ARTÍCULO 53.

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LA FORMA DE VINCULAR DE LOS PRECEPTOS DEL CAPÍTULO
TERCERO DEL TÍTULO PRIMERO DE LA CONSTITUCIÓN
ESPAÑOLA

Sumario: I. Introducción. II. Régimen general del art. 53.3 CE. 1. Mandatos vinculantes objeti-
vos de actuación a los poderes del Estado. 2. Destinatarios de las normas contenidas en
los arts. 39 a 52 CE. 3. La denominada «cláusula del miedo», mandatos de optimización,
justificación de limitaciones de derechos fundamentales. III. Otros regímenes singulares.

José María Rodríguez de Santiago

Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad Autónoma de Madrid
Exletrado del Tribunal Constitucional

I. INTRODUCCIÓN men general y otro grupo, más reducido,

Buena parte de la denominada «Constitución
social española» (sobre este concepto permí-
taseme remitir a Rodríguez de Santiago, 2007,
17 y ss.) se contiene en el Capítulo Tercero
del Título Primero del texto constitucional. El
art. 53.3 CE tiene como objeto específico de
su regulación la determinación de la eficacia
de esos «principios rectores de la política so-
cial y económica»: «el reconocimiento, el res-
peto y la protección de los principios recono-
cidos en el Capítulo Tercero informarán la
legislación positiva, la práctica judicial y la
actuación de los poderes públicos. Sólo po-
drán ser alegados ante la jurisdicción ordina-
ria de acuerdo con lo que dispongan las leyes
que los desarrollen».
Pero los preceptos contenidos en los arts.
39 a 52 CE no son homogéneos en cuanto a
su contenido. De la lectura del art. 53.3 CE
podría extraerse una primera impresión ge-
neral de que todos ellos contienen princi-
pios rectores a los que es aplicable la efica-
cia que dicho art. 53.3 CE dispone con
alcance general. Un análisis más atento per-
mite distinguir entre un grupo amplio de
preceptos a los que es aplicable dicho régi-
que, por su contenido, escapa del ámbito
sobre el que se proyectan las determinacio-
nes del art. 53.3 CE (así, Jiménez Campo, 1999,
128 y ss., que distingue entre «normas pro-
gramáticas» —a las que se «acomoda bien el
mero valor informador que les atribuye el
art. 53.3»— y «otros enunciados normati-
vos», entre los que se destacan, a su vez,
«mandatos de legislar», «normas de igual-
dad» y «garantías institucionales»). Comen-
cemos analizando dicho régimen general.
II. 
RÉGIMEN GENERAL DEL ART.
53.3 CE
1. Mandatos vinculantes objetivos de
actuación a los poderes del Estado
Los preceptos del Capítulo Tercero del Título
Primero de la CE son mandatos vinculantes
de actuación a los poderes del Estado (en
sentido amplio) con eficacia objetiva. Que
son mandatos vinculantes no necesita mayor
explicación que el propio tenor literal del pre-
cepto constitucional específicamente destina-
do a regular la eficacia de los «principios rec-
tores de la política social y económica»: el

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Comentarios a la Constitución Española
art. 53.3 CE. Esta norma constitucional impo-
ne al legislador y a los órganos de aplicación
del Derecho el «reconocimiento, el respeto y
la protección» de los mencionados princi-
pios. Discutible puede ser en qué medida
cabe extraer de los arts. 39 a 52 CE la obliga-
ción de llevar a cabo determinadas actuacio-
nes concretas, pero no el carácter vinculante
de los principios contenidos en aquellos pre-
ceptos. En este sentido, ha afirmado el Tribu-
nal Constitucional que los preceptos constitu-
cionales mencionados, «al margen de su
mayor o menor generalidad de contenido,
enuncian proposiciones vinculantes en térmi-
nos que se desprenden inequívocamente de
los arts. 9 y 53 CE» (SSTC 14/1992, de 10 de
febrero, FJ 11, y 134/2017, de 16 de noviem-
bre, FJ 5).
Se ha dicho, además, que la vinculación de
los poderes públicos se realiza de una for-
ma objetiva. Con ello quiere destacarse
que, en principio, ninguno de los principios
de los que hablamos tiene como finalidad
reconocer directamente derechos subjeti-
vos constitucionales de los ciudadanos (es
suficientemente conocido que, en concreto,
con respecto al contenido del art. 45 CE
—derecho a disfrutar de un medio ambien-
te adecuado—, no obstante, un sector doc-
trinal importante ha defendido que el men-
cionado precepto reconoce un verdadero
derecho público subjetivo no fundamental,
al mismo tiempo que establece el principio
rector objetivo correspondiente; sobre ello,
entre otros, Velasco Caballero, 1994, 77 y
ss.; Pomed Sánchez, 1998, 557 y ss. y López
Ramón, 2005, 183 y ss.). Los arts. 39 a 52 CE
pretenden dirigir objetivamente la actividad
de los órganos estatales, pero no aumentar
el ámbito subjetivo de derechos del ciuda-
dano constitucionalmente reconocido. En
palabras del Tribunal Constitucional: «los
principios reconocidos en el Capítulo Ter-
cero del Título primero, aunque deben
orientar la acción de los poderes públicos,
no generan por sí mismos derechos judicial-
mente actuables» (STC 36/1991, de 14 de
febrero, FJ 5).
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De lo expuesto se deducen ya dos importan-
tes consecuencias. Por una parte, cada uno
de esos mandatos de actuación que imponen
los citados preceptos constitucionales (pro-
tección de la familia, del medio ambiente, del
patrimonio histórico artístico, o del derecho a
disfrutar de una vivienda digna y adecuada)
identifica tareas que necesariamente debe
cumplir el Estado (en sentido amplio). A di-
ferencia de los simples mandatos de regula-
ción al legislador impuestos por la Constitu-
ción (por ejemplo, la regulación de la
institución del Jurado del art. 125 CE), que se
consideran cumplidos cuando el órgano legis-
lativo ha aprobado la ley de que se trate, los
arts. 39 a 52 CE imponen tareas estatales
de desarrollo permanente, con las que no
se cumple de una vez para siempre, sino que
dirigen siempre la actividad estatal mientras
dichos preceptos estén en vigor (García Ma-
cho, 1998, 366).
Por otra parte, el mandato de actuación fa-
vorable a dichos principios ya contiene en sí
la prohibición de cualquier actuación estatal
que perjudique aquellos (así, con respecto a la
cláusula alemana del Estado social, Stern,
1984, 914). Algún ejemplo de esta eficacia de
los principios rectores puede encontrarse en la
jurisprudencia constitucional. La STC 19/1982,
de 5 de mayo, se pronunció sobre una determi-
nada interpretación (dudosa desde la perspec-
tiva de las reglas que disciplinan la materia)
realizada por la Administración y un órgano
judicial que habían declarado que eran incom-
patibles la pensión de viudedad y la de jubila-
ción. El Tribunal Constitucional declaró que el
art. 50 CE (protección de la tercera edad)
«manda que se deseche la aplicación de una
regla que conduce a un resultado opuesto al
que dicho precepto constitucional declara de-
seable» (FJ 6). En el mismo sentido, la STC
45/1989, de 20 de febrero (en especial, FJ 4)
declaró la inconstitucionalidad de ciertos pre-
ceptos tributarios que podían hacer derivar
una mayor carga impositiva de la circunstan-
cia de estar casado, entre otros motivos, por
ser incompatibles con el mandato constitucio-
nal de protección de la familia y el matrimonio.
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La STC 77/2015, de 27 de abril, obliga a escoger
entre dos interpretaciones posibles de una
norma tributaria la más favorable a la protec-
ción de una familia numerosa. En materia de
protección del medio ambiente (art. 45 CE), ha
declarado la STC 233/2015 (asunto: ley de re-
forma de la ley de costas), de 5 de noviembre,
FJ 2.c), que «el deber de conservación que in-
cumbe a los poderes públicos tiene una dimen-
sión, la de no propiciar la destrucción o degra-
dación del medio ambiente, que no consentiría
la adopción de medidas, carentes de justifica-
ción objetiva, de tal calibre que supusieran un
patente retroceso en el grado de protección
que se ha alcanzado tras décadas de interven-
ción tuitiva».
2. Destinatarios de las normas con­
tenidas en los arts. 39 a 52 CE
Conforme a la regulación del art. 53.3 CE suele
decirse que el destinatario directo de los
principios rectores de la política social y eco-
nómica es el legislador (que está obligado a
convertir esos principios en concretas reglas
de Derecho) y que la Administración y los ór-
ganos judiciales son destinatarios mediatos
o indirectos de dichos principios (que se ha-
rán realidad mediante la ejecución que estos
órganos de aplicación del Derecho hagan de
las reglas dictadas por el legislador) (así, para
la cláusula del Estado social en la Grundge-
setz, Schmidt-Assmann, 2005, 36, que funda-
menta también dicha eficacia en exigencias
propias del principio del Estado de Derecho y
democrático: la exigencia de determinación
normativa y la libertad de configuración del
Parlamento, en especial, en su función de le-
gislador presupuestario). Para el legislador los
arts. 39 a 52 CE constituirían mandatos de ac-
tuación, ponderación y regulación; mientras
que para la Administración y los órganos judi-
ciales esos principios solo actuarían directa-
mente como criterios de interpretación de las
normas dictadas por el legislador (Jiménez Cam-
po, 1999, 127). Es posible coincidir sustancial-
mente con esta explicación, pero creo que
también se puede profundizar más en ella.
1490
Comentarios a la Constitución Española
La eficacia directa de los principios rectores
de la política social y económica es más in-
tensa y penetrante cuanto mayor sea el ám-
bito de libertad conformadora de las de-
cisiones de los órganos estatales. Esa
libertad es —en el marco constitucional—
máxima para el legislador. Por eso es correc-
to afirmar que esos principios lo tienen a él
como destinatario fundamental. Pero tam-
bién existe un marco amplio de libertad con-
formadora en decisiones atribuidas al Go-
bierno y a la Administración (piénsese en la
actividad de planificación del Gobierno o en
la planificación urbanística de la Administra-
ción). También en estos ámbitos debe ha-
blarse de una intensa eficacia directa de los
preceptos constitucionales a los que se hace
aquí referencia.
Por el contrario, en los ámbitos de pura ac-
tividad aplicativa de la Administración o de
los órganos judiciales la eficacia directa
pierde intensidad (puede no pasar de ser un
criterio de interpretación de las reglas que
se aplican) y la gana la eficacia indirecta o
mediata (la que pasa a través de la aplica-
ción de las normas dictadas por los destina-
tarios directos o inmediatos). En términos
generales, creo que puede afirmarse que «la
eficacia directa de los arts. 39 a 52 CE es
mayor cuanto mayor sea el ámbito de liber-
tad conformadora que se atribuye a las de-
cisiones de un órgano estatal; y va descen-
diendo gradualmente (y convirtiéndose en
eficacia indirecta) cuanto más vinculada
esté la actividad de los órganos aplicadores
del Derecho» (el mismo resultado en Stern,
1984, 916; y Schmidt-Assmann, 2005, 38).
Puede haber un punto medio en esa escala
en el que se situaría la utilización de los
principios rectores de la política social y
económica como principios ponderables
que deban tenerse en cuenta al adoptar de-
cisiones para las que la norma correspon-
diente atribuye un amplio margen de discre-
cionalidad (sin que pueda hablarse, no
obstante, de libertad conformadora) delimi-
tado con conceptos como el de interés ge-
neral, intereses públicos, etc.
Comentarios a la Constitución Española
3. La denominada «cláusula del mie­
do», mandatos de optimización,
justificación de limitaciones de de­
rechos fundamentales
El art. 53.3 CE contiene una redacción muy pa-
recida a lo que en la doctrina alemana se ha de-
nominado «cláusula del miedo» (Angstklau-
sel) [una cláusula análoga se contiene en el art.
20.a) de la Grundgesetz, relativo a la protección
estatal del medio ambiente y según el cual el Es-
tado cumple con ese fin «en el marco de esta
Constitución, a través del legislador y, confor-
me a la ley y al Derecho, a través del poder eje-
cutivo y de los órganos judiciales»; sobre esa
Angstklausel puede verse Murswiek, 2003, 56].
Los principios del Capítulo Tercero «solo po-
drán ser alegados ante la jurisdicción ordina-
ria de acuerdo con lo que dispongan las leyes
que los desarrollen». Es evidente que el pre-
cepto no puede querer limitar las posibilida-
des de alegación argumentativa de quien acu-
de a los Tribunales en defensa de sus
pretensiones. El precepto prohíbe solamente
que los órganos judiciales entren con crite-
rios propios en las materias de política social.
Por una parte, sirve para destacar —como se
ha expuesto— que los destinatarios primarios
de los principios de que aquí se trata son los
órganos cuyas decisiones están dotadas de un
amplio margen de libertad conformadora (es-
pecialmente, el legislador). Por otra parte,
también se pone de manifiesto que los arts. 39
a 52 no pueden utilizarse por los órganos apli-
cadores del Derecho para desvincularse de las
exigencias del principio de legalidad (arts. 9.3
CE, 103.1 CE —para la Administración—, y
117.1 CE —para los órganos judiciales—) (Ji-
ménez Campo, 1999, 127). La Administración y
los órganos judiciales también están vincula-
dos a la ley cuando esta, en el caso concreto,
pudiera conducir a un resultado que aparente-
mente se presentara como «antisocial» (Za-
cher, 2004, 731; Schmidt-Assmann, 2005, 37-38).
Buena parte del contenido de los arts. 39 a 52
CE son también mandatos constituciona-
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les de optimización, principios que impo-
nen que la decisión valorativa que aquellos
preceptos constitucionales contienen (a fa-
vor de la familia, del pleno empleo, del medio
ambiente o de los discapacitados) se realice
en cada momento en la medida de lo jurídica
y fácticamente posible (esta es —como se
sabe— la expresión que se utiliza en la teoría
general de los derechos fundamentales de
Alexy, 1996, 75 y ss., para referirse a la posibi-
lidad de ponderar derechos fundamentales
reconocidos en una norma constitucional con
el carácter de principio). Ciertamente, la de-
terminación de lo que sea posible en cada mo-
mento es algo que corresponde fundamental-
mente al legislador mediante juicios de
ponderación con otros mandatos de optimi-
zación que se sitúan, unos frente a otros, en
una situación de tensión y concurrencia, aun-
que solo fuera por la limitación de los recur-
sos económicos del Estado. Estas ideas se
encuentran expresamente en la jurispruden-
cia constitucional, que ha declarado, por
ejemplo, con apoyo en los arts. 41 y 50 CE,
que estos preceptos imponen un deber de
configurar el sistema de Seguridad Social
«más adecuado para conseguir los fines cons-
titucionalmente previstos» dentro de las po-
sibilidades reales (STC 189/1987, de 24 de
noviembre, FJ 10).
Hay que destacar, no obstante, que estos man-
datos de optimización no suponen una prohi-
bición constitucional de disminución de los
niveles de protección alcanzados (por ejem-
plo, minoración de la cuantía de las pensio-
nes previstas en los arts. 41 y 50 CE), si «la
medida de lo posible en un momento dado»,
como consecuencia, por ejemplo, de un em-
peoramiento de la coyuntura económica ge-
neral, hace necesario ese descenso del nivel
de protección. No se contiene en los arts. 39 a
52 CE ningún principio general de lo que se
ha denominado como «irreversibilidad de
las conquistas sociales» (Jiménez Campo,
1999, 130; Schmidt-Assmann, 2005, 36; en con-
tra, Häberle, 1972, 111; a favor de una «irre-
versibilidad limitada», Ponce, 2013). También
en materia de protección medioambiental ha
1491
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declarado el Tribunal Constitucional —aun-
que matizando en el contexto de la afirma-
ción— que «la reversibilidad de las decisio-
nes normativas es inherente a la idea de
democracia» [STC 233/2015, de 5 de noviem-
bre, FJ 2.d)].
La incorporación a la Constitución de estos
principios ponderables cumple otra impor-
tante función, que es la de justificar limita-
ciones de derechos fundamentales u
otros bienes constitucionales necesarias
para la protección de los principios del capí-
tulo tercero del título primero de la CE. Con-
forme a la jurisprudencia constitucional, el
contenido de los derechos fundamentales
solo puede limitarse en virtud de una ponde-
ración con otros bienes, derechos o princi-
pios que cuenten con reconocimiento consti-
tucional (SSTC 120/1990, de 27 de junio, FJ 8;
57/1994, de 28 de febrero, FJ 6). No cabe la
menor duda, por ejemplo, de que el reconoci-
miento constitucional de la protección del
medio ambiente (art. 45 CE) o del patrimonio
histórico-artístico (art. 46 CE) justifica la im-
posición de importantes limitaciones al dere-
cho de propiedad (art. 33 CE) sobre bienes
inmuebles (así, expresamente, en las STC
227/1988, de 29 de noviembre —sobre la Ley
de Aguas—, FJ 7; y 66/1991, de 22 de marzo,
FJ 3). De la misma manera que también la
protección de la familia (art. 39.1 CE) puede
justificar el límite evidente a la propiedad que
supone reconocer a terceros (miembros de la
familia) el derecho a subrogarse en la posi-
ción del arrendatario [STC 222/1992, de 11 de
diciembre, FJ 4.a)]. La función social de la
propiedad vincula la titularidad de inmuebles
destinados a uso residencial que son el sopor-
te físico del derecho a una vivienda digna y
adecuada (art. 47 CE) y que cumplen con una
función, también, fácilmente comprensible,
de protección de la familia (art. 39.1 CE), la
juventud (art. 48 CE), la tercera edad (art. 50
CE), etc. (así, SSTC 89/1994, de 17 de abril,
FJ 4; y 154/2015, de 9 de julio, FJ 4).
Especial mención merecen, en este contexto,
los preceptos del Capítulo Tercero del Título
1492
Comentarios a la Constitución Española
Primero que identifican grupos de personas
necesitados de especial protección. Desde
la perspectiva del principio de igualdad (tanto
en su vertiente de igualdad en la ley, como en
la de igualdad en la aplicación de la ley del
art. 14 CE), esas referencias constitucionales
específicas a colectivos personales permiten
(y, a veces, imponen) el establecimiento de
tratos diferenciadores positivos o favorables
que, aunque impliquen una desigualdad, no
pueden considerarse contrarios al menciona-
do art. 14 CE.
Los grupos de personas necesitados de espe-
cial protección mencionados en los arts. 39 a
52 CE son numerosos: hijos menores y ma-
dres (art. 39 CE), trabajadores españoles en
el extranjero (art. 42 CE), jóvenes (art. 48
CE), minusválidos (art. 49 CE), ancianos (art.
50) y consumidores y usuarios (art. 51 CE). Y
el Tribunal Constitucional «ha hecho uso de
(estos principios rectores) en el sentido ex-
puesto: «la maternidad y, por tanto, el emba-
razo y el parto son una realidad biológica di-
ferencial objeto de protección, derivada
directamente del art. 39.2 CE y, por tanto, las
ventajas o excepciones que determine para la
mujer no pueden considerarse discriminato-
rias para el hombre» (STC 109/1993, de 25 de
marzo —sobre la licencia para lactancia en el
trabajo—, FJ 4); no es contrario al art. 14 CE
(principio de igualdad) ni al art. 23.2 CE (de-
recho a acceder en condiciones de igualdad a
las funciones y cargos públicos) una reserva
porcentual de plazas para minusválidos en
una oferta de empleo público en atención al
mandato de protección de los discapacitados
que se contiene en el art. 49 CE (STC 269/1994,
de 3 de octubre, FJ 4); etc.» (STC 190/2005, de
7 de julio, FJ 4).
III. OTROS REGÍMENES SINGULARES
No todo lo que se encuentra en el Capítulo
Tercero del Título Primero son principios a
los que sea aplicable el régimen previsto en el
art. 53.3 CE. En estos casos, el régimen espe-
cífico que cabe deducir de cada precepto con-
Comentarios a la Constitución Española 53

siderado aisladamente desplaza los mandatos
generales contenidos en dicho art. 53.3 CE.
Entre los preceptos que se están analizando
se encuentran algunos que contienen sim-
ples mandatos de regulación al legislador
(Jiménez Campo, 1999, 131) (pero no imponen
al Estado mandatos permanentes de actua-
ción): la obligación de permitir legalmente la
investigación de la paternidad (art. 39.2 CE),
la regulación de las horas de jornada laboral y
de las vacaciones periódicas retribuidas (art.
40.2 CE), la regulación de sanciones penales
y, en su caso, administrativas, así como de la
obligación de reparar el daño causado en ma-
teria de medio ambiente (art. 45.3 CE), la re-
gulación de sanciones penales para quienes
atenten contra el patrimonio histórico-artísti-
co (art. 46 CE), la regulación de la forma en
que la comunidad participará en las plusva-
lías que genere la acción urbanística de los
entes públicos (art. 47, ap. 2, CE), la regula-
ción de las organizaciones profesionales que
contribuyan a la defensa de los intereses eco-
nómicos que les sean propios (art. 52 CE; so-
bre esta materia vid. STC 179/1994, de 16 de
junio, FJ 5).
Hay también, entre los preceptos comenta-
dos, simples reservas de ley, como la que se
contiene en el art. 51.3 CE («la ley regulará el
comercio interior y el régimen de autoriza-
ción de productos comerciales»). Frente a los
concretos mandatos de regulación de una es-
pecífica cuestión constitucionalmente im-
puesto al legislador, esta reserva de ley identi-
fica de forma general un ámbito material más
amplio que ha de ser regulado por la ley. So-
bre esta reserva de ley se pronunció la STC
227/1993, de 9 de julio, FJ 4.
Por último, según el Tribunal Constitucional,
el art. 41 CE, al referirse al régimen público
de Seguridad Social, al mismo tiempo que im-
pone una función al Estado, «consagra en for-
ma de garantía institucional un régimen
público cuya preservación se juzga impres-
cindible para asegurar los principios constitu-
cionales, estableciendo un núcleo o reducto
indisponible para el legislador, de tal suerte
que ha de ser preservado en términos recog-
noscibles para la imagen que de la misma tie-
ne la conciencia social en cada tiempo y lu-
gar» [STC 37/1994, de 10 de febrero, FJ 3.b)].

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