdzeniem odbioru lub
równoważną przesyłką”.
W drugim przypadku, zgodnie z art. 299 § 2 p.p.s.a.: „Jeżeli strona nie ma miejsca
zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej lub innym
państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie
umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym i nie ustanowiła pełnomocnika do
prowadzenia sprawy mającego miejsce zamieszkania lub siedzibę w Rzeczypospolitej
Polskiej, jest obowiązana wraz z wniesieniem skargi ustanowić pełnomocnika do do
ręczeń mającego miejsce zamieszkania lub siedzibę w Rzeczypospolitej Polskiej”. W ra
zie niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w § 2, sąd wzywa stronę, aby uzupełniła
ten brak w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia wezwania pod rygorem od
rzucenia skargi. Do wezwania stosuje się odpowiednio sposób doręczenia, o którym
mowa w § 1 (art. 299 § 3 p.p.s.a.).
Unormowano doręczanie pism uczestnikom postępowania sądowoadministracyjnego

w drugim przypadku. Zgodnie z art. 299 § 4 p.p.s.a.: „Jeżeli ze skargi wynika, że uczest
nik postępowania nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby
w Rzeczypospolitej Polskiej lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej,

Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia
o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym,
sąd, doręczając odpis skargi, zawiadamia go o obowiązku ustanowienia pełnomocnika
do doręczeń mającego miejsce zamieszkania lub siedzibę w Rzeczypospolitej Polskiej,
w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia zawiadomienia. W razie niedopełnienia
tego obowiązku pisma w postępowaniu sądowym pozostawia się w aktach sprawy ze
skutkiem doręczenia”. Przepisów art. 299 § 1-5 nie stosuje się, jeżeli: 1) umowa mię
dzynarodowa, której Rzeczypospolita Polska jest stroną, stanowi inaczej; 2) w razie
doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Zgodnie z art. 300 p.p.s.a. w sprawach nieuregulowanych w tym zakresie stosuje się
odpowiednio przepisy o ustroju sądów powszechnych oraz przepisy Kodeksu postę
powania cywilnego dotyczące międzynarodowego postępowania cywilnego.
Jeżeli stronie, której miejsce pobytu nie jest znane, ma być doręczona skarga lub inne
pismo w postępowaniu albo orzeczenie wywołujące potrzebę podjęcia obrony jej praw,
doręczenie do chwili zgłoszenia się strony albo jej przedstawiciela lub pełnomocnika
może nastąpić tylko do rąk kuratora ustanowionego na wniosek strony zainteresowa
nej przez sąd orzekający (art. 78 p.p.s.a.). Sąd ustanowi kuratora, jeżeli wnioskodawca
uprawdopodobni, że miejsce pobytu strony nie jest znane. O ustanowieniu kuratora
przewodniczący ogłasza publicznie w budynku sądowym i urzędzie właściwej gminy,
w sprawach zaś większej wagi wtedy, gdy uzna to za potrzebne, także w prasie. Z chwilą
doręczenia pisma kuratorowi doręczenie staje się skuteczne. Sąd może jednak uzależnić
skuteczność doręczenia od upływu oznaczonego terminu od dnia wywieszenia ob
wieszczenia w budynku sądowym (art. 79 § 3 p.p.s.a.).
Przepisy o doręczeniu pisma kuratorowi stosuje się również do jednostek organiza

cyjnych, które nie mają organów albo których organy są nieznane z siedziby (art. 80
p.p.s.a.).
W razie gdy okaże się, że żądanie ustanowienia kuratora lub wywieszenia pisma nie
było uzasadnione, sąd zarządzi doręczenie pisma w sposób właściwy, a w miarę po
trzeby zniesie na wniosek strony zainteresowanej postępowanie prowadzone z udzia
łem kuratora lub po wywieszeniu pisma w budynku sądu.
719 XX Czas, miejsce i sposób doręczenia. Artykuł 68 § 1 i 2 p.p.s.a. określa czas do-
V ręczeń. Stanowi bowiem, że: „§ 1. W dni ustawowo wolne od pracy oraz w porze
nocnej, doręczeń można dokonywać tylko w wyjątkowych przypadkach, za uprzednim
zarządzeniem prezesa sądu. § 2. Za porę nocną uważa się czas od godziny dwudziestej
pierwszej do godziny siódmej”.
2. Doręczenia 533
Miejsce doręczeń. Artykuł 69 p.p.s.a. reguluje kwestię miejsca do doręczeń, ustana- 720
wiając kolejność miejsca doręczeń. Pisma doręcza się w mieszkaniu. Jeżeli nie można
ich doręczyć w ten sposób, doręcza się w miejscu pracy lub tam, gdzie się adresata
zastanie. Pisma dla przedsiębiorców i wspólników spółek handlowych, wpisanych do
rejestru sądowego na podstawie odrębnych przepisów, doręcza się na adres podany
w rejestrze, chyba że strona wskazała inny adres do doręczeń (art. 67 § 3 p.p.s.a.).
Strony i ich przedstawiciele mają obowiązek zawiadomić sąd o każdej zmianie

O swojego zamieszkania, adresu do doręczeń lub siedziby. W razie zaniedbania tego
obowiązku pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, chyba że
nowy adres jest sądowi znany. O tym obowiązku i skutkach jego niedopełnienia sąd
powinien pouczyć stronę przy pierwszym doręczeniu. Rozwiązania tego nie stosuje się
do doręczenia skargi o wznowienie postępowania.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oprócz doręczenia właściwe- 721

go, tj. doręczenia pisma osobie, która jest jego adresatem, dopuszcza doręczenie za
stępcze, a mianowicie jeżeli doręczający nie zastanie adresata w mieszkaniu, może
doręczyć pismo dorosłemu domownikowi, a gdyby go nie było - zarządcy domu lub
dozorcy, jeżeli nie mają sprzecznych interesów w sprawie i podjęli się oddania mu
pisma (art. 72 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli doręczenia dokonuje się w miejscu pracy, można
doręczyć pismo osobie upoważnionej do odbioru pism (art. 72 § 2 p.p.s.a.).
Jeżeli nie można doręczyć pisma w sposób właściwy lub zastępczy, pismo składa się na
okres czternastu dni w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z 23.11.2012 r. -
Prawo pocztowe lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o możliwości jego odbioru
w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia umieszcza się w oddawczej skrzynce
pocztowej, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu
wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia,
w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe. W przypadku niepodjęcia
pisma w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, pozostawia się
powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż
czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocz
towej albo w urzędzie gminy.
Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni
od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo
w urzędzie gminy. Po wejściu w życie przepisów o doręczaniu pism za pomocą środków
komunikacji elektronicznej ten typ doręczeń w zakresie zastosowania doręczenia w tej
formie został uregulowany w art. 74a § 3 p.p.s.a. W rozumieniu tego przepisu sąd
przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające: 1) informację, że
może odebrać pismo w formie dokumentu elektronicznego wraz ze wskazaniem adresu
elektronicznego, z którego może pobrać dokument i pod którym powinien dokonać
potwierdzenia doręczenia dokumentu; 2) pouczenie o sposobie odbioru, a w szcze-
gólności sposobu identyfikacji adresata pod wskazanym adresem elektronicznym w sy

stemie teleinformatycznym wykorzystywanym przez sąd do obsługi doręczeń, oraz
informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru kwalifikowa
nym podpisem elektronicznym, albo podpisem zaufanym lub podpisem osobistym.
Datą doręczenia pisma jest data podpisania przez adresata pisma urzędowego po
świadczenia odbioru w sposób wskazany w zawiadomieniu. W przypadku nieodebra
nia pisma w formie dokumentu elektronicznego sąd, po upływie siedmiu dni, licząc
od dnia wysłania zawiadomienia, przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości
odebrania tego pisma. W przypadku nieodebrania pisma doręczenie uważa się za do
konane po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia.
Strona ma prawo zrezygnować z doręczania pism za pomocą środków komunikacji
elektronicznej, składając oświadczenie o rezygnacji w formie dokumentu elektronicz
nego. W takiej sytuacji sąd doręcza pisma w innej formie.
722 Stwierdzenie i skutki doręczenia. Adresat pisma (strona, uczestnik postępowania),

osoba, która podjęła się oddania pisma, potwierdza odbiór pisma i jego datę własno
ręcznym podpisem. Potwierdzenie odbioru pisma w formie dokumentu elektronicz
nego następuje przez podpisanie urzędowego poświadczenia odbioru kwalifikowanym
podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym. Jeżeli przy
doręczeniu w formie tradycyjnej adresat nie może lub nie chce potwierdzić odbioru,
doręczający sam oznacza datę doręczenia oraz przyczyny braku podpisu. Jeżeli adresat
odmawia przyjęcia pisma, zwraca je sądowi z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą
odmowy. Pismo wraz z adnotacją dołącza się do akt sprawy.
Doręczający stwierdza na potwierdzeniu odbioru sposób doręczenia, a na doręczonym

piśmie zaznacza dzień doręczenia i opatruje to stwierdzenie własnoręcznym podpisem.
Doręczenie pisma w trybie uregulowanym prawem procesowym ma znaczenie

© dla określenia dnia wywołania skutku prawnego, dla obliczenia terminów.
Przestrzeganie przepisów o doręczeniach jest warunkiem zapewnienia jednostce prawa
do sądu i możliwości obrony interesu prawnego. Przepisy o doręczeniach mają stro
nom zapewnić możliwość zapoznania się z treścią pisma, natomiast to, czy adresat
wykorzysta tę możliwość, nie ma znaczenia prawnego dla oceny skuteczności dorę
czenia.
3. Posiedzenia sądowe
723 Na podstawie rozwiązań prawnych przyjętych w Prawie o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi można wyróżnić dwa rodzaje posiedzeń sądowych:
posiedzenia jawne i niejawne. Dla oceny przyjętych w tym zakresie rozwiązań praw
nych należy uwzględnić konstytucyjną zasadę jawności. Zgodnie z art. 45 Konstytu-
3. Posiedzenia sądowe 535
cji RP: „1. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy [...].
2. Wyłączenie jawności rozprawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpie
czeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego
stron lub inny ważny interes prywatny. Wyrok ogłaszany jest publicznie”.
Posiedzenia jawne. Zgodnie z art. 10 p.p.s.a.: „Rozpoznanie spraw odbywa się 724
O jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej”. Tak też stanowi art. 90
p.p.s.a.: „§ 1. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne,
a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. § 2. Sąd może skierować sprawę na
posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpo
znaniu na posiedzeniu niejawnym”.
Zasada jawności gwarantuje stronie prawo udziału w postępowaniu. Posiedzenia jawne

odbywają się zatem z udziałem stron i uczestników postępowania oraz publiczności.
Na posiedzeniu jawnym wstęp na salę sądową mają poza stronami i osobami wezwa
nymi tylko osoby pełnoletnie.
Sąd z urzędu zarządza odbycie całego posiedzenia lub części przy drzwiach zamknię
tych, jeżeli publiczne rozpoznanie sprawy zagraża moralności, bezpieczeństwu pań
stwa lub porządkowi publicznemu, a także wtedy, gdy mogą być ujawnione okolicz
ności stanowiące informacje niejawne.
Sąd na wniosek strony zarządza odbycie posiedzenia przy drzwiach zamkniętych, jeżeli
wymaga tego ochrona życia prywatnego strony lub inny ważny interes prywatny. Roz
poznanie tego wniosku strony odbywa się przy drzwiach zamkniętych. Postanowienie
rozstrzygające ten wniosek ogłasza się publicznie.
Podczas posiedzenia odbywającego się przy drzwiach zamkniętych na sali mogą

O być obecni: strony, ich przedstawiciele ustawowi i pełnomocnicy, prokurator
oraz osoby zaufania po dwie z każdej strony. Ogłoszenie orzeczenia kończącego po
stępowanie w sprawie odbywa się publicznie.
Posiedzenia niejawne. Artykuł 90 § 1 p.p.s.a. przyjmuje zasadę jawności posiedzeń 725

sądowych. Od tej zasady wyjątek może wprowadzić tylko przepis szczególny. Na po
siedzeniu niejawnym mogą być rozpoznawane kwestie wpadkowe, kwestie doty
czące braków formalnych czynności procesowych stron, dopuszczalności skargi,
a także rozpoznanie skargi.
Do pierwszej grupy należy zaliczyć np. rozpoznanie wniosku o wyłączenie sędziego,

ustanowienie dla strony kuratora, o wstrzymanie zaskarżonego aktu, odrzucenie wnio
sku o przywrócenie terminu, o zawieszeniu postępowania.
Do drugiej grupy spraw rozpoznawanych na posiedzeniu niejawnym należy zaliczyć

badanie dopuszczalności skargi, niespełnienia wymogów formalnych skargi, które
uniemożliwiają nadanie jej biegu, rozpoznanie dopuszczalności skargi kasacyjnej, roz
poznanie zażalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Do trzeciej grupy spraw rozpoznawanych na posiedzeniu niejawnym należy zaliczyć

rozpoznanie podstaw do umorzenia postępowania, rozpoznanie skargi w trybie
uproszczonym.
Na posiedzenie niejawne mają wstęp tylko osoby wezwane.
726 Wyznaczenie i przebieg posiedzeń sądowych. Posiedzenia sądowe wyznacza

przewodniczącyzurzędu, ilekroć wymaga tego stan sprawy (art. 91 § 1 p.p.s.a.).
O posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie pod
czas posiedzenia. Stronie nieobecnej na posiedzeniu jawnym należy zawsze doręczyć
zawiadomienie na następne posiedzenie. Zawiadomienie powinno być doręczone co
najmniej na siedem dni przed posiedzeniem. W przypadkach pilnych termin ten może
być skrócony do trzech dni.
W zawiadomieniu o posiedzeniu sądu oznacza się:

O 1) imię, nazwisko albo nazwę i siedzibę zawiadamianego oraz adres zawiada
mianego;
2) sąd oraz miejsce i czas posiedzenia;
3) skarżącego oraz przedmiot sprawy;
4) cel posiedzenia;
5) skutki niestawiennictwa. Sąd może w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy zarzą
dzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika.
Nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpozna

nia sprawy. W razie jednak gdy sąd stwierdzi nieprawidłowości zawiadomienia któ
rejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana
nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można
przezwyciężyć, odracza rozprawę, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o jej
rozpoznanie w czasie ich nieobecności. Naruszenie przepisów prawa o prawie strony
do udziału w rozpoznaniu sprawy jest podstawą do żądania wznowienia postępowania
z powodu nieważności (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.).
W celu zapewnienia stronom udziału w postępowaniu sąd odroczy rozprawę, jeżeli

postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas
nie brały udziału w sprawie w charakterze strony.
W posiedzeniu sądu bierze udział prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik

Praw Dziecka lub Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, jeżeli wnieśli skargę
k
3. Posiedzenia sądowe 537
albo gdy zgłosili swój udział w postępowaniu przed sądem, a zatem sąd obowiązany
jest zawiadomić o terminie rozprawy. Nieobecność prokuratora, Rzecznika Praw
Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka lub Rzecznika Małych i Średnich Przed
siębiorców na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania skargi przez sąd.
O posiedzeniu należy zawiadomić uczestników na prawach strony, organizację spo

łeczną dopuszczoną przez sąd do udziału w postępowaniu.
Posiedzenia sądowe odbywają się w budynku sądowym. Dopuszczalne jest przepro- 727
wadzenie posiedzenia poza tym budynkiem, ale tylko wówczas, gdy czynności sądowe
muszą być wykonywane w innym miejscu albo gdy odbycie posiedzenia poza budyn
kiem sądowym ułatwia przeprowadzenie sprawy lub przyczynia się znacznie do za
oszczędzenia kosztów.
Przebiegiem posiedzenia kieruje przewodniczący, który otwiera, prowadzi i zamyka

posiedzenia, udziela głosu, zadaje pytania, upoważnia do zadawania pytań i ogłasza
orzeczenia. Przewodniczący może odebrać głos, gdy przemawiający go nadużywa, jak
również uchylać pytania, jeżeli uzna je za niewłaściwe lub zbyteczne.
Artykuł 106 § 1 p.p.s.a. reguluje przebieg rozprawy. Po wywołaniu sprawy rozprawę

rozpoczyna sprawozdanie sędziego, który na podstawie akt zwięźle przedstawia stan
sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. Po złożeniu sprawozdania
strony najpierw skarżący, a potem organ zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz
składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne
swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według
ustalonej przez siebie kolejności.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje zasadę szybkości

rozpoznania sprawy, której poszanowanie gwarantuje prawo skargi na przewlekłość
postępowania sądowoadministracyjnego oraz roszczenie o odszkodowanie. Według
art. 7 p.p.s.a.: „Sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do
szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu”.
Z tego względu odroczenie rozprawy może nastąpić tylko wtedy, gdy daje do tego
podstawę przepis prawa (chodzi o omówione przypadki odroczenia w celu zapewnienia
stronom udziału w postępowaniu). Ograniczenie obowiązuje też wtedy, gdy z takim
wnioskiem występuje strona. Sąd bowiem może odroczyć rozprawę na zgodny wniosek
stron tylko z ważnej przyczyny (art. 99 p.p.s.a.).
W celu zapewnienia prawidłowego przebiegu posiedzenia sądowego sąd ma prawo do

stosowania na podstawie art. 49 ustawy z 27.07.2001 r. - Prawo o ustroju sądów po
wszechnych10 środków policji sesyjnej (ukaranie karą porządkową grzywny).
10 Dz.U. z 2019 r. poz. 52 ze zm.

Przewodniczący zamyka rozprawę wtedy, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wy
jaśnioną. Rozprawa może być zamknięta również w przypadku, gdy ma być przepro
wadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronie, a przeprowa
dzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uznał za zbyteczne.
Od orzeczeń przewodniczącego wydanych w toku rozprawy strony mogą od

O wołać się do czasu zamknięcia rozprawy do składu orzekającego.
728 Protokół z posiedzenia sądowego. Z przebiegu posiedzenia jawnego protokolant pod
kierownictwem przewodniczącego spisuje protokół.
Protokół powinien zawierać:

O 1) oznaczenie sądu, miejsca i daty posiedzenia, imiona i nazwiska sędziów, pro
tokolanta, prokuratora, stron, jak również obecnych na posiedzeniu przed
stawicieli ustawowych i pełnomocników oraz oznaczenie sprawy i wzmiankę
co do jawności;
2) informacje o przebiegu posiedzenia, a w szczególności wnioski i twierdzenia stron,
wymienienie zarządzeń i orzeczeń wydanych na posiedzeniu oraz informacje o tym,
czy zostały ogłoszone; jeżeli sporządzenie odrębnej sentencji orzeczenia nie jest
wymagane, wystarcza zamieszczenie w protokole treści samego rozstrzygnięcia;
zamiast podania wniosków i twierdzeń można w protokole powołać się na pisma
przygotowawcze;
3) informacje o czynnościach stron mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Protokół podpisują przewodniczący i protokolant. Protokół może być utrwalony
w systemie teleinformatycznym sądu i opatrzony kwalifikowanym podpisem elek
tronicznym.
Przebieg czynności protokołowanych może być ponadto utrwalony za pomocą apara

tury dźwiękowej, o czym należy przed uruchomieniem aparatury uprzedzić wszystkie
osoby uczestniczące w czynności.
Strony mogą żądać sprostowania lub uzupełnienia protokołu na następnym posiedze

niu, nie później jednak niż w terminie trzydziestu dni od dnia posiedzenia, z którego
sporządzono protokół. W toku posiedzenia wnioski, oświadczenia, uzupełnienia oraz
sprostowania wniosków i oświadczeń można zamieścić w załączniku do protokołu.
Strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne, na najbliższym posiedzeniu,
zwrócić uwagę sądowi na uchybienia przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie
zastrzeżenia do protokołu. Stronie, która zastrzeżenia nie zgłosiła, nie przysługuje pra
wo powołania się na takie uchybienia w dalszym toku postępowania, chyba że chodzi
o przepisy postępowania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod rozwagę z urzę
du, albo wtedy, gdy strona uprawdopodobni, że nie zgłosiła zastrzeżeń bez swojej winy.
4. Terminy 539
Z posiedzenia niejawnego sporządza się notatkę urzędową, jeżeli nie wydano

O orzeczenia. Notatka urzędowa może być utrwalona w systemie teleinformatycz
nym sądu i opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
4. Terminy
W nauce prawa „terminem nazywa się zastrzeżenie dodatkowe czynności prawnej, 729
przez które jej skutek zostaje ograniczony w czasie”11. To zastrzeżenie dodatkowe
czynności prawnej jest wprowadzone zarówno w przepisach prawa materialnego, jak
i prawa procesowego. Od jego spełnienia uzależniona jest w wielu przepisach prawa
możliwość podjęcia skutecznej ochrony interesu prawnego przez jednostkę.
Wyróżnia się terminy materialne i procesowe.
Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub
obowiązków jednostki w formie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa material
nego lub bezpośrednio z mocy prawa.
Terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez pod

mioty postępowania lub uczestników postępowania. Różnica pomiędzy terminem ma
terialnym a terminem procesowym sprowadza się do różnych skutków prawnych ich
uchybienia.
Uchybienie terminowi materialnoprawnemu wywołuje skutek wygaśnięcia praw lub

obowiązków o charakterze materialnoprawnym12 lub wywołuje skutek prawny mate
rialnej trwałości ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia
(zmiany) decyzji lub wyłączenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji czy
np. zastosowania sankcji nieważności wobec uchwał (zarządzeń) organów samorządu
terytorialnego.
Uchybienie terminowi procesowemu wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie pro

cesowej przez uzależnienie skuteczności procesowej od zachowania terminu. Należy
zwrócić uwagę na to, że bezskuteczność czynności procesowej może prowadzić do
zamknięcia drogi sądowej, co w następstwie prowadzi do uniemożliwienia podjęcia
obrony interesu prawnego przez jednostkę, a zatem do weryfikacji materialnej praw
ukształtowanych w wyniku działania administracji publicznej (np. do zmiany prawa
ukształtowanego decyzją administracyjną). Strona, podmiot na prawach strony,
uczestnik postępowania mogą jednak bronić się przed negatywnymi skutkami uchy
bienia terminowi czynności procesowej, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu.
11 A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1967, s. 268.

Podział na terminy materialne i terminy procesowe jest istotny w postępowaniu sądo

woadministracyjnym. Podstawową rolę mają terminy procesowe, ale w zakresie orze
kania sąd administracyjny jest obowiązany uwzględnić terminy materialne, np. w za
kresie dopuszczalności uchylenia decyzji (art. 146 § 1 k.p.a., art. 245 § 1 pkt 3 lit. a o.p.),
stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a., art. 247 § 3 o.p.), terminy prze
dawnienia w zakresie dopuszczalności ubiegania się przez jednostkę o przyznanie
uprawnienia, terminy przedawnienia przy np. nakładaniu lub wymierzaniu admini
stracyjnych kar pieniężnych, terminy nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty adia-
cenckiej.
730 Terminy procesowe można klasyfikować na podstawie różnych kryteriów. Dla skut
ków procesowych istotny jest podział na terminy ustawowe i terminy wyznaczone (są
dowe).
731 Terminy ustawowe są wyznaczone wprost w przepisach ustaw lub aktów wykonaw
czych wydanych na podstawie delegacji ustawowej. Terminem ustawowym będą ter
miny wyznaczone przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
np. termin do wniesienia skargi (art. 53 § 1 i 2), termin do usunięcia braków formalnych
pisma procesowego (art. 49 § 1), termin do złożenia wniosku o uzupełnienie wyroku
(art. 157 § 1), termin do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 177 § 1), termin do złożenia
skargi o wznowienie postępowania (art. 277).
Terminy ustawowe wyznaczone stronom, podmiotom na prawach stron

O uczestnikom postępowania nie
i
łużane. Zachowanie terminu
mogą być przez sąd ani skracane, ani przed
ustawowego jest warunkiem skuteczności czynności pro
cesowej dokonanej przez te podmioty. Uchybienie terminowi ustawowemu powoduje
zatem bezskuteczność czynności procesowej. Od tej reguły dopuszczony jest w art. 53
§ 2 infine p.p.s.a. wyjątek w zakresie zaskarżalności aktów i czynności (art. 3 § 2 pkt 4
p.p.s.a.). Sąd może uznać, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącego
i rozpoznać skargę.
Strona (podmiot na prawach strony, uczestnik) może bronić się przed negatywnymi
skutkami uchybienia terminowi, wyłącznie składając wniosek o przywrócenie termi
nu. Terminem ustawowym jest termin do przekazania skargi przez organ. Według
art. 54 § 2 p.p.s.a.: „Organ [...] przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i upo
rządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w postaci papierowej lub elek
tronicznej w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania [...]”. Uchybienie termi
nowi przez organ nie może być rozpatrywane na płaszczyźnie bezskuteczności czyn
ności procesowej przekazania. Naruszenie terminu ustawowego jest natomiast pod
stawą do orzeczenia przez sąd na wniosek skarżącego o wymierzeniu grzywny
w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospo
darce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu
Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154§ 1 wzwiązkuz§6p.p.s.a.).
4. Terminy 541
Terminy ustawowe mogą być w przepisach prawa wyznaczone również dla sądu. Ta
kim rodzajem terminu są terminy uregulowane w art. 21 pkt 2 ustawy z 6.09.2001 r.
o dostępie do informacji publicznej13, który stanowi: „skargę rozpatruje się w terminie
30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę”. Do takiego rodzaju
terminu należy zaliczyć terminy wyznaczone w ustawach samorządowych. Tak według
art. 92a u.s.g.: „W przypadku złożenia przez organy gminy skargi na rozstrzygnięcie
nadzorcze, sąd administracyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od
dnia wpłynięcia skargi do sądu”. Takie też rozwiązanie przyjmuje w art. 80a u.s.p.,
a w art. 82b u.s.w.
Terminy ustanowione w ustawach samorządowych łączą w sobie elementy terminu

ustawowego - w ciągu 30 dni i terminu sądowego - sąd wyznacza termin nie później
niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia skargi. Uchybienie terminowi ustawowemu przez
sąd administracyjny nie powoduje bezskuteczności orzekania. Brak bezpośrednich
gwarancji prawnych przestrzegania terminów ustawowych przez sąd. Gwarancji tych
należy szukać w obowiązku przestrzegania prawa przez sąd, co jest szczególnie istotne
z uwagi na to, że sąd administracyjny jest powołany do rozstrzygania sporu o zgodność
działania z prawem administracji publicznej. Wszelka zatem działalność sądu wbrew
przepisom prawa będzie wywoływać podważenie zaufania do znaczenia sądu admini
stracyjnego jako istotnego elementu systemu gwarancji praworządności działania or
ganów państwa. Odrębną natomiast gwarancją jest skarga na przewlekłe postępowanie
sądowoadministracyjne.
Terminy sądowe. Terminy sądowe są wyznaczane przez sąd lub przewodniczącego. 732
Przewodniczący może z ważnej przyczyny przedłużyć termin sądowy z urzędu lub na
wniosek strony zgłoszony przed upływem terminu, a także skrócić termin sądowy na
wniosek strony.
Według Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi terminy sądowe to:

terminy wyznaczone przez sąd do usunięcia braków w zakresie zdolności sądowej lub
procesowej albo w składzie właściwych organów (art. 31 § 1), wyznaczenie terminu
przedstawienia pełnomocnictwa (art. 44 § 2), wyznaczenie terminu rozprawy (art. 91
§ 1). Uchybienie terminowi sądowemu w zależności od tego, jakiej czynności dotyczy,
wywołuje różne następstwa prawne. Uchybienie terminowi do dokonania czynności
przez stronę powoduje jej bezskuteczność, np. nieuzupełnienie braków w zakresie
zdolności sądowej lub procesowej powoduje, że sąd zniesie postępowanie w zakresie,
w jakim było ono dotknięte brakami (art. 31 § 3 p.p.s.a.). W razie gdy nie zostanie
usunięty brak co do pełnomocnictwa sąd pominie czynności procesowe podjęte przez
tę osobę. Niezachowanie terminu stawienia się na rozprawę ma tylko znaczenie dla
możliwości obrony interesu prawnego przez skarżącego, a po stronie organu wyko
nującego administrację publiczną - dla obrony zgodności z prawem podjętego dzia
łania, bezczynności lub przewlekłości postępowania.
13
Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.
733 /X Sposób obliczania terminu. Terminy ustawowe biegną od zdarzenia prawnego

wskazanego w przepisie prawa. I tak np. termin do złożenia skargi na decyzję
biegnie od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.
Terminy sądowe wyznaczone przez sąd lub przewodniczącego rozpoczynają się

O od ogłoszenia w tym przedmiocie postanowienia lub zarządzenia, a gdy ustawa
przewiduje doręczenie z urzędu - od jego doręczenia (art. 82 p.p.s.a.).
Termin oblicza się według przepisów prawa cywilnego, z zastrzeżeniem roz

O wiązania przyjętego w art. 83 § 2 p.p.s.a., który stanowi: „Jeżeli ostatni dzień
terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień
terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy”.
Termin uważa się za zachowany, jeżeli pismo zostało oddane w polskiej placówce
pocztowej operatora wyznaczonego na podstawie przepisów Prawa pocztowego albo
w placówce pocztowej operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe w innym
państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie
umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym albo polskim urzędzie konsularnym.
To samo dotyczy złożenia pisma przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej

albo przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego lub aresztu
śledczego oraz przez członka załogi polskiego statku morskiego u kapitana statku.
Oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu

ustawy z 23.11.2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świad
czącego powszechne usługi pocztowe w innym państwie członkowskim Unii Europej
skiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozu
mienia o Wolnym Handlu (EFTA) w polskim urzędzie konsularnym, dowódcy jed
nostki wojskowej, w administracji zakładu karnego, aresztu śledczego, kapitanowi
statku jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu (art. 83 § 3 i 4 p.p.s.a.).
734 XX Przywrócenie terminu. Zachowanie terminu do dokonania czynności proceso-

wej jest warunkiem skuteczności tej czynności. Zgodnie z art. 85 p.p.s.a.: „Czyn
ność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezsku
teczna”.
Od negatywnych skutków uchybienia terminowi strona może się bronić, składając

wniosek o przywrócenie terminu.
735 XX Dopuszczalność przywrócenia terminu jest obwarowana przesłankami mate-

rialnymi i formalnymi. Przesłanki materialne, które muszą wystąpić łącznie, to:
4. Terminy 543
1) uchybienie terminowi przez stronę bez własnej winy: „Kryterium braku winy jako
przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem
strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przy
wrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego nie
dbalstwa”14. Przy tej przesłance materialnej należy też zwrócić uwagę na to, że po
upływie roku od uchybionego terminu jego przywrócenie jest dopuszczalne tylko
w przypadkach wyjątkowych;
2) przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli uchybienie terminowi nie po
woduje dla strony ujemnych skutków w zakresie postępowania sądowego.
Przesłanki formalne przywrócenia terminu: 736

O 1) złożenie przez stronę wniosku w formie pisma procesowego o przywrócenie
terminu. W piśmie zawierającym wniosek o przywrócenie terminu strona
musi uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu
terminowi. Brak jakichkolwiek okoliczności uprawdopodobniających brak
winy jest brakiem formalnym wniosku;
2) równocześnie z wnioskiem należy dopełnić czynności procesowej, dla której został
ustanowiony termin;
3) pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu musi zostać złożone w ciągu siedmiu
dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminowi. Termin do złożenia wniosku
jest terminem ustawowym i może zostać przywrócony na ogólnych zasadach.
Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu strona wnosi do sądu, w którym czynność

miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia ter
minowi. Od tej zasady jest wprowadzony wyjątek co do trybu wniesienia wniosku
o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Wniosek o przywrócenie terminu do
wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przed
miotem zaskarżenia. Ten tryb pośredni składania wniosku jest obowiązujący zarówno
wtedy, gdy skarżący składa wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi, jak
i wtedy, gdy po złożeniu skargi sąd odrzucił skargę z powodu upływu terminu do jej
wniesienia. Ma on zapewnić organowi, którego działania skarga dotyczy, możliwość
ustosunkowania się do przedstawionych okoliczności uprawdopodobniających brak
winy strony skarżącej zachowania terminu, a w pierwszej sytuacji ponadto przekazania
akt sprawy do sądu. Organ, którego działania skarga dotyczy, nie jest właściwy do
wyprowadzenia skutków prawnych uchybienia terminowi przez stronę skarżącą. Obo
wiązany jest w takim przypadku postąpić zgodnie z regułami ogólnymi, a zatem prze
kazać do sądu skargę, akta sprawy i odpowiedź na skargę.
Sąd rozpoznaje wniosek o przywrócenie terminu na posiedzeniu niejawnym. Ocena 737

spełnienia przesłanek należy do sądu. Po rozpoznaniu wniosku sąd w formie posta
nowienia orzeka o przywróceniu lub odmowie przywrócenia terminu. Na postano-
14 J. Krajewski [w:] Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, Warszawa 1989, s. 274.

wienie o przywróceniu bądź odmowie przywrócenia terminu przysługuje zażalenie

(art. 86 § 3 p.p.s.a.).
Spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu

O sąd odrzuci na posiedzeniuniejawnym. Na postanowienie o odrzuceniu wnio
sku przysługuje zażalenie (art. 88
p.p.s.a.). Spóźniony wniosek to wniosek złożony po
upływie siedmiodniowego terminu od ustania przyczyny uchybienia terminowi. Nie
dopuszczalny wniosek to wniosek o przywrócenie terminu, który nie jest terminem
procesowym, a terminem materialnoprawnym.
Artykuł 89 p.p.s.a. reguluje moc wniosku o przywrócenie terminu: „Zgłoszenie wnio

sku o przywrócenie terminu nie wstrzymuje postępowania w sprawie ani wykonania
orzeczenia. Sąd może jednak, stosownie do okoliczności, wstrzymać postępowanie lub
wykonanie orzeczenia. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym
738 Postępowanie, którego przedmiotem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie wniosku

o przywrócenie terminu, jest postępowaniem incydentalnym. Dla rozpoznania wnio
sku nie musi być wyznaczone posiedzenie dotyczące tylko jego rozpoznania i roz
strzygnięcia.
Wniosek o przywrócenie terminu może zostać rozstrzygnięty na posiedzeniu wyzna

czonym w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Po rozpoznaniu wniosku o przy
wrócenie terminu sąd może natychmiast przystąpić do rozpoznania sprawy sądo-
woadministracyjnej. Dopuszczalność złożenia zażalenia na postanowienia o przywró
ceniu terminu do złożenia skargi powoduje, że połączenie rozpoznania wniosku i skargi
na jednym posiedzeniu może prowadzić do tego, że trudno pogodzić to z prawem stron
do korzystania z zażalenia po podjęciu wyroku rozpoznającego skargę.
Rozdział XXIII
KOSZTY POSTĘPOWANIA
Zagadnienia konstrukcji kosztów sądowych i ich wysokości należą do szczególnie 739

istotnych. Przyjęcie określonych rozwiązań ma bowiem zasadniczy wpływ na rozsze
rzenie lub ograniczenie możliwości prawnych obrony interesu prawnego przez jed
nostkę na drodze sądowej.
S. Kasznica, oceniając system opłat stosunkowych przyjętych przez NTA, podkreślał: „System
© obecnie obowiązujący - zmienna ich skala, zależna od wartości sporu - jest ze wszystkich bodaj
najmniej racjonalny. Nie da się bowiem w żaden sposób pogodzić z celem S.A. - którym jest
ochrona praw obywateli przed bezprawiem administracji, a pośrednio ochrona obiektywnego
porządku prawnego - a poza tym jest jeszcze jedna przeszkoda, utrudniająca, a nawet unie
możliwiająca ludziom niezamożnym korzystanie z tej ochrony. Możność przyznania skarżą
cemu «prawa ubogich», a tym samym zwolnienia go od opłaty, w niedostatecznej tylko mierze
zaradza złu, jakie stąd wynika. Jednym z pilnych postulatów jest powrót do pierwotnego sys
temu stałych, a możliwie niskich opłat”'.
Zagadnienie konstrukcji wpisu i jego wysokości staje się aktualnie szczególnie ważne
zarówno ze względu na zagwarantowane Konstytucją prawo jednostki do sądu, jak
i takie gwarancje przyjęte w prawie unijnym.
Przyjęcie właściwej w tym zakresie konstrukcji powinno z jednej strony uwzględniać

fakt, że jednostka jest zmuszona podjąć ochronę interesu prawnego przed działaniem,
bezczynnością lub przewlekłością organu wykonującego administrację publiczną z te
go względu, że od władczego działania tego organu zależy uzyskanie uprawnienia lub
nałożenie obowiązku. Z drugiej jednak strony powstaje pytanie, kto powinien ponosić
koszty tej ochrony. Rozważając tę kwestię, należy uwzględnić też rozwiązania prawne
w zakresie zwrotu kosztów postępowania.
' S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 191.

546 Rozdział XXIII. Koszty postępowania
Koszty postępowania to koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub

O pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennic
twa w sądzie.
1. Koszty sądowe
Koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków.
740 Opłaty sądowe. Opłatami sądowymi są wpis i opłata kancelaryjna (art. 212 § 1
p.p.s.a.).
W związku z ustaleniem wysokości opłat na stronach postępowania ciążą określone

obowiązki.
Po pierwsze, w każdym piśmie wszczynającym postępowanie sądowe w danej instancji

należy podać wartość przedmiotu zaskarżenia, jeżeli od tej wartości zależy wysokość
opłaty. Oznaczenie wartości przedmiotu zaskarżenia zaokrągla się wzwyż do pełnych
złotych. Wartość przedmiotu zaskarżenia występuje w sprawach, w których przed
miotem zaskarżenia jest należność pieniężna. Do wartości przedmiotu zaskarżenia nie
wlicza się odsetek i kosztów związanych z należnością główną. Przewodniczący może
sprawdzić wartość przedmiotu zaskarżenia oznaczoną w piśmie i zarządzić w tym celu
dochodzenie.
Po drugie, obowiązkiem jest uiszczenie opłaty sądowej. Opłatę sądową należy uiścić
przy wniesieniu do sądu pisma podlegającego opłacie. Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi określa sposób uiszczenia opłaty, stanowiąc: „Opłatę sądo
wą uiszcza się gotówką do kasy właściwego sądu administracyjnego lub na rachunek
bankowy właściwego sądu. Końcówki opłat zaokrągla się wzwyż do pełnych złotych”
(art. 219 § 2 p.p.s.a.). Została zatem wyłączona możliwość korzystania z formy uisz
czenia opłaty w znakach skarbowych.
741 Niewykonanie obowiązku uiszczenia opłaty sądowej powoduje negatywne następstwa

dla strony składającej pismo. Artykuł 220 § 1 p.p.s.a. ustanawia regułę: „Sąd nie po-
dejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona opłata,
w tym opłata, o której mowa w art. 235a [...]”2.
2 Zgodnie z art. 235a p.p.s.a. dodanym ustawą z 10.01.2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji
działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 183
ze zm.) „Opłatę kancelaryjną pobiera się również za wydruki pism i załączników wniesionych w formie
dokumentu elektronicznego sporządzane w celu ich doręczenia stronom, które nie posługują się środkami
komunikacji elektronicznej do odbioru pism”. Zmiana weszła w życie 31.05.2019 r.
1. Koszty sądowe 547
W celu wykonania przez stronę tego obowiązku przewodniczący wzywa wnoszącego

pismo (z wyjątkiem pism, z których treści wynika, że podlegają odrzuceniu), aby pod
rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu dni
od dnia doręczenia wezwania. Stronie zamieszkałej lub mającej siedzibę za granicą,
która nie ma w kraju przedstawiciela, przewodniczący wyznaczy termin do uiszczenia
opłaty nie krótszy niż dwa miesiące.
Nieuiszczenie w terminie opłaty sądowej jest podstawą do wydania przez przewodni

czącego zarządzenia o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, na które przysługuje za
żalenie, a jeżeli nie uiszczono opłaty od skargi, sprzeciwu od decyzji, skargi kasacyjnej,
zażalenia oraz skargi o wznowienie postępowania, sąd podejmie postanowienie o od
rzuceniu skargi. Skarga, sprzeciw od decyzji, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga
o wznowienie postępowania wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, od któ
rych mimo wezwania nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 235a p.p.s.a.,
podlega odrzuceniu przez sąd. Zażalenie na zarządzenie przewodniczącego i zaskar
żenie postanowienia o odrzuceniu skargi, sprzeciwu od decyzji, skargi kasacyjnej, za
żalenia, skargi o wznowienie wolne jest od wpisu.
Sąd nie podejmie żadnej czynności także wówczas, gdy obowiązek uiszczenia lub uzu
pełnienia opłaty powstanie na skutek ustalenia wyższej wartości przedmiotu zaskar
żenia, cofnięcia przyznanego prawa pomocy albo uchylenia kurateli przed wyznacze
niem terminu rozprawy. Przewodniczący wzywa do uiszczenia lub uzupełnienia opła
ty. Niewykonanie tego obowiązku powoduje konsekwencje wskazane wyżej (pozosta
wienie pisma bez rozpoznania, odrzucenie skargi, sprzeciwu od decyzji, skargi
kasacyjnej, zażalenia, skargi o wznowienie postępowania).
W razie gdy nie została uiszczona należna opłata sądowa, a strona nie została wezwana
do jej uiszczenia, sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże
ściągnąć tę opłatę od strony, która była obowiązana ją uiścić, albo od innej strony, gdy
z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę.
W sytuacji gdy sąd nie orzekł o obowiązku ponoszenia kosztów sądowych lub nie objął
orzeczeniem całej kwoty należnej z tego tytułu, o kosztach tych orzeka w formie po
stanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, wojewódzki sąd administracyjny.
Na postanowienie to przysługuje zażalenie, jeżeli strona nie składa środka odwoław
czego co do istoty sprawy. Od zażalenia nie pobiera się opłaty sądowej.
Prawo do żądania kosztów sądowych przedawnia się z upływem trzech lat, licząc
O od dnia, w którym koszty należało uiścić.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje stronie prawo do

żądania zwrotu kosztów sądowych. Opłatę prawomocnie uchyloną w całości lub w czę
ści postanowieniem sądu oraz różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należ
nymi, a także pozostałość zaliczki wpłaconej na pokrycie wydatków zwraca się stronie
z urzędu na jej koszt. Na zarządzenie przewodniczącego w przedmiocie zwrotu kosztów

przysługuje zażalenie, które jest wolne od kosztów sądowych.
Prawo strony do żądania zwrotu opłaty sądowej lub zaliczki na pokrycie wy
Odatków przedawnia się z upływem trzech lat, licząc od dnia powstania tego prawa.
Istotną kwestią dla prawa do sądu jest dopuszczalność umorzenia, odroczenia, rozło
żenia na raty kosztów sądowych. Artykuł 229 § 1 p.p.s.a. stanowi: „Należności z tytułu
nieuiszczonych kosztów sądowych [...], mogą być umorzone lub zapłata tej należności
może być odroczona albo rozłożona na raty, jeżeli jej ściągnięcie byłoby połączone
z niewspółmiernymi trudnościami lub groziłoby dłużnikowi zbyt ciężkimi skutkami”.
Rada Ministrów ma delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych
zasad, trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty oraz cofania odroczenia lub
rozłożenia na raty należności z tytułu kosztów sądowych3.
742 Wpis. Od pism wszczynających postępowanie przed wojewódzkim sądem admini

stracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym pobiera się wpis. Pismami wszczy
nającymi postępowanie są: skarga, sprzeciw od decyzji, skarga kasacyjna, skarga
o wznowienie postępowania, skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawo
mocnego orzeczenia, skarga na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje konstrukcję wpisu

stosunkowego i wpisu stałego. „Wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których
przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis
stały” (art. 231 p.p.s.a.). Ustawa nie określa wysokości wpisu, przyznając Radzie Mi
nistrów delegację do określenia „w drodze rozporządzenia, wysokości oraz szczegóło
wych zasad pobierania wpisu”4. W rozporządzeniu należy uwzględnić to, że wpis nie
może być niższy niż 100 zł, wpis stosunkowy nie może być wyższy niż 4% wartości
przedmiotu zaskarżenia i nie może przekroczyć 100.000 zł, a wpis stały - wyższy niż
10.000 zł, a także to, że wpis stały powinien być zróżnicowany w zależności od rodzaju
i charakteru sprawy. Skarżący ponosi w tym zakresie koszty sądowe, jeżeli dojdzie do
sądowego rozpoznania sporu o zgodność z prawem działania, bezczynności, prze
wlekłości administracji publicznej. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od
3 Rozporządzenie Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania,

odraczania i rozkładania na raty oraz cofania odroczenia lub rozłożenia na raty nieuiszczonych należności
sądowych orzeczonych w postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz.U. Nr 221, poz. 2194).
4 W wykonaniu delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 16.12.2003 r. w sprawie
wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Rozporządzenie Rady Ministrów z 27.11.2017 r. zmieniające
rozporządzenie w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 2263) uregulowało wysokość wpisu od sprzeciwu od decyzji
kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Według § 1 tego rozporządzenia
wprowadza się następujące zmiany: 1) w § 2 w ust. 1 po pkt 6 dodaje się pkt 6a w brzmieniu: ,,6a) sprzeciwów
od decyzji -100 zł”; 2) § 3 otrzymuje brzmienie: „§ 3. Wpis od skargi kasacyjnej oraz od skargi o wznowienie
postępowania wynosi połowę wpisu od skargi albo sprzeciwu od decyzji, nie mniej jednak niż 100 zł”.
1. Koszty sądowe 549
pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 232 § 1 pkt 1
p.p.s.a.). O wysokości wpisu od skargi na decyzje i postanowienia poucza organ ad
ministracji publicznej w decyzji, a w przypadku postanowienia - w postanowieniu.
Opłata kancelaryjna. Opłatę kancelaryjną pobiera się za stwierdzenie prawo 743

O mocności oraz wydawanie odpisów, zaświadczeń, wyciągów i innych dokumen
tów na podstawie akt. Pobiera się ją także za odpisy, wyciągi, kopie i wydruki oraz
zaświadczenia i inne dokumenty wydawane na podstawie zbiorów gromadzonych
i prowadzonych w sądzie poza aktami sprawy.
Opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, doręczonego na skutek żą

dania zgłoszonego w terminie siedmiodniowym od ogłoszenia, pobiera się przy zgło
szeniu wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie. Jeżeli opłata
nie została uiszczona, przewodniczący zarządzi ściągnięcie jej od strony, która złożyła
wniosek, po uprzednim wezwaniu strony do jej uiszczenia. W tym zakresie nie ma
zastosowania art. 220 p.p.s.a. Czynności pobrania i zarządzenia ściągnięcia może wy
konywać referendarz sądowy.
Nie pobiera się opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia z uzasadnieniem podlegającym

doręczeniu z urzędu.
Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat kancelaryjnych5.
Wydatki. Według art. 213 p.p.s.a.: „Do wydatków zalicza się w szczególności: 744
O 1) należności tłumaczy i kuratorów ustanowionych w danej sprawie;
2) koszty ogłoszeń oraz diety i koszty podróży należne sędziom i pracownikom są
dowym z powodu wykonania czynności sądowych poza budynkiem sądowym,
określone w odrębnych przepisach”.
Ze sformułowania „w szczególności” wynika, że art. 213 nie zawiera wyliczenia zamk

niętego wydatków.
Strona, która wniosła o podjęcie czynności połączonej z wydatkami, jest obowiązana

wpłacić zaliczkę na ich pokrycie. Jeżeli wniosek złożyło kilka stron albo sąd zarządził
wykonanie czynności z urzędu, zaliczkę powinny wpłacić strony w częściach równych
lub w innym stosunku według uznania sądu.
Wysokość zaliczki i termin jej wpłacenia wyznacza sąd. Jeżeli przewidywane

Owydatki okażą się większe od wpłaconej zaliczki, sąd nakaże jej uzupełnienie.
5 Rozporządzenie Rady Ministrów z 3.06.2019 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych

w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz.U. poz. 1090).
W sytuacji niewpłacenia zaliczki kwotę potrzebną na pokrycie wydatków wykłada się

tymczasowo z części budżetu sądu administracyjnego. Wyłożona kwota jest należnoś
cią budżetu państwa, którą zwraca strona zobowiązana do wpłacenia zaliczki.
Termin do wpłacenia kwoty wyłożonej z budżetu jest wyznaczony ustawowo i wynosi

14 dni od dnia wezwania przez przewodniczącego. Jeżeli strona mieszka za granicą,
termin wyznacza przewodniczący; termin ten nie może być krótszy niż dwa miesiące
od dnia doręczenia wezwania. Jeżeli strona nie uiści kwoty wyłożonej z budżetu
w określonym terminie, sąd na posiedzeniu niejawnym wyda postanowienie nakazu
jące ściągnięcie wyłożonej kwoty, bez wstrzymania biegu postępowania.
Przepisów o wyłożeniu z budżetu sądu administracyjnego kwoty na pokrycie wydat

ków nie stosuje się wtedy, gdy niepodjęcie czynności stanowi przesłankę zawieszenia
postępowania.
2. Zasady ponoszenia kosztów postępowania

sądowoadministracyjnego
745 Rozważając konstrukcję zasad ponoszenia kosztów postępowania sądowoadmini

stracyjnego, należy wyróżnić:
1) zasady ponoszenia kosztów w fazie wszczęcia i toku postępowania;
2) zasady ponoszenia kosztów zakończonego postępowania.
Ponoszenie kosztów postępowania w fazie wszczęcia postępowania reguluje art. 214

p.p.s.a., który stanowi:
„§ 1. Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, do uiszczenia kosztów sądowych obowiązany

jest ten, kto wnosi do sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki.
§ 2. Pismo wnoszone przez kilka osób, których uprawnienia lub obowiązki związane
z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, podlega jednej opłacie. W przeciwnym razie
każda z tych osób uiszcza opłatę oddzielnie stosownie do swojego uprawnienia lub
obowiązku”.
W fazie wszczęcia postępowania regułą obowiązującą jest to, że osoba występująca

z żądaniem rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działania, bezczynności lub
przewlekłości organu wykonującego administrację publiczną musi uiścić koszty sądo
we (wpis) pod rygorem odrzucenia skargi, a co do innych czynności - pozostawienia
ich bez biegu.
2. Zasady ponoszenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego 551
Co do kosztów udziału w postępowaniu, to przyjętą regułą jest to, że strony ponoszą

koszty związane ze swoim udziałem, chyba że przepis szczególny wprowadzi w tym
zakresie rozwiązanie szczególne.
Zasady ponoszenia kosztów zakończonego postępowania kształtują ponoszenie ko

sztów procesu przez unormowanie, „czy, kto i w jakiej wysokości powinien zwrócić
koszty procesu”6. Do zasad kształtujących ponoszenie kosztów postępowania należy
zaliczyć7 wymienione niżej.
Pierwszą zasadą jest zasada odpowiedzialności za wynik postępowania. Jest to za 746
sada podstawowa, która ma znaczenie dla wyprowadzenia następnych zasad obowią
zujących w tym zakresie8. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
przyjmuje zasadę zwrotu kosztów postępowania jednej stronie przez drugą stronę.
W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym obowiązuje reguła
zwrotu kosztów postępowania skarżącemu przez stronę przeciwną (organ). Prawo to
jednak przysługuje tylko w razie uwzględnienia skargi lub umorzenia postępowania.
Według art. 200 p.p.s.a.: „W razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji
przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną
czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania,
zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw”.
Zwrot kosztów stronie skarżącej od organu przysługuje także, w razie gdy sąd umorzył
postępowanie ze względu na uwzględnienie w całości skargi przez organ, a także gdy
sąd umarza postępowanie w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania
mediacyjnego organ uchylił lub zmienił akt albo podjął czynność, a skarżący na ten akt
nie złożył skargi albo skarga została oddalona (art. 201 p.p.s.a.).
W razie gdy po stronie skarżącej występuje kilku uprawnionych w sprawie, zwrot ko
sztów przysługuje każdemu z nich odpowiednio do udziału w sprawie. Jeżeli upraw
nienia lub obowiązki skarżących związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne,
zwrot kosztów następuje na ich rzecz solidarnie.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje zwrotu

O kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej organu wykonującego ad
ministrację publiczną.
Odmienne zasady w tym zakresie obowiązują w postępowaniu przed Naczelnym Są

dem Administracyjnym wszczętym na podstawie skargi kasacyjnej, w którym strony
6 W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1996, s. 90.

7 W. Broniewicz, Postępowanie..., s. 90; Z. Resich [w:] J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne,
8 W. Broniewicz, Postępowanie..., s. 90; Z. Resich [w:] J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie..., s. 309.
co do zasad zwrotu mają równe prawa. Należy rozróżnić przypadki, gdy skarga kasa
cyjna została uwzględniona oraz w razie oddalenia skargi kasacyjnej.
W razie uwzględnienia skargi stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot
poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego:
1) od organu, jeżeli w wyniku skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu I instancji
oddalający skargę;
2) od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony
wyrok sądu I instancji uwzględniający skargę.
W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, jest
obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego:
1) poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu I instancji
oddalający skargę;
2) skarżącemu, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu I instancji uwzględ
niający skargę.
Zarówno w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i w po

stępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie uregulowano
podstaw prawnych do zwrotu kosztów postępowania przez uczestników postępowania.
747 Drugą zasadą jest zasada zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia
ochrony interesu prawnego. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego
przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą
prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do
sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość utraconego zarobku albo dochodu
wskutek stawiennictwa. Przysługujące stronie należności z tytułu kosztów przejazdów
oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca według zasad określonych
w przepisach działu 2 tytułu II ustawy z 28.07.2005 r. o kosztach sądowych w spra
wach cywilnych9. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej
przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe
od stawki określonej w odrębnych przepisach, i wydatki jednego adwokata lub radcy
prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa
strony. Regułę tę stosuje się w razie, gdy strona jest reprezentowana przez doradcę
podatkowego lub rzecznika patentowego.
748 Trzecią zasadą jest zasada stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania. Jest
to zasada powiązana w sposób bezpośredni z zasadą odpowiedzialności za wynik po
stępowania. Zgodnie z art. 206 p.p.s.a.: „Sąd może w uzasadnionych przypadkach od
stąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczegól
ności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do war
tości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu”.
Dz.U. z 2019 r. poz. 785 ze zm.

3. Zwolnienie od kosztów sądowych 553
Czwartą zasadą jest zasada zawinienia. Według art. 208 p.p.s.a.: „Niezależnie od wy- 749
ników spraw, o których mowa w art. 200, art. 203, art. 204 i art. 207, sąd może włożyć
na stronę obowiązek zwrotu kosztów - w całości lub w części - wywołanych jej niesu
miennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem”.
Piątą zasadą jest zasada koncentracji kosztów postępowania. Polega ona na tym, że 750
sąd rozstrzyga o zwrocie kosztów w każdym orzeczeniu kończącym postępowanie10.
Wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniają
cym skargę oraz w postanowieniu o umorzeniu postępowania ze względu na uwzględ
nienie skargi przez sąd oraz w wyroku rozpoznającym skargę kasacyjną. Strona traci
uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozpra
wy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie
należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podat
kowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia
wniosku w terminie. Zasada orzekania na wniosek nie ma zastosowania w przypadku
rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana
przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego.
W takim przypadku o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu.
Przy kosztach postępowania należy uwzględnić koszty mediacji. Zgodnie z art. 1 lód
§ 1 p.p.s.a.: „Mediator ma prawo do wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych
z przeprowadzeniem mediacji, chyba że wyraził zgodę na prowadzenie mediacji bez
wynagrodzenia. Koszty wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z przeprowa
dzeniem mediacji pokrywają strony”. Minister właściwy do spraw administracji pub
licznej ma delegację ustawową do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości
wynagrodzenia mediatora za prowadzenie postępowania mediacyjnego oraz wydat
ków mediatora podlegających zwrotowi, biorąc pod uwagę rodzaj sprawy oraz sprawny
przebieg postępowania mediacyjnego, a także niezbędnych wydatków związanych
z prowadzeniem mediacji11.
3. Zwolnienie od kosztów sądowych
Przyznanie prawa skargi do sądu jest prawem jednostki, gdy warunki realizacji tego 751
prawa nie wykraczają poza możliwości ich realizacji. Ma to szczególne znaczenie wtedy,
gdy chodzi o ponoszenie kosztów sądowych. Istotne zatem znaczenie w tym zakresie
należy przypisać ustawowemu zwolnieniu od kosztów sądowych oraz możliwości
przyznania prawa pomocy.
10 Z. Resich [w:] J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie..., s. 309.

11 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2.06.2017 r. w sprawie wysokości
wynagrodzenia i podlegających zwrotowi wydatków mediatora w postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. poz. 1087).
Zwolnienie z mocy prawa oparte jest zarówno na kryterium przedmiotowym (rodzaju

spraw), jak i na kryterium podmiotowym.
752 Zwolnienie z mocy prawa od uiszczenia kosztów sądowych przysługuje stronie

skarżącej działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postę
powania w sprawach:
1) z zakresu pomocy i opieki społecznej;
2) dotyczących statusu bezrobotnego, zasiłków oraz innych należności i uprawnień
przysługujących osobie bezrobotnej;
3) dotyczących chorób zawodowych, świadczeń leczniczych oraz świadczeń rehabi
litacyjnych;
4) ze stosunków pracy i stosunków służbowych;
5) z zakresu ubezpieczeń społecznych;
6) z zakresu powszechnego obowiązku obrony;
7) udzielenia cudzoziemcom ochrony;
8) dotyczących dodatków mieszkaniowych.
Osobie zwolnionej z mocy prawa od kosztów sądowych przysługuje prawo pomocy

w zakresie zastępstwa procesowego (do ustanowienia adwokata, radcy prawnego).
Z mocy prawa zwalniane są wnioski o przyznanie prawa pomocy oraz sprzeciw i za
żalenie na postanowienia i zarządzenia w sprawach prawa pomocy.
753 Zwolnienie z mocy prawa przysługuje:

1) prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka;
2) kuratorowi strony wyznaczonemu przez sąd orzekający lub przez sąd opiekuńczy
dla danej sprawy;
3) organizacjom pożytku publicznego, działającym na podstawie przepisów o dzia
łalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w sprawach własnych z wyjątkiem
spraw dotyczących prowadzonej przez te organizacje działalności gospodarczej,
a także organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3
ustawy z 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie12,
w sprawach własnych dotyczących realizacji zleconego zadania publicznego na
podstawie przepisów tej ustawy (np. osobom prawnym i jednostkom organizacyj
nym działającym na podstawie przepisów o stosunku państwa do Kościoła kato
lickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadze
nie działalności pożytku publicznego, spółdzielniom socjalnym).
Zwolnienie z mocy prawa może wynikać z przepisów szczególnych. Tak według art. 100
u.s.g.: „Postępowanie sądowe, o którym mowa w artykułach poprzedzających, jest
wolne od opłat sądowych”.
12 Dz.U. z 2019 r. poz. 688.

4. Prawo pomocy 555
Zwolnienie przysługuje stronie, której zostało przyznane prawo pomocy w po

O stępowaniu przed sądem administracyjnym, w zakresie określonym w prawo
mocnym postanowieniu o przyznaniu pomocy.
Rada Ministrów ma delegację ustawową do wydania rozporządzenia o zwolnieniu od

kosztów sądowych organizacji społecznych. Rada Ministrów może zwolnić organizacje
społeczne, a zatem wydanie w tej sprawie rozporządzenia jest oparte na ocenie słusz
ności przyjęcia takiego rozwiązania. Rada Ministrów ma określone ramy dopuszczal
ności zwolnienia organizacji społecznej od kosztów sądowych. Zwolnienie to może
dotyczyć tylko zwolnienia od wpisu we własnych sprawach organizacji. Rada Mini
strów może określić również przypadki cofnięcia tego zwolnienia. Udzielając tego
zwolnienia, Rada Ministrów jest obowiązana uwzględnić zakres przedmiotowy skarg,
a mianowicie zwolnienie to powinno dotyczyć zwolnienia w sprawach prowadzonych
w związku z działalnością naukową, oświatową, kulturalną, dobroczynną oraz pomocy
i opieki społecznej.
Zwolnienie z mocy prawa od kosztów sądowych, jeżeli przepis prawa nie określa za
kresu tego zwolnienia, oznacza całkowite zwolnienie zarówno z obowiązku wnoszenia
opłat sądowych, jak i ponoszenia wydatków. Taki sam zakres dotyczy zwolnienia
udzielanego postanowieniem sądu.
4. Prawo pomocy
Prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed 754
O wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Prawo pomocy nie przy
sługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. Przyznanie prawa pomocy
nie zwalnia strony od obowiązku zwrotu kosztów postępowania, jeżeli obowiązek taki
wynika z innych przepisów.
Zakres prawa pomocy obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie 755
adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego.
Zakres przyznania prawa pomocy. Prawo pomocy może być przyznane w zakresie 756
całkowitym lub częściowym.
Prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych

oraz ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika
patentowego.
Prawo pomocy w zakresie częściowym obejmuje zwolnienie tylko od opłat sądowych

w całości lub w części albo tylko od wydatków, albo od opłat sądowych i wydatków lub
obejmuje tylko ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub

rzecznika patentowego. Częściowe zwolnienie od opłat lub wydatków może polegać
na zwolnieniu od poniesienia ułamkowej części albo określonej ich części pieniężnej.
757 Przesłanki przyznania prawa pomocy. Przyznanie prawa pomocy osobie fizycznej
następuje:
1) w zakresie całkowitym - gdy osoba ta wykaże, że nie jest w stanie ponieść jakich
kolwiek kosztów postępowania;
2) w zakresie częściowym - gdy wykaże, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów
postępowania bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny.
Osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej

prawo pomocy może być przyznane:
1) w zakresie całkowitym - jeżeli wykaże, że nie ma żadnych środków na poniesienie
jakichkolwiek kosztów postępowania;
2) w zakresie częściowym - jeżeli wykaże, że nie ma dostatecznych środków na po
niesienie pełnych kosztów postępowania.
Adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego można

ustanowić dla strony, która nie zatrudnia lub nie pozostaje w innym stosunku prawnym
z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym.
Nie dotyczy to adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika pa
tentowego ustanowionego na podstawie przepisów o prawie pomocy.
Nie ma natomiast podstaw do odmowy osobie fizycznej ustanowienia adwokata, radcy

prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w razie skorzystania przez
nią z nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub nieodpłatnej pomocy prawnej,
o którym stanowi ustawa z 5.08.2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym
poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (art. 246 p.p.s.a.)13
758 Tryb udzielenia prawa pomocy. Prawo pomocy może być przyznane stronie na jej
wniosek. Wniosek powinien zawierać oświadczenie strony obejmujące dokładne dane
o stanie majątkowym i dochodach, a jeżeli wniosek składa osoba fizyczna - ponadto
dokładne dane o stanie rodzinnym oraz oświadczenie strony o niezatrudnieniu lub
niepozostawaniu w innym stosunku prawnym z adwokatem, radcą prawnym, doradcą
podatkowym lub rzecznikiem patentowym. Zgodnie z art. 252 § la p.p.s.a. oświadcze
nie składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświad
czenia. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia klauzuli następującej
treści: „Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczę-
• »
ma .
13 Dz.U. z 2019 r. poz. 294 ze zm.

4. Prawo pomocy 557
Wniosek składa się na urzędowym formularzu, według ustalonego wzoru. Rada

O Ministrów określa w drodze rozporządzenia wzory i sposób udostępniania urzę
dowego formularza, a także rodzaje dokumentów oraz okresy, za jakie mają być do
kumentowane dane o majątku, dochodach, stanie rodzinnym (np. takim dokumentem
są zeznania podatkowe, wyciągi i wykazy z rachunków bankowych oraz o zawarciu
klauzuli o świadomości odpowiedzialności karnej)14. Jeżeli złożone przez stronę
oświadczenie zawarte we wniosku okaże się niewystarczające do oceny jej rzeczywis
tego stanu majątkowego i możliwości płatniczych oraz stanu rodzinnego lub budzi
wątpliwości, strona jest zobowiązana złożyć na wezwanie, w określonym terminie, do
datkowe oświadczenie lub przedłożyć dokumenty źródłowe dotyczące jej stanu ma
jątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego.
Wniosek o przyznanie prawa pomocy, który nie został złożony na urzędowym

O formularzu lub którego braków strona nie uzupełniła w zakreślonym terminie,
pozostawia się bez rozpoznania. Wniosek o przyznanie prawa pomocy składa się do
właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.). Takie też
rozwiązanie obowiązuje dla złożenia wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej po
mocy prawnej. Strona, która nie ma miejsca zamieszkania, pobytu lub siedziby na ob
szarze właściwego sądu, w którym sprawa ma się toczyć lub się toczy, może złożyć
wniosek w innym wojewódzkim sądzie administracyjnym. Wniosek ten przesyła się
niezwłocznie do sądu właściwego. Czynności w zakresie postępowania o przyznanie
prawa pomocy wykonują referendarze sądowi, wydając postanowienia o przyznaniu,
cofnięciu, odmowie przyznania prawa pomocy albo o umorzeniu postępowania w spra
wie przyznania prawa pomocy. Tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach czyn
ności te wykonuje sąd.
Strona może cofnąć wniosek o przyznanie prawa pomocy, co stanowi podstawę do

umorzenia postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy. Umorzenie postępo
wania w sprawie przyznania prawa pomocy następuje też w przypadku, gdy rozpo
znanie wniosku stało się zbędne, np. gdy cofnięto skargę do sądu (art. 249a p.p.s.a.).
Sprzeciw. Od wydanego przez referendarza sądowego zarządzenia o pozosta 759

O wieniu wniosku bez rozpoznania, wydanego na posiedzeniu niejawnym posta
nowienia o przyznaniu, cofnięciu, odmowie przyznania prawa pomocy, umorzeniu
postępowania w sprawie przyznania pomocy, wydanego na posiedzeniu niejawnym
postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi, radcy prawnemu, doradcy
podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu za zastępstwo prawne wykonane na za
sadzie pomocy prawnej oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków,
przysługuje sprzeciw. Sprzeciw przysługuje w terminie siedmiu dni od dnia dorę-
14 Rozporządzenie Rady Ministrów z 19.08.2015 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępnienia

urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami
administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego
wnioskodawcy (Dz.U. poz. 1257 ze zm.j.
czenia zarządzenia lub postanowienia. Sprzeciw wniesiony przez adwokata, radcę

prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego wymaga uzasadnienia.
Sprzeciw wniesiony po terminie oraz sprzeciw, którego braki formalne nie zostały
uzupełnione, a także sprzeciw wniesiony przez adwokata, radcę prawnego, doradcę
podatkowego lub rzecznika patentowego niezawierający uzasadnienia sąd odrzuca na
posiedzeniu niejawnym. Jeżeli sprzeciw nie został odrzucony, sąd po rozpoznaniu
wydaje postanowienie, w którym zaskarżone postanowienie lub zarządzenie referen
darza sądowego zmienia lub utrzymuje w mocy. Sąd, rozpoznając sprzeciw, orzeka jako
sąd II instancji, stosując przepisy o zażaleniu (art. 260 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli nie wniesiono
sprzeciwu albo wniesiony sprzeciw został prawomocnie odrzucony, zarządzenie i po
stanowienie wydane przez referendarza sądowego ma skutki prawomocnego orzecze
nia sądowego (art. 259 § 3 p.p.s.a.).
760 Przyznane prawo pomocy może być cofnięte w całości lub w części, jeżeli się
okaże, że okoliczności, na których podstawie je przyznano, nie istniały lub prze
stały istnieć. O cofnięciu przyznania prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd
administracyjny na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
761 Przyznanie prawa pomocy wygasa ze śmiercią strony, która je uzyskała.

Rozdział XXIV
POSTĘPOWANIE PRZED WOJEWÓDZKIM SĄDEM

ADMINISTRACYJNYM
1. Wszczęcie ogólnego postępowania

Wszczęcie ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego jest oparte na zasadzie 762
skargowości. Postępowanie to bowiem może być wszczęte wyłącznie na podstawie
skargi złożonej przez legitymowany podmiot. Zasadę skargowości expressis verbis
ustanawiała ustawa o NSA, stanowiąc w art. 33 ust. 1: „Sąd wszczyna postępowanie na
podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot”.
Takiej zasady expressis verbis nie ustanawia Prawo o postępowaniu przed sądami
O administracyjnymi. Wprawdzie art. 63 brzmi: „Jeżeli ustawy tak stanowią, po
stępowanie sądowe wszczyna się na wniosek”, regulacji art. 63 nie można jednak od
nieść do wszczęcia ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego, które jest
wszczynane na podstawie skargi. Za taką wykładnią przemawia to, że Prawo o postę
powaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie rozgranicza czynności procesowe
dokonane w formie skargi i czynności procesowe dokonane w formie wniosku
(np. wniosek strony o wyłączenie sędziego, o ustanowienie kuratora, o ukaranie grzyw
ną, o przywrócenie terminu, o przyznanie prawa pomocy, o przeprowadzenie postę
powania mediacyjnego, o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,
o zawieszenie postępowania, o uzasadnienie wyroku, o sprostowanie, uzupełnienie
wyroku, wykładnię wyroku, postanowienia, zarządzenia, o stwierdzenie prawomoc
ności orzeczenia, o zwrot kosztów postępowania). Wniosek składany jest bezpośrednio
do sądu. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie
stanowi inaczej (art. 64 p.p.s.a.).
Zrezygnowanie z ustanowienia expressis verbis zasady skargowości trudno ocenić po

zytywnie; jest tu wyraźny wpływ rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania cy
wilnego. Brak jednak rozwiązań przyznających sądowi administracyjnemu w zakresie
wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego możliwości podjęcia tego postę-
560 Rozdział XXIV. Postępowanie przed wojewódzkim sądem...
powania z urzędu oznacza bezwzględne obowiązywanie zasady skargowości. Dopusz

czalność działania przez sąd administracyjny z urzędu jest expressis verbis uregulowana
w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. wszczęcie postępo
wania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt - art. 289 § 2).
Przyjęcie zasady skargowości ma tę konsekwencję prawną, że wszczęcie ogólnego po

stępowania sądowoadministracyjnego może nastąpić tylko na żądanie legitymowane
go podmiotu; braki w tym zakresie oznaczają naruszenie zasady skargowości.
2. Legitymacja do złożenia skargi
763 Według art. 50 p.p.s.a.: „§ 1. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma
w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw
Dziecka oraz organizacja społeczna, w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach
dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu ad
ministracyjnym. § 2. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot,
któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi”. Zgodnie z art. 8 § 3 p.p.s.a.
legitymację do wniesienia skargi ma Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców.
Konstrukcja legitymacji do wniesienia skargi nie jest jednolita co do przesłanek ma

terialnych. Dotyczy to zarówno rozwiązań przyjętych w Prawie o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi, jak i w ustawach szczególnych. Klasyfikację w tym zakresie
można oprzeć na rodzaju chronionego interesu. Na podstawie tego kryterium można
wyróżnić:
1) legitymację do złożenia skargi na podstawie ochrony interesu prawnego (indywi
dualnego);
2) legitymację opartą na podstawie ochrony interesu publicznego;
3) legitymację opartą na ochronie interesu społecznego;
4) legitymację do złożenia skargi, której konstrukcja nie jest oparta na ochronie żad
nego z wywiedzionych w przepisach prawa interesów indywidualnych, publicz
nych, społecznych.
764 Legitymacja do złożenia skargi na podstawie ochrony interesu prawnego.

Według art. 50 § 1 p.p.s.a.: „Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto
ma w tym interes prawny [...]”. Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium
interesu prawnego oznacza, że zarówno akt lub czynność, jak i w tym zakresie bez
czynność lub przewlekłość zaskarżona przez wnoszącego skargę muszą dotyczyć jego
interesu prawnego. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie chroniony interes
prawny, przesądza przepis prawa. Mogą to być przepisy zawarte w ustawach mate-
rialnoprawnych, procesowych, ale też i ustrojowych. Na przykład legitymację do za
skarżenia decyzji o pozwoleniu (odmowie) na budowę wyznaczą przepisy Prawa bu-
2. Legitymacja do złożenia skargi 561
do wlanego. Na podstawie przepisów prawa procesowego legitymację do złożenia skar

gi będzie miała osoba, która nie jest stroną, a organ administracji publicznej skierował
do niej decyzję (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 5 o.p.). Podstawę do ustalenia
interesu prawnego mogą stanowić też ustawy ustrojowe (np. legitymacja radnego do
zaskarżenia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, legitymacja starosty,
marszałka województwa, członka zarządu powiatu, zarządu województwa o odwoła
niu).
Sąd będzie musiał ustalić wystąpienie związku pomiędzy przepisem prawa a zaskar
żonym działaniem, bezczynnością lub przewlekłością postępowania organu wykonu
jącego administrację publiczną. Związek ten musi być bezpośredni w tym znaczeniu,
że zaskarżone działanie, bezczynność, przewlekłość postępowania dotyczy uprawnie
nia lub obowiązku wnoszącego skargę. Ustalenie tego związku wymaga zazwyczaj roz
poznania skargi. Konieczność wykazania tego związku ma wpływ na ocenę przyjętej
koncepcji legitymacji skarżącego.
Wniesienie skargi rodzi obowiązek sądu do rozpoznania interesu skarżącego, co 765

uzasadnia ocenę przyjętego rozwiązania prawnego jako subiektywnej koncepcji legi
tymacji skarżącego. Jeżeli w skardze powołuje się skarżący na swój interes prawny, sąd
jest obowiązany rozpoznać skargę, co oznacza, że brak związku zaskarżonego działania
(bezczynności, przewlekłości) z interesem skarżącego jest podstawą do oddalenia skar
gi (art. 151 p.p.s.a.). Dopuszczalność odrzucenia skargi należy ograniczyć tylko do
przypadków, gdy skarżący nie powołuje się na swój interes prawny, a np. na brak
obiektywnej zasadności zaskarżonego działania, bezczynność lub przewlekłość postę
powania (np. sąsiad składa skargę na przyznanie świadczeń pomocy społecznej, na
umorzenie czy rozłożenie na raty zaległości podatkowej). Oczywisty brak związku
działania (bezczynności, przewlekłości) z interesem wnoszącego skargę jest podstawą
do jej odrzucenia. Taka wykładnia - oddalenia skargi w razie braku legitymacji do
zaskarżenia do sądu administracyjnego, a nie odrzucenia skargi - wynika z przyjętej
regulacji art. 58 § 1 p.p.s.a., która przewiduje orzeczenie o odrzuceniu skargi z przyczyn
przedmiotowych oraz podmiotowych dotyczących braku zdolności sądowej albo zdol
ności procesowej oraz braków formalnych. Powoduje to, że po rozpoznaniu interesu
prawnego przyjmuje się wyrok o oddaleniu skargi. Wprowadzenie jednak rozstrzyg
nięcia o odrzuceniu skargi wyłączyłoby wątpliwości co do zakresu prawomocności
i zakresu rei iudicatae. Takiej treści rozstrzygnięcie - orzeczenie o odrzuceniu skargi -
wprowadziła ustawa z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi, dodając pkt 5a do art. 58 § 1 p.p.s.a., ale w ograniczonym
zakresie.
Legitymacja jednostki broniącej własnego interesu prawnego nie jest ograniczona

przesłanką naruszenia interesu prawnego działaniem, bezczynnością lub przewlekłoś
cią postępowania organu wykonującego administrację publiczną.
Zarówno art. 50 § 1, jak i art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowią o interesie prawnym skar
żącego. Nie można zatem ograniczyć legitymacji skarżącego tylko do zaskarżenia dzia
łania, bezczynności lub przewlekłości postępowania naruszających interes skarżącego
(aktów negatywnych, nakładających obowiązki). Inne rozwiązanie przyjmują ustawy
samorządowe, które stanowią, że legitymację do złożenia skargi do sądu ma każdy
podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub za
rządzeniem organów samorządu terytorialnego lub bezczynnością samorządu teryto
rialnego w zakresie czynności nakazanych prawem lub gdy podejmowane czynności
prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich (art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w.,
art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 u.s.p., art. 101 ust. 1 i art. lOla u.s.g.). Artykuł 87 ust. 3 u.s.p.
i art. 101 ust. 2a u.s.g. stanowią, że skargę można wnieść w imieniu własnym lub re
prezentując grupę mieszkańców powiatu, gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.
Takie też rozwiązanie przyjmuje ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w wo
jewództwie, według której legitymację do złożenia skargi na akt prawa miejscowego
ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym przepisem.
Ograniczenie legitymacji przesłanką naruszenia interesu prawnego ma znaczenie dla

dojścia jednostki do obrony na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Istot
ną zmianę wprowadziła ustawa z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi, dodając pkt 5a do art. 58 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu:
„Sąd odrzuca skargę: [...] jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na
uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie
do wymagań przepisu szczególnego [...]”. Sąd administracyjny, stwierdzając, że nie
został naruszony interes prawny, zatem po rozpoznaniu, czy doszło do naruszenia
interesu prawnego wnoszącego skargę, nie będzie oddalał skargi, a skargę odrzuci.
Następuje to w fazie rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Wprowadzenie
formy odrzucenia, a nie oddalenia skargi będzie miało znaczenie dla ustalenia powagi
rzeczy osądzonej, albowiem oznacza, że sąd nie poddał kontroli zaskarżonego aktu
(uchwały, zarządzenia), co wyłączy wątpliwości co do dopuszczalności zaskarżenia
przez inne jednostki. Ma to dużą wagę przy zaskarżeniu zwłaszcza aktów prawa miej
scowego, które wiąże każdego, a tym samym krąg osób, które mogą domagać się
ochrony naruszonego interesu prawnego, nie jest ograniczony. Nie zamknie to jednak
jednostce możliwości obrony przez zaskarżenie postanowienia o odrzuceniu skargą
kasacyjną.
766 Na konstrukcji ochrony interesu prawnego oparta jest legitymacja wspólnot

samorządowych do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych. Na podstawie
ustaw samorządowych i ustaw odrębnych legitymację do złożenia skargi mają:
1) województwo, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały na
ruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę
lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 86 ust. 3 u.s.w.). Do złożenia
skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, dotyczące uchwały sejmiku województwa, po
upływie kadencji sejmiku, jest uprawniony sejmik województwa następnej kadencji

w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego sejmiku (art. 86 ust. 2a u.s.w.);
2) powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompe
tencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który
podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 85 ust. 3 u.s.p.).
Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, dotyczące uchwały rady powiatu,
doręczone po upływie kadencji rady, jest uprawniona rada powiatu następnej ka
dencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady (art. 85 ust. 3a
u.s.p.);
3) gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kom
petencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarzą
dzenie organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze
(art. 98 ust. 3 u.s.g.). Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego,
dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, jest upraw
niona rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewod
niczącego rady (art. 98 ust. 3a u.s.g.). Legitymacja do zaskarżenia innych aktów
nadzoru wypływa z art. 50 § 1 p.p.s.a., jeżeli województwo, powiat, gmina wykaże,
że akt ten narusza ich interes prawny.
Kontrowersyjną kwestią w orzecznictwie sądowym jest przyznanie legitymacji do zło 767

żenia skargi przez wspólnoty samorządowe (gminę, powiat, województwo) wtedy, gdy
decyzję w I instancji wydał organ wspólnoty samorządowej (wójt, burmistrz, prezydent
miasta, starosta, marszałek województwa).
W orzecznictwie sądu administracyjnego wyłączono możliwość składania w ta

© kich przypadkach skarg. Od tej linii orzecznictwa odstąpiono w wyroku NSA,
w którym przyjęto: „W ocenie Sądu należy rozróżnić gminę jako podmiot samorządu
terytorialnego wykonujący powierzone jej funkcje z zakresu zaspokajania wszelkich
potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym zarządu należącej do tej gminy majątku, od
uprawnień jej organów do sprawowania administracji publicznej w ramach przyzna
nego im władztwa administracyjnego (imperium) w drodze rozstrzygnięć administra
cyjnych spraw indywidualnych. Wydając w [...] sprawie decyzję w pierwszej instancji
wójt gminy W. skorzystał z przyznanego mu jako organowi gminy władztwa admini
stracyjnego. Nie stoi to jednak [...] na przeszkodzie podejmowaniu przez gminę
W. czynności przysługujących stronie tego postępowania, tj. podmiotowi będącemu
właścicielem budynku, w którym znajduje się lokal objęty postępowaniem w sprawie
o zameldowanie”1. Rozpatrując rewizję nadzwyczajną, Sąd Najwyższy przyjął: „Pod
miotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Na-
1 Zob. wyrok SN z 7.06.2001 r. (III RN 104/00, OSNAP1US 2002/1, poz. 4) w sprawie z rewizji
nadzwyczajnej złożonej od wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach. Takie też stanowisko przyjął
SN w wyroku z 9.11.2001 r. (III RN 189/01, OSNAPiUS 2002/8, poz. 177): „Miasto na prawach powiatu,
którego prezydent wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną, działając jako starosta wykonujący
zadania z zakresu administracji rządowej, ma prawo skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego
w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, której jest właścicielem. Zarząd miasta jest organem
czelnym Sądzie Administracyjnym [...] jest gmina mająca interes prawny we wniesieniu
skargi do sądu administracyjnego, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał wójt
tej gminy”.
Odstąpienie od dotychczasowej jednolitej linii orzecznictwa jest wysoce kontrower

syjne. Prowadzi ono do pomieszania ról procesowych. Nie można bowiem nie zau
ważyć, że wspólnota samorządowa nie jest zdolna do wyrażenia woli co do zaskarżenia
działania organów wykonujących administrację publiczną (jedynym sposobem byłoby
przeprowadzenie referendum lokalnego co do zaskarżenia do sądu działania, bezczyn
ności lub przewlekłości), a wolę tę wyraża organ, który podjął zakwestionowane w toku
instancji działanie. Prowadzi to do przeciwstawienia samorządowi terytorialnemu -
interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorial
nego. Wspólnoty samorządowe mają dostateczne sposoby zapewnienia ochrony ich
interesu prawnego przez choćby zapewnienie odpowiedniej obsady personalnej orga
nów i pracowników urzędu. Taka linia orzecznictwa prowadzi też do tego, że gminie
należałoby przyznać status strony praktycznie w każdym postępowaniu administra
cyjnym (np. w sprawie przyznania zasiłku celowego, pokrywanego ze środków gminy),
a w następstwie przyjąć, że organ, który wydał decyzję w I instancji, mógłby już jako
reprezentant gminy wnieść od niej odwołanie.
W demokratycznym państwie prawnym nie można przyjąć koncepcji władczego

O orzekania przez jedną stronę o prawach drugiej strony. Układ taki jest dopusz
czalny tylko w ramach równości stron, a zatem gdyby wyłączyć władczość działania
organów wspólnoty samorządowej, co oznaczałoby pozbawienie kompetencji do wy
konywania administracji publicznej. Z tego względu zrezygnowano z konstrukcji wy
łączenia gminy z postępowania*2.
Mieszanie ról procesowych jest w demokratycznym państwie prawnym niedopusz

czalne. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzi to do rozpoznawania
sporu o zgodność z prawem działania (bezczynności lub przewlekłości) pomiędzy or
ganami administracji publicznej orzekającymi w I a II instancji. W relacji wspólnota
samorządowa - jednostka należy wyżej stawiać potrzebę ochrony interesu jednostki,
ponieważ w przeciwnym razie jest to powrót do koncepcji państwa socjalistycznego,
w którym interes społeczny miał przewagę nad interesem indywidualnym3.
uprawnionym do wniesienia tej skargi, natomiast prezydent może reprezentować gminę na podstawie
pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd”.
2 Ustawa z 24.05.1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego dodała art. 27a,
który stanowił: „§ 1. Organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest
gmina. § 2. W przypadku określonym w § 1 sprawę załatwia organ innej gminy wyznaczony przez:
1) kolegium odwoławcze przy sejmiku - w sprawach należących do zadań własnych gminy, 2) wojewoda -
w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej”. Artykuł 27a został skreślony
ustawą z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570).
3 Zob. w tym zakresie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29.10.2009 r. (K 32/08, Dz.U. Nr 187,
poz. 1456), orzekający o zgodności art. 50 § 1 p.p.s.a. z art. 165 Konstytucji RP.
Te spory co do przyznania wspólnocie samorządowej prawa do złożenia skargi, w razie

gdy decyzję wydał organ wspólnoty, są ciągle aktualne. Wyrazem tego była potrzeba
podjęcia przez NSA uchwały z 16.02.2016 r. (I OPS 2/15, LEX nr 1976314): „Powiat
nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania
od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością
powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 1 la
ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i rea
lizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [...] oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia
5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym [...]”.
Skarżący skutecznie może złożyć skargę, gdy ma zdolność sądową i zdolność

O procesową (na ten temat zob. pkt 2).
Do szczególnych rozwiązań w zakresie legitymacji do złożenia skargi do sądu 768
O należy rozwiązanie przyznające legitymację do złożenia skargi Rzecznikowi
Praw Obywatelskich, któremu przysługuje skarga ochraniająca prawa i wolności czło
wieka i obywatela. Zgodnie z art. 208 ust. 1 Konstytucji RP: „Rzecznik Praw Obywa
telskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji
oraz w innych aktach normatywnych”. Legitymacja Rzecznika Praw Obywatelskich
jest powiązana zatem z ochroną interesu prawnego, choć nie jest to interes własny
Rzecznika, a jednostki, której prawa i wolności zostały naruszone działaniem, bez
czynnością lub przewlekłością postępowania organu wykonującego administrację pub
liczną.
Kwestią kontrowersyjną był zakres legitymacji Rzecznika Praw Obywatelskich,

©a mianowicie to, czy służy mu legitymacja tylko w sprawach dotyczących osób
fizycznych, czy też zakres ten obejmuje i inne podmioty (osoby prawne). W postano
wieniu z 18.01.2002 r. (III RN 199/00)4, Sąd Najwyższy przyjął: „Rzecznik Praw Oby
watelskich nie jest uprawniony do wniesienia rewizji nadzwyczajnej od wyroku Na
czelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi spółki akcyjnej na decyzję or
ganu podatkowego” (art. 208 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 2 oraz art. 14 pkt 8
ustawy z 15.07.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich5).
Inne stanowisko przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z 5.04.2002 r. (III RN

© 133/01)6, w którym podkreślił: „w sensie podmiotowym, działalność Rzecznika
Praw Obywatelskich obejmuje te podmioty prawne, które korzystać mogą z konsty
tucyjnie gwarantowanych wolności i praw podstawowych. Oznacza to, że obejmuje
ona: po pierwsze - wszystkie osoby fizyczne, w każdym wypadku w zakresie konsty
tucyjnie gwarantowanych im wolności lub praw («człowieka i obywatela»), a więc nie
tylko obywateli Rzeczypospolitej Polskiej; po drugie - korporacje prawa prywatnego,
OSNAPiUS 2002/11, poz. 258.

Dz.U. z 2018 r. poz. 2179 ze zm.
OSNAPiUS 2002/12, poz. 281.
tzn. tworzone na zasadzie dobrowolności zarówno korporacje osobowe (czyli organi

zacje osób fizycznych - np. stowarzyszenia, związki zawodowe, partie polityczne lub
inne organizacje społeczne, które stanowią organizacyjno-prawną formę realizacji
przysługujących jednostce tzw. kolektywnych wolności lub praw - np. gwarantowanej
w art. 58 Konstytucji RP wolności zrzeszania się), jak i korporacje o charakterze ma
jątkowym (np. spółki prawa handlowego, fundacje); po trzecie - inne osoby prawne
(np. korporacje publicznoprawne typu samorządu zawodowego), ale jedynie w takim
zakresie, w jakim (stosownie do ich charakteru - celu ich utworzenia i zakresu działa
nia) mogą mieć do nich odpowiednie zastosowanie konstytucyjne gwarancje podsta
wowych wolności i praw człowieka i obywatela (np. konstytucyjna gwarancja prawa
własności - art. 64 Konstytucji RP). Jakkolwiek więc, zarówno w art. 208 ust. 1 Kon
stytucji RP, jak i w przepisach ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich (w szczegól
ności w art. 1 ust. 2-3, a także w art. 9, art. 14 pkt 1, art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 17a
oraz art. 18 tej ustawy) mowa jest o konstytucyjnie gwarantowanych «wolnościach
i prawach człowieka i obywatela» oraz pomimo tego, że w Konstytucji RP brak jest
wyraźnego postanowienia, które (w zakresie, w jakim to jest możliwe) nakazywałoby
odpowiednie stosowania konstytucyjnych gwarancji podstawowych «wolności i praw
człowieka i obywatela» także w odniesieniu do podmiotów prawa niebędących osobami
fizycznymi, należy stanąć na stanowisku, że tylko taka - przedstawiona wyżej - inter
pretacja przepisów Konstytucji RP i w konsekwencji także tak szeroko rozumiana
kompetencja Rzecznika Praw Obywatelskich jest zgodna z wyrażoną w art. 2 Konsty
tucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego”.
Należałoby opowiedzieć się za wykładnią rozszerzającą legitymację Rzecznika Praw

Obywatelskich. Przy szerokim oparciu legitymacji prokuratora do występowania
w ochronie obiektywnego porządku prawnego dla zapewnienia równowagi w ochronie
interesu publicznego i interesu indywidualnego jest wymagana rozszerzająca wykład
nia przepisów prawa wyznaczających zakres podmiotowy interesów, dla których
ochrony Rzecznik Praw Obywatelskich może podejmować środki zaskarżenia. Taka
wykładnia ma znaczenie dla określenia legitymacji Rzecznika Praw Obywatelskich do
złożenia skargi do sądu administracyjnego.
Do szczególnych rozwiązań dotyczących legitymacji do wniesienia skargi opartej na

ochronie interesu indywidualnego zaliczyć należy także rozwiązanie przyznające legi
tymację Rzecznikowi Praw Dziecka. Występuje bowiem ze skargą, jeżeli według jego
oceny wymaga tego ochrona praw dziecka, a zatem konieczność ochrony indywidu
alnego interesu prawnego. Do tej grupy podmiotów należy zaliczyć Rzecznika Małych
i Średnich Przedsiębiorców. Ma bowiem legitymację, gdy zachodzi potrzeba ochrony
prawa mikroprzedsiębiorcy, małego lub średniego przedsiębiorcy.
769 XX Legitymacja oparta na ochronie interesu publicznego. Jedną z podstawowych

zasad przyjętych w Konstytucji RP jest zasada praworządności. Według art. 7:
„Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Gwarancją
służącą realizacji tej konstytucyjnej zasady jest przyznanie legitymacji do zaskarżenia

do sądu administracyjnego niezgodnego z prawem działania, bezczynności lub prze
wlekłości postępowania organu wykonującego administrację publiczną. Działanie
zgodne z prawem realizuje ochronę interesu publicznego wyrażonego w przepisach
prawa, stąd dla uporządkowania rozważań można z pewnym uproszczeniem przyjąć
taką konstrukcję legitymacji do złożenia skargi.
Opierając się na ochronie interesu publicznego, legitymację do złożenia skargi do

sądu administracyjnego ma:
1) prokurator. Prokurator wnosi skargę ze względu na potrzebę ochrony obiektyw
nego porządku prawnego, z tego względu w skardze powinien wywieść naruszenie
prawa (art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Nie musi jednak wykazać negatywnych następstw
naruszenia przepisów prawa dla określonych interesów. Ograniczenie legitymacji
prokuratora może wynikać z przepisów szczególnych. Prokurator nie ma legity
macji do zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych. Ustawy samorządowe przyznają
bowiem legitymację do zaskarżania rozstrzygnięcia nadzorczego wspólnotom sa
morządowym (gminie, powiatom, województwom);
2) organ nadzoru - na uchwałę organu województwa (art. 82c ust. 1 u.s.w.), na
uchwałę organu powiatu (art. 81 ust. 1 u.s.p.), na uchwałę lub zarządzenie organu
gminy, związku, porozumienia międzygminnego (art. 93 ust. 1 i art. 99 ust. la
u.s.g.). Legitymacja do złożenia skargi przysługuje organowi nadzoru, po upływie
30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym ustawami
samorządowymi;
3) starosta - na uchwałę organu spółki wodnej, jeżeli w terminie nie dłuższym niż 30
dni od dnia doręczenia uchwały nie wydał decyzji orzekającej o nieważności
uchwały w całości lub części (art. 462 ust. 8 ustawy - Prawo wodne7).
4) organ nadzoru nad samorządem zawodowym. Takie rozwiązanie przyjmuje
art. 12 ust. 2 ustawy z 15.12.2000 r. o samorządach zawodowych architektów, in
żynierów budownictwa8, który przyznaje legitymację do zaskarżenia do sądu ad
ministracyjnego uchwał organów Krajowych Izb ministrowi właściwemu do spraw
budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnic
twa;
5) na takiej konstrukcji oparta jest legitymacja do złożenia skargi, przyjęta w art. 254
ustawy z 30.06.2000 r. - Prawo własności przemysłowej9. Artykuł ten stanowi: „Na
prawomocne orzeczenie Urzędu Patentowego, kończące postępowanie w sprawie,
a rażąco naruszające prawo, Prezes Urzędu Patentowego, Prokurator Generalny
Rzeczypospolitej Polskiej oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skar
gę do sądu administracyjnego w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie
orzeczenia”.
7 Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.

8 Dz.U. z 2019 r. poz. 1117.
’ Dz.U. z 2017 r. poz. 776 ze zm.
770 XX Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie ochrony interesu społecznego.

V Legitymację do złożenia skargi wywiedzioną z racji ochrony interesu społecznego
mają podmioty, których udział w ochronie interesu społecznego jest określony
wprost w przepisach prawa. Tak jest z organizacją społeczną. W innych przypadkach
z celów, do jakich powołana jest dana instytucja prawna, można jedynie wyprowadzić
elementy ochrony interesu społecznego, choć czyni się to raczej w celu uporządkowania
wywodów, a nie z powodu rozwiązań prawnych przyjętych expressis verbis w przepi
sach prawa.
Do podmiotów, których legitymacja do złożenia skargi jest oparta na ochronie interesu

społecznego, należy zaliczyć:
1) organizację społeczną. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. organizacja społeczna może
występować w postępowaniu sądowym, broniąc własnego interesu prawnego oraz
w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych
innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W pierwszym
przypadku założenia legitymacji organizacji społecznej są oparte na zasadach ogól
nych, a zatem jest legitymowana tak jak każdy podmiot mający zdolność sądową
do wniesienia skargi na działanie, bezczynność lub przewlekłość postępowania or
ganu wykonującego administrację publiczną, jeżeli dotyczy ono jej interesu praw
nego.
W drugim przypadku założenia konstrukcji legitymacji organizacji społecznej
oparte są na przesłankach ograniczających tę legitymację. W porównaniu z roz
wiązaniem przyjętym w art. 33 ust. 2 ustawy o NSA, która przyznawała organizacji
społecznej legitymację do złożenia skargi w zakresie jej statutowej działalności,
w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób jest to znaczne ograni
czenie. Istnieją dwie przesłanki ograniczające legitymację organizacji społecznej do
złożenia skargi. Pierwszą stanowi ograniczenie udziału w postępowaniu admini
stracyjnym. Takie ograniczenie powoduje, że organizacja społeczna ma legitymację
do złożenia skargi na decyzje administracyjne, postanowienia, ponieważ tylko te
akty podejmowane są w postępowaniu administracyjnym, w którym ma przyznane
prawo do udziału organizacja społeczna. Określając zakres zaskarżalnych aktów
podjętych w postępowaniu, należy podkreślić, że udział w postępowaniu organi
zacji społecznej reguluje Kodeks postępowania administracyjnego w art. 31, a w po
stępowaniu podatkowym - art. 133a o.p. Przepisy Kodeksu, ustanawiając zakres
przedmiotowego udziału organizacji społecznej, określają też cel udziału wtedy,
„gdy przemawia za tym interes społeczny”, a w postępowaniu podatkowym wtedy,
„gdy przemawia za tym interes publiczny”. Druga przesłanka to udział organizacji
społecznej w postępowaniu administracyjnym (podatkowym). Organizacja spo
łeczna ma legitymację do złożenia skargi tylko pod warunkiem, że została dopusz
czona w formie postanowienia do udziału w postępowaniu. Dopuszczenie przez
organ administracji publicznej nie przesądza legitymacji organizacji społecznej do
złożenia skargi do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny ocenia, czy speł
nione są przesłanki legitymacji organizacji społecznej, określone w art. 50 § 1
p.p.s.a. Jeżeli przesłanki te nie są spełnione, sąd administracyjny odrzuci skargę

organizacji społecznej.
Takie odesłanie do udziału w postępowaniu administracyjnym powoduje, że legi
tymację do złożenia skargi mają organizacje społeczne w zakresie określonym
w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a.
Legitymację do złożenia skargi opartą na ograniczeniu przedmiotowym mają or
ganizacje ekologiczne. Według art. 43 ust. 3 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu
informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie śro
dowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko10: „Organizacji ekologicznej
służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wy
magającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi
tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postę
powaniu wymagającym udziału społeczeństwa”.
Legitymacji nie mają na tej podstawie jednostki pomocnicze wspólnot samorzą
dowych (sołectwo, osiedle, dzielnica); ustawy samorządowe nie przyznają im prawa
do udziału w postępowaniu administracyjnym;
2) podmiot, którego legitymację można wywieść z ochrony interesu społecznego,
którym jest inicjator referendum lokalnego (obywatel, grupa obywateli, organi
zacja polityczna lub społeczna) zarówno na uchwałę organu stanowiącego samo
rządu terytorialnego odrzucającego wniosek w sprawie przeprowadzenia referen
dum, jak i na niedotrzymanie ustawowego terminu oraz na postanowienie woje
wódzkiego komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie refe
rendum, a także na niedotrzymanie ustawowego terminu (art. 20 ust. 1, art. 26 ust. 1
ustawy z 15.09.2000 r. o referendum lokalnym)11;
3) redaktora naczelnego, zgodnie z ustawą z 26.01.1984 r. - Prawo prasowe12. Zgod
nie z klasycznymi klasyfikacjami środki masowego przekazu (prasa, radio, telewi
zja) mają sprawować kontrolę społeczną i z tego względu legitymację redaktora
naczelnego można zaliczyć do opartej na przesłankach ochrony interesu społecz
nego, choć nie można zapominać, że otrzymanie informacji jest niezbędne do wy
konywania zawodu dziennikarza, co łączy się z elementami interesu indywidual
nego.
Legitymacja do złożenia skargi, której konstrukcja nie opiera się na ochronie inte- 771
resu prawnego, publicznego, społecznego. Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa
z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej13. Według art. 2 tej ustawy: „1. Każ
demu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej [...].
2. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania
interesu prawnego lub faktycznego”. Sąd administracyjny nie może zatem w tym przy
padku badać interesu wnoszącego skargę.
10 Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.

11 Dz.U. z 2019 r. poz. 741.
12 Dz.U. z 2018 r. poz. 1914.
13 Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.
Żądanie informacji publicznej złożone władzy publicznej lub innemu pod

O miotowi wykonującemu zadania publiczne daje legitymację do złożenia skar
gi do sądu.
3. Przesłanki dopuszczalności skargi do sądu

administracyjnego
772 Dopuszczalność drogi postępowania przed sądem administracyjnym jest obwaro

wana wieloma ograniczeniami, do których należy właściwość sądu administracyjnego,
co jest uzasadnione podziałem kompetencji sprawowania wymiaru sprawiedliwości
przez Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne, sądy wojskowe. Do tego
rodzaju ograniczeń należy zaliczyć konstrukcję legitymacji do złożenia skargi do sądu,
która oznacza, że dostępu do tej drogi postępowania skutecznie mogą żądać tylko pod
mioty, którym jest przyznana ta legitymacja.
Do tego też rodzaju ograniczeń należy zaliczyć przesłankę dopuszczalności skargi,

a mianowicie przesłankę wyczerpania obrony na drodze postępowania.
773 Przesłanka wyczerpania obrony na drodze administracyjnej. Ustawa z 7.04.2017 r.

o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych
ustaw wprowadziła istotne zmiany ograniczające dopuszczalność skargi do sądu ad
ministracyjnego przesłanką wyczerpania obrony na drodze administracyjnej. Dla wy
znaczenia granic jej obowiązywania należy uwzględnić regulację art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.
Według art. 52 § 1 p.p.s.a.: „Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia,

jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie
[...]”, § 2 tego artykułu stanowi zaś: „Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy
rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak
zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie”.
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. „Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie

postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego
organu”. Środki zaskarżenia służące w postępowaniu są przesłanką zaskarżenia aktów
wydawanych w trybie postępowania administracyjnego, ogólnego lub szczególnego,
a zatem decyzji i postanowień oraz bezczynności i przewlekłości postępowania. W za
kresie skarg do sądu administracyjnego na inne akty, czynności (akty indywidualne,
akty prawa miejscowego, uchwały, zarządzenia organów wspólnot samorządowych),
które nie są objęte trybem postępowania administracyjnego regulowanego przepisami
prawa procesowego administracyjnego, podatkowego, nie obowiązuje przesłanka wy
korzystania środków zaskarżenia, ponieważ takie środki w procedurach podejmowania
tych aktów nie obowiązują.
3. Przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego 571
Konstrukcja przesłanki wykorzystania środków zaskarżenia nie jest jednolita, a to z te

go względu, że art. 52 § 1 p.p.s.a. przyjmuje zastrzeżenie, iż obowiązuje, jeżeli służyły
skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Należy zatem wyróżnić dwie sytuacje:

1) gdy przepisy prawa procesowego regulują środki zaskarżenia od decyzji, postano
wienia, bezczynności, przewlekłości w postępowaniu administracyjnym;
2) gdy przepisy prawa procesowego nie przyznają prawa do zaskarżenia w postępo
waniu administracyjnym (np. postanowienia wydane w stadium wstępnym postę
powania odwoławczego - art. 134 k.p.a., art. 228 § 1 i 2 o.p.).
W sytuacji pierwszej przesłanką dopuszczalności skargi na decyzje, postanowienia,

bezczynność lub przewlekłość postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia.
Pojęcie środków zaskarżenia nie występuje w prawie procesowym. Pojęciem tym nie
posługuje się bowiem ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani też Ordynacja
podatkowa, ale posługuje się nim doktryna, obejmując nim zarówno środki służące
w toku instancji (odwołanie, wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, zażalenie),
jak i w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego czy podatkowego
(żądanie wznowienia postępowania, żądanie stwierdzenia nieważności, żądanie uchy
lenia bądź zmiany decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną). Tak
szerokie pojęcie środków zaskarżenia nie obowiązuje jednak w postępowaniu sądo-
woadministracyjnym. Według art. 52 § 2 p.p.s.a.: „Przez wyczerpanie środków zaskar
żenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskar
żenia, taki jak zażalenie, odwołanie, ponaglenie, przewidziany w ustawie”.
W sytuacji drugiej, gdy przepis prawa procesowego nie przyznaje prawa do odwołania,
zażalenia, ponaglenia (art. 37 § 1 k.p.a., art. 141 § 1 o.p.), skarga do sądu administra
cyjnego służy bez konieczności podjęcia obrony przed organem wykonującym admi
nistrację publiczną.
Wyczerpanie środków zaskarżenia nie jest przesłanką obowiązującą wtedy, gdy

O skargę do sądu administracyjnego wnoszą prokurator, Rzecznik Praw Obywa
telskich, Rzecznik Praw Dziecka. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA
z 10.04.2006 r. (I OPS 6/05, ONSAiWSA 2006/3, poz. 68, LEX nr 182498), przyjęto:
„Obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym
przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w [...] art. 52
§ 1 ustawy [...] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [...] - odnosi
się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym”.
Rola wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako przesłanki dopuszczalności

skargi do sądu administracyjnego. Do środków zaskarżenia w postępowaniu admi
nistracyjnym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zaliczają wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Ustawa z 7.04.2017 r. o zmianie
ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw nie

przyjmuje wykorzystania tego środka zaskarżenia jako przesłanki otwierającej do
puszczalność skargi do sądu administracyjnego na decyzje podlegające zaskarżeniu
w postępowaniu administracyjnym w tym niedewolutywnym trybie. Według art. 52
§ 3 p.p.s.a.: „Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał
decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na
tę decyzję bez skorzystania z tego prawa”. Obowiązuje jednak pierwszeństwo obrony
w trybie postępowania administracyjnego. Stanowi o tym expressis verbis art. 54a
p.p.s.a. „Jeżeli przed przekazaniem sądowi skargi jednej ze stron postępowania admi
nistracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem
o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów art. 54 § 2-4 nie stosuje się. Organ rozpo-
znaje tę skargę jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym niezwłocznie za
wiadamia stronę wnoszącą skargę” (§ 1). „Jeżeli po przekazaniu sądowi skargi jednej
ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się
do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy organ niezwłocznie zawiada
mia o tym sąd. Sąd niezwłocznie przekazuje skargę wraz z aktami sprawy temu orga
nowi. Przepis § 1 zdanie drugie stosuje się” (§ 2).
Rozwiązanie odchodzące od wykorzystania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy

jako przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, nie obowiązuje
w zakresie skarg na decyzje konsula, od których nie przysługuje odwołanie. Zgodnie
z art. 52 § 3 infine p.p.s.a.: „[...] Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu,
który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje
stronie, gdy organem, który wydał decyzję, jest konsul”.
775 Pierwszeństwo obrony na drodze administracyjnej jako przesłanka dopuszczal

ności skargi. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przyjmuje
rozwiązania o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego z powodu tego,
że toczy się postępowanie w celu uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności aktu
albo innej czynności. Konieczne jednak było uregulowanie konsekwencji prawnej
zbiegu dróg weryfikacji aktu lub innej czynności. Dopuszczalność konkurencji wery
fikacji aktu (decyzji, postanowienia) na drodze administracyjnej i na drodze sądowej
powoduje, że strona skarżąca (lub strony) może równocześnie uruchomić te drogi,
składając żądanie o wszczęcie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego
i skargę do sądu administracyjnego. Według art. 56 p.p.s.a.: „W razie wniesienia skargi
do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia,
stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądo
we podlega zawieszeniu”.
776 Weryfikacja na drodze administracyjnej ma pierwszeństwo, jeżeli postępowa-

nie administracyjne zostało wszczęte przed złożeniem skargi. Nie powoduje to
jednak odrzucenia skargi, jedynie zawieszenie postępowania sądowoadministracyjne-
go. Jeżeli jako pierwsze zostało wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne, ma
3. Przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego 573
ono pierwszeństwo. Wynika to z regulacji granic dopuszczalności samokontroli organu

administracji publicznej. Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a.: „Organ, którego działanie, bez
czynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie
swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej
otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ
uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwier
dza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowa
nia miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis
§ 2 stosuje się odpowiednio”.
Po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego granice możliwości podważenia mocy

prawnej działania organu administracji publicznej wyznacza art. 54 § 3 p.p.s.a. Kwestia
dopuszczalności wszczęcia nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego
po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest przedmiotem uchwały
z 5.06.2017 r„ II GPS 1/1714, w której NSA przyjął: „W trakcie postępowania sądo-
woadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany,
uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie
kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej
obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [...] do czasu prawo
mocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego”. Stanowisko to jest
kontrowersyjne ze względu na moc prawomocnego wyroku. Należy wskazać, że sąd
obowiązany jest uwzględnić wadliwość procesową i materialną uzasadniającą zasto
sowanie sankcji wzruszalności i sankcji nieważności. Inną kwestią jest ujawnienie pod
staw wadliwości procesowej po prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Po
zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczalność wszczęcia nad
zwyczajnego trybu postępowania wyznacza moc prawomocnego wyroku sądu admi
nistracyjnego, co wyłącza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
(postanowienia). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dopuszczal
ne na podstawie przesłanek, które ujawniły się po prawomocnym wyroku sądu
(np. prawomocne orzeczenie sądu o fałszywości dowodów, na podstawie których usta
lono istotne okoliczności faktyczne sprawy). Dopuszczalne jest uchylenie, zmiana de
cyzji prawidłowej lub dotkniętej wadliwością niekwalifikowaną z uwagi na oparcie tego
trybu na kryterium oceny celowości zmiany rozstrzygnięcia. Strona skarżąca w razie
równoczesnego uruchomienia trybu nadzwyczajnego oraz postępowania sądowoad
ministracyjnego będzie mogła wybrać drogi weryfikacji przez cofnięcie skargi lub żą
dania umorzenia nadzwyczajnego trybu postępowania ze względu na złożenie skargi
14 ONSAiWSA 2017/5, poz. 73.

4. Wymagania formalne wniesienia skargi

do sądu administracyjnego
777 Rozwiązania prawne wyznaczające wymagania, jakie muszą być spełnione dla sku
tecznego złożenia skargi, mają podstawowe znaczenie do oceny otwarcia jednostce
drogi do sądu.
Do wymagań formalnych skargi do sądu administracyjnego zalicza się wymagania do

tyczące treści i formy, trybu wnoszenia, uiszczenia wpisu od skargi.
778 Treść skargi. Według art. 57 § 1 p.p.s.a.: „Skarga powinna czynić zadość wyma
zy ganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać:
1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności;
2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego postępowa
nia skarga dotyczy;
3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego [zob. na temat wymagań pisma
strony - art. 46 i 47 p.p.s.a. - przyp. aut.].
Szczególne wymogi dotyczą skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podat

kowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą, odmowę wydania
opinii zabezpieczającej. Zgodnie z art. 57a p.p.s.a.: „Skarga na pisemną interpretację
przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpiecza
jącą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej może być oparta wyłącznie na zarzucie
naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaści
wej oceny co do zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny jest
związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną”.
Jeżeli jest kilku skarżących tę samą decyzję, postanowienie, inny akt lub czynność,
bezczynność lub przewlekłość postępowania organu wykonującego administrację pub
liczną, skarga może być wniesiona w jednym piśmie.
W razie gdy jedną skargą zaskarżono różne akty, czynności, bezczynność łub prze
wlekłość postępowania przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg.
779 Forma skargi. Skarga jest pismem procesowym skarżącego, co przesądza, że może być
składana wyłącznie w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego.
Skarga w formie dokumentu elektronicznego wnoszona jest do elektronicznej skrzynki
podawczej organu, którego działalność, bezczynność, przewlekłe prowadzenie postę
powania jest przedmiotem zaskarżenia. Jeżeli skarga została wniesiona w formie do
kumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej organu, organ ten
przekazuje skargę i odpowiedź na skargę sądowi do jego elektronicznej skrzynki po
dawczej.
4. Wymagania formalne wniesienia skargi do sądu administracyjnego 575
Termin do wniesienia skargi. Regulacja terminu do złożenia skargi jest dostosowana 780
do rodzaju skarg. I tak:
- termin do zaskarżenia decyzji, postanowienia, indywidualnej interpretacji podatko
wej, opinii zabezpieczającej lub odmowy wydania opinii zabezpieczającej to termin
30 dni, liczony od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (decyzji,
postanowienia), doręczenia indywidualnej interpretacji podatkowej, opinii zabez
pieczającej lub odmowy wydania opinii zabezpieczającej;
- termin do wniesienia skargi na akty lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4
p.p.s.a., jest również terminem 30-dniowym, liczonym od dnia, w którym skarżący
dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności. W zakresie tego rodzaju
skarg sąd po wniesieniu skargi może uznać, że uchybienie temu terminowi nastąpiło
bez winy skarżącego, i rozpoznać skargę.
Nie unormowano terminu do wniesienia skargi, po zmianach ustawą z 7.04.2017 r.

w przypadku:
- zaskarżalności innych aktów. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia
w sprawie będącej przedmiotem skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.) i nie stanowi inaczej,
skargę można wnieść w każdym czasie. Tak np. ustawy samorządowe nie ograniczają
terminem zaskarżalności aktów prawa miejscowego, nie został też wprowadzony
termin zaskarżalności przez organ nadzoru uchwał samorządu terytorialnego. Usta
wa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie ogranicza terminem
wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego terenowych
organów administracji rządowej;
- zaskarżalności bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania; po wnie
sieniu ponaglenia skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2b p.p.s.a.);
- zaskarżalności bezczynności i przewlekłości co do aktów, o których stanowi art. 3 § 2
pkt 4 p.p.s.a., i przewlekłości wydania pisemnych interpretacji przepisów prawa po
datkowego wydanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczających, od
mowy wydania opinii zabezpieczających (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.) można zaskarżyć
w każdym czasie.
Termin do wniesienia skargi regulują ustawy, które muszą zostać uwzględnione przy
zachowaniu terminu. Na przykład zgodnie z art. 98 u.s.g.: „1. Rozstrzygnięcia organu
nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2
i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu
administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich
doręczenia. 2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć dotyczących
organów związków i porozumień międzygminnych. [...] 3a. Do złożenia skargi na roz
strzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upły
wie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni
od dnia wyboru przewodniczącego rady”.
Ograniczenie terminem zaskarżalności rozstrzygnięcia nadzorczego przyjmuje ustawa

o samorządzie powiatowym (art. 85 ust. 1) i ustawa o samorządzie wojewódzkim
(art. 86 ust. 1).
Termin do wniesienia skargi przez prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub

Rzecznika Praw Dziecka, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzje,
postanowienia, indywidualne interpretacje podatkowe, opinie zabezpieczające, odmo
wę wydania opinii zabezpieczającej, inne akty lub czynności, a zatem termin do za
skarżenia w zakresie określonym w art. 3 §2pkt l-4ap.p.s.a.,to termin sześciu miesięcy
od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej (art. 3 § 2 pkt 1,
2,3 i 4a), a w zakresie innych aktów lub czynności termin do wniesienia skargi wynosi
sześć miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej
wniesienie skargi. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia na akt będący
przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, podmioty te mogą wnieść skargę w każdym
czasie, np. zaskarżyć akt prawa miejscowego.
781 Do obliczania terminu stosuje się przepisy prawa cywilnego. Zgodnie z art. 111
k.c.: „§ 1. Termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia.
§ 2. Jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie
uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło”. Jeżeli
ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za
ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy
(art. 83 § 2 p.p.s.a.). Tak też stanowi art. 115 k.c.
Uchybienie ustawowemu terminowi do złożenia skargi powoduje bezskuteczność

skargi. Przed negatywnymi skutkami uchybienia terminowi strona skarżąca może
bronić się, składając do sądu administracyjnego wniosek o przywrócenie terminu
(art. 86 p.p.s.a.; zob. na ten temat punkt dotyczący terminów). Dla zachowania terminu
należy zachować tryb pośredni wniesienia skargi.
Kwestią wywołującą wątpliwości było zachowanie terminu, gdy skarżący wniósł skargę
bezpośrednio do WSA. W orzecznictwie zostało przyjęte, że warunkiem skuteczności
zachowania terminu jest nadanie przez sąd wniesionej skargi do organu administracji
publicznej w ustawowym terminie do jej wniesienia. Ustawa z 7.04.2017 r. wprowadziła
istotną zmianę. Według dodanego § 4 do art. 53 p.p.s.a.: „Termin, o którym mowa
w § 1 i 2, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła
skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie
przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wy
dał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi”.
782 Tryb wnoszenia skarg. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po
wraca do trybu pośredniego składania skarg. Tryb taki był przyjęty w ustawie
z 31.01.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks
4. Wymagania formalne wniesienia skargi do sądu administracyjnego 577
postępowania administracyjnego15. Przyjęcie wówczas takiego rozwiązania uzasadnia

no zarówno względami merytorycznymi, jak i formalnymi. Pierwsze wynikały z przy
znania organowi administracji publicznej kompetencji do weryfikacji własnej decyzji
w razie wniesienia skargi do NSA, drugie zaś były związane z uproszczeniem czynności
NSA, które przy przyjęciu trybu bezpośredniego należą do sądu, mianowicie czynności
takich jak: doręczenie organowi odpisu skargi i wezwanie do udzielenia na nią odpo
wiedzi oraz nadesłanie w terminie akt sprawy. Tryb pośredni krytykowany był przede
wszystkim ze względu na możliwość nienadania przez organ biegu skardze. Wprawdzie
przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dawały organowi możliwości
badania dopuszczalności skargi, nakazując jej przekazanie sądowi w terminie 30 dni
pod sankcją wstrzymania wykonania decyzji, nie zapewniało to jednak w pełni gwa
rancji nadania jej biegu.
Odmienne rozwiązanie przyjęła ustawa o NSA, stanowiąc, że skargę wnosi się bezpo
średnio do sądu. Powrót do trybu bezpośredniego składania skarg do NSA, tak jak to
było przyjęte w postępowaniu przed NTA, został oceniony jako w pełni uzasadniony.
Podkreślano to, że dążenie do odciążenia sądu czynnościami nie może stanowić argu
mentu do przyjmowania rozwiązań, które mogą doprowadzić do wyłączenia możli
wości obrony interesu prawnego przez jednostkę na drodze sądowej z powodu niena
dania skardze biegu. Tryb bezpośredni nie wyłączał natomiast możliwości samokon
troli przez organy administracji publicznej (art. 38 ust. 2 ustawy o NSA).
Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a.: „Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za

O pośrednictwem organu,którego działanie, bezczynność lub przewlekłe pro
wadzenie postępowania jest przedmiotem ”. właściwy do pod
skargi Organ nie jest
jęcia czynności sprawdzających dopuszczalność skargi, legitymację skarżącego czy
spełnienie wymagań formalnych. Organ obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz
z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie
trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Jeżeli skarga została wniesiona w formie do
kumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej organu, organ prze
kazuje sądowi skargę i odpowiedź na skargę do jego elektronicznej skrzynki podawczej.
Jeżeli skarga została wniesiona w tradycyjnej formie papierowej - organ przekazuje
skargę i odpowiedź na skargę w takiej postaci.
W art. 54 § 2 p.p.s.a. uregulowano sposób przekazania skargi przez organ stanowiąc:

„Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i upo
rządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elek
tronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Skargę wniesioną za
pośrednictwem konsula minister właściwy do spraw zagranicznych przekazuje sądowi
wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę,

w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia jej

otrzymania przez konsula”16.
Powrót do trybu pośredniego wymagał ustanowienia gwarancji wypełnienia przez or

gan obowiązku przekazania skargi sądowi. Prawo o postępowaniu przed sądami ad
ministracyjnymi ustanowią cztery rodzaje gwarancji wykonania obowiązku przez
organ, a mianowicie:
1) wymierzenie przez sąd, na wniosek skarżącego, grzywny organowi w wysokości
dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce na
rodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Sta
tystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie o nałożeniu grzyw
ny może być wydane na posiedzeniu niejawnym;
2) jeżeli organ nie przekazał skargi sądowi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na
żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi
wtedy, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnio
nych wątpliwości;
3) zawiadomienie przez skład orzekający lub prezesa sądu organów właściwych do
rozpatrzenia petycji, skarg i wniosków o rażących przypadkach naruszenia obo
wiązków przez organ;
4) możliwość rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (art. 121 p.p.s.a.).
783 Uiszczenie wpisu od skargi. Od skargi pobiera się wpis (na temat kosztów sądowych
zob. rozdział XXIII).
5. Moc skargi do sądu administracyjnego
784 Skarga do sądu administracyjnego nie jest środkiem bezwzględnie suspensyw-

nym. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skarga
ma natomiast moc środka względnie suspensywnego. Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi szczegółowo reguluje wstrzymanie wykonania aktu lub
czynności, przyznając w tym zakresie właściwość organowi, a następnie po przekazaniu
skargi sądowi:
1) w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie - organ, który wydał decyzję
lub postanowienie, może wstrzymać z urzędu lub na wniosek skarżącego ich wy
konanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postę
powaniu administracyjnym jest uzależnione nadanie decyzji lub postanowieniu
rygoru natychmiastowej wykonalności, albo wtedy, gdy ustawa szczególna wyłącza
wstrzymanie ich wykonania;
16 Artykuł 54 § 2 w brzmieniu nadanym ustawą z 12.04.2019 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.934).
5. Moc skargi do sądu administracyjnego 579
2) w razie wniesienia skargi na inny akt lub czynność z zakresu administracji pub
licznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa -
właściwy organ może z urzędu lub na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie
aktu lub czynności w całości lub w części;
3) w przypadku wniesienia skargi na uchwałę organów jednostek samorządu teryto
rialnego i ich związków oraz na akty terenowych organów administracji rządowej -
właściwy organ może z urzędu lub na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie
uchwały lub aktu w całości lub w części, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego,
które weszły w życie.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje dopuszczalności

wstrzymania wykonania rozstrzygnięć nadzorczych. Moc rozstrzygnięć nadzorczych
regulują ustawy samorządowe.
Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia
O skarżącego prawa do złożenia wniosku do sądu.
Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie 785
o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi
niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do od
wrócenia skutków1 , z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie,
chyba że ustawy szczególne wyłączą wstrzymanie ich wykonania. Sąd może wstrzymać
wykonanie zaskarżonego aktu, ale też i innych podjętych w granicach tej samej sprawy.
Postanowieniem w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd nie jest związany, może
je zmienić lub uchylić w każdym czasie w przypadku zmiany okoliczności. Postano
wienie w sprawie wstrzymania może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym. Na
postanowienie o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania służy zażalenie do Naczel
nego Sądu Administracyjnego.
Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem: 1) wydania przez sąd
orzeczenia uwzględniającego skargę, 2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego
skargę. To rozwiązanie co do mocy wstrzymania wykonania aktu lub czynności wpro
wadziła ustawa z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, nadając nowe brzmienie art. 61 § 6 p.p.s.a. Według poprzednio
17 Ustawy materialnoprawne mogą rozszerzać podstawy wstrzymania wykonania przez sąd zaskarżonej
decyzji. Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z 28.08.1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy
emerytalnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1906 ze zm.), stanowiąc w art. 204b ust. 3: „W razie wniesienia skargi
do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, o której mowa w art. 204 ust. 8, sąd administracyjny
może wstrzymać jej wykonanie, również wtedy, gdy skarżący uprawdopodobni, iż ocena działalności
towarzystwa, depozytariusza lub osoby trzeciej, której fundusz lub towarzystwo powierzyło wykonywanie
niektórych czynności, zawarta w powiadomieniu, o którym mowa w art. 204 ust. 3 albo w art. 204j ust. 1,
rażąco narusza prawo”.
obowiązującego rozwiązania wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upadało po

wydaniu przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w I instancji.
Przyjęcie dwuinstancyjnego trybu postępowania sądowoadministracyjnego rodziło

konieczność unormowania konsekwencji złożenia skargi kasacyjnej dla skutecznej
ochrony skarżącego przed niebezpieczeństwem wyrządzenia mu znacznej szkody lub
spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozwiązaniem było przyznanie
kompetencji orzekania o wstrzymaniu aktu lub czynności przez Naczelny Sąd Admi
nistracyjny. Wprowadzona zmiana przyjmuje nowe rozwiązanie. W razie oddalenia
skargi przez WSA wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z chwilą upra
womocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. W razie wyroku uwzględniającego
skargę wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania orze
czenia uwzględniającego skargę, ale należy uwzględnić art. 152 § 1 p.p.s.a. (w nowym
brzmieniu): „W razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one
skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi
inaczej”. Z zastrzeżeniem dopuszczalnego wyjątku („chyba że sąd postanowi inaczej”)
wstrzymanie aktu lub czynności następuje do chwili uprawomocnienia się wyroku.
Powoduje to, że przy oddaleniu skargi nie będzie potrzeby składania do Naczelnego
Sądu Administracyjnego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub
czynności.
6. Granice rozporządzalności prawem skargi przez

skarżącego
786 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje jako zasadę roz-
porządzalność prawem skargi przez skarżącego, równocześnie jednak nie przyjmuje
pełnej rozporządzalności, stanowi bowiem w art. 60: „Skarżący może cofnąć skargę.
Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne,
jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub
czynności dotkniętych wadą nieważności”. W porównaniu z rozwiązaniem przyjętym
w ustawie o NSA jest to korzystna zmiana, zmierzająca w kierunku zwiększenia roli
sądu administracyjnego jako instytucji ochrony praw jednostki. Dalej jednak utrzy
mano funkcję ochrony obiektywnego porządku prawnego, wyłączono bowiem w przy
padku ciężkiego naruszenia prawa obwarowanego sankcją nieważności dopuszczal
ność skutecznego cofnięcia skargi.
787 Dopuszczalność cofnięcia skargi jest dostosowana do instytucji zakazu reformationis

in peius, który nie obowiązuje w granicach naruszenia prawa skutkującego stwierdze
niem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
7. Stadia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym 581
7. Stadia postępowania przed wojewódzkim sądem

administracyjnym
W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym można wyróżnić trzy

stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i podjęcie orzeczenia.
Postępowanie wstępne. Przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza 788

skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy. W pierwszej fazie wstęp
nej skompletowanie akt jest niezbędne do ustalenia dopuszczalności podjęcia postę
powania w sprawie.
Po otrzymaniu skargi na akt lub czynność (bezczynność, przewlekłość) organu wyko

nującego administrację publiczną i skompletowaniu akt przewodniczący bada skar
gę. W razie gdy skarga jest dotknięta brakami, które można usunąć, np. brak podpisu
skarżącego, brak pełnomocnictwa, nie uiszczono wpisu, wzywa stronę skarżącą do ich
usunięcia w terminie. Bada zdolność sądową i procesową stron i w razie stwierdzenia
braku kieruje sprawę na posiedzenie niejawne. Bada dopuszczalność skargi i w razie
ustalenia wstępnego jej niedopuszczalności kieruje sprawę na posiedzenie niejawne.
Na posiedzeniu niejawnym sąd bada (po pierwsze) niedopuszczalność skargi. 789

O Przyczyny niedopuszczalności skargi możemy podzielić na przedmiotowe i pod
miotowe.
Niedopuszczalność skargi z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce wtedy,

gdy:
1) sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądu administracyj
nego. Wymiar sprawiedliwości sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy
administracyjne oraz sądy wojskowe. Według art. 177 Konstytucji RP sądy po
wszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem
spraw ustawami zastrzeżonych co do właściwości innych sądów. Sąd administra
cyjny jest obowiązany zbadać, czy w sprawie będącej przedmiotem skargi jest właś
ciwy. Jeżeli stwierdzi, że w sprawie nie jest właściwy, odrzuci skargę. Prawo o po
stępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjęło rozwiązanie, które może
wywoływać istotne wątpliwości, a mianowicie w art. 58 § 4 stanowi ono: „Sąd nie
może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie
sąd powszechny uznał się za niewłaściwy”. Takie też rozwiązanie zostało wprowa
dzone w art. 1991 k.p.c.: „Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do roz
poznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administra
cyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej
sprawie za niewłaściwe”. Sprawy sporów o właściwość wynikają z braku przejrzys
tych rozwiązań w przepisach prawa, których zastosowanie budzi wątpliwości. Dla
tego trudno ocenić pozytywnie rozwiązanie, w którym sąd powszechny jedno-
stronnie przesądza o właściwości sądu administracyjnego bądź sąd administracyj

ny przesądza o właściwości sądu powszechnego. Jedyną pozytywną stroną tego
rozwiązania jest zapewnienie jednostce prawa do sądu. Należy jednak podkreślić,
że jednostce nie jest obojętne to, na jakiej drodze broni interesu prawnego. Należy
bowiem pamiętać o tym, że sąd administracyjny ma w zasadzie wyłącznie kompe
tencje kasacyjne.
Omówiony tryb postępowania dotyczył sytuacji, gdy sąd administracyjny ustalił,
że sprawa należy do innego sądu (Sądu Najwyższego, sądu powszechnego, sądu
wojskowego). Natomiast gdy ustali on, że sprawa należy do właściwości innego
sądu administracyjnego, przekaże sprawę właściwemu sądowi administracyjnemu.
Postanowienie sądu może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Sąd, któremu sprawa
została przekazana, jest związany postanowieniem o przekazaniu sprawy, z wyjąt
kiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 59 § 2 p.p.s.a.). Czynności doko
nane w sądzie niewłaściwym pozostają w mocy;
2) skarga została złożona w sprawach, w których sąd administracyjny nie jest właściwy
(np. w sprawie wynikającej z nadrzędności i podległości w stosunkach między or
ganami administracji publicznej - art. 5 p.p.s.a.);
3) skarga została złożona na akt nieistniejący (np. decyzję niedoręczoną lub nieogło-
szoną);
4) skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia od decyzji, posta
nowienia, bezczynności, przewlekłości służących w postępowaniu administracyj
nym i postępowaniu podatkowym (art. 52 § 2 p.p.s.a.).
oraz niektórych innych ustaw pozostawiono stronie skarżącej wybór wykorzysta
nia środka zaskarżenia decyzji wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie
wykorzystanie tego środka zaskarżenia nie stanowi przesłanki odrzucenia skargi;
5) skarga dotyczy sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, która jest w toku lub już
została prawomocnie osądzona.
790 Z przyczyn podmiotowych skarga będzie niedopuszczalna:

1) wtedy, gdy została złożona przez podmiot niemający legitymacji do złożenia skargi,
a będzie to miało miejsce, gdy ze skargi wynika, że sprawa nie dotyczy interesu
prawnego wnoszącego skargę (zob. na ten temat: legitymacja do złożenia skargi
oparta na interesie prawnym) lub skargę wniosła organizacja społeczna, która nie
brała udziału w postępowaniu oraz gdy w ocenie sądu nie przysługuje jej legity
macja do zaskarżenia określonej decyzji lub wniosła skargę na akt niepodejmowany
w postępowaniu;
2) w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, skargi na uchwałę (zarządzenie)
organu samorządu terytorialnego, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszą
cego skargę na te akty nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu
szczególnego;
3) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności
procesowej, a nie działa przez przedstawiciela, albo jeżeli w składzie organów jed-
7. Stadia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym 583
nostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej

działanie. Z powodu braku zdolności sądowej jednej ze stron albo zdolności pro
cesowej skarżącego i niedziałania przedstawiciela ustawowego lub braku w składzie
organów jednostki organizacyjnej będącej skarżącym, uniemożliwiającego jego
działanie, sąd odrzuci skargę dopiero wówczas, gdy brak nie zostanie uzupełniony.
Na posiedzeniu niejawnym sąd bada, po ustaleniu dopuszczalności skargi, zachowanie

terminu do jej wniesienia. Uchybienie terminowi, jeżeli nie został przywrócony, po
woduje odrzucenie skargi; oraz czy w wyznaczonym terminie uzupełniono braki
formalne skargi (np. brak podpisu, pełnomocnictwa, brak wpisu od skargi). W za
kresie skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w in
dywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą, odmowę opinii zabezpieczającej bada
spełnienie wymogu postawienia zarzutu naruszenia prawa, określonego w art. 57a
p.p.s.a. Brak ten jest, w razie jego nieusunięcia, brakiem, który uniemożliwia nadanie
sprawie biegu, skoro sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą
prawną. Powoduje zatem odrzucenie tego rodzaju skargi.
Jeżeli w wyniku przeprowadzonego badania sąd ustali wystąpienie jednej z przeszkód 791
uniemożliwiających nadanie skardze dalszego biegu, to wydaje postanowienie o od
rzuceniu. Tak stanowi art. 58 § 1 p.p.s.a.: „Sąd odrzuca skargę:
1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;
3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;
4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została
już prawomocnie osądzona;
5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności
procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie
organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki unie
możliwiające jej działanie;[...]
6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne”.
Odrębną podstawę odrzucenia skargi reguluje art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca
skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do
wymagań przepisu szczególnego (zob. na temat legitymacji do złożenia skargi na akty
prawa miejscowego oraz uchwały i zarządzenia organów samorządu terytorialnego).
Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
Jeżeli w wyniku czynności przewodniczącego lub wyznaczonego sędziego albo

©w wyniku przeprowadzenia postępowania niejawnego sąd ustali, że nie ma pod
staw do odrzucenia skargi, sprawę kieruje się do rozpoznania.
8. Postępowanie mediacyjne
792 Szczególnym etapem postępowania sądowego po ustaleniu dopuszczalności skargi

i spełnieniu wymagań formalnych jest postępowanie mediacyjne18.
Postępowanie mediacyjne jest prowadzone na wniosek stron, a także bez wnio

O sku stron, przed wyznaczeniem rozprawy. Celem tego postępowania jest wy
jaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez
strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa.
Z tego rozwiązania wynika, że w postępowaniu mediacyjnym strony nie są związane

granicami skargi co do zarzutów i wniosków skargi oraz podstawą prawną powołaną
w skardze. Granice dopuszczalnych ustaleń wyznaczają obowiązujące przepisy prawa.
Rozwiązanie to zatem w sposób istotny różni się od wyznaczonych granic samokontroli
organu w związku ze złożoną skargą. W tym bowiem przypadku dopuszczalność zmia
ny zaskarżonego działania jest uzależniona od uwzględnienia skargi w całości. Z istoty
postępowania mediacyjnego wynika, że odbywa się ono z udziałem stron, a także pod
miotów na prawach strony i dopuszczonego uczestnika postępowania.
Skutki prawne mediacji. Mediacja prowadzona w postępowaniu sądowym nie jest

podstawą do stosowania środków przez sąd administracyjny, a jej wynik jest podstawą
do weryfikacji zaskarżonego aktu, bezczynności, przewlekłości przez organ właściwy
w sprawie.
793 Postępowanie mediacyjne prowadzi mediator wybrany przez strony. W razie gdy
postępowanie to prowadzone jest bez wniosku strony skarżącej lub organu, w wyniku
oceny sądu jego przeprowadzenia, a strony nie dokonały zgodnego wyboru mediatora,
sąd, kierując sprawę do mediacji, wyznacza mediatora posiadającego odpowiednią
wiedzę i umiejętności w zakresie prowadzenia mediacji w sprawach danego rodzaju.
Mediatorem może być osoba fizyczna, która posiada pełną zdolność do czynności
prawnych i korzysta z pełni praw publicznych (zob. na temat mediatora w postępo
waniu administracyjnym). Przy wyborze mediatora należy zatem uwzględnić te dwa
obligatoryjne warunki, które musi spełniać. Nie obowiązuje ograniczenie do listy sta
łych mediatorów, ale w szczególności mediatorem może być wybrany mediator wpi
sany na listę stałych mediatorów lub do wykazu instytucji i osób uprawnionych do
prowadzenia postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgo
wego. Mediator przy prowadzeniu mediacji powinien zachować bezstronność i nie
zwłocznie ujawnić okoliczności, które mogłyby wzbudzać wątpliwości co do jego bez
stronności, w tym okoliczności będące podstawą do wyłączenia sędziego wyliczone
w art. 18 p.p.s.a. Przewodniczący wydziału po skierowaniu przez sąd sprawy do me-
18 Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Kraków 2004, s. 150 i n.

8. Postępowanie mediacyjne 585
diacji niezwłocznie przekazuje mediatorowi dane kontaktowe stron oraz ich pełno
mocników, w szczególności numery telefonów i adresy poczty elektronicznej, jeżeli je
posiada.
Mediacja nie jest jawna. Mediator, strony i uczestnicy na prawach strony obowiązani
są zachować w tajemnicy fakty, o których dowiedzieli się w związku z prowadzeniem
mediacji. Strony mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku zachowania ta
jemnicy. Fakty te nie mogą być wykorzystane po zakończeniu mediacji, z wyjątkiem
ustaleń zawartych w protokole z przebiegu mediacji.
Mediator obowiązany jest do sporządzenia protokołu z przebiegu mediacji, który

zgodnie z art. 116e § 2 p.p.s.a. zawiera:
1) czas i miejsce przeprowadzenia mediacji;
2) imię i nazwisko (nazwę) skarżącego, oznaczenie organu, a także ich adresy;
3) imię i nazwisko oraz adres mediatora;
4) dokonane przez strony ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy;
5) podpis mediatora, skarżącego i organu.
Mediator niezwłocznie doręcza odpis protokołu z postępowania mediacyjnego stro

nom oraz sądowi, przed którym toczy się postępowanie (art. 116e § 3 p.p.s.a.).
Wynik postępowania mediacyjnego ma znaczenie dla następnych stadiów postępo- 794

wania sądowego. Jeżeli bowiem strony dokonają ustaleń w postępowaniu mediacyj
nym, organ uchyla lub zmienia zaskarżony akt albo wykonuje lub podejmuje inną
czynność stosownie do okoliczności sprawy w zakresie swojej właściwości i kompe
tencji. Na akt wydany na podstawie ustaleń postępowania mediacyjnego strony lub
podmiot, któremu jest przyznana legitymacja do złożenia skargi, mogą wnieść skargę
do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia aktu
albo wykonania lub podjęcia czynności. Skargę sąd rozpoznaje łącznie ze skargą wnie
sioną w sprawie na akt lub czynność, w której przeprowadzono postępowanie media
cyjne. Jeżeli skarga na akt lub czynność, wydane lub podjęte na podstawie ustaleń po
stępowania mediacyjnego, nie została wniesiona albo skarga ta została oddalona, sąd
umarza postępowanie w sprawie, w której prowadzono postępowanie mediacyjne.
Wynikiem postępowania mediacyjnego jest też brak dokonania ustaleń. W takim

przypadku rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w postępowaniu
sądowoadministracyjnym i w takim przypadku do sądu administracyjnego należy oce
na podstaw do zastosowania lub odmowy zastosowania środka prawnego wobec za
skarżonego działania, bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania.
9. Samokontrola organu wykonującego administrację

publiczną
795 Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania za
skarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie
30 dni od dnia jej otrzymania. Ustawa z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o po
stępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadziła istotną zmianę ogranicze
nia dopuszczalności samokontroli terminem. Tym samym to nie do dnia rozpoczęcia
rozprawy, a tylko w terminie 30 dni od otrzymania skargi organ jest uprawniony do
uwzględnienia w całości skargi. Nie uchyla to obowiązku przekazania skargi, akt sprawy
i wydanego w wyniku samokontroli aktu lub czynności. Przesłanką dopuszczalności
jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uwzględnienie zarzutów i wniosków
skargi oraz powołanej podstawy prawnej. Inną przesłanką ograniczającą dopuszczal
ność samokontroli jest związanie organu przepisami o właściwości, co powoduje, że
tylko jeśli na podstawie przepisów prawa jest właściwy do weryfikacji decyzji, może
uwzględnić skargę. Rozwiązanie to usunęło wątpliwości interpretacyjne co do podstaw
weryfikacji aktu w trybie uwzględnienia skargi.
Uwzględniając skargę, organ obowiązany jest stwierdzić, czy działanie, bezczynność

lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo
z rażącym naruszeniem prawa (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek ten dotyczy stwierdzenia
w wyniku samokontroli nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
a w postępowaniu podatkowym - na podstawie art. 247 § 1 pkt 2 i 3 o.p. Ma to znaczenie
prawne dla wystąpienia przez skarżącego z roszczeniem oraz dla wytoczenia powódz
twa o odszkodowanie przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu z tytułu szkody wy
rządzonej przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa19. Usta
wą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz
niektórych innych ustaw wprowadzono zmianę przez wprowadzenie obowiązku me
rytorycznego lub niemerytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku bowiem
skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ nie może ograniczyć się tylko
do uchylenia decyzji, ale uchylając decyzję, obowiązany jest wydać nową decyzję
w sprawie (art. 54 § 3 p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi w całości jest podstawą do umorzenia postępowania

© sądowoadministracyjnego.
19 Artykuł 7 ustawy z 20.01.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych

za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2016 r. poz. 1169 ze zm.).
10. Postępowanie rozpoznawcze 587
10. Postępowanie rozpoznawcze
Postępowanie rozpoznawcze jest podstawowym stadium postępowania sądo- 796

© woadministracyjnego. W stadium tym sąd rozpoznaje sprawę sądowoadmini-
stracyjną. Sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim
w celu łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły one być objęte
jedną skargą. Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się
przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają
one ze sobą w związku.
Granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Podstawa prawna i fak 797

tyczna.
Granice postępowania rozpoznawczego wyznacza zakres działania, bezczynności lub

przewlekłości prowadzonego postępowania organu administracji publicznej20. W za
kresie skarg na decyzje granice postępowania wyznacza rozstrzygnięcie sprawy indy
widualnej decyzją, a nie stosunek materialnoprawny21 wynikający z norm prawa ma
terialnego. Sąd bowiem bada zgodność decyzji z prawem. Jeżeli wynikające z normy
prawa materialnego uprawnienia lub obowiązki stosunku materialnoprawnego nie
zostały przez organ administracji publicznej w pełnym zakresie autorytatywnie skon
kretyzowane, to w tym zakresie będzie niedopuszczalne podejmowanie czynności roz
poznawczych przez sąd. W przypadku gdy organ administracji publicznej nie dokonał
pełnej autorytatywnej konkretyzacji stosunku materialnoprawnego, strona może,
zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a., art. 213 § 1 o.p. w terminie 14 dni od doręczenia lub
ogłoszenia decyzji żądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia. Nie można ze skutkiem
prawnym wnieść środka zaskarżenia zarówno w drodze administracyjnej, jak i w dro
dze sądowej - i odpowiednio do tego organy powołane do rozpoznawania środków
zaskarżenia i orzekania na tej podstawie nie mogą wkraczać w ten zakres sprawy ad
ministracyjnej, o którym nie rozstrzygnięto w decyzji.
Według art. 134 § 1 p.p.s.a.: „Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc
O jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a”. Brak związania zarzutami i wnioskami oznacza, że sąd bada
w pełnym zakresie zgodność z prawem działania, bezczynności lub przewlekłości po
stępowania organu wykonującego administrację publiczną, a nie tylko zgodność z prze
pisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami i zarzu
tami skargi), i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosi
skarżący (brak związania wnioskami skargi). Reguła ta nie obowiązuje w zakresie skargi
na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej
20 K. Sobieralski, Rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej, Wrocław 2019.

21 A.N. Wróblewski, Granice skargi i granice jej rozpoznania przez NSA (problem stosowania art. 206
k.p.a.), PiP 1984/1, s. 68 i n.
sprawie, opinię zabezpieczającą, odmowę wydania opinii zabezpieczającej. Zgodnie

z art. 57a p.p.s.a. sąd związany jest zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd rozpoznaje na podstawie akt sprawy, a wyjątek dopuszczalny jest tylko wtedy, gdy
organ wykonujący administrację publiczną nie przesłał akt sprawy. W takim przypadku
na żądanie skarżącego sąd rozpoznaje sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi,
gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątp
liwości.
Podstawa faktyczna rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej.
Przyjęcie rozwiązania w art. 133 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozpoznaje na

podstawie akt sprawy, usuwa wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie sądowym
co do tego, czy miarodajny powinien być stan faktyczny i prawny, istniejący w chwili
wydania zaskarżonego aktu lub czynności, czy też stan istniejący w chwili rozpo
znania skargi przez sąd administracyjny.
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było w tej kwestii jed

© nolite. W wyroku z 17.11.1982 r. (SA/Kr 664/82, ONSA 1982/2, poz. 106) NSA
opowiada się za pierwszym rozwiązaniem, stwierdzając, że: „1. Zgodnie z art. 16 § 2
i art. 196 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonej
decyzji administracyjnej z prawem w świetle stanu faktycznego sprawy istniejącego
w chwili jej wydania. Zmiany tego stanu, zaszłe po wydaniu decyzji ostatecznej (jeżeli
nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 7 lub 8 k.p.a.), nie mogą
stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności lub uchylenia tej decyzji przez Na
czelny Sąd Administracyjny. 2. Zmiana sytuacji faktycznej lub prawnej, powstała po
wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawie zobowiązania podatkowego,
może być ewentualnie podstawą do wystąpienia zainteresowanych osób do właściwego
organu administracji państwowej - w terminie i trybie określonym przez Kodeks po
stępowania administracyjnego - z żądaniem uchylenia lub zmiany decyzji ustalającej
zobowiązanie podatkowe”.
Odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

© z 28.05.1982 r. (SA/Wr 129/82, OSPiKA 1983/4, poz. 82), stwierdzając, że: „W sy
tuacjach, w których w toku postępowania sądowego nastąpiły zdarzenia mogące w spo
sób zasadniczy wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, konieczne jest ponowne rozpatrzenie
sprawy przez organ administracji i uwzględnienie nowych okoliczności. Stanowisko
formalistyczne, według którego decyzja winna być oceniana według stanu faktycznego
istniejącego w dniu jej wydania, w przypadku zmiany tego stanu faktycznego prowa
dziłoby do utrzymania w mocy takich rozstrzygnięć, które w nowych okolicznościach,
powstałych jeszcze przed zakończeniem postępowania sądowego, były sprzeczne z pra-
wem »22 .
22 Zob. glosę do wyroku, W. Siedlecki i W. Dawidowicz, OSPiKA 1983/3, s. 193 i 194.

10. Postępowanie rozpoznawcze 589
Rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego, istniejącego w dniu podjęcia 798

O aktu lub czynności, nie oznacza, że organ administracji publicznej nie powinien
brać pod uwagę nowych faktów lub nowych dowodów, które istniały w dniu podjęcia
aktu lub czynności, a nie były znane organowi. W zakresie decyzji i postanowienia
stanowi to podstawę do uchylenia ich przez sąd (art. 145 § 1 pkt 1 lit. bp.p.s.a.). Wadliwe
ustalenie stanu faktycznego stanowi podstawę do oceny niezgodności z prawem po
zostałych aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu.
Sąd rozpoznaje zatem na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd rozpoznaje sprawę
na podstawie stanu faktycznego, istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego działania,
bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd zatem nie uwzględnia
okoliczności faktycznych, które powstały po podjęciu działania. Prowadzi to do ogra
niczenia przeprowadzenia dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Granice dopuszczalności dowodów wyznacza art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z przyjętym
rozwiązaniem sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzu
pełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości
i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Fakty powszech
nie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Do prze
prowadzanego uzupełniającego postępowania dowodowego stosuje się odpowiednio
przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.).
Przy ustaleniu stanu faktycznego sąd administracyjny jest związany prawomoc

O nym wyrokiem skazującym co do popełnienia przestępstwa (art. 11 p.p.s.a.).
Podstawa prawna rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd kontroluje
działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy
nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.).
Tak jak przy ustaleniu stanu faktycznego, rozważenia wymaga stan prawny, na którego
podstawie sąd dokonuje oceny zgodności z prawem działania, bezczynności lub prze
wlekłości postępowania organu wykonującego administrację publiczną. Miarodajny
jest stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia zaskarżonego działania, bezczynności
lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd jednak jest obowiązany uwzględnić
wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności ustawy lub innego aktu norma
tywnego z Konstytucją, ustawą, umową międzynarodową. Istotne wątpliwości wywo
łuje dopuszczalność odmowy przez sąd administracyjny zastosowania ustawy ze wzglę
du na niezgodność z Konstytucją. Za przyjęciem dopuszczalności przemawia rozwią
zanie przyjęte w art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi: „Sędziowie w sprawowaniu
swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”. Argumen
tem przeciwko przyjęciu dopuszczalności jest zapewnienie jednolitości wykładni Kon
stytucji. Sąd obowiązany jest uwzględnić orzeczenie TSUE, rozstrzygnięcia organu
międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowa
nej przez Rzeczpospolitą Polską.
799 Forma postępowania rozpoznawczego. Podstawową formą postępowania rozpo

znawczego jest rozprawa. Wynika to z konstytucyjnej zasady jawności (art. 45 ust. 1
Konstytucji RP) oraz rozwiązań przyjętych w Prawie o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, które jako zasadę przyjmują, że posiedzenia sądowe są jawne
(art. 90), oraz z takich rozwiązań, jak to, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy
(art. 133 § 1), z przepisów o otwarciu na nowo rozprawy (art. 133 § 2 i 3), wydania
wyroku przez sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa (art. 136).
800 Postępowanie rozpoznawcze jest przeprowadzane w trybie zwykłym, a zatem na roz

prawie, ale też jest dopuszczalne przeprowadzenie rozpoznania w trybie uproszczo
nym. Zgodnie z art. 119 i 121 p.p.s.a. postępowanie uproszczone jest dopuszczalne,
jeżeli:
1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156
§ 1 k.p.a., lub w innych przepisach albo zostały wydane z naruszeniem prawa da
jącym podstawę do wznowienia postępowania;
2) decyzja została wydana w administracyjnym postępowaniu uproszczonym
(art. 163b § 1 k.p.a. w związku z art. 119 pkt 5 p.p.s.a.);
3) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczo
nym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu
wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;
4) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyj
nym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienie
rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu
egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
5) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;
6) organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, gdy skarżący złożył
żądanie rozpoznania sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan
faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości.
Rozpoznanie w trybie uproszczonym może być zastosowane, co oznacza, że forma ta

nie jest obligatoryjna, a jej zastosowanie powinno wynikać ze względów przyspieszenia
załatwienia sprawy. Sąd zatem ocenia zasadność odstąpienia od rozpoznania na roz
prawie. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, sąd może przekazać sprawę do
rozpoznania na rozprawie.
W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym

O w składzie trzech sędziów. W posiedzeniu niejawnym mogą uczestniczyć tylko
osoby wezwane.
ę
11. Zawieszenie i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego 591
11. Zawieszenie i umorzenie postępowania

W toku postępowania mogą powstać przeszkody o charakterze przejściowym 801

O lub trwałym, które uniemożliwiają prowadzenie postępowania przed sądem ad
ministracyjnym. Przeszkody przejściowe są podstawą do zawieszenia postępowania.
Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi reguluje wyczerpująco wszystkie przypadki zawieszenia
postępowania. Wyróżnia się zawieszenie postępowania we właściwym tego słowa zna
czeniu oraz zawieszenie postępowania wskutek zgodnego wniosku stron lub ich bez
czynności, które określane jest jako spoczywanie procesu23.
Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego następuje:

1) z mocy prawa;
2) na podstawie orzeczenia sądu.
Według art. 123 p.p.s.a.: „Postępowanie ulega zawieszeniu z mocy prawa w razie za
przestania czynności przez sąd wskutek siły wyższej”.
Zawieszenie postępowania na mocy orzeczenia podjętego z urzędu przez sąd nastę- 802
puje obligatoryjnie w przypadkach określonych w art. 124 § 1 p.p.s.a.:
1) w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdol
ności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przed
stawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela. Nie zawiesza się postę
powania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie
do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego. Zawieszenie ma skutek
od dnia zdarzenia, które je spowodowało. Nie wstrzymuje to wydania orzeczenia,
jeżeli nastąpiło po zamknięciu rozprawy;
2) jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki
uniemożliwiające jej działanie;
3) jeżeli strona lub jej przedstawiciel ustawowy znajduje się w miejscowości pozba
wionej wskutek nadzwyczajnych wydarzeń komunikacji z siedzibą sądu;
4) jeżeli w stosunku do strony zostało wszczęte postępowanie upadłościowe, a sprawa
dotyczy przedmiotu wchodzącego w skład masy upadłości. Zawieszenie ma skutek
od dnia zdarzenia, które je spowodowało. Nie wstrzymuje to wydania orzeczenia,
jeżeli nastąpiło po zamknięciu rozprawy;
5) w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybu
nałowi Konstytucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
6) w razie wniesienia skargi po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu
zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania;
23 W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 293 i 294.

7) jeżeli zarządca sukcesyjny przestał pełnić tę funkcję albo zarząd sukcesyjny wygasł,
w przypadku gdy postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy sukcesyjnego24. Na
tej podstawie zawieszenie ma skutek od dnia zdarzenia przestania pełnienia funkcji
lub wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, zdarzenie to nie wstrzymuje wydania wy
roku, jeżeli nastąpiło po zamknięciu rozprawy.
Zgodnie z art. 124 § 4 p.p.s.a.: „Sąd zawiesza, na wniosek Bankowego Funduszu

Gwarancyjnego, postępowanie, którego stroną jest podmiot w restrukturyzacji,
o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym
Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej
restrukturyzacji [...]25, w przypadku gdy jest to niezbędne do prawidłowego pro
wadzenia przymusowej restrukturyzacji, w tym zastosowania instrumentów przy
musowej restrukturyzacji”.
803 Zawieszenie postępowania następuje fakultatywnie na mocy orzeczenia sądu podję

tego z urzędu:
1) jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania
administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Kon
stytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
2) jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mog
łoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej;
3) jeżeli na skutek braku lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania
przez skarżącego innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu;
4) w razie śmierci pełnomocnika, chyba że strona działa przed sądem osobiście.
W sytuacji gdy postępowanie sądowoadministracyjne zostało zawieszone z tego po

wodu, że rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku postępo
wania karnego lub administracyjnego, a postępowania te nie zostały jeszcze rozpoczęte,
ich rozpoczęcie zaś zależy od wniosku strony, sąd wyznaczy termin do wszczęcia po
stępowania, a jeśli postępowanie może być wszczęte z urzędu lub na wniosek innego
podmiotu (np. prokuratora), sąd może zwrócić się do właściwego organu o rozpoczęcie
tego postępowania. Sąd może z urzędu, w razie gdy w ciągu roku od daty postanowienia
o zawieszeniu postępowania nie zgłaszają się lub nie zostaną wskazani następcy prawni
zmarłej strony, a postępowanie nie zostanie podjęte z udziałem zarządcy sukcesyjnego,
zwrócić się do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku, chyba że kurator taki już
wcześniej został ustanowiony. Czynność tę może wykonać referendarz sądowy (art. 128
§ 2 p.p.s.a.).
804 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakłada na sąd obowiązek

podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania wtedy, gdy ustaną przyczyny zawie-
24 Zarządca sukcesyjny jest następcą prawnym w sprawach praw zbywalnych i dziedzicznych w razie
śmierci przedsiębiorcy, jeżeli został ustanowiony zgodnie z przepisami prawa. Zob. ustawa z 5.06.2018 r.
o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej (Dz.U. poz. 1629).
25 Dz.U. z 2019 r. poz. 795 ze zm.
11. Zawieszenie i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego 593
szenia. Sąd zatem jest obowiązany wydać postanowienie o podjęciu zawieszonego po
stępowania, w szczególności:
1) w razie śmierci strony - od dnia zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych
zmarłego albo zarządcy sukcesyjnego w sprawach wynikających z prowadzenia jego
przedsiębiorstwa, albo ustanowienia we właściwej drodze kuratora spadku;
2) w razie utraty zdolności sądowej - od dnia ustalenia ogólnego następcy prawnego;
3) w razie braku przedstawiciela ustawowego - od dnia jego ustanowienia;
4) gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, a zatem wtedy,
gdy postępowanie zawieszono z przyczyny prejudycjalności - od dnia uprawo
mocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie; sąd może jednak i przed
tem, stosownie do okoliczności, podjąć dalsze postępowanie;
5) jeżeli zarządca sukcesyjny, z którego udziałem toczyło się postępowanie, przestał
pełnić tę funkcję - od dnia zgłoszenia się lub wskazania kolejnego zarządcy suk
cesyjnego;
6) w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego - od dnia zgłoszenia się lub wskazania
następców prawnych zmarłego.
Artykuł 130 § 1 p.p.s.a. wprowadza wyjątek od obowiązku podjęcia zawieszo

O nego postępowania, a mianowicie sąd umorzy postępowanie zawieszone:
1) jeżeli wniosek o podjęcie postępowania zawieszonego na zgodny wniosek stron
albo z przyczyn wskazanych w art. 125 § 1 pkt 3 (jeżeli na skutek braku lub wska
zania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarzą
dzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu) nie został zgłoszony w ciągu trzech
lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu;
2) w razie stwierdzenia braku następcy prawnego strony, która utraciła zdolność są
dową, a w każdym razie po upływie trzech lat od dnia wydania postanowienia o za
wieszeniu z tej przyczyny;
3) w razie śmierci strony, po upływie pięciu lat od dnia wydania postanowienia o za
wieszeniu postępowania z tej przyczyny. Jeżeli na tej podstawie Naczelny Sąd Ad
ministracyjny umorzy postępowanie, orzeczenie wojewódzkiego sądu administra
cyjnego nabywa przymiot prawomocności.
Zawieszenie postępowania może nastąpić na zgodny wniosek stron (spoczywanie 805

procesu). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa podstaw
zgłoszenia przez strony wniosku o zawieszenie postępowania, pozostawiając dokona
nie tej czynności zgodnej woli stron. Skuteczność tej czynności pozostawiana jest jed
nak ocenie sądu. Zgodnie bowiem z art. 126 p.p.s.a. sąd może w takim przypadku
zawiesić postępowanie. Sąd nie jest więc związany wnioskiem stron, a zależy to od
uznania sądu.
W przypadku zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron sąd postanowi pod

jąć postępowanie na wniosek jednej ze stron, nie wcześniej jednak niż po upływie trzech
miesięcy od zawieszenia postępowania. W sytuacji zatem spoczywania procesu jego
podjęcie jest uzależnione od wniosku, z tym że nie jest konieczny zgodny wniosek stron,
a wystarcza czynność jednej ze stron. Sąd związany jest wnioskiem strony, a jedynie
ograniczenie sądu terminem (nie wcześniej jednak niż po upływie trzech miesięcy od
zawieszenia postępowania) powoduje nieuwzględnienie wniosku.
W przypadku zawieszenia postępowania na wniosek Bankowego Funduszu Gwaran

cyjnego podjęcie postępowania zawieszonego może nastąpić wyłącznie na wniosek te
go Funduszu.
806 Sąd umorzy postępowanie, które było zawieszone ze względu na złożenie zgod-
nego wniosku stron, jeżeli wniosek o podjęcie postępowania nie został zgłoszony
w ciągu trzech lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Jeżeli
na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny umorzy postępowanie, orzeczenie
wojewódzkiego sądu administracyjnego nabywa przymiot prawomocności.
Skutki prawne zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Skutki

O prawne zawieszenia postępowania to skutki dla biegu terminów i dopuszczal
ności podejmowania czynności procesowych.
Skutki prawne dla biegu terminów należy rozważać w dwóch przypadkach:

1) w przypadku zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron lub niemożności
nadania sprawie dalszego biegu (np. z powodu braku lub wskazania złego adresu
skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń nie można nadać
sprawie dalszego biegu, bezczynności strony w ustanowieniu pełnomocnika) za
wieszenie wstrzymuje tylko bieg terminów sądowych, które biegną dalej dopiero
od dnia podjęcia postępowania. Nie wywołuje natomiast skutku wstrzymania ter
minów ustawowych;
2) we wszystkich innych przypadkach zawieszenia żadne terminy nie biegną i zaczy
nają biec od początku dopiero od dnia podjęcia postępowania. Terminy sądowe
należy w miarę potrzeby wyznaczyć na nowo.
Skutkiem prawnym zawieszenia postępowania dla dopuszczalności podejmowania

czynności procesowych jest zakaz podejmowania tych czynności. Według art. 127 § 3
p.p.s.a.: „Podczas zawieszenia sąd nie podejmuje żadnych czynności z wyjątkiem tych,
które mają na celu podjęcie postępowania albo wstrzymania wykonania aktu lub czyn
ności. Czynności podejmowane przez strony, a nie dotyczące tych przedmiotów, wy
wołują skutki dopiero od dnia podjęcia postępowania”. Zarówno więc sąd, jak i strony
w trakcie zawieszenia postępowania nie mogą podejmować żadnych czynności, z wy
jątkiem tych, które mają na celu podjęcie postępowania (np. w razie zawieszenia po
stępowania z powodu prejudycjalności zwrócenia się przez strony lub sąd o wszczęcie
postępowania) lub wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
12. Orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego 595
Forma orzeczenia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Sąd orzeka o zawie- 807

szeniu, odmowie zawieszenia, podjęciu lub odmowie podjęcia zawieszonego postępo
wania w formie postanowienia, które może zapaść na posiedzeniu niejawnym.
Na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz postanowienie o odmowie pod

jęcia zawieszonego postępowania służy zażalenie (art. 131 p.p.s.a.).
Umorzenie zawieszonego postępowania następuje w formie postanowienia, które mo

że zapaść na posiedzeniu niejawnym. Od postanowienia o umorzeniu zawieszonego
postępowania służy zażalenie (art. 194 § 1 pkt Ib p.p.s.a.).
Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Umorzenie postępowania są- 808

dowoadministracyjnego zachodzi wtedy, gdy wystąpią zdarzenia prawne, które ze
względu na ich trwałe, a nie przejściowe skutki prawne powodują, że postępowanie nie
może dalej toczyć się w celu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej.
Według art. 161 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania:

1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę;
2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw
i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłą, chyba że udział w sprawie zgłasza
osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania;
3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (np. gdy organ,
uwzględniając w całości skargę, uchylił zaskarżony akt czy w wyniku postępowania
mediacyjnego organ uchylił zaskarżony akt).
Postanowienie o umorzeniu postępowania może zapaść na posiedzeniu nie

O jawnym. Na postanowienie o umorzeniu postępowania przysługuje zażalenie
(art. 194 § 1 pkt Ib p.p.s.a.).
12. Orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego
Ostatnim stadium postępowania przed sądami administracyjnymi jest podjęcie orze- 809
czenia rozstrzygającego sprawę sądowoadministracyjną. W tym stadium dochodzi do
udzielenia lub odmowy ochrony prawnej interesowi prawnemu strony skarżącej lub
innemu interesowi reprezentowanemu przez stronę skarżącą.
Rozważając jednak zagadnienie orzeczeń sądu administracyjnego, należy pa

O miętać, że orzeczenia sądu administracyjnego są podejmowane w różnych
stadiach postępowania w zależności od tego, co jest przedmiotem ich rozstrzygnięcia,
a zatem będą to orzeczenia dotyczące:
1) toku postępowania, np. postanowienie o odrzuceniu skargi, postanowienia o za

wieszeniu postępowania, postanowienia o umorzeniu postępowania;
2) kwestii wpadkowych, np. postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego
aktu, postanowienie o udzieleniu pomocy prawnej, postanowienia o przywróceniu
terminu;
3) rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej.
Według rozwiązania przyjętego w Prawie o postępowaniu przed sądami admi

O nistracyjnymi orzeczenia sądu
nowienia. Zgodnie z art. 132
administracyjnego dzielą się na wyroki i posta
p.p.s.a.: „Sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem”, art. 160
p.p.s.a. zaś stanowi: „Jeżeli ustawa niniejsza nie przewiduje wydania wyroku, sąd wy-
daje orzeczenie w formie postanowienia”.
Należy zwrócić też uwagę na zarządzenia wydawane przez sąd, przewodniczącego lub
wyznaczonego sędziego oraz zarządzenia referendarza sądowego, np. zarządzenie sądu
o połączeniu kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego
rozpoznania, zarządzenia przewodniczącego lub wyznaczonego sędziego o skomple
towaniu akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych
dowodów, zarządzenie o pozostawieniu wniosku o przyznanie pomocy prawnej bez
rozpoznania.
810 Rodzaje wyroków. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przyj
muje jednolitej konstrukcji wyroków, a różnicuje je ze względu na rodzaj skarg i za
stosowanie zróżnicowanego rodzaju sankcji (sankcji wzruszalności, sankcji nieważ
ności) w zależności od rodzaju skarg.
W przepisach prawa procesowego regulujących ogólne postępowanie administracyjne

i szczególne postępowania administracyjne naruszenie przepisów prawa jest obwaro
wane w zależności od rodzaju naruszenia przepisu prawa sankcją wzruszalności
(głównie naruszenie przepisów prawa procesowego) oraz sankcją nieważności (głów
nie naruszenie przepisów prawa materialnego). Rodzaje naruszeń przepisów prawa,
które wyodrębniają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji
podatkowej, są uwzględnione w postępowaniu sądowoadministracyjnym w zakresie
skarg na decyzje i postanowienia oraz skarg na akty i czynności.
811 Ustawy samorządowe przewidują w razie naruszenia prawa, z wyjątkiem nieistotnego

naruszenia prawa i skutków prawnych przedawnienia, wyłącznie sankcję nieważno
ści. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje rozwiązania
prawne dostosowane do rozwiązań obowiązujących organy wykonujące administrację
publiczną, a zatem ten sam rodzaj wad jest podstawą do stwierdzenia nieważności przez
sąd, jak i na drodze administracyjnej. Konsekwencją tego jest niejednolita konstrukcja
prawna podstaw prawnych wyroków w zależności od rodzaju skarg. Jednolita jednak
jest konstrukcja wyroku nieuwzględniającego skargi bez względu na rodzaj skargi.
W razie nieuwzględnienia skargi sąd wyrokiem oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). Wyrok
oddalający skargę sąd wydaje również w razie nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji
(art. 15la § 2 p.p.s.a.). W dalszej części zostaną omówione wyroki uwzględniające
skargę, oparte na kryterium rodzaju skarg.
Wyroki w sprawach skarg na decyzję lub postanowienie. Wojewódzki sąd ad 812
O ministracyjny,
1) wyrok uchyleniu
o
uwzględniając skargę, może wydać:
decyzji (postanowienia) w całości lub w części. Podstawy
uchylenia decyzji (postanowienia) są wyliczone w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zgodnie
z tymi przepisami sąd uchyli zaskarżoną decyzję (postanowienie), jeżeli w wyniku
rozpoznania sprawy ustalił, że decyzja została wydana:
a) z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Do
puszczalność uchylenia na tej podstawie jest ograniczona przesłanką okreś
loną pozytywnie - „naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na
wynik sprawy”. Ustawodawca nie określa, co należy rozumieć przez pojęcie
naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przed
sądem staje więc zadanie rozstrzygnięcia tego, w którym przypadku mamy do
czynienia z rażącym naruszeniem prawa, co daje podstawę do stwierdzenia
nieważności decyzji, a kiedy z naruszeniem prawa materialnego mającym
wpływ na wynik sprawy, co daje podstawę do uchylenia decyzji. Z przypadków
naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, należy
wyłączyć naruszenie przepisów prawa materialnego niebudzących wątpli
wości interpretacyjnych, które zaliczamy do rażących naruszeń prawa. To
ścisłe rozgraniczenie stopnia naruszenia przepisów prawa materialnego ma
szczególne znaczenie w związku z regulacją przyjętą w ustawie z 20.01.2011 r.
o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące na
ruszenie prawa26.
Naruszenie innych przepisów prawa materialnego (których jest zdecydowana
większość w prawie administracyjnym i pokrewnych gałęziach prawa pub
licznego) zaliczymy do omawianego rodzaju naruszeń prawa materialnego.
Tą podstawą uchylenia decyzji są objęte sytuacje naruszenia prawa material
nego polegające na błędnym pojmowaniu treści lub znaczenia normy prawnej
(błędna wykładnia) lub na mylnym podciągnięciu ustalonego stanu faktycz
nego pod pewną normę prawną (błąd subsumcji, a zatem niewłaściwe zasto
sowanie). Dopuszczalność uchylenia decyzji, jak była o tym mowa, jest ogra
niczona przesłanką pozytywną. Sąd zatem będzie mógł uchylić decyzję, jeżeli
stwierdzi istnienie związku przyczynowego pomiędzy treścią decyzji a naru
szeniem normy prawa materialnego;
b) z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania admi
nistracyjnego (zob. analizę podstaw wznowienia postępowania w rozdziale
XVII). Sąd będzie obowiązany uchylić decyzję (postanowienie), jeżeli stwier
dzi istnienie jednej z przesłanek wznowienia - i to niezależnie od tego, czy
26
Dz.U. z 2016 r. poz. 1169 ze zm.
naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na decyzję, jeżeli nie

wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 3
p.p.s.a.). W sprawach podatkowych i celnych sąd w zakresie uchylenia będzie
związany przesłankami określonymi w art. 245 § 1 pkt 3 o.p. (art. 145 § 2
p.p.s.a.);
c) z naruszeniem innych przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny
wpływ na wynik sprawy. W pojęciu „inne naruszenie przepisów postępowa
nia” nie mieszczą się naruszenia przepisów postępowania dające podstawę do
wznowienia postępowania oraz naruszenia przepisów postępowania będące
podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Dopuszczalność uchylenia decy
zji na tej podstawie jest uzależniona od wystąpienia przesłanki sformułowanej
pozytywnie - naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ
na wynik sprawy.
Konstrukcja tej podstawy uchylenia decyzji przez sąd uległa zmianie w porównaniu
z rozwiązaniem przyjętym w uchylonym ustawą o NSA art. 207 § 2 pkt 3 k.p.a.,
który przyjmował, że: „Decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd administracyjny
stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miały
istotny wpływ na wynik sprawy”. Ustawa o NSA przyjmowała taką konstrukcję jak
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (takjak kiedyś ustawa o NSA) utrzymuje wpraw
dzie ograniczenie do naruszeń istotnych, ale wyczerpuje tę przesłankę ustalenie, że
naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przez istotny wpływ na wynik
sprawy należy rozumieć oddziaływanie naruszeń prawa postępowania na treść de
cyzji. Sąd, uchylając na tej podstawie decyzję, będzie musiał wykazać związek przy
czynowy pomiędzy treścią decyzji a naruszeniem norm prawa postępowania. Na
ruszenie norm prawa postępowania uniemożliwia w wielu przypadkach prawidło
we stosowanie norm prawa materialnego i wobec tego jest zasadne rozwiązanie
przyjęte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., z którego wynika, że niekoniecznie sąd
musi ustalić, iż z całą pewnością zapadłaby decyzja odmiennej treści, gdyby naru
szeń prawa postępowania nie było27;
2) ustalając, że decyzja (postanowienie) jest dotknięta jedną z wad wyliczonych
w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w postępowaniu podatkowym -
wystąpienie wad wyliczonych w art. 247 § 1 o.p., sąd stwierdza jej nieważność (zob.
analizę przesłanek nieważności w rozdziale XVII);
3) sąd wydaje wyrok stwierdzający niezgodność z prawem decyzji lub postanowie
nia. Według art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. „stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia,
z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępo
wania administracyjnego lub w innych przepisach”. Stwierdzenie niezgodności
z prawem będzie dotyczyło przypadków, gdy występują przesłanki negatywne ure
gulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, Ordynacji podatkowej lub
w przepisach szczególnych, które wyłączają uchylenie decyzji lub postanowienia,
oraz przesłanki negatywne dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji.
27 A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, PiP 1984/3, s. 39.

Odesłanie do przesłanek negatywnych uchylenia decyzji w trybie wznowienia może

wywoływać wątpliwości, jeżeli chodzi o przesłankę ustanowioną w art. 146 § 2 k.p.a.
i art. 245 § 1 pkt 3 lit. a o.p. Jest to przesłanka o charakterze merytorycznym, związana
z istotą instytucji wznowienia postępowania, która polega na ponownym rozpoznaniu
sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Sąd nie rozpoznaje sprawy rozstrzygniętej
decyzją ostateczną, a wyłącznie jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskar
żonej decyzji. Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu
faktycznego (dopuszczalne jest wyłącznie przeprowadzenie dowodu z dokumentów
według art. 106 § 3 p.p.s.a.). Ustalenie kwalifikowanej wady procesowej, przy braku
możliwości prawnej ustalenia stanu faktycznego sprawy, powoduje zatem, że zastoso
wanie tej przesłanki jest ograniczone tylko do sytuacji, gdy określonego rodzaju wada
nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przyjęcie tej przesłanki pozostaje w sprzecz
ności z konstrukcją prawną podstawy wyroku uchylającego decyzję (postanowienie),
w której wystarczające jest ustalenie, że naruszone przepisy postępowania mogły mieć
istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjęcie zatem mocy obowiązującej tej przesłanki
w postępowaniu sądowym trudno ocenić pozytywnie, ale jej obowiązywanie wyłączać
powinno pochopne, bez rozważenia znaczenia naruszenia przepisów prawa proceso
wego dla treści rozstrzygnięcia, uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia).
Jeżeli natomiast chodzi o przesłankę przedawnienia (art. 146 § 1 k.p.a., art. 245
O § 1 pkt 3 o.p., art. 156 § 2 k.p.a., art. 247 § 2 o.p.), to ma ona w pełni zastosowanie
w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ustawy materialnoprawne mogą wpro
wadzać regulację szczególną w zakresie przesłanki przedawnienia28. Tak też jest, jeżeli
chodzi o przesłankę wywołania nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2
k.p.a.). W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innych postępowa
niach niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji sąd uchyla, stwierdza nieważność,
stwierdza niezgodność z prawem z uwzględnieniem przepisów regulujących postępo
wanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie; w postępowaniu po
datkowym zatem - z uwzględnieniem art. 240 i 245 o.p. oraz art. 247 o.p. (art. 145 § 2
p.p.s.a.).
Ustawą z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami admi

nistracyjnymi wprowadzono do zakresu środków stosowanych przez sąd administra-
28 Takie rozwiązanie np. przyjmuje ustawa z 12.02.2009 r. o szczegółowych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1380), stanowiąc w art. 13:
„1. Nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie
lotniska użytku publicznego, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie
14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a jednocześnie rozpoczęto realizację inwestycji
w zakresie lotniska użytku publicznego. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się
odpowiednio. 2. W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji
w zakresie lotniska użytku publicznego, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd
administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy lotniska użytku publicznego może
stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 Kodeksu
postępowania administracyjnego”.
cyjny środki, które nie tylko przesądzają o bycie prawnym zaskarżonej decyzji lub
postanowienia, ale i sięgają do przesądzenia merytorycznego o sprawie admini
stracyjnej. Do środków, które mają taki charakter prawny, należy wyrok o umorzeniu
postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a.: „W przypadku, o któ
rym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania
administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie”.
813 Dopuszczalność wydania tego rodzaju wyroku jest ograniczona: 1) przesłanką

przedmiotową przez zastosowanie wyłącznie do postępowania administracyj
nego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł
145 § 3 p.p.s.a. nie obejmuje zakresem regulacji środków stosowanych przez sąd ad
ministracyjny na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że „W sprawach skarg
na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Ko
deksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących
postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie”. Sąd admi
nistracyjny nie ma zatem kompetencji judykacyjnej do umorzenia postępowania po
datkowego, postępowania egzekucyjnego; 2) przesłanką zastosowania środków wo
bec zaskarżonej decyzji, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a zatem sankcji
wzruszalności (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) lub sankcji nieważności (art. 145 § 1 pkt 2
p.p.s.a.). Wprawdzie art. 145 § 3 p.p.s.a. nie odsyła do art. 105 § 1 k.p.a., ale dopusz
czalność umorzenia postępowania administracyjnego jest ograniczona - postępowanie
administracyjne jest bezprzedmiotowe, czy to z przyczyn przedmiotowych, czy pod
miotowych. Wydanie przez sąd wyroku zastosowania środka wobec zaskarżonej de
cyzji lub postanowienia ze środkiem przesądzającym o bycie postępowania admini
stracyjnego - umorzeniem należy przede wszystkim wiązać z zastosowaniem przez sąd
sankcji nieważności, np. z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej, braku właś
ciwości organu do wydania decyzji w sprawie, skierowania decyzji do osoby niebędącej
stroną w sprawie, w przypadku gdy sprawa była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną.
Drugim rodzajem wyroku jest wyrok przesądzający merytorycznie o sposobie

O załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia (art. 145a § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 145a § 1 p.p.s.a., dodanym ustawą z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy -
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: „W przypadku, o którym
mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami
sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub posta
nowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, chyba że roz
strzygnięcie pozostawiono uznaniu organu”. Dopuszczalność wydania tej treści wy
roku obwarowana jest przesłankami:
- po pierwsze, zastosowaniem wobec zaskarżonej decyzji (postanowienia) środka na
podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a., a zatem zastosowaniem środka
uchylenia decyzji (postanowienia) z powodu naruszenia prawa materialnego, które
miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. ap.p.s.a.) lub sankcji nieważności
na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ograniczona jest zatem do kwalifikowanego
naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 k.p.a.)
oraz naruszenia prawa materialnego, które uzasadnia stosowanie sankcji wzruszal-
ności, a zatem niemające cechy naruszenia kwalifikowanego. Nie daje takich podstaw
naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a.). Naru
szenie przepisów prawa procesowego rodzi wątpliwości co do prawidłowości pod
ciągnięcia stanu faktycznego sprawy pod hipotetyczny zapisany w normie prawa
materialnego;
- po drugie, norma prawa materialnego nie pozostawia rozstrzygnięcia uznaniu or
ganu. Związane jest to z kompetencją sądu kontroli zgodności z prawem bez wcho
dzenia w ocenę celowości treści rozstrzygnięcia, która pozostawiona jest w przepisach
prawa organowi wykonującemu administrację publiczną. Zatem mimo że decyzje
podejmowane na podstawie przepisów prawa pozostawiających uznaniu organu
treść rozstrzygnięcia podlegają kontroli sądu administracyjnego w pełnym zakresie,
w tym również co do treści rozstrzygnięcia, to jednak po stwierdzeniu niezgodności
z prawem sąd nie może wskazać sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia.
Podkreślił to NSA w wyroku z 13.07.2017 r. (II GSK 1038/17, LEX nr 2337504):
„W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się wydania decyzji umarzającej na
leżności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na podstawie art. 28 ust. 3a
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W myśl tego przepisu, należności z ty
tułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie
płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach
umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z treści przytoczonego prze
pisu wynika zatem w sposób niebudzący wątpliwości, że decyzja umarzająca składki
na ubezpieczenia społeczne ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie
oznacza oczywiście dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnię
cia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności
sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w danym
przepisie prawnym. Decyzja wydana przez organ, w sytuacji gdy przepis posługuje
się zwrotem «mogą być umarzane», ma jednak w dalszym ciągu charakter uznanio
wy. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 145a
p.p.s.a., co zasadnie stwierdził Sąd I instancji”;
- po trzecie, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Odnieść to należy do
niebudzących wątpliwości okoliczności faktycznych sprawy. Tylko bowiem gdy stan
faktyczny nie budzi zastrzeżeń, można wyprowadzać konsekwencje prawne z normy
przepisów prawa materialnego. Dodać jeszcze należy, że do zakresu uzasadnionych
okoliczności sprawy należy zaliczyć np. możliwość prawną nałożenia na organ wy
konujący administrację publiczną obowiązku określonej treści działania ze względu
na obowiązującą regulację prawną (np. wynikającą z dyscypliny finansów publicz
nych).
Ten rodzaj wyroku został ograniczony do spraw indywidualnych załatwianych w trybie

postępowania regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Gwarancją skuteczności zastosowania się przez organ do zobowiązania nałożonego

przez sąd administracyjny jest przyznanie skarżącemu, w przypadku niewydania de
cyzji lub postanowienia w terminie określonym, prawa do wniesienia skargi z żądaniem
wydania przez sąd orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia
lub obowiązku. Dopuszczalność jednak wydania wyroku merytorycznego obwarowana
jest przesłanką - jeżeli okoliczności sprawy na to pozwalają. Dotyczy to nie tylko oczy
wistości stanu faktycznego sprawy, lecz także okoliczności, jakiego rodzaju jest to spra
wa, czy np. wiąże się z dysponowaniem środkami pieniężnymi, przyznanymi organowi
przepisami prawa dla realizacji określonych zadań należących do jego kompetencji.
W wyroku uwzględniającym ten rodzaj skargi sąd obowiązany jest stwierdzić, czy nie-
wydanie decyzji lub postanowienia miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a po
nadto z urzędu lub na wniosek skarżącego wymierzyć grzywnę w wysokości określonej
w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do
wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 145a § 1 p.p.s.a.).
814 Wyroki w sprawie skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności
z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynika
jących z przepisów prawa oraz skarg na pisemną interpretację przepisów prawa
podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą, odmowę
wydania opinii zabezpieczającej. Sąd, uwzględniając skargę na akt, uchyla zaskarżony
akt, zaskarżoną interpretację, opinię zabezpieczającą, odmowę wydania opinii zabez
pieczającej, a uwzględniając skargę na czynność, stwierdza bezskuteczność zaskarżonej
czynności. Dotychczas obowiązujące rozwiązania prawne nie regulowały rodzaju na
ruszenia prawa będącego podstawą do zastosowania przez sąd administracyjny środka
wobec zaskarżonego aktu, czynności, pisemnej interpretacji przepisów prawa podat
kowego w indywidualnej sprawie. Nowe rozwiązanie wprowadziła ustawa z 9.04.2015 r.
o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stano
wiąc, że w tym zakresie przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Podstawą
do oceny zgodności z prawem są zatem tego samego rodzaju naruszenia przepisów
prawa, które dają podstawę do stosowania środków wobec decyzji lub postanowienia,
a zatem naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik spra
wy, ale też naruszenia przepisów postępowania, które są wyliczone w art. 145 § 1 pkt 1
lit. b i c p.p.s.a., a przesądzające o wadliwości ustalenia stanu faktycznego, a zatem
kwalifikowane wadliwości będące podstawą do wznowienia postępowania admini
stracyjnego oraz naruszenie innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć
istotny wpływ na wynik sprawy. Artykuł 146 § 2 p.p.s.a. dopuszcza wyjątek od kasa
cyjnego charakteru kompetencji judykacyjnej sądu administracyjnego, a mianowicie
stanowi, że sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z prze
pisów prawa. Ta kompetencja nie obejmuje skarg na pisemne interpretacje przepisów
prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające, odmowę
wydania opinii zabezpieczających. Artykuł 146 § 2 p.p.s.a. kompetencję tę ogranicza

expresses verbis wyłącznie do skarg określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Wyroki w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępo 815

wania organów wykonujących administrację publiczną oraz przewlekłe prowadze
nie postępowania w sprawie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowe
go w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczającej, odmowę wydania opinii
zabezpieczającej. Wyroki uwzględniające w sprawie skarg na bezczynność lub prze
wlekłe prowadzenie postępowania obejmują w zakresie rozstrzygnięcia trzy elementy:
1) zastosowanie środka wobec bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępo
wania;
2) stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez
organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) wymierzenie grzywny organowi lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego su
my pieniężnej.
Środki stosowane przez sąd administracyjny w wyrokach w sprawie skarg na bezczyn

ność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają jednolitej natury prawnej, od
środków o charakterze formalnym do środków o charakterze materialnym.
Wyrok o charakterze formalnym to wyrok, o którym stanowi art. 149 § 1 pkt 1 i 3

p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o po
stępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny, uwzględniając
skargę:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do
dokonania czynności;
2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia po
stępowania.
Wyrok zobowiązujący organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania

czynności sąd administracyjny stosuje, gdy w dniu wydania wyroku akt nie został
wprowadzony do obrotu prawnego, a w zakresie czynności - nie została ona dokonana.
Sąd administracyjny nie może domniemywać, że akt został wydany lub czynność zo
stała dokonana, jeżeli w obrocie prawnym nie obowiązuje. Skarżący nie może ponosić
negatywnych skutków braku uzewnętrznienia działania organu wykonującego admi
nistrację publiczną. Przyjęte w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. rozstrzygnięcie co do zobo
wiązania do wydania indywidualnej interpretacji przepisów prawa podatkowego nie
uwzględnia, że właściwość sądu administracyjnego została ograniczona wyłącznie do
przewlekle prowadzonego postępowania. Jest to konsekwencja koncepcji obowiązy
wania milczącej interpretacji, przyjętej w Ordynacji podatkowej w art. 14o o.p.
Według art. 14o § 1: „W razie niewydania interpretacji indywidualnej w terminie

określonym w art. 14d uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął
termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidło

wość stanowiska wnioskodawcy w pełnym zakresie”. Nie ma zatem przedmiotu zobo
wiązania do wydania interpretacji.
Wyrok stwierdzający, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,

sąd administracyjny wyda, gdy w dniu wydania wyroku akt jest w obrocie prawnym,
czynność została dokonana, ale nastąpiło to przy przewlekle prowadzonym postępo
waniu.
Wyrok zobowiązujący organ do wydania aktu, dokonania czynności nie przesądza

o treści aktu, treści dokonania czynności. Stanowi to bowiem dopiero wynik postępo
wania organu wykonującego administrację publiczną.
Wyrok o charakterze merytorycznym może mieć zakres ograniczony oraz pełny. Wy
rok o charakterze merytorycznym w ograniczonym zakresie jest uregulowany
w art. 149 § ł pkt 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje
organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z prze
pisów prawa. Ze sformułowania „uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepi
sów prawa” wynika, że tego rodzaju środek może być przez sąd stosowany wobec in
nych niż decyzje czy postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji pub
licznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. De
cyzja oraz postanowienie są wynikiem autorytatywnej konkretyzacji normy prawa
materialnego, a zatem uprawnienia lub obowiązki nie wynikają z mocy przepisu prawa.
Tego rodzaju środka nie stosuje sąd administracyjny w zakresie pisemnej interpretacji
przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach oraz w opinii zabezpie
czającej (odmowy opinii zabezpieczającej).
Wyrok o charakterze merytorycznym o pełnym zakresie reguluje art. 149 § Ib p.p.s.a.,

dodany ustawą z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, który stanowi, że: „Sąd, w przypadku, o którym mowa § 1 pkt 1
i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli
pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okolicz
ności jej stanu faktycznego i prawnego”. W przypadku uwzględnienia skargi na bez
czynność, gdy stwierdzi podstawy do zobowiązania do wydania aktu lub dokonania
czynności, sąd administracyjny może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia
lub obowiązku.
Wydanie wyroku o charakterze merytorycznym w pełnym zakresie jest obwarowane

kilkoma przesłankami:
- po pierwsze, skarga na bezczynność musi być zasadna;
- po drugie, musi na nie pozwalać charakter sprawy. Dla ustalenia spełnienia tej prze
słanki istotne jest, czy norma prawna, na jakiej oparte jest rozstrzygnięcie sprawy,
nie pozostawia rozstrzygnięcia uznaniu organu oraz czy ze względu na powiązanie

warunkami przyznania uprawnienia będzie możliwe jego realizowanie;
- po trzecie, muszą istnieć niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności stanu
faktycznego i prawnego sprawy. Ograniczenie dopuszczalności pełnym ustaleniem
stanu faktycznego jest oczywiste przy regule orzekania przez sąd administracyjny na
podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i ograniczeniu dopuszczalności postępo
wania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Tylko ustalenie stanu faktycznego daje
podstawy do wyprowadzenia konsekwencji prawnych w zakresie uprawnienia lub
obowiązku. Niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności stanu prawnego
sprawy należy odnieść do przesłanki charakteru sprawy, która oparta jest na uznaniu
organu. Nie można przecież tego ograniczenia odnieść do złożonego procesu wy
kładni normy prawnej, bo to należy do właściwości sądu administracyjnego kontro
lującego bezczynność. Okoliczności stanu prawnego sprawy można odnieść również
do kwestii związanych z koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które
rodzi obowiązek zawieszenia postępowania.
Wyrok w sprawach skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania

zawiera obligatoryjne rozstrzygnięcie o stwierdzeniu, czy bezczynność organu lub
przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Jest to związane z konsekwencjami prawnymi, zwłaszcza w zakresie roszczenia o od
szkodowanie. Sąd administracyjny obowiązany jest zatem ten element uwzględnić,
rozpoznając ten rodzaj skargi, oceniając postępowanie organu wykonującego admini
strację publiczną. Przy ocenie sędzia powinien ustalić nie tylko termin załatwienia
sprawy przez organ, lecz także sposób postępowania, np. stosowanie nowych techno
logii we współpracy organów władzy publicznej, w tym systemu informatycznego,
który wyklucza stosowanie starych technik zwracania się o dostarczenie informacji
wynikającej z przyjętych systemów informatycznych, np. systemu elektronicznego re
jestru PESEL, pozwalającego na ustalenie zdolności prawnej strony (art. 6 ust. 1, art. 8
ustawy 24.09.2010 r. o ewidencji ludności29).
Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępo

wania może zawierać rozstrzygnięcie o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu od or
ganu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Według art. 149 § 2 p.p.s.a.: „Sąd w przy
padku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony
o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać
od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej
w art. 154 § 6”. Sąd obowiązany jest rozważyć, czy nie ma podstaw do wymierzenia
grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W przypadku gdy strona
skarżąca złożyła wniosek, rozstrzygnięcie w tym zakresie jest obligatoryjnym elemen
tem wyroku. W przypadku zaś gdy sąd nie znalazł podstaw, wniosek oddali, w przy
padku zasadności - orzeka o wymierzeniu organowi grzywny lub o przyznaniu od
organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
29 Dz.U. z 2018 r. poz. 1382 ze zm.

Ustawa z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami admi

nistracyjnymi, wprowadzając nowy rodzaj skargi - skargę na bezczynność lub prze
wlekłość procesową - nie uregulowała środka stosowanego przez sąd administracyjny.
Nie ma podstaw do stosowania art. 150 p.p.s.a., który stanowi: „W sprawach skarg na
akty i czynności niewymienione w art. 145-148 sąd uwzględniając skargę uchyla lub
stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności”. Nie można tego środka odnieść do bez
czynności organu lub przewlekłości postępowania.
816 Wyroki w sprawie skarg na uchwałę lub zarządzenie organów jednostek samorządu
terytorialnego albo związku jednostek samorządu terytorialnego oraz przepisy
prawa miejscowego organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.:
„Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6,
stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że
zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie
ich nieważności”. Według ustaw samorządowych uchwały lub zarządzenia organu sa
morządu terytorialnego sprzeczne z prawem są nieważne (art. 82 ust. 1 u.s.w., art. 79
ust. 1 u.s.p., art. 91 ust. 1 u.s.g.). Zarówno ustawy samorządowe, jak i Prawo o postę
powaniu przed sądami administracyjnymi nie określają rodzajów naruszeń prawa,
które są podstawą stwierdzenia nieważności. Oznacza to pozostawienie oceny stopnia
naruszenia prawa sądowi. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w tym zakresie
nie ma zastosowania art. 156 § 1 k.p.a., ale daje on podstawę do wyprowadzenia kwa
lifikowanych wad aktów prawa miejscowego i innych uchwał (zarządzeń). Do takich
wad należy zaliczyć naruszenie właściwości organu, brak podstawy prawnej do wydania
aktu, rażące naruszenie przepisu prawa, naruszenie procedury podjęcia aktu. Lista ta
nie zawiera wszystkich rodzajów naruszeń prawa, które mogą być podstawą uwzględ
nienia skargi, a zatem też i naruszenia niekwalifikowane, np. błędna wykładnia prze
pisów prawa, będą podstawą uwzględnienia skargi. Nie stanowi podstawy zastosowania
sankcji nieważności nieistotne naruszenie prawa.
Ustawy samorządowe wprowadzają przesłankę negatywną stwierdzenia nieważności

uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego - przesłankę przedawnienia.
Nie stwierdza się nieważności uchwał lub zarządzeń po upływie roku od dnia ich pod
jęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w ter
minie określonym ustawami samorządowymi albo jeżeli są one aktami prawa miej
scowego (art. 83 ust. 1 u.s.w., art. 82 ust. 1 u.s.p., art. 94 ust. 1 u.s.g.). Jeżeli nie stwier
dzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu przedawnienia, sąd orzeka o ich
niezgodności z prawem (art. 83 ust. 2 u.s.w., art. 82 ust. 2 u.s.p., art. 94 ust. 2 u.s.g.).
Ustawy samorządowe wprowadziły nowe istotne rozwiązanie przy wydaniu przez sąd
wyroku orzekającego o niezgodności uchwały lub zarządzenia z prawem, a mianowi
cie - uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności
z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego
orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 83 ust. 2 u.s.w., art. 82 ust. 2 u.s.p., art. 94
ust. 2 u.s.g.).
Sąd, uwzględniając skargę na przepis prawa miejscowego organu administracji rzą

dowej, stwierdza jego nieważność w całości lub w części. Ustawa o wojewodzie i ad
ministracji rządowej w województwie nie określa rodzajów wad przepisu prawa miej
scowego, a Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostawia ocenę
sądowi. Nie obowiązuje w tym zakresie przesłanka przedawnienia.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uregulowało skutki prawne

sytuacji prawnej jednostki w razie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia
organu jednostki samorządu terytorialnego (związku) lub aktu organu administracji
rządowej, stanowiąc w art. 147 § 2: „Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wy
dane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu
w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szcze
gólnym”. Zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i Ordynacji
podatkowej nie przewidują jednak konsekwencji prawnych następstw dla mocy decyzji
(tak jak w przypadku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego).
Wyroki w sprawie skarg na akty nadzoru. Sąd, uwzględniając skargę jednostki sa 817
morządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. Nie jest zatem dopuszczalne
zastosowanie sankcji nieważności wobec aktu nadzoru nawet w razie podjęcia go z ra
żącym naruszeniem prawa.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa rodzaju naruszeń

prawa dających podstawę do zastosowania przez sąd administracyjny sankcji wzru-
szalności aktu nadzoru. Do takich naruszeń należy zaliczyć np. naruszenie przepisów
o właściwości organu nadzoru, przekroczenie granic dopuszczalnej ingerencji nad
zorczej, która jest oparta na kryterium zgodności z prawem, czy też przekroczenie
ustawowego terminu wydania aktu nadzoru. Należy też uwzględnić wadliwość proce
sową. Ustawy samorządowe w zakresie procedury nadzoru odsyłają do odpowiedniego
stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wyroki w sprawie skarg na inne niewymienione akty lub czynności (np. na odmowę 818
udzielenia informacji na podstawie prawa prasowego). Sąd, uwzględniając skargę,
uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności.
Wyrok w sprawie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpa

trzenia. Zgodnie z art. 151a§ 1 p.p.s.a.: „Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla
decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu
albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej
w art. 154 § 6”.
Zakaz reforntationis in peius. Z postępowaniem rozpoznawczym i orzekaniem sądu 819

wiąże się istotna dla oceny skargi kwestia związania sądu administracyjnego zakazem
reformations in peius. Brak regulacji w uchylonym dziale VI Kodeksu postępowania

administracyjnego zakazu reformations in peius powodował, że obowiązywanie tego
zakazu w postępowaniu było kwestią dyskusyjną.
W wyroku z 25.01.1984 r. (III ARN 23/83) Sąd Najwyższy przyjął, że: „W postępowaniu
przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zakaz reformations in peius nie jest wy
łączony”30. Podstawę do przyjęcia takiego stanowiska dawało, zdaniem SN, rozwiązanie
prawne przyjęte w art. 211 uchylonego działu VI Kodeksu postępowania administra
cyjnego, co oznaczało, że należy odpowiednio stosować art. 382 k.p.c. (w brzmieniu
obowiązującym do 1.07.1996 r.), zgodnie z którym sąd nie mógł uchylić wyroku na
niekorzyść strony wnoszącej rewizję, chyba że strona przeciwna również ją wniosła.
Oznacza to, że w postępowaniu przed NSA, gdzie stroną przeciwną jest organ, który
wydał zaskarżoną decyzję, zakaz reformations in peius nie jest wyłączony.
Ze stanowiskiem Sądu Najwyższego należało się w pełni zgodzić, bo przemawiał za nim

nie tylko art. 211, lecz także te wszystkie względy, które uzasadniają wprowadzenie
zakazu reformations in peius w postępowaniu administracyjnym, cywilnym i karnym,
a mianowicie umożliwienie swobodnego wykonywania przyznanego przez ustawo
dawcę prawa do wnoszenia środków zaskarżenia. Wprowadzenie tego zakazu jest uza
sadnione również potrzebą zapewnienia logicznej niesprzeczności ustawy, bo wbrew
logice byłoby przyznawanie podmiotom określonych praw z jednoczesnym dopusz
czeniem przykrych konsekwencji w przypadku ich realizacji.
Ustawa o NSA w art. 51 ustanawiała expressis verbis zasadę zakazu reformations in

peius, stanowiąc: „[...] Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego,
chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskar
żonego aktu”.
Takie też rozwiązanie przyjmuje w art. 134 § 2 p.p.s.a.: „Sąd nie może wydać orzeczenia
na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdze
niem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności”.
820 Wydanie wyroku. Wyrok może być wydany jedynie przez sędziów, przed którymi
odbyła się rozprawa poprzedzająca bezpośrednio wydanie wyroku.
Sąd wydaje wyrok po niejawnej naradzie sędziów. Przebieg narady i głosowanie

O nad orzeczeniem są taj ne, a zwolnienie od zachowania w tym względzie tajemnicy
nie jest dopuszczalne. Narada obejmuje dyskusję, głosowanie nad mającym zapaść
orzeczeniem i zasadniczymi powodami rozstrzygnięcia oraz spisanie sentencji wyroku.
Sentencję wyroku podpisuje cały skład sądu. Podpisanie wyroku jest warunkiem jego
30 OSNCP 1984/9, poz. 163; zob. glosę W. Siedleckiego do wyroku NSA z 15.09.1982 r., II SA 909/82,
PiP 1983/9, s. 149; T. Woś, Związki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,
Warszawa-Kraków 1989, s. 156 i n.
prawidłowości, co oznacza, że ogłoszenie wyroku niepodpisanego jest naruszeniem

przepisów postępowania.
Głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem odbywa się w ten sposób, że prze
O wodniczący zbiera głosy sędziów, poczynając od najmłodszego stażem na sta
nowisku sędziego sądu administracyjnego, sam zaś głosuje ostatni. Sprawozdawca, je
żeli jest wyznaczony, głosuje pierwszy. Wyrok zapada większością głosów. Sędzia, który
przy głosowaniu nie zgodził się z większością, może przy podpisaniu sentencji zgłosić
zdanie odrębne i jest obowiązany uzasadnić je na piśmie przed podpisaniem uzasad
nienia. Zdanie odrębne może dotyczyć także samego uzasadnienia. Zgłoszenie zdania
odrębnego podaje się do wiadomości, a jeżeli członek składu orzekającego, który zgłosił
zdanie odrębne, wyraził na to zgodę, także jego nazwisko. Jest to jedyny wyjątek od
zasady tajności narady i głosowania.
Treść i forma wyroku. Wyrok składa się z sentencji i uzasadnienia. Sentencja

O wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, proto
kolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania spra
wy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia
oraz rozstrzygnięcie sądu. Sentencję wyroku podpisuje cały skład sądu. Wyrok spo
rządzany jest w formie pisemnej. Ustawą z 12.04.2019 r. o zmianie ustawy - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw31
przyjęto dopuszczalność utrwalenia wyroku w systemie teleinformatycznym sądu. Do
art. 137 p.p.s.a. dodano się § 5 w brzmieniu „Wyrok może być utrwalony w systemie
teleinformatycznym sądu i opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym”.
Drugim elementem struktury wyroku jest uzasadnienie, które nie jest zawsze elemen- 821
tern obligatoryjnym. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odcho
dzi od reguły uzasadnienia wszystkich wyroków z urzędu. Zmianę tę z uwagi na walory
uzasadnienia trudno ocenić pozytywnie. Znaczenie procesowe uzasadnienia jest istot
ne zwłaszcza z uwagi na to, że jest ono przedstawieniem wyniku kontroli wykonywania
administracji publicznej. Przy wyroku oddalającym uzasadnienie jest szczególnie waż
kie dla przekonania strony skarżącej co do zasadności rozstrzygnięcia. Odejście od
obowiązku uzasadniania z urzędu wyroków służyć ma odciążeniu sądów. Prawo o po
stępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje sytuacje, gdy sąd ma obo
wiązek uzasadnienia wyroku z urzędu, oraz sytuacje, gdy uzasadnienie sporządzane
jest na wniosek strony.
Sąd jest obowiązany z urzędu sporządzić uzasadnienie wyroku uwzględnia

O jącego skargę. Sąd sporządza uzasadnienie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia
wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym.
31
Dz.U. poz 934.
W sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wnio

sek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo dorę
czenia sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku sporządza się w terminie czternastu
dni od dnia zgłoszenia wniosku. Odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku nastę
puje postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie to służy
zażalenie.
W sprawie zawiłej zarówno w przypadku sporządzenia wyroku z urzędu, jak i na

wniosek, w razie niemożności sporządzenia uzasadnienia w terminie 14 dni, prezes
sądu może przedłużyć ten termin na czas oznaczony, nie dłużej niż 30 dni (art. 141 § 2a
p.p.s.a.).
Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzu

tów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną roz
strzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być
ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto za
wierać wskazanie co do dalszego postępowania.
Uzasadnienie wyroku podpisują sędziowie, którzy brali udział w jego wydaniu. Jeżeli
którykolwiek z sędziów nie może podpisać uzasadnienia, przewodniczący lub inny
sędzia składu orzekającego zaznacza na wyroku przyczynę braku podpisu.
Ustawą z 12.04.2019 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami ad

ministracyjnymi oraz niektórych innych ustaw wprowadzono dopuszczalność utrwa
lenia wyroku w systemie teleinformatycznym sądu, przez oznaczenie dotychczasowej
treści art. 143 p.p.s.a. jako § 1 i dodając § 2 w brzmieniu „Uzasadnienie wyroku może
być utrwalone w systemie teleinformatycznym sądu i opatrzone kwalifikowanym pod
pisem elektronicznym”.
W razie zastosowania przez sąd środka wobec aktu lub czynności, z wyjątkiem aktów
prawa miejscowego, nie wywołują one skutku prawnego do chwili uprawomocnienia
się wyroku. Sąd może jednak postanowić inaczej i wówczas zamieszcza w wyroku roz
strzygnięcie w tym zakresie.
W wyroku uwzględniającym skargę sąd rozstrzyga też wniosek strony o zwrot kosztów
postępowania (art. 209 p.p.s.a.).
822 Ogłoszenie i doręczenie wyroku. Ogłoszenie wyroku następuje na posiedzeniu, na

którym zamknięto rozprawę. W sprawie zawiłej sąd może odroczyć ogłoszenie wyroku
na czas do 14 dni. W postanowieniu o odroczeniu sąd powinien wyznaczyć termin
ogłoszenia wyroku i ogłosić go niezwłocznie po zamknięciu rozprawy. Termin ten
może być przedłużony tylko raz i co najwyżej o siedem dni.
r
Ogłoszenie wyroku następuje na posiedzeniu jawnym. Nieobecność stron nie

O wstrzymuje ogłoszenia. Jeżeli ogłoszenie było odroczone, może go dokonać
jednoosobowo przewodniczący lub jeden z sędziów składu orzekającego.
Ogłoszenie wyroku dokonuje się przez odczytanie sentencji. W czasie ogłaszania wy
roku wszyscy obecni, z wyjątkiem sądu, stoją. Po ogłoszeniu sentencji przewodniczący
lub sędzia sprawozdawca podaje ustnie zasadnicze powody rozstrzygnięcia, może jed
nak tego zaniechać, jeżeli sprawa była rozpoznawana przy drzwiach zamkniętych.
Jeżeli orzeczenie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym, odpis sentencji wyroku

doręcza się stronie, jeżeli uzasadnienia wyroku nie sporządza się z urzędu. Wyrok wy
dany na posiedzeniu niejawnym podlega niezwłocznemu publicznemu udostępnieniu
w sekretariacie sądu przez okres 14 dni (art. 139 § 5 p.p.s.a.).
Stronie działającej bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika
patentowego, obecnej przy ogłoszeniu wyroku, przewodniczący udzieli wskazówek co
do sposobu i terminów wniesienia środka odwoławczego. Stronie działającej bez ad
wokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego, która na
skutek pozbawienia wolności była nieobecna przy ogłoszeniu wyroku, sąd z urzędu
w ciągu tygodnia od ogłoszenia wyroku doręcza odpis jego sentencji z pouczeniem
o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia. Jeżeli sąd doręcza odpis sentencji
wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym stronie działającej bez adwokata, radcy
prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego, poucza ją o terminie
i sposobie wniesienia środka zaskarżenia.
Doręczenie odpisu wyroku. Zasada ogłaszania wyroku nie wyłącza obowiązku jego 823
doręczenia (art. 142 p.p.s.a.). Do doręczenia wyroku zastosowanie maja przepisy o do
ręczeniu pism przez sąd. Jeżeli strona wyraziła wolę doręczania pism za pomocą środ
ków komunikacji elektronicznej, wyrok doręczany jest za pomocą środków komuni
kacji elektronicznej.
Odpis wyroku z uzasadnieniem sporządzanym z urzędu doręcza się każdej stronie.

Jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku
z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek.
Moc wyroku. Rozważając moc wyroku, należy uwzględnić dwie kwestie: związanie 824
sądu wyrokiem oraz skutki prawne prawomocności (na ten temat: prawomocność
orzeczeń). Według art. 144 p.p.s.a.: „Sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili
jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpi
sania sentencji wyroku”.
Sprostowanie wyroku. Sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy 825
pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Z żądaniem sprostowania mogą
wystąpić strony. O sprostowaniu sąd może postanowić na posiedzeniu niejawnym.

O sprostowaniu umieszcza się wzmiankę na oryginale wyroku, a na żądanie stron -
także na udzielonych im odpisach. W przypadku wyroku utrwalonego w systemie te
leinformatycznym sądu wzmianka o sprostowaniu ma formę dokumentu elektronicz
nego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym (art. 156 § 2a p.p.s.a.
w brzmieniu nadanym ustawą z 12.04.2019 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępo
waniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw). Dalsze odpisy
powinny być zredagowane w brzmieniu uwzględniającym postanowienie o sprosto
waniu. Na postanowienie o sprostowaniu lub odmowie sprostowania służy zażalenie.
Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może
z urzędu sprostować wyrok I instancji.
826 Uzupełnienie wyroku. Strona może w ciągu 14 dni od dnia doręczenia wyroku z urzę
du, a gdy wyroku nie doręcza się stronie - od dnia ogłoszenia, zgłosić wniosek o uzu
pełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku
dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić
z urzędu. Wniosek o uzupełnienie wyroku co do zwrotu kosztów sąd może rozpoznać
na posiedzeniu niejawnym.
Orzeczenie uzupełniające wyrok zapada w formie wyroku, chyba że uzupełnienie do

tyczy wyłącznie kosztów.
827 Wykładnia wyroku. Sąd, który wydał wyrok, rozstrzyga postanowieniem wątpliwości
co do jego treści. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przeci
wieństwie do dokonania sprostowania czy uzupełnienia wyroku nie reguluje tego, czy
wykładnia może nastąpić z urzędu, czy na wniosek stron. Należy przyjąć, że jest do
puszczalne dokonanie wykładni zarówno z urzędu, jak i na wniosek stron.
Sąd dokonuje wykładni w formie postanowienia, które może zapaść na posiedzeniu

niejawnym. Zarówno na postanowienie o wykładni, jak i o odmowie służy zażalenie.
828 Postanowienia. Jeżeli Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie

przewiduje wydania wyroku, sąd wydaje orzeczenia w formie postanowienia. Posta
nowienia można podzielić na:
1) kończące postępowanie (postanowienie o odrzuceniu skargi, postanowienie
o umorzeniu postępowania, postanowienie o przekazaniu sprawy innemu sądowi
administracyj nemu);
2) wydawane w toku postępowania, np. w sprawie wstrzymania wykonania zaskar
żonego aktu, zawieszenia postępowania.
Postanowienia mogą być wydawane na posiedzeniach jawnych (na rozprawie) i na

posiedzeniach niejawnych.
Forma, struktura postanowień. Doręczanie i ogłaszanie postanowień. Rozstrzyg

nięcia zawarte w postanowieniach niekończących postępowania w sprawie, wydanych
na posiedzeniach jawnych, wpisuje się do protokołu bez spisywania odrębnej sentencji,
jeżeli nie przysługuje na nie zażalenie.
Sąd uzasadnia postanowienia ogłaszane na rozprawie, gdy podlegają one zaskarżeniu,

i doręcza je stronom.
Postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym sąd doręcza z urzędu stronom. Gdy

stronie przysługuje środek zaskarżenia, postanowienie należy doręczyć z uzasadnie
niem. Doręczając postanowienie, należy pouczyć stronę występującą w sprawie bez
adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego o do
puszczalności, terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia.
Uzasadnienie postanowienia należy sporządzić w terminie siedmiu dni od dnia wyda

nia postanowienia.
Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie

O stanowi inaczej.
Moc postanowień. Postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym wiążą od chwili, 829
w której zostały podpisane wraz z uzasadnieniem, a jeżeli sąd nie uzasadnia postano
wienia - od chwili podpisania sentencji (art. 164 p.p.s.a.).
Postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylone i zmienione

wskutek zmiany okoliczności sprawy, choćby były zaskarżalne, a nawet prawomocne
(art. 165 p.p.s.a.).
Prawomocność orzeczeń. W doktrynie wyróżnia się prawomocność formalną i pra- 830

womocność materialną. „Prawomocność formalna polega na niemożności zmiany
rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu sądowym za pomocą zwykłych środków od
woławczych, czyli na niezaskarżalności orzeczenia sądowego drogą tych środków. Na
tomiast prawomocność materialna ma dotyczyć skutków rozstrzygnięcia ze względu
na jego treść, zawartą w orzeczeniu sądowym”32.
Prawomocność formalną reguluje art. 168 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie (wyrok, po

O stanowienie) sądu staje się prawomocne, jeżeli nie służy co do niego środek
odwoławczy. Jeżeli zaskarżono tylko część orzeczenia, staje się ono prawomocne
w części pozostałej z upływem terminu, chyba że Naczelny Sąd Administracyjny może
z urzędu rozpoznać sprawę także w części.

Postanowienie, na które nie służy środek odwoławczy, nie staje się prawomocne, jeżeli
podlega rozpoznaniu przez NSA, gdy sąd ten rozpoznaje sprawę, w której je wydano.
Prawomocność materialną reguluje art. 170 p.p.s.a.: „Orzeczenie prawomocne

© wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy
państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby”.
Prawomocność orzeczenia stwierdza się na wniosek strony oraz z urzędu, gdy po upra
womocnieniu się orzeczenia sądu I instancji akta administracyjne sprawy zwraca się
organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego
prawomocności.
Prawomocność stwierdza wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym.

Postanowienie stwierdzające prawomocność orzeczenia wojewódzkiego sądu admini
stracyjnego może wydać referendarz sądowy.
831 A Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związ-

ku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Zakres
powagi rzeczy osądzonej wyznacza moc prawomocności materialnej dla dopuszczal
ności podjęcia weryfikacji działania, bezczynności lub przewlekłości postępowania or
ganów wykonujących administrację publiczną na drodze sądowej i administracyjnej.
Rozdział XXV
ŚRODKI ODWOŁAWCZE OD ORZECZEŃ

WOJEWÓDZKICH SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH
Jedną z podstawowych zasad konstytucyjnych kształtujących budowę w demo 832

O kratycznym państwie prawnym systemu środków ochrony praw i wolności jest
zasada dwuinstancyjności. Według art. 78 Konstytucji RP: „Każda ze stron ma prawo
do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej
zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa”. Realizując tę zasadę, Konstytucja RP
przyjmuje jako podstawowe rozwiązanie w budowie systemu gwarancji prawnych po
stępowania sądowego następujące rozwiązanie: „Postępowanie sądowe jest co najmniej
dwuinstancyjne”.
Konstytucja RP nie przesądza, na jakich założeniach ma być oparta zasada dwuinstan

cyjności, odsyłając do regulacji ustawowych. W doktrynie wyróżnia się trzy modele
ukształtowania zasady dwuinstancyjności:
1) model apelacyjny, polegający na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu i roz
strzygnięciu sprawy przez I instancję, a następnie - w wyniku wniesienia środka
odwoławczego - przez II instancję;
2) model kasacyjny, polegający na rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez I in
stancję, a następnie w wyniku wniesienia środka zaskarżenia - kontroli orzeczenia
przez II instancję. W razie ustalenia wadliwości orzeczenia II instancja ma wyłącz
nie kompetencje kasacyjne, a zatem wyłącznie do uchylenia zaskarżonego orze
czenia;
3) model mieszany, który łączy w sobie elementy systemu apelacyjnego i kasacyjnego.
Sprawa, w której zapadło orzeczenie, jest ponownie rozpoznawana i rozstrzygana przez

II instancję, ale dopuszczalne tego granice są wyznaczone przepisami prawa, które
mogą ograniczyć kompetencje II instancji wyłącznie do kasacji1.
1 Należy podkreślić różnice w konstrukcji prawnej skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadmini-

stracyjnym i skargi kasacyjnej w postępowaniu cywilnym. Skarga kasacyjna w postępowaniu cywilnym
oparta jest na konstrukcji prawnej, której elementy dostosowane są do zasady trzyinstancyjnego
postępowania. „Z uwagi na charakter kasacji, w której przeważa element interesu publicznego - jako środka
służącego do kontroli wykonywania prawa i zmierzającego do ujednolicenia orzecznictwa sądów
616 Rozdział XXV. Środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich...
Podstawową cechą środków zaskarżenia, które określane są też pojęciem środ

O ków odwoławczych, jest ich dewolutywny charakter, a mianowicie zawierają one
żądanie uchylenia lub zmiany orzeczenia przez wyższą instancję.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje środki odwoławcze

od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, od których zgodnie z działem
IV przysługuje skarga kasacyjna oraz zażalenie. Przyjęty został zatem model kasacyjny
zasady dwuinstancyjności.
1. Skarga kasacyjna
833 Skarga kasacyjna jest instytucją procesową, która stwarza możliwość prawną legity
mowanym podmiotom żądania weryfikacji orzeczenia wojewódzkiego sądu admini
stracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z istoty modelu kasacyjnego wynika,
że Naczelny Sąd Administracyjny ma wyłącznie kompetencje kasacyjne - uchylenia
zaskarżonego orzeczenia. Od tej reguły jest dopuszczalny wyjątek.
834 Naczelny Sąd Administracyjny bowiem, jeżeli stwierdzi, że istota sprawy jest do-
statecznie wyjaśniona, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę na akt
lub czynność, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stosując środki
przysługujące wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu (art. 188 p.p.s.a.).
835 Przedmiot zaskarżenia i podstawy skargi kasacyjnej. Przedmiotem zaskarżenia tym

środkiem odwoławczym są wyroki oraz postanowienia kończące postępowanie
w sprawie, z wyłączeniem postanowień o odrzuceniu skargi z powodu uchybienia ter
minowi do wniesienia skargi, niespełnienia wymogów formalnych skargi, jeżeli sprawa
objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została prawomocnie
osądzona, postanowień o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, posta-
powszechnych - możliwe jest jednak istnienie licznych ograniczeń w dostępie do Sądu Najwyższego. Taki
charakter kasacji, jako środka procesowego funkcjonującego w interesie państwa, zdecydowanie
podkreślają zmiany wprowadzone ustawą z dnia 24 maja 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania
cywilnego, ustawy o zastawie rejestrowym i rejestrze zestawów, ustawy o kosztach sądowych w sprawach
cywilnych oraz ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. Nr 48, poz. 554 ze zm.). Wynika z nich,
że dopuszczenie i rozpoznanie kasacji ustrojowo i procesowo uzasadnione jest tylko w sprawach, w których
mogą być zrealizowane jej publicznoprawne funkcje”, T. Ereciński [w:] Komentarz do kodeksu
postępowania cywilnego, t. I, Warszawa 2002, s. 761; zob. też T. Ereciński [w:] T. Ereciński, J. Gudowski,
M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2006, s. 239. Taką koncepcję
skargi kasacyjnej utrzymuje ustawa z 22.12.2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego
oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98). Według art. 398’ § 1
k.p.c.: „Sąd Najwyższy przyjmuje skargę kasacyjną do rozpoznania, jeżeli: 1) w sprawie występuje istotne
zagadnienie prawne, 2) istnieje potrzeba wykładni przepisów prawnych budzących poważne wątpliwości
lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądów, 3) zachodzi nieważność postępowania lub 4) skarga
kasacyjna jest oczywiście uzasadniona”. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, które oparte jest na
zasadzie dwuinstancyjności, skarga kasacyjna łączyć musi zarówno funkcję ochrony interesu prawnego
jednostki, jak i funkcję ochrony interesu publicznego.
1. Skarga kasacyjna 617
nowień o odrzuceniu skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia, skargi o wznowienie postę

powania, od których mimo wezwania nie został uiszczony wpis (art. 173 § 1 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna służy od wyroków wojewódzkiego sądu administracyjnego. Prze

pisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadzają ogra
niczenia prawa skargi kasacyjnej ze względu na rodzaj wyroku lub jego treść, z za
strzeżeniem wyjątku w zakresie wyroku uchylającego decyzję w wyniku uwzględnienia
sprzeciwu (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna służy od postanowień, ale tylko kończących postępowanie w spra

wie, z zastrzeżeniem wskazanych wyjątków. Ustalając przedmiot zaskarżenia w przy
padku postanowień, należy zatem wskazać, że jest on ograniczony. Generalną zasadą
jest, że od każdego postanowienia kończącego postępowanie w sprawie służy skarga
kasacyjna, jednak z zastrzeżeniem wskazanych wyjątków. Wyjątki te dotyczą przede
wszystkim postanowień o odrzuceniu skargi z powodów formalnych (np. niespełnienia
wymogów formalnych, uchybienia terminowi).
W sprawach, w których postanowieniem zamknięto drogę postępowania sądowoad-

ministracyjnego, przysługuje skarga kasacyjna. Do takich postanowień należy zaliczyć:
1) postanowienie o odrzuceniu skargi z powodu niedopuszczalności tej drogi sądowej,
jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (np. niewykorzys
tanie obrony na drodze administracyjnej),
2) odrzucenie skargi z powodu braku zdolności sądowej, jeżeli skarżący nie ma zdol
ności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, albo jeżeli w skła
dzie organów jednostki będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające
jej działanie.
Skarga kasacyjna służy od postanowienia odrzucającego skargę po rozpoznaniu przez

sąd administracyjny, że interes prawny lub uprawnienie w zakresie zaskarżenia uchwał
będących aktami prawa miejscowego i uchwał oraz zarządzeń organów wspólnoty sa
morządowej z zakresu administracji publicznej nie zostały naruszone stosownie do
wymagań przepisu szczególnego (np. art. 101 ust. 1 u.s.g.). W sprawach zatem o cha
rakterze zasadniczym dla otwarcia możliwości prawnej obrony na drodze postępowa
nia sądowoadministracyjnego przysługuje skarga kasacyjna. Są to najbardziej złożone
kwestie co do rozgraniczenia właściwości sądu administracyjnego od sądu powszech
nego. Przekroczenie tej granicy obwarowane jest sankcją nieważności postępowania
sądowoadministracyjnego. Do zakresu, który dla otwarcia tej możliwości prawnej ma
równie podstawowe znaczenie, należy ustalenie przy aktach prawa miejscowego oraz
innych uchwałach i zarządzeniach legitymacji do ich zaskarżenia (art. 58 § 1 pkt 5a
p.p.s.a.). Zasadnie zatem w tym zakresie przyznano prawo skargi kasacyjnej.
Podstawy skargi kasacyjnej reguluje art. 174 p.p.s.a., stanowiąc, że: „Skargę ka- 836
O sacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe za
stosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny
wpływ na wynik sprawy”.
Rozważając podstawy skargi kasacyjnej, należy wskazać, że przyjęte rozwiązanie może

wywoływać wątpliwości interpretacyjne. Rozwiązanie to odpowiada ukształtowaniu
postępowania cywilnego. Jeżeli zaś chodzi o postępowanie sądowoadministracyjne, to
trzeba zwrócić uwagę na dość zasadnicze różnice, a w następstwie zauważyć, że takie
określenie podstaw skargi kasacyjnej, jak przyjęto w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. co do zakresu,
jest nieprecyzyjne.
Pierwsza podstawa kasacji - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wy
kładnię lub niewłaściwe zastosowanie jest związana z kontrolą zgodności z prawem
zaskarżonego działania, bezczynności lub przewlekłości postępowania organu wyko
nującego administrację publiczną. Dostosowana jest konstrukcyjnie do rodzaju skarg
na decyzje, postanowienia i inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej
(art. 3 § 2 pkt 1-4 i 8 p.p.s.a.). W tym przypadku podstawa kasacji jest związana z pod
stawą zarówno uchylenia decyzji (postanowienia), jak i stwierdzenia nieważności de
cyzji (postanowienia), zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 i 3 p.p.s.a. Związek ten
można też stwierdzić w zakresie skarg na inne akty, pisemne interpretacje przepisów
prawa podatkowego opinie zabezpieczające, odmowę wydania opinii zabezpieczającej
lub czynności z zakresu administracji publicznej, których podstawy są zawarte w ma
terialnym prawie administracyjnym.
Podstawą skargi kasacyjnej będzie w zakresie decyzji (postanowień), innych

O aktów lub z zakresu administracji
czynności publicznej zarówno ciężkie kwali
fikowane naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 156 § 1 i 2 k.p.a., art. 247
§ 1 i 2 o.p.), jak i naruszenie przepisu prawa materialnego przez wadliwą wykładnię.
W przypadku innych rodzajów skarg (np. na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki
samorządu terytorialnego, akty nadzoru) nie zawsze istnieje związek z normami prawa
materialnego, a podstawą do ich podjęcia są też przepisy prawa ustrojowego. W takim
przypadku będzie nasuwać się pytanie o dopuszczalność skargi kasacyjnej z uwagi na
ustawowe podstawy ograniczone do naruszenia prawa materialnego. Przy konstrukcji
wyroku sądu administracyjnego ten element podstawy działania samorządu teryto
rialnego jest uwzględniony. Wojewódzki sąd administracyjny stwierdza nieważność
uchwały, aktu prawa miejscowego, gdy są niezgodne z prawem, a nie tylko wtedy, gdy
ustalił naruszenie prawa materialnego. Tak też określone są podstawy uchylenia aktu
nadzoru. Podstawy skargi kasacyjnej tej konstrukcji nie uwzględniają. Prowadzi to do
objęcia pojęciem prawa materialnego norm prawa ustrojowego.
1. Skarga kasacyjna 619
Wątpliwości interpretacyjne budzi druga podstawa skargi kasacyjnej - naruszenie

przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik
sprawy. Powstają one w związku z koniecznością odpowiedzi na pytanie, czy chodzi
o naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie przed sądami ad
ministracyjnymi, czy zakresem tym należy objąć też nieuwzględnienie naruszeń prze
pisów postępowania przez organy wykonujące administrację publiczną.
Z przywołanego art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że podstawą skargi kasacyjnej jest na
ruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania sądowoad-
ministracyjnego. Natomiast ciężkie kwalifikowane naruszenie przepisów postępowa
nia administracyjnego przez organ wykonujący administrację publiczną będące pod
stawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a., art. 240 § 1 o.p.) lub naruszenie
innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
a nie zostało dostrzeżone przez wojewódzki sąd administracyjny, ulega sanacji i nie
może być podstawą skargi kasacyjnej. W takim przypadku skutecznie wywieść pod
stawę skargi kasacyjnej można tylko w związku z przepisem Prawa o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i w związku z art. 145
§ 1 k.p.a., w sprawach podatkowych w związku z art. 240 § 1 o.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1
lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., w sprawach podatkowych zaś w związku
np. żart. 122 i 187 § 1 o.p.). Te wątpliwości interpretacyjne uzasadniały dla zapewnienia
jednolitości orzecznictwa podjęcie przez pełen skład NSA uchwały z 26.10.2009 r„
I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1, poz. 1, LEX nr 524941): „Przytoczenie podstaw
kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skar
gę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na
Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
[...], obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach
kasacyjnych”. W uzasadnieniu uchwały przyjęto szerokie pojęcie przepisów postępo
wania obejmujące nie tylko przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administra
cyjnymi, ale też przepisy prawa procesowego stosowane przy wykonywaniu admini
stracji publicznej (przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji po
datkowej).
Przy określeniu podstaw skargi kasacyjnej należy uwzględnić określone w art. 183 § 2
p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Legitymację do złożenia skargi kasacyjnej ma: 837

1) strona. Postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem kontradykto
ryjnym, w którym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność
lub przewlekłość prowadzenia postępowania jest przedmiotem skargi. Legitymację
zatem do złożenia skargi kasacyjnej mają skarżący oraz organ. Według art. 12
p.p.s.a.: „Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to
również uczestnika postępowania”. Legitymację mają zatem też uczestnicy postę

powania (art. 33 § 1 i la oraz § 2 p.p.s.a.);
2) prokurator - niezależnie od tego, czy brał udział w postępowaniu, jeżeli według
jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela
(art. 8 p.p.s.a.);
3) Rzecznik Praw Obywatelskich - niezależnie od tego, czy brał udział w postępo
waniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw
człowieka i obywatela (art. 8 p.p.s.a.). Uwzględniając rozwiązanie prawne przyjęte
w art. 208 ust. 1 Konstytucji RP, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna służy Rzecz
nikowi Praw Obywatelskich wtedy, gdy naruszono praworządność, godząc w chro
nione wolności i prawa człowieka i obywatela, a nie w naruszenie obiektywnego
porządku prawnego, które będzie dostateczną podstawą skargi kasacyjnej proku
ratora;
4) Rzecznik Praw Dziecka - niezależnie od tego, czy brał udział w postępowaniu,
jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw dziecka (art. 8 § 2 p.p.s.a.).
5) Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców - niezależnie od tego, czy brał udział
w postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw mikro-
przedsiębiorcy, małego, średniego przedsiębiorcy (art. 8 § 3 p.p.s.a.).
838 Przymus zastępstwa. Pojęciem tym należy objąć obowiązek sporządzenia skar
by gi przez podmioty powołane do pomocy prawnej reprezentacji stron.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadza przymus zastęp

stwa w zakresie sporządzenia złożenia skargi kasacyjnej. Według art. 175 § 1: „Skarga
kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeże
niem § 2-3”. Skarga kasacyjna może być sporządzona też przez:
1) doradcę podatkowego - w sprawach obowiązków podatkowych i celnych oraz
w sprawach egzekucji administracyjnej związanej z tymi obowiązkami;
2) rzecznika patentowego - w sprawach własności przemysłowej (art. 175 § 3 p.p.s.a.).
Przymus zastępstwa nie obowiązuje wtedy, gdy:

O 1) skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz, radca Prokuratorii
Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej albo profesor lub doktor habilitowany
nauk prawnych, będący stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem,
albo wtedy, gdy skargę kasacyjną wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywa
telskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 175 § 2 p.p.s.a.);
2) stroną postępowania jest Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej,
a także wówczas, gdy czynności w postępowaniu za organy administracji rządowej,
państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej lub Skarb
Państwa podejmowane są przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej
(art. 175 § 2a p.p.s.a.).
2. Wymagania skargi kasacyjnej 621
Przymus zastępstwa, z zastrzeżeniem wyjątków, obowiązuje bezwzględnie. Oznacza to,

że jeżeli skarga nie została sporządzona przez adwokata, radcę prawnego lub w zakresie
wyznaczonym przez doradcę podatkowego, rzecznika patentowego, podlega odrzuce
niu. Uzupełnienie skargi kasacyjnej przez jej podpisanie przez adwokata, radcę praw
nego, doradcę podatkowego, rzecznika patentowego może nastąpić tylko w ustawo
wym terminie do jej wniesienia2. Ustanowienie przymusu zastępstwa ogranicza dostęp
do skargi kasacyjnej osobom, które nie mają środków do pokrycia kosztów zastępstwa.
To ograniczenie strony dostępu do skargi kasacyjnej może być zniesione, jeżeli stronie
zostanie przyznana pomoc prawna.
Cofnięcie skargi kasacyjnej. Podmiot wnoszący skargę kasacyjną ma prawo rozpo- 839
rządzalności nie tylko w zakresie wniesienia, ale i cofnięcia skargi kasacyjnej. Cofnięcie
skargi kasacyjnej wiąże Naczelny Sąd Administracyjny, który jest związany granicami
tej skargi. Artykuł 60 p.p.s.a. ma zastosowanie odpowiednie, w tym zakresie, że cof
nięcie skargi kasacyjnej bezwzględnie wiąże sąd.
2. Wymagania skargi kasacyjnej
Treść i forma skargi kasacyjnej. Wymagania co do treści skargi kasacyjnej moż- 840
O na podzielić na materialne i formalne. Wymagania formalne to wymagania sta
wiane pismom procesowym, w pozostałym zakresie są to wymagania materialne.
Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom stawianym pismom w po

O stępowaniu sądowym (art. 46 p.p.s.a.) oraz zawierać:
1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w ca
łości, czy w części;
2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;
3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchy
lenia lub zmiany (art. 176 § 1 p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej skarżący obowiązany jest zawrzeć wniosek o rozpoznanie sprawy

na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna może być wnoszona w formie pisma lub w formie dokumentu elek
tronicznego z zachowaniem wymogu opatrzenia kwalifikowanym podpisem elektro
nicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym.
Do skargi kasacyjnej należy dołączyć jej odpis w celu doręczenia jej stronom z wyjąt
kiem, gdy wnoszona jest w formie dokumentu elektronicznego. Skarga kasacyjna
oprócz elementów formalnych musi zatem zawierać elementy materialne: określenie
2 T. Ereciński [w:] Komentarz..., s. 787.

zakresu zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, podstaw ka

sacji i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem
zakresu uchylenia lub zmiany. Przyjęta kwalifikacja elementów skargi kasacyjnej na
elementy formalne i materialne z następstwem do wezwania do uzupełnienia po wy
roku TK z 8.04.2014 r. (SK 22/11, Dz.U. poz. 543, LEX nr 1477520) zmienia w tym
znaczeniu dotychczasową linię orzecznictwa, że choć żądanie uchylenia lub zmiany
orzeczenia to element materialny skargi kasacyjnej, to do jej odrzucenia może dojść
dopiero po niewykonaniu wezwania do jego uzupełnienia. W wykonaniu orzeczenia
TK ustawą z 8.07.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi3 dodano art. 177a w brzmieniu: „Jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia
wymagań przewidzianych w art. 176, innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych lub
ich uzasadnienie, przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie sied
miu dni pod rygorem odrzucenia skargi”.
Aby nadać bieg skardze kasacyjnej, muszą być określone podstawy kasacji
O (art. 174 p.p.s.a.). Wskazanie podstaw kasacji to określenie konkretnego prze
pisu prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony. Nie wystarcza
tylko powołanie; zarzut naruszenia określonego przepisu prawnego musi być uzasad
niony. Konieczne jest więc wskazanie, że doszło do naruszenia konkretnego przepisu
prawa materialnego lub prawa postępowania, i to obiektywnie istotnego, a także wska
zanie błędów lub braków świadczących o naruszeniu danego przepisu przez wadliwą
wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Artykuł 174 p.p.s.a. określa, jakie rodzaje naruszeń prawa mogą być podstawą skargi
kasacyjnej. Powołanie się jednak ogólnie na art. 174 nie stanowi spełnienia warunku
materialnego skargi kasacyjnej i powoduje jej odrzucenie. Warunkiem materialnym
skargi kasacyjnej jest zawarcie w niej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia
z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Ten element skargi kasacyjnej
jest istotny z uwagi na to, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w gra
nicach skargi kasacyjnej. Brak zatem w tym zakresie skargi kasacyjnej powoduje jej
odrzucenie. Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej wyroku z 8.04.2014 r„
SK 22/11, orzekł: „Art. 180 w związku z art. 178 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [...] w zakresie, w ja
kim przewiduje odrzucenie, bez wezwania do usunięcia braków skargi kasacyjnej nie-
spełniającej wymogu zamieszczenia w niej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia
wraz z oznaczeniem zakresu żądania uchylenia lub zmiany: a) jest zgodny z wywodzoną
z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą przyzwoitej legislacji, b) jest nie
zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 78 Konstytucji, a także z wy
wodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stano
wionego przez nie prawa”. Jeżeli zatem w skardze kasacyjnej nie zawarto wniosku
o uchylenie lub zmianę orzeczenia wraz z oznaczeniem zakresu żądania uchylenia lub
3 Dz.U. poz. 1191.

2. Wymagania skargi kasacyjnej 623
zmiany, podlega odrzuceniu po wezwaniu do usunięcia braków w wyznaczonym ter

minie.
Ważnym elementem strony materialnej skargi kasacyjnej jest jej podpisanie

O przez adwokata, radcę prawnego lub w określonym zakresie - doradcę podat
kowego, rzecznika patentowego, z zastrzeżeniem wyjątków wprowadzonych w art. 175
§ 2-2a p.p.s.a. Brak podpisu powoduje odrzucenie skargi kasacyjnej.
Klasyfikacja na wymagania formalne i materialne jest istotna. Braki formalne mogą

zostać usunięte, wymagania materialne zaś prowadzą do niedopuszczalności skargi
kasacyjnej. Są to braki, które wyłączają zakwalifikowanie pisma do skargi kasacyjnej,
wykluczają dopuszczalność ich uzupełnienia, powodując niedopuszczalność kasacji4.
Tym wymogiem materialnym jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnie
nie, oraz podpis profesjonalnego pełnomocnika (z zastrzeżeniem wyjątków).
Termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną wnosi się w terminie 30 841
dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Termin ten wiąże
ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika przed wydaniem orzeczenia.
Termin ten wiąże też prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw
Dziecka, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców - z zastrzeżeniem, że gdy orze
czenia nie doręczono stronie (skargę oddalono, a strona nie wniosła wniosku o spo
rządzenie uzasadnienia), prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw
Dziecka mogą w terminie 30 dni od dnia wydania orzeczenia wystąpić o sporządzenie
uzasadnienia orzeczenia i wnieść skargę kasacyjną w terminie trzydziestu dni od do
ręczenia odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Ustawa z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy -
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi5 wprowadziła szczegółową
regulację terminu do wniesienia skargi kasacyjnej w zakresie przyznania prawa pomocy
po wydaniu orzeczenia (art. 177 § 3-6 p.p.s.a.).
Termin do wniesienia skargi kasacyjnej w tych przypadkach liczy się następująco:

- w razie ustanowienia w ramach prawa pomocy adwokata, radcy prawnego, doradcy
podatkowego lub rzecznika patentowego po wydaniu orzeczenia, na wniosek złożony
przez stronę, której doręcza się odpis orzeczenia z uzasadnieniem sporządzonym
z urzędu, albo przez stronę, która zgłosiła wniosek o sporządzenie uzasadnienia
orzeczenia, termin do wniesienia skargi kasacyjnej biegnie od dnia zawiadomienia
pełnomocnika o jego wyznaczeniu, jednak nie wcześniej niż od dnia doręczenia
stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem;
- w razie gdy adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy nie
stwierdza podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, składa w sądzie, w terminie do
wniesienia skargi kasacyjnej, sporządzoną przez siebie opinię w tym przedmiocie
4 W postępowaniu cywilnym wymagania skargi kasacyjnej klasyfikuje się na konstrukcyjne i formalne.

Zob. T. Ereciński [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks..., s. 220.
5 Dz.U. poz. 658.
wraz z odpisem dla strony, dla której został ustanowiony. Sąd doręcza odpis opinii
stronie. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę biegnie od dnia dorę
czenia odpisu opinii, o czym sąd poucza stronę, dokonując doręczenia. Jeżeli jednak
sąd stwierdzi, że opinia nie została sporządzona z zachowaniem należytej staran
ności, zawiadamia o tym właściwą okręgową radę adwokacką, radę okręgową izby
radców prawnych, Krajową Radę Doradców Podatkowych lub Krajową Radę Rzecz
ników Patentowych, która wyznacza innego pełnomocnika. Termin do wniesienia
skargi kasacyjnej biegnie od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu;
- w razie odmowy przyznania prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata, radcy
prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego termin do wniesienia
skargi kasacyjnej nie może rozpocząć się wcześniej niż od dnia doręczenia stronie
postanowienia, a jeżeli strona wniesie środek zaskarżenia na to postanowienie -
wcześniej niż od dnia doręczenia postanowienia kończącego postępowanie w tym
przedmiocie.
842 Tryb wnoszenia skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną wnosi się do wojewódzkiego sądu
administracyjnego, który wydał zaskarżone orzeczenie.
843 Wpis od skargi kasacyjnej. Od skargi kasacyjnej pobierany jest wpis (zob. na temat
wpisu od skargi i zwolnienia od kosztów sądowych).
3. Postępowanie ze skargą kasacyjną
Jak w każdym postępowaniu, tak i w postępowaniu ze skargą kasacyjną można wyróż

nić trzy stadia postępowania: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze,
podjęcie orzeczenia.
844 Postępowanie wstępne toczy się przed wojewódzkim sądem administracyjnym oraz
przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Postępowanie wstępne przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Skargę ka

sacyjną wnosi się w trybie pośrednim, a mianowicie do wojewódzkiego sądu admini
stracyjnego, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie. Wojewódzki sąd ad
ministracyjny na posiedzeniu niejawnym bada wniesioną skargę kasacyjną, a miano
wicie bada:
1) zachowanie terminu do wniesienia skargi;
2) dopuszczalność skargi. Dopuszczalność skargi kasacyjnej jest wyznaczona prze
słankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Nie jest dopuszczalna skarga kasa
cyjna np. od wyroku, który wydał sąd powszechny, od wyroku nieistniejącego, od
postanowienia, które jest zaskarżalne zażaleniem. Z przyczyn podmiotowych, jeżeli
skargę wniosła jednostka niemająca prawa do złożenia skargi kasacyjnej lub jeżeli
3. Postępowanie ze skargą kasacyjną 625
skarga nie została sporządzona przez adwokata, radcę prawnego oraz w oznaczo
nym zakresie doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, WSA odrzuci
skargę - chyba że przymus ten nie obowiązuje. Ponadto skarga jest niedopuszczal
na, jeżeli nie czyni zadość wymaganiom materialnym określonym w art. 176 p.p.s.a.
przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;
3) zachowanie wymagań formalnych oraz wymogu materialnego żądania uchylenia
lub zmiany orzeczenia z oznaczeniem zakresu tego żądania co do treści skargi. Jeżeli
skarga zawiera braki, sąd wzywa do ich usunięcia w wyznaczonym terminie.
W razie gdy wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że skargę kasacyjną

O wniesiono po upływie ustawowego terminu, że skarga kasacyjna jest niedopusz
czalna lub jeżeli nie usunięto braków w wyznaczonym terminie, skargę odrzuci. Na
postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi kasacyjnej
służy zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 194 § 1 pkt 7 p.p.s.a.).
Kompetencje judykacyjne wojewódzkiego sądu administracyjnego w postę 845

©powaniu kasacyjnym. Ustawa z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postę
powaniu przed sądami administracyjnymi rozszerzyła kompetencje judykacyjne wo
jewódzkiego sądu administracyjnego poza badanie wyłącznie w stadium wstępnym.
Wojewódzki sąd administracyjny przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelne
mu Sądowi Administracyjnemu obowiązany jest przeprowadzić rozpoznanie, i to
w dwóch zakresach. Pierwszy zakres związany jest z ustaleniem, czy przeprowadzone
postępowanie nie było dotknięte jedną z przesłanek nieważności postępowania, wyli
czonych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Drugi zakres to rozpoznanie podstaw
kasacyjnych, które - jeśli są oczywiście usprawiedliwione - otwierają kompetencję ju-
dykacyjną wojewódzkiego sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy sądowoad-
ministracyjnej.
W przypadku gdy wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi

nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście uzasadnione,
uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie i rozpoznaje sprawę sądowoadministra-
cyjną, rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania. Woje
wódzki sąd administracyjny ma zatem w postępowaniu kasacyjnym kompetencję do
ponownego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, w razie gdy postępowanie
było dotknięte jedną z przesłanek nieważności i wówczas gdy wywiedzione podstawy
kasacyjne są oczywiście usprawiedliwione. Wojewódzki sąd administracyjny orzeka
wyrokiem o uchyleniu wydanego wyroku i o rozpoznaniu sprawy sądowoadministra
cyjnej. Nie ma podstaw prawnych do wydania dwóch wyroków: wyroku o uchyleniu
poprzednio wydanego wyroku i wyroku o rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyj
nej. Rozpoznanie w tych dwóch zakresach następuje na tym samym posiedzeniu. Od
wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna (art. 179a p.p.s.a.).
Wojewódzki sąd administracyjny ma kompetencję do umorzenia postępowania kasa

cyjnego. W razie gdy strona skutecznie cofnie skargę kasacyjną przed przedstawieniem
jej wraz z aktami sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, sąd umarza postę
powanie kasacyjne. Postanowienie wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postano
wienie o umorzeniu postępowania kasacyjnego służy zażalenie (art. 178a p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasa

O cyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo
zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków.
Naczelny Sąd Administracyjny postąpi zatem w zależności od tego, jakich uchybień

dopuścił się wojewódzki sąd administracyjny. Jeżeli skarga kasacyjna została złożona
z uchybieniem ustawowemu terminowi lub jest niedopuszczalna, a wojewódzki sąd
w tym zakresie uczynił ustalenia nieprawidłowe, to wówczas Naczelny Sąd Admini
stracyjny podejmuje postanowienie o odrzuceniu skargi. W razie gdy wojewódzki sąd
administracyjny nie wezwał do usunięcia braków skargi kasacyjnej, przekaże ją temu
sądowi w celu podjęcia czynności usunięcia tych braków oraz wyprowadzenia konse
kwencji, gdy braki te nie zostaną usunięte w wyznaczonym terminie.
Strona, która nie korzysta z tego środka odwoławczego, może wnieść do wojewódz
kiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie 14 dni od
doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej.
Po upływie terminu do wniesienia odpowiedzi lub po zarządzeniu doręczenia odpo

wiedzi wnoszącemu skargę kasacyjną wojewódzki sąd administracyjny niezwłocznie
przedstawi skargę kasacyjną wraz z odpowiedzią i aktami sprawy Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu.
846 Postępowanie rozpoznawcze przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Przed

miotem postępowania rozpoznawczego jest kontrola stosowania prawa w orzecze
niach wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny kon
troluje wyrok lub postanowienie określone w skardze kasacyjnej. Na wniosek strony
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje również te postanowienia wojewódzkiego
sądu administracyjnego, które nie podlegają zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały
wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 191 p.p.s.a.).
847 Granice rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach

skargi kasacyjnej. Artykuł 183 § 1 p.p.s.a. przyjmuje zatem zasadę, że o zakresie kon
troli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przesądza wola wnoszącego
skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie dla określenia funkcji skargi kasacyjnej dla
ochrony praw jednostki.
Jednak od tej zasady ustawa wprowadza wyjątek, stanowiąc, że Naczelny Sąd Admi
nistracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. Według art. 183
§ 2 p.p.s.a.: „Nieważność postępowania zachodzi:
1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;
2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do
jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony
nie był należycie umocowany;
3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem
administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;
4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w roz
poznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy;
5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw;
6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy
Naczelny Sąd Administracyjny”.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach skar

O gi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany wskazanymi podstawami skargi
kasacyjnej, a zatem jeżeli nie jest to naruszenie przepisów prawa powodujących nie
ważność postępowania, to jeżeli stwierdzi naruszenie np. prawa materialnego, które
nie zostało wskazane jako podstawa skargi kasacyjnej, nie może z tego powodu uchylić
wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną, jest
związany ustawowymi podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że jeżeli w skardze
kasacyjnej oprócz ustawowych podstaw powołano inne naruszenia przepisów prawa,
nie mogą one być wzięte pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny67 .
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje dopuszczalności

dokonania zmiany wskazanych w skardze ustawowych podstaw. W postępowaniu cy
wilnym przyjmuje się, że jest dopuszczalna zmiana podstaw skargi kasacyjnej do czasu
doręczenia skargi kasacyjnej stronie przeciwnej . Pogląd ten należałoby też zastosować
do wykładni przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z za
strzeżeniem, że strona skarżąca, z zachowaniem przymusu zastępstwa, może dokonać
tej zmiany w ustawowym terminie do złożenia skargi kasacyjnej.
Artykuł 183 § 1 p.p.s.a. expressis verbis natomiast reguluje dopuszczalność przytoczenia

przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych.
Forma postępowania rozpoznawczego. Prawo o postępowaniu przed sądami admi 848

nistracyjnymi przyjmuje w art. 181, jako zasadniczą formę, formę rozprawy, ale do
puszcza od tego wyjątki. Stanowi bowiem: „Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje
skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny
6 T. Ereciński [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks..., s. 249.

7 Zob. T. Ereciński [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks..., s. 220.
stanowi inaczej”. Odstępstwo od rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie jest do

puszczone w razie, gdy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną:
1) na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie
w sprawie. Ocena zasadności rozpoznania na posiedzeniu niejawnym należy do
Naczelnego Sądu Administracyjnego;
2) jeżeli strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, pozostałe zaś
strony, w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przepro
wadzenia rozprawy. W skardze kasacyjnej strona zawiera wnioseko jej rozpoznanie
na rozprawie albo o zrzeczeniu się rozprawy. W takim przypadku, gdy strona skar
żąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały rozprawy, Naczelny Sąd
Administracyjny związany jest wnioskiem skarżącego.
Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasa

cyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od
decyzji (art. 182 § 2a p.p.s.a.).
Rozpoznanie skargi kasacyjnej następuje w składzie trzech sędziów. Na posiedzeniu

niejawnym - w składzie jednego sędziego, a w zakresie zrzeczenia się rozprawy -
w składzie trzech sędziów.
W razie gdy przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące
poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie
sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego
Sądu. Uchwała jest w tej sprawie wiążąca. Skład siedmiu sędziów może przejąć sprawę
do rozpoznania (art. 187 p.p.s.a.).
849 Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z istoty skargi kasacyjnej wynika,

że Naczelny Sąd Administracyjny ma kompetencje kasacyjne. Dopuszczalna jest kom
petencja merytoryczna rozpoznania skargi, ale tylko wyjątkowo (art. 188 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wydaje:

1) wyrok oddalający skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw
albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu;
2) wyrok uwzględniający skargę kasacyjną. W razie uwzględnienia skargi sąd uchyla
zaskarżone orzeczenie w całości łub w części i przekazuje sprawę do ponownego
rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby ten sąd nie mógł rozpoznać
jej w innym składzie - innemu sądowi. W razie przekazania sprawy do ponownego
rozpoznania sąd rozpoznaje ją w innym składzie. Sąd, któremu sprawa została
przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Na
czelny Sąd Administracyjny. Wykładnia dokonana w sprawie przez Naczelny Sąd
Administracyjny wiąże też strony, które nie mogą oprzeć skargi kasacyjnej od
orzeczenia wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki
sąd administracyjny na podstawach sprzecznych z tą wykładnią;
3) wyrok merytoryczno-reformacyjny. Ustawa z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy -

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozszerzyła podstawy
prawne kompetencji merytoryczno-reformacyjnej Naczelnego Sądu Administra
cyjnego. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a.: „Naczelny Sąd Administracyjny w razie
uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje
skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona”. Obowiązujące
przed zmianą rozwiązanie prawne ograniczało kompetencję merytoryczno-refor-
macyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłankami: przesłanką pozytyw
ną (ustalenia jedynie naruszenia prawa materialnego) oraz przesłanką negatywną
(ustalenia braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny
wpływ na wynik sprawy). Wprowadzone ustawą z 9.04.2015 r. nowe rozwiązanie
łączy te dwie przesłanki, a mianowicie ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego,
czy istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a zatem nie ma takich naruszeń
przepisów postępowania, które rodziłyby wątpliwości co do stanu faktycznego.
W takim bowiem przypadku istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i daje pod
stawy do zastosowania normy przepisu prawa materialnego.
Tego rodzaju kompetencję merytoryczno-reformacyjną ma Naczelny Sąd Admini

stracyjny w przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu
albo gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania. Według art. 189 p.p.s.a.: „Jeżeli
skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed
wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowie
niem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępo
wanie”. Artykuł 189 ustanawia formę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjne
go - postanowienie, które jest podejmowane niezależnie od formy orzeczenia woje
wódzkiego sądu administracyjnego (wyroku, postanowienia).
Forma orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administra

cyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku, wydaje wyrok, a rozpoznając skargę
kasacyjną od postanowienia, wydaje postanowienie (art. 181 § 2 p.p.s.a.).
Struktura wyroku i postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest taka jak

wojewódzkiego sądu administracyjnego - z tą różnicą, że Naczelny Sąd Administra
cyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uza
sadniając wyrok oddalający skargę kasacyjną, zawiera ocenę zarzutów skargi kasa
cyjnej (art. 193 p.p.s.a.).
Regulacja postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 193 p.p.s.a.: „Jeżeli nie ma szcze
gólnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do po
stępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódz
kim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia
z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni” (podkr. aut.). Odpowied
nie zastosowanie oznacza, że należy przy zastosowaniu przepisów regulujących postę-
powanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym rozważyć cechy charaktery

styczne postępowania kasacyjnego, które w następstwie będą podstawą do ustalenia,
które przepisy mają zastosowanie wprost, które odpowiednio, a których nie można
zastosować. Na przykład wprost będą miały zastosowanie przepisy o posiedzeniach
sądu, doręczeniach, terminach, ogłoszeniu, doręczeniu wyroku. Odpowiednio należy
zastosować np. przepis ustanawiający zakaz reformationis in peius. Nie będą miały za
stosowania przepisy regulujące postępowanie mediacyjne, uproszczone.
4. Zażalenia
850 Drugim środkiem odwoławczym jest zażalenie. Nie jest wyłącznym środkiem
O odwoławczym od postanowień, albowiem jeżeli chodzi o postanowienia koń
czące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z wyłączeniem po
stanowień o odrzuceniu skargi z powodu uchybienia terminowi do wniesienia skargi,
z powodu nieuzupełnienia braków formalnych skargi, postanowienia o odrzuceniu
skargi z powodu tego, że sprawa objęta skargą między tymi samymi stronami jest w toku
lub została prawomocnie osądzona, postanowienia umorzenia postępowania, posta
nowienia o odrzuceniu skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia, skargi o wznowienie po
stępowania z powodu nieuiszczenia wpisu, to od tych postanowień służy skarga kasa
cyjna.
Prawo zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego służy od postanowień woje

wódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w Prawie o postę
powaniu przed sądami administracyjnymi (np. zażalenie przysługuje na: postanowie
nie o przywróceniu terminu albo o odmowie jego przywrócenia - art. 86 § 3, na po
stanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie - art. 33 § Ib i § 2, na
postanowienie o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia postępowania -
art. 131, na postanowienie o wymierzeniu grzywny w razie uchylenia decyzji w wyniku
uwzględnienia sprzeciwu - art. 151a § 3). Ponadto w myśl art. 194 p.p.s.a. zażalenie
służy na postanowienia, których przedmiotem jest:
„1) przekazanie sprawy innemu sądowi administracyjnemu;
la) odrzucenie skargi w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4 oraz
art. 220 § 3;
Ib) umorzenie postępowania;
2) wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji, postanowienia, in
nego aktu lub czynności, o których mowa w art. 61; [...]
4) odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku;
5) sprostowanie lub wykładnia orzeczenia albo ich odmowa;
5a) odrzucenie wniosku o uzupełnienie wyroku albo odmowa jego uwzględnienia;
6) oddalenie wniosku o wyłączenie sędziego;
7) odrzucenie skargi kasacyjnej;
4. Zażalenia 631
8) odrzucenie zażalenia;
9) zwrot kosztów postępowania, jeżeli strona nie wnosi skargi kasacyjnej;
10) ukaranie grzywną”.
Legitymacja do złożenia zażalenia. Zażalenie służy stronom postępowania, uczestni 851

kom postępowania oraz osobom, organizacji społecznej, których sąd nie dopuścił do
udziału w postępowaniu, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzeczni
kowi Praw Dziecka, Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców.
Przy zażaleniu nie obowiązuje przymus zastępstwa - chyba że przedmiotem zażalenia

jest odrzucenie skargi kasacyjnej.
Warunki formalne zażalenia. Treść i forma zażalenia powinny czynić zadość wyma 852
ganiom pisma procesowego oraz zawierać wskazanie zaskarżonego postanowienia
i wnioski o jego zmianę lub uchylenie, jak również zwięzłe uzasadnienie zażalenia.
Termin. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowie 853
nia.
Wpis. Warunkiem formalnym zażalenia jest uiszczenie wpisu (zob. uwagi na temat 854
wpisu).
Postępowanie zażaleniowe możemy podzielić na fazę postępowania przed wojewódz 855

kim sądem administracyjnym i fazę właściwą przed Naczelnym Sądem Administra
cyjnym. Zażalenie wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wojewódzki
sąd administracyjny akta sprawy wraz z zażaleniem przedstawia Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu po doręczeniu zażalenia pozostałym stronom. Odpowiedź na za
żalenie może być wniesiona wprost do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie
siedmiu dni od dnia doręczenia zażalenia.
Wojewódzki sąd administracyjny jest właściwy do ponownego rozpoznania w zakresie

rozstrzygniętym postanowieniem wtedy, gdy spełnione są przesłanki określone
w art. 195 § 2 p.p.s.a., który stanowi: „Jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania
lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskar
żone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przedstawiając akt Naczel
nemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę po
trzeby sprawę rozpoznać na nowo. Od ponownie wydanego postanowienia przysługują
środki odwoławcze na zasadach ogólnych”. Jeżeli postępowanie zażaleniowe stało się
bezprzedmiotowe przed przedstawieniem zażalenia wraz z aktami Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu, wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym
umarza to postępowanie. Na postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego
przysługuje prawo zażalenia (art. 195 § 3 p.p.s.a.).
Wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postano

wienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie może zapaść na posiedzeniu
niejawnym.
856 Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Admini

stracyjny rozpoznaje zażalenie na posiedzeniu niejawnym. Do postępowania toczącego
się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, z wyłą
czeniem art. 185 § 2 p.p.s.a., a zatem co do obowiązku rozpoznania w innym składzie.
Wymóg ten nie obowiązuje w zakresie uchylenia postanowienia.
857 Zażalenie na zarządzenia przewodniczącego. Przepisy o zażaleniu stosuje się do za

rządzenia przewodniczącego, jeżeli ustawa przewiduje wniesienie zażalenia (np. zaża
lenie na zarządzenie przewodniczącego w sprawie kosztów, jeżeli strona nie składa
środka odwoławczego co do sprawy).
858 Sprzeciw. Rodzaje sprzeciwu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym należy wy

różnić:
1) sprzeciw jako środek zaskarżenia od decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do
ponownego rozpatrzenia (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Tryb rozpoznania przez sąd sprze
ciwu reguluje Rozdział 3a, Dział III p.p.s.a.;
2) sprzeciw jako środek zaskarżenia od zarządzeń i postanowień referendarza sądo
wego w sprawach: postanowienia o ustanowieniu kuratora (art. 30 § 2 p.p.s.a.);
zarządzenia o pozostawieniu pisma bez rozpoznania (art. 49 § 4 p.p.s.a.); zarzą
dzenia o ściągnięciu opłaty kancelaryjnej (art. 234 § 2 i 4 p.p.s.a.).
W razie wniesienia drugiego rodzaju sprzeciwu zarządzenie lub postanowienie, prze

ciwko któremu sprzeciw został wniesiony, traci moc. Sprzeciw wnosi się do sądu w ter
minie siedmiu dni od dnia doręczenia stronie zarządzenia lub postanowienia referen
darza sądowego, z zastrzeżeniem regulacji w przepisach szczególnych. Sprzeciw w za
kresie określonym w art. 167a p.p.s.a. jest swoistym środkiem zaskarżenia, z wyjątkiem
bowiem sytuacji, gdy sprzeciw zostanie wniesiony po terminie, co jest podstawą do
jego odrzucenia, zarządzenie lub postanowienie referendarza sądowego z mocy prawa
traci moc. W tym zakresie przedmiotowym sąd rozpoznaje sprawę jako sąd I instancji,
z zastrzeżeniem rozwiązań przyjętych w przepisach szczególnych. Regulacja sprzeciwu
w art. 167a p.p.s.a. różni się od regulacji sprzeciwu od zarządzeń i postanowień refe
rendarza sądowego w sprawach prawa pomocy, który ma konstrukcję środka zaskar
żenia rozpoznawanego przez sąd. W wyniku rozpoznania sąd zaskarżone zarządzenie
lub postanowienie referendarza sądowego zmienia lub utrzymuje w mocy (art. 260 § 1
p.p.s.a.). Sąd orzeka jako sąd II instancji, stosując odpowiednio przepisy o zażaleniach
(art. 260 § 2 p.p.s.a.).
Rozdział XXVI
OBALANIE PRAWOMOCNYCH ORZECZEŃ
1. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Podstawową instytucją obalania prawomocnych orzeczeń Naczelnego Sądu Ad 859

O ministracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych jest instytucja wzno
wienia postępowania. Instytucja wznowienia postępowania tworzy możliwość praw
ną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej prawomocnym
orzeczeniem sądu, jeżeli zachodzą enumeratywnie wyliczone w ustawie przyczyny
wznowienia postępowania.
Zakres przedmiotowy wyznacza art. 270 p.p.s.a., stanowiąc: „W przypadkach

O przewidzianych w dziale niniejszym można żądać wznowienia postępowania,
które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem”. Ustawa nie ogranicza przed
miotu wznowienia postępowania wyrokiem. Stanowi bowiem, że można żądać wzno
wienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Dopusz
czalne jest więc wznowienie postępowania zarówno wtedy, gdy postępowanie zostało
zakończone wyrokiem, jak również wtedy, gdy zostało zakończone prawomocnym
postanowieniem.
Określając zakres przedmiotowy wznowienia postępowania, należy wskazać, że nie

dopuszczalne jest dalsze wznowienie postępowania (niezależnie od tego, kto wnosi
skargę, i niezależnie od tego, na jakich przyczynach skarga jest oparta) zakończonego
prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania
(art. 285 § 1 p.p.s.a.), z zastrzeżeniem wyjątku określonego w art. 285 § 2 p.p.s.a.,
a mianowicie ograniczenie to jest wyłączone w zakresie niekonstytucyjności aktu nor
matywnego, o której orzekł Trybunał Konstytucyjny (art. 272 § 1 p.p.s.a.) oraz roz
strzygnięcia organu międzynarodowego (art. 272 § 3 p.p.s.a.).
Przedawnienie dopuszczalności wznowienia postępowania. Po upływie pięciu lat od 860

uprawomocnienia się orzeczenia nie można żądać wznowienia postępowania - z wy
jątkiem przypadku, gdy strona była pozbawiona możliwości działania lub nie była na-
634 Rozdział XXVI. Obalanie prawomocnych orzeczeń
leżycie reprezentowana. Jest to termin materialnoprawny, a zatem nie podlega przy

wróceniu. W wyroku z 28.07.2014 r. (II FSK 1864/14, LEX nr 1492885) NSA wskazał:
„Na podstawie art. 278 p.p.s.a. po upływie pięciu łat od uprawomocnienia się orzecze
nia nie można żądać wznowienia, z wyjątkiem przypadku, gdy strona była pozbawiona
możliwości działania lub nie była należycie reprezentowana. Termin przewidziany
w wyżej wymienionym przepisie jest terminem materialnym i nie podlega przywró
ceniu. Biegnie niezależnie od terminów wniesienia skargi o wznowienie postępowania
przewidzianych w art. 272 § 2 i art. 277 p.p.s.a. Skarga o wznowienie postępowania
wniesiona z zachowaniem terminów określonych w art. 272 § 2 i 3 lub art. 277 p.p.s.a.,
ale po upływie terminu przewidzianego w art. 278 p.p.s.a., będzie podlegała odrzuceniu,
bez konieczności badania merytorycznej zasadności wskazanych w niej podstaw”.
861 Legitymacja do żądania wznowienia postępowania. Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi nie reguluje legitymacji do żądania wznowienia postępo
wania, stanowiąc jedynie w art. 270, że postępowanie to może być wszczęte na żądanie,
nigdy z urzędu.
Z rozwiązań prawnych regulujących np. termin do złożenia skargi o wznowienie wy

nika, że legitymację do złożenia skargi o wznowienie postępowania mają strony oraz
uczestnik na prawach strony, uczestnicy dopuszczeni przez sąd do udziału w po
stępowaniu. Mają oni bowiem, zgodnie z art. 12 p.p.s.a., takie same prawa jak strona.
Sporządzenie skargi o wznowienie postępowania, gdy właściwy do jej rozpoznania jest
Naczelny Sąd Administracyjny, jest objęte przymusem zastępstwa (art. 276 p.p.s.a.).
Legitymację do żądania wznowienia postępowania mają:

1) prokurator oraz
2) Rzecznik Praw Obywatelskich.
Stanowi o tym art. 8 § 1 p.p.s.a.: „Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą
wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść [...] skargę o wzno
wienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności
lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony”.
Legitymację do wniesienia skargi o wznowienie postępowania ma Rzecznik Praw

Dziecka, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw dziecka. W tym przy
padku służą mu prawa strony (art. 8 § 2 p.p.s.a.).
Legitymację do wniesienia skargi o wznowienie postępowania ma Rzecznik Małych

i Średnich Przedsiębiorców, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw
mikroprzedsiębiorcy, małego lub średniego przedsiębiorcy (art. 8 § 3 p.p.s.a.).
862 Przyczyny wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Prawo o postępo

waniu przed sądami administracyjnymi wylicza enumeratywnie przyczyny, które są
1. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego 635
podstawą żądania wznowienia postępowania, wyodrębniając przyczyny nieważności

oraz przyczyny określane w nauce jako właściwe przyczyny restytucyjne*
1.
Według art. 271 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania z przyczyn nie
O ważności:
1) jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia
wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie
mogła domagać się jego wyłączenia;
2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie
reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona
możności działania; nie można jednak żądać wznowienia postępowania, jeżeli
przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak re
prezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane
czynności procesowe.
Z przyczyn restytucyjnych według Prawa o postępowaniu przed sądami admi

Onistracyjnymi wznowienia postępowania można żądać wtedy, gdy:
1) orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na
skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym;
2) orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa; z powodu przestępstwa moż
na żądać wznowienia postępowania jedynie wówczas, gdy czyn został ustalony
prawomocnym wyrokiem skazującym, chyba że postępowanie karne nie może być
wszczęte lub zostało umorzone z innych przyczyn niż brak dowodów;
3) w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków do
wodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie
mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu;
4) w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej
sprawy. W tym przypadku przedmiotem rozpoznania przez sąd jest nie tylko za
skarżone orzeczenie, lecz także z urzędu inne prawomocne orzeczenie dotyczące
tej samej sprawy.
Osobną przyczynę wznowienia postępowania ustanawia się w art. 272 § 1 i 3 p.p.s.a.,

przyjmując rozwiązanie takie jak w innych postępowaniach. Mianowicie można żądać
wznowienia postępowania, w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o nie
zgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatyw
nego, na którego podstawie zostało wydane orzeczenie (art. 272 § 1 p.p.s.a.). Można
żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy potrzeba taka wynika
z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy mię
dzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską.
1 W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, W arszawa 1972, s. 453; M. Jędrzejewska [w:] T. Ereciński,
J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2006, s. 278
i 282.
863 Wymagania formalne skargi o wznowienie postępowania. Treść i forma skargi

o wznowienie postępowania. Skarga o wznowienie postępowania powinna spełniać
warunki pisma procesowego, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego
orzeczenia, podstawę wznowienia i jej uzasadnienie, okoliczności stwierdzające za
chowanie terminu do wniesienia skargi oraz żądanie o uchylenie lub zmianę zaskar
żonego orzeczenia. Formą wniesienia skargi o wznowienie postępowania jest forma
pisemna lub forma dokumentu elektronicznego z zachowaniem wymogów dotyczą
cych podpisu.
864 Termin wniesienia skargi o wznowienie postępowania jest trzymiesięczny. Termin

ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy
podstawą jest pozbawienie możliwości działania lub brak należytej reprezentacji - od
dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel
ustawowy. Jeżeli przyczyną, na której oparto skargę o wznowienie postępowania, jest
orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, skargę o wznowienie postępowania wnosi się
w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytu
cyjnego. Artykuł 272 § 2 infine p.p.s.a. reguluje termin do wniesienia skargi o wzno
wienie postępowania, w przypadku gdy w chwili wydania orzeczenia Trybunału Kon
stytucyjnego orzeczenie sądu nie było jeszcze prawomocne na skutek wniesienia środka
odwoławczego, który następnie został odrzucony. Termin biegnie od dnia doręczenia
postanowienia o odrzuceniu. Termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania
na podstawie rozstrzygnięcia organu międzynarodowego jest terminem trzymiesięcz
nym, liczonym od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia or
ganu międzynarodowego.
865 Moc skargi o wznowienie postępowania. Skarga ma moc względnie suspensywną.

Według art. 284 p.p.s.a.: „Wniesienie skargi o wznowienie postępowania nie tamuje
wykonania zaskarżonego orzeczenia. W razie uprawdopodobnienia, że zgłaszającemu
wniosek grozi niepowetowana szkoda, sąd może wstrzymać wykonanie orzeczenia.
Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie przy
sługuje zażalenie”.
866 Postępowanie w sprawie skargi o wznowienie postępowania. Właściwość sądu ad

ministracyjnego. Przedmiotem skargi o wznowienie postępowania może być orze
czenie wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz orzeczenie Naczelnego Sądu Ad
ministracyjnego. Według art. 275 p.p.s.a.: „Do wznowienia postępowania z przyczyn
nieważności właściwy jest sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, a jeżeli zaskarżono
orzeczenia sądów obu instancji, właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Do
wznowienia postępowania na innej podstawie właściwy jest sąd, który ostatnio orzekał
w sprawie”.
867 Konstrukcja prawna wznowienia postępowania jest oparta na niedewolutywności.

W celu zagwarantowania obiektywnego rozpoznania skargi o wznowienie postępo-
1. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego 637
wania wprowadzona jest instytucja wyłączenia sędziego. Należy wyróżnić sytuację

wyłączenia sędziego od rozpoznania skargi o wznowienie postępowania, gdy brał on
udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą o wznowienie postępowania. Podlega on
wówczas wyłączeniu z mocy prawa (art. 18 § 3 p.p.s.a.). Drugi zakres wyłączenia re
guluje art. 283 p.p.s.a., stanowiąc, że: „Sędzia, którego udziału lub zachowania się
w poprzednim postępowaniu dotyczy skarga, wyłączony jest od orzekania w postępo
waniu ze skargi o wznowienie postępowania”. Artykuł 283 p.p.s.a. wprowadził ogra
niczenia, które wymagają oceny, czy występują podstawy do wyłączenia sędziego z mo
cy prawa (art. 18 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli zaś chodzi o wyłączenie sędziego z powodu jego
zachowania się w poprzednim postępowaniu i dotyczy tego skarga, to wymaga to oceny,
czy istnieje związek pomiędzy zachowaniem się sędziego a przyczyną wznowienia po
stępowania (np. gdy sędzia dopuścił się przestępstwa). Ta druga podstawa wyłączenia
sędziego rozszerza obowiązek wyłączenia, obejmując nie tylko sędziów, którzy wydali
orzeczenie objęte skargą o wznowienie, lecz także sędziów, którzy mogli mieć związek
z poprzednio prowadzonym postępowaniem.
W postępowaniu w sprawie wznowienia również można wyróżnić trzy stadia: 868

1) stadium wstępne. W stadium wstępnym sąd na posiedzeniu niejawnym bada, czy
skarga została wniesiona w terminie oraz czy opiera się na ustawowej przyczynie
wznowienia. Na żądanie sądu zgłaszający skargę o wznowienie postępowania jest
obowiązany uprawdopodobnić okoliczności stwierdzające zachowanie terminu
lub dopuszczalność wznowienia. W razie niespełnienia jednego z tych wymagań
sąd odrzuci skargę o wznowieniu postępowania, w przeciwnym razie skargę skie
ruje do rozpoznania na rozprawie. W postępowaniu wstępnym sąd orzeka w skła
dzie jednego sędziego;
2) stadium rozpoznania. Skarga o wznowienie postępowania podlega rozpoznaniu
na rozprawie. Na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności
wznowienia i odrzuca skargę, jeżeli brak ustawowej podstawy wznowienia albo
termin do wniesienia skargi nie został zachowany. Możliwe jest połączenie bada
nia dopuszczalności wznowienia postępowania z merytorycznym rozpoznaniem
sprawy. Takie połączenie zależy od oceny sądu, który może uznać to za celowe
i zasadne do pełnego rozpoznania skargi o wznowienie postępowania. Podkreśla
się to, że wybór jednego ze wskazanych sposobów jest przede wszystkim uzależ
niony od przyczyn, ze względu na które została złożona skarga o wznowienie
postępowania. Jeżeli tą podstawą są przyczyny nieważności, to sąd dokonuje usta
lenia, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu i czy jest dopuszczalna.
W razie gdy podstawą jest jedna z przyczyn restytucyjnych, bardziej celowe jest
połączenie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy, co pozwala na
dokładniejsze zbadanie skargi i sprawy wznowienia postępowania2. Przy takim
połączeniu, jeżeli sąd stwierdzi niedopuszczalność wznowienia postępowania,
kończy je postanowieniem o odrzuceniu skargi.
M. Jędrzejewska [w:] Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, 1.1, Warszawa 2002, s. 872.
Sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia.

Granice zatem postępowania rozpoznawczego zakreślają podstawy wznowienia.
Nie jest dopuszczalne wystąpienie poza nie.
Postępowanie rozpoznawcze jest prowadzone na rozprawie w składzie trzech sę
dziów;
3) stadium orzekania. Ostatnim stadium wznowionego postępowania jest wydanie
orzeczenia. Rodzaje wyroków ze względu na relacje do skargi o wznowienie po
stępowania można podzielić na:
a) wyroki uwzględniające skargę. W razie uwzględnienia skargi sąd: po pierw
sze, stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wzno
wił postępowanie. W razie zatem gdy postępowanie prowadził wojewódzki
sąd administracyjny, po uwzględnieniu skargi o wznowienie postępowania,
rozpoznając sprawę sądowoadministracyjną, stosuje środki, których używa
wobec zaskarżonego działania, bezczynności, przewlekle prowadzonego po
stępowania organu wykonującego administrację publiczną (np. środki ure
gulowane w art. 145 p.p.s.a.). Jeżeli właściwy do wznowienia postępowania
jest Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje w tym postępowaniu odpowied
nio środki, jakie dopuszczalne są w postępowaniu kasacyjnym; po drugie,
uchyla zaskarżone orzeczenie i skargę odrzuca (np. gdy była niedopuszczal
na) lub umarza postępowanie (np. gdy sąd nie uwzględnił cofnięcia skargi).
Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania było wykrycie prawomocnego
orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy, sąd uchyla jedno z orzeczeń, utrzy
mując w mocy inne prawomocne orzeczenie, albo uchyla wszystkie prawo
mocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy i orzeka co do istoty sprawy
albo przekazuje sprawę właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyj
nemu do rozpoznania i rozstrzygnięcia o tej sprawie;
b) wyroki nieuwzględniające skargi o wznowienie postępowania. Wyrok o od
daleniu sąd podejmuje wtedy, gdy po rozpoznaniu skargi o wznowienie
stwierdził jej niezasadność.
Postępowanie może również zakończyć się podjęciem postanowienia o odrzuceniu

skargi o wznowienie postępowania, w razie gdy sąd połączył badanie dopuszczalności
skargi o wznowienie postępowania z rozpoznaniem sprawy i w tej fazie stwierdził nie
dopuszczalność skargi o wznowienie postępowania.
Od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego służy skarga kasacyjna. Postę

powanie w sprawie wznowienia postępowania jest postępowaniem przed 1 instancją,
chyba że postępowanie prowadzi Naczelny Sąd Administracyjny.
Regulacja postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Do postępo

O wania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim
sądem administracyjnym, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
2. Unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego 639
2. Unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu

administracyjnego
Według art. 172 p.p.s.a.: „Naczelny Sąd Administracyjny unieważnia prawo 869
O mocne orzeczenie sądu administracyjnego wydane w sprawie, która ze względu
na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili
orzekania i odrzuca skargę, jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie prze
widzianym w ustawie. Sąd orzeka na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administra
cyjnego. Do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o rozpoznaniu
skargi kasacyjnej”.
Jest to rozwiązanie przyznające Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kompetencję

do sprawowania nadzoru zarówno nad orzecznictwem wojewódzkich sądów admi
nistracyjnych, jak i nad własnym orzecznictwem. Konstytucja RP nie przyznała Na
czelnemu Sądowi Administracyjnemu kompetencji do sprawowania nadzoru judyka-
cyjnego nad orzecznictwem wojewódzkich sądów. Nie zawiera takiego rozwiązania,
jak przyjęto w zakresie kompetencji Sądu Najwyższego. Według art. 183 ust. 1 Kon
stytucji RP: „Sąd Najwyższy sprawuje nadzór nad działalnością sądów powszechnych
i wojskowych w zakresie orzekania”. Konstytucja RP stanowi, że Naczelny Sąd Admi
nistracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie,
kontrolę działalności administracji publicznej, a zatem ogranicza właściwość Naczel
nego Sądu Administracyjnego do kontroli wykonywania administracji publicznej.
O kompetencji nadzorczej Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi art. 3 § 2

p.u.s.a.: „Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódz
kich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami,
a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje
uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne oraz rozpoznaje inne sprawy należące do
właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy innych ustaw”.
Rozwiązanie przyjęte w art. 172 p.p.s.a. może budzić zasadnicze wątpliwości w świetle
regulacji Konstytucji RP. Jest to pozostawienie pewnych elementów rewizji nadzwy
czajnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takich rozwiązań nie przyjmuje
się w postępowaniu sądowym, w którym obowiązuje bezwzględna zasada skargowości.
Elementów takiego rozwiązania można było dopatrzyć się w postępowaniu sądowym, w któ
© rym uchylona ustawa z 20.06.1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych3 w art. 36'
przewidywała swoiste postępowanie nadzorcze, a mianowicie na wniosek Ministra Sprawied
liwości Sąd Najwyższy unieważniał prawomocne orzeczenie w sprawie, które ze względu na
osobę lub przedmiot nie podlegało orzecznictwu sądów w chwili orzekania, jeżeli w trybie
Dz.U. z 1994 r. Nr 7, poz. 25 ze zm. (akt uchylony).

postępowania sądowego orzeczenie to nie mogło być wzruszone4. Takie rozwiązanie przyj
mował art. 64 ustawy z 23.11.2002 r. o Sądzie Najwyższym5, który stanowił: „Sąd Najwyższy
na wniosek Prokuratora Generalnego unieważnia prawomocne orzeczenie wydane w sprawie,
która w chwili orzekania ze względu na osobę nie podlegała orzecznictwu sądów polskich lub
w której w chwili orzekania droga sądowa była niedopuszczalna, jeżeli orzeczenie to nie może
być wzruszone w trybie przewidzianym w ustawach o postępowaniach sądowych”.
Rozwiązanie takie utrzymuje ustawa z 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym6, stanowiąc

w art. 96 § 1: „Sąd Najwyższy na wniosek Prokuratora Generalnego unieważnia pra
womocne orzeczenie wydane w sprawie, która w chwili orzekania ze względu na osobę
nie podlegała orzecznictwu sądów polskich lub w której w chwili orzekania droga są
dowa była niedopuszczalna, jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie
przewidzianym w ustawach o postępowaniach sądowych”. Ta regulacja art. 96 § 1
ustawy o Sądzie Najwyższym może budzić wątpliwości interpretacyjne w zakresie
właściwości Sądu Najwyższego o dopuszczalności unieważnienia prawomocnego orze
czenia sądów administracyjnych. Wątpliwości te powstają z tego względu, że stanowi
się o orzeczeniu sądów polskich, do których należą sądy administracyjne. Wyłączenie
należy wyprowadzić z brzmienia art. 96 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym „jeżeli orze
czenie to nie może być wzruszone w trybie przewidzianym w ustawach o postępowa
niach sądowych”. Regulacja art. 172 p.p.s.a. zapewnia ten tryb.
W postępowaniu sądowym jednak w tych rozwiązaniach przyjęta była zasada skargo-

wości. Wniosek składał podmiot broniący interesu publicznego, ale w żadnym razie
nie można było i nie można obecnie podjąć przed Sądem Najwyższym postępowania
z urzędu.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym można natomiast dopatrzyć się wyraźnie

cech oficjalności - postępowanie o unieważnienie jest bowiem wszczynane na wniosek
Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
870 Przedmiotem wniosku o unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administra

cyjnego może być zarówno orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak
i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Artykuł 172 p.p.s.a. nie wprowadza ogranicze
nia do prawomocnych orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego, a stanowi
o prawomocnych orzeczeniach sądu administracyjnego.
Dopuszczalność złożenia wniosku o unieważnienie prawomocnego orzeczenia

O sądu administracyjnego jest ograniczona:
4 T. Ereciński [w:] Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, 1.1, Warszawa 2002, s. 753.
5 Dz.U. z 2016 r. poz. 1254 ze zm. (akt uchylony).
6 Dz.U. z 2019 r. poz. 825.
2. Unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego 641
1) rodzajem naruszenia prawa w orzeczeniu sądu, mianowicie jeżeli sąd administra

cyjny orzekał w sprawie, która ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała
orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania;
2) jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie przewidzianym ustawą, a za
tem gdy złożenie skargi kasacyjnej, skargi o wznowienie postępowania jest niedo
puszczalne.
Do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o rozpoznaniu skargi ka

sacyjnej. Odpowiednio, a zatem z uwzględnieniem szczególnych cech postępowania
o unieważnienie.
Rozdział XXVII
SKARGA O STWIERDZENIE NIEZGODNOŚCI

Z PRAWEM PRAWOMOCNEGO ORZECZENIA
Postępowanie sądowoadministracyjne przyjmuje system weryfikacji orzeczeń sądów

administracyjnych oparty na systemie weryfikacji w trybie środków odwoławczych
(skargi kasacyjnej, zażalenia) oraz środków obalania prawomocnych orzeczeń sądów
administracyjnych, do których należy zaliczyć skargę o wznowienie postępowania oraz
unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego.
Ustawą z 12.02.2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów administra

O cyjnych oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi1
do postępowania sądowoadministracyjnego została wprowadzona skarga o stwier
dzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Skarga o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie jest środkiem zaskarżenia,
skutkiem prawnym nie jest uchylenie lub zmiana orzeczenia, a tylko w razie gdy w wy
niku jej rozpatrzenia Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że sprawa ze względu na
osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądów w chwili orzekania, stwier
dzając niezgodność orzeczenia z prawem, unieważni orzeczenie oraz orzeczenie sądu
I instancji i odrzuci skargę. „Źródeł tej skargi oraz motywów jej ustanowienia należy
poszukiwać w art. 77 ust. 1 Konstytucji, przewidującym odpowiedzialność Skarbu
Państwa za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie
przy wykonywaniu władzy publicznej, oraz w uchwaleniu art. 417-4172 i art. 421 k.c.
[...]. W art. 4171 § 2 k.c. przyjęto, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie
prawomocnego orzeczenia, można żądać jej naprawienia po stwierdzeniu we właści
wym postępowaniu jego niezgodności z prawem. Dotyczy to także wypadku, gdy pra
womocne orzeczenie sądowe zostało wydane na podstawie aktu normatywnego nie
zgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Z wy
mienionego przepisu wynika również, że stwierdzenie niezgodności prawomocnego
orzeczenia z prawem, warunkujące prawo żądania naprawienia szkody przez Skarb
1 Dz.U. Nr 36, poz. 196. W postępowaniu cywilnym skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia została wprowadzona ustawą z 22.12.2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks
postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 13,
poz. 98).
Rozdział XXVII. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem... 643
Państwa musi nastąpić we «właściwym postępowaniu»”2. „Uwzględnienie skargi

i stwierdzenie, że prawomocne orzeczenie jest niezgodne z prawem, ma charakter pre-
judykatu, stwarza bowiem możliwość dochodzenia od państwa odszkodowania za
szkodę wyrządzoną przez wydanie [...] zaskarżonego orzeczenia”3. Te rozważania
w doktrynie procesu cywilnego należy odnieść do skargi o stwierdzenie niezgodności
z prawem prawomocnego orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Zakres dopuszczalności skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomoc 871

nego orzeczenia. Skarga przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego
sądu administracyjnego. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga
nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia
norm prawa Unii Europejskiej. W wyroku z 12.05.2017r. (IGNP 1/17, LEX nr 2315267)
NSA wskazał: „Zgodnie z art. 285a § 3 zd. pierwsze p.p.s.a. od orzeczeń Naczelnego
Sądu Administracyjnego skarga nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z pra
wem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Pojęcie «niezgod
ność z prawem» nie zostało zdefiniowane w Prawie o postępowaniu przed sądami ad
ministracyjnymi, lecz z kontekstu przepisów regulujących ten środek prawny można
wywieść, że skoro niezgodność ta ma wynikać z rażącego naruszenia norm prawa Unii
Europejskiej, to nie może ona dotyczyć każdego naruszenia prawa, ale tylko takiego,
które polega na oczywistej i rażącej obrazie prawa, mającej elementarny i kwalifiko
wany charakter, niewymagającej głębszej analizy prawniczej. Niezgodność ta może
również wynikać ze sprzecznego z obowiązującymi standardami orzekania oraz być
wynikiem dokonania oczywiście błędnej wykładni lub wadliwego zastosowania prawa.
Natomiast nie stanowi niezgodności z prawem wybór jednej z możliwych interpretacji
przepisów prawa, choćby a posteriori okazała się nieprawidłowa”.
W wyroku z 29.03.2017 r. (I GSK 407/15, LEX nr 2652699) NSA wskazał: „(...) naru
szenie prawa unijnego przez sąd krajowy w rozumieniu art. 285a § 3 p.p.s.a., czyli
rażącego naruszenia prawa, może polegać na tym, że sąd ten nie zastosuje bezpośrednio
skutecznego przepisu prawa unijnego, który w zawisłej przed nim sprawie powinien
znaleźć zastosowanie, lub też zastosuje prawo krajowe sprzeczne z prawem unijnym
albo zastosuje prawo krajowe w sposób, który jest nie do pogodzenia z oczekiwaniami
prawa unijnego (por. wyrok NSA z 19.12.2013 r., II GNP 2/13, LEX nr 1427455).
Podkreślenia wymaga, że zarówno w orzecznictwie TSUE, jak i Trybunału Konstytu

cyjnego uznaje się, iż naruszenie prawa wspólnotowego jest poważne i oczywiste, jeżeli
orzeczenie jest sprzeczne z orzecznictwem TSUE (por. wyroki TSUE C-175/03 w spra
wie Traghetti del Maditerraneo SpA w likwidacji i C-224/03 w sprawie Kobler oraz
wyrok TK z 19.12.2006 r.).
2 J. Gudowski [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego.

Komentarz, t. 2, Warszawa 2006, s. 303.
3 J. Gudowski [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks..., s. 304.
644 Rozdział XXVII. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem...
W pierwszym z powołanych orzeczeń TSUE stwierdził, że zawsze należy zakładać

oczywiste naruszenie prawa wspólnotowego, jeżeli jego wykładnia pozostaje w sprzecz
ności z orzecznictwem Trybunału w danej dziedzinie. W drugim wskazał natomiast,
że w każdym razie naruszenie prawa wspólnotowego będzie poważne, jeżeli rozpatry
wane orzeczenie zostało wydane w sposób oczywiście sprzeczny z orzecznictwem Try
bunału Sprawiedliwości w danej dziedzinie.
W powołanym wyroku TK wskazano natomiast, że sąd - jeśli nie ma wątpliwości co

do treści normy prawa wspólnotowego - powinien odmówić zastosowania sprzecznego
z prawem wspólnotowym przepisu ustawy i zastosować bezpośrednio przepis prawa
wspólnotowego”.
Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego traktuje się jak orzeczenia wydane

w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi (art. 285a § 3 p.p.s.a.).
872 Przesłanki dopuszczalności skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawo

mocnego orzeczenia. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia oparta jest na trzech przesłankach:
1) postępowanie sądowoadministracyjne zostało zakończone prawomocnym
orzeczeniem. Artykuł 285a p.p.s.a. nie stanowi tak jak art. 4241 k.p.c., że skarga
służy od prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Rozsze
rza to zakres skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orze
czenia, nie tyłko obejmując wyroki i postanowienia kończące postępowanie, ale też
inne postanowienia (np. postanowienie o odmowie sporządzenia uzasadnienia
wyroku);
2) przez wydanie orzeczenia została stronie wyrządzona szkoda. Pomiędzy wyda
niem prawomocnego orzeczenia a szkodą poniesioną przez stronę „musi zachodzić
związek przyczynowy, przy czym chodzi tu o normalny, adekwatny związek przy
czynowy unormowany w art. 361 § 1 k.c. Brak związku przyczynowego wyklucza
stwierdzenie, że szkoda została wyrządzona przez wydanie orzeczenia, a to czyni
skargę niedopuszczalną”4;
3) zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środ
ków prawnych nie były i nie są możliwe. Przesłanka ta jest spełniona, gdy strona
nie mogła, z przyczyn od niej niezależnych, wnieść środków odwoławczych (skargi
kasacyjnej, zażalenia), a po zakończeniu postępowania prawomocnym orzecze
niem - skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, w celu oba
lenia mocy prawomocnego orzeczenia. Dopuszczalny jest wyjątek od tej przesłanki,
ale tylko w szczególnych przypadkach, gdy strona nie skorzystała z przysługujących
środków prawnych, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawo
wych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka
i obywatela, chyba że są możliwe zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych
J. Gudowski [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks..., s. 304.

przysługujących stronie środków prawnych. Trzecia przesłanka wprowadza poję

cie środków prawnych5.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem środ

ków określonych w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.) na określenie środków stosowanych
wobec zaskarżonego działania, bezczynności lub przewlekłości postępowania organu
wykonującego administrację publiczną oraz pojęciem środków odwoławczych (dział
IV „Środki odwoławcze”) oraz reguluje skargę o wznowienie postępowania sądowoad-
ministracyjnego. Trzecia przesłanka dotyczy dopuszczalności zmiany lub uchylenia
orzeczenia sądu administracyjnego. Przesłanka ta nie obejmuje dopuszczalności pod
jęcia przez stronę obrony na innej drodze (np. postępowania administracyjnego), co
mogłoby mieć wpływ na wyrządzenie szkody.
Legitymacja do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawo 873

mocnego orzeczenia. Legitymacja do wniesienia skargi przysługuje stronie postępo
wania sądowoadministracyjnego oraz uczestnikom tego postępowania. Legitymacja
przysługuje też Prokuratorowi Generalnemu oraz Rzecznikowi Praw Obywatelskich.
Od tego samego orzeczenia strona może wnieść tylko jedną skargę o stwierdzenie nie
zgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 285c p.p.s.a.).
Podstawy prawne skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego 874

orzeczenia. Dla konstrukcji prawnej skargi istotne znaczenie ma ustawowe określenie
podstaw prawnych. Według art. 285d: „Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialne
go lub przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia z pra
wem, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda. Podstawą skargi nie
mogą być jednak zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów”.
Wymagania skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzecze 875

nia. Artykuł 285e § 1 reguluje wymagania co do treści skargi. Skarga powinna zawierać:
1) oznaczenie orzeczenia, od którego jest wniesiona, ze wskazaniem, czy jest ono za
skarżone w całości, czy w części;
2) przytoczenie jej podstaw oraz ich uzasadnienie;
3) wskazanie przepisu prawa, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne;
4) uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody spowodowanej przez wydanie orzecze
nia, którego skarga dotyczy;
5) wykazanie, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków
prawnych nie było i nie jest możliwe, a ponadto - gdy skargę wniesiono w wyjąt
kowych przypadkach określonych w art. 285a § 2 p.p.s.a.- wykazanie, że występuje
wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi;
6) wniosek o stwierdzenie niezgodności orzeczenia z prawem.
J. Gudowski [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks..., s. 310.

Skarga powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony. Wno
szona jest w formie pisemnej lub dokumentu elektronicznego z zachowaniem wymogu
kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego lub podpisu osobistego.
Do skargi oprócz jej odpisów dla doręczenia ich stronom i uczestnikom postępowania
dołącza się dwa odpisy przeznaczone do akt Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Termin. Skargę wnosi się w terminie dwóch lat od dnia uprawomocnienia się orze
czenia (art. 285f§ 1 p.p.s.a.). W postanowieniu z 8.03.2013 r. I OZ 163/136NSA przyjął:
„Okoliczność, że upływ terminu przewidzianego w art. 285f § 1 p.p.s.a. powoduje nie
możność dochodzenia roszczenia odszkodowawczego z tytułu niezgodności orzecze
nia sądowego z prawem, czyni go terminem zawitym. Oznacza to, że upływ tego ter
minu, mającego charakter prawnomaterialny, daje ten skutek, iż nie podlega on przy
wróceniu na podstawie art. 86 i nast. p.p.s.a. Przewidziana w przepisach Prawa o po
stępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucja prawa procesowego
przywrócenia terminu ma na celu wyłącznie usunięcie ujemnych następstw proceso
wych wynikłych na skutek uchybienia terminowi. Termin określony w art. 285f § 1
p.p.s.a. natomiast jest terminem prawa materialnego o charakterze prekluzyjnym i nie
podlega przywróceniu”.
Opłata. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia

podlega opłacie stałej (art. 285a § 4 p.p.s.a.).
Tryb. Skargę wnosi się do sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie.
Postępowanie ze skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego

orzeczenia. Postępowanie obejmuje stadium postępowania przed wojewódzkim są
dem administracyjnym i stadium postępowania przed Naczelnym Sądem Administra
cyjnym.
Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Skargę o stwier

O dzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wnosi się do sądu,
który wydał zaskarżone orzeczenie. Przewodniczący wydziału w razie stwierdzenia
niezachowania warunków formalnych, to jest warunków przewidzianych dla pism
(art. 285e § 2 p.p.s.a.), wzywa o poprawienie lub uzupełnienie skargi. Skargę nieopła
coną, skargę wniesioną z naruszeniem art. 175 § 1 p.p.s.a. (przymus zastępstwa) oraz
skargę, której braków strona nie uzupełniła w terminie, sąd odrzuca na posiedzeniu
niejawnym. Jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia skargi, po doręczeniu odpisu skargi
stronie przeciwnej, a gdy skargę wniósł Prokurator Generalny lub Rzecznik Praw Oby
watelskich - obydwu stronom, wojewódzki sąd administracyjny przedstawia nie
zwłocznie akta sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
ONSAiWSA 2014/3, poz. 53.

Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Stadium wstęp

O ne. Naczelny Sąd Administracyjny bada dopuszczalność skargi o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. W wyniku ustalenia braku prze
słanek dopuszczalności skargi - skargę odrzuca. Naczelny Sąd Administracyjny od
rzuca skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem w przypadku:
1) stwierdzenia wystąpienia podstaw do odrzucenia skargi przez wojewódzki sąd ad
ministracyjny (skarga nieopłacona, naruszenie wymogu przymusu zastępstwa,
nieuzupełnienie braków w terminie);
2) wniesienia skargi po upływie terminu (art. 285f § 1 p.p.s.a.);
3) niespełnienia wymagań materialnych, określonych w art. 285e § 1 p.p.s.a.;
4) niedopuszczalności skargi z innych przyczyn (np. w razie ustalenia, że nie została
wyrządzona szkoda przez wydanie orzeczenia, brak w skardze uprawdopodobnie
nia wyrządzenia szkody przez wydanie orzeczenia7);
5) ustalenia, że zmiana zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych
była lub jest możliwa albo nie zachodzi przypadek wyjątkowy, a zatem gdy strony
nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, a nie zachodzi niezgod
ność z prawem prawomocnego orzeczenia z punktu widzenia podstawowych war
tości (nie zostały naruszone podstawowe zasady porządku prawnego, nie zostały
naruszone konstytucyjne wolności, prawa człowieka i obywatela).
Stadium rozpoznania. W razie gdy NSA nie ustali podstaw do odrzucenia skargi
o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, przechodzi do dru
giego stadium - stadium rozpoznania skargi. Rozpoznaje skargę w granicach zaskar
żenia i w granicach podstaw. Związanie granicami, które to granice obligatoryjnie
skarżący obowiązany jest wyznaczyć przez wskazanie, czy orzeczenie jest zaskarżone
wcałości, czy w określonej części (art. 285e§ 1 pkt 1 p.p.s.a.), oznacza, że NSA nie może
z urzędu rozpoznać niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w części nie-
zaskarżonej. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest też podstawami, co ma tę
konsekwencję prawną, że rozpoznaje niezgodność z prawem orzeczenia tylko w za
kresie wywiedzionych podstaw. Od związania granicami i podstawami skargi NSA nie
zostały wprowadzone wyjątki. Z urzędu NSA nie może wyjść poza przytoczone w skar
dze podstawy, nie bierze zatem z urzędu podstaw nieważności (art. 183 § 2 p.p.s.a.).
Podjęcie orzeczenia. Po rozpoznaniu skargi NSA podejmuje orzeczenie w formie wy

roku, jeżeli przedmiotem skargi był prawomocny wyrok, a jeżeli przedmiotem skargi
było postanowienie - w formie postanowienia. W wyniku rozpoznania skargi o stwier
dzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia NSA:
1) oddala skargę, w razie braku podstawy do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie
jest niezgodne z prawem;
2) stwierdza, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem;
3) unieważnia zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie sądu I instancji i odrzuca skargę.
J. Gudowski [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego..., s. 309.

Podjęcie tej treści orzeczenia, które prowadzi do pozbawienia mocy obowiązującej

prawomocnego orzeczenia, dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy NSA ustali, że sprawa
rozstrzygnięta prawomocnym orzeczeniem, ze względu na osobę lub przedmiot, nie
podlegała orzecznictwu sądów administracyjnych.
Dopuszczalne jest zatem tylko w przypadkach kardynalnych naruszeń prawa wyzna

czających drogę postępowania przed sądem administracyjnym. Tego rodzaju ciężkie,
kwalifikowane pogwałcenie porządku prawnego daje podstawy do uruchomienia przez
Prezesa NSA postępowania nadzorczego (art. 172 p.p.s.a.). Z tego względu dopusz
czalny jest wyjątek od orzeczenia stwierdzającego niezgodność z prawem prawomoc
nego orzeczenia, które nie podważa mocy obowiązującej, na rzecz orzeczenia o unie
ważnieniu, które podważa moc obowiązującą prawomocnego orzeczenia.
Forma rozpoznania. Skład sądu. Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem pra

womocnego orzeczenia NSA rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym. Dotyczy to za
równo stadium wstępnego, jak i stadium postępowania rozpoznawczego. Naczelny Sąd
Administracyjny może jednak skierować rozpoznanie skargi na rozprawę, kierując się
ważnymi względami, np. zapewnieniem udziału stron, przy złożonym stanie prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę o stwierdzenie niezgodności z pra

wem prawomocnego orzeczenia w składzie trzech sędziów. Sędzia, który brał udział
w wydaniu orzeczenia objętego skargą, jest wyłączony od orzekania w postępowaniu
co do tej skargi (art. 285i § 1 i 2 p.p.s.a.).
Do postępowania w sprawie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomoc

nego orzeczenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej.
Rozdział XXVIII
GWARANCJE SKUTECZNOŚCI ORZECZEŃ SĄDÓW

ADMINISTRACYJNYCH. ROSZCZENIE
ODSZKODOWAWCZE
Zagadnienie skuteczności kontroli sądów administracyjnych jest aktualne od okresu II Rze- 876
© czypospolitej. S. Kasznica, oceniając skutki wyroku NTA, podkreślał, że wprawdzie: „władza,
której akt administracyjny został uchylony, obowiązana jest wydać nowy akt w tej sprawie
w ciągu 1-go miesiąca od dnia doręczenia jej wypisu wyroku, przy czym w danej sprawie
związana jest zapatrywaniem Trybunału, zawartym w uzasadnieniu wyroku (art. 89). Na straży
tego postanowienia nie stoi żadna sankcja. Istnieje tylko zupełnie niewystarczający przepis, że
«nad wykonaniem wyroków Trybunału przez władze czuwa Prezes R.M.» (art. 89/3). Istotną
sankcją byłby przepis, który upoważniałby sam Trybunał do wydania aktu w zastępstwie wła
dzy, która ustawowego swego obowiązku nie spełniła”1.
Uchylony dział VI Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierał regulacji

sankcji za niewykonanie wyroku. Jedyną możliwością zapewnienia skuteczności wy
roku było uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli organ, rozpatrując sprawę, nie uwzględ
nił oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu NSA2.
Ustawa o NSA wprowadziła w tym zakresie następujące zmiany, a mianowicie:

1. Orzeczenie o wymierzeniu grzywny (art. 31 ust. 1). W razie stwierdzenia, że organ
administracji publicznej, którego działania lub bezczynności dotyczy orzeczenie
sądu, nie wykonał w całości lub części tego orzeczenia, NSA mógł orzec o wymie
rzeniu temu organowi grzywny. Sąd orzekał o wymierzeniu grzywny w przypadku
uwzględnienia skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, który uprzednio
zwrócił się do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania orzecze
nia NSA. Grzywnę wymierzał do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego mie
sięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw za ostatni miesiąc kwartału
1 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 198.

2 J. Zimmermann, Polskie sądownictwo administracyjne (Uwagi o projekcie ustawy o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym), „Krakowskie Studia Prawnicze” 1993-1994, rok XXVI-XXVII, s. 49.
650 Rozdział XXVIII. Gwarancje skuteczności orzeczeń sądów...
poprzedzającego dzień wydania orzeczenia o wymierzeniu grzywny, ogłaszanego

przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepi
sów. Orzeczenie NSA o wymierzeniu grzywny podlegało wykonaniu w drodze
egzekucji sądowej bez opatrywania go klauzulą wykonalności.
2. Wydanie wyroku merytorycznego (art. 31 ust. 2). W razie stwierdzenia, że organ
administracji publicznej, którego działania lub bezczynności dotyczy orzeczenie
NSA, nie wykonał w całości lub części tego orzeczenia, NSA mógł orzec o istnieniu
lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwalał na to charakter sprawy
oraz niesporne okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Dopuszczalność
wydania orzeczenia merytorycznego była obwarowana dwiema przesłankami.
Pierwsza - przesłanka charakteru sprawy - wyłączała orzekanie w sprawach, w któ
rych chodzi o przyznanie określonych dóbr materialnych, które pozostają w wy
łącznej dyspozycji organów administracji publicznej; w przeciwnym razie ozna
czałoby to niewykonalność wyroku. Druga przesłanka to niesporność okoliczności
stanu faktycznego i prawnego. W razie zatem powstania konieczności prowadzenia
postępowania dowodowego wydanie wyroku merytorycznego nie było dopusz
czalne. Wyrok ten NSA wydawał po uwzględnieniu skargi wniesionej przez upraw
niony podmiot, który uprzednio zwrócił się do właściwego organu z pisemnym
wezwaniem do wykonania orzeczenia NSA.
3. Przyznanie osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia NSA,
roszczenia o odszkodowanie (art. 31 ust. 4), którego dochodziła strona w trybie
administracyjnosądowym. O odszkodowaniu orzekał organ, który nie wykonał
orzeczenia sądu w terminie trzech miesięcy od dnia wniesienia wniosku o odszko
dowanie. Strona, która w tym terminie nie otrzymała decyzji lub była niezadowo
lona z przyznanego odszkodowania, mogła wnieść powództwo do sądu powszech
nego w terminie 30 dni od dnia pozostawania organu w zwłoce lub doręczenia jej
decyzji w tej sprawie.
877 W obowiązujących rozwiązaniach art. 286 p.p.s.a. stanowi, że po uprawomoc-

^9 nieniu się orzeczenia sądu I instancji kończącego postępowanie akta admini
stracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis
orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zarządzenie o zwrocie akt może
wydać referendarz sądowy. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji
publicznej określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia
doręczenia akt organowi.
Dla usystematyzowania gwarancji skuteczności orzeczeń sądów administracyjnych

wyróżnić należy:
- po pierwsze, niewykonanie wyroku przez nieuwzględnienie oceny prawnej sądu przy
ponownym podjęciu aktu lub czynności, po uwzględnieniu skargi;
- po drugie, bezczynność organu wykonującego administrację publiczną po zastoso
waniu przez sąd administracyjny środków wobec bezczynności lub przewlekłości;
Rozdział XXVIII. Gwarancje skuteczności orzeczeń sądów... 651
- po trzecie, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub po

stanowienia, ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, chy
ba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu z obwarowaniem sankcją grzyw
ny oraz skargą z żądaniem wydania przez sąd orzeczenia stwierdzającego istnienie
lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku.
Organ administracji publicznej jest związany oceną prawną i wskazaniami co

O do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu (art. 153 p.p.s.a.).
Niewykonanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania jest działaniem
z naruszeniem przepisów prawa, a zatem stanowi podstawę do uwzględnienia skargi
na działanie, bezczynność lub przewlekłość postępowania organu wykonującego ad
ministrację publiczną.
W drugim wyróżnianym zakresie przyjęty jest system gwarancji, które nie mają
O jednolitego charakteru, jednak ich wspólną cechą jest to (poza gwarancją prawną
co do możliwości orzeczenia merytorycznego), że nie przywołują skutków bezpośred
nich dla działania (bezczynności, przewlekłości) organów wykonujących administrację
publiczną. Mają wpływ pośredni i prewencyjny na zapewnienie skuteczności orzeczeń
sądów administracyjnych. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
przyjmuje następujące gwarancje:
1) skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na niewykonanie wyroku
uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępo
wania. Ustawa z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi’ wprowadziła ograniczenie skargi na niewykonanie
wyroku tylko do niewykonania wyroku w sprawie skargi na bezczynność lub prze
wlekłe prowadzenie postępowania. Strona po uprzednim pisemnym wezwaniu
właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia skargi może wnieść
w tym przedmiocie skargę, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę
wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wyna
grodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Pre
zesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154
§ 1 w związku z art. 154 § 6). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wnie
sieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia
skargi (art. 154 § 3);
2) instytucją, która ma gwarantować skuteczność orzecznictwa sądów administracyj
nych, jest możliwość podjęcia orzeczenia merytorycznego. W razie niewykonania
wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia
postępowania sąd w tym przypadku, oprócz orzeczenia o grzywnie, może ponadto
orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwalają na
to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej
stanu faktycznego i prawnego (art. 154 § 2). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bez
czynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce
3 Dz.U. poz. 658.

z rażącym naruszeniem prawa. To stwierdzenie ma znaczenie prawne dla wyto

czenia na rzecz podmiotu odpowiedzialnego powództwa o odszkodowanie prze
ciwko funkcjonariuszowi publicznemu z tytułu szkody wyrządzonej przy wyko
nywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa;
3) dla ochrony interesu strony istotne znaczenie ma wprowadzenie instytucji przy
znania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty okreś
lonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
4) gwarancją jest przyznanie roszczenia o odszkodowanie. Osobie (skarżącemu,
uczestnikowi na prawach strony), która poniosła szkodę wskutek niewykonania
orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Ko
deksie cywilnym. Odszkodowanie przysługuje od organu, który nie wykonał orze
czenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku
o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść
powództwo do sądu powszechnego. Artykuł 154 § 5 p.p.s.a. nie daje podstawy do
podjęcia decyzji o odszkodowaniu. Jeżeli organ uznaje roszczenie o odszkodowa
nie, wypłaca je, w razie zaś niewypłacenia odszkodowania służy powództwo do sądu
powszechnego.
878 Nowe elementy systemu gwarancji skuteczności orzeczeń sądów administra-

Wy cyjnych. Ustawa z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi rozbudowała system gwarancji skuteczności orzeczeń są
dów administracyjnych, wprowadzając w zakresie środków stosowanych przez sąd
nowy środek o charakterze merytorycznym pełniący funkcję prewencyjną, z zabezpie
czeniem gwarancjami o charakterze represyjnym: sankcji wymierzenia organowi
grzywny oraz sankcji przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej.
Funkcję prewencyjną pełni instytucja zobowiązania do wydania w określonym

O terminie decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy
lub jej rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 145a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie,
na podstawie wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - uchylając decyzję lub po
stanowienie z powodu wydania z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ
na wynik sprawy, oraz uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie z powodu
naruszenia prawa wyliczonego w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem stwierdzając nieważność
decyzji lub postanowienia, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, zobo
wiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wska
zując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie po
zostawiono uznaniu organu.
Charakter prewencyjny ma instytucja prawna obowiązku organu. Zgodnie z art. 145a

§ 2 p.p.s.a. organ ma obowiązek zawiadomić sąd o wydaniu decyzji lub postanowienia
w terminie siedmiu dni od dnia ich wydania. Wykonanie tego obowiązku zabezpie-
Rozdział XXVIII. Gwarancje skuteczności orzeczeń sądów... 653
czone jest sankcją represyjną. W przypadku niezawiadomienia sądu - sąd może orzec
o wymierzeniu grzywny organowi w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Najdalej idącą gwarancją jest przyjęcie kompetencji merytorycznej przez sąd,

© która pełni funkcję represyjną utraty kompetencji przez organ. Zgodnie
z art. 145a § 3 p.p.s.a., w przypadku gdy organ w terminie określonym przez sąd nie
wydał decyzji lub postanowienia, stronie skarżącej przysługuje prawo skargi, z żą
daniem wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia
lub obowiązku.
Skuteczność tego żądania obwarowana jest przesłanką - jeżeli pozwalają na to oko

liczności sprawy, a zatem niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy oraz charakter
materialnoprawny uprawnienia lub obowiązku.
Niezależnie od tego, czy w wyniku rozpoznania skargi sąd przejmie kompetencję me
rytoryczną, wydając orzeczenie stwierdzające istnienie albo nieistnienie uprawnienia
lub obowiązku, obowiązany jest orzec, czy niewydanie decyzji lub postanowienia miało
miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może zastosować sankcje represyjne o cha
rakterze pieniężnym, może bowiem orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymie
rzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub orzec o przyznaniu
od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej
w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Roszczenie o odszkodowanie. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj 879

nymi przewiduje roszczenie o odszkodowanie expressis verbis, gdy osoba poniosła
szkodę na skutek niewykonania orzeczenia sądu. Zgodnie z art. 154 § 4 p.p.s.a.: „Osobie,
która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o od
szkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym”. W pozostałych przy
padkach należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego, który stanowi w art. 4171: „Jeżeli
szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można
żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konsty
tucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą” (§ 1). „Jeżeli szkoda została
wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej na
prawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności
z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wy
padku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podsta
wie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzyna
rodową lub ustawą” (§ 2). „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orze
czenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej napra
wienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności
z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią ina
czej” (§ 3). „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego,
którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewy-
dania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody” (§ 4). Pod
stawą do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym będzie zastosowanie przez sąd
administracyjny środka prawnego wobec zaskarżonego działania, bezczynności, prze
wlekłości, np. uchylenia, stwierdzenia nieważności. Roszczenie przysługuje w przy
padku wydania wadliwego orzeczenia przez sąd administracyjny, po stwierdzeniu nie
zgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 285a p.p.s.a.).
Rozdział XXIX
POSTĘPOWANIE ODRĘBNE I POSTĘPOWANIE

POMOCNICZE
1. Postępowanie odrębne
Postępowaniem odrębnym jest postępowanie w sprawie rozstrzygania sporów 880
O o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między sa
morządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między or
ganami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Zakwalifikowanie do tej grupy postępowań postępowania w sprawie sporów jest uza

sadnione tym, że w tym przypadku nie jest przedmiotem postępowania kontrola wy
konywania administracji publicznej, a ustalenie właściwości organu administracji,
a zatem tylko pośrednio jest związane z kontrolą wykonywania administracji publicz
nej.
Zobacz na temat tego postępowania rozdział VII pkt 4 „Rozstrzyganie sporów o właś
ciwość”.
2. Postępowanie pomocnicze
Do postępowania pomocniczego zaliczymy postępowanie w sprawie zaginięcia lub

zniszczenia akt i postępowanie w sprawie podejmowania uchwał.
Postępowanie w sprawie zaginięcia lub zniszczenia akt. Przedmiot postępowania. 881

Odtworzeniu ulegają akta zaginione lub zniszczone w całości lub w części. W sprawie
prawomocnie zakończonej odtworzeniu podlega orzeczenie kończące dane postępo
wanie oraz ta część akt, która jest niezbędna do ustalenia jego treści i do wznowienia
postępowania.
656 Rozdział XXIX. Postępowanie odrębne i postępowanie pomocnicze
882 Właściwość sądu. Do odtworzenia akt sprawy będącej w toku właściwy jest sąd, w któ
rym ostatnio toczyła się sprawa. Jeżeli właściwy byłby NSA, sąd ten przekaże odtwo
rzenie akt sądowi I instancji, chyba że chodzi o odtworzenie tylko akt tego sądu.
Postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt w sprawie prawomocnie zakoń

czonej przeprowadza sąd, w którym sprawa toczyła się w I instancji.
883 Stadia postępowania. Wszczęcie postępowania. Sąd wszczyna postępowanie z urzę

du lub na wniosek strony. Sąd wszczyna postępowanie tylko na wniosek strony, jeżeli
zaginięcie lub zniszczenie akt nastąpiło wskutek siły wyższej. Wniosek o odtworzenie
akt musi spełniać wymogi pisma procesowego, a ponadto należy określić dokładnie
sprawę, dołączyć wszelkie urzędowo poświadczone odpisy znajdujące się w posiadaniu
zgłaszającego wniosek oraz wskazać znane mu miejsca, w których dokumenty lub ich
odpisy się znajdują.
884 Postępowanie rozpoznawcze przeprowadza się w ten sposób, że przewodniczący wzy

wa osoby, organy administracji publicznej wskazane we wniosku oraz znane sądowi
urzędowo do złożenia w określonym terminie poświadczonych urzędowo odpisów
dokumentów będących w ich posiadaniu albo do oświadczenia, że ich nie mają. Jeżeli
osoba wezwana nie ma dokumentu lub odpisu, a przed wezwaniem była w jego posia
daniu, powinna wyjaśnić, gdzie dokument lub odpis się znajduje.
Sąd może skazać na grzywnę, w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego

O miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym,
ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych
przepisów, każdego, kto nie uczyni zadość wezwaniu przewodniczącego. Jeżeli wez
wana była osoba prawna lub jednostka organizacyjna, ukaraniu podlega jej kierownik
lub pracownik, którego obowiązkiem było uczynić zadość wezwaniu.
Po doręczeniu poświadczonych urzędowo odpisów dołącza się je do akt, a odpis za

rządzenia o tym doręcza się stronom.
W razie gdy odtworzenia akt nie można przeprowadzić w trybie wskazanym, przepro
wadzane jest właściwe postępowanie rozpoznawcze. Przewodniczący wzywa strony do
złożenia dokładnych oświadczeń co do treści zaginionych lub zniszczonych pism oraz
dowodów na zawarte w nich twierdzenia, nie wyłączając prywatnych odpisów oraz
innych pism i notatek, które mogą być pomocne przy odtworzeniu akt. Sąd z urzędu
przeprowadza dochodzenie, nie pomijając żadnej okoliczności, która może mieć zna
czenie dla ustalenia treści zaginionych lub zniszczonych akt. Sąd bierze pod uwagę
wpisy do repertoriów i innych ksiąg biurowych. Sąd może też przesłuchać w charak
terze świadków sędziów, prokuratorów, protokolantów, pełnomocników stron i inne
osoby, które uczestniczyły w postępowaniu lub które mogą wypowiedzieć się co do
2. Postępowanie pomocnicze 657
treści akt, jak również może zarządzić przesłuchanie stron. Do przeprowadzenia do
wodów stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.
Orzeczenie. Po przeprowadzeniu właściwego postępowania rozpoznawczego sąd 885

orzeka postanowieniem, w jaki sposób i w jakim zakresie zaginione akta mogą być
odtworzone lub że odtworzenie akt jest niemożliwe. Na postanowienie przysługuje
zażalenie.
Jeżeli akta nie mogą być odtworzone lub zostały odtworzone w części niewystarczającej
do podjęcia dalszego postępowania, skarga albo środek odwoławczy mogą być wnie
sione ponownie w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym postanowienie w tym
przedmiocie stało się prawomocne. We wszystkich innych przypadkach sąd podejmuje
postępowanie w takim stanie, w jakim okaże się to możliwe przy uwzględnieniu akt
pozostałych i odtworzonych. Na postanowienie co do podjęcia dalszego postępowania
przysługuje zażalenie.
Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie podejmowa- 886

nia uchwał. Przedmiotem tego postępowania jest:
1) podejmowanie uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których
stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych;
2) podejmowanie uchwał zawierających rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzą
cych poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.
Postępowanie jest prowadzone w pierwszym przypadku na wniosek Prezesa Naczel

nego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Prokuratorii Generalnej
Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Małych i Śred
nich Przedsiębiorców, Rzecznika Praw Dziecka, a w przypadku drugim - na podstawie
postanowienia składu orzekającego sądu. Wniosek o podjęcie uchwały oraz uchwały
NSA wymaga uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały w składzie siedmiu sędziów, całej

Izby lub w pełnym składzie. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego kieruje wnio
sek do rozpoznania do jednego ze składów. Skład siedmiu sędziów może w formie
postanowienia przekazać zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi Izby, a Iz
ba - pełnemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do podjęcia uchwały
przez pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego lub przez pełny skład Izby wy
maga się obecności co najmniej dwóch trzecich sędziów każdej z Izb. Uchwały po
dejmowane są w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów.
W posiedzeniach całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego lub w po

O siedzeniu Izby udział Prokuratora Generalnego lub jego zastępcy jest obo
wiązkowy. W posiedzeniu składu siedmiu sędziów bierze udział prokurator Prokura
tury Krajowej lub prokurator innej jednostki organizacyjnej prokuratury, delegowany
658 Rozdział XXIX. Postępowanie odrębne i postępowanie pomocnicze
do wykonania czynności w Prokuraturze Krajowej i wyznaczony przez Prokuratora

Generalnego lub jego zastępcę do udziału w posiedzeniach Naczelnego Sądu Admini
stracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny może w formie postanowienia odmówić podjęcia

uchwały, zwłaszcza gdy nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości.
887 Moc uchwały. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę
nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo
w uchwale składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagad
nienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W takim przypadku roz
patrzenie sprawy odroczy. Odpowiednio skład siedmiu sędziów, skład Izby, pełny skład
Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmuje ponowną uchwałę. Uchwała jest wią-
żąca. Odmowa podjęcia uchwały jest niedopuszczalna.
Jeżeli skład jednej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniający zagadnienie

prawne nie podziela stanowiska zajętego w uchwale innej Izby, przedstawia to zagad
nienie do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Rozdział XXX
POSTĘPOWANIE W SPRAWIE PRZEWLEKŁOŚCI

ROZPOZNANIA SPRAWY
SĄDOWO ADMINISTRACYJ N EJ
Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego 888
rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstron
ny i niezawisły sąd”. Prawo do szybkiego rozpoznania sprawy sądowoadministracyj-
nej ma zapewnić skuteczność ochrony interesu prawnego. Przewlekłość postępowania
sądowoadministracyjnego może prowadzić do bezprzedmiotowości ochrony praw
jednostki. Gwarancje prawne ochrony przed przewlekłością postępowania wprowa
dziła ustawa z 17.06.2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania
sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez
prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki’.
Prawo skargi na przewlekłość postępowania. Prawo skargi przysługuje w po- 889

O stępowaniu sądowoadministracyjnym skarżącemu oraz uczestnikowi postępo
wania na prawach strony (art. 3 pkt 5 ustawy z 17.06.2004 r.), jeżeli po wszczęciu
postępowania nastąpiło naruszenie prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasad
nionej zwłoki, jeżeli postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia koń
czącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istot
nych okoliczności faktycznych i prawnych. Prawo skargi na przewlekłość służy po
nownie w tej samej sprawie po upływie 12 miesięcy od daty wydania orzeczenia w spra
wie przewlekłości.
Właściwość sądu do rozstrzygnięcia w sprawie przewlekłości. Sądem właściwym do 890

rozpoznania skargi jest - jeżeli skarga dotyczy przewlekłości postępowania przed wo
jewódzkim sądem administracyjnym - Naczelny Sąd Administracyjny. Skargę na
przewlekłość postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym rozpoznaje
Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd rozpoznaje skargę w składzie trzech sędziów.
1 Dz.U. z 2018 r. poz. 75 ze zm.

660 Rozdział XXX. Postępowanie w sprawie przewlekłości rozpoznania...
891 Wymagania materialne i formalne skargi na przewlekłość postępowania. Przesłanką

dopuszczalności skargi jest przewlekłość postępowania, które zostało wszczęte. Datą
wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest przekazanie skargi do sądu ad
ministracyjnego, akt sprawy i odpowiedzi na skargę do wojewódzkiego sądu admini
stracyjnego. Datą wszczęcia postępowania kasacyjnego jest data wpływu skargi kasa
cyjnej do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Skargę wnosi się do sądu, przed którym toczy się postępowanie, a zatem od
Okasacyjnego,
nia
powiednio do wojewódzkiego
po przekazaniu
sądu administracyjnego, a w zakresie postępowa
skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administra
cyjnego - do tego właśnie sądu.
Skarga na przewlekłość postępowania powinna czynić zadość wymaganiom przewi

dzianym dla pisma procesowego, a ponadto powinna zawierać:
1) żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie, której skarga dotyczy;
2) przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie. Skarga może zawierać żądanie
wydania sądowi rozpoznającemu sprawę zalecenia podjęcia w wyznaczonym ter
minie odpowiednich czynności oraz zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej.
Skarga podlega opłacie stałej w wysokości 200 zł.
892 Tryb rozpoznania skargi na przewlekłość. Rozpoznanie skargi na przewlekłość na

stępuje w trybie postępowania obejmującego trzy stadia:
1) postępowanie wstępne. W tym stadium sąd bada dopuszczalność skargi na prze
wlekłość. W razie gdy skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot lub
gdy jest niedopuszczalna z przyczyn ustawowo określonych - ponowienia skargi
przed upływem dwunastu miesięcy od daty wydania orzeczenia w sprawie prze
wlekłości, sąd skargę odrzuca. Sąd odrzuca skargę na przewlekłość, jeżeli nie spełnia
ona wymogów co do treści, bez wezwania do uzupełnienia braków;
2) postępowanie rozpoznawcze. Sąd, rozpoznając skargę, ustala w szczególności ter
minowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania roz
strzygnięcia w sprawie sądowoadministracyjnej, uwzględnia charakter sprawy, sto
pień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę
na przewlekłość, oraz zachowanie stron, a w szczególności strony, która zarzuciła
przewlekłość postępowania. Sąd bada m.in.: kolejność ustalenia rozpoznawania
spraw (np. odwlekanie bez uzasadnienia ustalenia terminu rozpoznania sprawy
przez pomijanie kolejności umieszczenia na wokandzie), nieuzasadnione odro
czenie rozpoznania sprawy, w tym na wniosek strony. Sąd, rozpoznając skargę na
przewlekłość, zawiadamia o toczącym się postępowaniu Skarb Państwa - prezesa
odpowiednio wojewódzkiego sądu administracyjnego lub Prezesa Naczelnego Są
du Administracyjnego. Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez prezesa wo
jewódzkiego sądu administracyjnego lub Prezesa Naczelnego Sądu Administra
cyjnego, w razie zgłoszenia udziału w sprawie przysługują prawa strony. Postępo-
1
Rozdział XXX. Postępowanie w sprawie przewlekłości rozpoznania... 661
wanie prowadzone jest z zastosowaniem odpowiednio przepisów o postępowaniu

zażaleniowym obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym;
3) podjęcie orzeczenia. Sąd rozpoznaje skargę na przewlekłość postępowania w for
mie postanowienia. Postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego są nieza-
skarżalne, a zatem od postanowienia nie służy zażalenie. Rozpoznając skargę na
przewlekłość, Naczelny Sąd Administracyjny:
a) oddala skargę, jeżeli jest niezasadna;
b) uwzględnia skargę, stwierdzając, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy,
nastąpiła przewlekłość postępowania.
W postanowieniu uwzględniającym skargę na żądanie skarżącego sąd może: a) zlecić

podjęcie przez sąd rozpoznający sprawę sądowoadministracyjną (w przypadku Na
czelnego Sądu Administracyjnego - skargę kasacyjną) odpowiednich czynności w wy
znaczonym terminie. Zalecenia nie mogą wkraczać w zakres oceny faktycznej i prawnej
sprawy; b) przyznać od Skarbu Państwa sumę pieniężną w wysokości od 2000 do
20.000 zł.
Wysokość sumy pieniężnej, w granicach wskazanych w zdaniu pierwszym, wynosi nie

mniej niż 500 zł za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, niezależnie od
tego, ilu etapów postępowania dotyczy stwierdzona przewlekłość postępowania. Sąd
może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 zł za każdy rok dotychczasowego trwa
nia postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją
postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępo
wania. Na poczet tej sumy zalicza się kwoty przyznane już skarżącemu tytułem sumy
pieniężnej w tej samej sprawie.
Sumy pieniężnej nie przyznaje się w razie uwzględnienia skargi wniesionej przez Skarb
Państwa albo państwowe jednostki sektora finansów publicznych.
Wypłaty przyznanej sumy dokonuje sąd prowadzący postępowanie, w którym nastą

piła przewlekłość postępowania, ze środków własnych.
Odpis postanowienia uwzględniającego skargę doręcza Naczelny Sąd Administracyjny

prezesowi właściwego sądu wojewódzkiego lub Prezesowi Naczelnego Sądu Admini
stracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę na przewlekłość w terminie dwóch

miesięcy, licząc od daty złożenia skargi. Uwzględniając skargę, sąd z urzędu zwraca
uiszczoną opłatę.
Roszczenie odszkodowawcze. Ustawa o skardze na naruszenie prawa strony do roz- 893

poznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki reguluje pra-
662 Rozdział XXX. Postępowanie w sprawie przewlekłości rozpoznania...
wo do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Prawo to przysługuje stronie,

której uwzględniono skargę na przewlekłość.
Strona ta może w odrębnym postępowaniu dochodzić naprawienia szkody wynikłej ze

stwierdzonej przewlekłości od Skarbu Państwa. Postanowienie uwzględniające skargę
wiąże sąd w postępowaniu cywilnym. Strona, która nie wniosła skargi na przewlekłość,
może dochodzić, na podstawie art. 417 k.c„ naprawienia szkody wynikłej z przewlek
łości, po prawomocnym zakończeniu postępowania co do istoty sprawy.
Część siódma
ADMINISTRACYJNE POSTĘPOWANIE
EGZEKUCYJNE
Rozdział XXXI
ZAGADNIENIA OGÓLNE EGZEKUCJI

ADMINISTRACYJNEJ I ADMINISTRACYJNEGO
POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO1
1. Pojęcie i cel postępowania egzekucyjnego
Przez pojęcie postępowania egzekucyjnego rozumiemy uregulowany prawem 894

O procesowym egzekucyjnym ciąg czynności2 podejmowanych przez organy
egzekucyjne i inne podmioty postępowania egzekucyjnego w celu wykonania, przez
zastosowanie środków przymusu państwowego, obowiązków wynikających z aktów
poddanych egzekucji administracyjnej; przez „wykonanie” rozumiemy zaś wprowa
dzenie „takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu
administracyjnego”3 lub innego aktu poddanego tej egzekucji.
Postępowanie egzekucyjne spełnia istotne zadanie w realizacji norm materialnego pra

wa administracyjnego4. Tą drogą dochodzi do ich urzeczywistnienia. Ustanowienie
obowiązku bezpośrednio w normie prawa materialnego lub skonkretyzowanie go
w akcie indywidualnym nie jest równoznaczne z jego wykonaniem. Dopiero podjęcie
przez jednostkę, dobrowolnie lub po zastosowaniu przymusu państwowego, czynności
wykonania obowiązku urzeczywistnia normę prawa materialnego5.
1 W rozdziałach XXX-XXXVI przepisy ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.) będą powoływane z dodaniem skrótowego oznaczenia
umownego w celu uniknięcia niejasności (np. zapis „art. 1 u.p.e.a.” oznacza: art. 1 ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji).
2 Na temat charakteru prawnego czynności egzekucyjnych zob. Z. Leoński, Istota administracyjnych
czynności egzekucyjnych w świetle przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku, RPEiS 1969/3, s. 56 i n.;
K. Jandy-Jendrośka, System administracyjnego postępowania wykonawczego [w:] System Prawa
Administracyjnego, t. III, red. T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław 1978, s. 265-266.
4 S. Jędrzejewski, E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne, Toruń 1988, s. 165 i n.; Z. Leoński,
Administracyjne postępowanie egzekucyjne. Problemy węzłowe, Poznań 2003, s. 9 i n.
5 R. Hauser, Ochrona obywatela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Poznań 1988, s. 8.
666 RozdziałXXXI. Zagadnienia ogólne egzekucji administracyjnej...
895 W postępowaniu orzekającym, które jest pierwszym stadium stosowania norm prawa
materialnego, obowiązuje zasada ogólna przekonywania (art. 11 k.p.a., art. 124 o.p.),
nakazująca takie ukształtowanie czynności procesowych organu administracji pub
licznej (organu podatkowego), aby nakłonić nimi stronę do uznania zasadności roz
strzygnięcia zawartego w decyzji i tym samym do jej dobrowolnego wykonania6. Zna
czenie ma również zasada ogólna polubownego załatwiania spraw (art. 13 § 1 k.p.a.),
której celem jest też przekonanie o zasadności rozstrzygnięcia, w tym i w zakresie obo
wiązków. Takie też znaczenie dobrowolnemu wykonaniu obowiązku przypisuje się
w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Według art. 6
§ Ib u.p.e.a.: „Przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków
egzekucyjnych wierzyciel może podejmować działania informacyjne wobec zobowią
zanego zmierzające do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku”.
Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z 30.12.2015 r. w sprawie postępo

wania wierzycieli należności pieniężnych7: „1. Jeżeli zachodzi uzasadnione okolicz
nościami przypuszczenie, że zobowiązany wykona dobrowolnie obowiązek bez ko
nieczności wszczęcia egzekucji administracyjnej, wierzyciel może podejmować dzia
łania informacyjne wobec zobowiązanego zmierzające do dobrowolnego wykonania
przez niego obowiązku (...) przed przesłaniem: 1) upomnienia; 2) tytułu wykonawcze
go, w przypadku gdy egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego
doręczenia upomnienia. (...). 2. Działania informacyjne są podejmowane w formie pi
semnej, dźwiękowej lub graficznej w szczególności przez: internetowy portal informa
cyjny, krótką wiadomość tekstową (sms), e-mail, telefon, faks”. Takich działań infor
macyjnych wierzyciel nie podejmuje w razie gdy: 1) okres do upływu terminu prze
dawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż sześć miesięcy; 2) zostanie ujawniony
majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzeku
cyjnych po uprzednim odstąpieniu od czynności zmierzających do zastosowania środ
ków egzekucyjnych - w przypadku, o którym mowa w art. 6 § Ic ustawy (ust. la § 4
tego rozporządzenia).
Do instytucji gwarancji dobrowolnego wykonania obowiązków pieniężnych należy

zaliczyć wprowadzony ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułat
wienia dochodzenia wierzytelności8 Rejestr Należności Publicznoprawnych. Rejestr
jest prowadzony w systemie teleinformatycznym przez Szefa Krajowej Administracji
Skarbowej. Zgodnie z art. 18b § 1 u.p.e.a. w rejestrze gromadzi się informacje o należ
nościach pieniężnych, podlegających egzekucji administracyjnej, dla których wierzy
cielem jest naczelnik urzędu skarbowego albo jednostka samorządu terytorialnego,
jeżeli należności te wynikają np. z decyzji, bezpośrednio z przepisu prawnego, prawo
mocnego orzeczenia wydanego na podstawie przepisów Kodeksu karnego skarbowego,
Kodeksu karnego, mandatu karnego wydanego w postępowaniu w sprawach o wykro-
6 Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968, s. 8-9; J. Jendrośka,
Zagadnienia prawne wykonania..., s. 41 i n.; Z. Leoński, Administracyjne postępowanie egzekucyjne..., s. 19.
7 Dz.U. z 2017 r. poz. 1483.
1. Pojęcie i cel postępowania egzekucyjnego 667
czenia. W rejestrze zawiera się dane dotyczące zobowiązanego, wierzyciela, wysokość

należności pieniężnych i odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, jeżeli pobiera
się odsetki, wraz z rodzajem i podstawą prawną tej należności. Do rejestru wprowadza
się znane wierzycielowi informacje, np. o odroczeniu, rozłożeniu na raty należności
pieniężnej, wszczęciu postępowania upadłościowego, restrukturazycyjnego, wstrzy
maniu wykonania decyzji (postanowienia), wniesieniu sprzeciwu, umorzeniu postę
powania egzekucyjnego, śmierci lub ustaniu bytu zobowiązanego.
Zobowiązanemu przysługuje prawo sprzeciwu w sprawie ujawnienia danych w re

jestrze, wprowadzenia danych dotyczących zobowiązanego, wysokości należności pie
niężnej i odsetek do systemu teleinformatycznego, w którym prowadzony jest rejestr.
Prawo wniesienia sprzeciwu w razie zagrożenia ujawnienia w rejestrze przysługuje
wyłącznie w przypadku, gdy zobowiązany kwestionuje istnienie lub wysokość należ
ności pieniężnej i odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie. Prawo wniesienia
sprzeciwu przysługuje zobowiązanemu od dnia doręczenia zawiadomienia przez wie
rzyciela o zagrożeniu ujawnienia w rejestrze albo od wprowadzenia do rejestru danych
dotyczących zobowiązanego, wysokości należności pieniężnej i odsetek, bez zawiado
mienia i trwa do dnia, do którego te dane znajdują się w rejestrze. W sprzeciwie zobo
wiązany określa żądanie oraz wskazuje okoliczności i dowody uzasadniające sprzeciw.
Jeżeli sprzeciw wniesiono jednocześnie z zarzutami (art. 33 § 1 u.p.e.a.), opierając go
na okolicznościach będących przedmiotem tych zarzutów, postępowanie wszczęte
sprzeciwem staje się bezprzedmiotowe. Wierzyciel rozpoznaje sprzeciw w formie po
stanowienia. Na postanowienie o odmowie uwzględnienia sprzeciwu przysługuje za
żalenie do organu odwoławczego, a zatem gdy wierzycielem jest naczelnik urzędu
skarbowego - do dyrektora izby administracji skarbowej, a gdy wierzycielem jest organ
samorządu terytorialnego: wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek wo
jewództwa - do samorządowego kolegium odwoławczego. Od postanowienia w przed
miocie rozpoznania zażalenia przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administra
cyjnego.
Dane w rejestrze mogą być, w granicach określonych przepisami prawa, udostępnione

podmiotowi zainteresowanemu oraz podmiotom, takim jak: wierzyciel, organ egze
kucyjny, organ prokuratury.
Zobowiązany, zgodnie z art. 168b § 3 u.p.e.a., może dochodzić odszkodowania od wie

rzyciela lub organu prowadzącego rejestr, na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego,
za szkodę wyrządzoną na skutek niezgodnego z prawem ujawnienia w rejestrze jego
danych, wysokości należności pieniężnej i odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie
wraz z rodzajem i podstawą prawną należności.
Jeżeli jednostka nie podejmuje dobrowolnie działań zmierzających do wykonania aktu,

organ administracji publicznej musi mieć możliwość wykorzystania środków przy
musu państwowego zapewniających jego wykonanie. Zasadnie więc stwierdza się, że:
668 Rozdział XXXI. Zagadnienia ogólne egzekucji administracyjnej...
„Akty administracyjne, jeżeli mają być rzeczywiście skuteczne, muszą posiadać sank
cję. Jeśli ten, kogo nakaz czy zakaz dotyczy, nie chce się do niego zastosować, organ
administracji musi mieć środki do przeprowadzenia swojej woli, w przeciwnym razie
wszelkie administrowanie byłoby niemożliwe”9.
896 XX Wyróżniamy dwa rodzaje środków przymusu państwowego: środki egzeku-

cyjne i sankcje karne. Do wykonania aktu administracyjnego szczególne znacze
nie mają środki egzekucyjne, będące formą przymusu prowadzącą bezpośrednio do
realizacji tego aktu (wyjątkiem jest grzywna w celu przymuszenia). Sankcje karne
działają natomiast pośrednio, ponieważ prawna możliwość ich zastosowania wpływa
prewencyjnie na zobowiązanego, skłaniając go do wykonania aktu10. Stosowanie obu
środków przymusu nie jest oparte na zasadzie konkurencyjności. Zgodnie z art. 16
u.p.e.a.: „Zastosowanie środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym nie stoi
na przeszkodzie wymierzeniu kary w postępowaniu karnym, w sprawach o wykrocze
nia lub dyscyplinarnym za niewykonanie obowiązku”. Jeżeli niewykonanie obowiązku
ma znamiona czynu karalnego, można wobec jednostki zastosować środki egzekucyjne
i sankcje karne. Tak np. zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej
i zastosowaniu środka egzekucyjnego podlegają podatki niezapłacone w terminie płat
ności. Według art. 57 § 1 ustawy z 10.09.1999 r. - Kodeks karny skarbowy11: „Podatnik,
który uporczywie nie wpłaca w terminie podatku, podlega karze grzywny za wykro
czenie skarbowe”.
2. Stosunek administracyjnego postępowania

egzekucyjnego do innych postępowań
897 Stosunek do postępowania orzekającego. Celem zarówno postępowania orzekające

go, jak i postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji normy prawa
materialnego. O ile jednak w postępowaniu orzekającym chodzi o autorytatywną kon
kretyzację normy prawa materialnego, o tyle w postępowaniu egzekucyjnym chodzi
o wykonanie tej normy zgodnie z tą konkretyzacją. Postępowanie egzekucyjne na
stępuje zatem po postępowaniu orzekającym i jest wobec niego postępowaniem
wykonawczym 12. Odmienna sytuacja występuje wtedy, gdy obowiązki wynikają bez
pośrednio z norm prawa materialnego lub z orzeczenia sądowego. W pierwszym przy
padku nie prowadzi się postępowania orzekającego, tylko od razu egzekucyjne,
a w przypadku drugim postępowanie orzekające prowadzi sąd, a nie organ admini
stracji publicznej.
9 M. Zimmermann [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo

administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 400.
10 Na temat sankcji karnych i środków egzekucyjnych zob. Z. Leoński, Sankcje karno-administracyjne
a środki egzekucyjne, „Zagadnienia Karno-Administracyjne” 1963/6, s. 63 i n.
11 Dz.U. z 2018 r. poz. 1958 ze zm.
12 Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń..., s. 48; R. Hauser, Ochrona obywatela..., s. 39 i n.
2. Stosunek administracyjnego postępowania egzekucyjnego... 669
Postępowanie egzekucyjne może być prowadzone równocześnie z postępo

©waniem orzekającym, jeżeli decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonal
ności albo gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa. Prowa
dzenie postępowania egzekucyjnego nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu odwoław
czego postępowania orzekającego lub weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych.
Organy prowadzące takie postępowanie orzekające mogą wstrzymać jednak wykona
nie decyzji (art. 135, 152 § 1 i art. 159 § 1 k.p.a.) i ich postanowienie powoduje niedo
puszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu podatko
wym wykonaniu podlegają decyzje ostateczne, chyba że decyzji nadano rygor natych
miastowej wykonalności. Organy podatkowe mogą wstrzymać wykonanie decyzji
ostatecznej (art. 239f § 1, art. 246 § 1, art. 252 § 1 o.p.), co powoduje niedopuszczalność
prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Wspólność celu postępowania orzekającego i egzekucyjnego - realizacja normy ma 898

terialnej nie oznacza wspólności przedmiotu; każde z nich ma odrębny przedmiot13.
Powoduje to ich wyłączność, wobec czego konkretyzacja normy prawa materialnego
i jej weryfikacja nie może być przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Zgodnie
z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności
i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zobowiązany, kwes
tionujący prawidłowość konkretyzacji normy prawa materialnego, nie może dochodzić
swoich racji w postępowaniu egzekucyjnym, lecz może żądać weryfikacji decyzji w po
stępowaniu orzekającym lub składając skargę do sądu administracyjnego. Kwestiono
wanie istnienia lub wysokości dochodzonej należności w postępowaniu administra
cyjnym (podatkowym) może wywoływać konsekwencje dla postępowania egzekucyj
nego. Zgodnie z art. 32a u.p.e.a.: „§ 1. Jeżeli zostało wszczęte postępowanie w sprawie
istnienia lub wysokości dochodzonej należności pieniężnej, wierzyciel zawiadamia
o tym organ egzekucyjny, wskazując, w jakim zakresie egzekwowana należność pie
niężna nie została zaskarżona. § 2. Zawiadomienie, o którym mowa w § 1, powoduje
zawieszenie postępowania egzekucyjnego w części dotyczącej przedmiotu sporu do
czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o ile wierzyciel nie wystąpi z uzasad
nionym wnioskiem o dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego lub podjęcie
zawieszonego postępowania egzekucyjnego”.
Stosunek postępowania egzekucyjnego do orzekającego kształtuje również wspólność

uregulowań prawnych, a to przez odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postę
powania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym14. Artykuł 18 u.p.e.a. sta
nowi, że: „Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egze
kucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania admini
stracyjnego”. Odpowiedniość stosowania przepisów Kodeksu postępowania admini
stracyjnego wymaga uwzględniania rozwiązań właściwych dla postępowania
13 R. Hauser, Ochrona obywatela..., s. 48 i n.

14 Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń..., s. 51-52.
egzekucyjnego, np. w postępowaniu egzekucyjnym nie będą mogły mieć zastosowania

przepisy o ugodzie lub o trybie współdziałania przy wydawaniu decyzji.
W postępowaniu egzekucyjnym trzeba stosować przepisy ustanawiające zasady ogólne,

ale z wyłączeniem zasady polubownego załatwiania spraw, przepisy dotyczące właści
wości, wyłączenia pracownika lub organu, odnoszące się do strony, podmiotów na
prawach strony, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach, pod
aniach, protokołach i adnotacjach, dowodach, jak też przepisy o postanowieniach, za
żaleniu, o wznowieniu postępowania, stwierdzeniu nieważności postanowienia15.
899 Stosunek postępowania egzekucyjnego do postępowania zabezpieczającego. Postę

powanie zabezpieczające jest to ciąg czynności procesowych podejmowanych przez
organy egzekucyjne i inne podmioty tego postępowania w celu zapewnienia realizacji
obowiązków w trybie postępowania egzekucyjnego. W braku takiego zabezpieczenia
egzekucja mogłaby być udaremniona lub utrudniona.
Postępowanie zabezpieczające pełni wobec postępowania egzekucyjnego funk

Osłuży
nie
cję służebną, umożliwiając realizację jego celów16.
przejęciu postępowania egzekucyjnego
celów
Postępowanie zabezpieczające
i nie może zmierzać do tego,
aby zastosowanie zabezpieczenia powodowało wykonanie obowiązku (art. 160 § 1
u.p.e.a.). Postępowanie zabezpieczające poprzedza postępowanie egzekucyjne, ale mo
że ono również toczyć się równocześnie, co będzie miało miejsce wtedy, gdy egzekucja
jest prowadzona co do obowiązków wymagalnych, a wierzyciel występuje z żądaniem
zabezpieczenia przyszłych, powtarzających się świadczeń (art. 154 § 3 u.p.e.a.).
Nie zawsze po przeprowadzeniu postępowania zabezpieczającego będzie prowadzone

postępowanie egzekucyjne. Może to się zdarzyć w trzech sytuacjach:
1) zabezpieczenie wykonania obowiązków nastąpiło przed ich ustaleniem w postę
powaniu orzekającym, a nie zostały one ustalone;
2) wierzyciel nie wystąpił o wszczęcie postępowania egzekucyjnego;
3) zobowiązany wykonał obowiązek przed wszczęciem postępowania egzekucyjne
go17-
900 Stosunek administracyjnego postępowania egzekucyjnego do sądowego postępo

wania egzekucyjnego. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym wykonuje
się obowiązki wynikające z aktów administracyjnych (decyzje, postanowienia, również
ugody) i wypływające bezpośrednio z przepisów prawa administracyjnego oraz prze-
15 Artykuł 17 w brzmieniu wprowadzonym ustawą z 6.09.2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 125, poz. 1368) nie wprowadził
ograniczenia co do weryfikacji postanowień w trybach nadzwyczajnych, a zatem zastosowanie mają
przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o weryfikacji w trybie wznowienia i stwierdzenia
nieważności.
16 E. Wengerek, Sądowe postępowanie egzekucyjne w sprawach cywilnych, Warszawa 1978, s. 19.
17 E. Wengerek, Sądowe postępowanie..., s. 21.
pisów innych gałęzi prawa stosowanych przez organy administracji publicznej, a w są
dowym postępowaniu egzekucyjnym wykonuje się orzeczenia sądowe18. Są to więc
odrębne postępowania od siebie niezależne19.
Od tej reguły są trzy wyjątki.
1. Zgodnie z art. 3 u.p.e.a. egzekucja administracyjna jest stosowana co do obowiąz 901

ków określonych w art. 2 u.p.e.a., chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obo
wiązków tryb egzekucji sądowej. Zgodnie z art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c. tytułami egzeku
cyjnymi w sądowym postępowaniu egzekucyjnym są - poza orzeczeniami sądowymi -
„inne orzeczenia, ugody i akty, które z mocy ustawy podlegają wykonaniu w drodze
egzekucji sądowej”. W samych przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w ad
ministracji są przepisy określające wyjątki, a mianowicie odesłanie w art. 71 § 1 i art. 118
na drogę sądową co do wyjawienia majątku i wyjawienia przedmiotu poddanego egze
kucji (art. 913 § 1 k.p.c.) - stanowią bowiem, że jest to dopuszczalne tylko w drodze
sądowej. Jeżeli obowiązki są wykonywane w trybie egzekucji sądowej, to niedopusz
czalne jest w tych samych sprawach prowadzenie administracyjnego postępowania
egzekucyjnego. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym są wyjątki odwrotne,
tzn. przepisy poddają egzekucji administracyjnej niektóre orzeczenia sądowe.
Zgodnie z art. 4 u.p.e.a.: „Do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub
innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną
tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią”. W innych przypadkach egzekucja
administracyjna nie będzie dopuszczalna.
2. Administracyjne postępowanie egzekucyjne i sądowe postępowanie egzekucyjne 902

mogą być prowadzone co do tej samej nieruchomości, rzeczy albo prawa majątkowego
lub niemajątkowego. Następuje wtedy zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej.
Artykuł 62 § 1 u.p.e.a. i art. 773 § 1 k.p.c. przyjmują jednolite rozwiązanie pierwszeń

stwa prowadzenia łącznego egzekucji. Według art. 62 § 1 u.p.e.a.: „W przypadku
zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej do tej samej rzeczy albo prawa majątko
wego egzekucje do tej rzeczy albo prawa majątkowego prowadzi łącznie sądowy organ
egzekucyjny albo organ egzekucyjny, który jako pierwszy dokonał zajęcia, a w razie
niemożności ustalenia tego pierwszeństwa - organ, który dokonał zajęcia na poczet
należności w wyższej kwocie”. Zgodnie z art. 773 § 1 k.p.c. „W przypadku zbiegu egze
kucji sądowej i administracyjnej do tej samej rzeczy albo prawa majątkowego egzekucje
do tej rzeczy albo prawa majątkowego prowadzi łącznie ten sądowy albo administra
cyjny organ egzekucyjny, który jako pierwszy dokonał zajęcia, a w razie niemożności
ustalenia tego pierwszeństwa - organ egzekucyjny, który dokonał zajęcia na poczet
należności w wyższej kwocie”.
18 Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń..., s. 52; E. Wengerek, Sądowe postępowanie..., s. 52.

” Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń..., s. 52.
Od reguły pierwszeństwa ustanowiony jest wyjątek w zakresie wskazanym w art. 62 § 2

u.p.e.a. i art. 773 § 2 k.p.c. na rzecz wyłączności egzekucji administracyjnej. Według
art. 62 § 2 u.p.e.a.: „W przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej prowadzonej na
podstawie jednolitego tytułu wykonawczego państwa członkowskiego Unii Europej
skiej albo zagranicznego tytułu wykonawczego określonych w ustawie o wzajemnej
pomocy i egzekucji sądowej do tej samej rzeczy albo prawa majątkowego - egzekucje
do tej rzeczy albo prawa majątkowego prowadzi łącznie administracyjny organ egze
kucyjny”.
Tak też stanowi art. 773 § 2 k.p.c. „W przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej
prowadzonej na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego państwa członkowskiego
Unii Europejskiej albo zagranicznego tytułu wykonawczego określonych w ustawie
z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, na
leżności celnych i innych należności pieniężnych [...] i egzekucji sądowej do tej samej
rzeczy albo prawa majątkowego - egzekucje do tej rzeczy albo prawa majątkowego
prowadzi łącznie administracyjny organ egzekucyjny”.
Zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej nie wstrzymuje czynności egzekucyjnych

(art. 62 u.p.e.a., art. 773 § 3 k.p.c.). W przypadku gdy pierwszeństwo przysługuje są
dowej egzekucji, organ egzekucyjny:
1) sporządza i przekazuje sądowemu organowi egzekucyjnemu odpisy tytułu wyko
nawczego z oznaczeniem celu, któremu ma służyć, dokumentu zajęcia oraz innych
dokumentów niezbędnych do prawidłowego przeprowadzenia egzekucji;
2) zwraca wierzycielowi niewykorzystaną zaliczkę;
3) przekazuje sądowemu organowi egzekucyjnemu kwoty uzyskane wskutek zajęcia
rzeczy albo prawa majątkowego, do których nastąpił zbieg egzekucji administra
cyjnej i sądowej, w przypadku gdy kwoty te nie zostały wypłacone wierzycielowi
przed przekazaniem sądowemu organowi egzekucyjnemu odpisów, o których mo
wa w pkt 1;
4) zawiadamia zobowiązanego lub dłużnika zajętej wierzytelności o przekazaniu egze
kucji sądowemu organowi egzekucyjnemu i umorzeniu opłaty za czynność egze
kucyjną, dokonaną w egzekucji, w której wystąpił zbieg (art. 62b § 1 u.p.e.a.).
Organ egzekucyjny opatruje odpis tytułu wykonawczego adnotacją o wysokości na

leżnych kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym, w którym
powstał zbieg, oraz o zakresie, w jakim należność została zaspokojona (art. 62b § 2
u.p.e.a.).
Organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela, zobowiązanego i dłużnika zajętej wierzy

telności o przekazaniu egzekucji sądowemu organowi egzekucyjnemu (art. 62c
u.p.e.a.).
Sądowy organ egzekucyjny prowadzi łącznie egzekucję w trybie dla niego właściwym
(art. 773 § 5 k.p.c.).
Sądowy organ egzekucyjny na żądanie administracyjnego organu egzekucyjnego in

formuje ten organ o przebiegu egzekucji (art. 774 § 2 k.p.c.).
Sądowy organ egzekucyjny, który przejął prowadzenie łącznie egzekucji sądowej i ad
ministracyjnej, postanowi w trybie dla niego właściwym również o kosztach powsta
łych w egzekucji, której dotyczył zbieg (art. 774 § 1 k.p.c.).
W razie kolejnego zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej do tej samej rzeczy albo
prawa majątkowego egzekucję administracyjną przejmuje sądowy organ egzekucyjny,
który prowadzi łącznie egzekucje w wyniku pierwszego zbiegu egzekucji (art. 773 § 6
k.p.c.).
Doręczanie pism między administracyjnym organem egzekucyjnym a komornikiem

sądowym dokonuje się z użyciem środków komunikacji elektronicznej (art. 63a § 1
u.p.e.a.).
Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego regulują tryb postępowania w razie zbiegu

egzekucji przy pierwszeństwie egzekucji administracyjnej. Zobowiązany, wierzyciel
lub administracyjny organ egzekucyjny zawiadamiają sądowy organ egzekucyjny
o zbiegu egzekucji do tej samej rzeczy albo prawa majątkowego, wskazując datę do
konania każdego zajęcia i wysokość należności, na poczet których każde zajęcie zostało
dokonane. Komornik zawiadamia zobowiązanego, wierzyciela i administracyjny organ
egzekucyjny o zachodzącej podstawie przekazania egzekucji sądowej administracyj
nemu organowi egzekucyjnemu. Na tę czynność komornika oraz zaniechanie komor
nika dokonania tej czynności przysługuje zobowiązanemu, wierzycielowi, administra
cyjnemu organowi egzekucyjnemu skarga (art. 7732 § 5 k.p.c.).
Po uprawomocnieniu się czynności zawiadomienia komornik sporządza i przesyła ad

ministracyjnemu organowi egzekucyjnemu:
1) odpis tytułu wykonawczego z oznaczeniem celu, któremu ma służyć, wysokości
dotychczasowych kosztów powstałych w egzekucji oraz zakresu, w jakim roszcze
nie wierzyciela zostało zaspokojone;
2) odpis dokumentu zajęcia oraz odpisy innych dokumentów niezbędnych do pra
widłowego przeprowadzenia egzekucji;
3) informację dotyczącą wierzyciela i numeru rachunku bankowego, na który mają
być przekazywane wyegzekwowane należności pieniężne (art. 7732 § 2 k.p.c.).
Przekazując administracyjnemu organowi egzekucyjnemu egzekucję sądową, komor

nik:
1) zwraca wierzycielowi niewykorzystaną zaliczkę;
2) przekazuje administracyjnemu organowi egzekucyjnemu wyegzekwowane kwoty
uzyskane wskutek zajęcia rzeczy albo prawa majątkowego, do których nastąpił
zbieg, które nie zostały wypłacone wierzycielowi przed sporządzeniem zawiado
mienia (art. 7732 § 4 k.p.c.).
Administracyjny organ egzekucyjny, który przejął łączne prowadzenie egzekucji, pro

wadzi je w trybie egzekucji administracyjnej (art. 62d§ 1 u.p.e.a.j.Na żądanie sądowego
organu egzekucyjnego organ egzekucyjny, który przejął prowadzenie łączne egzekucji,
informuje o jej przebiegu. Organ egzekucyjny prowadzący łącznie egzekucje kończy,
w formie postanowienia, egzekucję sądową z rzeczy albo prawa majątkowego, przejętą
od sądowego organu egzekucyjnego, jeżeli jej dalsze prowadzenie jest niemożliwe, nie
celowe lub jeżeli jest oczywiste, że nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów tej egzekucji.
W postanowieniu organ egzekucyjny uchyla również czynności egzekucyjne podjęte
w ramach tej egzekucji. Postanowienie doręcza się wierzycielowi, zobowiązanemu,
dłużnikowi zajętej wierzytelności oraz sądowemu organowi egzekucyjnemu, od któ
rego przejęto egzekucję (art. 62f § 1 u.p.e.a.).
Na postanowienie przysługuje wierzycielowi niebędącemu organem egzekucyjnym

oraz zobowiązanemu zażalenie (art. 62f § 2 u.p.e.a.).
W przypadku przejęcia prowadzenia egzekucji sądowej, w wyniku zbiegu egzekucji do

tej samej rzeczy albo prawa majątkowego, organ egzekucyjny pobiera opłatę za pro
wadzenie egzekucji w wysokości, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 2-6 u.p.e.a. W pod
stawie obliczenia opłaty uwzględnia się należności pieniężne wskazane przez sądowy
organ egzekucyjny w odpisie tytułu wykonawczego, w tym odsetki z tytułu niezapła
cenia należności w terminie (art. 64 § la u.p.e.a.).
W przypadku kolejnego zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej do tej samej rzeczy

albo prawa majątkowego egzekucję sądową przejmuje organ egzekucyjny, który pro
wadzi łącznie egzekucje w wyniku pierwszego zbiegu egzekucji. Przepisy art. 62a-62d
i 62f stosuje się odpowiednio (art. 62e u.p.e.a.).
Przy zbiegu administracyjnego postępowania zabezpieczającego z sądowym postępo

waniem zabezpieczającym te postępowania prowadzone są odrębnie (art. 775 k.p.c.),
chyba że zbieg dotyczy przedmiotów podlegających sprzedaży (art. 751 k.p.c. w związku
z art. 775 k.p.c. i art. 162 § 1 u.p.e.a.).
903 3. Związki pomiędzy administracyjnym i sądowym postępowaniem egzekucyjnym

będą miały miejsce w przypadku skorzystania przez zobowiązanego lub osobę trzecią
ze środków ochrony sądowej w postaci powództwa przeciwegzekucyjnego.
Skutkiem prawnym wniesienia powództwa przeciwegzekucyjnego przez zo

O bowiązanego będzie wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.
Według art. 35a u.p.e.a.: „Jeżeli ze względu na rodzaj egzekwowanej należności do
puszczalne jest kwestionowanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze po
wództwa, a zobowiązany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu
powództwa zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania
egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd”.
Jeżeli zaś takie powództwo wniesie osoba trzecia, roszcząca sobie prawo do rzeczy lub
prawa majątkowego poddanych egzekucji, to skutek ogranicza się do zakazu sprzedaży
rzeczy, a gdy chodzi o prawa majątkowe, to nie mogą być wykonywane (art. 41 § 1
u.p.e.a.).
Rozdział XXXII
ZAKRES OBOWIĄZYWANIA USTAWY

O POSTĘPOWANIU EGZEKUCYJNYM
W ADMINISTRACJI ORAZ PODSTAWY EGZEKUCJI
ADMINISTRACYJNEJ
1. Zakres obowiązywania ustawy
904 XX Sankcją egzekucji administracyjnej są obwarowane akty nakładające obowiązki

v na jednostkę. Tego rodzaju sankcji nie stosuje się do aktów negatywnych oraz
ustanawiających uprawnienia.
W przypadku aktów negatywnych nie powstaje kwestia ich wykonalności, ponieważ

nie zmieniają one prawnej sytuacji jednostki ani przez przyznanie uprawnienia (jego
cofnięcie, ograniczenie), ani przez nałożenie na nią obowiązków1. Jeżeli zaś chodzi
o akty ustanawiające uprawnienia, to zasadą jest, że jednostka powinna rozporządzać
swoim uprawnieniem zarówno co do jego uzyskania, jak i realizacji. Jeżeli jednak za
sada rozporządzalności jest w pełnym zakresie stosowana co do nabycia uprawnienia,
bo prawo materialne pozostawia jednostce inicjatywę wystąpienia o jego uzyskanie, to
trudno mówić o całkowitym braku sankcji egzekucyjnej co do realizacji uprawnienia
przez jednostkę.
Nie można zgodzić się z poglądem, że: „Uprawnienie realizuje się już w stadium po
stępowania orzekającego, czyli przez dokonanie konkretyzacji normy prawnej. Stąd
nie ma potrzeby i możliwości prowadzenia dalszych działań zmierzających do urze
czywistnienia normy prawa materialnego, gdyż przez samo wydanie aktu uprawnia
jącego normy tego prawa zostały urzeczywistnione”2.
1 J. Jendrośka, Zagadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, Wrocław 1963, s. 21 i n.;

Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968, s. 6 i n.; R. Hauser,
Ochrona obywatela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Poznań 1988, s. 12; L. Klat-Wertelecka,
Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009, s. 149 i n.
2 R. Hauser, Ochrona obywatela..., s. 12.
1. Zakres obowiązywania ustawy 677
Proces stosowania normy prawa materialnego nie jest równoznaczny z realizacją nor- 905
my. Dopiero wprowadzenie określonych zmian w rzeczywistości społecznej oznacza
wykonanie normy prawa materialnego. Dotyczy to w jednakowym stopniu zarówno
normy prawa materialnego, na której podstawie nakłada się obowiązki, jak i normy
dającej podstawę do ustanowienia uprawnienia. Bez wykonania aktu kreującego obo
wiązek i uprawnienie nie można mówić o realizacji normy prawa materialnego. Akty
uprawniające są realizowane przez jednostkę dobrowolnie, ponieważ leży to w jej in
teresie3, organy administracji publicznej mają jednak kompetencję do kontroli ich rea
lizacji i podjęcia czynności procesowych prowadzących np. do stwierdzenia wygaśnię
cia decyzji, gdy nie jest ona wykonywana, albo do jej zmiany lub uchylenia, gdy nie jest
prawidłowo realizowana przez jednostkę (zob. rozdział XVIII).
W przepisach materialnego prawa administracyjnego mogą być wprowadzone roz

wiązania szczególne, które wyłączają stosowanie sankcji egzekucji. Do takich rozwią
zań należy zaliczyć regulację w ustawie z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane4 dotyczącą
uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1). W razie nieuiszczenia w terminie opłaty
legalizacyjnej organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego (art. 49
ust. 3). Wykonanie nakazu rozbiórki już jest obwarowane sankcją egzekucyjną.
Rozwiązanie, w myśl którego sankcją egzekucyjną są obwarowane akty nakładające

obowiązki, przyjmuje ustawa z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w admi
nistracji5, stanowiąc w art. 1, że określa ona sposób postępowania wierzycieli w przy
padkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków,
o których mowa w art. 2, oraz określa prowadzone przez organy egzekucyjne postę
powanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania
lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2.
Przepis ten stanowi jednocześnie klauzulę generalną określającą zasięg stosowania 906
ustawy, w której występuje kryterium podmiotowe i przedmiotowe. Kryterium pod
miotowe stanowi określenie organów, przed którymi stosuje się przepisy ustawy, oraz
wskazanie podmiotów, wobec których może być prowadzona egzekucja. Według art. 1
u.p.e.a. ustawę tę stosuje się do postępowania prowadzonego przez organy egzekucyjne.
Artykuł la pkt 7 u.p.e.a. definiuje pojęcie organu egzekucyjnego, stanowiąc, że ilekroć
w ustawie j est mowa o organie egzekucyj nym - „rozumie się przez to organ uprawniony
do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących do
prowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pie
niężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykona
nia tych obowiązków” (zob. na temat właściwości organów egzekucyjnych rozdział
XXXIII pkt 1).
3 J. Jendrośka, Zagadnienia prawne..., s. 23.

4 Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.
5 Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.
678 Rozdział XXXII. Zakres obowiązywania ustawy o postępowaniu...
Szeroko został ustalony zakres podmiotowy widziany od strony podmiotów,

O wobec których egzekucja może być prowadzona. Obejmuje on wszystkich zo
bowiązanych. Ograniczenie wprowadza tylko art. 14 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że:
„Przeciwko osobom, które korzystają z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych
i w zakresie przewidzianym przez ustawy, umowy lub powszechnie ustalone zwyczaje
międzynarodowe nie podlegają orzecznictwu organów polskich, nie może być prowa
dzona egzekucja administracyjna, chyba że chodzi o sprawę, w której osoby te podlegają
orzecznictwu polskich organów administracyjnych”. W przypadku zrzeczenia się przy
wileju lub immunitetu - i to wyraźnego, nie dorozumianego, odnoszącego się do egze
kucji administracyjnej - może być ona prowadzona, ale z wyłączeniem egzekucji
z mienia używanego do celów służbowych oraz środków egzekucyjnych stosowanych
do osób fizycznych (art. 14 § 2 i 3 u.p.e.a.).
907 Zakres przedmiotowy obowiązywania ustawy rozciąga się na postępowanie

egzekucyjne oraz postępowanie zabezpieczające dotyczące obowiązków pie
niężnych oraz niepieniężnych.
Do obowiązków pieniężnych poddanych egzekucji administracyjnej zgodnie z art. 2

§ 1 u.p.e.a. należą następujące obowiązki:
1) podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy
z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa;
2) niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy
z 27.08.2009 r. o finansach publicznych6;
3) należności z tytułu przychodów z prywatyzacji;
4) grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej;
5) należności przypadające od jednostek budżetowych, wynikające z zastosowania
wzajemnego potrącenia zobowiązań podatkowych z zobowiązaniami tych jed
nostek;
6) należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie
innych ustaw;
7) wpłaty na rzecz funduszy celowych utworzonych na podstawie odrębnych prze
pisów;
8) należności pieniężne inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właś
ciwości rzeczowej organów administracji publicznej;
9) należności pieniężne z tytułu składek do Funduszu Żeglugi Śródlądowej oraz
składek specjalnych do Funduszu Rezerwowego;
10) należności pieniężne państwa członkowskiego wynikające z tytułu7:
a) podatków i należności celnych pobieranych przez to państwo lub w jego
imieniu, przez jego jednostki podziału terytorialnego lub administracyjne-
6 Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.

7 Zob. ustawę z 11.10.2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych
i innych należności pieniężnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 425 ze zm.), zwaną dalej ustawą o wzajemnej pomocy.
1. Zakres obowiązywania ustawy 679
go, w tym organy lokalne, lub w imieniu tych jednostek lub organów, a także
w imieniu Unii Europejskiej,
b) refundacji, interwencji i innych środków stanowiących część całkowitego
lub częściowego systemu finansowania Europejskiego Funduszu Rolnicze
go Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju
Obszarów Wiejskich (EFRROW), w tym kwot należnych w związku z tymi
działaniami,
c) opłat i innych należności pieniężnych przewidzianych w ramach wspólnej
organizacji rynku Unii Europejskiej dla sektora cukru,
d) kar, grzywien, opłat i dopłat administracyjnych związanych z należnościa
mi pieniężnymi, o których mowa w lit. a-c, nałożonych przez organy właś
ciwe do pobierania podatków i należności celnych lub właściwe do prowa
dzenia postępowań administracyjnych dotyczących podatków i należności
celnych lub potwierdzonych przez organy administracyjne lub sądowe na
wniosek organów właściwych w sprawie podatków i należności celnych,
e) opłat za zaświadczenia i podobne do zaświadczeń dokumenty wydane
w postępowaniach administracyjnych w sprawie należności pieniężnych,
o których mowa w lit. a,
f) odsetek i kosztów związanych z należnościami pieniężnymi, o których mo
wa w lit. a-e, w związku z którymi możliwe jest zwrócenie się o wzajemną
pomoc na podstawie ustawy o wzajemnej pomocy,
g) administracyjnych kar pieniężnych lub grzywien administracyjnych nało
żonych na pracodawcę delegującego pracownika z terytorium RP w związ
ku z naruszeniem przepisów dotyczących delegowania pracownika w ra
mach świadczenia usług;
11) należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie
ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita
Polska.
Zakres przedmiotowy egzekucji administracyjnej obejmuje egzekucję obowiązków 908

niepieniężnych. Według art. 2 § 1 pkt 10-12 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej pod
legają:
1) obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów ad
ministracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji ad
ministracyjnej na podstawie przepisu szczególnego;
2) obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wy
nagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi8,
nakładane w drodze decyzji przez organy Państwowej Inspekcji Pracy;
8 Charakter obowiązku wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę lub innego świadczenia

przysługującego pracownikowi może wywoływać wątpliwości interpretacyjne. W art. 2 § 1 pkt 11 u.p.e.a.
nie zostały określone expressis verbis jako obowiązki niepieniężne. O takim jednak charakterze tych
obowiązków przesądza zaliczenie organów Państwowej Inspekcji Pracy do organów egzekucyjnych
w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wykonanie zatem tego
obowiązku następuje w trybie egzekucji obowiązków niepieniężnych.
3) obowiązki z zakresu ochrony danych osobowych nakładane w drodze decyzji Pre

zesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych.
Przedmiotem egzekucji administracyjnej jest wykonanie obowiązków administracyj-

noprawnych. Od tej reguły przepisy mogą wprowadzać wyjątki przez:
1) poddanie egzekucji administracyjnej wykonania innego charakteru obowiązków,
np. egzekucję środka karnego przepadku oraz nawiązki na rzecz Skarbu Państwa
prowadzi naczelnik urzędu skarbowego9. Poddanie egzekucji administracyjnej in
nego od administracyjnoprawnych obowiązków nie przesądza o wyłączeniu sporu
co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru
obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd (art. 2
§ 3 u.p.e.a.);
2) wyłączenie obowiązku administracyjnoprawnego spod egzekucji administracyjnej,
gdy przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3
§ 1 u.p.e.a.).
2. Podstawy egzekucji
909 Podstawę prawną do prowadzenia egzekucji administracyjnej nazywa się ty-

tułem egzekucyjnym10. Ustawa nie wprowadza pojęcia tytułu egzekucyjnego tak
jak Kodeks postępowania cywilnego (art. 777). W art. 3, 3a i 4 u.p.e.a. wymienia się
akty, z których wynikają obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej. Są to: akty
indywidualne właściwych organów, akty generalne11. Podstawą prowadzenia egze
kucji są też obowiązki pieniężne wynikające z orzeczeń lub innych aktów prawnych
organów państwa członkowskiego Unii Europejskiej oraz organów państwa trzeciego
(art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o wzajemnej pomocy).
Pojęcie aktów indywidualnych wymaga bliższego omówienia.
910 Do aktów indywidualnych zalicza się decyzje, postanowienia oraz orzeczenia

sądów. W art. 3 u.p.e.a. występuje pojęcie decyzji jako określenie aktu indywi
dualnego, z którego wynikają obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej. Prze
pis ten jest dostosowany do terminologii przyjętej w Kodeksie postępowania admini
stracyjnego, którego przepisy na określenie rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy ad
ministracyjnej wprowadzają jednolicie termin „decyzja administracyjna” (art. 1 pkt 1
i art. 104 k.p.a. oraz art. 207 o.p.).
’ Artykuł 27 ustawy z 6.06.1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 676 ze zm.).
10 M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna,
11 Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń..., s. 34.
2. Podstawy egzekucji 681
Przepisy materialnego prawa administracyjnego nie posługują się jednak ujednoliconą

terminologią, jak to jest w prawie procesowym, ale wprowadzają różne określenia,
np. potwierdzenie, zezwolenie, pozwolenie, nakaz, zakaz, orzeczenie, zarządzenie. Dla
tego też przez pojęcie „decyzja”, zgodnie z art. 3 u.p.e.a., należy rozumieć wszelkie akty
indywidualne wydane przez organy administracji publicznej (rządowej, organy samo
rządu terytorialnego oraz inne organy państwowe i podmioty powołane do wydawania
decyzji z mocy ustawy lub zawartego porozumienia), jeżeli akty te nakładają obowiązki
na jednostkę.
W związku z unifikacją procesowego prawa administracyjnego decyzje są wydawane 911

w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (z małym wy
jątkiem wynikającym z art. 3 § 2 k.p.a.) oraz w trybie unormowanym przepisami Or
dynacji podatkowej. W Kodeksie postępowania administracyjnego jest uregulowana
kwestia wykonalności decyzji; art. 130 § 1 k.p.a. stanowi, że nie podlega wykonaniu
w trybie egzekucji decyzja nieostateczna, a wyjątki wprowadza art. 130 § 3.
W drodze egzekucji podlegają wykonaniu te decyzje nieostateczne, którym

O nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), albo gdy decyzja
podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy12. Jeżeli decyzja zawiera po
stanowienia dodatkowe określające termin jej wykonania, to obowiązek z niej wyni
kający może być egzekwowany przymusowo dopiero po upływie tego terminu.
W postępowaniu podatkowym decyzja ostateczna podlega wykonaniu (art. 239e o.p.).

Od tej reguły art. 239a o.p. wprowadza wyjątek, stanowiąc: „Decyzja nieostateczna,
nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postę
powaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba że decyzji na
dano rygor natychmiastowej wykonalności”.
Z rozwiązania przyjętego w art. 130 k.p.a. wynika, że regułą jest wykonalność obo
wiązków wynikających z ostatecznej decyzji. Należy jednakże pamiętać o możliwości
wstrzymania wykonania również decyzji ostatecznej, co może mieć miejsce w przy
padku weryfikacji decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego
(art. 152 i 159 k.p.a.), weryfikacji decyzji na drodze sądowej (art. 61 p.p.s.a.). Jeżeli
natychmiastowemu wykonaniu podlega decyzja nieostateczna, organ odwoławczy
może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać jej wykonanie (art. 135 k.p.a.). Wie
rzyciel jest obowiązany powiadomić organ egzekucyjny o wstrzymaniu wykonania de
cyzji. W postępowaniu podatkowym organ podatkowy może wstrzymać wykonanie
decyzji ostatecznej (art. 239f § 1, art. 246 § 1, art. 252 § 1 o.p.).
Drugim aktem indywidualnym, z którego wynikają obowiązki, jest postanowienie. 912

Chodzi tu o postanowienia wydawane w toku postępowania orzekającego przez organy
12 Z. Leoński, Egzekucja administracyjna obowiązków..., s. 36 i n.; Z. Leoński, Administracyjne

postępowanie egzekucyjne. Problemy węzłowe, Poznań 2003, s. 16 i 17.
administracji publicznej (np. postanowienie o ukaraniu karą grzywny na podstawie

art. 88 § 1 k.p.a., postanowienie o nałożeniu kary porządkowej na podstawie art. 262
§ 5 o.p.; postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu
budowlanego, na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ust. 3 ustawy
z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane13), a także o postanowienia wydawane w postępo
waniu egzekucyjnym (np. postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej w przypadkach
określonych w art. 168d u.p.e.a. lub postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przy
muszenia - art. 122 § 2 u.p.e.a.). Grzywny wymierzone postanowieniami oraz nałożone
postanowieniem kary pieniężne dają podstawę do zastosowania środków egzekucji
świadczeń pieniężnych. W przypadku kar nakładanych postanowieniami przepisy
określają termin wniesienia kary. I tak np. zgodnie z art. 59g ust. 2 Prawa budowlanego:
„Wymierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia [...]”.
Po upływie terminu do wniesienia kary pieniężnej można prowadzić postępowanie
egzekucyjne. Ustalenie zatem wykonalności obowiązku nałożonego postanowieniem
musi uwzględniać rozwiązania przyjęte w przepisach szczególnych, a dopiero kolejno
przejść do reguł ogólnych wykonalności postanowień, uwzględniając, że wykonalność
postanowień jest uregulowana inaczej niż wykonalność decyzji. W postępowaniu ad
ministracyjnym i w postępowaniu egzekucyjnym przyjmuje się jako regułę, że wnie
sienie zażalenia na postanowienie nie wstrzymuje jego wykonania (art. 143 k.p.a., art. 17
§ 2 u.p.e.a.). Postanowienia nieostateczne podlegają zatem od razu wykonaniu, chyba
że organ, który wydał postanowienie, wstrzyma jego wykonanie.
W postępowaniu podatkowym wykonaniu podlegają postanowienia ostateczne, chyba

że nadano rygor natychmiastowej wykonalności postanowieniu nieostatecznemu
(art. 239j w związku z art. 239e i art. 239a o.p.).
913 Trzecim aktem indywidualnym będzie ugoda zawierana przez strony w postępowa
niu orzekającym. Wykonalność ugody reguluje art. 120 k.p.a., stanowiąc, że: „§ 1. Ugo
da staje się wykonalna z dniem, w którym postanowienie o jej zatwierdzeniu stało się
ostateczne. § 2. Organ administracji publicznej, przed którym została zawarta ugoda,
potwierdza jej wykonalność na egzemplarzu ugody”.
914 Czwartym aktem indywidualnym, z którego wypływają obowiązki, są orzeczenia są

dowe, jeżeli przepis szczególny przewiduje ich wykonalność w trybie egzekucji admi
nistracyjnej. Prawomocne orzeczenie sądu może być podstawą egzekucji, jeżeli zostało
zaopatrzone klauzulą wykonalności (art. 776 i 777 k.p.c.).
Do aktów indywidualnych należy zaliczyć akty wymienione w art. 3a § 1 u.p.e.a., zgod

nie z którym: „W zakresie zobowiązań powstałych w przypadkach określonych w art. 8
i art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, długów
celnych powstałych w przypadkach określonych w art. 77 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1
rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 paździer-
13 Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.

nika 2013 r. ustanawiającego unijny kodeks celny (Dz.Urz. UE L 269 zl0.10.2013,str.l,

z późn. zm.), podatków wykazanych w zgłoszeniu celnym, składek na ubezpieczenie
społeczne, opłat paliwowych, o których mowa w ustawie z dnia 27 października 1994 r.
o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2018 r.
poz. 2014), dopłat, o których mowa w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach
hazardowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 165, 650, 723 i 1629), opłat za gospodarowanie
odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r.
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 i 1629), opłat
emisyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony
środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.), oraz daniny solidarnościowej,
o której mowa w rozdziale 6a ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym
od osób fizycznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1509, z późn. zm.), stosuje się również egze
kucję administracyjną, jeżeli wynikają one odpowiednio:
1) z deklaracji lub zeznania złożonego przez podatnika lub płatnika;
2) ze zgłoszenia celnego złożonego przez zobowiązanego;
3) z deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika składek na ubezpieczenie spo
łeczne;
4) z informacji o opłacie paliwowej;
5) z informacji o dopłatach;
6) z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;
7) z rozliczenia zamknięcia, o którym mowa w art. 175 rozporządzenia delegowanego
Komisji (UE) 2015/2446 z dnia 28 lipca 2015 r. uzupełniającego rozporządzenie
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 w odniesieniu do szczegóło
wych zasad dotyczących niektórych przepisów unijnego kodeksu celnego (Dz.Urz.
UE L 343 z 29.12.2015, str. 1, z późn. zm.);
8) z informacji o opłacie emisyjnej;
9) z deklaracji o wysokości daniny solidarnościowej”.
Prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tych aktów jest dopuszczalne,

gdy:
1) w deklaracji, zeznaniu, zgłoszeniu celnym, deklaracji rozliczeniowej, informacji
o opłacie paliwowej, informacji o dopłatach, deklaracji o wysokości opłaty za gos
podarowanie odpadami komunalnymi, rozliczeniu zamknięcia, zobowiązań zo
stało zamieszczone pouczenie, że stanowią one podstawę do wystawienia tytułu
wykonawczego;
2) wierzyciel przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego przesłał zobowiązane
mu upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.
Do aktów indywidualnych należy zaliczyć, zgodnie z art. 3 § la u.p.e.a., tytuł wyko

nawczy wystawiony na podstawie dokumentów związanych z wierzytelnością Skar
bu Państwa z tytułu wykonania umowy poręczenia lub gwarancji przez ministra
właściwego do spraw finansów publicznych na podstawie art. 44 ustawy z 8.05.1997 r.
o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby
prawne14. Tytuł wykonawczy jest formą potwierdzenia obowiązku egzekwowanego na

drodze egzekucji administracyjnej przeciwko osobie będącej dłużnikiem Skarbu Pań
stwa z tytułu wykonania przez Skarb Państwa umowy poręczenia lub gwarancji, która
złożyła oświadczenie o poddaniu się egzekucji (art. 44a ust. 1 ustawy o poręczeniach
i gwarancjach udzielonych przez Skarb Państwa oraz niektóre inne osoby prawne).
Do aktów indywidualnych należy zaliczyć też tytuł wykonawczy wystawiony przez

ministra właściwego do spraw finansów publicznych na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy
z 12.01.2009 r. o udzieleniu przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym15.
915 Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków z za
kresu spraw objętych właściwością organów administracji rządowej oraz jednostek
samorządu terytorialnego, wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, przy czym
zakres przepisu prawa należy interpretować zgodnie z art. 87 Konstytucji RP oraz pra
wem unijnym.
Przepisy prawne, ustanawiające takie obowiązki, będą podstawą egzekucji ad

©ministracyjnej, jeżeli spełniają łącznie dwie przesłanki:
1) są to przepisy mieszczące się w zakresie administracji rządowej i samorządu
terytorialnego (jednostek samorządu terytorialnego); trzeba zatem ustalić, czy re
gulują one sprawy należące do zakresu działania organów administracji rządowej
oraz do zakresu działania organów samorządu terytorialnego, a można tego do
konać przez porównanie ich z przepisami o zakresie działania tej administracji oraz
samorządu terytorialnego zarówno generalnymi, jak też szczegółowymi;
2) przepisy te ustanawiają obowiązki bezpośrednio, bez potrzeby dokonywania au
torytatywnej konkretyzacji w drodze decyzji lub postanowienia przez organ admi
nistracji publicznej; obowiązki wynikające z przepisów prawnych stają się wyko
nalne od chwili wejścia danego przepisu w życie16.
916 Samo ustanowienie obowiązku w akcie indywidualnym lub generalnym nie daje pod
stawy do wdrożenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą wszczęcia postępowania
egzekucyjnego jest dopiero wystawiony przez wierzyciela dokument urzędowy, stwier
dzający istnienie i wymagalność obowiązku, który ustawa określa mianem „tytułu wy
konawczego” (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Za tytuł wykonawczy uznaje się też jednolity tytuł
wykonawczy oraz zagraniczny tytuł wykonawczy (art. 26 § la u.p.e.a.). Jeżeli wierzyciel
jest równocześnie organem egzekucyjnym, to on wystawia tytuł wykonawczy, działając
jako organ egzekucyjny (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Obowiązek sporządzenia tytułu wyko
nawczego wierzyciel ma również w przypadku, gdy należność pieniężna wynika z orze
czenia sądu zaopatrzonego w klauzulę wykonalności (art. 26 § 3 u.p.e.a.).
14 Dz.U. z 2018 r. poz. 1808 ze zm.

15 Dz.U. z 2016 r. poz. 1436 ze zm.
16 Zasady wejścia w życie przepisu powszechnie obowiązującego reguluje ustawa z 20.07.2000 r.
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.).
Wierzyciel sporządza tytuł wykonawczy według ustalonego wzoru, który

O 17. Wzór w drodze
nych
określa
ten
rozporządzenia właściwy do spraw
minister publicz
finansów
zawiera treść określoną w art. 27 u.p.e.a., a ponadto umożliwia
elek
troniczne przetwarzanie danych zawartych w tytule wykonawczym. Elementy wyma
gań co do treści tytułu wykonawczego reguluje art. 27 u.p.e.a., stanowiąc, że tytuł wy
konawczy zawiera:
1) oznaczenie wierzyciela;
2) oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. d
ustawy z 10.06.2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia
usług18;
3) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także NIP
lub numer PESEL, jeżeli zobowiązany taki numer posiada. Jeżeli tytuł wyko
nawczy dotyczy należności spółki niemającej osobowości prawnej, w tytule wy
konawczym podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników
(art. 27 § 2 u.p.e.a.). W razie gdy egzekucja ma być prowadzona zarówno z ma
jątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych,
tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków (art. 27c u.p.e.a.). W razie
gdy zobowiązany będący przedsiębiorcą zmarł przed wszczęciem postępowania
egzekucyjnego, w tytule wykonawczym wskazuje się imię i nazwisko zobowią
zanego oraz firmę zobowiązanego z dodaniem oznaczenia „w spadku”;
4) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz
stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności
pieniężnych - także określenie ich wysokości, terminu, od którego nalicza się
odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych
odsetek;
5) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo
przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujaw
nionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabez
pieczeń;
6) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej,
jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia
należności pieniężnej;
7) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;
8) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe oso
by upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Jeżeli tytuł egzekucyjny jest
przekazany do organu egzekucyjnego przy wykorzystaniu systemu teleinforma
tycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej, wymaga opatrze
nia kwalifikowanym podpisem elektronicznym;
9) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego
o zmianie miejsca pobytu;
17 Zob. rozporządzenie Ministra Finansów z 8.08.2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych

stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 850).
18 Dz.U. z 2018 r. poz. 2206.
10) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie siedmiu dni prawie

zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postę
powania egzekucyjnego;
11) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administra
cyjnej;
12) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pienięż
nych;
13) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane,
podstawę prawną braku tego obowiązku;
14) datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję admi
nistracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa
w art. 18 ust. 1 ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług;
15) datę, do której można prowadzić egzekucję administracyjną należności pienięż
nej, administracyjnych kar pieniężnych lub grzywien administracyjnych nało
żonych na pracodawcę delegującego pracownika z terytorium RP.
917 Zakres przedmiotowy egzekucji administracyjnej obejmuje należności pieniężne pań

stwa członkowskiego Unii Europejskiej (art. 2 § 1 pkt 8 u.p.e.a.) oraz należności państwa
członkowskiego Unii Europejskiej oraz państwa trzeciego przekazane do egzekucji ad
ministracyjnej na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stro
ną jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy
o wzajemnej pomocy: „Dochodzenie oraz zabezpieczenie należności pieniężnych
państw członkowskich lub państw trzecich odbywa się w trybie ustawy z dnia 17 czerw
ca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [...]”. Zakresem tytułu wy
konawczego objęte są jednolity tytuł wykonawczy oraz zagraniczny tytuł wykonawczy.
Wystawione jednolite tytuły wykonawcze oraz zagraniczny tytuł wykonawczy pozo-
stają w związku z pierwotnym tytułem wykonawczym.
Według art. 3 pkt 7 ustawy o wzajemnej pomocy pojęcie „pierwotny tytuł wy
O konawczy” oznacza odpowiednio:
1) tytuł wykonawczy stanowiący podstawę do dochodzenia należności pieniężnych
na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
2) dokument wystawiony przez państwo członkowskie, stanowiący podstawę do do
chodzenia należności pieniężnych, o których mowa w art. 2, w tym państwie;
3) dokument wystawiony przez państwo trzecie, stanowiący podstawę do dochodze
nia należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 7, w tym państwie (od
powiada art. 2 § 1 pkt 9 u.p.e.a.).
Przez pojęcie „jednolity tytuł wykonawczy” rozumie się dokument wystawiony

O przez państwo członkowskie dochodzące należności określonych w art. 2 § 1 pkt 8
u.p.e.a. Zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy o wzajemnej pomocy jednolity tytuł wykonawczy
oznacza dokument wystawiony przez organ egzekucyjny albo państwo członkowskie,
dołączony do wniosku o odzyskanie należności pieniężnych, o których mowa w art. 2
pkt 1-6 tej ustawy. Organ egzekucyjny właściwy do prowadzenia egzekucji obowiąz
ków pieniężnych sporządza jednolity tytuł wykonawczy, gdy występuje o udzielenie
pomocy do państwa członkowskiego w zakresie należności pieniężnych, o których
mowa w art. 2 pkt 1-6 ustawy o wzajemnej pomocy (odpowiadający zakresowi wska
zanemu w art. 2 § 1 pkt 8 u.p.e.a.). Treść jednolitego tytułu wykonawczego powinna
być zgodna z treścią pierwotnego tytułu wykonawczego, jednolity tytuł wykonawczy
może jednak także obejmować należności pieniężne wymienione w art. 2 pkt 4 i 6
ustawy o wzajemnej pomocy (odpowiadający art. 2 § 1 pkt 8 lit. d i lit. f u.p.e.a.), inne
niż zawarte w pierwotnym tytule wykonawczym, jeżeli powstały od dnia wystawienia
pierwotnego tytułu wykonawczego do dnia poprzedzającego dzień wystąpienia z wnio
skiem o odzyskanie należności pieniężnych (art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o wzajemnej po
mocy). Państwo członkowskie sporządza jednolity tytuł wykonawczy, gdy występuje
do Rzeczypospolitej Polskiej o udzielenie pomocy w zakresie dochodzenia należności
pieniężnych określonych w art. 2 pkt 1-6 (odpowiadający zakresowi określonemu
w art. 2 § 1 pkt 8 u.p.e.a.).
Zagraniczny tytuł wykonawczy sporządza centralne biuro łącznikowe (art. 9 ust. 1 pkt 6
ustawy o wzajemnej pomocy) przy dochodzeniu należności pieniężnych przez państwo
członkowskie Unii Europejskiej oraz państwa trzecie przekazanych do egzekucji ad
ministracyjnej na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stro
ną jest Rzeczpospolita Polska (art. 101 powołanej wyżej ustawy).
Jednolity tytuł wykonawczy otrzymany od państwa członkowskiego nie podlega

© zatwierdzeniu, uzupełnieniu ani zastąpieniu. Sporządzony jest zgodnie z prze
pisami państwa członkowskiego Unii Europejskiej, które wystąpiło o wyegzekwowanie
należności pieniężnych na podstawie wniosku o odzyskanie należności pieniężnych.
Treść zagranicznego tytułu wykonawczego reguluje art. 102 ustawy o wzajemnej po
mocy, stanowiąc: „1. Treść zagranicznego tytułu wykonawczego powinna być zgodna
z treścią pierwotnego tytułu wykonawczego. 2. Zagraniczny tytuł powinien zawierać:
1) nazwę i adres siedziby lub inne dane dotyczące organu lub urzędu występującego
z wnioskiem o odzyskanie należności pieniężnych;
2) imię i nazwisko lub nazwę podmiotu, adres zamieszkania lub siedziby oraz inne
posiadane dane niezbędne do identyfikacji podmiotu;
3) określenie rodzaju i wysokości należności pieniężnych wyrażonych w złotych oraz
okresu, którego dotyczą należności pieniężne;
4) oznaczenie pierwotnego tytułu wykonawczego;
5) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu zagranicznego tytułu egzekucyjnego
do egzekucji administracyjnej”.
W przypadku gdy organ egzekucyjny występuje w zakresie określonym przy zagra 918
nicznym tytule wykonawczym do państwa członkowskiego lub państwa trzeciego,
sporządza zaktualizowany tytuł wykonawczy (art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 ustawy o wza
jemnej pomocy). Treść zaktualizowanego tytułu wykonawczego powinna być zgodna
z treścią pierwotnego tytułu wykonawczego. Zaktualizowany tytuł wykonawczy po

winien zawierać imię i nazwisko oraz określenie stanowiska służbowego pracownika
obsługującego organ egzekucyjny.
919 Do jednolitego tytułu wykonawczego wystawionego przez państwo członkowskie oraz

zagranicznego tytułu wykonawczego nie stosuje się przepisów art. 26 § 2-4 u.p.e.a.
(przepisów o sporządzeniu tytułu według ustalonego wzoru - art. 26 § 2, przepisów
o obowiązku wierzyciela sporządzenia tytułu wykonawczego - art. 26 § 3 i 4), art. 26
§ 6 u.p.e.a. - regulującego obowiązek doręczenia odpisu tytułu wykonawczego w przy
padku przekształcenia zajęcia zabezpieczenia w zajęcie egzekucyjne; art. 27 u.p.e.a. -
regulującego treść tytułu wykonawczego; art. 27a u.p.e.a. - regulującego zaokrąglenie
wykazanych należności pieniężnych; art. 28b u.p.e.a. - regulującego obowiązek nie
zwłocznego sporządzenia zamiennego tytułu wykonawczego; art. 29 u.p.e.a. - regulu
jącego obowiązki organu egzekucyjnego.
920 Zmiana tytułu wykonawczego, jednolitego tytułu wykonawczego, zagranicznego

tytułu wykonawczego. Artykuł 28b § 1 u.p.e.a. reguluje obowiązek niezwłocznego
sporządzenia zmienionego tytułu wykonawczego. Obowiązek ten wierzyciel ma wy
konać, jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego zostaną wydane
decyzja, postanowienie lub orzeczenie określające lub ustalające inną wysokość należ
ności pieniężnej niż objęta tytułem wykonawczym albo zostanie złożona korekta do
kumentów (deklaracji lub zeznania złożonego przez podatnika lub płatnika, zgłoszenia
celnego, deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika składek na ubezpieczenie
społeczne, informacji o opłacie paliwowej, informacji o dopłatach z tytułu gier objętych
monopolem państwa, opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacji
o opłacie emisyjnej, deklaracji o wysokości daniny solidarnościowej), powodujących
zwiększenie należności pieniężnej. Takiego obowiązku nie ma wierzyciel w przypadku
korekty wyżej wymienionych dokumentów, powodujących zmniejszenie wysokości
należności pieniężnych. Postępowanie egzekucyjne jest wówczas kontynuowane, przy
czym czynności egzekucyjne ograniczają się do kwoty pozostałej do wyegzekwowania.
Obowiązek sporządzenia przez organ egzekucyjny zmienionego tytułu wykonawczego
w przypadku wystąpienia do państwa członkowskiego o dochodzenie należności pie
niężnych jest w przypadku uwzględnienia zarzutów zobowiązanego (art. 50 pkt 2 usta
wy o wzajemnej pomocy) oraz w razie wydania decyzji, postanowienia lub innego
orzeczenia zmieniającego wysokość należności objętych jednolitym tytułem wyko
nawczym (art. 52 powołanej wyżej ustawy). Obowiązek sporządzenia zmienionego
jednolitego tytułu wykonawczego obciąża państwo członkowskie w razie zmiany wnio
sku o odzyskanie należności pieniężnych, podwyższającego wysokość tej należności
(art. 80 ust. 1 powołanej wyżej ustawy). W zakresie dochodzenia należności pienięż
nych przez państwo członkowskie oraz państwo trzecie, określonych w art. 2 § 1 pkt 9
u.p.e.a., centralne biuro łącznikowe sporządza zmieniony zagraniczny tytuł wykonaw
czy po otrzymaniu od tych państw informacji o zmianie podstawy prawnej dochodze
nia obowiązku powodującego zmianę wysokości należności pieniężnych (art. 105 usta-
wy o wzajemnej pomocy). Taki też obowiązek ciąży na organie egzekucyjnym (zmiany,

zaktualizowania tytułu wykonawczego w wyniku zmiany pierwotnego tytułu wyko
nawczego - art. 97 ust. 1 powołanej wyżej ustawy).
Dalszy tytuł wykonawczy. W art. 26c u.p.e.a. uregulowano instytucję dalszego tytułu 921
wykonawczego, który jest wydawany w razie potrzeby prowadzenia egzekucji przez
więcej niż jeden organ egzekucyjny lub zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką,
w tym hipoteką morską przymusową, nieposiadania przez organ egzekucyjny właściwy
do ponownego wszczęcia egzekucji administracyjnej dotychczasowego tytułu wyko
nawczego19. Dalszy tytuł wykonawczy sporządzony jest zgodnie z wymogami co do
treści uregulowanymi w art. 27 u.p.e.a., a także zawiera numer porządkowy oraz ozna
czenie celu, dla którego został wydany. Do wydania dalszego tytułu wykonawczego
wierzyciel występuje do organu egzekucyjnego o nadanie tytułowi wykonawczemu
klauzuli o skierowaniu dalszego tytułu wykonawczego do egzekucji.
Utrata tytułu wykonawczego. W art. 26d u.p.e.a. zostały uregulowane czynności w ra- 922
zie utraty tytułu wykonawczego. W przypadku utraty tytułu wykonawczego po wszczę
ciu postępowania egzekucyjnego, wierzyciel ponownie wydaje tytuł wykonawczy po
uprzednim wydaniu postanowienia o utracie pierwotnego tytułu wykonawczego. Na
ponownie wydanym tytule wykonawczym wierzyciel umieszcza adnotację o jego wy
daniu oraz oznaczenie postanowienia o utracie pierwotnego tytułu wykonawczego. Po
ponownym wydaniu tytułu wykonawczego wierzyciel występuje do organu egzeku
cyjnego o nadanie tytułowi klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji.
Nowy tytuł wykonawczy. Nowy tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel w przypadku 923
przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowią
zanego, jeżeli zachodzi konieczność zastosowania dalszych środków egzekucyjnych.
Zastosowanie zatem dalszych środków egzekucyjnych wymaga wystawienia przez wie
rzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowania go do organu egzekucyjnego wraz
z urzędowym dokumentem wskazującym przejście dochodzonego obowiązku na na
stępcę prawnego. W razie gdy nie zachodzi konieczność stosowania dalszych środków
egzekucyjnych postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a czynności egzekucyj
ne pozostają w mocy (art. 28a u.p.e.a.).
19 Artykuł 26c u.p.e.a. w brzmieniu nadany ustawą z 4.07.2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1553).
Rozdział XXXIII
PODMIOTY I UCZESTNICY POSTĘPOWANIA

EGZEKUCYJNEGO
924 Postępowanie egzekucyjne jest zorganizowanym ciągiem czynności organów

egzekucyjnych i innych podmiotów postępowania, których sytuacja prawna jest
określona przepisami procesowymi prawa egzekucyjnego1. Podmiotami postępowa
nia egzekucyjnego są: organ egzekucyjny, wierzyciel, zobowiązany, osoba trzecia bro
niąca interesu prawnego lub interesu faktycznego, a także mogą nimi być: prokurator,
Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna.
chwilą wszczęcia postępowania egzekucyjnego między organami egzekucyj

OZnymi, wierzycielem i zobowiązanym powstaje stosunek procesowy, w którego
ramach, na podstawie procesowego prawa egzekucyjnego, organ egzekucyjny orzeka
o uprawnieniach i obowiązkach wierzyciela i zobowiązanego2.
@Wstrony
literaturze przedmiotu niekiedy wierzyciela i zobowiązanego określa się jako
postępowania egzekucyjnego 3. Stanowisko to budzi zastrzeżenia ze
względu na to, że postępowanie egzekucyjne dotyczy nie tylko wykonania aktów wy
dawanych w trybie uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale
i w trybie administracyjnych postępowań szczególnych, a także odnosi się do wyko
nania obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa, a wtedy pojęcie strony nie
występuje. Dlatego też uważa się, że procesowe prawo egzekucyjne wprowadza własne
konstrukcje w celu określenia podmiotów postępowania4. Należy jednak pamiętać
o rozwiązaniu przyjętym w art. 18 u.p.e.a., wedle którego w postępowaniu egzekucyj
nym, w razie gdy przepisy ustawy nie stanowią inaczej, stosuje się odpowiednio prze
pisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczy to także stosowania przepi
sów Kodeksu do podmiotów postępowania egzekucyjnego.
1 W. Berutowicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1974, s. 388.

2 S. Jędrzejewski, E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne, Toruń 1988, s. 180.
3 J. Borkowski, Postępowanie administracyjne (zarys systemu), Warszawa 1976, s. 137.
4 K. Jandy-Jendrośka, System administracyjnego postępowania wykonawczego [w:] System Prawa
Administracyjnego, t. III, red. T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław 1978, s. 280.
1. Organ egzekucyjny 691
1. Organ egzekucyjny
Pojęcie organu egzekucyjnego zostało zdefiniowane w art. 1 a pkt 7 u.p.e.a., który 925
©stanowi: „Ilekroć w ustawie jest mowa o: [...] 7) organie egzekucyjnym - rozumie
się przez to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych
w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich
obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym
oraz zabezpieczaniu wykonania tych obowiązków”.
Właściwość rzeczowa organów egzekucyjnych do prowadzenia egzekucji obowiąz 926

ków pieniężnych. Do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym
właściwe są organy egzekucyjne, z tym że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyj
nym w administracji różnicują zakres właściwości organów egzekucyjnych, przyznając
pełną zdolność prawną do prowadzenia egzekucji co do całości środków egzekucyjnych
określonych ustawą, i organy egzekucyjne, których zdolność prawna została ograni
czona tylko do części środków określonych ustawą.
Po pierwsze więc, właściwość do prowadzenia egzekucji przy zastosowaniu wszyst

kich środków egzekucyjnych określonych w ustawie ma naczelnik urzędu skarbo
wego. Według art. 19 § 1 u.p.e.a.: „Naczelnik urzędu skarbowego jest organem egze
kucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egze
kucji administracyjnej należności pieniężnych, do zabezpieczenia takich należności,
w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, a także do realizacji wniosków o odzys
kanie należności pieniężnych oraz podjęcie środków zabezpieczających należności
pieniężne określonych w ustawie o wzajemnej pomocy, z zastrzeżeniem § 2-8”.
Po drugie, właściwość ograniczoną przez dopuszczalność zastosowania tylko okreś

lonego środka egzekucyjnego mają:
1) właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach,
oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest uprawniony do sto
sowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nierucho
mości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalenia
lub określenia i pobrania jest właściwy ten organ. Właściwość rzeczowa organu
gminy jest ograniczona, a mianowicie jest organem egzekucyjnym tylko do pro
wadzenia egzekucji obowiązków, do których ustalenia lub określenia i pobrania
jest właściwy ten organ. Drugie ograniczenie dotyczy stosowania środka egzeku
cyjnego przez wyłączenie dopuszczalności stosowania egzekucji z nieruchomości.
Właściwy organ gminy może upoważnić kierownika nieposiadającego osobowości
prawnej jednostki organizacyjnej do działania w jego imieniu jako organ egzeku
cyjny. Na wniosek kierownika upoważnienie może być udzielone również pra
cownikowi tej jednostki (art. 19 § 2a u.p.e.a.);
692 Rozdział XXXIII. Podmioty i uczestnicy postępowania egzekucyjnego
2) przewodniczący organu orzekającego w sprawach o naruszenie dyscypliny finan

sów publicznych w I instancji, który jest właściwy do stosowania egzekucji z wy
nagrodzenia za pracę ukaranego, w egzekucji z tytułu kar pieniężnych i kosztów
postępowania orzeczonych w tych sprawach. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy
z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicz
nych5 komisje orzekają w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Właściwość rzeczowa do prowadzenia egzekucji jest przyznana ich przewodniczą
cym;
3) dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczony przez ministra
właściwego do spraw finansów publicznych, który jest organem egzekucyjnym
uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń
z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz
z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych
z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek
oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych
świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które nie mogą
być potrącane z bieżących świadczeń. Minister właściwy do spraw finansów pub
licznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia spo
łecznego określa, w drodze rozporządzenia, siedziby i właściwość rzeczową oraz
miejscową dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczo
nych do działania jako organy egzekucyjne, uwzględniając strukturę organizacyjną
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz dostępność systemu teleinformatycznego
obsługującego egzekucję administracyjną6;
4) dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego, który jest organem
egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę
albo ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego,
w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłat za używanie
lokalu i opłat pośrednich oraz odszkodowań od żołnierzy i osób wspólnie z nimi
zajmujących lokale mieszkalne znajdujące się w dyspozycji Agencji Mienia Woj
skowego.
Organem egzekucyjnym w egzekucji należności pieniężnych może być ponadto inny

organ w zakresie określonym odrębnymi ustawami (art. 19 § 8 u.p.e.a.).
927 XX Właściwość miejscowa organów egzekucyjnych do prowadzenia egzekucji

obowiązków pieniężnych. Właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala
się:
1) w egzekucji należności pieniężnej z nieruchomości - według miejsca jej położenia.
Jeżeli jednak nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub wię
kszej liczby organów, egzekucję prowadzi organ, na którego obszarze znajduje się
5 Dz.U. z 2018 r. poz. 1458 ze zm.
6 Rozporządzenie Ministra Finansów z 2.09.2016 r. w sprawie siedzib i właściwości rzeczowej oraz
miejscowej dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonych do działania jako
organy egzekucyjne (Dz.U. poz. 1411).
większa część nieruchomości. W razie gdy nie można w ten sposób ustalić właści
wości, egzekucję z nieruchomości prowadzi organ wyznaczony przez ministra
właściwego do spraw finansów publicznych (art. 22 § 1 u.p.e.a.);
2) w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się
według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego z zastrzeżeniem § 2a-3a
(art. 22 § 2 u.p.e.a.). Jeżeli zobowiązany ma miejsce zamieszkania lub siedzibę na
terytorium państwa członkowskiego lub państwa trzeciego, organem egzekucyj
nym w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości jest
organ będący jednocześnie wierzycielem. W przypadku gdy wierzyciel nie jest
jednocześnie organem egzekucyjnym, właściwość miejscową organu egzekucyjne
go ustala się według siedziby wierzyciela (art. 22 § 2a u.p.e.a.). Jeżeli znany przed
wszczęciem egzekucji administracyjnej majątek zobowiązanego lub większa jego
część nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego zgod
nie z art. 22 § 2 albo 2a u.p.e.a., właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala
się według miejsca położenia składników tego majątku (art. 22 § 3 u.p.e.a.). Jeżeli
nie jest możliwe ustalenie organu egzekucyjnego na podstawie kryteriów wyżej
wskazanych, właściwość tego organu ustala się według siedziby lub miejsca za
mieszkania dłużnika zobowiązanego, który jest obciążony prawem majątkowym
względem zobowiązanego.
Centralne biuro łącznikowe. W postępowaniu egzekucyjnym obowiązków pienięż 928

nych prowadzonym w zakresie wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, na
leżności celnych i innych należności pieniężnych istotne kompetencje ma centralne
biuro łącznikowe. Zgodnie z art. la pkt la u.p.e.a. ilekroć w ustawie jest mowa o cen
tralnym biurze łącznikowym, tylekroć rozumie się przez to jednostkę organizacyjną,
o której mowa w art. 9 ustawy o wzajemnej pomocy. Centralne biuro łącznikowe jest
odpowiedzialne za kontakty z państwami członkowskimi oraz państwami trzecimi
w zakresie wzajemnej pomocy. Do zadań centralnego biura łącznikowego, zgodnie
z art. 9 ustawy o wzajemnej pomocy, należy:
1) weryfikowanie i przekazywanie państwom członkowskim lub państwom trzecim
wniosków o udzielenie pomocy;
2) weryfikowanie i przekazywanie naczelnikom urzędów skarbowych i organom
egzekucyjnym wniosków państw członkowskich lub państw trzecich o udzielenie
pomocy;
3) udzielanie informacji na wniosek państw członkowskich lub państw trzecich;
4) przekazywanie dokumentów, informacji i wniosków, innych niż określone w pkt 1,
związanych z realizacją wzajemnej pomocy;
5) tłumaczenie przekazywanych informacji, wniosków i dokumentów;
6) sporządzanie zarządzeń zabezpieczenia oraz zagranicznych tytułów wykonaw
czych.
Minister właściwy do spraw finansów publicznych wyznacza, w drodze rozporządze

nia, podległą albo nadzorowaną jednostkę organizacyjną, która będzie realizowała za-
dania centralnego biura łącznikowego. Wykonując delegację ustawową, Minister Fi

nansów, rozporządzeniem z 15.02.2017 r. w sprawie wyznaczenia centralnego biura
łącznikowego7, do realizacji zadań centralnego biura łącznikowego wyznaczył Izbę
Administracji Skarbowej w Poznaniu.
929 Zk Właściwość organów egzekucyjnych do prowadzenia egzekucji obowiązków

niepieniężnych. Właściwość rzeczowa. Organem właściwym do prowadzenia
egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym jest:
1) wojewoda. Wojewoda jest ponadto organem egzekucyjnym obowiązków niepie
niężnych wynikających z decyzji z zakresu administracji rządowej wydanych przez
przedsiębiorstwa państwowe, inne państwowe jednostki organizacyjne, spółdziel
nie, a także stowarzyszenia, organizacje zawodowe i samorządowe oraz inne orga
nizacje społeczne;
2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych,
zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wy
nikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydanych
przez samorządowe jednostki organizacyjne. Do ustalenia właściwości istotne zna
czenie ma definicja ustawowa pojęcia „właściwy organ jednostki samorządu tery
torialnego”. Według art. la pkt 14 u.p.e.a.: „Ilekroć w ustawie jest mowa o: [...]
14) właściwym organie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to
odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka woje
wództwa”. Właściwym zatem organem egzekucyjnym jest wójt, burmistrz (prezy
dent miasta), starosta, marszałek województwa;
3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków
wynikających z wydanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień;
4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków
wynikających z wydanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień;
5) w przypadkach określonych szczególnymi przepisami jako organ egzekucyjny
w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym
działa każdy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wy
wiadu lub Straży Granicznej, Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, organ
Państwowej Inspekcji Pracy wydający decyzję w I instancji, organ straży pożarnej
kierujący akcją ratowniczą, a także inne organy powołane do ochrony spokoju,
bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego lub mienia społecznego (art. 20
§ 1 i 2 u.p.e.a.).
Ustawy szczególne mogą przyznać właściwość do prowadzenia postępowania egzeku

cyjnego innym organom. Tak np. według art. 190 ust. 9 ustawy z 16.07.2004 r. - Pra
wo telekomunikacyjne8: „Prezes UKE jest organem egzekucyjnym w zakresie admini
stracyjnej egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym”.
7 Dz.U. poz. 300.

8 Dz.U. z 2018 r. poz. 1954 ze zm.
Właściwość miejscowa organu egzekucyjnego do prowadzenia egzekucji obo 930

O wiązków niepieniężnych. Artykuł 22 § 4 u.p.e.a. wyznacza regułę ogólną usta
lenia właściwości miejscowej, stanowiąc, że ustala się według miejsca zamieszkania lub
siedziby zobowiązanego, a w razie braku zamieszkania lub siedziby w kraju - według
miejsca pobytu. Od tej reguły wprowadzone są wyjątki:
1) w sprawach o odebranie rzeczy lub opróżnienie budynku i pomieszczeń - według
miejsca wykonania obowiązku;
2) w sprawach dotyczących nieruchomości oraz obiektów budowlanych - według
miejsca położenia tej nieruchomości lub obiektu budowlanego, z tym że jeżeli nie
ruchomość lub obiekt budowlany są położone na obszarze właściwości dwóch lub
więcej organów - egzekucję prowadzi organ, na którego obszarze znajduje się
większa część nieruchomości lub obiektu budowlanego, a jeżeli nie można w ten
sposób ustalić właściwości, egzekucję z nieruchomości prowadzi organ wyznaczo
ny przez organ wyższego stopnia;
3) w sprawach dotyczących wykonywanej działalności gospodarczej, jeżeli stałe miej
sce wykonywania tej działalności znajduje się poza miejscem zamieszkania lub sie
dziby zobowiązanego - według stałego miejsca wykonywania działalności gospo
darczej.
Organy egzekucyjne są obowiązane przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miej

scowej z urzędu w każdym stadium postępowania egzekucyjnego (art. 18 u.p.e.a.
w związku z art. 19 k.p.a.). W razie sporów o właściwość stosuje się przepisy Kodeksu
postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administra
cyjnymi.
Organ egzekucyjny podejmuje czynności wykonawcze za pośrednictwem egze 931

O kutora co do obowiązków niepieniężnych, a poborcy skarbowego - przy należ
nościach pieniężnych. Artykuł la u.p.e.a. definiuje pojęcie egzekutora i poborcy skar
bowego, stanowiąc, że: „Ilekroć w ustawie jest mowa o: [...] 4) egzekutorze - rozumie
się przez to pracownika organu egzekucyjnego wyznaczonego do dokonywania czyn
ności egzekucyjnych, [...], 9) poborcy skarbowym - rozumie się przez to pracownika
obsługującego organ egzekucyjny, uprawnionego do dokonywania czynności egzeku
cyjnych w egzekucji obowiązku o charakterze pieniężnym”. W postępowaniu egzeku
cyjnym obowiązków o charakterze pieniężnym należy też wyróżnić „komornika skar
bowego”. Według art. 11 Ic u.p.e.a. przebieg licytacji odbywa się publicznie, w obec
ności i pod nadzorem kierownika komórki organizacyjnej urzędu skarbowego prowa
dzącej egzekucję administracyjną, zwanego „komornikiem skarbowym”.
Określając właściwość organu egzekucyjnego, należy zwrócić uwagę na dopuszczal 932

ność zlecenia wykonywania czynności egzekucyjnych przez organ egzekucyjny, a za
tem na dwa podmioty, którymi są:
1) organ rekwizycyjny - jest to organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczowej
co organ egzekucyjny prowadzący egzekucję, a w razie braku organu o takiej właś-
ciwości - właściwego naczelnika urzędu skarbowego (art. 1 pkt 8 u.p.e.a.)9, któremu

ten organ zlecił wykonanie czynności egzekucyjnych. Według art. 31 § 1 u.p.e.a.
organ egzekucyjny może zlecić organowi rekwizycyjnemu wykonanie czynności
egzekucyjnych w zakresie składników majątku zobowiązanego znajdujących się na
terenie działania tego organu. Organ egzekucyjny, zlecając wykonanie czynności
egzekucyjnych, sporządza odpis tytułu wykonawczego, oznaczając cel, któremu ma
służyć, i jego liczbę porządkową, a także określa kwotowo zakres zlecenia. Organ
rekwizycyjny wykonuje prawa i obowiązki organu egzekucyjnego w zakresie zle
conych czynności egzekucyjnych (art. 31 § la u.p.e.a.);
2) dłużnik zajętej wierzytelności, tzn. dłużnik zobowiązanego, jak również bank,
pracodawca, podmiot prowadzący działalność maklerską, trasat oraz inne pod
mioty realizujące, na wezwanie organu egzekucyjnego, zajęcie wierzytelności lub
innego prawa majątkowego zobowiązanego (art. 1 pkt 3 u.p.e.a.). Dłużnik zajętej
wierzytelności na wezwanie organu egzekucyjnego dokonuje zajęcia wierzytelności
lub innego prawa zobowiązanego, w tym zakresie uczestniczy w prowadzeniu po
stępowania egzekucyjnego.
933 Organy pomocnicze. Organ egzekucyjny i egzekutor może w razie potrzeby wezwać
do udziału w postępowaniu egzekucyjnym organy Policji, Straży Granicznej, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Agencji Wywiadu (art. 46 § 1 u.p.e.a.). Dopusz
czalny udział organów pomocniczych jest ograniczony, a mianowicie jeżeli organ
egzekucyjny lub egzekutor natrafił na opór, który uniemożliwia lub utrudnia przepro
wadzenie egzekucji, albo jeżeli istnieje uzasadnione przypuszczenie, że na taki opór
natrafi. Jeżeli opór stawia żołnierz w czynnej służbie wojskowej, należy wezwać na
pomoc właściwy organ wojskowy, chyba że zwłoka grozi udaremnieniem egzekucji,
a na miejscu nie ma organu wojskowego. Organy nie mogą odmówić udzielenia po
mocy.
Sposób udzielenia pomocy, przypadki, w których wymagana jest pomoc organów,

sposób postępowania, tryb występowania o udzielenie pomocy, sposób jej realizacji,
a także sposób dokumentowania wykonanych czynności i rozliczenia ich kosztów
określa w drodze rozporządzenia:
1) Minister Obrony Narodowej - w przypadkach udzielania pomocy przez Żandar
merię Wojskową lub wojskowe organy porządkowe10;
2) minister właściwy do spraw wewnętrznych - w przypadku udzielania pomocy przez
Policję lub Straż Graniczną11;
’ Artykuł 1 pkt 8 u.p.e.a. w brzmieniu nadany ustawą z 4.07.2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu
10 Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 5.02.2009 r. w sprawie udzielania pomocy przez
Żandarmerię Wojskową lub wojskowe organy porządkowe przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych
w administracji (Dz.U. Nr 31, poz. 212).
11 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16.04.2019 r. w sprawie sposobu
udzielania przez Policję lub Straż Graniczną pomocy organowi egzekucyjnemu i egzekutorowi przy
wykonywaniu czynności egzekucyjnych (Dz.U. poz. 806).
3) Prezes Rady Ministrów - w przypadku udzielania pomocy przez Agencję Bezpie

czeństwa Wewnętrznego lub Agencję Wywiadu12.
Organy pomocnicze uczestniczą w czynnościach egzekucyjnych na wezwanie pisem

ne, a w przypadkach pilnych - także ustne.
Pomoc polega na zapewnieniu dostępu do miejsca, w którym ma być wykony

O wana czynność egzekucyjna, zapewnieniu osobistego bezpieczeństwa organowi
egzekucyjnemu oraz zapewnieniu porządku w miejscu przeprowadzenia egzekucji,
a w razie potrzeby - na żądanie organu egzekucyjnego - zastosowaniu środka przy
musu bezpośredniego.
Organami asystującymi są organy wojskowe, organy Policji, Służba Ochrony Państwa, 934
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Woj
skowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego
lub Straży Granicznej (art. 50 § 2 u.p.e.a.). W obrębie budynków wojskowych i zajmo
wanych przez Policję, Służbę Ochrony Państwa, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrz
nego, Agencję Wywiadu, Służbę Wywiadu Wojskowego, Służbę Kontrwywiadu Woj
skowego, Centralne Biuro Antykorupcyjne lub Straż Graniczną oraz na okrętach woj
skowych można dokonać czynności egzekucyjnych tylko po uprzednim zawiadomie
niu właściwego komendanta i w asyście wyznaczonego organu wojskowego lub organu
Policji, Służby Ochrony Państwa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji
Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Cen
tralnego Biura Antykorupcyjnego lub Straży Granicznej.
Sposób asystowania przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych, uwzględniając

w szczególności przypadki i miejsca, w których wymagana jest asysta organów, wy
magane dokumenty, sposób dokumentowania wykonywanych czynności i rozliczenia
ich kosztów, określony jest w drodze rozporządzenia13.
Asystowanie przy wykonywaniu przez organ egzekucyjny czynności egzekucyj

© nych polega
udzielenia pomocy.
w miejscu prowadzenia egzekucji i gotowości do
na obecności
12 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 15.06.2018 r. w sprawie udzielenia przez Agencję

Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Agencję Wywiadu pomocy przy wykonywaniu czynności egzekucyj
nych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. poz. 1211).
13 Zob.: rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 9.11.2007 r. w sprawie udzielenia przez Centralne
Biuro Antykorupcyjne asysty organowi egzekucyjnemu i egzekutorowi przy wykonywaniu czynności
egzekucyjnych (Dz.U. Nr 212, poz. 1561); rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 11.03.2010 r.
w sprawie asysty przez Służbę Kontrywiadu Wojskowego, Służbę Wywiadu Wojskowego, Żandarmerię
Wojskową lub wojskowe organy porządkowe przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych w administracji
(Dz.U. Nr 54, poz. 324); rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 15.06.2018 r. w sprawie asystowania
przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Agencję Wywiadu przy wykonywaniu czynności
egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. poz. 1212).
2. Wierzyciel
935 Według art. la pkt 13 u.p.e.a.: „Ilekroć w ustawie jest mowa o: [...] wierzycielu -
V rozumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku
lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub za
bezpieczaj ącym”.
Ta definicja ustawowa pojęcia wierzyciela musi być przy ustaleniu podmiotu upraw
nionego do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia rozważana w związ
ku z art. 5 u.p.e.a., który reguluje, jakim podmiotom przysługują te uprawnienia, sta
nowiąc, że uprawnionym do żądania wykonania obowiązków jest:
1) w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów
administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właś
ciwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4. Zgodnie z art. 17b
u.p.e.a.: „Właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić
kierownika nieposiadającej osobowości prawnej jednostki organizacyjnej tej
jednostki samorządu terytorialnego do wykonywania w jego imieniu praw i obo
wiązków wierzyciela. Na wniosek kierownika upoważnienie może być udzielone
również pracownikowi tej jednostki”. Ustawy materialnoprawne mogą od tej
reguły ustanawiać wyjątki. Według art. 45 ust. 1 ustawy z 25.06.2015 r. - Pra
wo konsularne14 minister właściwy do spraw zagranicznych jest wierzycielem
zobowiązania wynikającego z decyzji konsula o udzieleniu pomocy finansowej
obywatelowi polskiemu na pokrycie niezbędnych wydatków na powrót do Rze
czypospolitej Polskiej;
2) w odniesieniu do obowiązków wynikających z orzeczeń sądowych lub innych
organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpo
średnio zainteresowana wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku albo po
wołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej
jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz zostało wydane orze
czenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania
obowiązku. Przyznanie pozycji prawnej wierzyciela również innym podmiotom,
a zatem osobom fizycznym, prawnym, jednostkom niemającym osobowości
prawnej, jest odejściem od reguły obowiązującej do 1998 r., że wierzycielem za
zwyczaj jest organ administracji publicznej, co było związane z powierzeniem
wierzycielowi czynności urzędowych, np. wystawienia tytułu wykonawczego.
Takie rozszerzenie dotyczy jednak tylko obowiązków wypływających z orzeczeń
sądowych lub bezpośrednio z przepisów prawa. Przyznanie pozycji wierzyciela
w przypadku obowiązków wynikających z mocy prawa może budzić zdecydo
wane zastrzeżenia, prowadzi bowiem do przyznania jednostce prawa do doma
gania się stosowania przymusu państwowego wobec innych jednostek;
14
Dz.U. z 2018 r. poz. 2141 ze zm.
2. Wierzyciel 699
3) w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez naczelnika urzę

du celno-skarbowego decyzji, postanowień lub mandatów karnych oraz z przy
jętych przez naczelnika urzędu celno-skarbowego zgłoszeń celnych, deklaracji
albo informacji o opłacie paliwowej albo obliczeń zamknięcia - właściwy na
czelnik urzędu skarbowego;
4) w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez Szefa Krajowej
Administracji Skarbowej decyzji lub postanowień - naczelnik urzędu skarbo
wego właściwy według adresu siedziby Szefa Krajowej Administracji Skarbowej;
5) w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez dyrektora izby
administracji skarbowej decyzji lub postanowień - naczelnik urzędu skarbowego
właściwy według adresu siedziby dyrektora izby administracji skarbowej;
6) w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez Szefa Krajowej
Administracji Skarbowej decyzji lub postanowień w toku przejętego postępo
wania podatkowego, o którym mowa: a) w art. 119g § 1 i 3 o.p. - właściwy na
czelnik urzędu skarbowego; b) w art. 119g § 2 o.p. - organ jednostki samorządu
terytorialnego, na wniosek którego postępowanie podatkowe zostało przejęte;
7) w odniesieniu do grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępo
waniu w sprawach o wykroczenia, stanowiących dochód budżetu państwa, z wy
łączeniem grzywien nakładanych przez organy Inspekcji Transportu Drogowe
go - właściwy naczelnik urzędu skarbowego;
8) w odniesieniu do obowiązków wynikających z tytułów wykonawczych wysta
wionych przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych na podsta
wie art. 44 ustawy z 8.05.1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez
Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne15 oraz art. 16 ustawy z 12.02.2009 r.
o udzielaniu przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym16 - minister
właściwy do spraw finansów publicznych;
9) w odniesieniu do wykonania obowiązków nałożonych decyzją w przedmiocie
bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia jest Pań
stwowa Inspekcja Pracy;
10) uprawnione do żądania wykonywania, w drodze egzekucji administracyjnej,
obowiązków, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 i 9 u.p.e.a., jest państwo człon
kowskie lub państwo trzecie.
W celu ustalenia, który organ administracji publicznej jest w danej sprawie 936
O wierzycielem, należy zastosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego dotyczące określania właściwości rzeczowej oraz miejscowej (art. 20
i 21 k.p.a.).
Rozwiązania prawne przyjęte w odniesieniu do ustalania właściwości organów egze

kucyjnych oraz wierzycieli powodują, że w większości typowych sytuacji, a więc wtedy,
gdy egzekucja jest prowadzona w celu wykonania obowiązku wypływającego z decyzji,
15 Dz.U. z 2018 r. poz. 1808 ze zm.

16 Dz.U. z 2016 r. poz. 1436 ze zm.
organ egzekucyjny oraz wierzyciel będą jednym i tym samym podmiotem postępo
wania17. W sytuacji gdy wierzyciel jest odrębnym podmiotem od organu egzekucyjnego,
oprócz obowiązków będzie miał prawa procesowe, do których należy przede wszystkim
zaliczyć prawo do składania środków zaskarżenia (zażalenia, skargi na opieszałe prowa
dzenie egzekucji, skargi do sądu administracyjnego). W sytuacji gdy jest równocześnie
organem egzekucyjnym, te uprawnienia procesowe są bezprzedmiotowe.
Minister Rozwoju i Finansów na podstawie delegacji ustawowej w art. 5 § 4 u.p.e.a.

wydał rozporządzenie z 22.02.2017 r. w sprawie określenia obowiązków pozostających
we właściwości naczelnika urzędu skarbowego uprawnionego do żądania ich wyko
nania w drodze egzekucji administracyjnej oraz właściwości miejscowej tego naczel
nika urzędu skarbowego18. Minister Finansów rozporządzeniem z 30.12.2015 r. w spra
wie postępowania wierzycieli należności pieniężnych19 uregulował obowiązki wierzy
ciela przy wykonaniu przez zobowiązanego zapłaty należności pieniężnych.
W postępowaniu egzekucyjnym wszczętym na wniosek państwa członkowskiego lub

państwa trzeciego nie stosuje się przepisów regulujących prawa i obowiązki wierzycieli,
chyba że ratyfikowana umowa międzynarodowa, której stroną jest Rzeczpospolita
Polska, lub przepisy ustawy stanowią inaczej (art. 5 § 3 u.p.e.a.).
3. Zobowiązany
937 Według zawartej w art. la pkt 20 u.p.e.a. definicji ustawowej przez pojęcie zo
O bowiązanego rozumie się osobę prawną albo jednostkę organizacyjną niemającą
osobowości prawnej, albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku
o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępo
waniu zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest
wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa,
że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne prowadzenie egze
kucji, a odrębne przepisy na to zezwalają.
Do określenia zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych stosuje się art. 30

k.p.a. Trzeba zaznaczyć, że stwierdzenie posiadania zdolności prawnej jest istotne, po
nieważ tylko jednostka, która ma zdolność do tego, żeby być podmiotem praw i obo
wiązków, może być zobowiązanym. Jeżeli chodzi o ustalenie zdolności do czynności
prawnych, to wprawdzie środki egzekucyjne mogą być stosowane również wobec osób
niemających tej zdolności, jednakże od jej posiadania zależy skuteczność prawna czyn
ności procesowych podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym przez zobowią-
17 Z. Leoński, Administracyjne postępowanie egzekucyjne. Problemy węzłowe, Poznań 2003, s. 66 i 67.

19 Dz.U. z 2017 r. poz. 1483.
3. Zobowiązany 701
zanego. W tym zakresie należy stosować też odpowiednio przepisy Kodeksu postępo
wania administracyjnego dotyczące przedstawicieli ustawowych. Zobowiązany może
podejmować czynności w postępowaniu egzekucyjnym osobiście lub przez pełnomoc
nika, chyba że charakter czynności wymaga jego osobistego działania (art. 18 u.p.e.a.
w związku z art. 32 k.p.a.).
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje istotną kwestię skut

ków prawnych następstwa prawnego. Według art. 28a u.p.e.a.: „W przypadku przej
ścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązane
go, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne
pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak na
stąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu
go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście
dochodzonego obowiązku na następcę prawnego”.
Artykuł 27d § 1 u.p.e.a. reguluje dopuszczalność prowadzenia egzekucji po śmierci

przedsiębiorcy po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, jeżeli zarządca przedsię
biorstwem w spadku20 prowadzi przedsiębiorstwo w spadku, postępowanie egzeku
cyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności pozostają w mocy. Podjęcie dalszych
czynności egzekucyjnych oraz zastosowanie środków egzekucyjnych może nastąpić po
wydaniu postanowienia o nadaniu tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu
egzekucji przeciwko przedsiębiorstwu w spadku. Postanowienie doręcza się zarządcy
przedsiębiorstwa w spadku. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 28d
§ 1 u.p.e.a. po wydaniu postanowienia o nadaniu tytułowi wykonawczemu klauzuli
o skierowaniu egzekucji przeciwko przedsiębiorstwu w spadku, jest podstawą do pro
wadzenia egzekucji z przedsiębiorstwa w spadku. W takim przypadku prawa i obo
wiązki wykonje zarzadca przedsiębiorstwu w spadku.
W doktrynie jest wyrażany pogląd, zgodnie z którym do podmiotu wykonującego

©akt indywidualny należy odnieść trzy pojęcia: „zobowiązany do wykonania aktu”,
„odpowiedzialny za wykonanie aktu”, „wykonujący akt”21. Jeżeli zobowiązanym jest
osoba fizyczna, to w zasadzie te trzy pojęcia dotyczą tej samej osoby, która jest zarazem
zobowiązanym i podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie obowiązku oraz - co do
obowiązku osobistego - będzie wykonawcą aktu. Przy innych obowiązkach wykonaw
cą może być również inna osoba. W przypadku gdy zobowiązany nie ma zdolności do
czynności prawnych, odpowiedzialny za wykonanie obowiązku będzie przedstawiciel
20 Według art. la pkt 19a u.p.e.a. pod pojęciem „zarządcy przedsiębiorstwem w spadku” rozumie się:
,,a) przed ustanowieniem zarządu sukcesyjnego - osobę, która dokonała zgłoszenia, o którym mowa w art.
12 ust. Ic ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników
(Dz. U. z 2017 r. poz. 869 i 2491 oraz z 2018 r. poz. 106, 650, 771 i 1629),
b) po ustanowieniu zarządu sukcesyjnego - zarządcę sukcesyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia
5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej, a w przypadku braku zarządcy
sukcesyjnego - osobę, o której mowa w art. 14 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym
przedsiębiorstwem osoby fizycznej, dokonującą czynności, o których mowa w art. 13 tej ustawy”.
ustawowy i wobec niego mogą być stosowane określone środki egzekucyjne (grzywna
w celu przymuszenia - art. 120 § 2 u.p.e.a.). Jeżeli zobowiązanym jest osoba prawna
lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, to wymienione trzy
pojęcia ulegają rozdzieleniu. W tych bowiem przypadkach osoba prawna (jednostka
organizacyjna bez osobowości prawnej) będzie zobowiązanym, odpowiedzialnym za
wykonanie obowiązku będzie ustawowy (statutowy) przedstawiciel tej osoby lub osoba
powołana do wykonania obowiązku, wykonawcą zaś będzie pracownik tej osoby praw
nej.
Przytoczony pogląd jest krytykowany ze względu na to, że: „Obowiązek stanowi

© zatem treść stosunku zachodzącego pomiędzy zobowiązanym a wierzycielem.
Niewykonanie takiego obowiązku podlega zatem egzekucji administracyjnej i tylko
względem tak rozumianego zobowiązanego mogą być stosowane środki egzekucyjne.
Rozszerzenie kręgu zobowiązanych, dopuszczenie stosowania tych środków wobec in
nych osób może nastąpić tylko w drodze rozciągnięcia na nie obowiązku, o którym
mowa, przez wyraźny przepis prawa materialnego”22. Należy przyznać rację uwagom
krytycznym i podzielić przedstawione argumenty, jednakże nie wolno pominąć mil
czeniem tego, że na podstawie rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie można jednak
wyróżnić nie tylko zobowiązanego, ale i odpowiedzialnego za wykonanie obowiązku
oraz wykonawcę obowiązku, a także możliwe jest wskazanie środków egzekucyjnych,
które można do nich stosować, np. grzywnę w celu przymuszenia (art. 120 § 2 u.p.e.a.)
albo przymus bezpośredni (art. 152 u.p.e.a.).
938 Organ egzekucyjny może żądać od zobowiązanego złożenia wyjaśnień niezbędnych

do prowadzenia egzekucji. Od wykonania tego obowiązku zobowiązany może się
uchylić w przypadkach określonych w art. 83 § 1 i 2 k.p.a., a zatem wtedy, gdy istnieją
podstawy do odmowy zeznań lub odmowy odpowiedzi na pytania. Za nieuzasadnioną
odmowę złożenia wyjaśnień albo za udzielenie fałszywych wyjaśnień na zobowiąza
nego może być przez organ egzekucyjny nałożona kara pieniężna do wysokości 3800 zł.
Zobowiązany ma też obowiązek powiadomienia w terminie siedmiu dni organu egze
kucyjnego o każdej zmianie miejsca swego pobytu, trwającej dłużej niż miesiąc (art. 36
§ 3 u.p.e.a.). O tym obowiązku należy pouczyć zobowiązanego w tytule wykonawczym
oraz wskazać na skutki zaniechania jego dopełnienia, tzn. na możliwość nałożenia kary
pieniężnej do wysokości 3800 zł (art. 168d § 3 u.p.e.a.).
4. Osoba trzecia
939 Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje sytuację prawną oso

by trzeciej. W tym zakresie można wyróżnić:
22 S. Jędrzejewski, E. Ochendowski, Postępowanie..., s. 184; S. Jędrzejewski, Ochrona uprawnień

obywatela w polskim systemie kontroli administracji państwowej, Toruń 1973, s. 116 i n.
5. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich... 703
1) sytuację, gdy osoba trzecia jest zainteresowana wszczęciem postępowania egzeku

cyjnego, które nie zostało podjęte. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w ad
ministracji nie zostały przyjęte jednolite rozwiązania, a to z tego względu, że zakres
uprawnień osoby trzeciej jest różny w zależności od rodzaju tytułu egzekucyjnego.
Jak już zostało wskazane, gdy obowiązek wypływa z orzeczenia sądowego, orze
czenia innego organu oraz bezpośrednio z przepisu prawa, gdy organ lub instytucja
bezpośrednio zainteresowana lub powołana do czuwania nad wykonaniem obo
wiązku nie podejmuje czynności w celu wszczęcia egzekucji lub takiej jednostki
brak, osoba trzecia nabywa status wierzyciela (art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Jeżeli nato
miast obowiązek wynika z innych tytułów egzekucyjnych (np. decyzji), osoba, któ
rej interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obo
wiązku, oraz organ zainteresowany wykonaniem obowiązku mają prawo skargi na
bezczynność wierzyciela do organu wyższego stopnia (art. 6 § la u.p.e.a.). Na po
stanowienie o oddaleniu skargi służy zażalenie. W takich przypadkach zatem
osoba nie nabywa statusu wierzyciela, a może się bronić, tylko składając skargę.
Osoba trzecia ma prawo się bronić nie tylko przed bezczynnością wierzyciela, a za
tem przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, składając skargę na podstawie
art. 6 § la u.p.e.a., lecz także przysługuje jej ochrona w toku postępowania egze
kucyjnego. Osobie trzeciej, zgodnie z art. 54 § 2 u.p.e.a., służy skarga na przewlek
łość postępowania egzekucyjnego. Organem właściwym do rozpoznania skargi jest
organ egzekucyjny;
2) sytuację dotyczącą obrony osoby trzeciej przed egzekucją skierowaną do rzeczy lub
prawa majątkowego, do którego rości sobie prawa (art. 38 u.p.e.a.; zob. na ten temat
rozdział XXXVI pkt 1).
5. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw

Dziecka, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców,
organizacja społeczna
Do podmiotów postępowania egzekucyjnego zaliczamy prokuratora, Rzecznika 940
O Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Rzecznik Małych i Średnich
Przedsiębiorców oraz organizację społeczną, mając na uwadze odpowiednie stosowa
nie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tzn. art. 31 oraz art. 182-189
k.p.a. Podmioty te mają uprawnienia tego samego rodzaju co w postępowaniu orze
kającym, ale mogą one być realizowane w innym zakresie.
Wymienione podmioty mają następujące uprawnienia:

1. Żądanie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Prokurator może żądać wszczę 941
cia postępowania egzekucyjnego wtedy, gdy organ egzekucyjny nie wszczyna go
mimo istnienia podstaw do wszczęcia tego postępowania z urzędu, a zatem gdy
organ egzekucyjny pozostaje bezczynny. Stanowi to wypełnienie przesłanki stoso-
wania art. 182 k.p.a. - usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Organizacja spo
łeczna może żądać wszczęcia postępowania również w przypadkach, gdy organ
egzekucyjny pozostaje bezczynny, a za wszczęciem postępowania przemawia uza
sadniony cel statutowy tej organizacji i interes społeczny (art. 31 § 1 k.p.a.). Jeżeli
jednak wszczęcie postępowania może nastąpić na wniosek wierzyciela, to podmioty
te nie mogą wystąpić do organu egzekucyjnego z żądaniem wszczęcia postępowa
nia, albowiem przesłanką wszczęcia postępowania jest wystawienie przez wierzy
ciela tytułu wykonawczego.
942 2. Uczestniczenie w postępowaniu egzekucyjnym. Prokurator sam może włączyć
się do tego postępowania, zgodnie z art. 183 § 1 k.p.a., a organizacja społeczna musi
wystąpić do organu egzekucyjnego z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w po
stępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Organ egzekucyjny powinien zawiadomić
prokuratora o wszczęciu i o toczącym się postępowaniu w przypadkach określo
nych w art. 183 § 2 k.p.a., a organizację społeczną - zgodnie z art. 31 § 4 k.p.a. -
o wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Uczestnicząc już w postępowaniu, wy
mienione podmioty mogą wnosić przewidziane w ustawie środki zaskarżenia.
Dodać trzeba, że Rzecznik Praw Obywatelskich ma te same uprawnienia pro

O cesowe co prokurator, ale przesłanką jego udziału w postępowaniu jest zapew
nienie przestrzegania prawa w odniesieniu do praw i wolności człowieka i obywatela.
Rzecznik Praw Dziecka ma takie same uprawnienia jak prokurator, z tym że włącza
się do postępowania egzekucyjnego dla ochrony praw dziecka. Rzecznik Małych
i Średnich Przedsiębiorców ma uprawnienia procesowe co prokurator ale umoty
wowane ochroną przedsiębiorców.
6. Uczestnicy postępowania egzekucyjnego
943 W postępowaniu egzekucyjnym można oprócz podmiotów tego postępowania wyróż

nić kategorię uczestników postępowania, którzy nie pozostają w stosunku proceso
wym z organem egzekucyjnym.
Do uczestników postępowania zaliczamy:

O 1) świadków, których egzekutor powinien powołać, jeżeli zobowiązany nie jest
obecny przy czynnościach egzekucyjnych albo gdy został on wydalony z miej
sca tych czynności, a nie zachodzi obawa udaremnienia wskutek upływu
czasu potrzebnego na przywołanie świadka egzekucji. Ponadto świadkowie
powinni być obecni przy czynnościach egzekucyjnych, jeżeli z takim wnio
skiem wystąpił zobowiązany, a także w innych przypadkach, jeżeli egzekutor
uzna za konieczną ich obecność. Ustawa nie wprowadza ograniczeń pod
miotowych dotyczących świadków. Stanowi jedynie, że świadkami mogą być
również pełnoletni członkowie rodziny i domownicy zobowiązanego. Za
6. Uczestnicy postępowania egzekucyjnego 705
obecność przy czynnościach egzekucyjnych świadkom nie należy się wyna

grodzenie (art. 51 § 4 u.p.e.a.). Uczestnikiem postępowania egzekucyjnego
może być świadek składający zeznania w postępowaniu wyjaśniającym, pro
wadzonym przez organ egzekucyjny, zgodnie z przepisami Kodeksu postę
powania administracyjnego;
2) biegłego skarbowego. Według art. la pkt 1 u.p.e.a. biegłym skarbowym jest rze
czoznawca w określonej dziedzinie uprawniony do wyceny majątku zobowiązane
go, wpisany na listę biegłych skarbowych prowadzoną przez izbę administracji
skarbowej;
3) dozorcę, którym jest osoba sprawująca pieczę nad zajętymi ruchomościami. Rzeczy
ruchome, pozostające pod zajęciem, mogą być oddane pod dozór zobowiązanego,
jego dorosłego domownika lub innej osoby (art. 100 u.p.e.a.);
4) zarządcę nieruchomości, którym jest osoba powołana do sprawowania zarządu,
w razie gdy organ egzekucyjny odebrał zobowiązanemu zarząd (art. 1 lOg § 2 u.p.e.a.
w związku z art. 1 lOj u.p.e.a.).
Rozdział XXXIV
ŚRODKI EGZEKUCYJNE
944 Ustawa reguluje nie tylko tryb postępowania egzekucyjnego (zgodnie z jej tytułem),
lecz także środki egzekucyjne stosowane przez organy egzekucyjne w celu doprowa
dzenia do wykonania ciążących na zobowiązanych obowiązków o charakterze pie
niężnym oraz obowiązków o charakterze niepieniężnym.
środki egzekucyjne to: „zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowe

Ogo stosowane według ściśle określonej procedury, a skierowane bezpośrednio
na wykonanie obowiązku prawnego”1. Środki egzekucyjne są konstruowane w ten
sposób, aby doprowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku przez zobowiąza
nego, a zatem środki egzekucyjne mają przede wszystkim charakter zaspokajający.
Stosowane są również konstrukcje prawne środków egzekucyjnych, które tylko po
średnio wpływają na wykonanie obowiązku przez zobowiązanego - są to środki egze
kucyjne przymuszające. Ustawa wprowadza środki egzekucyjne zaspokajające i tylko
jeden środek przymuszający, którym jest grzywna w celu przymuszenia2.
945 Rodzaj zastosowanego środka egzekucyjnego jest uzależniony od przedmiotu

egzekucji administracyjnej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w admini
stracji (art. la pkt 12) stanowi bowiem, że środkiem egzekucyjnym w postępowaniu
egzekucyjnym:
1) dotyczącym należności pieniężnych jest egzekucja:
- z pieniędzy,
- z wynagrodzenia za pracę,
- ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego,
a także z renty socjalnej,
- z rachunków bankowych,
- z innych wierzytelności pieniężnych,
- z praw z instrumentów finansowych w rozumieniu przepisów o obrocie instru
mentami finansowymi, zapisanych na rachunku papierów wartościowych lub
1 E. Bojanowski, Wykonanie zastępcze w egzekucji administracyjnej, Warszawa 1975, s. 34.

2 Z. Leoński, Administracyjne postępowanie egzekucyjne. Problemy węzłowe, Poznań 2003, s. 20.
1. Środki egzekucyjne obowiązków pieniężnych 707
innym rachunku, oraz z wierzytelności z rachunku pieniężnego służącego do

obsługi takich rachunków3,
- z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów wartościo
wych,
- z weksla,
- z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw własności
przemysłowej,
- z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością,
- z pozostałych praw majątkowych,
- z ruchomości,
- z nieruchomości;
2) dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: 946
- grzywna w celu przymuszenia,
- wykonanie zastępcze,
- odebranie rzeczy ruchomej,
- odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń,
- przymus bezpośredni.
1. Środki egzekucyjne obowiązków pieniężnych
Egzekucja z pieniędzy. Egzekucję z pieniędzy przeprowadza się w ten sposób, 947

O że poborca skarbowy wzywa zobowiązanego do zapłaty należności pieniężnej
będącej przedmiotem egzekucji. Jeżeli zobowiązany zapłaci dobrowolnie, wówczas
poborca skarbowy wystawia pokwitowanie w przepisanej formie, które ma ten skutek
co pokwitowanie wystawione przez wierzyciela. Za pokwitowaną należność pieniężną
odpowiedzialność wobec wierzyciela ponosi organ egzekucyjny. W razie gdy zobo
wiązany nie uiści należności pieniężnej, następuje odebranie wymaganej kwoty pie
niędzy w wyniku przeszukania pomieszczeń, schowków, odzieży, teczek, waliz i tym
podobnych przedmiotów, dokonywanego na podstawie art. 47 i 48 u.p.e.a. Po odebra
niu w tym trybie należności pieniężnej poborca skarbowy również wystawia zobowią
zanemu pokwitowanie z zachowaniem wymaganej formy.
Egzekucja z wynagrodzenia za pracę. Ten środek egzekucji stosuje się przez wyko- 948
nanie dwóch czynności. Stanowią je: przesłanie przez organ egzekucyjny do praco
dawcy zobowiązanego zawiadomienia o zajęciu części wynagrodzenia, która nie jest
zwolniona spod egzekucji, na pokrycie egzekwowanych należności pieniężnych wraz
z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi
z jednoczesnym wezwaniem pracodawcy, aby nie wypłacał zobowiązanemu zajętej
części wynagrodzenia, a przekazał ją organowi egzekucyjnemu aż do pełnego pokrycia
egzekwowanej należności. Zawiadamia się organ egzekucyjny o każdej takiej wpłacie
3 Ustawa z 29.07.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 2286).

708 Rozdział XXXIV. Środki egzekucyjne
oraz zobowiązanego o zajęciu jego wynagrodzenia za pracę z równoczesnym doręcze

niem odpisu tytułu wykonawczego i odpisu wezwania przesłanego do pracodawcy.
Organ egzekucyjny poucza zobowiązanego, że nie wolno mu odbierać wynagrodzenia
poza kwotą wolną od zajęcia ani rozporządzać tym wynagrodzeniem w inny sposób.
Zajęcie wynagrodzenia zostaje dokonane z chwilą doręczenia zawiadomienia

O o zajęciu pracodawcy zobowiązanego. Zajęcie trwa nadal również w razie zmia
ny stosunku pracy lub zlecenia, nawiązania nowego stosunku pracy lub zlecenia, a także
w przypadku przejęcia pracodawcy przez innego pracodawcę. Jeżeli w czasie trwania
egzekucji z wynagrodzenia za pracę zobowiązany przestanie pracować u pracodawcy,
u którego dokonano zajęcia wynagrodzenia, pracodawca ten niezwłocznie zawiadamia
o tym organ egzekucyjny oraz we wzmiance o zajęciu wynagrodzenia w wydanym
zobowiązanemu świadectwie pracy wskazuje organ egzekucyjny, numer sprawy egze
kucyjnej i wysokość potrącanych już kwot. Jeśli pracodawca bezpodstawnie uchyla się
od wypłaty zajętej części wynagrodzenia, to organ egzekucyjny może zajętą część wy
nagrodzenia ściągnąć od pracodawcy w drodze egzekucji administracyjnej (art. 71b
u.p.e.a.). Pracodawca ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za wyrządzone przez
to wierzycielowi szkody na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego (art. 168c u.p.e.a.)
oraz może być na niego nałożona kara pieniężna (art. 168e u.p.e.a.).
949 Egzekucja ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i z ubezpieczenia społecznego

oraz renty socjalnej. Egzekucji z tych świadczeń dokonuje się podobnie jak egzekucji
z wynagrodzeń za pracę. Zgodnie z art. 79 u.p.e.a. egzekucji dokonuje się przez:
1) przesłanie przez organ egzekucyjny do organu rentowego właściwego do wypłaty
zobowiązanemu świadczenia zawiadomienia o zajęciu części świadczenia, która nie
jest zwolniona spod egzekucji, na pokrycie egzekwowanej należności pieniężnej
wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzeku
cyjnymi i wezwanie tego organu, aby dokonywał stosownych wpłat do organu
egzekucyjnego aż do pokrycia egzekwowanej należności;
2) zawiadomienie zobowiązanego (z dołączeniem odpisu tytułu wykonawczego i od
pisu zawiadomienia przesłanego do organu rentowego) o zajęciu części przysłu
gującego mu świadczenia. Zobowiązany musi być pouczony o tym, że nie wolno
mu odbierać zajętej części świadczenia ani rozporządzać świadczeniem w inny
sposób. Zajęcie następuje z chwilą doręczenia organowi rentowemu zawiadomie
nia i trwa mimo zmiany organu właściwego do wypłacenia świadczenia zobowią
zanemu.
Do egzekucji z tych świadczeń stosuje się również art. 75 u.p.e.a. dotyczący egzekucji
z wynagrodzenia za pracę. Jeżeli organ rentowy uchyla się bezpodstawnie od wypłaty
zajętej części świadczenia, to organ egzekucyjny może zajętą część świadczenia
ściągnąć od organu w drodze egzekucji administracyjnej (art. 71b u.p.e.a.). Organ
rentowy ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za wyrządzone przez to wierzy
cielowi szkody na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego (art. 168c u.p.e.a.). Karę
pieniężną nakłada się na wyznaczonego pracownika, a jeżeli nie został wyznaczony -

na kierownika bezpośrednio odpowiedzialnego za realizację zajęcia (art. 168e § 1 i 3
u.p.e.a.).
Egzekucja z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych. Przeprowadza 950

się ją przez dokonanie - jak w poprzednich przypadkach - dwóch czynności, którymi
są:
1) przesłanie przez organ egzekucyjny do banku zawiadomienia o zajęciu wierzytel
ności pieniężnych zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwo
wanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie
dochodzonej wierzytelności oraz z kosztami egzekucyjnymi z wezwaniem banku,
aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał z rachunku wypłat do wyso
kości zajętej wierzytelności, a zajęte kwoty niezwłocznie przekazał organowi egze
kucyjnemu na pokrycie należności; o przeszkodach w wypłacie zajętej kwoty, w tym
również o nieprowadzeniu rachunku bankowego zobowiązanego, bank powinien
powiadomić organ egzekucyjny w ciągu siedmiu dni. Zawiadomienia i wezwania
przesyła się do banku i organu egzekucyjnego przy wykorzystaniu systemu telein
formatycznego obsługującego zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego. Jeżeli
wykorzystanie tego systemu jest niemożliwe z przyczyn technicznych, w czasie
niezbędnym do przywrócenia jego funkcjonowania zawiadomienia i wezwania do
ręcza się na piśmie (art. 86b u.p.e.a.);
2) zawiadomienie zobowiązanego o zajęciu jego wierzytelności z rachunku banko
wego, z odpisem tytułu wykonawczego i odpisem zawiadomienia skierowanego do
banku oraz poinformowaniem o zakazie wypłaty zajętej kwoty bez zgody organu
egzekucyjnego.
Zajęcie jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia i obejmuje

O ono również kwoty, których nie było na rachunku w dacie zajęcia, a zostały one
wpłacone później.
Jeżeli przed zajęciem wierzytelności z rachunku bankowego w omówionym trybie zo

stanie ujawniony dokument potwierdzający posiadanie rachunku bankowego
(np. czeki, karty płatnicze), organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z ra
chunku bankowego związanego z tym dokumentem przez wpisanie jej do protokołu
zajęcia (art. 84 § 1 u.p.e.a.). W protokole zajęcia organ egzekucyjny podaje wysokość
egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należ
ności w terminie i kosztami egzekucyjnymi. Zajęcie wierzytelności z rachunku ban
kowego związanego z dokumentem jest skuteczne wobec zobowiązanego z chwilą
podpisania przez poborcę skarbowego protokołu zajęcia. Organ egzekucyjny zawia
damia niezwłocznie zobowiązanego o zajęciu jego wierzytelności w części, w jakiej nie
została zwolniona spod egzekucji, doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonaw
czego oraz odpis protokołu zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego związanego
z dokumentem. Organ egzekucyjny poucza zobowiązanego, że nie może realizować
zajętej wierzytelności poza częścią wolną od egzekucji ani rozporządzać nią w żaden
inny sposób. Organ egzekucyjny przesyła też zawiadomienie do banku o zajęciu wie
rzytelności pieniężnej z rachunku bankowego.
W razie gdy dokument jest tego rodzaju, że bez jego okazania zobowiązany nie może
realizować wierzytelności z rachunku bankowego (np. książeczka oszczędnościowa na
okaziciela), organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku banko
wego związanego z tym dokumentem przez jego odbiór, co potwierdza protokołem
odbioru dokumentu. Zajęcie jest skuteczne z chwilą podpisania protokołu odbioru
dokumentu. Organ egzekucyjny zawiadamia niezwłocznie zobowiązanego o zajęciu
jego wierzytelności w części, w jakiej nie została zwolniona spod egzekucji, doręczając
mu odpis tytułu wykonawczego oraz odpis protokołu odbioru dokumentu. Organ
egzekucyjny zawiadamia bank o zajęciu wierzytelności pieniężnej z rachunku banko
wego.
Dalsze czynności związane z odbiorem dokumentu i skutkami tego odbioru reguluje

art. 86 u.p.e.a. Po odebraniu dokumentu organ egzekucyjny poucza wierzyciela, aby
w terminie 14 dni od dnia zajęcia wystąpił do sądu o umorzenie dokumentu i zawia
domił o tym właściwy oddział banku przez doręczenie mu w tym terminie odpisu
złożonego do sądu wniosku w sprawie wszczęcia postępowania o umorzenie doku
mentu. W razie nieotrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania o umorzenie
dokumentu właściwy oddział banku, po upływie 21 dni od dnia doręczenia zawiado
mienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego, odwołuje wstrzymanie wypłat
z tego rachunku, o czym zawiadamia posiadacza rachunku.
951 W sytuacji gdy postępowanie sądowe zakończyło się prawomocnym postanowieniem

o umorzeniu dokumentu, właściwy oddział banku wystawia w jego miejsce nowy,
aktualny dokument, który wydaje właścicielowi. W przypadku nieuwzględnienia wnio
sku o umorzenie dokumentu właściwy oddział banku niezwłocznie odwołuje wstrzy
manie wypłat z rachunku bankowego i zawiadamia o tym właściciela.
W postępowaniu sądowym o umorzenie dokumentu nie mogą być zgłaszane

O zarzuty dotyczące zasadności roszczenia wierzyciela.
Zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego powoduje, że bank wstrzymuje wszelkie
wypłaty z zajętego rachunku i niezwłocznie zawiadamia o zajęciu wierzytelności z ra
chunku bankowego inne oddziały banku, inne banki, placówki pocztowe i inne pod
mioty uprawnione do dokonywania wypłat zobowiązanemu z zajętego rachunku. Inne
banki, placówki pocztowe i inne podmioty uprawnione do dokonywania wypłat, po
zawiadomieniu ich o zajęciu, ponoszą względem wierzyciela odpowiedzialność za do
konane wypłaty.
Przepisy dotyczące egzekucji z rachunków bankowych i wierzytelności z rachunku

bankowego związanego z dokumentem stosuje się odpowiednio w egzekucji z wkładów
oszczędnościowych gromadzonych w spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredy
towych z wyłączeniem art. 86b, a zatem przesyłania zawiadomienia przy wykorzystaniu
systemu teleinformatycznego (art. 87 u.p.e.a.).
Egzekucja z innych wierzytelności pieniężnych i innych praw majątkowych. Organ 952

egzekucyjny dokonuje zajęcia innej wierzytelności pieniężnej niż wymienione przez
przesłanie do dłużnika zobowiązanego zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pie
niężnej zobowiązanego z jednoczesnym wezwaniem, aby bez zgody organu egzeku
cyjnego nie uiszczał zobowiązanemu należnej od niego kwoty do wysokości egzekwo
wanej należności wraz z odsetkami z tytułu niezapłaconej należności w terminie i kosz
tami egzekucyjnymi, lecz należną kwotę przekazał organowi egzekucyjnemu na po
krycie należności. Zajęcie wierzytelności jest dokonane z chwilą doręczenia
dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu. Zajęcie wierzytelności
z tytułu dostaw, robót i usług dotyczy również wierzytelności, które nie istniały w chwili
zajęcia, a powstaną po dokonaniu zajęcia z tytułu tych dostaw, robót i usług.
Organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego, że nie wolno mu odebrać zajętej kwoty

ani też rozporządzać nią lub ustanowionym dla niej zabezpieczeniem. Organ egzeku
cyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego. Jeżeli organowi egzeku
cyjnemu jest wiadomo, że zajęta wierzytelność jest zabezpieczona przez zapis w księdze
wieczystej lub przez złożenie dokumentu do zbioru dokumentów, przesyła do sądu
wniosek o dokonanie w księdze wieczystej wpisu o zajęciu wierzytelności lub o złożenie
tego wniosku do zbioru dokumentów. Do wniosku organ egzekucyjny dołącza odpis
tytułu wykonawczego. Odpis wniosku doręcza zobowiązanemu.
Jeżeli dłużnik zajętej wierzytelności uchyla się od przekazania zajętej kwoty organowi
egzekucyjnemu, mimo że wierzytelność została przez niego uznana i jest wymagalna,
zajęta wierzytelność może być ściągnięta od dłużnika w trybie egzekucji administra
cyjnej (art. 91 w związku z art. 7Ib u.p.e.a.).
Przepisy o egzekucji z innych wierzytelności pieniężnych stosuje się do egzekucji z kwot

będących przedmiotem krajowych przekazów pocztowych. Za wierzyciela zajętej wie
rzytelności uważa się w tym przypadku adresata przekazu, a za dłużnika zajętej wie
rzytelności - placówkę pocztową, która jest obowiązana wypłacić kwotę przekazu ad
resatowi.
Egzekucja z praw z instrumentów finansowych4 zapisanych na rachunkach 953

O papierów wartościowych lub innych rachunkach oraz wierzytelności z ra-
4 Według art. 2 ust. 1 ustawy z 29.07.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi - instrumentami
finansowymi są: 1) papiery wartościowe; 2) niebędące papierami wartościowymi, np. tytuły uczestnictwa
w instytucjach wspólnego inwestowania, instrumenty rynku pieniężnego, kontrakty terminowe.
chunków pieniężnych. Organ egzekucyjny dokonuje zajęcia praw z instrumentów fi

nansowych w rozumieniu przepisów o obrocie instrumentami finansowymi, zapisa
nych na rachunku papierów wartościowych lub innym rachunku, oraz wierzytelności
z rachunku pieniężnego zobowiązanego przez przesłanie do podmiotu prowadzącego
te rachunki zawiadomienia o zajęciu praw z instrumentów finansowych oraz wierzy
telności z rachunku pieniężnego zobowiązanego do wysokości dochodzonych należ
ności. Organ egzekucyjny wzywa prowadzącego rachunki, aby przekazał organowi
egzekucyjnemu z rachunku pieniężnego zobowiązanego środki do wysokości egzek
wowanej należności wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie
i kosztami egzekucyjnymi, a jeżeli środki na rachunku pieniężnym nie są wystarczające
do pokrycia egzekwowanych kwot, aby na żądanie organu egzekucyjnego dokonał
sprzedaży zajętych instrumentów finansowych i uzyskaną ze sprzedaży kwotę wpłacił
organowi egzekucyjnemu albo zawiadomił ten organ w terminie siedmiu dni od dnia
doręczenia zawiadomienia o przeszkodzie w dokonaniu realizacji zajęcia, w tym rów
nież o nieprowadzeniu rachunku pieniężnego, rachunku papierów wartościowych lub
innego rachunku zobowiązanego.
Zajęcie praw z instrumentów finansowych oraz wierzytelności z rachunku

O pieniężnego jest dokonane z chwilą doręczenia prowadzącemu rachunki za
wiadomienia o zajęciu tych praw i obejmuje też prawa i wierzytelności, które nie
zostały zapisane lub nie znajdowały się na rachunkach zobowiązanego w chwili
zajęcia. Jednocześnie organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zajęciu jego
praw z instrumentów finansowych i wierzytelności z rachunku pieniężnego, doręczając
mu odpis tytułu wykonawczego i odpis zawiadomienia skierowanego do prowadzącego
rachunki, jak również zawiadamia zobowiązanego, że nie wolno mu zajętymi prawami
rozporządzać. Organ egzekucyjny wzywa zobowiązanego, aby w terminie siedmiu dni
od dnia doręczenia zawiadomienia o zajęciu jego praw z instrumentów finansowych
poinformował organ egzekucyjny, w jakiej kolejności i po jakiej cenie instrumenty
finansowe mają być zbywane.
Organ egzekucyjny, stosownie do dyspozycji zobowiązanego, wystawia zlecenie sprze

daży instrumentów finansowych będących przedmiotem obrotu zorganizowanego
w rozumieniu przepisów o obrocie instrumentami finansowymi. Jeżeli zobowiązany
w wyznaczonym terminie nie wskazał ceny lub kolejności zbycia instrumentów finan
sowych lub jeżeli w terminie pięciu kolejnych dni transakcyjnych sprzedaż instrumen
tów finansowych zgodnie z dyspozycją zobowiązanego nie dojdzie do skutku, organ
egzekucyjny wystawia zlecenie sprzedaży instrumentów finansowych po cenie umoż
liwiającej realizację zlecenia w obrocie zorganizowanym. Zasady ustalania zakresu
i kolejności sprzedaży reguluje art. 93 § 8-10 u.p.e.a.
Przedstawiony tryb zajęcia stosuje się odpowiednio do zajęcia instrumentów finan

sowych zapisanych na rachunku papierów wartościowych lub innym rachunku, lecz
niebędących przedmiotem obrotu zorganizowanego (art. 94 § 1 u.p.e.a.). W przypadku
dokonania przez prowadzącego rachunki wypłaty zobowiązanemu zajętych kwot lub

kwot uzyskanych ze sprzedaży albo wykonania rozporządzeń zobowiązanego powo
dujących nieskuteczność prowadzenia egzekucji, wierzytelność może być ściągnięta od
podmiotu prowadzącego rachunki (art. 94b w związku z art. 7Ib u.p.e.a.) w trybie
egzekucji administracyjnej.
Egzekucja z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów warto- 954

ściowych. Organ egzekucyjny dokonuje zajęcia papierów wartościowych przez od
biór dokumentu, którego posiadanie jest koniecznym warunkiem wykonywania
prawa z tych papierów. W protokole zajęcia podaje wysokość egzekwowanej należ
ności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosz
tami egzekucyjnymi. Zajęcie jest skuteczne z chwilą podpisania przez poborcę skar
bowego protokołu zajęcia. Organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zajęciu
papierów wartościowych, doręcza mu odpis tytułu wykonawczego oraz odpis proto
kołu zajęcia.
Organ egzekucyjny przekazuje zajęte papiery wartościowe do sprzedaży podmiotowi

mającemu zezwolenie Komisji Nadzoru Finansowego na podejmowanie czynności
związanych z obrotem takimi papierami, a w przypadku jego braku lub gdy sprzedaż
w tym trybie wiązałaby się z poniesieniem zbyt dużych kosztów, sprzedaje je w trybie
unormowanym w art. 104-109 u.p.e.a.
Egzekucja z weksla. Organ egzekucyjny dokonuje zajęcia weksla przez odbiór wek- 955
sla. W protokole zajęcia weksla podaje on wysokość egzekwowanej należności pie
niężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłaconej należności w terminie i kosztami eg
zekucyjnymi. Zajęcie jest skuteczne z chwilą podpisania przez poborcę skarbowego
protokołu zajęcia. Organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zajęciu weksla,
doręcza mu odpis tytułu wykonawczego oraz odpis protokołu zajęcia.
Jednocześnie z zajęciem weksla organ egzekucyjny:

1) wzywa trasata, aby należnej od niego sumy wekslowej nie uiszczał prawnemu po
siadaczowi weksla, lecz należną sumę wpłacił w terminie wykupu weksla organowi
egzekucyjnemu;
2) zawiadamia zobowiązanego, że nie wolno mu rozporządzać zajętym wekslem ani
też odebrać od trasata sumy wekslowej.
Organ egzekucyjny może wykonywać wszelkie prawa zobowiązanego w zakresie rea

lizacji zajętego weksla. Zobowiązany jest obowiązany udzielić organowi egzekucyjne
mu wszelkich wyjaśnień potrzebnych do dochodzenia praw przeciwko trasatowi. Or
gan egzekucyjny przedstawia weksel do zapłaty w trybie określonym w przepisach
Prawa wekslowego lub sprzedaje w trybie unormowanym w art. 104-109 u.p.e.a. Jeżeli
egzekucja z weksla okaże się bezskuteczna, zajęcie weksla staje się zajęciem wierzytel
ności zabezpieczonej wekslem.
956 Egzekucja z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw własności
przemysłowej. Organ egzekucyjny dokonuje zajęcia:
1) autorskiego prawa majątkowego i praw pokrewnych;
2) patentu;
3) prawa ochronnego na wzór użytkowy;
4) prawa z rejestracji wzoru zdobniczego;
5) prawa z rejestracji znaku towarowego;
6) prawa do używania znaku towarowego powszechnie znanego niezarejestrowanego;
7) prawa z rejestracji topografii układu scalonego;
8) prawa do projektu racjonalizatorskiego i korzyści z tych praw przez wpisanie ich
do protokołu zajęcia.
Zajęciu nie podlega:

1) autorskie prawo majątkowe służące twórcy za jego życia, z wyjątkiem wymagalnych
wierzytelności;
2) prawo do utworu nieopublikowanego, jeżeli spadkobiercy sprzeciwiają się egze
kucji z tego prawa i sprzeciw ten jest zgodny z ujawnioną wolą twórcy nierozpow-
szechniania utworu;
3) patent i prawo ochronne na wzór użytkowy o charakterze tajnym.
Zajęcie jest skuteczne z chwilą podpisania protokołu zajęcia przez poborcę skar
O bowego,
Urzędowi
zobowiązanego lub świadków albo doręczenia zawiadomienia o zajęciu
Patentowemu Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli było wcześniejsze.
Organ egzekucyjny niezwłocznie po dokonaniu zajęcia jest obowiązany podjąć

O
pis
następujące czynności: doręczyć zobowiązanemu protokół zajęcia, doręczyć od
tytułu wykonawczego, zawiadomić zobowiązanego, że nie wolno mu rozporządzać
zajętymi prawami, przesłać do Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej wniosek
o dokonanie we właściwym rejestrze wpisu o zajęciu prawa, jeżeli przedmiotem zajęcia
są prawa objęte tymi rejestrami.
Poborca skarbowy w protokole zajęcia zamieszcza opis zajętych praw i jeżeli jest to
możliwe - wartość szacunkową zajętych praw. Jeżeli oszacowanie przez poborcę skar
bowego wartości zajętych praw nie jest możliwe lub zajęcie jest dokonane przez dorę
czenie Urzędowi Patentowemu Rzeczypospolitej Polskiej zawiadomienia o zajęciu, or
gan egzekucyjny zwraca się do biegłego skarbowego o oszacowanie wartości tych praw.
Na oszacowanie dokonane przez poborcę skarbowego zobowiązanemu przysługuje
prawo wniesienia do organu egzekucyjnego zarzutu w terminie siedmiu dni od dnia
zajęcia. W razie nieuwzględnienia zarzutu organ egzekucyjny zwraca się do biegłego
skarbowego o oznaczenie wartości tych praw. Sprzedaż zajętych praw następuje w try
bie unormowanym art. 104-109 u.p.e.a.
Egzekucja z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością. Organ egzekucyjny 957

dokonuje zajęcia udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wierzytel
ności z tego prawa przez przesłanie do spółki zawiadomienia o zajęciu udziału i we
zwanie jej, aby żadnych należności przypadających zobowiązanemu z tytułu zaję
tego udziału do wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami z tytułu nie
zapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi nie uiszczała zobowią
zanemu. Należne kwoty mają zostać przekazane organowi egzekucyjnemu na
pokrycie należności. Zajęcie udziału oraz wierzytelności jest skuteczne z chwilą do
ręczenia zawiadomienia spółce.
Organ egzekucyjny jednocześnie z przesłaniem spółce zawiadomienia o zajęciu:

1) kieruje do sądu rejestrowego wniosek o dokonanie w Krajowym Rejestrze Sądo
wym wpisu o zajęciu udziału;
2) zawiadamia zobowiązanego, że nie wolno mu odebrać należności ani rozporządzać
zajętym udziałem;
3) doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz odpis wniosku o doko
naniu w Krajowym Rejestrze Sądowym wpisu o zajęciu udziału.
W sytuacji gdy egzekucja z należności przysługujących z tytułu zajętego udziału nie

doprowadzi do pełnego pokrycia dochodzonej należności, organ egzekucyjny wystę
puje do właściwego sądu rejestrowego o zarządzenie sprzedaży zajętego udziału.
Jeżeli sąd nie zarządzi sprzedaży zajętego udziału, pozostają w mocy dokonane
O
spółki:
czynności egzekucyjne. W razie gdy sąd nie zarządzi sprzedaży udziału, a umowa
1) nie zawiera ograniczeń zbycia udziału albo

2) zawiera ograniczenia zbycia udziału, lecz spółka, w terminach i na zasadach okreś
lonych w Kodeksie spółek handlowych, nie wystąpi o dokonanie oszacowania war
tości zajętego udziału albo wystąpi o takie oszacowanie, ale nie wskaże osoby, która
nabędzie udział, albo osoba wskazana przez spółkę nie wpłaci organowi egzeku
cyjnemu ustalonej ceny
- organ egzekucyjny sprzedaje zajęty udział, stosując odpowiednio art. 104-109
u.p.e.a., z zastrzeżeniem, że jeżeli sąd rejestrowy dokonał oszacowania wartości zajętego
udziału, organ egzekucyjny przyjmuje kwotę oszacowania jako cenę wywołania
(art. 96k § 3 i 4 u.p.e.a.).
Egzekucja z pozostałych praw majątkowych. Organ egzekucyjny dokonuje zajęcia 958

innych praw majątkowych przez:
1) odbiór dokumentu, jeżeli warunkiem wykonywania prawa majątkowego jest po
siadanie dokumentu;
2) zawiadomienie dłużnika zobowiązanego, jeżeli zajęte prawo majątkowe jest tego
rodzaju, że jest oznaczony podmiot obciążony względem zobowiązanego.
Do egzekucji z pozostałych praw majątkowych stosuje się odpowiednio art. 89-92

u.p.e.a., z tym że w przypadku sprzedaży stosuje się przepisy dotyczące sprzedaży ru
chomości.
959 Egzekucja z ruchomości. Egzekucja z ruchomości obejmuje dwa stadia - zajęcie ru
chomości i sprzedaż ruchomości. Zajęciu podlegają ruchomości zobowiązanego za
równo znajdujące się w jego władaniu, jak i będące we władaniu innej osoby, jeżeli nie
zostały spod egzekucji wyłączone lub od niej zwolnione.
Zajęcie następuje przez wpisanie ruchomości do protokołu zajęcia podpisanego

przez poborcę skarbowego. Protokół podpisuje zobowiązany lub świadkowie. W pro
tokole każda rzecz ruchoma musi być opisana według właściwych jej znamion oraz
powinna być oznaczona jej wartość szacunkowa. Zobowiązany ma prawo przedsta
wienia przy sporządzaniu protokołu zajęcia rachunków i innych dowodów dotyczą
cych wartości ruchomości. Na oszacowanie ruchomości, dokonane przez poborcę
skarbowego, zobowiązany może wnieść, w terminie pięciu dni od daty zajęcia, skargę
do organu egzekucyjnego, który to organ ma obowiązek powołać biegłego skarbowego
do oszacowania wartości zajętych ruchomości. Biegłego skarbowego powołuje organ
egzekucyjny do oszacowania złota, platyny i srebra, kosztowności, maszyn i urządzeń
produkcyjnych oraz środków transportu. Biegły skarbowy może być powołany również
w innych przypadkach, jeżeli organ egzekucyjny uzna to za potrzebne przy szacowaniu
wartości innych ruchomości. Zajęta ruchomość pozostaje we władaniu zobowiązane
go, jego dorosłego domownika lub innej osoby, u której poborca zajął ruchomość.
Z ważnych przyczyn można zajęte ruchomości oddać pod dozór innej osoby.
960 XX Sprzedaż ruchomości może nastąpić dopiero po upływie siódmego dnia od

” daty zajęcia i tylko w przypadkach wyjątkowych może nastąpić bezpośrednio po
zajęciu (np. gdy są to ruchomości łatwo ulegające zepsuciu5). Organ egzekucyjny zajęte
ruchomości:
1) sprzedaje w drodze licytacji publicznej;
2) sprzedaje - po cenie oszacowania - podmiotom prowadzącym działalność hand
lową;
3) przekazuje do sprzedaży podmiotom prowadzącym sprzedaż komisową tego ro
dzaju ruchomości;
4) sprzedaje w drodze przetargu ofert;
5) sprzedaje z wolnej ręki.
Zajęte przedmioty stanowiące zabytek w rozumieniu przepisów ustawy z 23.07.2003 r.

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami6 organ egzekucyjny, w uzgodnieniu
z właściwym ze względu na miejsce zajęcia tych przedmiotów wojewódzkim konser-
5 Rozporządzenie Ministra Finansów z 20.05.2014 r. w sprawie trybu postępowania przy sprzedaży
zajętych ruchomości ulegających szybkiemu zepsuciu oraz przechowywaniu i sprzedaży niektórych
ruchomości (Dz.U. z 2016 r. poz. 1023).
6 Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.
watorem zabytków, a w przypadku materiałów bibliotecznych - dyrektorem Biblioteki

Narodowej w Warszawie, zgłasza w celu nabycia państwowej lub samorządowej in
stytucji kultury lub przedsiębiorcy zajmującemu się obrotem tymi przedmiotami.
Oszacowania dokonuje poborca skarbowy. Zobowiązanemu w terminie pięciu dni od
dnia zajęcia przysługuje skarga na oszacowanie dokonane przez poborcę. W takim
przypadku organ egzekucyjny jest obowiązany wezwać biegłego skarbowego do osza
cowania wartości.
Sprzedaż ruchomości następuje: 961

1) w trybie licytacji. Licytacja odbywa się w terminie i miejscu wyznaczonych przez
organ egzekucyjny. Ogłoszenie o licytacji następuje przez obwieszczenie. Zasady
przeprowadzenia licytacji reguluje art. 105a-107 u.p.e.a. Licytacja publiczna może
odbywać się w formie elektronicznej (art. 107e u.p.e.a.)7;
2) w trybie przetargu ofert. Organ egzekucyjny organizuje, za zgodą wierzyciela i zo
bowiązanego, przetarg ofert, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w wy
niku sprzedaży zajętej ruchomości w drodze licytacji publicznej nie uzyska się ko
rzystnej ceny (art. 107a § 1 u.p.e.a.);
3) z wolnej ręki. Zajęte ruchomości, które nie zostały sprzedane w wyliczonych try
bach (art. 105 § 1 pkt 1-4 u.p.e.a.), a w przypadku sprzedaży licytacyjnej - w drugim
jej terminie, organ egzekucyjny sprzedaje z wolnej ręki po cenie określonej przez
organ egzekucyjny, jednak nie niższej niż jedna trzecia ich wartości szacunkowej.
Jeżeli ruchomości nie zostaną sprzedane w tym trybie, organ egzekucyjny sprzedaje
je po cenie stosowanej przy skupie przedmiotów używanych lub skupie surowców
wtórnych jednostkom organizacyjnym ochrony zdrowia i pomocy społecznej, pla
cówkom oświatowym, instytucjom kultury oraz organizacjom charytatywnym, je
żeli mogą być one wykorzystane przez te podmioty przy realizacji ich zadań statu
towych. Jeżeli i w tym trybie nie dojdzie do sprzedaży, organ egzekucyjny sprzedaje
je jednostkom prowadzącym skup przedmiotów używanych lub surowców wtór
nych.
Organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu zajęte ruchomości, które nie zostały sprze
dane.
Egzekucja z nieruchomości. Jest to środek egzekucyjny, który został wprowadzony 962

ustawą z 6.09.2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
oraz niektórych innych ustaw8.
Egzekucja z nieruchomości obejmuje trzy zasadnicze stadia: zajęcie nierucho

O mości, opis i oszacowanie wartości nieruchomości, sprzedaż nieruchomości.
7 Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z 5.12.2017 r. w sprawie licytacji elektronicznej
w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. poz. 2304).
8 Dz.U. Nr 125, poz. 1368.
963 Zajęcie nieruchomości. Organ egzekucyjny przystępuje do egzekucji z nieruchomości

przez zajęcie nieruchomości. Zajęcie następuje przez wezwanie zobowiązanego, aby
zapłacił egzekwowaną należność pieniężną wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia jej
w terminie i kosztami egzekucyjnymi w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania
pod rygorem przystąpienia do opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Zobowią
zanemu wraz z wezwaniem doręcza się odpis tytułu wykonawczego, jeśli nie został
wcześniej doręczony. Równocześnie z wysłaniem wezwania do zobowiązanego organ
egzekucyjny składa do sądu właściwego do prowadzenia księgi wieczystej wniosek
o złożenie tego wniosku do wpisu o wszczęciu postępowania egzekucyjnego lub składa
wniosek do zbioru dokumentów.
Zajęcie jest dokonane z chwilą doręczenia zobowiązanemu wezwania, z tym

O że dla zobowiązanego, któremu nie doręczono wezwania, jak też w stosunku
do osób trzecich, nieruchomość jest zajęta z chwilą dokonania wpisu w księdze wie
czystej lub złożenia wniosku organu egzekucyjnego do zbioru dokumentów. Dla
każdego, kto wiedział o wszczęciu egzekucji, skutki zajęcia powstają z chwilą, gdy
o wszczęciu egzekucji powziął wiadomość, chociażby wezwanie nie zostało jeszcze zo
bowiązanemu wysłane ani wpis w księdze wieczystej nie był jeszcze dokonany.
Zajęcie obejmuje nieruchomość i to wszystko, co może stanowić przedmiot

O obciążenia hipoteką, a także pożytki z nieruchomości. Rozporządzałność nie
ruchomością po jej zajęciu nie ma wpływu na dalsze postępowanie egzekucyjne. Na
bywca może uczestniczyć w postępowaniu w charakterze zobowiązanego. W każdym
przypadku czynności egzekucyjne są ważne w stosunku do nabywcy. Rozporządzanie
przedmiotami podlegającymi zajęciu razem z nieruchomością po ich zajęciu jest nie
ważne.
W razie gdy prowadzone są postępowania egzekucyjne co do kilku nieruchomości

tego samego zobowiązanego lub co do kilku części tej samej nieruchomości, jak rów
nież postępowanie egzekucyjne dotyczące części nieruchomości i jej całości, organ
egzekucyjny łączy postępowania egzekucyjne, jeżeli odpowiada to celowi egzekucji i nie
ma przeszkód natury prawnej lub gospodarczej. Jeżeli nieruchomości są położone na
obszarze działania różnych organów egzekucyjnych, połączenie zarządza ten organ,
który pierwszy wszczął egzekucję. Postępowanie egzekucyjne można rozdzielić, jeżeli
w dalszym jego toku odpadną przyczyny, które spowodowały połączenie.
964 Zajęta nieruchomość pozostaje w zarządzie zobowiązanego, do którego stosuje się

wówczas przepisy o zarządcy. W sytuacji gdy prawidłowe sprawowanie zarządu tego
wymaga, organ egzekucyjny odbiera zobowiązanemu zarząd i ustanawia innego za
rządcę. Zarządca zajętej nieruchomości jest obowiązany wykonywać czynności po
trzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki. Ma on prawo pobierać zamiast zo
bowiązanego wszelkie pożytki z nieruchomości, rozporządzać nimi w granicach zwyk
łego zarządu oraz prowadzić sprawy, które przy wykonywaniu takiego zarządu okażą
się potrzebne. Czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu zarządca może wy
konywać tylko za zgodą zobowiązanego, a w jej braku - za zezwoleniem organu egze
kucyjnego, który przed wydaniem postanowienia wysłuchuje zobowiązanego i zarząd
cy, chyba że zwłoka groziłaby powstaniem szkody. Zarządca składa organowi egzeku
cyjnemu w wyznaczonych przez ten organ terminach, co najmniej raz w roku oraz po
ukończeniu zarządu, sprawozdanie ze swoich czynności oraz udokumentowane spra
wozdania rachunkowe.
Opis i oszacowanie wartości nieruchomości. Po upływie terminu określonego w we- 965

zwaniu zobowiązanego do zapłaty dochodzonych należności organ egzekucyjny do
konuje opisu i oszacowania zajętej nieruchomości. Przed przystąpieniem do opisu
i oszacowania wartości zajętej nieruchomości organ egzekucyjny żąda od właściwych
organów:
1) wyciągu, a w razie potrzeby - odpisu księgi wieczystej albo zaświadczenia sądu
wystawianego na podstawie zbioru dokumentów prowadzonego dla nieruchomo
ści, zawierającego wskazania jej właściciela i wykaz ujawnionych w tym zbiorze
obciążeń, jeżeli zaś nieruchomość jest objęta ewidencją gruntowi budynków - także
wyciągu z ich rejestru;
2) podania adresu miejsc zamieszkania uczestników postępowania.
W przypadku gdy nieruchomość nie ma księgi wieczystej lub zbioru doku

O mentów, organ egzekucyjny jest obowiązany uzyskać inny dokument stwier
dzający własność nieruchomości zobowiązanego.
W sytuacji gdy nieruchomość jest położona na obszarze przeznaczonym w planie 966

miejscowym na cele publiczne, organ egzekucyjny przed przystąpieniem do opisu
i oszacowania wartości nieruchomości wzywa właściwą jednostkę samorządu teryto
rialnego do oświadczenia w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia wezwania,
czy skorzysta z prawa pierwokupu. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego nie sko
rzysta z prawa pierwokupu albo organowi egzekucyjnemu w wyznaczonym terminie
nie zostanie doręczone oświadczenie w tej sprawie, prawo pierwokupu wygasa. Gdy
oświadczenie zostało doręczone organowi egzekucyjnemu w wyznaczonym terminie,
organ ten oznacza cenę nabycia w wysokości odpowiadającej wartości zajętej nieru
chomości, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Postanowienie w sprawie wy
sokości ceny nabycia wywiera skutki przybicia. Postanowienie doręcza się jednostce
samorządu terytorialnego, wierzycielowi i zobowiązanemu. Na postanowienie to przy
sługuje zażalenie.
Jeżeli jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje prawo pierwokupu lub pra
wo to wygasło, wskazany tryb stosuje się do prawa pierwokupu wpisanego do księgi
wieczystej na rzecz innych osób.
Organ egzekucyjny zawiadamia znanych mu uczestników postępowania egzekucyjne

go o terminie opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Organ egzekucyjny w dro
dze obwieszczenia publicznego, wywieszonego w siedzibie urzędu skarbowego oraz
urzędu właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wzywa ponadto uczestników,
o których nie ma wiadomości, oraz inne osoby, które roszczą sobie prawo do nieru
chomości i jej przynależności, aby przed ukończeniem opisu zgłosiły swoje prawa.
Zawiadomienia i obwieszczenia dokonuje się nie później niż na 14 dni przed rozpo
częciem opisu.
967 W protokole opisu i oszacowania wartości nieruchomości organ egzekucyjny

podaje:
1) oznaczenie nieruchomości, w tym numer ewidencyjny działki, obręb, powierzch
nię, a także oznaczenie księgi wieczystej lub w razie jej braku - zbioru dokumentów;
2) obiekty budowlane ze wskazaniem ich przeznaczenia gospodarczego oraz przyna
leżności nieruchomości, jak również zapasy objęte zajęciem;
3) stwierdzone prawa i obciążenia;
4) umowy ubezpieczenia;
5) osoby, w których posiadaniu znajduje się nieruchomość, jej przynależności i po
żytki;
6) sposób korzystania przez zobowiązanego z nieruchomości;
7) określenie wartości nieruchomości z podaniem jego podstaw;
8) zgłoszone prawa do nieruchomości;
9) inne okoliczności istotne dla oznaczenia lub oszacowania wartości nieruchomości.
Do oszacowania wartości zajętej nieruchomości organ egzekucyjny wyznacza rzeczo

znawcę majątkowego, o którym mowa w przepisach o gospodarce nieruchomościami.
Przy oszacowaniu wartości nieruchomości podaje się wartość:
1) gruntów;
2) obiektów budowlanych;
3) przynależności i pożytków.
968 Zarzuty do opisu i oszacowania wartości nieruchomości mogą być wnoszone przez
wszystkich uczestników postępowania egzekucyjnego w terminie 14 dni od dnia ukoń
czenia opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Na postanowienie organu egze
kucyjnego w sprawie opisu i oszacowania nieruchomości przysługuje zażalenie. W ra
zie gdy pomiędzy sporządzeniem opisu i oszacowaniem wartości nieruchomości a wy
znaczonym terminem licytacji zajdą istotne zmiany, organ egzekucyjny może prze
prowadzić dodatkowy opis i oszacowanie wartości nieruchomości.
Na wniosek zobowiązanego, zgłoszony nie później niż podczas opisu i oszacowania

wartości nieruchomości, jak również z urzędu, może być wystawiona na licytację wy
dzielona na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami część zajętej nieru
chomości, której cena wywoławcza wystarcza na zaspokojenie wierzyciela egzekwują-
cego. O prowadzeniu egzekucji z wydzielonej części nieruchomości organ egzekucyjny

rozstrzyga po oszacowaniu wartości nieruchomości. Na postanowienia organu egze
kucyjnego w sprawie prowadzenia egzekucji z wydzielonej części nieruchomości i osza
cowania jej wartości przysługuje zażalenie.
Licytacja. Organ egzekucyjny zajętą nieruchomość sprzedaje w drodze licytacji pub- 969
licznej. Termin licytacji nie może być wyznaczony wcześniej niż po upływie 30 dni od
dnia doręczenia zobowiązanemu opisu i oszacowania wartości nieruchomości. O li
cytacji organ egzekucyjny zawiadamia przez publiczne obwieszczenie. Na czynności
organu egzekucyjnego dotyczące obwieszczenia o licytacji służy skarga.
Licytacja odbywa się publicznie, w obecności i pod nadzorem kierownika komórki 970
organizacyjnej urzędu skarbowego prowadzącej egzekucję administracyjną. Zasady
przeprowadzenia licytacji regulują art. 11 lc-1111 u.p.e.a. Po zamknięciu licytacji organ
egzekucyjny wydaje postanowienie o przybiciu na rzecz licytanta, który zaoferował
najwyższą cenę. Postanowienie ogłasza się niezwłocznie po zamknięciu licytacji. Jeżeli
skargi lub zażalenia wniesione w toku postępowania egzekucyjnego nie zostały osta
tecznie rozstrzygnięte, organ egzekucyjny wstrzymuje wydanie postanowienia o przy
biciu do czasu ich rozstrzygnięcia. Organ egzekucyjny odmawia przybicia, jeżeli osta
teczne rozstrzygnięcia skarg lub zażaleń wniesionych w toku postępowania egzeku
cyjnego potwierdzą naruszenie przepisów postępowania w toku licytacji i jeżeli uchy
bienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik licytacji albo jeżeli uczestnik nie otrzymał
zawiadomienia o licytacji, chyba że - będąc na licytacji - nie wystąpił ze skargą na te
uchybienia. Organ egzekucyjny odmawia przybicia również wtedy, gdy postępowanie
podlegało umorzeniu lub zawieszeniu. Jeżeli organ egzekucyjny odmówi przybicia albo
ustały przyczyny zawieszenia, wyznacza na wniosek wierzyciela ponowną licytację.
Postanowienie o przybiciu zawiera firmę lub imię i nazwisko nabywcy, oznacze

O nie nieruchomości, datę licytacji i cenę nieruchomości. Postanowienie to dorę
cza się wierzycielowi, dłużnikowi, nabywcy i osobom, które w toku licytacji zaska
rżyły czynności związane z udzieleniem przybicia, jak też zarządcy, który nie jest
dłużnikiem, a postanowienie o odmowie przybicia - wierzycielowi, dłużnikowi i li
cytantowi, który zaoferował najwyższą cenę. Na postanowienie co do przybicia przy
sługuje zażalenie.
Jeżeli nabywca nie wykonał w terminie warunków licytacyjnych co do zapłaty ceny,

wygasają skutki przybicia. Uiszczoną część ceny się zwraca. Następstwa te organ
egzekucyjny stwierdza postanowieniem, na które służy zażalenie. Wyznaczenie po
nownej licytacji może nastąpić wtedy, gdy postanowienie stwierdzające wygaśnięcie
przybicia stało się ostateczne.
W sytuacji gdy nikt nie przystąpił do licytacji, a przedmiotem licytacji jest nierucho
mość wchodząca w skład gospodarstwa rolnego, współwłaściciel tej nieruchomości
niebędący dłużnikiem osobistym ma prawo przejęcia nieruchomości na własność za

cenę nie niższą od trzech czwartych oszacowanej wartości nieruchomości. W przy
padku gdy nikt nie przystąpił do licytacji, a przedmiotem egzekucji jest spółdzielcze
własnościowe prawo do lokalu, wierzyciel hipoteczny, inny niż naczelnik urzędu skar
bowego, może przejąć to prawo za cenę nie niższą od trzech czwartych oszacowanej
wartości nieruchomości.
Jeżeli nie zostały zgłoszone wnioski o przejęciu nieruchomości, organ egzekucyjny

wyznacza drugą licytację, na której cena wywoławcza wynosi 70% oszacowanej war
tości nieruchomości. W razie gdy nikt nie przystąpi do drugiej licytacji, przejęcie nie
ruchomości na własność może nastąpić za cenę nie niższą od 70% wartości nierucho
mości, przy czym prawo przejęcia przysługuje wierzycielowi egzekwującemu lub hi
potecznemu, z wyjątkiem naczelnika urzędu skarbowego, oraz współwłaścicielowi. Je
żeli po drugiej licytacji żaden z wierzycieli lub współwłaścicieli nie przejął
nieruchomości na własność, organ egzekucyjny wyznacza trzecią licytację, na której
cena wywoławcza wynosi 65% oszacowanej wartości nieruchomości. W sytuacji gdy
nikt nie przystąpi do trzeciej licytacji, przejęcie nieruchomości może nastąpić przez
wierzyciela egzekwującego lub hipotecznego za cenę nie niższą niż 65% wartości nie
ruchomości.
W przypadku gdy po trzeciej licytacji żaden z wierzycieli nie przejął nieruchomości

na własność, uchyla się zajęcie nieruchomości. Nowa egzekucja z tej nieruchomości
może być wszczęta dopiero po upływie 12 miesięcy od dnia uchylenia zajęcia nieru
chomości. Jeżeli wniosek o wszczęcie nowej egzekucji złożono przed upływem trzech
lat od trzeciej licytacji, organ egzekucyjny dokonuje nowego opisu i oszacowania war
tości nieruchomości tylko na wniosek zobowiązanego. Zobowiązany może złożyć taki
wniosek przed upływem 14 dni od dnia ponownego doręczenia mu wezwania do za
płaty, o czym należy go uprzedzić przy doręczeniu wezwania.
971 Egzekucja z ułamkowej części nieruchomości oraz użytkowania wieczystego. Do

egzekucji z ułamkowej części nieruchomości oraz użytkowania wieczystego stosuje się
odpowiednio przepisy o egzekucji z nieruchomości z zastrzeżeniem rozwiązań szcze
gólnych.
O zajęciu ułamkowej części nieruchomości organ egzekucyjny zawiadamia także po

zostałych współwłaścicieli, a o zajęciu użytkowania wieczystego - także właściciela
nieruchomości oraz właściwy organ administracji publicznej.
Jeżeli przedmiotem egzekucji jest użytkowanie wieczyste, zajęcie obejmuje użytko

wanie wieczyste wraz z jego pożytkami oraz znajdujące się na gruncie obiekty budow
lane stanowiące własność użytkownika wieczystego wraz z:
1) ruchomościami, będącymi własnością użytkownika wieczystego, a potrzebnymi do
korzystania z przedmiotu użytkowania wieczystego zgodnie z jego przeznaczę-
niem, jeżeli pozostają z tym przedmiotem w faktycznym związku, odpowiadającym

temu celowi;
2) wyposażeniem obiektów budowlanych stanowiących własność użytkownika wie
czystego;
3) prawami wynikającymi z umów ubezpieczenia przedmiotów zajęcia, a także na
leżnościami z tych umów już przypadającymi.
Zajęcie obejmuje także przedmioty, wymienione wyżej, wprowadzone później oraz

później wzniesione obiekty budowlane i posadzone rośliny, jak również prawa z umów
ubezpieczenia później zawartych.
W przypadku prowadzenia egzekucji z użytkowania wieczystego, jeżeli właściwy organ

wystąpił z żądaniem rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, wstrzymuje się
czynności egzekucyjne w egzekucji z nieruchomości. Organ egzekucyjny podejmuje
egzekucję z nieruchomości, jeżeli sąd orzeknie, że brak jest podstaw do rozwiązania
umowy użytkowania wieczystego. W przypadku rozwiązania umowy użytkowania
wieczystego organ egzekucyjny uchyla zajęcie nieruchomości.
Opisowi i oszacowaniu wartości w razie prowadzenia egzekucji z ułamkowej części

nieruchomości podlega cała nieruchomość. Wartością takiej części nieruchomości jest
odpowiednia część oszacowanej wartości całej nieruchomości. Jeżeli egzekucja jest
prowadzona z użytkowania wieczystego, w protokole opisu i oszacowania wartości
nieruchomości podaje się końcową datę użytkowania wieczystego oraz ujawniony
w księdze wieczystej sposób korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego.
Podział kwoty uzyskanej z egzekucji. Z kwoty uzyskanej z egzekucji zaspokaja 972

O się w następującej kolejności (art. 115 u.p.e.a.):
1) koszty egzekucyjne i koszty upomnienia;
2) należności zabezpieczone hipoteką morską lub przywilejem na statku morskim;
3) należności zabezpieczone hipoteką, zastawem, zastawem rejestrowym i zastawem
skarbowym albo korzystające z ustawowego pierwszeństwa oraz prawa, które ciąży
na nieruchomości przed dokonaniem w księdze wieczystej wpisu o wszczęciu egze
kucji lub przed złożeniem do zbioru dokumentów wniosku o dokonanie takiego
wpisu;
4) należności, do których stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, oraz
należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, jeśli nie zostały zaspoko
jone w trzeciej kolejności;
5) inne należności i odsetki.
Artykuł 115a u.p.e.a. reguluje podział kwoty ze sprzedaży rzeczy albo prawa majątko
wego, do których wystąpił zbieg, stanowiąc: „§ 1. Organ egzekucyjny dokonuje po
działu kwoty uzyskanej ze sprzedaży rzeczy albo wykonania prawa majątkowego, do
których wystąpił zbieg egzekucji.
§ 2. Jeżeli kwoty uzyskane ze sprzedaży rzeczy albo wykonania prawa majątkowego

wystarczają na zaspokojenie wierzycieli, organ egzekucyjny bezzwłocznie przekazuje
wierzycielom przypadające im kwoty.
§ 3. W przypadku gdy kwoty uzyskane ze sprzedaży rzeczy albo wykonania prawa

majątkowego nie wystarczają na zaspokojenie wierzycieli, organ egzekucyjny infor
muje wierzycieli o sposobie podziału kwoty uzyskanej z egzekucji.
§ 4. Wierzyciel może złożyć wniosek o wydanie postanowienia w sprawie podziału

kwoty uzyskanej z egzekucji. Wniosek składa się do organu egzekucyjnego w terminie
7 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w § 3. We wniosku wskazuje się
przyczyny, z powodu których wierzyciel nie zgadza się z podziałem.
§ 5. Wniosek o wydanie postanowienia w sprawie podziału kwoty uzyskanej z egzekucji

rozpatruje organ egzekucyjny po uprzednim zawiadomieniu wierzycieli uczestniczą
cych w podziale o złożonym wniosku i o możliwości wzięcia czynnego udziału w tym
postępowaniu. Na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie podziału kwoty
uzyskanej z egzekucji przysługuje wierzycielom i zobowiązanemu zażalenie.
§ 6. W przypadku złożenia wniosku o wydanie postanowienia w sprawie podziału

kwoty uzyskanej z egzekucji, kwoty uzyskane z egzekucji wpłaca się na wydzielony
rachunek bankowy organu egzekucyjnego z oprocentowaniem udzielanym przez bank
dla wkładów wypłacanych na każde żądanie.
§ 7. Jeżeli nie złożono wniosku o wydanie postanowienia w sprawie podziału kwoty

uzyskanej z egzekucji w terminie określonym w § 4 łub postanowienie w sprawie po
działu kwoty uzyskanej z egzekucji stało się ostateczne, organ egzekucyjny przekazuje
wierzycielom przypadające im kwoty.
§ 8. Jeżeli egzekucja jest prowadzona z prawa majątkowego wykonywanego okresowo,

organ egzekucyjny informuje też, w jakim procencie przypada na każdego wierzyciela
udział w kwotach uzyskanych z egzekucji. Jeżeli nastąpiła zmiana podstaw podziału,
organ egzekucyjny informuje wierzycieli o nowym podziale udziałów wierzycieli
w kwotach uzyskanych z egzekucji. Przepisy § 4-7 stosuje się odpowiednio. Organ
egzekucyjny przekazuje wierzycielowi przypadające mu należności pieniężne, jeżeli
wynoszą one więcej niż 20 zł, chyba że dochodzone należności pieniężne nie przekra
czają tej kwoty”.
Zasady szczególne dotyczące podziału kwoty uzyskanej z egzekucji z nieruchomości

reguluje art. 115b— 115g u.p.p.e.a.
2. Środki egzekucyjne obowiązków niepieniężnych 725
2. Środki egzekucyjne obowiązków niepieniężnych
Grzywna w celu przymuszenia. Celem tego jedynego w ustawie środka egzeku 973
O cyjnego o charakterze przymuszającym jest skłonienie, przez dolegliwości samej
grzywny, zobowiązanego lub osoby czuwającej nad wykonaniem przez zobowiązanego
obowiązku, do wykonania tego obowiązku. Ten środek egzekucyjny jest stosowany
wtedy, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia
lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności takiej czyn
ności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba,
a także wtedy, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucyjnego.
Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się na zobowiązanego. Jeżeli jednak zobowią

zanym jest osoba fizyczna niemająca zdolności do czynności prawnych, to grzywnę
nakłada się na przedstawiciela ustawowego. Wyjątek wprowadzony jest również wtedy,
gdy zobowiązanym jest przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka
organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa albo inna społeczna
osoba prawna lub jednostka niemająca osobowości prawnej, ponieważ grzywnę na
kłada się na przedstawiciela ustawowego lub na osobę powołaną do czuwania nad wy
konywaniem przez zobowiązanego obowiązków niepieniężnych tego rodzaju co obo
wiązek egzekwowany. Grzywna może być jednocześnie nałożona na osobę prawną lub
jednostkę organizacyjną czy organizację społeczną, jeżeli jest to niezbędne do przy
muszenia w celu wykonania obowiązku.
Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub
O wyższej kwocie. Ustawa określa granice wysokości grzywny w celu przymusze
nia. Wobec osób fizycznych grzywna w celu przymuszenia nie może przekroczyć
10.000 zł, a nakładana wielokrotnie - sumy 50.000 zł. Wobec osób prawnych, jednostek
organizacyjnych niemających osobowości prawnej nie może przekroczyć 50.000 zł,
a nakładana wielokrotnie - sumy 200.000 zł.
Inne zasady - co do dopuszczalności wielokrotnego nakładania i wysokości grzywny -

obowiązują gdy przedmiotem egzekucji jest spełnienie obowiązku wynikającego z prze
pisów prawa budowlanego. Regułą obowiązującą jest, że grzywna w celu przymuszenia
jest w takim przedmiocie jednorazowa, z wyjątkiem gdy dotyczy obowiązku utrzyma
nia obiektu budowlanego w stanie nieszpecącym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). We
dług art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej
rozbiórki budynku lub jego części stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku
lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i jedną piątą ceny 1 m2
powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa
Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania
premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
W tym przypadku grzywna jest jednorazowa. Nałożone grzywny w celu przymusze-
nia, których nie uiszczono w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji ad
ministracyjnej należności pieniężnych.
W przypadku gdy wykonano obowiązek określony w tytule wykonawczym,

O grzywny nałożone, a nieuiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia, na
wniosek zobowiązanego podlegają umorzeniu. Jeżeli zaś zobowiązany wykonał obo
wiązek po uiszczeniu lub ściągnięciu grzywny w celu przymuszenia, to na jego wniosek,
w uzasadnionych przypadkach, grzywna może być zwrócona w całości lub w wysokości
75%. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody or
ganu wyższego stopnia. Organ egzekucyjny orzeka o umorzeniu grzywny w celu przy
muszenia w formie postanowienia, w tej samej formie orzeka o zwrocie grzywny. Na
postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie.
974 XX Wykonanie zastępcze. Organ egzekucyjny stosuje ten środek egzekucyjny wów-
czas, gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, którą można zlecić innej
osobie do wykonania za zobowiązanego, ale na jego koszt i odpowiedzialność. Zo
bowiązany pokrywa zatem koszty wykonania zastępczego oraz ponosi pełną odpowie
dzialność za szkody, które mogą wyniknąć przy wykonywaniu obowiązku przez wy
konawcę.
W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny wskazuje

przybliżoną wartość kosztów wykonania zastępczego oraz może na zobowiązanego
nałożyć obowiązek uiszczenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego, nakazać zo
bowiązanemu dostarczenie dokumentacji, materiałów i środków przewozowych ko
niecznych do zastępczego wykonania obowiązku. Postanowienie o nałożeniu na zo
bowiązanego tych obowiązków może być wydane również w trakcie wykonania za
stępczego. Zobowiązany ma prawo wglądu w czynności wykonawcy oraz zgłaszania
do organu egzekucyjnego wniosków co do sposobu wykonywania tych czynności.
W toku czynności egzekucyjnych zobowiązany może zgłosić wniosek do organu egze
kucyjnego o zaniechanie dalszego stosowania wykonania zastępczego. Wniosek taki
zostanie uwzględniony, jeżeli wykonawca na to się godzi, a organ egzekucyjny uzna
oświadczenie zobowiązanego o wykonaniu obowiązku w terminie przez organ wyzna
czonym za niebudzące wątpliwości.
O zakończeniu czynności egzekucyjnej w drodze wykonania zastępczego i o wykonaniu

egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego, doręcza
jąc mu równocześnie wykaz kosztów wykonania zastępczego, z wezwaniem do ich
uiszczenia w terminie i z uprzedzeniem, że w razie nieuiszczenia tej kwoty w terminie
zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.
975 Odebranie rzeczy ruchomej. Ten środek egzekucyjny jest stosowany wtedy, gdy zo
bowiązany ma obowiązek wydać oznaczoną rzecz ruchomą wierzycielowi albo gdy
zobowiązany ma wydać rzecz ze względu na konieczność jej zniszczenia z przyczyn
2. Środki egzekucyjne obowiązków niepieniężnych 727
sanitarnych lub innych społecznych. Środek ten jest ponadto stosowany wtedy, gdy
egzekwowany obowiązek polega na ujawnieniu posiadania oznaczonej rzeczy rucho
mej . Odebranie rzeczy ruchomej jest stosowane do rzeczy oznaczonej co do tożsamości.
Stosowanie tego środka egzekucyjnego do rzeczy ruchomej oznaczonej co do rodzaju
lub gatunku może mieć miejsce tylko na podstawie przepisu szczególnego, a w pozo
stałych przypadkach wykonanie takiego obowiązku następuje w trybie egzekucji ad
ministracyjnej należności pieniężnych.
Odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń. Wykonanie 976

obowiązku odebrania nieruchomości, opróżnienia lokalu lub innego pomieszczenia
następuje przez usunięcie zobowiązanego, członków jego rodziny i domowników
oraz innych osób zajmujących nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają
być opróżnione i wydane wierzycielowi. Egzekutor usuwa z nieruchomości, lokalu lub
pomieszczenia znajdujące się tam ruchomości, z wyjątkiem tych, które łączą się z nie
ruchomością, i wzywa osoby przebywające na nieruchomości lub w tym lokalu (po
mieszczeniu) do opuszczenia ich, z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośred
niego. W razie oporu podejmuje działania w celu zastosowania przymusu bezpośred
niego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20.10.2017 r. K 27/159 orzekł: „Art. 144
ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U.
z 2017 r. poz. 1201 i 1475) w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości
lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobo
wiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypo
spolitej Polskiej, przez to że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę
przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić
swoich potrzeb mieszkaniowych”.
Przymus bezpośredni. Zgodnie z art. 148 § 1 u.p.e.a.: „Przymus bezpośredni polega 977
na doprowadzeniu do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji drogą zagro
żenia zastosowania lub drogą zastosowania bezpośrednio skutecznych środków, nie
wyłączając siły fizycznej, w celu usunięcia oporu zobowiązanego i oporu innych osób,
które stoją na przeszkodzie wykonaniu obowiązku”.
Organ egzekucyjny stosuje ten środek w celu doprowadzenia do wykonania

O obowiązku przezrzeczy,
zobowiązanego: opuszczenia nieruchomości, lokalu
mieszczenia, wydania czynności,
zaniechania innej
nieprzeszkadzania
lub po
oso
bie w wykonywaniu jej praw, a także wtedy, gdy ze względu na charakter obowiązku
stosowanie innych środków nie jest możliwe. Przymus bezpośredni może być zasto
sowany w toku postępowania egzekucyjnego, które zostało wszczęte w celu zastoso
wania innego środka egzekucyjnego, a środek ten okazał się bezskuteczny i dopiero
zastosowanie przymusu bezpośredniego może doprowadzić do wykonania egzekwo
wanego obowiązku.
9 Dz.U. poz. 1954.

Rozdział XXXV
TOK POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO
1. Zasady postępowania egzekucyjnego
978 Postępowanie egzekucyjne, tak samo jak postępowanie orzekające, toczy się
według określonych reguł prawnych zwanych zasadami ogólnymi1. Na pod
stawie przepisów prawnych zawartych w rozdziale 1 ustawy o postępowaniu egzeku
cyjnym w administracji, zatytułowanym „Zasady ogólne”, oraz w rozdziale 3, noszącym
tytuł „Zasady prowadzenia egzekucji”, wyróżniamy dziesięć zasad ogólnych postępo
wania egzekucyjnego. Zasady te są wywodzone z treści różnych przepisów i dlatego
określenia samych zasad powinny tylko skrótowo charakteryzować ich treść, bo ich
nazwy nie są określone normatywnie.
979 Zasada prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 6 § 1

u.p.e.a.). Ustawa wyłącza zasadę rozporządzalności dochodzenia przez wierzyciela wy
konania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym. Jeżeli zobowiązany nie wykona
obowiązku dobrowolnie, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zasto
sowania środków egzekucyjnych. Obowiązek ten stosuje się do zarządcy przedsiębior
stwem w spadku, jeżeli zobowiązany będący przedsiębiorcą zmarł przed wszczęciem
postępowania egzekucyjnego. Czynności te regulują art. 15 i 26 u.p.e.a.
Od tego obowiązku podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastoso

wania środków egzekucyjnych przyjęte są wyjątki. Granice tych wyjątków wyznacza
art. 6 § 1 u.p.e.a. zdanie drugie, stanowiąc, że wierzyciel może odstąpić od tych czyn
ności jeżeli łączna wysokość należności pieniężnych, odsetek z tytułu niezapłacenia jej
w terminie i kosztów upomnienia nie przekracza dziesięciokrotności kosztów upom
nienia, chyba że okres do upływu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż
1 Na temat zasad postępowania egzekucyjnego zob. Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń

niepieniężnych, Warszawa 1968, s. 199 i n.; J. Starościak, Podstawowe zagadnienia postępowania
egzekucyjnego w administracji, „Gospodarka i Administracja Terenowa” 1966, wkładka do nr 7-8, s. 26-27;
A. Skoczylas [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo
procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 383 i n.
1. Zasady postępowania egzekucyjnego 729
6 miesięcy2. W przypadku gdy chodzi o wykonanie obowiązków pieniężnych, minister

właściwy do spraw finansów publicznych otrzymał delegację do określenia sposobu
postępowania wierzycieli przy podejmowaniu tych czynności3.
Zasada stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 980

u.p.e.a.). Ustawa wyznacza granice wyboru przez organ egzekucyjny środków egzeku
cyjnych, ograniczając je wyłącznie do środków wyliczonych i uregulowanych w usta
wie.
Zasada celowości, która wynika z art. 7 § 2 u.p.e.a., stanowiącego, że: „Organ egzeku- 981
cyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obo
wiązku [...]”. Ustawa wprowadza zarówno co do obowiązków pieniężnych, jak i obo
wiązków niepieniężnych regulację zamkniętą systemu środków egzekucyjnych (art. la
pkt 12 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny przy wyborze środka, który ma być zastosowany
w konkretnym przypadku, powinien mieć na względzie efektywność i skuteczność tego
środka w wykonaniu obowiązku4.
Zasada stosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego 982

(art. 7 § 2 in fine u.p.e.a.). Zasada ta niejako koryguje zakres stosowania zasady celo
wości, nakazuje bowiem szukanie sposobu wykonania obowiązku respektującego in
teresy zobowiązanego. Zasadę tę należy łączyć z zasadą proporcjonalności, z której
wypływa obowiązek organu administracji publicznej do stosowania środków najmniej
uciążliwych dla jednostki5.
Zasada niezbędności postępowania egzekucyjnego (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Prowadzenie 983

postępowania egzekucyjnego jest niedopuszczalne wtedy, gdy obowiązek został wy
konany albo stał się bezprzedmiotowy. Postępowanie egzekucyjne może być zatem
prowadzone tylko wtedy, gdy konieczne jest stosowanie środków przymusu do wyko
nania obowiązku. Jeżeli ustaje opór zobowiązanego, który wykona obowiązek, bezce
lowe byłoby dalsze stosowanie przymusu; tak samo będzie wtedy, gdy obowiązek stanie
się bezprzedmiotowy, gdy nie istnieje. W tych przypadkach odpada cel prowadzenia
postępowania egzekucyjnego.
Zasada współpracy. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny, wie

rzyciel, dłużnik zajętej wierzytelności obowiązani są do współpracy w celu doprowa
dzenia do prawidłowego wykonania obowiązku podlegającego egzekucji, w tym przez
2 Artykuł 6 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu nadany ustawą z 4.07.2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu

3 Rozporządzenie Ministra Finansów z 30.12.2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności
pieniężnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1483).
4 Odmiennie ujmuje treść zasady celowości S. Jędrzejewski [w:] S. Jędrzejewski, E. Ochendowski,
Postępowanie administracyjne, Toruń 1988, s. 172.
5 B. Adamiak [w:] K.p.a. Komentarz, s. 53-54 i 86-87.
730 Rozdział XXXV. Tok postępowania egzekucyjnego
przekazywanie informacji niezbędnych do prawidłowego wykonania obowiązku pod

legającego egzekucji6.
984 Zasada poszanowania minimum egzystencji (art. 8-10 u.p.e.a.). Istota tej zasady wy
raża się w tym, że dopuszczalne jest „prowadzenie egzekucji na majątku tylko o tyle,
o ile przez to nie będzie zagrożone minimum utrzymania osoby zobowiązanej oraz tych
osób, które ona utrzymuje w wykonaniu ustawowego obowiązku”7. W ustawie wy
mienia się szczegółowo przedmioty niepodlegające egzekucji, a więc przedmioty urzą
dzenia domowego, pościel, bieliznę zobowiązanego i rodziny, wkłady oszczędnościowe
złożone w bankach na zasadach i w wysokości określonej w art. 54 ust. 1 i art. 54a
przepisami ustawy z 29.08.1997 r. - Prawo bankowe8, dokumenty osobiste, obrączki
ślubne z metali szlachetnych (po jednej), przedmioty niezbędne do nauki, do wyko
nywania praktyk religijnych. W art. 8 § 2 u.p.e.a. wyliczono przedmioty, które nie są
uznawane za niezbędne zobowiązanemu i jego rodzinie do egzystencji, np. meble sty
lowe i stylizowane, telewizory do odbioru programu w kolorze, sprzęt komputerowy,
z wyjątkiem niezbędnego do wykonywania zawodu przez zobowiązanego, futra ze skór
szlachetnych, dzieła sztuki.
985 Zasada zagrożenia (art. 15 u.p.e.a.). Warunkiem prowadzenia postępowania egzeku

cyjnego jest uprzednie zagrożenie zobowiązanemu sankcjami egzekucji administra
cyjnej, jeżeli dobrowolnie nie wykona obowiązku. Wierzyciel, po upływie terminu wy
konania obowiązku przez zobowiązanego, przesyła mu pisemne upomnienie, w któ
rym wzywa go do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę
postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero
po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia. Przepisy szczególne mogą
wprowadzać wyjątki od tej zasady. Taki wyjątek wprowadza art. 150 § 3 u.p.e.a., który
dotyczy stosowania tzw. przymusu natychmiastowego, czyli zastosowania przymusu
bezpośredniego od razu po ustnym wezwaniu do wykonania obowiązku, co może mieć
miejsce w szczególnych okolicznościach. Zasada zagrożenia nie ma zastosowania do
egzekucji należności pieniężnych państwa członkowskiego lub państwa trzeciego
(art. 15 § 3a u.p.e.a.).
986 Zasada niekonkurencyjności form przymusu państwowego (art. 16 u.p.e.a.). Stoso

wanie środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym nie jest przeszkodą
w wymierzeniu kary w postępowaniu karnym, postępowaniu w sprawach o wykrocze
nia lub w postępowaniu dyscyplinarnym za niewykonanie obowiązku, jeżeli ma to
znamiona czynu karalnego.
6 Zasada wprowadzona ustawą z 4.07.2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji oraz niektórych innych ustaw.
7 M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna,
8 Dz.U. z 2018 r. poz. 2187.
1. Zasady postępowania egzekucyjnego 731
Zasada prawdy obiektywnej9. Organ egzekucyjny ma obowiązek ustalenia danych 987

niezbędnych do prowadzenia egzekucji. W wykonaniu tego obowiązku organ egzeku
cyjny ma prawo żądać od uczestników postępowania złożenia wyjaśnień oraz zasięga
nia od organów administracji publicznej i innych instytucji niezbędnych informacji
(art. 36 § 1 u.p.e.a.). Osoby, do których się zwrócono, mogą uchylić się od wykonania
tego żądania w tych przypadkach, w których przepisy Kodeksu postępowania admi
nistracyjnego przyznają prawo do odmowy zeznań lub odpowiedzi na pytanie (art. 83
§ 1 i 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 § Ic u.p.e.a.: „Na żądanie organu egzekucyjnego lub
centralnego biura łącznikowego banki są obowiązane do przekazywania informacji
dotyczących zobowiązanego lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 pkt 8 ustawy
o wzajemnej pomocy, w zakresie:
1) posiadanych rachunków bankowych lub posiadanych pełnomocnictw do dyspo
nowania rachunkami bankowymi, liczby tych rachunków lub pełnomocnictw, ob
rotów i stanów tych rachunków, z podaniem wpływów, obciążeń rachunków i ich
tytułów oraz odpowiednio ich nadawców i odbiorców;
2) posiadanych rachunków pieniężnych, rachunków papierów wartościowych lub
posiadanych pełnomocnictw do dysponowania takimi rachunkami, liczby tych ra
chunków, a także obrotów i stanów tych rachunków;
3) zawartych umów kredytowych lub umów pożyczki, z podaniem wysokości zobo
wiązań wynikających z tych kredytów lub pożyczek, celów, na jakie zostały udzie
lone, i sposobu zabezpieczenia ich spłaty, a także umów depozytowych i umów
udostępniania skrytek sejfowych;
4) nabytych za pośrednictwem banków akcji Skarbu Państwa lub obligacji Skarbu
Państwa, a także obrotu tymi papierami wartościowymi;
5) obrotu wydawanymi przez banki certyfikatami depozytowymi lub innymi papie
rami wartościowymi”.
Przepis § Ic stosuje się odpowiednio do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredy

towych oraz podmiotów prowadzących rachunki papierów wartościowych lub inne
rachunki, na których zapisane są instrumenty finansowe, a także rachunki pieniężne
(art. 36 § Id u.p.e.a.).
Na osobę, która wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi odmawia udzielenia organowi

egzekucyjnemu informacji lub wyjaśnień niezbędnych do prowadzenia egzekucji albo
udziela fałszywych informacji lub wyjaśnień, może być nałożona kara pieniężna do
wysokości 3800 zł. W razie gdy żądanie udzielenia informacji lub wyjaśnień było skie
rowane do osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej, karę pieniężną nakłada
się na pracownika odpowiedzialnego za udzielenie informacji lub wyjaśnień, a gdy
ustalenie takiego pracownika było utrudnione, karę nakłada się na odpowiedzialnego
kierownika.
E. Wengerek, Sądowe postępowanie egzekucyjne w sprawach cywilnych, Warszawa 1978, s. 40 i n.

988 Zasada zachowania pewnych względów wobec zobowiązanego10. Jej istota wyraża się
w tym, że w postępowaniu egzekucyjnym należy unikać sprawiania zobowiązanemu
niepotrzebnych dolegliwości i wyrządzania szkód. Zgodnie z art. 52 § 1 u.p.e.a. tylko
wyjątkowo można dokonywać czynności egzekucyjnych w dni wolne od pracy lub
w porze nocnej (między godz. 21.00 a 7.00). Postępowanie egzekucyjne powinno być
tak prowadzone, aby zobowiązany nie poniósł szkody z powodu niewłaściwego lub
bezzasadnego prowadzenia egzekucji. Zobowiązany może dochodzić odszkodowania
od wierzyciela lub organu egzekucyjnego, na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego,
za szkody wyrządzone wskutek niezgodnego z przepisami prawa wszczęcia lub pro
wadzenia egzekucji administracyjnej lub postępowania zabezpieczającego (art. 168a
i 168b u.p.e.a.). W zakresie egzekucji należności pieniężnych państwa członkowskiego
lub państwa trzeciego przez wierzyciela rozumie się centralne biuro łącznikowe
(art. 168b § 2 u.p.e.a.).
2. Czynności postępowania egzekucyjnego
989 A Postępowanie egzekucyjne, jak była już o tym mowa, jest zorganizowanym cią-
giem czynności organu egzekucyjnego i innych podmiotów postępowania egze
kucyjnego. Czynności postępowania egzekucyjnego nie mają jednolitego charakte
ru prawnego11.
Na podstawie kryterium skutku prawnego dla postępowania egzekucyjnego i kryte

rium skutku faktycznego co do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji admi
nistracyjnej wyróżniamy:
1) czynności procesowe, które wywierają podwójny skutek prawny, tzn. co do
wszczęcia i przebiegu postępowania egzekucyjnego oraz co do wykonania samego
obowiązku poddanego egzekucji; bez wszczęcia postępowania egzekucyjnego i wy
dania w nim postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, a w zakresie
obowiązków pieniężnych - zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego zobo
wiązanego albo protokołu zajęcia prawa majątkowego, protokołu zajęcia i odbiorze
ruchomości, protokołu zajęcia dokumentu ani nie może się toczyć postępowanie,
ani też nie mogą być zastosowane środki przymusowego wykonania obowiązku;
2) czynności wykonawcze, które przez działania faktyczne prowadzą do wykonania
obowiązku; czynności te w doktrynie prawa administracyjnego określa się mianem
czynności materialno-technicznych12.
990 Czynności procesowe. W postępowaniu egzekucyjnym czynności procesowe są po

dejmowane przez organ egzekucyjny oraz przez inne podmioty, które w nim występują.
10 M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo..., s. 404.
" E. Wengerek, Sądowe postępowanie..., s. 116 i n.
12 J. Starościak, Prawne formy i metody działania administracji [w:] System Prawa Administracyjnego,
t. III, red. T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław 1978, s. 107 i n.
1
2. Czynności postępowania egzekucyjnego 733
Czynności te możemy podzielić na czynności procesowe odnoszące się do wszczęcia

postępowania oraz na czynności procesowe dokonywane w toku (przebiegu) postę
powania oraz jego weryfikacji.
Czynności procesowe wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie postępo- 991

wania egzekucyjnego następuje na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego
przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru, z za
strzeżeniem wyjątku dotyczącego egzekucji należności pieniężnych państwa człon
kowskiego i państwa trzeciego. Do jednolitego tytułu wykonawczego oraz zagranicz
nego tytułu wykonawczego nie mają zastosowania przepisy regulujące wzór tytułu
wykonawczego (art. 26 § Ib u.p.e.a.).
W przypadku gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym postępowanie

egzekucyjne wszczyna organ egzekucyjny z urzędu - na podstawie tytułu wykonaw
czego wystawionego przez siebie, zaopatrzonego w klauzulę o skierowaniu tytułu do
egzekucji administracyjnej.
Postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania należności pieniężnych (art. 2 § 1 992

pkt 8 u.p.e.a.) państwa członkowskiego podejmuje organ egzekucyjny na wniosek
o odzyskanie należności pieniężnych pochodzący od państwa członkowskiego oraz na
podstawie jednolitego tytułu wykonawczego (art. 73 ust. 1 i art. 74 ustawy o wzajemnej
pomocy).
Wniosek o odzyskanie należności pieniężnych i jednolity tytuł wykonawczy są prze

syłane organowi egzekucyjnemu za pośrednictwem centralnego biura łącznikowego.
Nie ma obowiązku udzielenia pomocy państwu członkowskiemu, jeżeli: 993

1) wysokość należności pieniężnych lub łączna wysokość kilku należności pienięż
nych, przeliczona na euro według kursu ostatnio ogłoszonego w Dzienniku Urzę
dowym Unii Europejskiej przed dniem wysłania wniosku o udzielenie pomocy, jest
niższa niż 1500 euro;
2) od dnia upływu terminu płatności należności pieniężnych wskazanego we wniosku
do dnia wpłynięcia pierwszego wniosku o udzielenie pomocy upłynęło pięć lat
(art. 60 ust. 1 ustawy o wzajemnej pomocy).
Przedawnienie należności pieniężnych państwa członkowskiego występującego 994

z wnioskiem o udzielenie pomocy określają przepisy obowiązujące w tym państwie
(art. 63 ustawy o wzajemnej pomocy).
Postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania należności pieniężnych przekaza

nych do egzekucji administracyjnych na podstawie ratyfikowanych umów międzyna
rodowych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 § 1 pkt 9 u.p.e.a.), podej
muje się na wniosek o odzyskanie należności pieniężnych pochodzący od państwa
członkowskiego lub państwa trzeciego oraz zagranicznego tytułu wykonawczego wy

stawionego przez centralne biuro łącznikowe.
Dla przedstawienia systemu wzajemnej pomocy należy wskazać na dochodzenie na

leżności pieniężnych w trybie wystąpienia do państwa członkowskiego oraz państwa
trzeciego.
995 Organ egzekucyjny w zakresie należności pieniężnych określonych w art. 2 pkt 1-6
ustawy o wzajemnej pomocy (odpowiadający przedmiotowo art. 2 § 1 pkt 8 u.p.e.a.)
może wystąpić do państwa członkowskiego z wnioskiem o odzyskanie należności.
Dopuszczalność wystąpienia z wnioskiem jest ograniczona:
1) nie toczy się postępowanie w sprawie istnienia lub wysokości należności pienięż
nych lub w sprawie wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej należności
pieniężnych, chyba że postępowanie takie jest w toku, a przepisy odrębne umożli
wiają dochodzenie tych należności;
2) przed wystąpieniem z wnioskiem organ egzekucyjny zastosował środki egzekucyj
ne uregulowane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z wy
jątkiem przypadków, gdy:
a) egzekucja administracyjna ze znanego majątku znajdującego się na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej nie doprowadziłaby do całkowitego wyegzekwowa
nia należności pieniężnych lub nie jest znany majątek na terytorium Rzeczy
pospolitej Polskiej, z którego mogłyby być zaspokojone należności pieniężne,
a organ egzekucyjny posiada informacje o majątku znajdującym się na tery
torium państwa członkowskiego;
b) egzekucja administracyjna należności pieniężnych na terytorium Rzeczypo
spolitej Polskiej spowodowałaby nieproporcjonalne trudności (art. 40 ustawy
o wzajemnej pomocy).
996 Występując z wnioskiem o udzielenie pomocy, tak jak państwo członkowskie, organ
egzekucyjny związany jest ograniczeniem. Z wnioskiem organ egzekucyjny może wy
stąpić, jeżeli:
1) wysokość należności pieniężnych lub łączna wysokość należności pieniężnych
przeliczona na euro według kursu ostatnio ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym
UE przed dniem wysłania wniosku nie jest niższa niż 1500 euro;
2) w dniu sporządzenia pierwszego wniosku o udzielenie pomocy nie upłynęło pięć
lat, licząc od dnia upływu terminu płatności należności pieniężnych określonego
zgodnie z odrębnymi przepisami (art. 33 ust. 1 ustawy o wzajemnej pomocy).
997 Wniosek o odzyskanie należności pieniężnych oraz jednolity tytuł wykonawczy po
winien, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o wzajemnej pomocy, zawierać co najmniej:
1) nazwę i adres siedziby lub inne dane dotyczące wierzyciela lub organu egzekucyj
nego, innego organu lub urzędu:
a) odpowiedzialnego za określenie wysokości należności pieniężnych;
b) od którego można uzyskać dalsze informacje dotyczące należności pienięż
nych lub możliwości zaskarżenia obowiązku zapłaty tych należności, jeżeli jest
inny niż określony w lit. a;
2) imię i nazwisko lub nazwę podmiotu zobowiązanego oraz inne posiadane dane
niezbędne do jego identyfikacji;
3) określenie rodzaju i wysokości należności pieniężnych, wyrażonych w złotych
i w walucie państwa, do którego wniosek jest kierowany, oraz okresu, którego do
tyczy należność pieniężna;
4) oznaczenie pierwotnego tytułu wykonawczego.
Do wniosku dołącza się jednolity tytuł wykonawczy, który powinien być zgodny z tre 998
ścią pierwotnego tytułu wykonawczego, oraz odpis pierwotnego tytułu wykonawczego
(art. 41 ust. 2 ustawy o wzajemnej pomocy).
Wniosek i jednolity tytuł wykonawczy jest przesyłany za pośrednictwem centralnego

biura łącznikowego, które uzupełnia wniosek o nazwę oraz adres siedziby lub inne
informacje dotyczące centralnego biura łącznikowego oraz przelicza wysokość należ
ności pieniężnych na walutę państwa członkowskiego, według kursu ostatnio ogło
szonego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej przed dniem wysłania wniosku.
Organ egzekucyjny w zakresie należności pieniężnych przekazanych do egzekucji ad 999

ministracyjnych na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, których
stroną jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 pkt 7 ustawy o wzajemnej pomocy, odpowia
dający art. 2 § 1 pkt 9 u.p.e.a.), może wystąpić do państwa członkowskiego lub państwa
trzeciego z wnioskiem o odzyskanie należności pieniężnej, do którego dołącza zaktua
lizowany tytuł wykonawczy (zgodny z treścią pierwotnego tytułu wykonawczego) i od
pis pierwotnego tytułu wykonawczego. Wniosek przesyłany jest za pośrednictwem
centralnego biura łącznikowego, który uzupełnia wniosek o nazwę i adres siedziby lub
inne informacje dotyczące centralnego biura łącznikowego oraz przelicza wysokość
należności pieniężnych na walutę państwa członkowskiego, według kursu ostatnio
ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej przed dniem wysłania wnio
sku albo państwa trzeciego, według średniego kursu złotego, w stosunku do waluty
państwa, do którego kierowany jest wniosek, z ostatniego dnia roboczego poprzedza
jącego dzień wysłania wniosku, ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski.
Ustawa przyjmuje regułę ograniczonego formalizmu, gdy chodzi o wniosek 1000

O wierzyciela w sprawie wszczęcia postępowania, ponieważ nie wprowadza szcze
gólnych wymagań formalnych dotyczących elementów tego wniosku. W art. 28 u.p.e.a.
stanowi się jedynie, że: „We wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej wierzyciel
może wskazać środek egzekucyjny. Wierzyciel powinien wskazać środek egzekucyjny,

gdy wniosek dotyczy egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym”.
Stosowanie reguły ograniczonego formalizmu co do wniosku o wszczęcie postępowa

nia, mimo że chodzi przecież o żądanie zastosowania środków przymusu, jest konse
kwencją przyjęcia w art. 26 § 1 u.p.e.a. rozwiązania uznającego złożenie wniosku tylko
za jedną z przesłanek wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Prawna skuteczność tego
wniosku jest uzależniona od spełnienia drugiej przesłanki, tj. od istnienia podstawy
prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, którą stanowi wystawiony przez
wierzyciela tytuł wykonawczy.
Złożenie wniosku i tytułu wykonawczego daje zatem dopiero podstawę do

Owszczęcia postępowania przez organ egzekucyjny. Tytuł wykonawczy musi
spełniać wymagania określone w art. 27 u.p.e.a. z zastrzeżeniem wyjątków (art. 26 § Ib
u.p.e.a.). Z natury rzeczy - z uwagi na treść elementów tytułu wykonawczego - te same
treści byłyby powtórzone we wniosku o wszczęcie postępowania, ponieważ wniosek
o wszczęcie postępowania i tytuł wykonawczy tworzą jedną czynność procesową wie
rzyciela i dlatego stawianie wymagań formalnych wnioskowi byłoby zbędne. Do wnio
sku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego stosuje się odpowiednio art. 63 k.p.a.
Wniosek powinien zawierać wskazanie wierzyciela, formułować żądanie, zawierać
podpis oraz czynić zadość wymaganiom określonym w art. 28 u.p.e.a. W zakresie po
mocy przy dochodzeniu należności pieniężnych państwa członkowskiego lub państwa
trzeciego centralne biuro łącznikowe weryfikuje i przekazuje wnioski do organu egze
kucyjnego.
Wniosek i tytuł wykonawczy mogą być przekazywane przy wykorzystaniu systemu

teleinformatycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej. W przy
padku tytułu wykonawczego otrzymanego przez organ egzekucyjny przy wykorzysta
niu systemu teleinformatycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej
sporządza się jego wydruk (art. 26 § ld u.p.e.a.). Na wydruku umieszcza się potwier
dzenie zgodności danych zawartych w wydruku tytułu wykonawczego z treścią tytułu
wykonawczego otrzymanego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego albo
z użyciem środków komunikacji elektronicznej ze wskazaniem daty dokonania wy
druku oraz imienia, nazwiska, stanowiska służbowego i podpisem osoby dokonującej
potwierdzenia, działającej z upoważnienia organu egzekucyjnego.
1001 Wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ustawa z 4.07.2019 r. o zmianie ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw wpro
wadza wyróżnienie postępowania egzekucyjnego i wszczęcia egzekucji administracyj
nej. Rozróżnienie to może wywoływać wątpliwości przez wyłączenie przy wszczęciu
czynności wobec zobowiązanego, a powiązanie jego sytuacji już z aspektem material
nym egzekucji administracyjnej. Takie rozgraniczenie oznacza, że w stadium wszczęcia
zobowiązany nie uczestniczy, a jego prawa otwierają się od chwili wszczęcia egzekucji
administracyjnej. Uzasadnieniem takiego rozwiązania jest wprowadzenie regulacji

nieprzystąpienia do egzekucji i przyznania obrony w takim zakresie wyłącznie wierzy
cielowi. Według art. 26 § 3a u.p.e.a.: „Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastę
puje z chwilą:
1) doręczenia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej i tytułu wykonawczego
organowi egzekucyjnemu, jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzeku
cyjnym;
2) nadania tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji
administracyjnej, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym;
3) wystawienia tytułu wykonawczego w przypadku przekształcenia się zajęcia zabez
pieczającego w zajęcie egzekucyjne”.
Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje w dniu:

1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli organ egzekucyj
ny otrzymał tytuł wykonawczy przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego
albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej, doręczenie wydruku tytułu
wykonawczego uznaje się za doręczenie odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli zo
bowiązany ma miejsce zamieszkania lub siedzibę na terytorium państwa człon
kowskiego, zamiast odpisu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny może dorę
czyć odpis tytułu wykonawczego w postaci elektronicznej kopii dokumentów;
2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytel
ności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed dorę
czeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.
Organ egzekucyjny po otrzymaniu od wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania 1002

egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym oraz doręczeniu odpisu tytułu wyko
nawczego zobowiązanemu, doręczeniu dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomie
nia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego podejmuje czynności
wstępne. Przedmiotem czynności wstępnych jest zbadanie przez organ egzekucyjny
następujących spraw.
1. Czy jest on właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie

wykonania danego obowiązku? Jeżeli wynik tej czynności jest negatywny, organ po
stępuje dalej z uwzględnieniem tego, czy droga egzekucji administracyjnej wykonania
danego obowiązku jest dopuszczalna. W przypadku gdy droga administracyjna jest
dopuszczalna, organ egzekucyjny postąpi zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., a zatem gdy nie
jest właściwy do prowadzenia postępowania w danej sprawie, przekaże niezwłocznie
wniosek wraz z tytułem wykonawczym do organu właściwego. W sytuacji zaś gdy droga
egzekucji administracyjnej jest niedopuszczalna, postąpi tak samo jak w innych przy
padkach stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji (zob. pkt 3).
2. Czy wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego i tytuł wykonawczy speł

niają wymagania formalne stawiane przez przepisy prawne? Jeżeli te wymagania nie
są spełnione, to organ egzekucyjny wezwie wierzyciela do usunięcia braków w terminie

nie krótszym niż siedem dni, pouczając go, że w przypadku nieusunięcia braków zwróci
tytuł wykonawczy. Nie dotyczy to jednolitego tytułu wykonawczego otrzymanego od
państwa obcego, który nie podlega zatwierdzeniu, uzupełnieniu ani zastąpieniu.
3. Czy egzekucja administracyjna jest dopuszczalna? Dopuszczalność egzekucji jest

wyznaczona przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Zbadanie przesłanek
podmiotowych daje odpowiedź na pytanie, czy przepisy prawa dopuszczają prowa
dzenie egzekucji administracyjnej wobec określonej osoby. Ograniczenie podmiotowe
wprowadza art. 14 u.p.e.a., wyłączając osoby korzystające z przywilejów lub z immu
nitetów dyplomatycznych, które nie podlegają orzecznictwu polskich organów admi
nistracji publicznej. Niedopuszczalność egzekucji ze względów przedmiotowych bę
dzie miała miejsce wtedy, gdy dany obowiązek jest wykonywany w trybie egzekucji
sądowej, gdy obowiązek wynika z decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, gdy jego
podstawą jest decyzja nieostateczna niepodlegająca natychmiastowemu wykonaniu.
1003 Nieprzystąpienie do egzekucji. W art. 29 § 2 u.p.e.a.13 została uregulowana instytucja

nieprzystąpienia do egzekucji, a zatem nie przejścia do stadium egzekucji administra
cyjnej po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny niebędący wie
rzycielem nieprzystępuje do egzekucji administracyjnej jeżeli:
1) obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji;
2) organ egzekucyjny uprawdopodobni, że egzekucja administracyjna będzie bez
skuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których
jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty
egzekucyjne;
3) tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2.
Na wniosek wierzyciela niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym, złożony

w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o przyczynach nieprzystąpienia
do egzekucji, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o nieprzystąpieniu do egzekucji
lub przystępuje do egzekucji. Na postanowienie o nieprzystąpieniu do egzekucji wie
rzycielowi przysługuje zażalenie (art. 29 § 2a u.p.e.a.).
Do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie jednolitego tytułu wy

konawczego wystawionego przez państwo członkowskie i zagranicznego tytułu wyko
nawczego nie stosuje się art. 29 u.p.e.a.
Organ egzekucyjny ani w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani w prze

biegu postępowania nie może badać zasadności i wymagalności obowiązku objętego
tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.).
13 Artykuł 29 § 2 u.p.e.a. w brzmieniu nadany ustawą z 4.07.2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu

Czynności procesowe przebiegu postępowania egzekucyjnego i jego weryfikacji. Po 1004

przeprowadzeniu czynności wstępnych postępowanie egzekucyjne wchodzi w drugie
jego stadium, które można określić mianem postępowania egzekucyjnego rozpo
znawczego. Przedmiotem tego swoistego postępowania rozpoznawczego będzie, ina
czej niż w przypadku postępowania orzekającego, autorytatywna konkretyzacja w try
bie procesowym uprawnień i obowiązków, określenie sposobu przymusowego dopro
wadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Temu ce
lowi będzie podporządkowane postępowanie rozpoznawcze i wobec tego organ
egzekucyjny musi podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej
zobowiązanego, w tym też celu ma on prawo żądać od podmiotów postępowania
(wierzyciela, zobowiązanego) złożenia wyjaśnień, może zasięgać od organów admini
stracji publicznej informacji niezbędnych do prowadzenia postępowania egzekucyj
nego. Odmowa wykonania tego żądania może nastąpić tylko w przypadkach, w jakich
Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza odmowę zeznań w charakterze
świadka albo odmowę odpowiedzi na zadane pytania. W razie nieuzasadnionej od
mowy wykonania żądania organu egzekucyjnego na osobę odpowiedzialną organ
egzekucyjny może nałożyć karę pieniężną do wysokości 3800 zł (art. 168d u.p.e.a.).
Przy czynnościach związanych z realizacją jednolitego tytułu wykonawczego wysta 1005

wionego przez państwo członkowskie może być obecny urzędnik państwa członkow
skiego. W szczególności może:
1) być obecny przy przesłuchaniu zobowiązanego i innych uczestników postępowania
egzekucyjnego, w szczególności świadków i biegłych;
2) przeglądać i analizować akta sprawy, z wyjątkiem akt zawierających informacje
niejawne, a także innych akt, które organ egzekucyjny wyłączy ze względu na ważny
interes państwa;
3) być obecny przy dokonywaniu czynności egzekucyjnych i zabezpieczających
(art. 61 ustawy o wzajemnej pomocy).
Przed przystąpieniem do udziału urzędnik państwa członkowskiego przedstawia pi

semne upoważnienie wystawione przez właściwy organ tego państwa, określające
w szczególności imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe tego urzędnika (art. 61 ust. 2
ustawy o wzajemnej pomocy).
Jeżeli organ egzekucyjny prowadzący egzekucję należności pieniężnych na wniosek 1006

państwa członkowskiego lub państwa trzeciego ustali, że dochodzenie tych należności
stwarza szczególne problemy, powoduje powstanie znacząco wysokich wydatków lub
wiąże się ze zwalczaniem zorganizowanej grupy albo związku mających na celu po
pełnienie przestępstwa, może wystąpić do centralnego biura łącznikowego o uzgod
nienie z tymi państwami zakresu oraz sposobu pokrycia wydatków egzekucyjnych po
wstałych lub mogących powstać w ramach udzielonej pomocy. Do momentu uzgod
nienia organ egzekucyjny może nie podejmować czynności egzekucyjnych (art. 29a
u.p.e.a.).
Na podstawie dokonanych ustaleń organ ten wydaje postanowienie o zastoso

O waniu określonego środka egzekucyjnego, a przy egzekucji obowiązków pie
niężnych - zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego albo protokół zajęcia (art. 67
§ 1 u.p.e.a.)14. Kierując się poczynionymi ustaleniami oraz zasadami celowości i sto
sowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, organ egze
kucyjny może zastosować inny środek egzekucyjny niż wskazany przez wierzyciela we
wniosku o wszczęcie postępowania. O zmianie środka egzekucyjnego organ egzeku
cyjny zawiadamia wierzyciela wtedy, gdy egzekucja dotyczy obowiązku o charakterze
niepieniężnym (art. 30 u.p.e.a.).
Czynności procesowe organu egzekucyjnego w tym stadium postępowania możemy

zatem podzielić na:
1) czynności dowodowe - obejmujące czynności procesowe związane z ustaleniem
sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego oraz czynności dowodowe podej
mowane w razie zaskarżenia przez podmioty postępowania czynności organu
egzekucyjnego lub egzekutora;
2) czynności orzecznicze - obejmujące podejmowanie postanowień w toku postę
powania (np. postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, o zawieszeniu
postępowania, o umorzeniu postępowania, postanowienia wydawane na skutek
rozpatrzenia środków zaskarżenia).
W stadium przebiegu postępowania egzekucyjnego czynności procesowe podejmują

też inne podmioty postępowania. Podmioty te mogą podejmować czynności proceso
we mające znaczenie dla przebiegu postępowania, np. wierzyciel może żądać zawie
szenia postępowania albo zobowiązany może przedłożyć dowody stwierdzające wy
konanie obowiązku. Podmioty te mogą podejmować czynności procesowe, korzystając
ze środków zaskarżenia czynności procesowych lub czynności wykonawczych organu
egzekucyjnego lub też egzekutora.
1007 /X Czynności wykonawcze. Do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji ad-

ministracyjnej prowadzą czynności wykonawcze. Przystępując do czynności wy
konawczych, organ egzekucyjny lub egzekutor doręcza zobowiązanemu, gdy przed
miotem postępowania egzekucyjnego jest obowiązek niepieniężny, postanowienie
o zastosowaniu środka egzekucyjnego, a gdy przedmiotem tego postępowania jest
obowiązek pieniężny - zawiadomienie o zajęciu jego wynagrodzenia za pracę, świad
czeń z zaopatrzenia emerytalnego (ubezpieczenia społecznego), o zajęciu rachunku
bankowego, wierzytelności lub innych praw majątkowych lub też odpis protokołu za
jęcia ruchomości, gdy zastosowano egzekucję z ruchomości, a gdy zastosowana jest
egzekucja z nieruchomości, zobowiązanemu doręcza się wezwanie do zapłaty egzek
wowanej należności pieniężnej. Doręczając postanowienie o zastosowaniu środka
egzekucyjnego obowiązków niepieniężnych, poucza się zobowiązanego o prawie zło-
14 Rozporządzenie Ministra Finansów z 12.09.2018 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych

w egzekucji należności pieniężnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.).
3. Zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego 741
żenią zażalenia na to postanowienie. Takiego prawa nie ma zobowiązany w przypadku

egzekucji obowiązków pieniężnych.
Czynności wykonawcze prowadzi organ egzekucyjny lub egzekutor (poborca skarbo

wy). W razie konieczności organ egzekucyjny może zarządzić otwarcie lokali i innych
pomieszczeń, przeszukać je (art. 47 § 1 u.p.e.a.), a komisja powołana przez organ
egzekucyjny może dokonać przeszukania rzeczy, środków transportowych, lokali
i innych pomieszczeń oraz schowków (art. 47 § 2 u.p.e.a.). Egzekutor może przeszukać
odzież zobowiązanego, teczki, walizy i inne podobne przedmioty, które zobowiązany
ma przy sobie, jeżeli egzekucja dotyczy należności pieniężnych lub wydania rzeczy
(art. 48 u.p.e.a.). Z czynności przeszukania komisja sporządza protokół, który przeka
zuje się niezwłocznie zobowiązanemu. Egzekutor, jeżeli przepisy szczególne nie sta
nowią inaczej, z czynności egzekucyjnych sporządza protokół. Odpis protokołu dorę
cza się niezwłocznie zobowiązanemu (art. 53 u.p.e.a.).
3. Zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego
W toku postępowania egzekucyjnego mogą powstać określone przeszkody powodu 1008

jące, że dalsze prowadzenie postępowania staje się niedopuszczalne. Jeżeli przeszkody
te mają charakter przejściowy, a więc gdy istnieje możliwość ich usunięcia, następuje
zawieszenie postępowania. W przypadku gdy przeszkody mają charakter trwały, sta
nowią podstawę umorzenia postępowania.
Ustawa wyróżnia również instytucję wstrzymania czynności egzekucyjnych oraz

wstrzymania postępowania egzekucyjnego, a ponadto instytucję odstąpienia od czyn
ności egzekucyjnych.
Przepis art. la pkt 15 i 16 u.p.e.a. zawiera definicję:

O 1) wstrzymania czynności egzekucyjnych, przez które rozumie się wstrzyma
nie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych,
które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych;
2) wstrzymania postępowania egzekucyjnego, przez które rozumie się wstrzymanie
wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia
dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków
egzekucyjnych.
Według art. 45 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od

czynności egzekucyjnych, jeżeli zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie,
umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania
obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych albo gdy zachodzi błąd
co do osoby zobowiązanego. Organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o odstąpieniu

od czynności egzekucyjnych.
1009 Organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od egzekucji ze składnika

majątku zobowiązanego, jeżeli okazał on dowody stwierdzające częściowe wykonanie
obowiązku lub umorzenie należności pieniężnej, a wartość zajętego składnika majątku
znacznie przekracza kwotę ostatecznie dochodzonej należności i zobowiązany posiada
inne składniki majątku, z których może być prowadzona egzekucja (art. 45 § 2 u.p.e.a.).
Organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych
i na jego żądanie wydaje postanowienie w sprawie odstąpienia od czynności egzeku
cyjnych. Na postanowienie to wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem
egzekucyjnym, przysługuje zażalenie (art. 45 § 3 u.p.e.a.).
1010 Zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje z urzędu lub na wniosek. Postę

powanie egzekucyjne podlega zawieszeniu w całości lub części (art. 56 § 1 u.p.e.a.).
Zawieszenie postępowania egzekucyjnego z urzędu następuje:

O 1) w razie wstrzymania wykonania obowiązku, odroczenia terminu wykonania
obowiązku lub rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnych;
2) w przypadku śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest związany ściśle
z osobą zmarłego; zawieszenie postępowania, gdy egzekucja dotyczy obowiązku
niepieniężnego, może nastąpić na tej podstawie tylko wtedy, gdy nie zagraża to
interesowi społecznemu. Nie zawiesza się postępowania egzekucyjnego, jeżeli
w chwili śmierci zobowiązanego będącego przedsiębiorcą został ustanowiony za
rząd sukcesyjny. Postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko przedsiębior
stwu w spadku ulega zawieszeniu w całości:
a) jeżeli nie został ustanowiony zarządca sukcesyjny przedsiębiorstwem osoby
fizycznej, w przypadku śmierci zobowiązanego, w terminie dwóch miesięcy
od chwili jego śmierci;
b) w razie uchylenia postanowienia o nadaniu tytułowi wykonawczemu klauzuli
o skierowaniu egzekucji przeciwko przedsiębiorstwu w spadku;
c) wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego;
3) gdy zobowiązany utracił zdolność do czynności prawnych i brak jest jego przed
stawiciela ustawowego; również w tym przypadku zawieszenie postępowania, gdy
przedmiotem egzekucji jest obowiązek niepieniężny, może nastąpić, jeżeli nie za
graża interesowi społecznemu;
4) w innych przypadkach przewidzianych prawem; stosujemy tu odpowiednio, zgod
nie z art. 18 u.p.e.a., art. 97 § 1 k.p.a„ np. w razie śmierci lub utraty zdolności do
czynności prawnych przez przedstawiciela ustawowego osoby zobowiązanej.
Przepisy szczególne mogą ponadto wskazywać inne okoliczności prawne, będące pod
stawą zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Przykładem innych podstaw do za
wieszenia postępowania egzekucyjnego jest regulacja w art. 159 ust. 2 ustawy
3. Zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego 743
z 29.08.1997 r. - Prawo bankowe15, wedle której w okresie zawieszenia działalności

banku w stosunku do banku nie może zostać wszczęte postępowanie egzekucyjne,
a wszczęte wcześniej ulega zawieszeniu. Takim przykładem jest zawieszenie postępo
wania egzekucyjnego uregulowane w art. 146 ust. 1 ustawy z 28.02.2003 r. - Prawo
upadłościowe16, który stanowi: „Postępowanie egzekucyjne skierowane do majątku
wchodzącego w skład masy upadłości, wszczęte przed dniem ogłoszenia upadłości,
ulega zawieszeniu z mocy prawa z dniem ogłoszenia upadłości. Postępowanie to uma
rza się z mocy prawa po uprawomocnieniu się postanowienia o ogłoszeniu upadłości.
Zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie stoi na przeszkodzie przysądzeniu włas
ności nieruchomości, jeżeli przybicia prawomocnie udzielono przed ogłoszeniem
upadłości, a nabywca egzekucyjny wpłaci w terminie cenę nabycia”.
Zawieszenie postępowania może nastąpić na żądanie (wniosek) wierzyciela. 1011

O Ustawa nie podaj e podstaw prawnych zgłoszenia przez wierzyciela tego żądania.
W związku z zasadą obowiązku prowadzenia egzekucji (art. 6 § 1 u.p.e.a.) wierzyciel
nie ma swobody zgłaszania żądania zawieszenia postępowania. Podstawą tego żądania
muszą być uzasadnione okoliczności prawne, rodzące konieczność wstrzymania toku
czynności postępowania egzekucyjnego. Może więc to mieć miejsce np. wtedy, gdy
zostało podjęte postępowanie weryfikacyjne co do decyzji administracyjnej.
Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania. Na 1012

postanowienie o zawieszeniu lub o odmowie zawieszenia postępowania służy zażalenie.
Czynności egzekucyjne dokonane w postępowaniu pozostają w mocy. W razie jednak
gdy jest to uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego, a interes wierzyciela nie
stoi temu na przeszkodzie oraz osoby trzecie na skutek tych czynności nie nabyły praw,
organ egzekucyjny może uchylić już dokonane czynności egzekucyjne.
Po ustaniu przyczyn zawieszenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny jest

obowiązany podjąć zawieszone postępowanie.
Zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje w razie korzystania przez zobo 1013

wiązanego ze środków obrony. Zgodnie z art. 32a § 1 u.p.e.a.: „Jeżeli zostało wszczęte
postępowanie w sprawie istnienia lub wysokości dochodzonej należności pieniężnej,
wierzyciel zawiadamia o tym organ egzekucyjny, wskazując, w jakim zakresie egzek
wowana należność pieniężna nie została zaskarżona”. Zawiadomienie, o którym mowa
w § 1, powoduje zawieszenie postępowania egzekucyjnego w części dotyczącej przed
miotu sporu do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, jeśli wierzyciel nie wy
stąpi z uzasadnionym wnioskiem o dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego
lub podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego (art. 32a § 2 u.p.e.a.). Zawie
szenie nie jest jednak dopuszczalne, jeżeli postępowanie egzekucyjne wszczęto na pod-
15 Dz.U. z 2018 r. poz. 2187 ze zm.

16 Dz.U. z 2018 r. poz. 498 ze zm.
stawie tytułu wykonawczego wystawionego na podstawie decyzji nieostatecznej, której

nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 32a § 4 u.p.e.a.).
Zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje w przypadku wszczęcia procedury

wzajemnego porozumienia, a wynik tej procedury może mieć wpływ na egzekwowany
obowiązek będący przedmiotem wniosku państwa członkowskiego lub państwa trze
ciego o odzyskanie należności pieniężnych, o których stanowi art. 2 § 1 pkt 8 i 9 u.p.e.a.,
do czasu jej zakończenia, chyba że zachodzi potrzeba natychmiastowego wyegzekwo
wania tych należności w związku z oszustwem lub niewypłacalnością (art. 32c § 1
u.p.e.a.).
Zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje z mocy prawa w razie zgłoszenia

przez zobowiązanego zarzutów na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a.
Zawieszenie postępowania egzekucyjnego reguluje ustawa o wzajemnej pomo

Odniem
z
cy. Zgodnie z art. 79 ust. 1: „Postępowanie egzekucyjne podlega zawieszeniu
otrzymania przez centralne biuro łącznikowe od państwa członkowskiego
informacji o sporze, chyba że państwo członkowskie wystąpi z wnioskiem o dalsze
odzyskanie tych należności”.
1014 Umorzenie postępowania egzekucyjnego. Jak stwierdza się w literaturze, „umorzenie

postępowania egzekucyjnego oznacza jego zakończenie bez osiągnięcia właściwego
celu z woli wierzyciela lub na skutek trwałych przyczyn, powodujących niedopusz
czalność, bezprzedmiotowość lub niecelowość prowadzenia egzekucji”17. Umorzenie
postępowania egzekucyjnego następuje z urzędu, na wniosek wierzyciela lub zobo
wiązanego.
Umorzenie postępowania następuje w przypadkach wyliczonych w art. 59 § 1

O u.p.e.a. i zachodzi:
1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;
2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego po
wodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;
3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku
wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo
bezpośrednio z przepisu prawa;
4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być
prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;
5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;
6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą
zmarłego;
17 W. Berutowicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1974, s. 406-407.

4. Czynności postępowania egzekucyjnego uproszczonego 745
7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedo

puszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowią
zek taki ciążył na wierzycielu;
8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało
podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;
9) na żądanie wierzyciela;
10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.
Postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku, gdy dalsza egzekucja 1015
administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu
zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych prze
wyższających koszty egzekucyjne (art. 59 § 2 u.p.e.a.)18.
W zakresie należności pieniężnych postępowanie egzekucyjne prowadzone na wniosek

państwa członkowskiego oraz państwa trzeciego umarza się w przypadkach określo
nych w art. 59 § 1 pkt 4, 6, 7, 9 i 10 oraz w art. 59 § 2.
Postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wniosku państwa członkow

skiego oraz państwa trzeciego organ egzekucyjny umarza w przypadku wycofania
wniosku o odzyskanie należności pieniężnych z dniem otrzymania takiego wniosku
przez centralne biuro łącznikowe (art. 81 ust. 1 ustawy o wzajemnej pomocy).
Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egze- 1016

kucyjnego, chyba że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie
art. 34 § 4 u.p.e.a. Postanowienie wydaje się na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela
albo z urzędu.
Na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązanemu

oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym przysługuje za
żalenie.
Umorzenie postępowania powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych

wtedy, gdy podstawą umorzenia były przyczyny wyliczone w art. 59 § 1 pkt 1-8 i 10
u.p.e.a. W mocy pozostają jednak prawa osób trzecich nabyte na skutek tych czynności.
4. Czynności postępowania egzekucyjnego uproszczonego
Jak już była o tym mowa, postępowanie egzekucyjne jest zorganizowanym ciągiem 1017
czynności egzekucyjnych, a ich kolejność oraz wymagania formalne stawiane tym
18 Artykuł 59 § 2 u.p.e.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 4.07.2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw.
czynnościom określa ustawa. W przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności

ustawa dopuszcza możliwość zaniechania określonych czynności egzekucyjnych.
Takie okrojone postępowanie egzekucyjne można nazwać uproszczonym.
Postępowanie egzekucyjne uproszczone jest dopuszczalne w sytuacjach szcze

O gólnych, gdy zwłoka może wystawić na szwank dobra poddane wzmocnionej
ochronie. Określa się te przypadki jako wymagające stosowania instytucji przymusu
natychmiastowego lub przymusu policyjnego19.
Postępowanie egzekucyjne uproszczone jest dopuszczalne w następujących przypad

kach:
1. Jeżeli zwłoka w wykonaniu obowiązku groziłaby niebezpieczeństwem dla życia lub
zdrowia ludzkiego albo ciężkimi szkodami dla gospodarstwa narodowego lub jeżeli
wymaga tego szczególny interes społeczny (art. 117 u.p.e.a.). W razie wystąpienia
jednej z tych okoliczności organy egzekucyjne określone w art. 20 § 2 u.p.e.a.,
w granicach swojej właściwości do nakładania obowiązków o charakterze niepie
niężnym, mogą stosować środki egzekucyjne wskazane w art. la pkt 12 lit. b u.p.e.a.,
a mianowicie wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej oraz przymus
bezpośredni w celu wyegzekwowania wydanych bezpośrednio ustnych poleceń,
bez potrzeby wystawiania tytułu wykonawczego i doręczania zobowiązanemu po
stanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego.
2. W razie gdy zwłoka w wykonaniu obowiązku może zagrozić zdrowiu lub życiu
ludzkiemu albo spowodować niemożność lub znaczne utrudnienie w dochodzeniu
wykonania przez zobowiązanego obowiązku oraz w innych przypadkach określo
nych w odrębnych przepisach, organ egzekucyjny może niezwłocznie zastosować
przymus bezpośredni do wykonania obowiązku wynikającego z przepisu prawa,
po ustnym wezwaniu, bez uprzedniego upomnienia zobowiązanego oraz bez do
ręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego i postanowienia wzywającego do wyko
nania obowiązku (art. 150 § 3 u.p.e.a.). Ten tryb stosowania przymusu bezpośred
niego może być wykorzystany również przez organy celne przy sprawowaniu kon
troli celnej (art. 150 § 4 u.p.e.a.).
5. Zbieg egzekucji
1018 XX Zbieg egzekucji administracyjnej i egzekucji sądowej. Na ten temat w rozdziale

XXXI pkt 2: Stosunek administracyjnego postępowania egzekucyjnego do sądo
wego postępowania egzekucyjnego.
19 Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968, s. 178 i n.; zob. też
R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz, Warszawa 1995, s. 194 i n.
5. Zbieg egzekucji 747
Zbieg egzekucji administracyjnej. Odstąpienie od reguły scalenia właściwości rze 1019

czowej do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych w urzędach skarbowych,
a przyznanie w tym zakresie właściwości innym organom powoduje, że może wystąpić
sytuacja prowadzenia wobec tej rzeczy albo prawa majątkowego kilku egzekucji przez
administracyjne organy egzekucyjne właściwe zgodnie z art. 19 u.p.e.a. Zgodnie z art. 63
§ 1 u.p.e.a.: „W przypadku zbiegu egzekucji administracyjnych do tej samej rzeczy albo
prawa majątkowego, prowadzonych przez organy egzekucyjne, przepisy art. 62-62c,
art. 62d § 1 i 3, art. 62e oraz art. 62f stosuje się odpowiednio”. Obowiązuje reguła
pierwszeństwa łącznego prowadzenia egzekucji. W razie zbiegu egzekucji administra
cyjnych prowadzonych przez dwa administracyjne organy egzekucyjne do tej samej
rzeczy albo prawa majątkowego, łączne prowadzenie egzekucji należy do tego admi
nistracyjnego organu egzekucyjnego, który jako pierwszy dokonał zajęcia, a w razie
niemożności ustalenia tego pierwszeństwa organ, który dokonał zajęcia na poczet na
leżności w wyższej kwocie. Organ egzekucyjny przekazuje organowi, który przejął
łączne prowadzenie egzekucji, odpis tytułu wykonawczego, zawiadamia zobowiąza
nego i wierzyciela o przekazaniu egzekucji. Organ egzekucyjny, który przejął łączne
prowadzenie egzekucji, zawiadamia organ egzekucyjny właściwy, na jego żądanie,
o przebiegu egzekucji. W przypadku kolejnych zbiegów egzekucji do tej rzeczy albo
prawa majątkowego, egzekucję prowadzi administracyjny organ egzekucyjny, który
prowadzi łącznie egzekucję w wyniku pierwszego zbiegu. Administracyjny organ egze
kucyjny prowadzący łącznie egzekucję kończy, w formie postanowienia, egzekucję
z rzeczy albo prawa majątkowego przejętą do łącznego prowadzenia, jeżeli jej dalsze
prowadzenie nie jest możliwe, niecelowe lub jeżeli jest oczywiste, że nie uzyska się
kwoty wyższej od kosztów tej egzekucji. W postanowieniu uchyla również czynności
egzekucyjne podjęte w ramach tej egzekucji. Postanowienie doręcza się zobowiązane
mu, wierzycielowi i administracyjnemu organowi egzekucyjnemu, od którego przejęto
egzekucję. Na postanowienie to przysługuje zobowiązanemu, wierzycielowi niebędą-
cymi organem egzekucyjnym, zażalenie. Zbieg egzekucji nie wstrzymuje czynności
egzekucyjnych.
Spór o właściwość między organami egzekucyjnymi rozstrzyga, na wniosek organu

egzekucyjnego pozostającego w sporze, dyrektor izby administracji skarbowej właści
wy ze względu na siedzibę organu egzekucyjnego, który pierwszy dokonał zajęcia,
a w razie niemożności ustalenia tego pierwszeństwa - dyrektor izby administracji
skarbowej właściwy ze względu na siedzibę organu egzekucyjnego, który dokonał za
jęcia na poczet należności w wyższej kwocie (art. 63 § 2 u.p.e.a.).
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie uregulowała zbiegu

O egzekucji w przypadku obowiązków o charakterze niepieniężnym. Nadal zatem
jest w tym zakresie luka w prawie20.
20 Z. Leoński, Administracyjne postępowanie egzekucyjne. Problemy węzłowe, Poznań 2003, s. 101.

6. Koszty egzekucyjne
1020 Koszty egzekucyjne stanowią: opłata manipulacyjna, opłata egzekucyjna, opłata

za czynności egzekucyjne(art. 64 u.p.e.a.)21.
Opłata manipulacyjna jest pobierana za wszczęcie postępowania egzekucyjnego do

tyczącego należności pieniężnej. Opłata manipulacyjna wynosi 40 zł, a w przypadku
wszczęcia egzekucji administracyjnej opłata podlega podwyższeniu i wynosi 100 zł.
Obowiązek zapłaty opłaty manipulacyjnej, z zastrzeżeniem wyjątków, powstaje z chwi
lą wszczęcia postępowania egzekucyjnego, oddzielnie od każdego tytułu wykonawcze
go-
Opłata egzekucyjna jest pobierana w egzekucji należności pieniężnej w wysokości 10%

wyegzekwowanych środków pieniężnych pomniejszonych o koszty egzekucyjne, o któ
rych mowa w art. 115 § 1 pkt 1-lc u.p.e.a. (regulujących kolejność zaspokojenia na
leżności). Maksymalna wysokość opłaty egzekucyjnej wynosi 10% wyegzekwowanych:
należności pieniężnych, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie naliczonych na
dzień wystawienia tytułu wykonawczego i kosztów upomnienia, nie więcej niż 40 000 zł.
W razie zapłaty należności, o których wyżej mowa, po wszczęciu egzekucji admini
stracyjnej, organ egzekucyjny pobiera opłatę egzekucyjną w wysokości 5% uzyskanych
w ten sposób środków pieniężnych pomniejszoną o koszty egzekucyjne, wyliczone
w art. 115 § 1 pkt 1-lc u.p.e.a. Maksymalna wysokość opłaty egzekucyjnej wynosi 5%
uzyskanej w ten sposób: należności pieniężnych, odsetek z tytułu niezapłacenia jej
w terminie naliczonych na dzień wystawienia tytułu wykonawczego i kosztów upom
nienia, nie więcej jednak niż 20 OOOzł.
Obowiązek zapłaty opłaty egzekucyjnej, z zastrzeżeniem wyjątków, powstaje z chwilą:

1) wyegzekwowania należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w ter
minie lub kosztów upomnienia;
2) zapłaty po wszczęciu egzekucji administracyjnej organowi egzekucyjnemu lub
wierzycielowi należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie
lub kosztów upomnienia;
3) wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego
w przypadku, gdy w okresie tego zawieszenia należność pieniężna, odsetki z tytułu
niezapłacenia jej w terminie lub koszty upomnienia zostały przekazane organowi
egzekucyjnemu przez dłużnika zajętej wierzytelności lub zapłacone przez zobo
wiązanego lub przez podmioty wymienione w art. 71d § 1 pkt 3 i 4 u.p.e.a., a mia
nowicie przez małżonka, zstępnych, wstępnych, pasierba, rodzeństwo, ojczyma
i macochę zobowiązanego lub w granicach określonych w pkt 4 przez inny podmiot.
21 Regulacja kosztów egzekucyjnych została zmieniona ustawą z 4.07.2019 r. o zmianie ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1553).
6. Koszty egzekucyjne 749
Opłata za czynności egzekucyjne:

1) organ egzekucyjny w egzekucji należności pieniężnej pobiera opłatę w wysokości
20 zł za każdą dokonaną czynność egzekucyjną:
- spisania na miejscu u zobowiązanego protokołu o stanie majątkowym zobo
wiązanego;
- spisania protokołu o udaremnieniu przez zobowiązanego prowadzenia egze
kucji.
Obowiązek zapłaty opłaty za czynności egzekucyjne powstaje z chwilą podpisania
wymienionych wyżej protokołów przez pracownika obsługującego organ egzeku
cyjny;
2) w egzekucji obowiązków niepieniężnych. Organ egzekucyjny w egzekucji obo
wiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności
w ustawowo określonej wysokości w art. 64a § 1 u.e.p.a. I tak np. za wydanie po
stanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10% kwoty nałożonej
grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł; w przypadku wielokrotnego nakładania grzy
wien opłatę pobiera się od każdego postanowienia; za wydanie postanowienia
o nałożeniu jednego z pozostałych środków egzekucyjnych - 6,80 zł; za odebranie
nieruchomości - 68 zł. Obowiązek uiszczenia opłaty powstaje po wydaniu posta
nowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego - z chwilą doręczenia postano
wienia; za czynności (np. odebranie nieruchomości) - z chwilą podpisania przez
egzekutora protokołu czynności egzekucyjnych.
Wydatki egzekucyjne. Wydatki egzekucyjne obejmują koszty faktycznie poniesione

przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego. Do
kosztów tych zalicza się opłacenie np. przejazdu i delegacji poborcy skarbowego lub
egzekutora, należności świadków, biegłych i rzeczoznawców, prowadzenia przymuso
wego zarządu zajętej nieruchomości, kosztu przesłania pism przez organ egzekucyjny,
kosztu uzyskania informacji o majątku dłużnika, kosztu opłaty sądowej należnej od
wniosku o wpis do księgi wieczystej, kosztów wykonania zastępczego, kosztów zasto
sowania przymusu bezpośredniego, kosztów udzielenia pomocy lub asysty.
Zasady ponoszenia kosztów egzekucyjnych. Koszty egzekucyjne obciążają zobowią

zanego. Od tej reguły ustanowione są wyjątki. Zgodnie z art. 64c § 3 u.e.p.a. koszty
egzekucyjne pokrywa wierzyciel, w przypadkach gdy:
1) nie mogą być wyegzekwowane od zobowiązanego;
2) spowodował niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie egzekucji admini
stracyjnej;
3) organ egzekucyjny nie przystąpił do egzekucji administracyjnej z powodu tego, że
obowiązek nie podlega egzekucji administracyjnej oraz gdy nieprzystąpienie do
egzekucji administracyjnej nastąpiło z przyczyn tej, że tytuł wykonawczy nie speł
niał wymogów określonych przepisami prawa. Nie obciążają wierzyciela koszty
egzekucyjne, jeżeli jest jednocześnie organem egzekucyjnym.
Postanowienie w sprawie kosztów. Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w spra

wie wysokości kosztów egzekucyjnych:
1) na wniosek zobowiązanego złożony w terminie 30 dni od dnia:
- wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egze
kucyjnych;
- zapłaty w całości należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w ter
minie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych (art. 64c § 9 pkt lu.e.p.a.).;
- w którym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się
ostateczne;
2) z urzędu. Organ egzekucyjny wydaje z urzędu postanowienie w sprawie wysokości
kosztów egzekucyjnych, gdy koszty te obciążają wierzyciela, który nie jest równo
cześnie organem egzekucyjnym, w terminie 30 dni od dnia wydania:
- zawiadomienia wierzyciela o nieprzystąpieniu do egzekucji, jeżeli nie zostało
wydane postanowienie o nieprzystąpieniu do egzekucji;
- postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji;
- postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego;
- postanowienia o zakończeniu egzekucji w razie zbiegu egzekucji administra
cyjnej z egzekucją sądową, w przypadkach gdy dalsze prowadzenie egzekucji
jest niemożliwe, niecelowe lub jest oczywiste, że nie uzyska się kwoty wyższej
od kosztów tej egzekucji (art. 64c § 9 pkt 2 u.e.p.a.).
Na postanowienie w sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych przysługuje zażalenie.
Umorzenie w całości lub w części kosztów egzekucyjnych. Organ egzekucyjny może

umorzyć w całości lub w części koszty egzekucyjne. Umorzenie może nastąpić na
wniosek:
- zobowiązanego, jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes zobowiązanego lub
interes publiczny;
- wierzyciela, korzystającego z egzekucji: sądowej przejętej przez organ egzekucyjny
wyniku zbiegu - jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes wierzyciela; admi
nistracyjnej, jeżeli za umorzeniem przemawia interes publiczny.
Organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części koszty egzekucyjne, jeżeli
wysokość kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym nie prze
kracza czterokrotności kosztów upomnienia.
Rozłożenie na raty kosztów egzekucyjnych. Organ egzekucyjny na wniosek zobo

wiązanego może rozłożyć na raty zapłatę kosztów egzekucyjnych, w przypadku uza
sadnionym względami społecznymi lub gospodarczymi.
Zwrot kosztów. Zwrot kosztów reguluje art. 64cd u.e.p.a., stanowiąc: „Jeżeli po wyeg
zekwowaniu lub uzyskaniu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie lub prowa
dzenie postępowania egzekucyjnego było niezgodne z prawem, w szczególności jeżeli
6. Koszty egzekucyjne 751
w chwili wyegzekwowania lub uzyskania kosztów egzekucyjnych postępowanie egze

kucyjne podlegało umorzeniu, organ egzekucyjny, który zakończył postępowanie
egzekucyjne, zwraca zobowiązanemu lub wierzycielowi wyegzekwowane lub uzyskane
koszty egzekucyjne wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od dnia ich wyegze
kwowania lub uzyskania do dnia obciążenia rachunku bankowego organu egzekucyj
nego przekazywanymi środkami pieniężnymi”.
Wierzycielowi nie zwraca się kosztów egzekucyjnych, jeżeli spowodował niezgodne

z prawem wszczęcie lub prowadzenie egzekucji administracyjnej. Zwrotu organ egze
kucyjny dokonuje na wniosek lub z urzędu. Jednocześnie ze zwrotem zawiadamia or
gan egzekucyjny o tym odpowiednio zobowiązanego lub wierzyciela. Postanowienie
o zwrocie kosztów egzekucyjnych wraz z ustawowymi odsetkami organ egzekucyjny
wydaje na wniosek, jeżeli zobowiązany lub wierzyciel kwestionuje wysokość zwróco
nych kosztów egzekucyjnych lub ustawowych odsetek. Postanowienie organ egzeku
cyjny wydaje, gdy wniosek zobowiązanego lub wierzyciela o zwrot kosztów egzeku
cyjnych wraz z ustawowymi odsetkami nie zasługuje na uwzględnienie.
Na postanowienie w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami usta

wowymi przysługuje zażalenie.
Przedawnienie obowiązku zapłaty kosztów egzekucyjnych. Regulacja instytucji prze

dawnienia obejmuje obowiązek zapłaty kosztów egzekucyjnych i obowiązek zwrotu
kosztów egzekucyjnych. Obowiązek zapłaty kosztów egzekucyjnych przedawnia się:
- z upływem 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym wygasł egzekwo
wany obowiązek;
- w przypadku gdy obowiązek zapłaty kosztów egzekucyjnych obciążających wierzy
ciela przedawnia się z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym postanowienie w spra
wie wysokości tych kosztów stało się ostateczne;
- w przypadku kosztów egzekucyjnych zwróconych zobowiązanemu, obowiązek za
płaty przez wierzyciela przedawnia się z upływem 3 lat, licząc od końca roku kalen
darzowego, w którym doręczono wierzycielowi ostateczne postanowienie w sprawie
obciążenia wierzyciela zwróconymi zobowiązanemu kosztami egzekucyjnymi wraz
z ustawowymi odsetkami.
Rozdział XXXVI
ŚRODKI ZASKARŻENIA I ŚRODKI NADZORU

W POSTĘPOWANIU EGZEKUCYJNYM
1027 Procesowe prawo egzekucyjne zawiera zarówno gwarancje prewencyjne, jak i gwaran
cje represyjne prawidłowego przebiegu postępowania egzekucyjnego.
Do gwarancji prewencyjnych zaliczamy całokształt instytucji procesowych skła

O dających się na przebieg postępowania od momentu stwierdzenia niewykonania
przez zobowiązanego obowiązku dobrowolnie aż do przymusowego wykonania tego
obowiązku.
Do gwarancji represyjnych zaliczamy instytucje procesowe, które stwarzają

O możliwość prawną podjęcia weryfikacji czynności egzekucyjnych oraz określone
następstwa prawne, w razie gdy czynności te były podjęte z naruszeniem procesowego
prawa egzekucyjnego. Na system gwarancji represyjnych składają się środki zaskarże
nia i środki nadzoru.
1. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym
Ustawa wprowadza rozbudowany system środków zaskarżenia służących podmiotom

postępowania egzekucyjnego. Środki zaskarżenia ze względu na organy właściwe do
ich rozpatrzenia i rozstrzygnięcia dzieli się na środki zaskarżenia służące w drodze
administracyjnej oraz w drodze sądowej1.
1028 Środki zaskarżenia służące w drodze administracyjnej. Do środków tych zali-

czarny zarzuty, zażalenie, skargi, wniosek o wyłączenie spod egzekucji prawa do
rzeczy lub innego prawa majątkowego, żądanie uchylenia lub zmiany, stwierdzenia
' Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968, s. 155 i n.;
J. Borkowski, Postępowanie administracyjne (zarys systemu), Warszawa 1976, s. 138; R. Hauser, Ochrona
obywatela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Poznań 1988, s. 62 i n.
1. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym 753
nieważności postanowienia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administra

cyjnego.
Cechą charakterystyczną środków zaskarżenia w administracyjnym postępowa

©niu egzekucyjnym jest to, że nie służą one wyłącznie na postanowienia podej
mowane w postępowaniu egzekucyjnym, ale mają na celu zarówno zaskarżenie czyn
ności postępowania egzekucyjnego w celu obrony przed egzekucją lub czynnościami
postępowania egzekucyjnego, jak i przymuszenie do podjęcia czynności postępowania
egzekucyjnego. Tym zatem różnią się od środków zaskarżenia w postępowaniu orze
kającym, w którym przedmiotem zaskarżenia są rozstrzygnięcia w formie decyzji lub
postanowienia.
Zarzut. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym wprowadza dwa rodzaje zarzutu, 1029

O a mianowicie:
1) zarzut jako środek zaskarżenia służący obronie zarówno przed egzekucją admini
stracyjną, jak i przed postępowaniem zabezpieczającym;
2) zarzut jako środek zaskarżenia oszacowania dokonanego przez poborcę skarbo
wego autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz praw własności prze
mysłowej oraz zarzut jako środek zaskarżenia opisu i oszacowania wartości nieru
chomości.
Zarzut jako środek zaskarżenia służący obronie przed egzekucją administracyjną służy
zobowiązanemu. Pouczenie o prawie do złożenia zarzutu jest zawarte w tytule wyko
nawczym. Legitymacja zobowiązanego jest zdeterminowana w ustawie przez określe
nie podstaw prawnych zarzutu.
Według art. 33 § 1 u.p.e.a.: „Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji

O administracyjnej może być:
1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie,
wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku
z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynika
jącego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
4) błąd co do zobowiązanego;
5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egze
kucyjnego;
7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa
w art. 15 § 1;
8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
754 Rozdział XXXVI. Środki zaskarżenia i środki nadzoru...
10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w za

granicznym tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 102 ustawy
o wzajemnej pomocy”.
W postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na wniosek państwa członkowskiego

w zakresie wyliczonym w art. 2 § 1 pkt 8 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługują zarzuty
określone w art. 33 § 1 pkt 6, 8 i 9. W postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na
wniosek państwa członkowskiego lub państwa trzeciego w zakresie określonym w art. 2
§ 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo zarzutu na podstawach wskaza
nych w art. 33 § 1 pkt 6, 8-10.
Zarzut jest środkiem zaskarżenia, który służy w fazie wszczęcia postępowania

O egzekucyjnego. Zobowiązany nie może posłużyć się tym środkiem w następnych
stadiach postępowania egzekucyjnego, bo w nich może bronić się już jedynie przez
przedstawienie organowi egzekucyjnemu dowodów stwierdzających np. wykonanie
obowiązku, co daje podstawę odpowiednio do odstąpienia od czynności egzekucyj
nych, do zawieszenia postępowania egzekucyjnego albo jego umorzenia.
Ustawa wprowadza wymagania formalne co do treści i terminu złożenia zarzutu.

O Jeżeli chodzi o wymagania dotyczące treści, to art. 63 k.p.a. stosujemy w związku
z art. 33 u.p.e.a. Zarzut powinien zatem odpowiadać przesłankom formalnym po
dania oraz zawierać określenie podstawy zarzutu. Termin do złożenia zarzutu wynosi
siedem dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 27
w związku z art. 32 u.p.e.a.).
Zarzut jest środkiem zaskarżenia niedewolutywnym, albowiem organem właściwym

do jego rozpoznania i rozstrzygnięcia jest organ egzekucyjny. Organ ten, rozpoznając
zarzut, jest obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Do postępowania
wyjaśniającego stosujemy art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę ogólną prawdy obiektyw
nej, oraz stosujemy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o dowodach.
W postępowaniu tym organ egzekucyjny jest obowiązany zagwarantować udział zo
bowiązanego i wierzyciela zgodnie z zasadą ogólną czynnego udziału stron (art. 10
k.p.a.). Szczególna jest sytuacja wierzyciela przy rozpoznaniu zarzutów. Zarzuty bo
wiem złożone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a., a przy obowiązkach
o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., organ
egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych
zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-5
i 7 u.p.e.a. stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Na posta
nowienie wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu nie służy skarga do sądu admi
nistracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). W przypadku zarzutu zobowiązanego wniesio
nego w zakresie egzekucji prowadzonej na wniosek państwa członkowskiego lub pań
stwa trzeciego stanowisko wierzyciela nie jest wymagane.
Jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym po
stępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwes
tionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wy
sokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarże
nia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszenia zarzutu. Na po
stanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. Postanowienie to
nie jest zaskarżalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.).
Organ egzekucyjny po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska 1030

wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu wydaje po
stanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. W razie gdy zarzuty są uzasadnione,
wydaje odpowiednio: postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo
postanowienie o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.
Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów zobowiązanemu oraz wierzycie

lowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym służy zażalenie.
Moc zarzutu. Artykuł 35 § 1 u.p.e.a. reguluje konsekwencje prawne wniesienia zarzutu, 1031
stanowiąc, że: „Zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egze
kucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie
egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszone
go zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnio
skiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego”. W okresie zawieszenia
postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny może dokonać na podstawie tytułu
wykonawczego zabezpieczenia na wniosek wierzyciela lub z urzędu (art. 35 § 2 u.p.e.a.).
Takich konsekwencji prawnych nie powoduje zgłoszenie zarzutu na podstawie art. 33
§ 1 pkt 8 u.p.e.a. - „zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego” wymaga
bowiem oceny przy uwzględnieniu zmiany zastosowanego środka egzekucyjnego, co
nie stanowi konieczności zastosowania zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu ma również znaczenie, gdy organ egzeku

cyjny wystąpił o pomoc do państwa członkowskiego o odzyskanie należności pienięż
nych, o których stanowi art. 2 § 1 pkt 8 i 9 u.p.e.a. Organ egzekucyjny informuje to
państwo o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego (art. 35 § 3 u.p.e.a.). Organ egze
kucyjny może z urzędu lub na wniosek wierzyciela wystąpić do tego państwa o podjęcie
środków zabezpieczających należności pieniężne lub z uzasadnionym wnioskiem o dal
sze odzyskiwanie tych należności (art. 35 § 4 u.p.e.a.).
Dla obrony przed egzekucją administracyjną zobowiązanego istotne znaczenie prawne

ma prawo zgłoszenia zarzutu na podstawie uregulowanej w art. 46 ustawy
z 11.10.2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych
i innych należności pieniężnych2.
Dz.U. z 2018 r. poz. 425 ze zm.

1032 Zarzut służy zobowiązanemu w przypadku wystąpienia przez organ egzekucyjny do

państwa członkowskiego z wnioskiem o odzyskanie należności pieniężnych określo
nych w art. 2 pkt 1 -6 ustawy o wzajemnej pomocy. Zarzuty zobowiązany może wnieść
w sprawie jednolitego tytułu wykonawczego stanowiącego podstawę do dochodzenia
należności pieniężnych w państwie członkowskim. Zobowiązany może wnieść zarzut
w okresie realizacji wniosku o odzyskanie należności pieniężnych przez państwo człon
kowskie do organu egzekucyjnego, który sporządził jednolity tytuł wykonawczy (art. 46
ust. 3 ustawy o wzajemnej pomocy).
Podstawy prawne wniesienia zarzutu reguluje art. 46 ust. 2 ustawy o wzajemnej

O pomocy. Podstawą zarzutu może być:
1) niezgodne z treścią pierwotnego tytułu wykonawczego, na dzień wystawienia jed
nolitego tytułu wykonawczego, określenie:
a) podmiotu,
b) rodzaju oraz wysokości należności pieniężnych,
c) okresu, którego dotyczą należności pieniężne;
2) określenie w jednolitym tytule wykonawczym należności pieniężnych, o których
mowa w art. 42 ust. 2 (jednolity tytuł wykonawczy może obejmować należności
pieniężne inne niż zawarte w pierwotnym tytule wykonawczym, jeżeli powstały od
dnia wystawienia pierwotnego tytułu wykonawczego do dnia poprzedzającego
dzień wystąpienia z wnioskiem o odzyskanie należności pieniężnych), niezgodnie
z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia właściwego organu albo bezpo
średnio z przepisu prawa.
Organ egzekucyjny niezwłocznie informuje państwo członkowskie o wszczęciu po

stępowania w sprawie zarzutów w sprawie jednolitego tytułu wykonawczego. Organ
egzekucyjny może wystąpić z wnioskiem o podjęcie środków zabezpieczających na
leżności pieniężne lub z uzasadnionym wnioskiem o dalsze odzyskiwanie tych należ
ności (art. 47 ustawy o wzajemnej pomocy).
1033 Organ egzekucyjny rozpoznaje zasadność zarzutów. Po rozpoznaniu wydaje postano

wienie:
1) o niedopuszczalności zarzutów;
2) w sprawie:
a) uznania zarzutów w całości albo w części,
b) odmowie uznania zarzutów.
Na postanowienie o niedopuszczalności zarzutów oraz na postanowienie w sprawie

zarzutów zobowiązanemu służy zażalenie. Zażalenie zobowiązany wnosi w terminie
siedmiu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Właściwy do rozpo
znania zażalenia jest organ wyższego stopnia. Zobowiązany wnosi zażalenie do organu
wyższego stopnia za pośrednictwem organu egzekucyjnego.
Zgodnie z art. 50 ustawy o wzajemnej pomocy organ egzekucyjny niezwłocznie

O po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie zarzutów w sprawie jed
nolitego tytułu wykonawczego:
1) wycofuje wniosek o odzyskanie należności pieniężnych, wskazując przyczynę wy
cofania wniosku;
2) zmienia wniosek o odzyskanie należności pieniężnych, wskazując przyczynę zmia
ny, oraz sporządza zmieniony jednolity tytuł wykonawczy;
3) występuje z wnioskiem o dalsze odzyskiwanie należności pieniężnych, chyba że
wystąpił z takim wnioskiem na podstawie art. 47 ust. 2;
4) informuje państwo członkowskie o zakończeniu postępowania w sprawie zarzutów
w sprawie jednolitego tytułu wykonawczego, w przypadku gdy wystąpił z wnio
skiem o dalsze odzyskiwanie należności pieniężnych na podstawie art. 47 ust. 2.
Zarzut na oszacowanie autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz praw 1034
własności przemysłowej. Zgodnie z art. 96h § 3 u.p.e.a. na oszacowanie dokonane
przez poborcę skarbowego zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do organu
egzekucyjnego zarzutu w terminie siedmiu dni od dnia zajęcia. W przypadku nie
uwzględnienia zarzutu zobowiązanego organ egzekucyjny zwraca się do biegłego skar
bowego o oznaczenie wartości zajętych praw.
Zarzut do opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Według art. llOu u.p.e.a. 1035
zarzuty do opisu i oszacowania wartości nieruchomości mogą być wnoszone przez
wszystkich uczestników postępowania egzekucyjnego w terminie 14 dni od dnia ukoń
czenia opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Na postanowienie organu egze
kucyjnego w sprawie opisu i oszacowania wartości nieruchomości przysługuje zażale
nie.
Zażalenie. Zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a. rozstrzygnięcie i zajęcie przez organ 1036

O egzekucyjny lub wierzyciela stanowiska w sprawach dotyczących postępowania
egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienia służy zażalenie,
jeżeli tak stanowi ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub Kodeks
postępowania administracyjnego, np. na postanowienie w sprawie zarzutów, posta
nowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego obowiązków niepieniężnych,
na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, postanowienie o umorzeniu
postępowania, a jeżeli chodzi o postanowienia z Kodeksu postępowania administra
cyjnego - np. na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia zarzu
tów (art. 59 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.).
Legitymacja do złożenia zażalenia służy zobowiązanemu, wierzycielowi wtedy, gdy

nie jest równocześnie organem egzekucyjnym, uczestnikom postępowania egzekucyj
nego, osobie trzeciej.
Organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest organ odwoławczy, do którego

wnosi się zażalenie za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie siedmiu dni
od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Jeśli odrębne przepisy nie stanowią
inaczej, zażalenia, o których mowa w art. 34 § 2 u.p.e.a., wydawane przez wierzycieli,
dla których organem wyższego stopnia jest minister (odesłanie do stosowania art. 127
§ 3 k.p.a.), mają charakter niedewolutywny, z tym że termin do wniesienia zażalenia
wynosi siedem dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 17 § la u.p.e.a.). Postano
wienia wydawane przez organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną za-
skarżalne są, zgodnie z art. 17 § Ib u.p.e.a., zażaleniem niedewolutywnym. Termin do
wniesienia zażalenia wynosi siedem dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postano
wienia.
Zażalenie jest środkiem zaskarżenia względnie suspensywnym, ponieważ wniesienie

zażalenia wprawdzie nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego, ale organ egzeku
cyjny lub organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postę
powanie egzekucyjne. Do rozpatrzenia zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy Ko
deksu postępowania administracyjnego.
1037 Skarga. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza pojęcie

skargi na określenie różnych instytucji procesowych służących zaskarżeniu w postę
powaniu egzekucyjnym. Możemy zatem wyróżnić skargi na bezczynność w postępo
waniu egzekucyjnym, skargę na czynności wykonawcze podjęte w postępowaniu egze
kucyjnym, skargę na oszacowanie ruchomości dokonane przez poborcę skarbowego,
skargę na naruszenie przepisów o przeprowadzeniu licytacji, skargę na czynności or
ganu egzekucyjnego dotyczące obwieszczenia o licytacji, skargę na czynności poborcy
skarbowego w toku licytacji.
1038 Skargi na bezczynność w postępowaniu egzekucyjnym obejmują:

1) skargę osoby trzeciej na bezczynność wierzyciela. W edług art. 6 § 1 a u.p.e.a. pod
miotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewy
konania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku
służy skarga na bezczynność wierzyciela. Postanowienie w sprawie skargi wydaje
organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażale
nie;
2) skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54 u.p.e.a.). Zobowią
zanemu, wierzycielowi, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został
naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu
wykonaniem obowiązku służy skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjne
go. Organ egzekucyjny rozpoznaje skargę w formie postanowienia. Na postano
wienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.
1039 Skarga na czynności wykonawcze (art. 54 u.p.e.a.). Zobowiązanemu przysługuje skar

ga na czynności wykonawcze organu egzekucyjnego lub egzekutora. Skargę wnosi się
w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o czynności egzekucyjnej, jeśli przepisy

ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej. Właściwy
do rozpoznania skargi jest organ egzekucyjny. W przypadku uwzględnienia skargi or
gan egzekucyjny uchyla zakwestionowaną czynność lub usuwa stwierdzone wady
czynności. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Wniesienie
skargi nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ
nadzoru może jednak, w drodze postanowienia, wstrzymać w uzasadnionych przy
padkach prowadzenie postępowania egzekucyjnego.
Innego rodzaju skargi. Skarga na oszacowanie ruchomości dokonane przez poborcę 1040
skarbowego. Zgodnie z art. 99 § 2 u.p.e.a. zobowiązanemu w terminie pięciu dni od
daty zajęcia ruchomości przysługuje prawo wniesienia do organu egzekucyjnego skargi
na oszacowanie dokonane przez poborcę skarbowego. W takim przypadku organ
egzekucyjny jest obowiązany wezwać biegłego skarbowego do oszacowania wartości
zajętej ruchomości.
Skarga na naruszenie przepisów o przeprowadzaniu licytacji. Według art. 107 § 2a 1041

u.p.e.a. zobowiązanemu, wierzycielowi, uczestnikowi licytacji służy prawo zgłoszenia
do protokołu licytacji skargi na naruszenie przepisów o przeprowadzaniu licytacji.
Skarga podlega rozpatrzeniu w terminie siedmiu dni od dnia zgłoszenia. Organem
właściwym do rozpoznania skargi i wydania postanowienia jest organ egzekucyjny. Na
postanowienie organu egzekucyjnego oddalające skargę służy zażalenie. Wniesienie
skargi wstrzymuje wydanie sprzedanej rzeczy nabywcy do czasu rozpatrzenia skargi,
co nie dotyczy rzeczy łatwo psujących się oraz rzeczy wydanych nabywcy przed wnie
sieniem zażalenia. Nabywca może zrzec się nabytej rzeczy i żądać zwrotu zapłaconej
ceny, jeżeli w terminie siedmiu dni od dnia zgłoszenia skargi nie została ona rozpa
trzona, a rzecz nie została wydana nabywcy.
Skarga na czynności dotyczące obwieszczenia o licytacji. Zgodnie z art. HOz § 1 1042

u.p.e.a. na czynności organu egzekucyjnego dotyczące obwieszczenia o licytacji przy
sługuje skarga. Skargę można wnieść w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia licytacji.
Skargę rozpoznaje i wydaje postanowienie organ egzekucyjny. Na postanowienie o od
daleniu skargi przysługuje zażalenie.
Skarga na czynności poborcy skarbowego w toku licytacji. Według art. 1111 u.p.e.a. 1043
służy skarga na czynności poborcy skarbowego w toku licytacji aż do jej zamknięcia.
Skargę zgłasza się ustnie komornikowi skarbowemu, który przyjmuje skargę do pro
tokołu i natychmiast ją rozstrzyga, chyba że nie jest to możliwe. Rozstrzygnięcie ko
mornika skarbowego ma moc postanowienia, na które przysługuje zażalenie.
Wniosek o wyłączenie spod egzekucji rzeczy lub praw majątkowych. Środkiem za- 1044
skarżenia przysługującym osobie trzeciej jest wniosek o wyłączenie spod egzekucji
rzeczy lub praw majątkowych. Jeżeli osoba trzecia rości sobie prawa do rzeczy lub prawa
majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną, to może wystąpić do

organu egzekucyjnego z wnioskiem o wyłączenie ich spod egzekucji. Osoba trzecia
może z tym żądaniem wystąpić tylko wtedy, gdy postępowanie egzekucyjne już się
toczy. Po jego zakończeniu zaś ta osoba może tylko dochodzić od zobowiązanego od
szkodowania na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 168a u.p.e.a.).
Wniosek musi spełniać określone wymagania formalne. Pod względem treści musi
odpowiadać wymaganiom stawianym podaniom (art. 63 k.p.a.) oraz zawierać wska
zanie dowodów na poparcie żądania wyłączenia rzeczy lub praw (art. 38 § 1 u.p.e.a.).
Wniosek ten powinien być złożony w terminie 14 dni od dnia uzyskania wiadomości
o czynności egzekucyjnej skierowanej do tej rzeczy lub prawa.
Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest organ egzekucyjny. Przed roz

strzygnięciem wniosku organ przeprowadza postępowanie wyjaśniające przy odpo
wiednim zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ
egzekucyjny rozpoznaje wniosek w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin
ten może być przedłużony o dalsze 14 dni, gdy zbadanie dowodów w tym terminie nie
było możliwe. Do czasu rozstrzygnięcia wniosku organ egzekucyjny nie podejmuje
dalszych czynności egzekucyjnych co do tych rzeczy lub praw, ale czynności już do
konane pozostają w mocy.
Wniosek jest rozstrzygany w formie postanowienia. Jeżeli organ wydał postanowienie

o wyłączeniu rzeczy lub praw majątkowych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczą
cym obowiązków niepieniężnych, a były one objęte środkiem egzekucyjnym wskaza
nym przez wierzyciela, to doręcza wierzycielowi postanowienie i jemu służy na nie
zażalenie. Do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia czynności egzekucyjne już dokonane
pozostają w mocy.
W razie odmowy wyłączenia rzeczy lub praw majątkowych spod egzekucji osobie trze
ciej służy na to postanowienie zażalenie.
Na ostateczne postanowienie o odmowie wyłączenia rzeczy lub prawa majątko

O wego nie służy skarga do sądu administracyjnego. Osobie, której żądanie wy
łączenia rzeczy lub prawa nie zostało uwzględnione, przysługuje natomiast prawo żą
dania zwolnienia ich od zabezpieczenia lub egzekucji w trybie przepisów Kodeksu po
stępowania cywilnego. Osoba ta kieruje równocześnie do organu egzekucyjnego odpis
pozwu o zwolnienie.
1045 Żądanie uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności postanowienia w trybie prze

pisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 18 u.p.e.a. do
postępowania egzekucyjnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego. Do weryfikacji postanowień odpowiednie zastosowanie mają prze
pisy Kodeksu regulujące weryfikację w trybach nadzwyczajnych postanowień, na które
służy zażalenie. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje dopuszczalność

weryfikacji tych postanowień w trybie wznowienia postępowania oraz stwierdzenia
nieważności decyzji. Tryby te mają zatem zastosowanie do weryfikacji postanowień
podjętych w postępowaniu egzekucyjnym.
Środki zaskarżenia służące na drodze sądowej. Do środków zaskarżenia na drodze 1046

sądowej należy zaliczyć środki służące w postępowaniu przed sądem administracyjnym
i środki na drodze postępowania przed sądem powszechnym.
W postępowaniu przed sądem administracyjnym służy skarga na postanowienia wy

dane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które na drodze admini
stracyjnej służyło zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczal
ności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko
wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Nie służy skarga
na ostateczne postanowienie o odmowie wyłączenia spod egzekucji rzeczy lub innego
prawa majątkowego. Zakres skargi do sądu administracyjnego i tryb rozpoznania re
guluje Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W postępowaniu przed sądem powszechnym służy: 1047

1) Powództwo przeciwegzekucyjne zobowiązanego. Poddanie obowiązku egzekucji
administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wyso
kości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do
rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd (art. 2 § 3 u.p.e.a.).
W sytuacji gdy ze względu na rodzaj egzekwowanej należności jest dopuszczalne
kwestionowanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze powództwa, a zo
bowiązany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu powództwa
zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania egze
kucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd (art. 35a
u.p.e.a.).
Powództwo przeciwegzekucyjne do sądu służy do merytorycznej obrony przed
egzekucją, a zatem do zwalczania jej zasadności i dopuszczalności3. Podstawy
prawne wniesienia powództwa i tryb rozpoznania przez sąd regulują przepisy Ko
deksu postępowania administracyjnego.
2) Powództwo przeciwegzekucyjne osoby trzeciej. Osoba trzecia, jeżeli organ egze
kucyjny odmownie rozpatrzył jej wniosek o wyłączenie spod egzekucji admini
stracyjnej rzeczy lub praw majątkowych, może złożyć powództwo do sądu, na pod
stawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, o zwolnienie ich spod egze
kucji. Zgodnie z art. 842 § 2 k.p.c.: „Powództwo można wnieść w ciągu dni czter
nastu od doręczenia postanowienia administracyjnego organu egzekucyjnego,
a jeżeli zainteresowany wniósł zażalenie na to postanowienie - w ciągu dni czter
nastu od dnia doręczenia postanowienia wydanego na skutek zażalenia”. Odpis
pozwu osoba trzecia powinna złożyć organowi egzekucyjnemu. Podstawy wnie-
3 E. Wengerek, Sądowe postępowanie egzekucyjne w sprawach cywilnych, Warszawa 1978, s. 137 i n.

sienią powództwa i tryb jego rozpoznania regulują przepisy prawa cywilnego ma
terialnego i procesowego.
Do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd rzeczy objęte wyłącze
niem nie mogą być sprzedane w trybie przewidzianym do sprzedaży ruchomości
w przepisach o egzekucji należności pieniężnych (art. 41 § 1 u.p.e.a.). Nie dotyczy
to rzeczy ulegających szybkiemu zepsuciu, które mogą być w tym trybie sprzedane,
a kwotę uzyskaną ze sprzedaży składa się do depozytu organu egzekucyjnego
(art. 41 § 2 u.p.e.a.). W przypadku nieuwzględnienia przez sąd żądania wyłączenia
spod egzekucji prowadzi się dalej egzekucję administracyjną do kwoty złożonej do
depozytu.
1048 W postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na wniosek o odzyskanie należności

pieniężnych państwa członkowskiego oraz państwa trzeciego znaczenie mają spory
dotyczące tych należności. Spory rozstrzygane są przez właściwe organy tego państwa
zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym państwie (art. 78 i 104 ustawy o wzajemnej
pomocy). Następstwem jest zawieszenie postępowania egzekucyjnego (art. 79 ustawy
o wzajemnej pomocy), a w przypadku gdy w wyniku rozstrzygnięcia sporu wniosek
o odzyskanie należności pieniężnych zostanie wycofany - umorzenie postępowania
egzekucyjnego (art. 81 ust. 1 ustawy o wzajemnej pomocy).
2. Środki nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym
1049 Nadzór w postępowaniu egzekucyjnym sprawują organy wyższego stopnia

w stosunku do organów właściwych do wykonania tej egzekucji. Do ustalenia
organów wyższego stopnia stosuje się przepisy art. 18 u.p.e.a., art. 17 k.p.a. Ustawa
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera jednak regulację szczególną.
Jeżeli brak jest organu wyższego stopnia wobec organów egzekucyjnych określonych
w art. 19 u.p.e.a., nadzór nad egzekucją należności pieniężnych sprawuje właściwy
miejscowo dyrektor izby administracji skarbowej. W stosunku do organów egzeku
cyjnych będących organami samorządu terytorialnego nadzór nad egzekucją należno
ści pieniężnych sprawują samorządowe kolegia odwoławcze.
1050 Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje właściwość organów

nadzoru:
1) organ nadzoru jest właściwy do stosowania środków nadzoru wobec podejmo
wanych postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, a zatem
do podejmowania z urzędu nadzwyczajnych trybów weryfikacji postanowień unor
mowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego;
2) w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ nadzoru może wstrzymać, na
czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone
przez organ nadzorowany. Na postanowienie o wstrzymaniu czynności egzeku-
2. Środki nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym 763
cyjnych lub postępowania egzekucyjnego służy zażalenie wierzycielowi niebędą-

cemu organem egzekucyjnym.
Organy nadzoru są jednocześnie:

O 1) organami odwoławczymi od postanowień wydanych przez nadzorowane or
gany egzekucyjne;
2) organami sprawującymi kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych
przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne.
Ustawa z 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie4

O w art. 27 przyznaje wojewodzie kompetencję do wstrzymania, w formie decyzji
administracyjnej, egzekucji administracyjnej. Wojewoda może wstrzymać egzekucję
administracyjną w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony, i może
to dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną.
O wstrzymaniu egzekucji administracyjnej wojewoda informuje ministra właściwego

w sprawie postępowania, w związku z którym toczy się egzekucja administracyjna.
O wstrzymaniu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze pieniężnym
wojewoda niezwłocznie zawiadamia ministra właściwego do spraw finansów publicz
nych, z podaniem przyczyn jej wstrzymania. Wstrzymanie egzekucji obowiązków pie
niężnych może być dokonane w odniesieniu do tej samej należności tylko jednorazowo
i na okres nie dłuższy niż 30 dni. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym reguluje kom
petencję do sprawowania zwierzchniego nadzoru i kontroli postępowania egzekucyj
nego w administracji.
Zwierzchni nadzór został przyjęty w zakresie egzekucji obowiązków pieniężnych. 1051

Według art. 25 § 1 u.p.e.a. minister właściwy do spraw finansów publicznych sprawuje
zwierzchni nadzór i kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepi
sów ustawy w zakresie egzekucji należności pieniężnych przez wierzycieli i organy
egzekucyjne. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje środ
ków nadzoru, które służą z tytułu nadzoru zwierzchniego. W zakresie egzekucji obo
wiązków niepieniężnych właściwi ministrowie, centralne organy administracji rządo
wej oraz inne centralne organy administracji publicznej, a także organy sprawujące
nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego, prowadzą kontrolę przestrzega
nia w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i organy
egzekucyjne.
Dz.U. z 2017 r. poz. 2234 ze zm.

Rozdział XXXVII
POSTĘPOWANIE ZABEZPIECZAJĄCE
1052 XX Dokonanie zabezpieczenia należności pieniężnych lub wykonania obowiąz-

XX ków niepieniężnych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy brak zabezpieczenia
mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję, a w szczególności jeżeli stwierdzono: brak
płynności finansowej zobowiązanego, unikanie wykonania przez zobowiązanego obo
wiązku przez nieujawnianie zobowiązań powstałych z mocy prawa lub nierzetelne
prowadzenie ksiąg podatkowych, dokonywanie przez zobowiązanego wyprzedaży ma
jątku, niezłożenie oświadczenia na podstawie art. 39 § 1 o.p., mimo wezwania do jego
złożenia, albo niewykazanie w złożonym oświadczeniu wszystkich rzeczy lub praw
podlegających ujawnieniu.
Zabezpieczenie może być dokonane także przed terminem płatności należności pie
niężnej lub przed terminem wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Zabezpieczenie należności pieniężnych może dotyczyć również przyszłych, powtarza
jących się świadczeń.
W postępowaniu podatkowym zobowiązanie podatkowe może być zabezpieczone na

majątku podatnika, a w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim - także
na majątku wspólnym przed terminem płatności podatku, jeżeli zachodzi uzasadniona
obawa, że nie zostanie ono wykonane (art. 33 o.p.). Zabezpieczenia można dokonać
również przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego lub
określającej wysokość zobowiązania podatkowego, jak i określającej wysokość zwrotu
podatku. Zabezpieczenie dotyczy też należności określonych w decyzji o odpowie
dzialności podatkowej płatnika i inkasenta oraz osób określonych w art. 115, 116
i 116a o.p.
1053 XX Organ podatkowy wydaje decyzję o zabezpieczeniu. Jeżeli ta decyzja została

xx podjęta przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowe
go lub określającej wysokość zobowiązania podatkowego czy decyzji określającej wy
sokość zwrotu podatku, organ podatkowy w decyzji o zabezpieczeniu określa przybli
żoną kwotę zobowiązania podatkowego, jeżeli zabezpieczenie następuje przed wyda-
Rozdział XXXVII. Postępowanie zabezpieczające 765
niem decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, w przypadku zabez

pieczenia przed wydaniem decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego
określa przybliżoną kwotę zobowiązania podatkowego oraz kwotę odsetek za zwłokę
należnych od zobowiązanego na dzień wydania decyzji o zabezpieczeniu.
Zabezpieczenie następuje w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji albo w formie określonej w art. 33d o.p., a mianowicie przez przyjęcie
przez organ podatkowy, na wniosek strony, zabezpieczenia wykonania zobowiązania
wraz z odsetkami za zwłokę, w formie:
1) gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej;
2) poręczenia banku;
3) weksla z poręczeniem wekslowym banku;
4) czeku potwierdzonego przez krajowy bank wystawcy czeku;
5) zastawu rejestrowego na prawach z papierów wartościowych emitowanych przez
Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski - według ich wartości nominalnej;
6) uznania kwoty na rachunku depozytowym organu podatkowego;
7) pisemnego, nieodwołalnego upoważnienia organu podatkowego potwierdzone
go przez bank lub spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową, do wyłącznego
dysponowania środkami pieniężnymi zgromadzonymi na rachunku lokaty ter
minowej.
Decyzja o zabezpieczeniu wygasa: 1054

1) po upływie 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania
podatkowego;
2) z dniem doręczenia decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego;
3) z dniem doręczenia decyzji określającej wysokość zwrotu podatku (art. 33a § 1 o.p.).
Zajęcie zabezpieczające przekształca się w zajęcie egzekucyjne: 1055

1) z dniem wystawienia tytułu wykonawczego, pod warunkiem że nastąpiło ono nie
później niż przed upływem dwóch miesięcy od dnia doręczenia ostatecznej decyzji
lub innego orzeczenia podlegającego wykonaniu w sprawie, w której dokonano
zabezpieczenia, bądź doręczenia postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej
wykonalności;
2) z dniem wygaśnięcia decyzji, o której mowa w art. 61 ust. 3 ustawy z 19.03.2004 r. -
Prawo celne1, pod warunkiem że organ wystawi tytuł wykonawczy nie później niż
przed upływem czternastu dni od dnia wygaśnięcia decyzji (art. 154 § 4 u.p.e.a.);
3) z dniem podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego w przypadkach
określonych w art. 32a § 2, art. 32c § 1 i art. 35 § 1, a także w przypadkach okreś
lonych w art. 79 ust. 5 ustawy o wzajemnej pomocy.
W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego i wstrzymania wy

O konania decyzji zajęcie zabezpieczenia przekształca się w zajęcie egzekucyjne
1 Dz.U. z 2019 r. poz. 1169.

766 Rozdział XXXVII. Postępowanie zabezpieczające
z dniem wystawienia tytułu wykonawczego, pod warunkiem że nastąpiło nie później

niż przed upływem dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orze
czenia o oddaleniu lub odrzuceniu skargi bądź umorzenia postępowania. Zajęcie za
bezpieczające nie przekształca się w zajęcie egzekucyjne w przypadku uchylenia przez
organ odwoławczy lub sąd administracyjny decyzji stanowiącej podstawę do dokona
nia zabezpieczenia, o ile wydanie nowej decyzji nie nastąpi w terminie sześciu miesięcy
od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego lub prawomocnego orzeczenia sądu
administracyjnego organowi właściwemu do wydania decyzji.
Wygaśnięcie decyzji o zabezpieczeniu nie narusza ważności zarządzenia zabezpiecze

nia wydanego na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w ad
ministracji (art. 33a § 2 o.p.).
Zabezpieczenie może być dokonane również przed ustaleniem albo określeniem kwoty
należności pieniężnej lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabez
pieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić prowadzenie egzekucji, a przepisy odrębne
zezwalają na takie zabezpieczenie.
1056 Organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia na wniosek wierzyciela na podstawie wy

danego przez niego zarządzenia zabezpieczenia. Organ egzekucyjny dokonuje zabez
pieczenia na wniosek państwa członkowskiego w zakresie należności pieniężnych
określonych w art. 2 § 1 pkt 8 u.p.e.a., na podstawie dokumentu zabezpieczenia otrzy
manego od państwa członkowskiego (art. 84 ustawy o wzajemnej pomocy). Dokument
zabezpieczenia nie podlega zatwierdzeniu, uzupełnieniu ani zastąpieniu. W razie gdy
państwo członkowskie do wniosku o podjęcie środków zabezpieczenia nie dołączyło
dokumentu zabezpieczenia, centralne biuro łącznikowe sporządza zarządzenie zabez
pieczenia na podstawie wniosku. Z wnioskiem o zabezpieczenie należności pienięż
nych w zakresie określonym w art. 2 § 1 pkt 9 u.p.e.a. może wystąpić państwo człon
kowskie oraz państwo trzecie (art. 108 ustawy o wzajemnej pomocy). Centralne biuro
łącznikowe sporządza zarządzenie zabezpieczenia na wniosek o podjęcie środków za
bezpieczenia należności pieniężnych pochodzący od tych państw.
Zarządzenie zabezpieczenia zawiera:

O
2)
1) oznaczenie wierzyciela;
wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego, jego adresu, a także NIP
lub PESEL, jeżeli zobowiązany taki numer posiada;
3) podanie treści obowiązku podlegającego zabezpieczeniu, podstawy prawnej tego
obowiązku, a w przypadku zabezpieczenia należności pieniężnej - także określenie
jej wysokości;
4) wskazanie podstawy prawnej zabezpieczenia obowiązku;
5) wskazanie okoliczności świadczących o wystąpieniu możliwości utrudnienia lub
udaremnienia egzekucji;
6) datę wydania zarządzenia zabezpieczenia, nazwę wierzyciela, który je wydał, oraz

imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania
w imieniu wierzyciela;
7) klauzulę organu egzekucyjnego o przyjęciu zarządzenia zabezpieczenia do wyko
nania;
8) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie siedmiu dni prawie
zgłoszenia zarzutów do organu egzekucyjnego;
9) sposób i zakres zabezpieczenia obowiązku o charakterze pieniężnym.
W przypadku zabezpieczenia należności pieniężnych zarządzenie zabezpieczenia spo

rządza się według wzoru określonego w rozporządzeniu wydanym przez ministra
właściwego do spraw finansów publicznych2. Wzór zarządzenia zabezpieczenia musi
zawierać dane wyliczone wyżej, a ponadto umożliwiać elektroniczne przetwarzanie
tych danych.
Organ egzekucyjny ustala, czy obowiązek, którego dotyczy zarządzenie zabezpieczenia,

podlega zabezpieczeniu w trybie administracyjnym oraz czy zarządzenie zabezpiecze
nia spełnia określone przepisami wymogi. W razie gdy wynik tych czynności jest ne
gatywny, organ egzekucyjny nie przystępuje do zabezpieczenia. Na postanowienie or
ganu egzekucyjnego odmawiające dokonania zabezpieczenia służy wierzycielowi, nie-
będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie.
Postępowanie zabezpieczające prowadzone na wniosek państwa członkowskiego 1057

© lub
sporządzonego
państwa trzeciego prowadzone jest na wniosek tych państw na podstawie
przez centralne biuro łącznikowe zarządzenia zabezpieczenia (art. 85
ust. 1 i art. 108 ustawy o wzajemnej pomocy). Sporządzone zarządzenie zabezpieczenia
powinno zawierać co najmniej:
1) nazwę i adres, siedzibę lub inne dane dotyczące organu lub urzędu występującego
z wnioskiem o podjęcie środków zabezpieczenia należności pieniężnych;
2) imię i nazwisko lub nazwę zobowiązanego, adres zamieszkania lub siedziby oraz
inne posiadane dane niezbędne do jego identyfikacji;
3) określenie rodzaju i wysokości należności pieniężnych wyrażonych w złotych oraz
okresu, którego dotyczą te należności;
4) klauzulę organu egzekucyjnego o przyjęciu zarządzenia zabezpieczenia do wyko
nania (art. 85 ust. 2 ustawy o wzajemnej pomocy).
Organ egzekucyjny może uzależnić nadanie klauzuli o przyjęciu zarządzenia

O zabezpieczenia do wykonania od złożenia przez wierzyciela kaucji na zabez
pieczenie roszczeń zobowiązanego o naprawienie szkód spowodowanych wskutek
wykonania zarządzenia zabezpieczenia.
2 Rozporządzenie Ministra Finansów z 16.05.2014 r. w sprawie wzoru zarządzenia zabezpieczenia

(Dz.U. poz. 645).
768 Rozdział XXXVII. Postępowanie zabezpieczające
Organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia, jeżeli stwierdzi, że występują przesłanki

uzasadniające zabezpieczenie. Środki zabezpieczenia należności pieniężnych reguluje
art. 164 u.p.e.a., stanowiąc, że zabezpieczenia dokonuje się przez np. zajęcie pieniędzy,
wynagrodzenia za pracę, wierzytelności z rachunków bankowych, obciążenia nieru
chomości zobowiązanego hipoteką przymusową, ustanowienie zakazu zbywania i ob
ciążania nieruchomości. Środki zabezpieczenia wykonania obowiązków o charakterze
niepieniężnym nie zostały enumeratywnie wyliczone w art. 167 § 1 u.p.e.a., a jedynie
art. 167 § 2 u.p.e.a. stanowi, że przy wyborze środka zabezpieczenia organ egzekucyjny
uwzględni interesy stron w takiej mierze, aby wierzycielowi zapewnić wykonanie obo
wiązku, a zobowiązanego nie obciążać ponad potrzebę. Do zabezpieczenia obowiązków
niepieniężnych organ egzekucyjny może w razie potrzeby zastosować środki zabez
pieczenia obowiązków pieniężnych (np. zajęcia pieniędzy, wynagrodzenia za pracę na
pokrycie kosztów wykonania zastępczego).
Zastosowane środki zabezpieczenia nie mogą zmierzać do tego, aby zabezpieczenie

stanowiło wykonanie obowiązku. W drodze zabezpieczenia nie można stosować
przeciw zobowiązanemu przymusu bezpośredniego (art. 160 u.p.e.a.).
W razie potrzeby organ egzekucyjny może zastosować kilka sposobów zabezpieczenia

(art. 158 u.p.e.a.).
Organ egzekucyjny może w każdym czasie uchylić lub zmienić sposób i zakres
O zabezpieczenia. Na postanowienie w sprawie zmiany lub uchylenia zabezpiecze
nia służy zażalenie (art. 157a u.p.e.a.).
1058 Organ egzekucyjny na żądanie zobowiązanego uchyla zabezpieczenie obowiązku

o charakterze niepieniężnym, jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego
nie został złożony w terminie trzech miesięcy od dnia dokonania tego zabezpieczenia.
O uchyleniu zabezpieczenia organ egzekucyjny wydaje postanowienie, na które zobo
wiązanemu i wierzycielowi przysługuje zażalenie (art. 159 § 1 i la u.p.e.a.).
Termin do zgłoszenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego może zostać

przedłużony na wniosek wierzyciela o okres do trzech miesięcy, jeżeli postępowanie
egzekucyjne z uzasadnionych przyczyn nie mogło być wszczęte (art. 159 § 2 u.p.e.a.).
Organ egzekucyjny wydaje postanowienie o uchyleniu zabezpieczenia. Na to posta

nowienie przysługuje zażalenie zobowiązanemu i wierzycielowi niebędącemu jedno
cześnie organem egzekucyjnym. Organ egzekucyjny również w formie postanowienia
orzeka o przedłużeniu terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egze
kucyjnego. Na postanowienie o przedłużeniu lub odmowie przedłużenia wierzycielowi
i zobowiązanemu służy zażalenie.
Zbieg postępowania zabezpieczającego. W razie zbiegu postępowania zabezpiecza- 1059

jącego prowadzonego przez organ egzekucji administracyjnej i organ egzekucji sądo
wej postępowania te są prowadzone odrębnie, chyba że w myśl przepisów Kodeksu
postępowania cywilnego rzecz stanowiąca przedmiot zabezpieczenia podlega sprze
daży (art. 162 § 1 u.p.e.a.).
W razie zbiegu postępowań zabezpieczających prowadzonych przez dwa organy lub

więcej organów egzekucji administracyjnej stosuje się odpowiednio przepisy o zbiegu
egzekucji (art. 162 § 2 w związku z art. 63 u.p.e.a.).
Koszty postępowania zabezpieczającego. W art. 163 § 1 u.p.e.a. wyliczono enumera- 1060

tywnie przepisy regulujące koszty egzekucyjne, które mają zastosowanie w postępo
waniu zabezpieczającym, stanowiąc: „Przepisy art. 64 § 10 i 12, art. 64a-64ce oraz
art. 64e-65a stosuje się odpowiednio do opłat za czynności zabezpieczające i wydatków
związanych z postępowaniem zabezpieczającym, jeżeli postępowanie egzekucyjne zo
stało wszczęte”. Organ egzekucyjny obciąża wierzyciela opłatami za czynności zabez
pieczające oraz wydatkami związanymi z zabezpieczeniem, jeżeli postępowanie egze
kucyjne nie zostało wszczęte wskutek braku wniosku o przedłużenie terminu wszczęcia
postępowania egzekucyjnego, lub wniosek ten nie został uwzględniony, a jeżeli nie
zostało wszczęte z innych powodów - wydatkami związanymi z postępowaniem za
bezpieczającym.
Organ egzekucyjny może żądać od wierzyciela wpłaty zaliczki na pokrycie wydatków

związanych z postępowaniem zabezpieczającym i uzależnić zabezpieczenie od wpłaty
tej zaliczki.
Część ósma
UPROSZCZONE POSTĘPOWANIE
O CHARAKTERZE ADMINISTRACYJNYM
Rozdział XXXVIII
POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDAWANIA

ZAŚWIADCZEŃ
1. Uwagi wstępne o regulacji prawnej

Unormowanie czynności proceduralnych stosowanych przy wydawaniu za- 1061
O świadczeń przez organy administracyjne wprowadzono do Kodeksu postępo
wania administracyjnego w wyniku nowelizacji w 1980 r., przyjmując założenie, że ma
to być rodzaj procedury uproszczonej i odformalizowanej, odnoszącej się do szero
kiego kręgu podmiotów1. Osoby fizyczne lub prawne ubiegające się o zaświadczenie
miały mieć ułatwiony dostęp do tych czynności, ponieważ w art. 217-219 k.p.a. wpro
wadzono niewiele wymagań proceduralnych. Trzeba mocno podkreślić to, że nie stawia
się tym osobom wymagań, które dotyczą stron postępowania jurysdykcyjnego, ich
wyłączną legitymację stanowi zgłoszone żądanie wydania zaświadczenia zgodne
z przepisami art. 217 § 1 i 2 k.p.a. lub art. 306a § 1 i 2 o.p. Czynności proceduralne
prowadzą, jak stanowi się w art. 217 § 1, organy administracji publicznej (w znaczeniu
strukturalnym lub funkcjonalnym - art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. lub organy podatkowe -
art. 13 o.p.), chociaż słusznie postulowano, aby były stosowane przez szerszy krąg pod
miotów2.
Jednocześnie z wprowadzeniem uproszczonego postępowania wystawiania zaświad

czeń w art. 220 ustanowiono ogólne ograniczenie uprawnień organów administracji
publicznej do żądania zaświadczeń na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego3.
1J. Borkowski, Zakres przedmiotowy kodeksu postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji,

PiP 1980/5, s. 43-44. Gruntowną analizę zaświadczeń i ich wydawania przeprowadza Z.R. Kmiecik,
Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002.
2 M. Wierzbowski, Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według kodeksu postępowania administra
cyjnego, PiP 1981/1, s. 47.
3 Ustawą z 25.03.2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców
(Dz.U. Nr 106, poz. 622 ze zm.) nadano nowe brzmienie art. 306d o.p. oraz dodano art. 299c o.p.,
wprowadzając dalej idące ograniczenia żądania zaświadczeń i oświadczeń (np. jeżeli organ może informacje
otrzymać od innego podmiotu na zasadach określonych w przepisach ustawy z 17.02.2005 r.
o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - Dz.U. z 2019 r. poz. 700
ze zm.).
774 Rozdział XXXVIII. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń
Uproszczenie czynności przy wydawaniu zaświadczeń miało służyć tym osobom, które
się o nie ubiegały, ale nie powinno sprzyjać formalizacji innych dziedzin działania
administracji przez przenoszenie na jednostkę obowiązku potwierdzania dokumenta
mi urzędowymi tych faktów lub stanu prawnego, które organ może ustalić na podstawie
już posiadanych lub okazanych dokumentów. Wzmocniono najpierw to ograniczenie
przez obowiązek wskazania wyraźnego przepisu prawa jako podstawy żądania za
świadczenia, a następnie rozszerzono obowiązek ustalania faktów i stanu prawnego
przez korzystanie z oświadczeń stron (art. 75 § 2 k.p.a. i art. 180 § 2 o.p.) oraz z do
stępnych w komunikacji elektronicznej zbiorów danych innych podmiotów publicz
nych. Dopuszczalna jest możliwość złożenia kopii zaświadczenia w formie elektro
nicznej, po uwierzytelnieniu kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem
zaufanym lub podpisem osbistym. Organ może jednak żądać oryginału zaświadczenia,
jeżeli złożona kopia nie pozwala na weryfikację autentyczności oraz integralności lub
jeżeli jest to uzasadnione innymi okolicznościami sprawy.
Przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego były stosowane wprost

przez organy podatkowe zgodnie z unormowaniem art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a., określonym
w art. 307 pkt 1 o.p. w brzmieniu tekstu pierwotnego. Nowela z 12.09.2002 r. wpro
wadziła do Ordynacji podatkowej dział Villa zatytułowany „Zaświadczenia” oraz sto
sownie do tego zmieniono brzmienie art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a. - od 1.01.2003 r. cała regulacja
prawna dotycząca wydawania zaświadczeń przez organy podatkowe jest już w Ordy
nacji. Przepisy art. 306a-306n o.p. są w części wzorowane na przepisach Kodeksu po
stępowania administracyjnego, a w części zawierają unormowania odrębne, co przede
wszystkim dotyczy rodzajów zaświadczeń; kilka kwestii uregulowano w rozporządze
niach wykonawczych wydanych z mocy delegacji ustawowej.
Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń jest uproszczone zarówno z uwagi

na skąpą liczbę przepisów je regulujących, jak też ze względu na niewielki stopień sfor
malizowania jego czynności. Trzeba jednakże mieć na uwadze to, że muszą być w nim
zachowane choćby minimalne rygory proceduralne, skoro: „idzie tu o wystawienie
dokumentu, który ma urzędowy charakter i który w myśl art. 76 k.p.a. stanowi dowód
tego, co zostało w nim stwierdzone. Taki dokument może stanowić koronny dowód
w pierwszym [tzn. w orzeczniczym - przyp. aut.] postępowaniu, przemawia bowiem
za nim prawne domniemanie prawdziwości”4. Znalezienie złotego środka w kształto
waniu zakresu wymagań proceduralnych, które powinny być stosowane przez organy
administracji publicznej przy wydawaniu zaświadczeń, było więc pewną koniecznoś
cią. Sama regulacja prawna zawarta w art. 217-219 jest szczupła, ale niektóre z tych
przepisów mogą dać podstawę do sięgania również do innych przepisów Kodeksu po
stępowania administracyjnego, dotyczących postępowania orzeczniczego i odpowied
niego stosowania ich w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia. W art. 306k
o.p. zamieszczono odesłanie do kilkunastu rozdziałów działu IV Ordynacji podatko
wej, co wyraźnie rozszerza regulację postępowania obowiązującego przy wydawaniu
4 J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, OMT 1988/2, s. 16.

1. Uwagi wstępne o regulacji prawnej 775
zaświadczeń przez organy podatkowe; są to przepisy stosowane z zachowaniem od-

powiedniości.
Zaświadczenie. Pojęcie zaświadczenia wyznacza zakres przedmiotowy postępowania 1062

uregulowanego w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego i dziale Villa
Ordynacji podatkowej, a wobec tego trzeba określić jego treść. Poglądy doktrynalne na
istotę i charakter prawny zaświadczenia nie są jednolite, co wyraźnie podkreśla się
w literaturze5.
Z przeglądu różnych zapatrywań rysuje się konkluzja, która, jak się wydaje, dobrze
oddaje prawny charakter zaświadczenia, bo stwierdza się, że jest to środek dowodowy
należący do czynności faktycznych lub czynności materialno-technicznych admi
nistracji, niemający cech aktu administracyjnego 6. Zaświadczenie jest tylko potwier
dzeniem stanu rzeczy7, ma więc cechę urzędowej informacji o stanie prawnym lub
faktycznym w danym czasie. Wyraźnie o tym stanowi się w art. 306a § 3 o.p.: „Za
świadczenie potwierdza stan faktyczny lub prawny istniejący w dniu jego wydania”.
W orzecznictwie NS A stanowisko jest wyraźnie zaznaczone i pozostaje w zgodzie

©z poglądami doktrynalnymi odmawiającymi zaświadczeniu charakteru aktu ad
ministracyjnego w ogóle, a decyzji administracyjnej jako procesowej formy tego aktu
w szczególności. W wyroku z 28.06.1983 r. (I SA 268/83, ONSA 1983/1, poz. 47) NSA
sformułował tezę następującą: „Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub
stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego - zaświadczenie staje
się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi praw
nemu lub aktualnym faktom”. Jeszcze bardziej kategorycznie zostało to wyrażone
w postanowieniu NSA z 10.03.1986 r. (II SA 293/86), w którym stwierdza się wprost,
że: „Zaświadczenia nie stanowią decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz wydawane
są w trybie przepisów zawartych w art. 217-220 k.p.a. Odmowa wydania zaświadczenia
następuje w drodze postanowienia (art. 219 k.p.a.) i na zaświadczenie oraz na posta
nowienie o odmowie wydania zaświadczenia skarga do Naczelnego Sądu Administra
cyjnego nie służy”8. W aktualnym stanie prawnym dopuszczalna jest skarga do sądu
administracyjnego na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia oraz na po
stanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej.
5 M. Wierzbowski, Zasady i tryb..., s. 43-47; J. Lang, Poglądy nauki na funkcje i charakter

zaświadczenia, OMT 1988/1, s. 28-30; por. też Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa
1996, s. 206-207; J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1999, s. 202,
traktuje wystawianie zaświadczeń jako szczególny rodzaj informacj i zdominowany przez prawa procesowe;
Z.R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia..., s. 13-47.
6 M. Wierzbowski, Zasady i tryb..., s. 45-46.
7 J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu..., s. 14-15.
8 „Gospodarka, Administracja Państwowa” 1986/12, s. 46; ten sam pogląd wyraził SN w uzasadnieniu
wyroku z 12.06.1986 r„ III AZP 3/86, OSNCP 1987/4, poz. 57.
XX Poddając wnikliwej analizie pojęcie zaświadczenia występujące w przepisach

XX działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, J. Lang wyróżnia pięć
przesłanek, które charakteryzują to pojęcie:
1) jest to akt przewidziany przepisem prawa;
2) jest wydawany na żądanie osoby, która o niego się ubiega;
3) osoba ubiegająca się o ten akt musi wykazać swój interes prawny w jego uzyskaniu;
4) jest to akt potwierdzający określone fakty lub stan prawny;
5) akt jest wydawany przez organ administracji publicznej.
W konkluzji podsumowującej elementy treści i trybu wydawania zaświadczenia tenże

autor stwierdza, że: „W rozumieniu kodeksu, zaświadczenie jest to przewidziane
w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ
państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby” [wyróżnienie - B.A.]9.
Porównując ze sobą art. 217 i 220 k.p.a., tenże autor dochodzi do wniosku, który należy
uznać za zasadny, że pojęcie zaświadczenia jest w obu tych przepisach używane w tym
samym znaczeniu, czyli ma ono zastosowanie zarówno wtedy, gdy wszczyna się po
stępowanie w celu jego wydania, jak też wówczas, gdy chodzi o korzystanie przez jeden
organ z zaświadczenia wystawionego przez drugi organ oraz o ochronę jednostki przed
żądaniem od niej zbędnych zaświadczeń10 (służy temu art. 220 k.p.a., a także wzoro
wany na nim art. 306d o.p.).
W postępowaniu w sprawach zaświadczeń obowiązują przepisy o ochronie danych

osobowych (art. 217a k.p.a.). Organ obowiązany jest wnoszącego poinformować
o przysługujących mu uprawnieniach w tym zakresie.
2. Wydawanie zaświadczeń na podstawie przepisów

Kodeksu postępowania administracyjnego
1063 XX Tryb postępowania. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest

XX wszczynane wyłącznie na wniosek, nie będzie ono wszczynane z urzędu. Osoba
ubiegająca się o zaświadczenie powinna swoje żądanie wnieść w formie podania speł
niającego to minimum wymagań, które określa art. 63 k.p.a., albo też może żądanie
wnieść ustnie do protokołu11. Organ administracji publicznej, do którego podanie
wniesiono (zgłoszono żądanie), z tego chociażby względu, że żądanie to powoduje
z mocy prawa wszczęcie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, powinien co
9 J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu..., s. 14; J. Lang [w:] E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang,

Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 84-85,
podaje cztery elementy określenia zaświadczenia na podstawie przepisów Kodeksu postępowania
administracyjnego.
10 J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu..., s. 15.
11 J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu..., s. 15; autor uważa, że z racji charakteru sprawy wystarczająca
byłaby adnotacja, ale w art. 63 wprost stanowi się o protokole.
2. Wydawanie zaświadczeń na podstawie przepisów Kodeksu... 777
najmniej ustalić od razu, czy żądanie pochodzi od osoby mającej zdolność do czynno
ści prawnych12. W dacie wniesienia żądania następuje wszczęcie postępowania, jak
również w niektórych przypadkach zacznie biec termin - o charakterze maksymal
nym - do wydania zaświadczenia, wynoszący siedem dni. W przypadku gdy organ
dysponuje danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, powinien
wydać zaświadczenie niezwłocznie, a w przypadku gdy dostęp do tych danych nie może
być natychmiastowy - w terminie nieprzekraczającym maksymalnego.
Organ administracji publicznej może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające 1064

(art. 218 § 2 k.p.a.), które będzie dotyczyło stanu faktycznego lub stanu prawnego
wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. To postępowanie wyjaśniające powin
no być przeprowadzone przy odpowiednim zastosowaniu przepisów dotyczących do
wodów w postępowaniu orzekającym13. Odpowiedniość stosowania tych przepisów
powinna być dyktowana uproszczonym charakterem postępowania w sprawie wyda
wania zaświadczeń, które może mieć wyłącznie formę tzw. postępowania gabinetowe
go. Dodać można jeszcze jedną uwagę, że termin „postępowanie wyjaśniające” rzadko
występuje w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jest on też użyty w art. 35 § 3
i chyba można uznać, że ma on takie samo znaczenie, jakie będzie miał w art. 218 § 2,
tzn. że chodzi o zbadanie stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków
dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub
prawnych, a wyłącznie dla usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już
faktów lub praw.
Postępowanie prowadzone w sprawie wydania zaświadczenia kończy się albo

O wydaniem zaświadczenia żądanego przez
wą. Zgodnie z art. 218 § 1
zainteresowaną osobę, albo odmo
żądanie osoby, która wykaże swój
k.p.a. na interes prawny
w uzyskaniu zaświadczenia, organ administracji publicznej: „obowiązany jest wydać
zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających
z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących
się w jego posiadaniu”. W tym przypadku odmowa wydania zaświadczenia jest wy
kluczona, ale możliwa jest odmowa wydania zaświadczenia takiej treści, jakiej domaga
się ta osoba, jeżeli będzie to stało w sprzeczności z danymi, którymi organ administracji
publicznej dysponuje w tej materii, albo może wkroczyć w dziedzinę objętą ochroną
danych osobowych. W przypadku wystawienia zaświadczenia o treści żądanej przez
osobę zainteresowaną nie służy jej żaden środek zaskarżenia i „jedyne, co w tej sytuacji
można zrobić, to na podstawie art. 76 § 3 przeprowadzić przeciwdowód albo złożyć
skargę do organu wyższego stopnia, względnie żądać wydania nowego zaświadczenia
od organu, który je wydał”14.
12 J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu..., s. 15-16.

Zaświadczenie wystawiane jest na piśmie, ale na żądanie osoby ubiegającej się o nie
zostanie wydane także w formie dokumentu elektronicznego z kwalifikowanym pod
pisem elektronicznym.
środki zaskarżenia. Odmowa spełnienia żądania osoby ubiegającej się o wyda

Onie zaświadczenia może nastąpić w dwóch sytuacjach: gdy w ogóle nie można
tej osobie wydać zaświadczenia, o które się ubiega; jeżeli nie można wydać zaświad
czenia o takiej treści, o jaką ta osoba się ubiega. Odmowa jest ujęta w formę procesową
postanowienia, które oczywiście nie będzie miało charakteru incydentalnego, lecz bę
dzie się swoją treścią i skutkami odróżniało od typowych postanowień wydawanych
w postępowaniu orzeczniczym15. Wprawdzie w art. 219 k.p.a. nie ma żadnego odesłania
do przepisów dotyczących postanowień, zamieszczonych w dziale II Kodeksu postę
powania administracyjnego, ale wydaje się, że zgodnie z zasadami wykładni systema
tycznej należy uznać, iż w jednym kodeksie mogą być potraktowane jako wspólne
przepisy dotyczące formy postanowień i wobec tego powinno ono zawierać wszystkie
elementy postanowień zaskarżalnych zażaleniem, które są wymienione w art. 124-125
k.p.a. Takim założeniem wykładni należy się również posłużyć w odniesieniu do za
żalenia, o którym stanowi się w art. 219.
1065 Zażalenie należy wnieść, w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia, do

organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie
(art. 141-144 k.p.a., wraz z odesłaniem zawartym w art. 144). Na skutek rozpatrzenia
zażalenia postanowienie odmowne może być albo utrzymane w mocy, albo też zostanie
ono uchylone i organ administracyjny będzie zobowiązany do uwzględnienia żądania
osoby zainteresowanej wydaniem zaświadczenia.
Od ostatecznego postanowienia, tzn. od niezaskarżonego w terminie postano

O wienia odmownego albo od utrzymującego je w mocy postanowienia wydanego
na skutek zażalenia, w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego nie
służy żaden środek zaskarżenia, ponieważ nie jest ono wydawane w zakresie obowią
zywania postępowania administracyjnego ogólnego. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 w związku
z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wymienia jako zaskarżalne inne akty lub czynności z zakresu
administracji publicznej, co pozwala uznać, że i to postanowienie, jako wydane w po
stępowaniu wprawdzie uproszczonym, ale prowadzonym przez organ administracji
publicznej, jest zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego.
Organ administracji publicznej w drodze postanowienia zamyka tylko tok czynności

procesowych uproszczonego postępowania o charakterze administracyjnym, a nie
rozstrzyga ani o interesie prawnym, ani o obowiązku. Z tego też względu do postano
wień odmawiających wydania zaświadczenia po rozpatrzeniu żądania albo po rozpo
znaniu zażalenia nie można stosować przepisów normujących tryb weryfikacji osta
tecznych decyzji.
15 J. Zimmermann, Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983/1, s. 67.

3. Wydawanie zaświadczeń przez organy podatkowe 779
Naczelny Sąd Administracyjny trafnie podniósł to w już raz powoływanym w tym

© rozdziale wyroku, stwierdzając: „Do zaświadczeń nie ma zastosowania art. 145
k.p.a., dotyczący sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Nie można zatem wznowić
postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaświadczenia” (wyrok
z 28.06.1983 r., I SA 268/83, ONSA 1983/1, poz. 47). Stwierdzenie to należy w pełni
odnieść do przypadku odmowy wydania zaświadczenia w formie postanowienia. Na
tym m.in. polega uproszczony charakter postępowania, w którym wydano takie po
stanowienie; nie można odnosić do niego w pełni treści art. 126. W doktrynie pojawiają
się też poglądy o potrzebie większego sformalizowania tego postępowania z uwagi na
wagę zaświadczeń w obrocie prawnym oraz to, że wydanie zaświadczenia jest poprze
dzone aktem wewnętrznym organu administracji publicznej (jego upoważnionego
pracownika)16.
Jednym z rodzajów zaświadczeń jest zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy.

Wydawane jest na wniosek strony w formie postanowienia (art. 122f § 1). Na posta
nowienie to przysługuje zażalenie.
3. Wydawanie zaświadczeń przez organy podatkowe
Tryb postępowania. Prawna regulacja postępowania w sprawach wydawania zaświad 1066

czeń przez organy podatkowe jest znacznie bardziej rozbudowana niż w Kodeksie po
stępowania administracyjnego, przede wszystkim dlatego że w art. 306k o.p. stanowi
się o odpowiednim stosowaniu przepisów czternastu rozdziałów działu IV Ordy
nacji (który liczy ich dwadzieścia trzy), a ponadto na podstawie art. 306j o.p. zostało
wydane rozporządzenie Ministra Finansów z 29.12.2015 r. w sprawie zaświadczeń wy
dawanych przez organy podatkowe17, zawierające kilka przepisów dotyczących również
trybu postępowania. Tak obszerne odesłanie odbiera postępowaniu w sprawach wy
dawania zaświadczeń sporo cech właściwych postępowaniu uproszczonemu, ale rów
nocześnie usuwa wiele wątpliwości, pojawiających się na tle skąpej regulacji prawnej
zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wybrane przepisy postępowa
nia podatkowego stosuje się „odpowiednio”, co oczywiście wymaga oceny możliwości
stosowania zawartych w nich unormowań przy wydawaniu zaświadczeń.
Trzeba zauważyć, że w art. 306e-306i o.p. wymienia się zaświadczenia z dokładnym

wskazaniem ich przedmiotu, którym jest potwierdzenie stanu faktycznego lub praw
nego istniejącego w sprawach podatkowych, co powoduje, że są to dokumenty, które
mogą mieć bardzo doniosłe skutki dla sytuacji majątkowej różnych podmiotów, a nie
tylko samego podatnika lub płatnika, lecz również np. przyszłego nabywcy przedsię
biorstwa, przyszłego spadkobiercy, kontrahenta w obrocie gospodarczym lub instytucji
16 J. Lang [w:] E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postępowanie administracyjne..., s. 86-88.

kredytującej działalność przedsiębiorcy. W załącznikach do rozporządzenia wprowa

dzono wzory ewidencji przekazanych lub otrzymanych informacji w sprawach za
świadczeń, wzory rejestru zaświadczeń oraz dziewięć różnych wzorów zaświadczeń
odnoszących się do zobowiązań podatkowych, z dopuszczeniem również możliwości
wydania zaświadczenia na formularzu przedłożonym przez wnioskodawcę. Zaświad
czenia wydawane są na piśmie.
Zgodnie z art. 9 ustawy z 10.01.2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności

podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw18 „zaświad
czenia wydawane na podstawie ustawy zmienionej w art. 3 są doręczane w formie
dokumentu elektronicznego od dnia 1 stycznia 2016 r.” W art. 3 powołanej ustawy
dokonano zaś stosownych zmian Ordynacji podatkowej.
W sprawach zaświadczeń nie został na organy podatkowe nałożony obowiązek pro

wadzenia metryki (art. 306k).
Zasadnicza regulacja postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń zawarta

w art. 306a-306d o.p. jest przeniesiona z przepisów Kodeksu postępowania admini
stracyjnego, z niewielkimi uzupełnieniami dotyczącymi prawnego skutku zaświadcze
nia (jest potwierdzeniem stanu z daty jego wydania) oraz związania organu granicami
żądania wnioskodawcy (zob. charakterystykę podaną w pkt 2 rozdziału). W wyniku
odesłania do przepisów postępowania podatkowego następuje wyraźne rozszerzenie
regulacji prawnej, bo organy podatkowe po myśli art. 306k o.p. będą stosowały odpo
wiednie przepisy dotyczące: zasad ogólnych, wyłączenia pracowników i organów, stron
postępowania, załatwienia sprawy, doręczeń, wezwań, wszczynania postępowania,
protokołów i adnotacji, udostępniania akt, dowodów, zawieszenia postępowania, po
stanowień, zażaleń, kosztów postępowania. Przepisy te nie zawsze będą stosowane
wprost ani w pełnym ich brzmieniu, ale z uwagi na skomplikowany charakter ustalenia
stanu faktycznego i prawnego np. w odniesieniu do braku zaległości podatkowych lub
stanu tych zaległości lub też co do rodzaju i zakresu postępowania prowadzonego
w sprawie podatkowej osoby ubiegającej się o zaświadczenie, czasem będą musiały być
stosowane w szerszym zakresie niż w innych przypadkach wystawiania zaświadczeń19.
Właściwość do wydania zaświadczenia została określona w rozporządzeniu przez

wskazanie organów podatkowych, które są właściwe rzeczowo i miejscowo w sprawach
zobowiązań podatkowych danego rodzaju.
1067 Środki zaskarżenia. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub na-

dania mu treści zgodnej z wnioskiem następuje w formie postanowienia. Posta
nowienie to jest zaskarżalne zażaleniem, musi wobec tego być wydane na piśmie lub
19 Zob. komentarze J. Zubrzyckiego do art. 306e-306i [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017,
s. 1717-1726, charakteryzujące poszczególne rodzaje zaświadczeń organów podatkowych z uwagi na ich
treść i skutki.
3. Wydawanie zaświadczeń przez organy podatkowe 781
w formie dokumentu elektronicznego z kwalifikowanym podpisem elektronicznym,

zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o zasadach i trybie wniesienia
zażalenia, zgodne z wymaganiami stawianymi takim postanowieniom w postępowaniu
podatkowym.
Do zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu (art. 239 o.p.), czyli aby
było ono dopuszczalne, nie może być tylko zwykłym wyrazem niezadowolenia z za
skarżanego postanowienia, ale musi zawierać zarzuty, ich uzasadnienie oraz dowody
na ich poparcie. Do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie wydane przez organy
podatkowe najniższego szczebla w strukturze są właściwe organy wyższego stopnia,
a w pozostałych przypadkach właściwe są te same organy, które wydały postanowienie
(działające jako organy odwoławcze). Postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia
zażalenia może być zaskarżone do sądu administracyjnego stosownie do określenia
jego zakresu właściwości do rozpoznawania skarg (zob. rozdział XX).
Rozdział XXXIX
POSTĘPOWANIE W SPRAWACH SKARG

I WNIOSKÓW
1. Uwagi wstępne
1068 Pierwowzory skargi powszechnej. Praktyka administracyjna na obszarze byłego zaboru au
© striackiego wykształciła instytucję doniesienia, które było dostępną dla każdego prośbą kie
rowaną do organów nadzoru o zmianę, uchylenie lub cofnięcie decyzji organu niższego stop
nia. Organ nadzoru mógł na skutek takiego doniesienia podjąć z urzędu stosowne działanie.
Doniesienie było uznawane za pewien rodzaj środka prawnego w postępowaniu administra
cyjnym, mimo że w swej istocie było to „tylko doniesienie, denuncjacja, mająca pobudzić
władzę do działalności z urzędu”'. Po skodyfikowaniu postępowania administracyjnego
w 1928 r. doniesienie było nadal traktowane jako rodzaj środka zaskarżenia, jednakże niedo
skonałego, niezupełnego, albowiem mógł go wnieść każdy, a organ, do którego się zwrócono,
nie był nim związany; środek ten dawał jednakże możliwość ubiegania się o wzruszenie decyzji
wtedy, gdy inne środki zaskarżenia były już wykorzystane albo niedostępne12. Oprócz osoby
mającej roszczenie materialne o ochronę publicznych praw podmiotowych, istniał również
„interesant prawny”, mający wyłącznie roszczenie procesowe, a pozbawiony możliwości do
chodzenia roszczenia materialnego, oraz „interesant faktyczny”, który - tak samo jak osoba
trzecia zabiegająca o przestrzeganie prawa w imieniu własnym lub w interesie społecznym -
nie mógł domagać się wydania decyzji, lecz mógł dążyć do podjęcia działania przez admini
strację z urzędu3. Niedoskonałe (niezupełne) środki prawne, takie jak doniesienie lub przed
stawienie (remonstracja), towarzyszyły skodyfikowanej procedurze administracyjnej, łago
dząc rygory sztywnych unormowań dotyczących środków zaskarżenia.
1 T. Hilarowicz, Środki prawne w polskiem postępowaniu administracyjno-politycznem, Kraków 1923,

s. 103.
2 B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953, s. 173-174; J. Lang, Struktura prawna
skargi wprawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 14 i n.
3 Tę gradację interesów charakterystyczną dla doktryny postępowania administracyjnego austriackiego
przyjętą przez F. Tezner podaje W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938,
s. 33.
1. Uwagi wstępne 783
Instytucja skarg i zażaleń - określana jako szczególnie wartościowy instrument

©społecznej kontroli administracji, wprowadzona wspólną uchwałą Rady Państwa
i Rady Ministrów z 14.12.1950 r. w sprawie rozpatrywania załatwiania odwołań, listów
i zażaleń ludności oraz krytyki prasowej4 - zachwiała delikatny stan równowagi po
między środkami zaskarżenia ustanowionymi w rozporządzeniu o postępowaniu ad-
ministracyjnem a niedoskonałymi środkami zaskarżenia. Stanowcze środki kwestio
nowania każdego rozstrzygnięcia, jakimi się stały skargi i zażalenia kierowane do
wszystkich możliwych organów, powodujące wielokrotne rozpatrywanie spraw za
kończonych ostatecznymi decyzjami, zdeprecjonowały pojęcie trwałości decyzji ad
ministracyjnej oraz wartość samych procesowych uregulowań prawnych. Nic więc
dziwnego, że jednym z ważniejszych problemów, z którym należało się uporać przy
drugiej kodyfikacji postępowania administracyjnego, było zachowanie instytucji skarg
i wniosków w takiej postaci, w której nie będą one konkurencyjnym środkiem zaskar
żenia możliwym do wykorzystania bez żadnych ograniczeń. Konieczne było powiąza
nie tej instytucji, służącej kontroli społecznej i ochronie interesów jednostki, w równym
stopniu z postępowaniem administracyjnym ogólnym, co i ze szczególnymi postępo
waniami przed organami administracji publicznej.
Procedura skargowa ma więc w istocie długą tradycję, chociaż nadano jej ramy dopiero
przez pełniejsze unormowanie zamieszczone w Kodeksie postępowania administra
cyjnego. Ze względu na tradycję dawnych niezupełnych środków zaskarżenia oraz na
dominujące powiązanie instytucji skarg i wniosków ze sprawami znajdującymi się we
właściwości organów administracji publicznej, a także ze względu na konieczność za
mknięcia drogi kwestionowania po wielokroć spraw zakończonych decyzjami admi
nistracyjnymi ostatecznymi celowe okazało się włączenie przepisów o postępowaniu
skargowym i wnioskowym do Kodeksu postępowania administracyjnego.
Regulacja petycji. Zakres działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego został 1069
ograniczony do regulacji instytucji skarg i wniosków. Ustawą z 11.07.2014 r. o pety
cjach5 uregulowano zasadę składania, rozpatrywania petycji oraz postępowania orga
nów w sprawach dotyczących petycji.
Przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa,

podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wno
szącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagającej szczególnej ochrony
w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata
petycji. Podmiotami legitymowanymi do złożenia petycji są osoby fizyczne, osoby
prawne, jednostki organizacyjne niebędące osobą prawną lub grupa tych podmiotów.
4 M.P. z 1951 r. Nr A-l, poz. 1; zob. W. Dawidowicz, Skargi i zażalenia jako oręż w walce
z biurokratyzmem aparatu administracyjnego, PiP 1952/10, s. 464-471.
5 Dz.U. z 2018 r. poz. 870.
784 Rozdział XXXIX. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków
Adresatami petycji są organy władzy publicznej, organizacje lub instytucje społeczne

w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji
publicznej.
Petycja może być złożona w interesie publicznym, podmiotu wnoszącego petycję, pod
miotu trzeciego za jego zgodą. Petycję składa się w formie pisemnej albo za pomocą
środków komunikacji elektronicznej.
O zakwalifikowaniu pisma do petycji przesądza treść żądania, a nie jego forma ze
wnętrzna.
Petycja powinna być rozpatrzona bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie
trzech miesięcy od dnia jej złożenia.
W razie gdy petycja nie spełnia wymogów formalnych (np. petycja anonimowa) oraz
jeżeli została złożona ponownie bez powołania się na nowe fakty lub dowody, adresat
petycji pozostawia ją bez rozpoznania.
Po rozpatrzeniu petycji adresat zawiadamia podmiot o sposobie jej załatwienia wraz

z uzasadnieniem w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektro
nicznej. Sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi powszechnej, nie
służy też skarga do sądu administracyjnego.
W zakresie nieuregulowanym w ustawie do petycji stosuje się odpowiednio przepisy

Kodeksu postępowania administracyjnego, nie określono jednak zakresu tego odesła
nia, a zatem należy przyjąć, że nie jest to odesłanie tylko do działu VIII Kodeksu.
Ograniczenie jednak do odpowiedniego stosowania wymaga rozważenia, która regu
lacja sformalizowanego postępowania będzie miała zastosowanie. Odnieść ją należy
przede wszystkim do reguł postępowania dowodowego, które przy rozpoznaniu mają
znaczenie.
Zgodnie z art. 221 § 1 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 11.07.2014 r. o petycjach:

„Zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania
skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu teryto
rialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i in
stytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego
działu”.
Przepisy działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 221-259 regulują

tryb postępowania w sprawach skargi powszechnej, a postępowanie w sprawach
wniosków jest uregulowane częściowo z odesłaniem do przepisów postępowania skar
gowego, nie wprowadza się żadnych odrębności proceduralnych dotyczących petycji.
W niewielkim zakresie uregulowania te są uzupełnione nielicznymi przepisami roz-
2. Zakres stosowania przepisów o postępowaniu skargowym 785
porządzenia Rady Ministrów z 8.01.2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i roz

patrywania skarg i wniosków6. Wskutek skreślenia art. 255 k.p.a. został zniesiony obo
wiązek prowadzenia w placówkach handlowych, gastronomicznych i usługowych do
stępnych klientom książek skarg i wniosków.
Przepisy dotyczące postępowania skargowego są nawet dość liczne, a to z uwagi na

wiele kazuistycznych rozwiązań dotyczących organów właściwych, samego trybu
przyjmowania wniosków i skarg. Towarzyszą im przepisy wprowadzające pewne roz
wiązania organizacyjne dotyczące kontrolnych funkcji tej instytucji, co już wykracza
poza ramy proceduralnych unormowań, tak samo jak wykorzystanie skarg i wniosków
w doskonaleniu organizacji i działania organów państwowych i społecznych. Trzeba
wspomnieć o szczególnych rozwiązaniach prawnych wprowadzonych przepisami od
rębnymi, np. w sprawach udziału społeczeństwa w ochronie środowiska z wyłączeniem
stosowania przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego7. Kodeks
karny wykonawczy wśród uprawnień skazanego w art. 102 pkt 10 wymienia prawo do
składania wniosków, skarg i próśb, a pewne odrębności wprowadzają przepisy rozpo
rządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13.08.2003 r. w sprawie sposobów załatwiania
wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych8.
Treść przepisów regulujących postępowanie skargowe pozwala na wyodrębnie

O nie w nim trzech stadiów o zróżnicowanej mocno objętości regulacji prawnej:
1) wszczęcie postępowania i kontroli wstępnej skargi (wniosku);
2) rozpoznanie i załatwienie skargi (wniosku);
3) zawiadomienie zainteresowanych podmiotów.
Szczególnie rozbudowane są postanowienia dotyczące kontroli wstępnej skarg i wnio

sków, co wynika z powiązania postępowania skargowego z innymi postępowaniami
na zasadzie wyłączającej ich konkurencyjność.
2. Zakres stosowania przepisów o postępowaniu

skargowym
Krąg podmiotów powołanych do stosowania przepisów postępowania skargowego 1070

jest określony w art. 2 i 3 § 4 k.p.a. przez wyliczenie ich rodzaju oraz - pośrednio -
przez wyliczenie dziedzin spraw. W art. 2 k.p.a. jako podmioty prowadzące postępo
wanie w sprawach skarg i wniosków wymieniono: organy państwowe, organy jedno
stek samorządu terytorialnego oraz organy organizacji społecznych. Z wyliczenia
6 Dz.U. Nr 5, poz. 46.

7 Artykuł 32 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale
społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r.
poz. 2081 ze zm.).
8 Dz.U. z 2013 r. poz. 647.
organów właściwych do rozpatrywania skarg zawartego w art. 229 k.p.a. wynikałoby,

że w pojęciu organów państwowych mieszczą się przede wszystkim organy admini
stracyjne wszystkich szczebli. To samo zresztą wynika z wyliczenia organów kontroli
i nadzoru w art. 257-258 k.p.a.
Zarówno organy prawodawcze, jak i sądy w swej działalności podstawowej, a więc

w ramach procesu legislacyjnego albo też działalności orzeczniczej wykonywanej
w procesie karnym lub cywilnym, nie będą rozpatrywały ani skarg, ani też wniosków.
Jednakże organy administracji sejmowej lub senackiej będą powołane do rozpatrywa
nia skarg i wniosków w ramach procedury uregulowanej w Kodeksie postępowania
administracyjnego. Skargi składane w zakresie działalności sądów powszechnych re
gulują przepisy ustawy z 27.07.2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych9. Do
dany ustawą z 18.08.2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych
oraz niektórych innych ustaw10 rozdział 5a „Tryb rozpatrywania skarg i wniosków”
reguluje zakres i tryb rozpoznawania skarg. Zarówno skargi, jak i wnioski dotyczące
działalności sądów w dziedzinie, w której sędziowie są niezawiśli, nie podlegają roz
patrzeniu, o czym należy zawiadomić skarżącego. Skargi i wnioski dotyczące czynności
sądu jeszcze niedokonanych w rozpoznawanej sprawie będącej przedmiotem postę
powania podlegają niezwłocznemu przekazaniu do akt tego postępowania. Skargi lub
wnioski zawierające treści znieważające lub słowa powszechnie uznane za obelżywe
pozostawia się bez rozpatrzenia, zawiadamiając o tym skarżącego lub wnioskodawcę,
z podaniem przyczyny pozostawienia skargi lub wniosku bez rozpatrzenia. Organem
właściwym do rozpatrzenia skargi i wniosku jest prezes sądu odpowiedniego stopnia
(np. na działalność sądu okręgowego i sądu rejonowego - prezes sądu okręgowego).
Skargę na działalność prezesa sądu apelacyjnego rozpoznaje Krajowa Rada Sądownic
twa. Do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego będą powo
łane organy jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli, a więc gmin, po
wiatów i województw. Podmiotami właściwymi do rozpatrywania i załatwiania skarg
i wniosków będą właściwe organy przedsiębiorstw państwowych, komunalnych oraz
takie jednostki organizacyjne jak zakłady administracyjne. Wreszcie stosować będą je
organy organizacji społecznych w tym znaczeniu tego terminu, jaki nadaje mu art. 5
§ 2 pkt 5 k.p.a., czyli będą to organy spółdzielni, stowarzyszeń, organizacji zawodo
wych, wykonujące zlecone zadania z zakresu administracji publicznej, jednakże tyl
ko w zakresie dotyczącym tych zadań.
1071 Artykuł 3 § 4 k.p.a. ma służyć usunięciu wątpliwości odnośnie do zakresu obowiązy

wania przepisów o rozpatrywaniu skarg i wniosków, bo poddaje on regulacji te dzie
dziny spraw, które są wyłączone spod mocy obowiązującej Kodeksu postępowania ad
ministracyjnego. Inaczej mówiąc, to wyłączenie nie odnosi się do przepisów działu
VIII, których moc obowiązująca rozciąga się w całej pełni na podmioty wymienione
w art. 2. Zaznaczyć trzeba, że wejście w życie Ordynacji podatkowej nie wpłynęło na
9 Dz.U. z 2019 r. poz. 52 ze zm.

10 Dz.U. Nr 203, poz. 1192.
2. Zakres stosowania przepisów o postępowaniu skargowym 787
zakres obowiązywania przepisów o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków. Prze

pisy działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego były i są nadal stosowane
wprost i w pełnym zakresie przez organy podatkowe w tych sprawach, o czym stanowi
art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zakres przedmiotowy obejmuje rozpatrywanie skarg i wniosków, które w Kodeksie

postępowania administracyjnego są określone tylko przez przykładowe wskazanie na
ich przedmiot. Podkreślić trzeba to, że właśnie treść petycji, skargi lub wniosku, a nie
nazwa nadana przez wnoszącego, wyznacza zakres stosowania przepisów postępo
wania skargowego i wnioskowego. Jeżeli treść pisma, choćby nazwanego skargą, bę
dzie stanowić czynność procesową z innego postępowania, to nie będzie podstaw do
wszczęcia i prowadzenia postępowania skargowego.
Zakres podmiotowy postępowania skargowego rozpatrywany z pozycji skarżących

i wnioskodawców jest nader szeroki. Każdy podmiot może spowodować wszczęcie
postępowania skargowego i oczekiwać zawiadomienia o jego wyniku. Ponadto przepisy
dopuszczają wiele podmiotów pośredniczących we wnoszeniu skarg i wniosków, które
mają określone uprawnienia w tym postępowaniu.
Przepisy działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do

skarg, co nie dotyczy z tą samą mocą wniosków, zostały zbudowane na zasadzie wy
łączności trybu postępowania skargowego do rozpoznania i załatwienia skargi. Z tego
też względu tak istotne znaczenie ma materialne, a nie formalne rozumienie pojęcia
skargi, co dobitnie unormowano w art. 222.
Ze względu na swą treść pismo (ustne zgłoszenie do protokołu lub dokument 1072
O1)
elektroniczny) skierowane do organu państwowego lub społecznego może być:
skargą;
2) wnioskiem;
3) procesową czynnością strony lub uczestnika postępowania administracyjnego ure
gulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatko
wej;
4) procesową czynnością podmiotu innego postępowania sądowego lub administra
cyjnego czy też o jeszcze innym charakterze.
Przepisy o postępowaniu skargowym znajdą zastosowanie tylko wtedy, gdy meryto

rycznie mamy do czynienia ze skargą lub z wnioskiem (pkt 1 i 2 wyliczenia). Szczególnie
wyraźnie ta wyłączność trybu skargowego i wnioskowego wynika z art. 233-235 i 240
k.p.a., które stanowią wprost o oddzieleniu od siebie spraw skargowych od innych
spraw rozpatrywanych przez różnego rodzaju organy i w odmiennym trybie.
Ze skargą mamy do czynienia wtedy, gdy jest to, zgodnie z art. 227 k.p.a., wyraz
niezadowolenia z działalności organów państwowych, samorządowych i spo-
łecznych lub z działań ich pracowników. Tylko taka właśnie skarga stanowi czynność
powodującą wszczęcie postępowania skargowego. Odmienny jest w swej treści wnio
sek, którego przedmiot określono w art. 241 k.p.a. przez przykładowe wyliczenie takich
elementów treści, jak propozycje zmian w organizacji lub działaniu organów lub też
ich pracowników. Skarga służy więc krytycznej ocenie pewnych zdarzeń lub sytuacji,
które miały już miejsce, a wniosek, wychodząc z oceny teraźniejszego stanu rzeczy,
wybiega w przyszłość propozycją zmian lub ulepszeń11.
3. Tryb postępowania w sprawach skargowych
1073 Stosunek postępowania skargowego do postępowań orzeczniczych. Ten kardynalny

dla zagwarantowania pewności obrotu prawnego, w tym zwłaszcza dla trwałości decyzji
administracyjnej, problem został rozwiązany w ten sposób, że z mocy wyraźnych prze
pisów Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie skargowe nie może
być konkurencyjne dla postępowań orzeczniczych prowadzonych przez organy ad
ministracyjne, sądowe lub organy quasi-sądowe. Skarga, która w swej treści będzie
żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego,
środkiem zaskarżenia wnoszonym w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym, zawsze -
niezależnie od nazwy, jaką jej nadano - musi być rozpoznana we właściwym dla niej
trybie, zgodnie z art. 233-235 k.p.a. Teza postanowienia NSA z 13.07.1983 r. (II SA
593/83, ONSA 1983/2, poz. 55) jak najbardziej zasadnie mocno akcentuje to, że: „Ar
tykuł 233 k.p.a. wyraźnie wyłącza załatwianie pism obywateli w ramach instytucji skarg
i wniosków, jeżeli dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą od strony; pismo
takie wszczyna postępowanie administracyjne z dniem doręczenia organowi admini
stracji państwowej (art. 61 § 3 k.p.a.)”.
Nieco mylący może być w swej treści art. 236 k.p.a. z racji zbyt generalnego odesłania.
Przepis ten bowiem uznaje organ administracji publicznej właściwy do prowadzenia
sprawy indywidualnej w postępowaniu administracyjnym również za właściwy do
rozpatrzenia skargi. Organ ten oczywiście będzie właściwy do prowadzenia postępo
wania skargowego, ale będzie to miało miejsce wtedy, gdy skargę wniesie osoba nie-
będąca stroną postępowania administracyjnego, a skarga - odpowiadająca w swej treści
art. 227 - będzie zawierała takie informacje, które ten organ powinien wykorzystać
w postępowaniu administracyjnym prowadzonym co do innych spraw i podmiotów,
jako materiał uwzględniony z urzędu. Tylko w takim przypadku postępowanie skar
gowe będzie pod pewnym względem, całkiem ubocznie, towarzyszyło postępowaniu
administracyjnemu i obydwa te postępowania, tzn. jurysdykcyjne ogólne lub szcze-
11 Zdaniem J. Langa, Wnioski obywatelskie w administracji państwowej, Warszawa 1976, s. 43, zgodnie
z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego: „Wniosek to taki utwór o charakterze planu, który
pochodzi od osoby (lub jednostki organizacyjnej) mającej prawo do wniosku, jest złożony w oznaczonym
przez przepisy interesie oraz dotyczy sprawy, która znajduje się w orbicie zainteresowań państwa, i jest
doręczony prawnie wskazanemu odbiorcy z zamiarem odpowiedniego urobienia”.
3. Tryb postępowania w sprawach skargowych 789
gólne, a także uproszczone - skargowe, równolegle, ale odrębnie, będzie prowadził ten
sam organ.
Jeżeli pismo zatytułowane „skarga” lub „wniosek” będzie zawierało żądanie wydania
zaświadczenia lub będzie czynnością procesową albo środkiem zaskarżenia rozpatry
wanym w innym postępowaniu niż administracyjne, a więc w postępowaniu sądowym,
to zgodnie z art. 240 k.p.a. właściwy organ rozpatrzy je w trybie regulowanym stosowną
procedurą.
Organ prowadzący postępowanie skargowe. Organy państwowe, samorządowe lub 1074

społeczne rozpatrują skargi i wnioski w zakresie swojej właściwości (art. 223 i 242
k.p.a.). Do ustalenia właściwości organów będą miały zastosowanie przepisy prawa
materialnego, a w przypadku organów organizacji społecznych (spółdzielni, stowa
rzyszeń) - przepisy regulujące ich prawny byt i działalność, wykonywanie zleconych
funkcji administracyjnych, jak również przepisy statutowe. W pierwszej więc kolej
ności należy stosować przepisy o zakresie działania organów, czyli przepisy normujące
ich właściwość ustawową. Jeżeli na podstawie tych przepisów nie można ustalić właś
ciwości, to należy stosować przepisy szczególne dotyczące właściwości do rozpatry
wania skarg i wniosków, a w ostatniej kolejności dopiero stosuje się art. 229 k.p.a.,
w którym wymienia się z nazwy organy właściwe do rozpatrywania skarg na działalność
organów im podporządkowanych strukturalnie albo tylko funkcjonalnie12.
Jako zasadę przyjęto, że do rozpatrzenia skargi na wykonywanie zadań lub na

O działalność organu rządowego lub jednostki organizacyjnej samorządu teryto
rialnego będzie właściwy organ nadzoru lub organ nadrzędny w strukturze organi
zacyjnej. W związku z tym rozpatruje skargi dotyczące zadań lub działalności:
1) rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa - wojewoda, a co do spraw fi
nansowych - regionalna izba obrachunkowa;
2) organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (wszystkich trzech
szczebli) oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek
organizacyjnych w sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej - woje
woda lub organ wyższego stopnia;
3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarządu powiatu, starosty oraz kierowni
ków gminnych jednostek organizacyjnych, powiatowych służb i straży, zarządu
i marszałka województwa w sprawach własnych samorządu - odpowiednio: rada
gminy, rada powiatu, sejmik województwa;
4) wojewody w sprawach załatwianych w postępowaniu uregulowanym w Kodeksie
postępowania administracyjnego - właściwy minister, a w pozostałych sprawach -
Prezes Rady Ministrów;
5) innych organów administracji rządowej lub innych państwowych jednostek orga
nizacyjnych - organ wyższego stopnia lub organ bezpośredniego nadzoru;
12 Przykładowo art. 229 pkt 8a k.p.a. stanowi, że minister właściwy do spraw zagranicznych rozpoznaje
skargi dotyczące zadań lub działalności konsula.
6) ministra - Prezes Rady Ministrów;

7) konsula - minister właściwy do spraw zagranicznych;
8) organu centralnego lub jego kierownika - organ nadrzędny.
Kodeks postępowania administracyjnego w art. 232 § 1 i 2 stanowi o dopuszczalności

ustalenia właściwości z delegacji, bo organ, do którego wpłynęła skarga (wniosek),
może przekazać ją do załatwienia organowi niższego stopnia, a skargę dotyczącą pra
cownika może przekazać do załatwienia jego przełożonemu służbowemu. Z takim
przekazaniem skargi może być związany obowiązek poinformowania organu przeka
zującego o załatwieniu skargi (art. 232 § 2 k.p.a.).
W sprawach wniosków, zgodnie z art. 242 § 1 k.p.a., właściwość ustawową organów

państwowych i samorządowych ustala się według przedmiotu wniosku, a właściwość
organów społecznych - zgodnie z rodzajem ich zadań zleconych z zakresu admini
stracji publicznej. Niezbyt jasna jest intencja odesłania w art. 247 k.p.a. do stosowania
odpowiedniego art. 230 k.p.a., skoro wnioski ze swej istoty nie dotyczą sytuacji kon
fliktowych, w których trzeba byłoby się zwracać do organów nadrzędnych o rozpa
trzenie i załatwienie wniosku. Odesłanie to może być przydatne raczej jako pomocni
cze, gdy np. chodzi o ulepszenie sprawowania nadzoru zwierzchniego nad organizacją
społeczną w zakresie wspomnianych zadań zleconych.
1075 Właściwość organu do rozpoznania i załatwienia skargi oraz wniosku należy okreś
lić, stosując przepisy dotyczące właściwości rzeczowej oraz miejscowej. Bezprzedmio
towe byłoby stosowanie przepisów o właściwości instancyjnej, skoro postępowanie
odbywa się tylko w jednej instancji i wobec tego właściwy będzie zawsze organ, który
może merytorycznie załatwić skargę lub wniosek.
Przepisy o postępowaniu skargowym nie przewidują stosowania instytucji wyłącze

nia pracownika lub organu, ale w to miejsce wprowadzają postanowienia dotyczące
zdolności organu lub pracownika do prowadzenia tego postępowania i załatwienia
skargi (wniosku). Zgodnie z art. 232 § 1 k.p.a. nie ma takiej zdolności organ, którego
działalności dotyczą zarzuty skargi i nie można jemu przekazać skargi do załatwienia.
Osoba, która otrzymała skargę na swoją działalność, powinna przekazać ją przełożo
nemu służbowemu.
/X Konsekwencją obowiązywania zasady rozpoznawania i załatwiania skarg według

właściwości organów państwowych i społecznych jest przyjęcie założenia, że
może być prowadzone tylko jedno postępowanie skargowe w sprawie konkretnie
oznaczonej skargi (wniosku) indywidualnie określonego podmiotu. Artykuł 231
k.p.a. ustanawia kategoryczny obowiązek przekazania skargi według właściwości13.
" Przepisy wspomnianej uchwały z 14.12.1950 r. nakładały obowiązek rozpatrywania skarg i zażaleń
na wszystkie organy i instytucje, do których one wpłynęły, niezależnie od właściwości i czasu wniesienia
skargi.
Obowiązek ten powinien być wykonany niezwłocznie, a w terminie nie dłuższym niż
siedem dni, jeżeli są jakieś przeszkody. Przekazując skargę, należy mieć na uwadze nie
tylko właściwość organu, któremu się ją przekazuje, lecz także zważać trzeba na jego
zdolność do rozpatrzenia i załatwienia skargi i wobec tego nie można jej przekazać
temu organowi, którego działalność spotyka się z zarzutami skargi.
Jeżeli w postępowaniu skargowym (wnioskowym) trzeba przestrzegać właściwości, to

może się pojawić problem sporu o właściwość. Taki spór powinno się rozstrzygać przy
odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do
tyczących sporów o właściwość. Za takim rozwiązaniem przemawia ogólny obowiązek
przestrzegania prawa i praworządnego działania organów państwowych i społecznych.
Skarżący i wnioskodawca. W art. 221 § 1 k.p.a. jako podmiot uprawniony do 1076

O składania skarg i wniosków do organów państwowych, samorządu terytorial
nego i organizacji społecznych wskazuje się „każdego” - jak w art. 63 Konstytucji RP.
Trzeba podzielić zapatrywania wyrażone w literaturze co do tego, że w postępowaniu

skargowym i wnioskowym nie można uzależniać legitymacji do wniesienia skargi lub
wniosku od posiadania interesu prawnego oraz zdolności do czynności prawnych. Nie
wydaje się też zasadne ograniczenie tego uprawnienia do obywateli polskich. Upraw
nienie do wszczęcia postępowania skargowego lub wnioskowego powinno być zbudo
wane na podstawie założenia najszerszej dostępności, zwłaszcza że skarga jest tym
ulepszonym dawniejszym doniesieniem14, które powoduje uruchomienie działań za
wsze dostępnych organowi z urzędu w wykonaniu funkcji nadzoru. Wobec tego
uprawniony byłby obywatel polski, cudzoziemiec, każdy człowiek mający faktyczną
możliwość wyrażenia i wniesienia w wymaganej formie skargi lub wniosku w interesie
społecznym, w imieniu własnym albo w imieniu innej osoby - ale zawsze za jej wyraźną
zgodą (art. 63 Konstytucji RP i art. 221 § 3 k.p.a.).
Nasuwa się pytanie, czy takie uprawnienie ma też organizacja społeczna w rozumieniu
art. 5 § 2 pkt 5, a więc organizacja zawodowa, samorządowa, spółdzielcza, stowarzy
szenie lub organizacja działająca na mocy przepisów szczególnych1516 ? Te podmioty
mogą wnosić skargi w interesie własnym, innej osoby za jej zgodą i w interesie spo
łecznym, działając w celu ochrony wszelkich interesów prawnych lub faktycznych, in
teresów jednostkowych lub interesu społecznego, co znamionuje skargę powszechną
(actio popularis)'6. Nie oznacza to, że interes wyrażony w skardze nie podlega badaniu
tak co do faktu jego istnienia, jak również co do jego słuszności, ale to następuje dopiero
w określonym stadium postępowania skargowego. Wniosek wnoszony jest w interesie
społecznym, co wynika z jego przedmiotu.
14 J. Lang, Struktura prawna..., s. 139.

15 J. Lang, Struktura prawna..., s. 47-58 i 65-66.
16 J. Lang, Struktura prawna..., s. 109-110.
792 Rozdział XXXIX. Postępowanie w sprawach skargi wniosków
Do udziału w postępowaniu skargowym i wnioskowym są dopuszczone również pod

mioty pośredniczące we wniesieniu skargi lub wniosku. Do nich należą organy ma
sowej informacji wymienione w art. 248, 249, 251 k.p.a., a więc redakcje prasowe, ra
diowe, telewizyjne, a także organizacje społeczne podejmujące się roli interwencyjnej
(art. 249). W przekazaniu skarg lub wniosków mogą pośredniczyć posłowie, senato
rowie oraz radni (art. 237 § 2).
1077 Forma skargi i wniosku. Skarga lub wniosek mogą być wniesione na piśmie, telegra
ficznie, za pomocą dalekopisu, ustnie do protokołu, pocztą elektroniczną (§ 5 rozpo
rządzenia Rady Ministrów z 8.01.2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpa
trywania skarg i wniosków17), czyli mogą być wniesione tak samo jak podanie.
Wymagania formalne stawiane skardze lub wnioskowi są zgoła minimalne, bo nie

zbędne są dane o podmiocie wnoszącym, a więc o imieniu, nazwisku i adresie osoby
fizycznej, nazwie organizacji społecznej, a treść skargi lub wniosku może być wyrażona
w zupełnie dowolnej formie (wskazane przykładowo w art. 227 i 241 k.p.a.). Skardze
lub wnioskowi stawia się tylko jedno podstawowe wymaganie, ażeby można było ustalić
ich przedmiot. W przypadku zgłoszenia skargi lub wniosku ustnie do protokołu w trak
cie terminów ich przyjmowania, zgodnie z wymaganiami art. 253 § 1-5 k.p.a., można
od razu doprowadzić do określenia przedmiotu skargi w protokole, w którym poza
danymi porządkowymi (data, dane dotyczące wnoszącego) powinien być utrwalony
opis sprawy. W przypadku wniesienia skargi lub wniosku w innej formie należy wezwać
osobę wnoszącą do złożenia w terminie siedmiodniowym wyjaśnienia lub uzupełnienia
odnośnie do ich przedmiotu (§ 8 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia).
Pismo zawierające skargę lub wniosek przez wiele lat różniło się od podania wnoszo
nego w sprawie administracyjnej tym, że mogło być anonimowe, a mimo to było roz
patrywane i załatwiane w przypadkach uzasadnionych interesem społecznym18. Od
nowelizacji w 1989 r. uchwały Rady Ministrów wykonawczej do Kodeksu postępowa
nia administracyjnego zaniechano tej praktyki; przepis § 8 ust. 1 obecnie obowiązują
cego rozporządzenia Rady Ministrów z 8.01.2002 r. stanowi o pozostawieniu bez roz
poznania anonimowych skarg i wniosków.
Innym zagadnieniem, które się wyłania, jest utrzymanie w tajemnicy danych perso
nalnych wnoszącego skargę lub wniosek. Jest to jeden z elementów ochrony skarżącego
lub wnioskodawcy działających w granicach prawa (art. 225 § 1 i 2 k.p.a.). Ujawnienie
danych personalnych osoby, która zastrzegła sobie anonimowość, może nastąpić tylko
wtedy, gdy leży to w interesie osoby zniesławionej skargą lub wnioskiem, gdy są w nich
oszczerstwa lub zniewagi. Zgoda na ujawnienie danych personalnych powinna być
wydana wyłącznie w formie pisemnej.
17 Dz.U. Nr 5, poz. 46.

W postępowaniu skargowo-wnioskowym obowiązują przepisy o ochronie danych

osobowych. Organ właściwy do rozpoznania skargi i wniosku obowiązany jest do
przekazania informacji, o których stanowi art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu
Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.04.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych
w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu
takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie
danych)19. W razie wszczęcia postępowania z urzędu w wyniku kwalifikacji skargi, jako
uzasadniającej wszczęcie postępowania zwykłego lub nadzwyczajnego, strona i uczest
nik postępowania nie mają uprawnień do żądania udzielenia informacji o źródłach
informacji.
Szczególną formę pisemną miały skargi i wnioski wnoszone przez wpisanie ich do książek
© skarg i wniosków wykładanych w państwowych i tzw. uspołecznionych placówkach handlo
wych, gastronomicznych lub usługowych. Tę formę wnoszenia skarg i wniosków, jako już
anachroniczną, zniesiono przy nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego
w 1998 r„ utraciło też moc obowiązującą rozporządzenie wykonawcze dotyczące tych spraw.
Redakcje środków masowej informacji mogą albo pośredniczyć tylko technicznie

w przekazywaniu skarg lub wniosków (art. 248 § 1 k.p.a.), korzystając jedynie z upraw
nienia do żądania zawiadomienia ich o załatwieniu, albo mogą potraktować materiały
publikacji prasowej jako skargę lub wniosek, przesyłając artykuły, notatki, wiadomości
prasowe do właściwego organu. Przesłanie takiego materiału powoduje wszczęcie po
stępowania i związany z tym obowiązek zawiadomienia redakcji o załatwieniu skargi
lub wniosku. Jeżeli są po temu dane, to również należy zawiadomić osobę zaintereso
waną załatwieniem skargi lub wniosku. Podobną rolę w przekazywaniu skarg i wnio
sków mogą odgrywać organizacje społeczne. Pośrednictwo posłów, senatorów lub
radnych stwarza dodatkowe obowiązki dla organu w postępowaniu, a nie wpływa na
formę skargi lub wniosku.
Postępowanie jest wszczynane wyłącznie na skutek wniesienia skargi lub wniosku. 1078
Postępowanie to nie może być wszczęte z urzędu, choćby znane były organowi pod
stawy do wniesienia skargi lub wniosku. Badanie skargi (wniosku) pod względem for
malnym sprowadza się do stwierdzenia, że zawiera ona dane o osobie ją składającej,
umożliwiające dalszy z nią kontakt w toku postępowania. Była już mowa o tym, że
skargi anonimowe nie dają podstaw do wszczęcia postępowania skargowego. Badanie
treści skargi ma miejsce już po wszczęciu postępowania i może wskazać na konieczność
uzyskania od osoby skarżącej dodatkowych wyjaśnień lub uzupełnienia treści skargi
w celu dokładnego ustalenia jej przedmiotu.
W literaturze zwraca się uwagę na to, że możliwe są cztery przypadki, w których

© skarga kwalifikuje się do odrzucenia. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy:
19 Dz.Urz. UEL 119 z 4.05.2016, s. 1.

1) jej przedmiot wykracza poza zakres spraw skargowych, czyli w ogóle nie dotyczy
dziedzin działania organów władzy publicznej lub zadań z zakresu administracji
publicznej zleconych organizacjom lub instytucjom społecznym;
2) skarga nie jest wyrazem woli skarżącego, bo nie ma on zdolności do jej wyrażenia
i popierania;
3) z treści skargi nie wynika istnienie jakiegokolwiek interesu skarżącego;
4) w tej samej (tożsamej) sprawie toczy się już postępowanie skargowe20.
Stwierdzenie jednej z wymienionych okoliczności powoduje zakończenie postępowa

nia skargowego bez podejmowania dalszych czynności i tylko należy wysłać do osoby
skarżącej zawiadomienie zawierające to stwierdzenie.
Trzeba podkreślić, że skarga wniesiona przez stronę postępowania administra

O cyjnego lub sądowego, która jest ze swej treści czynnością procesową, nie po
woduje wszczęcia postępowania skargowego lub wnioskowego, bo jej skutki trzeba
rozpatrywać na podstawie odpowiednich przepisów procesowych.
1079 Stadium rozpoznania i załatwiania skargi lub wniosku. W zasadzie skargi i wnioski
powinny być załatwiane niezwłocznie, jeżeli są po temu warunki, bo nie trzeba zbierać
informacji lub wyjaśnień. Jeżeli postępowanie wyjaśniające jest potrzebne i organ pro
wadzi je we własnym zakresie albo gdy są konieczne uzgodnienia lub porozumienia
z innymi organami oraz badanie akt, to obowiązuje ustawowy termin maksymalny -
miesiąc (art. 237 § 1 k.p.a.).
W przypadku niezachowania terminu dopuszcza się stosowanie art. 36-38 k.p.a., jeżeli
chodzi o skargi, a w odniesieniu do wniosków stosuje się art. 245 k.p.a., przewidujący
odrębny tryb działania. Zgodnie z tym przepisem należy powiadomić wnioskodawcę
o dokonanych już czynnościach i wyznaczyć nowy termin załatwienia wniosku. Jeżeli
termin ten nie zostanie dotrzymany przez organ, wnioskodawcy służy prawo wniesie
nia na to skargi (art. 246 § 2 k.p.a.).
W toku tego stadium postępowania konieczne będzie powiadomienie o stanie roz

poznania skargi lub wniosku posła, senatora lub radnego, którzy wnieśli je we włas
nym imieniu lub przekazali je do organu. Takie powiadomienie powinno nastąpić
w terminie czternastu dni od daty wniesienia lub przekazania skargi (wniosku), o czym
stanowi art. 237 § 2 k.p.a.
W tym też stadium postępowania trzeba ustosunkować się do zagadnień związanych

z załatwieniem skargi (wniosku) oraz z załatwieniem sprawy, której skarga (wniosek)
dotyczy. Załatwienie skargi lub wniosku następuje w ramach postępowania skargo
wego, a załatwienie sprawy może wymagać stosowania zupełnie innych przepisów

materialnych lub procesowych21. W przepisie § 12 wspomnianego rozporządzenia sta

nowi się, że: „Organ rozpatrujący skargę lub wniosek może, na zasadach określonych
w odrębnych przepisach [podkr. - J.B.], wydać polecenie lub podjąć inne stosowne
środki, w celu usunięcia stwierdzonych uchybień oraz przyczyn ich powstawania”, co
dobrze oddaje różnicę między merytorycznym załatwieniem samej sprawy a załatwie
niem skargi lub wniosku, które ujawniły potrzebę rozpatrzenia tej sprawy.
Załatwienie skargi (wniosku) pod względem proceduralnym - i w celu poprawienia

organizacji oraz działania organów państwowych lub społecznych (zgodnie z art. 259
§ 3 k.p.a.) - następuje przez przygotowanie danych o rozstrzygnięciach, które powinny
być zamieszczone w zawiadomieniu jako uwidocznienie wyniku postępowania. Załat
wienie zaś sprawy, której dotyczyła skarga lub wniosek, może mieć formę bardzo zróż
nicowaną (polecenie służbowe, wewnętrzne zarządzenie, decyzja administracyjna, za
rządzenie organu administracji sądowej).
Zawiadomienie zainteresowanych. Wysłanie zawiadomienia do osoby, która wniosła 1080

skargę lub wniosek, stanowi podstawowy obowiązek organu prowadzącego postępo
wanie i tym pismem, które nie jest aktem administracyjnym (decyzją, postanowieniem)
ani nie jest orzeczeniem sądowym, kończy się czynności postępowania skargowego.
Zawiadomienie to będzie rodzajem poświadczenia stwierdzającym urzędowo prze
prowadzenie czynności postępowania skargowego (wnioskowego) oraz podjęcie w nim
rozstrzygnięć będących wynikiem rozpoznania przedmiotu skargi lub wniosku. Jest to
więc dokument urzędowy stwierdzający określony stan faktyczny lub prawny, a spo
rządzony w wyniku czynności faktycznych lub prawnych, najczęściej wewnętrznych,
przeprowadzonych przez organ państwowy lub społeczny na skutek skargi lub wnio
sku.
W myśl art. 238 § 1 k.p.a. zawiadomienie to powinno zawierać: oznaczenie organu,

określenie sposobu załatwienia skargi lub wniosku, uzasadnienie faktyczne i prawne -
w razie gdy załatwienie jest odmowne, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stano
wiska służbowego osoby mającej upoważnienie do załatwiania skarg i wniosków. Za
wiadomienie sporządzone w formie dokumentu elektronicznego musi być opatrzone
kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
O załatwieniu skargi lub wniosku należy zawiadomić podmioty pośredniczące w ich

wniesieniu, a więc obowiązkowo: posła, senatora lub radnego, a na osobne żądanie -
redakcję środków masowej informacji lub organizację społeczną. O załatwieniu skargi
lub wniosku należy też zawiadomić organ, który przekazał je do załatwienia (art. 232
§ 2 k.p.a.), jeżeli tego żądał, a zawsze należy ten organ zawiadomić o załatwieniu skargi
na pracownika przekazanej do załatwienia jego przełożonemu.

1081 Postępowanie skargowe jest jednoinstancyjne i nie ma w nim miejsca na środki za
skarżenia, ale załatwienie skargi lub wniosku, które budzi niezadowolenie, daje pod
stawę do wniesienia skargi. Nie będzie to ponowienie dawnej skargi, ale skarga powo
dująca wszczęcie nowego postępowania skargowego, w którym będzie się badać roz
poznanie i załatwienie poprzedniej skargi. Faktycznie jest to sposób weryfikacji załat
wienia skargi, ale formalnie są to niezależne od siebie postępowania następujące
kolejno po sobie. W przypadku wniosku art. 246 § 1 k.p.a. wyraźnie daje osobie nie
zadowolonej z załatwienia wniosku uprawnienie do wniesienia skargi. W przypadku
postępowania skargowego takie dorozumiane uprawnienie wynika z ustawowego
określenia skargi w art. 227 k.p.a.
Ażeby tych możliwości weryfikowania postępowania skargowego nie nadużywano,

w art. 239 § 1 k.p.a. ustanowiono ograniczenie w postaci badania wstępnego, czy po
nowna skarga zawiera nowe okoliczności, jeżeli ich nie ma, to organ właściwy w aktach
sprawy zamieszcza adnotację o podtrzymaniu swojego stanowiska bez obowiązku za
wiadamiania o tym skarżącego.
Sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny prawidłowości postępowania skar

gowego (por. postanowienie NSA z 9.12.1999 r., III SAB 7/99, ONSA 2001/1, poz. 27).
Podobnie autorowi skargi lub wniosku nie służy skarga do sądu administracyjnego na
zawiadomienie o załatwieniu skargi, co stwierdził NSA w postanowieniu z 15.01.2001 r.
(II SA/Wr 1704/00, LEX nr 656215), odrzucając skargę na uchwałę rady gminy zawie
rającą takie zawiadomienie.
Artykuły 257-259 k.p.a. regulują założenia nadzoru i kontroli w sprawach rozpatry

wania skarg i wniosków, ale odbywa się to poza ramami postępowania skargowego
i wnioskowego. Na podstawie wyników tych czynności można tylko oceniać prawid
łowość rozpatrywania skarg i wniosków w postępowaniach już zakończonych i na
podstawie analizy materiałów spraw skargowych i wnioskowych podejmować działa
nia organizacyjne zmierzające do usuwania przyczyn wnoszenia skarg i wniosków.
LITERATURA
Adamiak B., Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, „Acta Universitatis

Wratislaviensis”, Prawo CXII, Wrocław 1985/648
Adamiak B., Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego [w:]
Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003
Adamiak B., Nieważność decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym [w:] Zagadnienia pro
ceduralne w administracji, Katowice 1984
Adamiak B., Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980
Adamiak B„ Prawo odwołania w świetle nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, „Acta
Universitatis Wratislaviensis”, Prawo LXXVIII, Wrocław 1978/446
Adamiak B., Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, „Acta Universitatis Wratisla
viensis”, Prawo CLIII, Wrocław 1988/922
Adamiak B., System środków dowodowych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, „Acta Uni
versitatis Wratislaviensis. Przegląd Prawa i Administracji” XVIII, 1984/665
Adamiak B., Środki zaskarżenia decyzji administracyjnej służące obywatelowi, OMT 1980/6
Adamiak B., Usytuowanie organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, „Acta Univer
sitatis Wratislaviensis”, Prawo LIV, Wrocław 1975/318
Adamiak B., Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986
Adamiak B., Wpływ koncepcji ustrojowych na instytucje procesowego prawa administracyjnego [w:]
Jednostka wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2001
Adamiak B., Wpływ prawa procesowego na koncepcje ustrojowe prawa administracyjnego [w:] Studia
z prawa administracyjnego i nauki o administracji. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw.
dr. hab. Janowi Szreniawskiemu, Przemyśl-Rzeszów 2011
Adamiak B., Borkowski Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej, PiP 1989/10
Adamiak B., Borkowski J„ Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warsza
wa 1997
Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016
Adamiak B., Borkowski J., Mastalski R., Zubrzycki J., Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, Wroc
ław 2017
Adamiak B., Borkowski J„ Skoczylas A., System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe
administracyjne, Warszawa 2010
Baumgart M., Habel H., Prawo o Najwyższym Trybunale Administracyjnym i prawo o postępowaniu
administracyjnym, Warszawa 1933
798 Literatura
Berutowicz W., Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1974

Berutowicz W., Postępowanie rozpoznawcze przed sądami pierwszej instancji [w:] System Prawa Pro
cesowego Cywilnego, t. 2, Wrocław 1987
Biernat S., Działania wspólne w administracji państwowej, Wrocław 1979
Bigo T„ Ochrona interesu indywidualnego w projekcie kodeksu postępowania administracyjnego, PiP
1960/3
Bogomilski B., Tok instancji w postępowaniu administracyjnym, „Rada Narodowa” 1959/19
Bogomilski B., Moc dowodowa dokumentów urzędowych w postępowaniu cywilnym i administracyj
nym [w:] Funkcjonowanie administracji w świetle orzecznictwa, t. IV, Warszawa 1974
Bogomilski B„ Postępowanie dowodowe, „Rada Narodowa, Gospodarka i Administracja” 1974/25
Bojanowski E., Wykonanie zastępcze w egzekucji administracyjnej, Warszawa 1975
Bojanowski E., Cieślak Z., Lang J., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami ad
ministracyjnymi, Warszawa 2005
Borkowski J., Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967
Borkowski J., Decyzja administracyjna, Warszawa 1970
Borkowski J., Postępowanie administracyjne (zarys systemu), Warszawa 1976
Borkowski J., Zakres przedmiotowy kodeksu postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji,
PiP 1980/5
Borkowski J., Zarys przedmiotowy kodeksu postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji [w:]
Kodeks postępowania administracyjnego po nowelizacji, Warszawa 1980
Borkowski J., Normy prawa materialne i formalne a pojęcie procedury administracyjnej, „Studia
Prawno-Ekonomiczne” 1982/XXVIII
Borkowski J„ Kodyfikacja postępowania administracyjnego w Polsce, „Studia Prawno-Ekonomicz
ne” 1983/XXX
Borkowski J., Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnych sprawowana przez Naczelny
Sąd Administracyjny, NP 1985/9
Borkowski J., Nieważność decyzji administracyjnej, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 1986/XXXVII
Borkowski J., Zakres nadzoru sprawowanego przez Sąd Najwyższy nad orzecznictwem Naczelnego
Sądu Administracyjnego, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 1987/XXIX
Borkowski J., Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997
Borkowski J., Nowy francuski kodeks sądownictwa administracyjnego, PiP 2001/10
Borkowski J., Francja [w:] Postępowanie administracyjne w Europie, red. Z. Kmieciak, Kraków 2005
Borkowski J., Jendrośka J., Orzechowski R., Zieliński A., Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Warszawa 1989
Borucka-Arctowa M., Społeczne funkcje prawa formułowane w doktrynie, ustawodawstwie i orzecz
nictwie [w:] Społeczne poglądy na funkcje prawa, Wrocław 1982
Broniewicz W., Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1996; Warszawa 2005
Brzeziński W., Sądowa kontrola administracji we Francji, Warszawa 1960
Bujkowa O., Ochrona obywatela w kodeksie postępowania administracyjnego, Warszawa 1984
Chapus R., Droit du contentieux administratif, Paris 1991
Chapus R., Droit administratifgénéral, 1.1, Paris 1992
Chróścielewski W., Nykiel W., Postępowanie podatkowe w świetle Ordynacji podatkowej, Warszawa
2000
Literatura 799
Chróścielewski W., Tamo J.P., Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999

Cieślak M., Polska procedura karna, Warszawa 1984
Cieślak Z., Porozumienie administracyjne, Warszawa 1985
Czubalski M., O pojęciu i klasyfikacji środków dowodowych, PiP 1968/1
Dawidowicz W., Odwotalność aktu administracyjnego na tle prawa o postępowaniu administracyjnym
[w:] E. Iserzon, J. Starościak, W. Dawidowicz, Podstawowe zagadnienia postępowania admini
stracyjnego, Warszawa 1955
Dawidowicz W., Skargi i zażalenia jako oręż w walce z biurokratyzmem aparatu administracyjnego,
PiP 1952/10
Dawidowicz W., Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962
Dawidowicz W., Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974
Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983
Dawidowicz W., Zagadnienia „osoby zainteresowanej” we współczesnym polskim postępowaniu ad
ministracyjnym [w:] Prawo, administracja, gospodarka. Księga ku czci Profesora Ludwika Bara,
Wrocław 1983
Dawidowicz W., Prawo administracyjne, Warszawa 1987
Dawidowicz W., Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989
Dąbrowski W.F., Biegły w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 1967
Dąbrowski W.F., Procedura wznowienia postępowania administracyjnego, RPEiS 1965/3
Defecińska K., Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000
Dobrzański B., Lisiewski M., Resich Z., Siedlecki W., Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz,
Warszawa 1975
Drążek-Drawicz J., Projekt ustawy o sądownictwie administracyjnym, Gazeta Administracji i Policji
Państwowej 1931/16
Ereciński T. [w:] Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, 1.1, Warszawa 2002
Filipek J., Rola prawa w działalności administracji państwa, Warszawa-Kraków 1974
Filipek J„ Założenia strukturalne procesu administracyjnego [w:] Studia z dziedziny prawa admini
stracyjnego, Wrocław 1971
Filipowicz A., Rzecznik Praw Obywatelskich a administracja, PiP 1988/2
Freedman J.O., Postępowanie administracyjne w Stanach Zjednoczonych [w:] Postępowanie admini
stracyjne krajów zachodnich, Wrocław 1986
Garlicki S., Prawo o sądach ubezpieczeń społecznych. Komentarz, Warszawa 1950
Górzyńska T., Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej, Kraków 1999
Graczyk B., Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953
Graczyk B„ Wznowienie postępowania, Rada Narodowa 1960/44
Graczyk B., O niektórych zagadnieniachprejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, „Zeszyty
Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne” 1965/38, seria I
Guillien R., Vincent J., Lexique de termes juridiques, Paris 1972
Hanausek S., Orzeczenie sądu rewizyjnego w procesie cywilnym, Warszawa 1966
Hanausek S., System zaskarżania orzeczeń sądowych w nowym polskim postępowaniu cywilnym, „Stu
dia Cywilistyczne”, t. IX, Kraków 1967
Hanausek S., Dowód z przesłuchania stron w polskim postępowaniu cywilnym, „Studia Cywilistyczne”
1971/XVIII
800 Literatura
Hauser R„ Ochrona obywatela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Poznań 1988

Hauser R., Leoński Z., Egzekucja administracyjna. Komentarz, Warszawa 1995
Hauser R., Leoński Z., Skoczylas A., Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa
2005
Hausner R., Geneza rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym, „Gazeta Ad
ministracji i Policji Państwowej” 1933/15
Hilarowicz T., Środki prawne w polskiem postępowaniu administracyjno-politycznem, Kraków 1923
Hilarowicz T. [w:] Encyklopedja podręczna prawa publicznego (konstytucyjnego, administracyjnego,
i międzynarodowego), red. Z. Cybichowski, t. 2, Warszawa 1930
Iserzon E., Ochrona interesów jednostki w nowym prawie o postępowaniu administracyjnym, maszy
nopis w Bibliotece Instytutu Nauk Prawnych PAN
Iserzon E., Postępowanie administracyjne. Komentarz, Kraków 1937
Iserzon E., Groszyk H., Słomiński A., Prawo do zaskarżenia aktu administracyjnego, „Annales Uni-
versitatis Mariae Curie-Skłodowska”, 1.1, Lublin 1954
Iserzon E„ Starościak J„ Kodeks postępowania administracyjnego: komentarz, teksty, wzory i formu
larze, Warszawa 1970
Iserzon E., Starościak J., Dawidowicz W., Podstawowe zagadnienia postępowania administracyjne
go, Warszawa 1955
Jagielski J., Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2006
Jandy-Jendrośka K., Jendrośka J., Instytucje postępowania administracyjnego [w:] Instytucje prawa
administracyjnego europejskich państw socjalistycznych, red. J. Starościak, Wrocław 1973
Jandy-Jendrośka K., Jendrośka J., System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego [w:] Sys
tem Prawa Administracyjnego, t. III, red. T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław 1978
Janowicz Z., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warsza-
wa-Poznań 1982
Janowicz Z., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999
Jaroszyński M., Zagadnienia rad narodowych, Warszawa 1961
Jaroszyński M., Zimmermann M., Brzeziński W., Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, War
szawa 1956
Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000; Kra
ków 2005
Jendrośka J., Zagadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, Wrocław 1963
Jendrośka J., Postępowanie administracyjne w kodyfikacjach europejskich państw socjalistycznych,
Warszawa 1970
Jendrośka J., Pojęcie decyzji administracyjnej i jej trwałości [w:] Problemy praworządności w działaniu
administracji państwowej, Warszawa 1980
Jędrzejewska M. [w:] Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, 1.1, Warszawa 2002
Jędrzejewska M. [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego.
Komentarz, t. 2, Warszawa 2006
Jędrzejewski S., Ochrona uprawnień obywatela w polskim systemie kontroli administracji państwo
wej, Toruń 1973
Jędrzejewski S., Ochendowski E., Postępowanie administracyjne, Toruń 1988
Literatura 801
Jodłowski J., O potrzebie i kierunkach badań integracyjnych w dziedzinie prawa cywilnego material
nego i procesowego, PiP 1973/2
Jodłowski J., Resich Z., Postępowanie cywilne, Warszawa 1979
Kalinowski S., Opinia biegłego w postępowaniu karnym, Warszawa 1972
Kalinowski S„ Polski proces karny w zarysie, Warszawa 1979
Kalinowski S„ Podmiotowość prawna podatnika, Toruń 1999
Kałuski W., Postępowanie administracyjne, Warszawa 1929
Kasznica S., Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947
Kasznica S., Polskie prawo administracyjne. Pojęcie i instytucje zasadnicze, Poznań 1946
Kijowski D.R., Austria [w:] Postępowanie administracyjne w Europie, red. Z. Kmieciak, Kraków 2005
Klat-Wertelecka L., Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009
Klonowiecki W., Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938
Kmieciak Z., Idea sprawiedliwości proceduralnej w prawie administracyjnym (założenia teoretyczne
i doświadczenia praktyki, PiP 1994/10
Kmieciak Z., Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997
Kmieciak Z., Zasada równości obywateli wobec prawa w orzecznictwie NSA, PiP 1988/10
Kmieciak Z., Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Kraków 2004
Kmieciak Z., Odwołanie w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011
Kmieciak Z., Tarno J.P., Postępowanie administracyjne oraz postępowanie przed Naczelnym Sądem
Administracyjnym (w świetle orzecznictwa NSA), Warszawa 1988
Kmiecik Z.R., Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002
Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecz
nictwem NSA i SN, red. R. Hauser, Warszawa 1998
Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu
Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, red. R. Hauser, Warszawa 1995
Kodeks postępowania administracyjnego. Wzory pism iformularzy wraz z tekstem kodeksu i przepisów
wykonawczych, Warszawa 1960
Kodeks postępowania cywilnego, t. II, red. K. Piasecki, Warszawa 1997
Kolasiński K., Rozpoznawanie spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, Warszawa 1989
Korzan K., Wyroki nie istniejące, „Przegląd Prawa i Administracji” 1976/VII
Kosikowski C., Dzwonkowski H„ Huchla A., Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa
2000; Warszawa 2002
Kosikowski C., Ruśkowski E„ Finanse i prawo finansowe, 1.1, Białystok 1993
Koszty i opłaty w postępowaniach administracyjnych i postępowaniu sądowoadministracyjnym,
red. A. Trela, M. Swora, Warszawa 2007
Krajewski J. [w:] Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, Warszawa 1989
Kumaniecki K.W., Ustrój państwowych władz administracyjnych na ziemiach Polski, Warszawa 1921
Kumaniecki K.W., Langrod J.S., Wachholz S., Zarys ustroju, postępowania i prawa administracyjnego
w Polsce, Kraków-Warszawa 1939
Kunderewicz C., Studia z rzymskiego prawa administracyjnego, Łódź 1991
Kupiszewski H„ Prawo rzymskie a współczesność, Warszawa 1988
Lang L., Poglądy nauki na funkcje i charakter zaświadczenia, OMT 1988/1
Lang J„ Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972
802 Literatura
Lang J., Wnioski obywatelskie w administracji państwowej, Warszawa 1976

Lang J., Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, OMT 1988/2
Lang W., Prawo procesowe a prawo materialne. Wzajemne relacje [w:] Prawo w XXI wieku. Księga
pamiątkowa 50-lecia Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2006
Lang W., Wróblewski J„ Zawadzki S., Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979; Warszawa 1986
Langrod G., Genèse et lignes directrices de la réforme de la procédure administrative non contentieuse
en Pologne, „Revue Internationale des Sciences Administratives” 1960/4
Langrod G., La doctrine allemande et la procédure administrative non contentieuse, Bruxelles 1961
Langrod J.S., Zarys sądownictwa administracyjnego, Warszawa 1925
Langrod J.S., Instytucje prawa administracyjnego, Kraków 1948; Kraków 2003 (reprint)
de Laubadère A., Traité de droit administratif, 1.1, Paris 1973
Leoński Z., Przepisy o postępowaniu przymusowym w administracji, Warszawa 1959
Leoński Z., Sankcje karno-administracyjne a środki egzekucyjne, Zagadnienia Karno-Administracyjne
1963/6
Leoński Z., Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968
Leoński Z., Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2000
Leoński Z., Administracyjne postępowanie egzekucyjne. Problemy węzłowe, Poznań 2003
Leszczyński L., Stosowanie generalnych klauzul odsyłających, Kraków 2001
Litwin ]., Postępowanie administracyjne, Łódź 1948
Litwin J„ Problematyka sądownictwa administracyjnego, NP 1956/1
Litwin J., Z zagadnień mocy obowiązującej niektórych przepisów proceduralnych pod rządem Kodeksu
postępowania administracyjnego, „Palestra” 1961/10
Litwin J., Wznowienie postępowania administracyjnego z powodu niedopuszczenia do uczestnictwa,
Palestra 1965/10
Litwin J., Zmierzch koncepcji tzw. bezwzględnej nieważności niektórych decyzji administracyjnych na
forum cywilnym, NP 1965/10
Long M., Weil P., Braibant G., Delvolve P., Genervois B., Les grands arręts de la jurisprudence ad
ministrative, Paris 1999
Longchamps F„ Problem trwałości decyzji administracyjnej, PiP 1961/12
Łaszczyca G., Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005
Łaszczyca G., Matan A., Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Kra
ków 1998
Łętowska E., Odpowiedzialność odszkodowawcza administracji [w:] System Prawa Administracyjne
go, t. III, red. T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław 1978
Łętowski J., Sądy powszechne i praworządność w administracji, Wrocław 1967
Łętowski J., Prawo administracyjne, Warszawa 1990
Łętowski J., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1999
Łojewski K., Instytucja odmowy zeznań w polskim procesie karnym, Warszawa 1970
Maisel W., Wojewódzkie sądy administracyjne w Drugiej Rzeczypospolitej, Warszawa-Poznań 1976
Malec D., Najwyższy Trybunał Administracyjny 1922-1939 w świetle własnego orzecznictwa, War-
szawa-Kraków 1999
Małecki S„ Kodeks postępowania administracyjnego a procedury autonomiczne w wojsku w świetle
zmian w k.p.a. w 1980 i 1990 r., „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 1991/1
Literatura 803
Marcinkiewicz S., Kasacyjne orzeczenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 1976

Marszał K., Pojęcie procesu (postępowania) przed organami państwa [w:] Postępowanie przed orga
nami państwa, red. K. Marszał, Warszawa 1982
Matan A., Zastępstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Katowice 2001
Mądrzak H., Krupa D., Marszałkowska-Krześ E„ Postępowanie cywilne, Warszawa 1997
Melichar E., Postępowanie administracyjne i sądownictwo administracyjne w Austrii [w:] Postępowa
nie administracyjne krajów zachodnich, Wrocław 1986
Miszewski W., Konflikty kompetencyjne i sądownictwo kompetencyjne [w:] Encyklopedia podręczna
prawa publicznego, 1.1, Warszawa 1927-1928
Modliński E., Sądy ubezpieczeń społecznych jako szczególne sądy administracyjne, Warszawa 1946
Mravincsics S., Postępowanie administracyjno-sporne, Poznań 1928
Nowikowski I., Terminy w Kodeksie postępowania karnego, Lublin 1988
Ochendowski E., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Toruń 2000
Ochendowski E., Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne. Wybór orzecz
nictwa, Toruń 2002
Ochendowski E„ Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002; Toruń 2004
Oklejak A., Z problematyki orzeczeń sądowych w postępowaniu cywilnym, „Studia Cywilistyczne”
1975/XXV-XXVI
Piekarski M„ Rewizja nadzwyczajna od orzeczeń sądu administracyjnego, PiP 1981/3
Pietrzykowski J., Z zagadnień nadzoru Sądu Najwyższego nad działalnością Naczelnego Sądu Admi
nistracyjnego [w:] Studia z prawa postępowania cywilnego, Warszawa 1985
Podpłoński R., Popis P., Podpis elektroniczny. Komentarz, Warszawa 2004
Pokrzywnicki J., Postępowanie administracyjne. Komentarz - podręcznik, Warszawa 1948
Poleszak H., Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984/1
Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2009 (przywoływane w tekście), 2011, 2013
Preussner-Zamorska J., Nieważność czynności prawnej w prawie cywilnym, Warszawa 1983
Preussner-Zamorska J., Nieważność jako postać wadliwości czynności prawnej, Kraków 1977
Questiaux N., Kontrola administracji [w:] Administracja Republiki Francuskiej, Wrocław 1984
Radwański Z., Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa 1999
Rowiński T., Interes prawny w procesie cywilnym i w postępowaniu nieprocesowym, Warszawa 1971
Rozmaryn S., W jakim zakresie obowiązuje dziś Konstytucja z 17 marca 1921 r.?, PiP 1948/1
Rozmaryn S., O projekcie kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1959/4
Rozmaryn S., Spory kompetencyjne w świetle Konstytucji (w sprawie realizacji art. 20 k.p.a.), PiP 1961/3
Sawczuk M., Wznowienie postępowania cywilnego, Warszawa 1970
Sądownictwo administracyjne w Europie Zachodniej, red. L. Garlicki, Warszawa 1990
Sibiga G., Komunikacja elektroniczna w Kodeksie postępowania administracyjnego. Komentarz, War
szawa 2011
Siedlecki W., Istota procesu cywilnego z punktu widzenia interesów państwa i jednostki, PiP 1947/7-8
Siedlecki W., Nieważność procesu cywilnego, Warszawa 1965
Siedlecki W., System środków zaskarżania według nowego kodeksu postępowania cywilnego, PiP
1965/5-6
Siedlecki W., Zarys postępowania cywilnego, Warszawa 1968
Siedlecki W., Uchybienia procesowe w sądowym postępowaniu cywilnym. Warszawa 1971
804 Literatura
Siedlecki W., Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972

Siedlecki W., Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 1977
Skąpski A., Ochrona jednostki przy ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w procesie cywil
nym, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Prace Prawnicze” 1982/100
Skóra A., Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009
Służewski J., Postępowanie administracyjne, Warszawa 1982
Smoktunowicz E„ Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kodeks
postępowania administracyjnego, Warszawa 1994
Sobieralski K., Rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej, Wrocław 2019
Sokolewicz W., Warunki ważności uchwały prezydium rady narodowej [w:] Funkcjonowanie admi
nistracji w świetle orzecznictwa, Warszawa 1967
Społeczne poglądy na funkcje prawa, red. M. Borucka-Arctowa, Wrocław 1982
Społeczne poglądy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, red. M. Borucka-Arctowa, Warszawa-Kra-
ków 1990
Starościak J., O systemie środków prawnych w postępowaniu administracyjnym, PiP 1962/3
Starościak ]., Podstawowe zagadnienia postępowania egzekucyjnego w administracji, „Gospodarka
i Administracja Terenowa” 1966/7-8, wkładka
Starościak J., Prawo administracyjne, Warszawa 1977
Starościak J., Prawne formy i metody działania administracji [w:] System Prawa Administracyjnego,
t. III, red. T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław 1978
Starościak J., Bar L., Postępowanie administracyjne, karnoadministracyjne i przymusowe w admini
stracji, Warszawa 1949-1950
Stahl M., Tok instancji i środki prawne w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 1980/9
Stefko K., Wadliwe akty sądu w postępowaniu cywilnym [w:] Księga pamiątkowa dla uczczenia pracy
naukowej K. Przybyłowskiego, Warszawa 1964
Sychowicz M., Przegląd orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawach skarg na decyzje administracyjne
za okres od 1980 r. do 1984 r., NP 1985/9
Sychowicz M., Przegląd orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawach skarg na decyzje administracyjne
za rok 1985, NP 1987/11-12
Swiątkiewicz J., Decyzja administracyjna w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjne
go, NP 1985/9
Swiątkiewicz J., Podstawa prawna uprawniającej decyzji administracyjnej, PiP 1985/5
Swiątkiewicz J., Europejski Kodeks Dobrej Administracji (tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu
w warunkach polskich procedur administracyjnych), Warszawa 2007
Swida-Łagiewska Z., Zasada swobodnej oceny dowodów w polskim procesie karnym, Warszawa 1983
Taras W., Rzecznik Praw Obywatelskich w postępowaniu administracyjnym, PiP 1991/1
Tarno J.P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004
Taubenschlag G., Rekurs administracyjny, Łódź-Katowice 1925
Wajnes I., Ochrona praw i interesów jednostki w postępowaniu administracyjnym, Wilno 1939
Waligórski M., Polskie prawo procesowe cywilne. Funkcje i struktura procesu, Warszawa 1947
Wasilewski A., Kodyfikacja prawa administracyjnego. Idea i rzeczywistość, Warszawa 1988
Wasilewski A., Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym (de lege lata i de lege ferenda), PiP
2000/8
Literatura 805
Wengerek E., Sądowe postępowanie egzekucyjne w sprawach cywilnych, Warszawa 1978

Weralski M., Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 1984
Wiener C., Vers une codification de la procédure administrative, Paris 1975
Wierzbowski M., Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według kodeksu postępowania administra
cyjnego, PiP 1981/1
Witkowski W., Sądownictwo administracyjne w Księstwie Warszawskim i Królestwie Polskim
1807-1867, Warszawa 1984
Wolter A., Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1967
Wolter A., Prawo cywilne, Warszawa 1986
Woś T., Związki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, Warszawa-Kraków
1989
Woś T., Pojęcie „sprawy” w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, „Acta Universitatis
Wratislaviensis”, Prawo CLXVI1I, Wrocław 1990/1022
Woś T., Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996; Warszawa 1999
Woś T., Knysiak-MolczykH., Romańska M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2005, 2009 (przywoływane w tekście), 2012
Wróblewski A.N., Granice skargi i granice jej rozpoznania przez NSA (problem stosowania art. 206
k.p.a.), PiP 1984/1
Wróblewski J., Modele systemów norm a system prawa, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 1969/11
Wróblewski J., Zwroty stosunkowe - wypowiedzi o zgodności z normą, „Zeszyty Naukowe Uniwer
sytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne”, seria I, Prawo, nr 62, Łódź 1969
Wróblewski ]., Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972
Wróblewski J., Stosowanie prawa przez organy administracji, OMT 1972/12
Wróblewski J., Wartości a decyzja sądowa, Wrocław 1973
Wyporska-Frankiewicz J., Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustron
nym, Warszawa 2010
Wyrzykowski M., Sądownictwo administracyjne w PRL, Warszawa 1983
Wyrzykowski M., Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986
Zawadzki S., Orzechowski R., Przesłanki i kierunki aktualizacji kodeksu postępowania administra
cyjnego, PiP 1979/8-9
Zieliński A., Podstawa prawna decyzji administracyjnej, PiP 1984/3
Zieliński T., Nieważność rozwiązania stosunku prawnego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiel
lońskiego” 1968/39
Zieliński W.T., Nieważność czynności sprzecznych z ustawą w prawie cywilnym, RPEiS 1967/2
Ziemski K., Zasady ogólne prawa administracyjnego, Poznań 1989
Ziemski K.M., Indywidualny akt administracyjny jakoforma prawna działania administracji, Poznań
2005
Zimmermann J., Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981
Zimmermann J„ Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983/1
Zimmermann J., Administracyjny tok instancji, Kraków 1986
Zimmermann J., Zproblematyki sporów kompetencyjnych między organami administracji państwowej
a sądami, PiP 1989/3
806 Literatura
Zimmermann J., Polskie sądownictwo administracyjne (Uwagi o projekcie ustawy o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym), Krakowskie Studia Prawnicze 1993-1994, rok XXVI-XXVII
Zimmermann J., Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996
Zimmermann J., Ordynacja podatkowa, postępowanie podatkowe. Komentarz, Toruń 1998
Zimmermann M., Wywłaszczenie, studium z dziedziny prawa publicznego, Lwów 1933
Zimmermann M., Pojęcie administracji publicznej a „swobodne uznanie”, Poznań 1959
Zimmermann M., Uwagi do projektu kodeksu postępowania administracyjnego, RPEiS 1959/4
Zimmermann M., Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony w kodeksie po
stępowania administracyjnego [w:] Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stefki, Warszawa-Wroc
ław 1967
SKOROWIDZ1
A
Administracyjny typ stosowania prawa 445
Adnotacja 309, 311
Adwokackie okręgowe rady 174
Akta sprawy 320-321
- udostępnianie 320-321
Akty administracyjne 441-447
patrz też: Decyzja, Postanowienie organu administracyjnego, Ugoda
Akty prawa miejscowego 681
- skarga 681
Asesor sądowy 692
B
Bezprzedmiotowość decyzji 645
Bezprzedmiotowość postępowania 264-266
Biegły 376-381
- definicja 376
- odmowa wydania opinii 381
- przesłanki zdolności występowania 377-381
- - negatywne 379-381
— pozytywne 378
c
Czynności orzecznicze w postępowaniu administracyjnym 348-349
Czynności postępowania administracyjnego 276-349
1 Liczby oznaczają numery boczne, które odpowiadają wersji papierowej publikacji.

808 Skorowidz
- dyscyplinujące 279
- merytoryczne 278
- techniczno-procesowe 278
patrz też: Doręczenia, Pomoc prawna, Wezwania w postępowaniu administracyjnym,
Wszczęcie postępowania administracyjnego
Czynności postępowania sądowoadministracyjnego 710-738
- sądu 712
- stron i uczestników postępowania 713
patrz też: Doręczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Pisma procesowe w po
stępowaniu sądowoadministracyjnym, Posiedzenia sądowe, Terminy
Decyzja 441-563
- charakter 444
- częściowa 451
- domniemanie prawidłowości 466
- doręczanie 464
- elementy decyzji 459-463
— rygor natychmiastowej wykonalności 461
— uzasadnienie faktyczne i prawne 460
— zaostrzenie wymagań formalnych 462
- forma decyzji 458
- pojęcie 449
- prawomocność 468
- rektyfikacja 483-488
- skutki 485
- sprostowanie 485
- uzupełnienie 486
- wyjaśnienie 487
- wykonalność 467
Demokratyczne państwo prawne 38, 662
- zasada demokratycznego państwa prawnego 662
Dokument 362-367
- prywatny 367
- urzędowy 363-365
— domniemanie prawdziwości 364
— domniemanie zgodności z prawdą oświadczenia organu 364
- zagraniczny 366
Domniemania 354-355
- faktyczne 354
- prawne 355
Skorowidz 809
- - niezbite 355
- - proste 355
Doniesienie 1068
Doręczenia 300-308
- fikcja doręczenia 307
- miejsce doręczenia 304
- osobom korzystającym z immunitetu 308
- pełnomocnik do doręczeń 306
- pism osobie nieobecnej 305
- pism w postępowaniu podatkowym 306
- właściwe 301, 303
- za pomocą środków komunikacji elektronicznej 302
- zasada oficjalności 300
- zastępcze (surogaty) 301, 305
Doręczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym 717-722
- czas 719
- miejsce 720
- osoba, której dokonuje się doręczeń 718
— pełnomocnik do spraw doręczeń 718
- stwierdzenie i skutki 722
- zasada doręczania z urzędu przez sąd 717
- zastępcze 721
Dowody 362-411
- w postępowaniu administracyjnym 362-411
— oględziny patrz: Oględziny
- - opinia biegłego patrz: Biegły
— przesłuchanie strony patrz: Strona
— z dokumentów 362-367
------prywatnych 367
------urzędowych 363-365
— zeznania świadków patrz: Świadek
- w postępowaniu podatkowym 390-394
- - deklaracje 390
- - informacje dotyczące strony postępowania 392-393
- - informacje podatkowe 391
- - nienazwane 394
Dwuinstancyjność postępowania patrz: Zasady ogólne postępowania podatkowego, Za
sady postępowania administracyjnego
810 Skorowidz
Egzekucja 944-977
- obowiązków niepieniężnych 973-977
— grzywna w celu przymuszenia 973
— odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i pomieszczeń 976
— odebranie rzeczy ruchomej 975
— przymus bezpośredni 977
— wykonanie zastępcze 974
- obowiązków pieniężnych 947-972
— z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw własności przemysło
wej 956
— ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ubezpieczenia społecznego, renty socjal
nej 949
— z nieruchomości 962-970
----- opis i oszacowanie wartości nieruchomości 965-958
----- sprzedaż nieruchomości 969-970
----- zajęcie nieruchomości 963-964
— z papierów wartościowych 954
— z pieniędzy 947
— z pozostałych praw majątkowych 958
— z praw z instrumentów finansowych 953
— z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych 950-951
— z ruchomości 959-961
— z udziału w spółce z o.o. 957
— z ułamkowej części nieruchomości oraz użytkowania wieczystego 971-972
— z weksla 955
— z wierzytelności pieniężnych 952
— z wynagrodzenia za pracę 948
Egzekutor 931
Europejski Kodeks Prawa do Dobrej Administracji 27
Funkcje prawa 1-4

- ochronna 1
- organizacyjna 1
- pochodne 1
- podstawowe 1
- techniczne 1
- wychowawcza 1
Skorowidz 811
Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym 1-22

- demokratyzacji 2
- instrumentalna 22
- ochronna 11, 12-20
- - ochrony interesu indywidualnego 12-13
— ochrony interesu społecznego 14
- organizatorska 2
- porządkująca 21
- różnice z postępowaniem sądowoadministracyjnym 8
- wychowawcza 1
- zabezpieczenie jednolitego i sprawnego działania organów administracyjnych 3
- zagwarantowania praworządności 2
- zapewnienie realizacji materialnego prawa administracyjnego 2-3, 7
Funkcje prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym 11, 18-22
- instrumentalna 22
- ochronna 11, 18-20
- - interesu indywidualnego 18
- - interesu społecznego 19
— porządku prawnego 20
- porządkująca 21
Grzywna 876, 973

Gwarancje skuteczności orzeczeń sądów administracyjnych 876-879
Informacje podatkowe patrz: Dowody

Inspekcja Ochrony Środowiska 257
Instytucja prawna 163-166
Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne 268-270

812 Skorowidz
Kara porządkowa 261

Kodyfikacje postępowania administracyjnego 74-98
- egzekucyjnego w administracji 93-96
- ogólnego 74-92
- postępowania podatkowego 97-98
Kontrola realizacji decyzji przez organ administracji 600-605
- odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej 600
- stwierdzenie niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem 603
- uchylenie decyzji dotychczasowej 600-602
Kontrola sądowa sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny 118-124, 656-660,
869-870
- przez sądy administracyjne 869-870
- przez sądy powszechne 656-660
Koszty egzekucyjne patrz: Postępowanie egzekucyjne
Koszty postępowania administracyjnego 489-499
- rozdział kosztów 494
- składniki 494
- uiszczanie z góry 495
- umorzenie 499
- zwolnienie 498
patrz też: Opłaty w postępowaniu administracyjnym
Koszty postępowania sądowoadministracyjnego 739-761
- a prawo pomocy 754-761
patrz też: Prawo pomocy
- koszty sądowe 740-743
— opłata kancelaryjna 743
— opłaty sądowe 740-741
— wpis 742
— wydatki 744
- zasady ponoszenia kosztów 745-750
— zasada koncentracji kosztów postępowania 750
— zasada odpowiedzialności za wynik postępowania 746
— zasada stosunkowego rozliczenia kosztów postępowania 748
— zasada zawinienia 749
— zasada zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia ochrony interesu praw
nego 747
- zwolnienie od kosztów 751-753
Koszty postępowania zabezpieczającego patrz: Postępowanie zabezpieczające
Kwestia wstępna (prejudycjalna, wpadkowa) 111, 341
Skorowidz 813
Mediacyjne postępowanie patrz: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administra

cyjnym
Metryka sprawy 312-319
- charakter 313
- forma prowadzenia 315, 317
- obowiązek bieżącej aktualizacji 314
- w postępowaniu podatkowym 316, 319
- wyłączenie obowiązku prowadzenia 318
Milczące załatwienie sprawy 469-471
- przesłanka ograniczająca 471
- przesłanka podmiotowa 470
- przesłanka przedmiotowa 470
- przesłanka upływu ustawowego terminu 470
Naczelny Sąd Administracyjny 118-124, 689-691

- skład 689, 690-691
— wyłączenie innych osób 691
— wyłączenie sędziego 690
- w kontroli administracji publicznej 118-124
- właściwość 689
Nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji i postanowień
- wznowienie postępowania patrz: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Nieruchomość 962-970
- opis i oszacowanie wartości nieruchomości 965-968
- sprzedaż nieruchomości 969-970
- zajęcie nieruchomości 963-964
Nieważność decyzji 607-633
- charakter 607
- forma wszczęcia postępowania 627
- legitymacja do zgłoszenia żądania 625
- nieodwracalność skutków prawnych 623
- podstawy stwierdzenia nieważności 612-621
— decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwa
ły 519
— decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną 617
— decyzja w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą 620
— decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa 621
814 Skorowidz
— decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie 618

— decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości 613
— decyzję wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa 614
- przesłanki stwierdzenia nieważności 608
- roszczenie odszkodowawcze 632-633
- stadia postępowania 624-631
- - podjęcie decyzji 629-631
— postępowanie rozpoznawcze 628
— postępowanie wstępne 624-627
- termin jako przesłanka negatywna 622
Norma prawna 4-5, 652-653
- funkcje 4
- norma dopełnienia 653
- norma konstruktywna (instrumentalna) 4
- norma odniesienia 652
- norma prawa materialnego 5
- norma prawa procesowego 5
- normatywna (substancjalna) 4
Odszkodowanie za szkodę (roszczenie odszkodowawcze) patrz: Nieważność decyzji

Odwołanie w postępowaniu administracyjnym 510-557
- charakter 510
- dopuszczalność 511-512
- moc prawna 527
- podmioty uprawnione do wniesienia 515-525
— organizacja społeczna 521-522
- - prokurator 523-524
— Rzecznik Praw Dziecka 525
— Rzecznik Praw Obywatelskich 525
— strona 515-518
- termin wniesienia 526
- wymagania formalne 526
- w postępowaniu podatkowym 528
patrz też: Postępowanie odwoławcze
Oględziny 382
Ograniczone prawa procesowe patrz: Uczestnicy postępowania administracyjnego
Opinie biegłych 376-381
patrz też: Biegły
Opłaty w postępowaniu administracyjnym 489-493
- paszportowa 492
Skorowidz 815
- skarbowe 491
- skutki nieuiszczenia opłaty 493
patrz też: Koszty postępowania administracyjnego
Organizacja społeczna 240-248, 709
- definicja 240
- prawa procesowe 241-243
— żądanie dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu 243
— żądanie wszczęcia postępowania 242
- przesłanki przyznania praw procesowych 240
- w Ordynacji podatkowej 247-248
Organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym 167-217
- kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania administracyjnego 168-174
— innych organów państwowych 171
— innych podmiotów 172
— organów administracji rządowej 169
— organów jednostek samorządu terytorialnego 170
- kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania podatkowego w trybie unormowa
nym przez Ordynację podatkową 173
- kompetencja ogólna do wykonywania orzeczenia administracyjnego w sprawach indy
widualnych 174
- kompetencja szczególna 175-188
patrz też: Właściwość
- zdolność prawna 167
Organy naczelne 186
Organy wyższego stopnia 184-185
Pełnomocnictwo procesowe 236-238

- domniemanie udzielenia 237
- udzielenie 236
- wielość pełnomocników 236
Petycje 1069
patrz też: Postępowanie w sprawach skarg i wniosków
Pisma procesowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym 714-716
- forma 715
- treść 714
- warunki formalne 715
- wezwanie do uzupełnienia lub poprawienia 716
Poborca skarbowy 931
Podanie 292-295
- stosowanie podpisu elektronicznego 293
816 Skorowidz
- treść 292
- uchybienia i braki 294-295
- zasada ograniczonego formalizmu 293
Podmioty na prawach strony w postępowaniu administracyjnym 239-257
- inne podmioty 257
patrz też: Inspekcja Ochrony Środowiska, Organizacja społeczna; Prezes Urzędu Komu
nikacji Elektronicznej, Prokurator; Rzecznik Praw Obywatelskich
Podmioty postępowania egzekucyjnego 924-939
- organ egzekucyjny 925-932
patrz też: Egzekutor, Poborca skarbowy
— centralne biuro łącznikowe 928
— pojęcie 925
— właściwość miejscowa 927, 930
— właściwość rzeczowa 926, 929
— zlecanie wykonywania czynności egzekucyjnych 932
- organy asystujące 934
- organy pomocnicze 933
- osoba trzecia 939
- wierzyciel 935-936
- zobowiązany 937-938
patrz też: Organizacja społeczna, Prokurator; Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Praw Oby
watelskich
Podmioty w postępowaniu administracyjnym patrz: Inspekcja Ochrony Środowiska, Or
ganizacja Społeczna, Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Strona
Policja sesyjna 418
Pomoc prawna 299
Ponaglenia 328
Posiedzenia sądowe 723-728
- czynności przewodniczącego 727
- jawne 724
- niejawne 725
- nieobecność stron 726
- protokół z posiedzenia 728
- wyznaczenie i przebieg 726
- zawiadomienie o posiedzeniu 726
Postanowienie organu administracyjnego 452-456, 473
- adresaci 456
- charakter 452
- definicja 452
- elementy 469
- podział 452-453, 473
— dotyczące biegu postępowania 473
— dotyczące istoty sprawy 473
Skorowidz 817
- - incydentalne 473
- przedmiot rozstrzygnięcia 454
- skutki 473
Postanowienie sądu administracyjnego 828-831
- forma 828
- moc 829
- prawomocność 830
- rodzaje 828
Postępowanie administracyjne 150-159
- definicja 152
- ogólne 154-159
— główne 156
— nadzwyczajne 157-158
— stadia 159
Postępowanie dowodowe 395-411
- zasady 395-410
— bezpośredniości 401
— czynnego udziału stron 404-409
------prawo do udziału w czynnościach dowodowych 408
------ prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów 407
------prawo żądania przeprowadzenia dowodów 405
------wyjątki 409
- - oficjalności 397-400
------obowiązek sporządzenia protokołu 399
------obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego 400
------ ograniczenie przeprowadzenia postępowania dowodowego 398
— otwartego systemu dowodów 402
— prawdy obiektywnej 395
— równej mocy środków dowodowych 403
— swobodnej oceny dowodów 410
patrz też-. Domniemania, Dowody
Postępowanie egzekucyjne 894-1051
- a postępowanie orzekające 897-898
- a postępowanie zabezpieczające 899
- a sądowe postępowanie egzekucyjne 900-903
- czynności postępowania egzekucyjnego 989-1007
— procesowe 990
— procesowe wszczęcia postępowania egzekucyjnego 991
— wniosek do państwa członkowskiego o odzyskanie należności 995-998
— wykonawcze 1007
- definicja 894
- funkcja 895
- gwarancje 1027
818 Skorowidz
- koszty egzekucyjne 1020-1026

— opłata komornicza 1024-1025
— opłaty 1020
— tryb egzekucji 1026
— umorzenie kosztów 1023
— wydatki egzekucyjne 1021
— zasady ponoszenia 1022
- organ egzekucyjny 925-932
— a dłużnik zajętej wierzytelności 932
— a organ rekwizycyjny 933
— centralne biuro łącznikowe 928
— właściwość miejscowa 927, 930
— właściwość rzeczowa 926, 929
- organy asystujące 934
- organy pomocnicze 933
- podmioty postępowania 940-942
- podstawy egzekucji 909-923
- strony postępowania 935-939
— a osoba trzecia 939
— wierzyciel 935-936
patrz też: Wierzyciel
— zobowiązany 937-938
- środki egzekucyjne patrz: Egzekucja
- środki nadzoru 1049-1051
- środki zaskarżenia 1027-1048
— w drodze administracyjnej 1028-1045
------ skarga 1037-1043
------wniosek o wyłączenie spod egzekucji 1044
------ zarzut 1029-1035
------ zażalenie 1036
------ żądanie uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności postanowienia w trybie prze
pisów Kodeksu postępowania administracyjnego 1045
— w drodze sądowej 1046-1048
------ powództwo przeciwegzekucyjne osoby trzeciej 1047
------ powództwo przeciwegzekucyjne zobowiązanego 1047
- uczestnicy postępowania 943
— biegły skarbowy 943
— dozorca 943
— świadkowie 943
— zarządca nieruchomości 943
- umorzenie 1014-1016
- uproszczone 1017
- zakres egzekucji 904-908
Skorowidz 819
— podmiotowy 906
— przedmiotowy 907-908
------egzekucja obowiązków niepieniężnych 908
------egzekucja obowiązków pieniężnych 907
- zasady patrz: Zasady postępowania egzekucyjnego
- zawieszenie 1008-1013
- zbieg egzekucji 1018-1019
patrz też: Postępowanie zabezpieczające
Postępowanie gabinetowe 419
Postępowanie odrębne 880
Postępowanie odwoławcze 529-557
- przed organem I instancji 530-533
— samokontrola 531-532
— skutki 530
— zasady 533
- przed organem II instancji 534-553
- - niedopuszczalność 539-540
— stadia 537-553
------postępowanie rozpoznawcze 541-544
------postępowanie wstępne 537
------stadium podjęcia decyzji 545-553
— zakaz reformationis in peius 554-557
Postępowanie pomocnicze 881-887
- przed NSA w sprawie podejmowania uchwał 886-887
- - moc uchwały 887
— przedmiot 886
- w sprawie zaginięcia lub zniszczenia akt 881-885
- - orzeczenie 885
— postępowanie rozpoznawcze 884
— przedmiot postępowania 881
— właściwość sądu 882
— wszczęcie postępowania 883
Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym 762-831
- legitymacja do złożenia skargi 763-771
- mediacyjne 792-794
- niedopuszczalność 789-790
- orzeczenia 809-831
— postanowienie patrz: Postanowienie sądu administracyjnego
— wyrok patrz: Wyrok
- rozpoznawcze 796-800
— forma 799
- - granice 797
- - tryb 800
820 Skorowidz
- wstępne 788
- wszczęcie 762
- zawieszenie i umorzenie postępowania 801-808
— umorzenie 806, 808
— zawieszenie 801-805, 806-807
patrz też: Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, Zawieszenie postępowania
Postępowanie sądowoadministracyjne 160-162, 662-738
- czynności procesowe 710-713 patrz też: Pisma procesowe w postępowaniu sądowoad-
ministracyjnym
- - sądu 712
— stron i uczestników postępowania 713
— definicja 711
- koszty patrz: Koszty postępowania sądowoadministracyjnego
- odrębne 160
- ogólne 160-152
— etapy 162
— główne 161
— nadzwyczajne 161
- pomocnicze 160
- posiedzenia 723-728 patrz też: Posiedzenia sądowe
— czynności przewodniczącego 727
— jawne 724
— niejawne 725
— nieobecność stron 726
— protokół z posiedzenia 728
— wyznaczenie i przebieg 726
— zawiadomienie o posiedzeniu 726
- przedmiot 665
- stadia patrz: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym
- strony 693-709
— przedstawicielstwo 699
— reprezentacja 698
patrz też: Pełnomocnictwo procesowe
- terminy 729-738
patrz też: Terminy
- uczestnicy na prawach strony 695
- zdolność procesowa 697
- zdolność sądowa 694
patrz też: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji patrz: Nieważność decyzji
Postępowanie w sprawie przewlekłości rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej
patrz: Skarga na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego
Postępowanie w sprawie skarg i wniosków 1068-1081
Skorowidz 821
- a postępowanie orzecznicze 1073

- forma skargi i wniosku 1077
- organ prowadzący postępowanie 1074-1075
- skarżący i wnioskodawca 1076
- stadium rozpoznania i załatwiania skargi lub wniosku 1079
- stosowanie przepisów o postępowaniu skargowym 1070-1072
- wszczęcie postępowania 1078
- zawiadomienie zainteresowanych 1080
patrz też: Petycje
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń 1061-1067
- pojęcie zaświadczenia 1062
- postępowanie wyjaśniające 1064
- przez organy podatkowe 1066-1067
- środki zaskarżenia 1064-1065
- tryb postępowania 1063
Postępowanie zabezpieczające 1052-1060
- cel 1054
- decyzja o zabezpieczeniu 1053
- koszty 1060
- uchylenie lub zmiana zakresu zabezpieczenia 1057
- uchylenie zabezpieczenia 1058
- wygaśnięcie decyzji 1054
- zarządzenie zabezpieczenia 1056
- zbieg postępowania zabezpieczającego 1059
Prawo pomocy 754-761
- cofnięcie 760
- przesłanki przyznania 757
- sprzeciw 759
- tryb udzielenia 758
- wygaśnięcie 761
- zakres 755-756
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej 257
Procedura administracyjna 151
- definicja 151
Proces 5
Proces administracyjny 151
- definicja 151
Proces administrowania 150
Prokurator 249-252
- charakter prawny 249
— prawo udziału w każdym stadium postępowania 251
— środki zaskarżenia 252
822 Skorowidz
- - żądanie wszczęcia postępowania 250

Protokoły 309-310
Przedmiot postępowania administracyjnego 264-275
- definicja 264-266
- elementy konstytuujące przedmiot postępowania administracyjnego 267
- określenie 271-275
Przymus państwowy patrz: Środki przymusu państwowego
R
Referendarz sądowy 692
Rektyfikacja decyzji i postanowień 482-488
patrz też: Wady decyzji
Rozprawa 412-418
- charakter 412
- część właściwa 417
- część wstępna 416
- czynności przygotowawcze 414
- kierowanie 415
- nieprzeprowadzenie 413
- obowiązek przeprowadzenia 413
- policja sesyjna 418
Rzecznik Praw Dziecka 256
Rzecznik Praw Obywatelskich 252-255
— prawo uczestniczenia w postępowaniu na prawach przysługujących prokuratorowi 254
— prawo wnoszenia skarg do sądu administracyjnego 254
— żądanie wszczęcia postępowania 255
s
Samokontrola organu wykonującego administrację publiczną 795
Sąd administracyjny 666-688
- definicja 686
- skarga 666-685
— na akty jednostek samorządu terytorialnego 682
— na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego 683
— na akty prawa miejscowego 681
---- na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu wykonującego administrację
publiczną oraz skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania
Skorowidz 823
pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie (skarga

na bezczynność lub przewlekłość materialnoprawną) 679
— na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach aktów lub
czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków
wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego
określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określo
nych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, oraz postępowań, do których mają
zastosowanie przepisy powołanych ustaw (skarga na bezczynność lub przewlekłość
procesową) 680
— na decyzje administracyjne 667-669
— na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej 677
— na niewykonanie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego 684
— na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego 678
— na postanowienia 671-676
------ kończące postępowanie 673
------na które przysługuje zażalenie 672
------rozstrzygające sprawę co do istoty 674
------w postępowaniu egzekucyjnym 675
- - o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia patrz: Skarga
o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
- - w sprawach, w których ustawy szczególne przewidują sądową kontrolę 685
— właściwość rzeczowa i miejscowa 666, 670
- wojewódzki 687-688
patrz też: Naczelny Sąd Administracyjny, Postępowanie sądowoadministracyjne, Skarga
do wojewódzkiego sądu administracyjnego
Sąd Najwyższy 661
Sąd powszechny 654-660
- czasowa niedopuszczalność drogi sądowej 657
- wstępne badanie sprawy 659
Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego 763-831
- granice rozporządzalności skargą przez skarżącego 786-787
- legitymacja 763-771
— na podstawie ochrony interesu prawnego 764
— oparta na ochronie interesu publicznego 769
— oparta na ochronie interesu społecznego 770
— Rzecznika Praw Obywatelskich 768
— wspólnot samorządowych do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych 766-770
- moc skargi 784-785
- przesłanki dopuszczalności 772-776
- wymagania formalne 777-783
— forma 779
- - termin 780-781
— treść 778
824 Skorowidz
- - tryb wnoszenia 782

— wpis 783
Skarga kasacyjna 833-849
- charakter 833
- legitymacja 837-838
— przymus adwokacko-radcowski 838
- podstawy skargi 835-836
- stadia postępowania 844-849
— postępowanie rozpoznawcze 847-848
----- forma 848
----- granice rozpoznania 847
— postępowanie wstępne 844
- przedmiot zaskarżenia 835
- wymagania 840-843
— termin do wniesienia skargi 841
- - treść i forma 840
— tryb wnoszenia 842
— wpis od skargi 843
Skarga na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego 888-893
- prawo do skargi 889
- roszczenia odszkodowawcze 893
- tryb rozpoznawania przez sąd 892
- właściwość sądu 890
- wymagania 891
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia 870-875
- dopuszczalność 870
- forma rozpoznania 875
- legitymacja 873
- opłata 875
- podstawy prawne 874
- postępowanie 875
- przesłanki 872
- termin 875
- tryb 875
- wymagania 875
Spoczywanie procesu patrz: Zawieszenie postępowania
Spory kompetencyjne 195-206
- czynności niecierpiące zwłoki 198
- definicja 195
- negatywne 204
- pozytywne 205
- rozstrzyganie sporów między organami samorządu terytorialnego a organami admini
stracji rządowej 196
Skorowidz 825
- rozstrzyganie sporów między organami samorządu terytorialnego a sądami powszech

nymi 199
- wniosek o rozstrzygnięcie 197
Spory o właściwość 189-194
- czynności niecierpiące zwłoki 194
- definicja 189
- rodzaje 190
— negatywne 190
— pozytywne 190
- rozstrzyganie 191
- właściwość organów 192
patrz też: Spory kompetencyjne
Sprawa sądowoadministracyjna 664
Sprzeciw 858
Strona 218-235, 383-389, 686-709
- postępowania administracyjnego 218-235, 383-389
- - definicja 219-223
— oświadczenia 388-389
— przesłuchanie stron 383-386
------forma przesłuchania 386
------odpowiednie stosowanie przepisów o świadkach 385
------przesłanki stosowania 384
------w postępowaniu podatkowym 384
— zdolność administracyjnoprawna 228-231
— zdolność do czynności prawnych 232-235
— wyjaśnienia 387
- postępowania podatkowego 224-227
- postępowania sądowoadministracyjnego 693-709
- - pełnomocnictwo 700-707
— przedstawicielstwo 698-699
— zdolność procesowa 697
- - zdolność sądowa 694, 696
Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji 644-649
- przesłanki 644
- skutki 648
- tryb 648
System prawny 9
826 Skorowidz
ś
Środki dowodowe 357-361
- klasyfikacja 358-361
— kryterium dopuszczalności przeprowadzenia danego środka dowodowego 360
— kryterium regulacji prawnej środków dowodowych 361
— kryterium rodzaju źródła informacji 359
— kryterium sposobu zetknięcia się organu orzekającego z faktem będącym przedmiotem
dowodu 358
- nienazwane 361
- pojęcie 357
Środki egzekucyjne patrz: Egzekucja
Środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego
- skarga kasacyjna patrz: Skarga kasacyjna
- zażalenie patrz: Zażalenie
Środki przymusu państwowego 894-896
Środki przymusu w postępowaniu administracyjnym 336-339
- kara grzywny 337
- kara porządkowa 338
- obciążenie kosztami postępowania 339
Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym 1027-1048
- w drodze administracyjnej 1028-1045
— skarga 1037-1043
— wniosek o wyłączenie spod egzekucji 1044
— zarzut 1029-1035
— zażalenie 1036
- - żądanie uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności postanowienia w trybie przepisów
Kodeksu postępowania administracyjnego 1045
- w drodze sądowej 1046-1048
— powództwo przeciwegzekucyjne osoby trzeciej 1047
— powództwo przeciwegzekucyjne zobowiązanego 1047
Świadek 368-375
- definicja 368
- formy zeznania 375
- ograniczenia zdolności do wystąpienia w charakterze świadka 369-370
- - faktyczne 369
— prawne 370
- prawo odmowy odpowiedzi na pytanie 373
- prawo odmowy zeznań 372
- tryb odbierania zeznań 374
Skorowidz 827
Tajemnica skarbowa 61, 393

Terminy 322-335, 729-738
- ad quem 329
- materialny 729
- obliczanie 323
- obowiązek działania „bez zbędnej zwłoki 327
- oznaczające datę czynności 324
- post quem 329
- procesowy 729, 730
- przywrócenie 333-335, 734-737
- - przesłanki 334, 735-737
- sądowe 732
- skutki uchybienia 328
- sposób obliczania 733
- ustawowe 731
- zachowanie 332
- załatwienia sprawy 325-326
Uchylenie lub zmiana decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji pra
widłowej 634-643
- organ właściwy 642
- skutki 643
- typy 635-641
— nietworzącej praw dla stron 635-637
------przesłanka nienabycia praw przez żadną ze stron postępowania 636
------ za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes
strony 637
- - tworzącej prawa dla stron 638-640
— wywłaszczenie praw nabytych na podstawie decyzji 641
Uczestnicy na prawach strony 695
Uczestnicy postępowania administracyjnego 258-263
- biegli 261
- definicja 258
- osoby wezwane do przedstawienia przedmiotu oględzin 261
- osoby zainteresowane 261
- sytuacja prawna 262
- świadkowie 261-262
828 Skorowidz
Uczestnicy postępowania egzekucyjnego 943

Udostępnienie akt sprawy 320-321
- ograniczenia 321
Ugoda 457, 474-475
- forma 453, 474
- przesłanki zawarcia 457
- skutki 457, 475
- zatwierdzenie 457
Umorzenie postępowania 479-482, 1014-1015
- administracyjnego w sprawie indywidualnej 479-482
- egzekucyjnego 1014-1015
Unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego 869-870
Uprawdopodobnienie 356
Wadliwość decyzji 564-572

- koncepcja nieważności 566
- skutki prawne 567
- teoria wadliwości 565
Wady decyzji 483
- istotne 483
- nieistotne 483
Weryfikacja decyzji i postanowień w postępowaniu administracyjnym 500-563,
573-577
- cel 500
- na drodze administracyjnej 573-577
- na drodze sądowej 573-577
- środki nadzoru 504
- środki zaskarżenia 501-503, 560-563
— bezwzględnie dewolutywne 503
— bezwzględnie suspensywne 503
— nadzwyczajne 503
— niedewolutywne 503
— niesamoistne 503
— odwołanie patrz-. Odwołanie w postępowaniu administracyjnym
— samoistne 503
— wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy 558-559
— względnie dewolutywne 503
— względnie suspensywne 503
— zażalenie 560-563
— zwyczajne 503
Skorowidz 829
Wezwania w postępowaniu administracyjnym 297-299

- do osobistego stawiennictwa 298
- forma 297
- w sprawach szczególnie pilnych 298
patrz też-. Pomoc prawna
Wierzyciel 935-936
- definicja 935
- odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego 936
Właściwość 175-188
- organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym 173
- - definicja 175
— delegacyjna 175
— instancyjna 184-188
------ w postępowaniu podatkowym 187
— miejscowa 182-183
- - rzeczowa 176-181
------zmiana właściwości 179-181
— ustawowa 175
patrz też-. Spory o właściwość
Wszczęcie postępowania administracyjnego 282-291
- forma 288
- podmiot uprawniony do żądania wszczęcia postępowania 289
- skutki 291
- z urzędu 289-290
patrz też-. Podanie
Wyłączenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym patrz: Wznowienie postępowa
nia sądowoadministracyjnego
Wyłączenie ze sprawy w postępowaniu administracyjnym 207-217
- członka organu kolegialnego 217
- naruszenie instytucji wyłączenia 208
- organu 212-216
— przesłanki 212
— skutki 214-215
- pracownika 209-211
— przesłanki 209
— w postępowaniu podatkowym 210
Wyrok 809-827
- doręczenie 822-823
- moc 824
- ogłoszenie 822
- rodzaje 810-818
830 Skorowidz
— w sprawach skarg na decyzję lub postanowienie 812

— w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania orga
nów wykonujących administrację publiczną oraz przewlekłe prowadzenie postępowa
nia w sprawie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidual
nych sprawach 815
— w sprawie skarg na akty nadzoru 817
— w sprawie skarg na inne niewymienione akty lub czynności 818
— w sprawie skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu ad
ministracji publicznej 814
— w sprawie skarg na uchwałę lub zarządzenie organów jednostek samorządu terytorial
nego albo związku jednostki samorządu terytorialnego oraz przepisy prawa miejsco
wego organów administracji rządowej 816
- sprostowanie 825
- treść i forma 820
- uzasadnienie 821
- uzupełnienie 826
- wydanie 820-821
— zakaz reformationis in peius 819
- wykładnia 827
Wznowienie postępowania 578-606
- charakter 578
- forma orzeczenia 596
- legitymacja 593
- przesłanki dopuszczalności 579-591
- - ostateczność decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną 580-581
— wyliczenie podstaw wznowienia w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordy
nacji podatkowej 582-591
----- gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało
następnie uchylone lub zmienione 589
------gdy fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych w danej spra
wie 582
----- gdy sfałszowanie dowodu zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub
innego organu 582
----- gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu 585
----- gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytu
cją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie której została wydana de
cyzja 590-591
----- gdy ujawnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów,
które istniały w dniu wydania decyzji, nie były znane organowi ją wydającemu 586
----- gdy w sprawie skorzystano z fałszywego dowodu 582
----- wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu 587
----- wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji państwowej podlegających
wyłączeniu 584
Skorowidz 831
----- wydanie decyzji w wyniku przestępstwa 583

------ gdy zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd od
miennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji 588
- stadia 592-605
— orzekanie 600-605
— postępowanie wstępne 592
— rozpoznawanie 597-599
- termin wniesienia skargi 594
- właściwość 595
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego 859-868
- charakter 859
- legitymacja 861
- moc skargi 865
- postępowanie w sprawie skargi 866
- przedawnienie dopuszczalności 860
- stadia 868
- termin wniesienia skargi 864
- właściwość sądu administracyjnego 866
- wyłączenie sędziego 867
- wymagania formalne skargi 863
- zakres przedmiotowy 859
- z przyczyn nieważności 862
- z przyczyn restytucyjnych 862
Zasady ogólne postępowania podatkowego 57-68

- kultury administrowania oraz techniczno-procesowe 57, 65-67
— pisemności 68
— przekonywania 65
— szybkości i prostoty postępowania 67
— udzielania niezbędnej informacji prawnej w przedmiocie sprawy podatkowej 66
- pierwotne 57-60
— czynnego udziału stron w postępowaniu 60
— prawdy obiektywnej 59
— praworządności 58
- pochodne 57, 61-64
— budzenia zaufania do organów podatkowych 62
— dwuinstancyjności postępowania podatkowego 63
- - jawności postępowania dla stron 61
— trwałości ostatecznych decyzji podatkowych 64
832 Skorowidz
Zasady postępowania administracyjnego 23-73

- naczelne 25, 26
— demokratycznego państwa prawnego 26
------ prawo do procesu 26
------ prawo do sądu 26
— dwuinstancyjności postępowania 26
— prawo do ochrony dóbr osobistych 26
— prawo do sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu 26
— prawo wnoszenia petycji, skarg i wniosków do organów władzy publicznej 26
— praworządności 26
— proporcjonalności 26
— równości wobec prawa 26
— wywodzone z Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wol
ności 26
- ogólne 23-24, 28-56
— kultury administrowania oraz techniczno-procesowe 29, 41-45
------ zasada niezbędnej informacji prawnej stronom i uczestnikom postępowania 42
------ zasada pisemności 45
------ zasada przekonywania 41
------ zasada szybkości i prostoty postępowania 44
------ zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom 42
------ zasada ugodowego załatwiania spraw o spornych interesach stron 43
— odpowiednie stosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji 46-56
------ zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa 56
------ zasady czynnego udziału stron w postępowaniu 54
------ zasady dwuinstancyjności postępowania 49
------ zasady prawdy obiektywnej 51
------ zasady praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o pra
worządne działanie stron i uczestników postępowania 56
------ zasady przekonywania 55
------ zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych 50
------ zasady szybkości i prostoty postępowania 56
------ zasady trwałości decyzji administracyjnej 48
------ zasady polubownego załatwiania spraw 47
----- zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom oraz niezbędnej informacji
prawnej stronom i uczestnikom postępowania 53
-------zasady uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego
i słusznego interesu jednostki 52
— pierwotne 29, 30-34
------ zasada czynnego udziału stron w postępowaniu 34
------ zasada prawdy obiektywnej 31
------ zasada praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o pra
worządne działanie stron i uczestników postępowania 30
Skorowidz 833
------ zasada uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego

i słusznego interesu jednostki 32
- - pochodne 29, 35-39
------zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa 35
------zasada dwuinstancyjności postępowania 36
------ zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnych 38-39
------ zasada trwałości decyzji administracyjnej 37
patrz też: Zasady ogólne postępowania podatkowego, Zasady postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego
Zasady postępowania egzekucyjnego 978-988
- celowości 981
- niekonkurencyjności form przymusu państwowego 986
- niezbędności postępowania egzekucyjnego 983
- poszanowania minimum egzystencji 984
- prawdy obiektywnej 987
- prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej 979
- stosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego 982
- stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie 980
- zachowania pewnych względów wobec zobowiązanego 988
- zagrożenia 985
Zasady postępowania sądowoadministracyjnego 69-73
- dyspozycyjności 70
- jawności 72
- kontradyktoryjności 70
- równości 70
- prawdy materialnej 70
- swobodnej oceny dowodów 70
- szybkości postępowania 73
- udzielania informacji prawnej stronom występującym w procesie bez fachowej pomocy
prawnej 71
- zwrotu kosztów postępowania 70
Zaświadczenia 138
Zawieszenie postępowania 340-347, 801-805, 806-807
- administracyjnego 340-347
— fakultatywne 342
— obligatoryjne 341
- - obowiązki organu 344-345
— stosowanie zasady dyspozycyjności 347
— w sprawach podatkowych 341
- sądowoadministracyjnego 801-805, 806-807
— fakultatywne 803
— forma orzeczenia 807
— na zgodny wniosek stron 805
834 Skorowidz
— obligatoryjne 802
— obowiązek podjęcia z urzędu 804
— skutki prawne 806
Zażalenie 850-857
- charakter 850
- dopuszczalność 850
- legitymacja 851
- na zarządzenia przewodniczącego 857
- postępowanie zażaleniowe 855
- termin 853
- wpis 854
- wymagania 852
ź
Źródła prawa o postępowaniu administracyjnym 125-145
- akty wykonawcze 129
- Kodeks postępowania administracyjnego 125-140
— moc obowiązująca 130-132
— przesłanki stosowania 133-140
- Ordynacja podatkowa 141-142
- ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji 143-145
Źródła prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym 146-149
- delegacje do wydania przepisów wykonawczych 149
- odesłania do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego 148
- podmioty 147
- przymus adwokacko-radcowski 147
- właściwość rzeczowa 146

Barbara Adamiak, Janusz Borkowski - Postępowanie Administracyjne I Sądowoadministracyjne

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Barbara Adamiak, Janusz Borkowski - Postępowanie Administracyjne I Sądowoadministracyjne

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

POSTĘPOWANIE

Barbara Adamiak, Janusz Borkowski

09 Wolters Kluwer WARSZAWA 2019

Wydawca p Biblioteka ' '

Projekt okładek serii Pr 36880

Dział Praw Autorskich

11. Zawieszenie i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego....... 591

Dz.U. Dziennik Ustaw

p.u.s.a. z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.

Trzy komentarze do Kodeksu postępowania administracyjnego i jeden do Ordynacji

E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz - to w pełnym zapisie: E. Iserzon, J. Staroś-

Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz-to w pełnym zapisie: Z. Janowicz, Kodeks postępowania

B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz - to w pełnym zapisie: B. Adamiak, J. Bor­

Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017 - to w pełnym zapisie: B. Adamiak, J. Bor­

Podstawowym założeniem przyjętym przez Autorów podręcznika było połączenie

Połączenie to miało tworzyć materiał do studiowania instytucji procesowych, a zatem

Przedstawione koncepcje instytucji procesowych uznają propozycje zmian wynikające

Założenie przedstawienia instytucji procesowych w takim ujęciu ma służyć zarówno

Ta koncepcja przedstawienia instytucji procesowych pozostaje zachowana również

FUNKCJE PRAWA O POSTĘPOWANIU

J. Wróblewski podkreśla, że przyjęty trójpodział funkcji służy teoretycznoprawnej re­

Funkcja ochronna polega na zagwarantowaniu przestrzegania prawa przez zastoso­

1) ochronę interesów ogólnospołecznych;

Funkcja organizacyjna polega, w szerokim ujęciu, na „tworzeniu pewnych form życia

Funkcja wychowawcza „polega na kształceniu pozytywnych postaw wobec prawa -

W dogmatyce prawa procesowego funkcje prawa procesowego bada się głównie na

2 ¿ły W doktrynie postępowania administracyjnego poglądy na funkcje postępowa-

3 M. Borucka-Arctowa, Społeczne funkcje prawa formułowane w doktrynie, ustawodawstwie

Reprezentowane jest również stanowisko, według którego należy odróżnić za- 3

„Pierwsza z nich to funkcja ochrony interesów, i to zarówno indywidualnych, jak też

Druga podstawowa funkcja postępowania administracyjnego - zabezpieczenie jed­

Zagadnienie funkcji prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu

2. Funkcja prawa o postępowaniu administracyjnym

7 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania..., s. 139.

w ścisłym znaczeniu albo substancjalnymi) i normy konstruktywne, czyli instrumen­

„Normy prawne w ścisłym znaczeniu regulują bezpośrednio stosunki życia społecz­

Dodajmy jeszcze, że „normy prawa procesowego mają charakter norm instrumental­

Takie określenie funkcji norm prawa procesowego wydaje się kontrowersyjne.

11 J. Jodłowski, O potrzebie i kierunkach badań integracyjnych w dziedzinie prawa cywilnego

Zaliczenie norm prawa procesowego do norm instrumentalnych powoduje w konse­

Procesem nazywamy prawnie uregulowany ciąg czynności procesowych zmie­

Normy prawa procesowego ustanowione do regulowania trybu realizacji norm prawa

Prawo procesowe, służąc realizacji prawa materialnego, ma na celu stworzenie gwa­

Ten zorganizowany proces stosowania prawa łączy bezpośrednio stosowanie

Ta ścisła współzależność jest przyjęta za podstawę regulacji weryfikacji decyzji za­

5 Taką też koncepcję wadliwości decyzji (postanowień) przyjmowało i przyjmuje

Z konstrukcji podstawy prawnej uchylenia decyzji przez sąd administracyjny przyjętej

Inną natomiast konstrukcję przyjmuje Prawo o postępowaniu przed sądami admini­

20 B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 43 i 108.

mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczaso­

W przypadku zaś innych naruszeń prawa procesowego sąd administracyjny uchyla

Ścisłą współzależność prawa materialnego i prawa procesowego rozważać należy też

21 J. Jodłowski [w:] J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1979, s. 13.

Ten aspekt materialny regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego

Stosowaniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności do wykładni norm materialnego

Powyższa zasada znalazła przykładowo zastosowanie w uchwale NSA (7)

22 J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie..., s. 14.

Rozważając funkcje prawa procesowego w ramach porządku prawnego, należy 7

W demokratycznym państwie prawnym prawo materialne, prawo procesowe oraz 8

Przy rozpatrywaniu jednak związku z prawem materialnym i prawem ustrojowym na­

Między prawem ustrojowym a prawem procesowym występuje jedna zasadnicza rela­

24 Zob. B. Adamiak, Wpływ koncepcji ustrojowych na instytucje procesowego prawa administracyjnego

B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz - to w pełnym zapisie: B. Adamiak, J. Bor

Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017 - to w pełnym zapisie: B. Adamiak, J. Bor

J. Wróblewski podkreśla, że przyjęty trójpodział funkcji służy teoretycznoprawnej re

Funkcja ochronna polega na zagwarantowaniu przestrzegania prawa przez zastoso

Druga podstawowa funkcja postępowania administracyjnego - zabezpieczenie jed

w ścisłym znaczeniu albo substancjalnymi) i normy konstruktywne, czyli instrumen

„Normy prawne w ścisłym znaczeniu regulują bezpośrednio stosunki życia społecz

Dodajmy jeszcze, że „normy prawa procesowego mają charakter norm instrumental

Zaliczenie norm prawa procesowego do norm instrumentalnych powoduje w konse

Procesem nazywamy prawnie uregulowany ciąg czynności procesowych zmie

Prawo procesowe, służąc realizacji prawa materialnego, ma na celu stworzenie gwa

Ta ścisła współzależność jest przyjęta za podstawę regulacji weryfikacji decyzji za

Inną natomiast konstrukcję przyjmuje Prawo o postępowaniu przed sądami admini

mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczaso

Przy rozpatrywaniu jednak związku z prawem materialnym i prawem ustrojowym na

Między prawem ustrojowym a prawem procesowym występuje jedna zasadnicza rela

jednostki i pełnymi gwarancjami ich ochrony. Przyjmowanie innych rozwiązań pro

Ochrona samodzielności samorządu terytorialnego przez przyznanie jej praw proce

W polskim systemie prawnym można wskazać na wpływ rozwiązań ustrojowych ogra

Kodeks postępowania administracyjnego w zasadzie ogólnej uwzględniania in

Prowadząc postępowanie wyjaśniające, organ obowiązany jest dążyć do ustalenia oko

W postępowaniu podatkowym nie została ustanowiona expressis verbis zasada obo

14 Funkcja ochronna interesu społecznego przejawia się w wielu instytucjach proceso

Rozważając funkcje prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym w płasz

Zasady ogólne postępowania administracyjnego legislacyjnie wyodrębniono w pra

Zasady ogólne wprowadzone do Kodeksu postępowania administracyjnego były po

postępowania administracyjnego. Istotne jest zwłaszcza to odesłanie, które stanowi o odpo

25 Ustawa z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za

Parlament Europejski 6.09.2001 r. uchwalił Europejski Kodeks Prawa do Dobrej Ad

Warto wskazać na podjęcie prac przygotowania rozporządzenia Parlamentu Europej

28 Lista zasad ogólnych postępowania administracyj nego ogólnego wyróżnianych w dok

29 W charakterystyce zasad ogólnych ustanowionych we wspomnianych przepisach Ko

w toku postępowania administracyjnego z racji uczestniczenia w nim stron oraz pod

Przepisy postępowania zawierają wiele postanowień służących zapobieganiu przypad

Przepisy postępowania nie stanowią o żadnych ograniczeniach dowodowych poza jed

Prawda obiektywna, do której wykrycia zmierza się w postępowaniu, ma służyć pra