“กฎหมายกับการพัฒนาประเทศ”

ปัทมา สู บกาปัง *

บทคัดย่ อ

ความท้าทายของรัฐเสรี ประชาธิ ปไตยไม่เว้นแม้แต่ประเทศไทย คือทาอย่างไรให้ “กฎหมาย” เป็ นเครื่ องมือใน

การพัฒนาประเทศ ในขณะเดียวกันสร้างความสงบสุ ข ร่ มเย็นของสมาชิ กในสังคมได้อย่างถ้วนหน้า ซึ่ งจากบทเรี ยน
ของสหรัฐอเมริ กาและเกาหลีใต้น้ นั มีการใช้นโยบายของรั ฐเป็ นตัวตั้ง โดยมี กฎหมายเป็ นเครื่ องมือในการขับเคลื่อน
เพื่อให้เกิดการปฏิบตั ิตามนโยบาย ฝ่ ายบริ หารและฝ่ ายนิติบญั ญัติ มีความเป็ นเอกภาพค่อนข้างสูง ส่ วนสหราชอาณาจักร
ออสเตรเลีย และสิ งคโปร์ มุ่งเน้นที่การพัฒนากฎหมายเป็ นหลัก โดยจัดให้มีกลไกเพื่อการพัฒนากฎหมายขึ้นโดยตรง
ภายใต้ชื่อ “คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย” หรื อ “คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย”
ประเทศไทยเราใช้ท้ งั สองรู ปแบบ คื อ ใช้กฎหมายเป็ นเครื่ องมื อด าเนิ นการตามนโยบายภาครั ฐ ซึ่ งมิ ไ ด้
หมายความเพียงเฉพาะนโยบายของรัฐบาลเท่านั้น มีตวั อย่างความสาเร็ จจากรัชสมัยของสมเด็จพระปิ ยมหาราช และยังมี
กลไก “คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย” ทาหน้าที่ปรับปรุ งพัฒนากฎหมายตามกรอบอานาจที่รัฐธรรมนูญกาหนด
กฎหมายจะเป็ นเครื่ องมือในการพัฒนาประเทศอย่างแท้จริ ง ในสังคมที่ เคารพหลักความเป็ นกฎหมายสู งสุ ด
ของรั ฐธรรมนูญ หรื อหลักความศักดิ์ สิ ทธิ์ ของกฎหมาย ไทยเรามี ตน้ ทุ นที่ ดีอยู่แล้ว คื อ มีรัฐธรรมนู ญที่ มีเจตนารมณ์
หลักการ และบทบัญญัติเกี่ ยวกับการพัฒนากฎหมายที่ ล้ าสมัยมาก เพียงแต่องค์กรและกระบวนการที่ เกี่ยวข้องต้องทา
หน้าที่ไปในทิศทางเดียวกัน อีกทั้งต้องยอมรับ “พหุสงั คม” ซึ่ งจาเป็ นต้องผนึกรวมภาคส่ วนอื่นๆ เข้าไปในกระบวนการ
ทางกฎหมาย และมี การเสริ มพลังให้กลุ่ มที่ ด ้อยกว่า อี กทั้งพระอัจฉริ ยภาพขององค์พ ระประมุ ขในการกล่ อมเกลา
บุคลากรที่เกี่ยวข้องกับกฎหมาย ในแง่ของกฎหมายกับความยุติธรรม ความเป็ นธรรม และความถูกต้องดีงาม
เรายังขาดองค์ประกอบหลัก คือ “ประชาชนไทย” หากปรับเปลี่ยนเป็ น “พลเมืองไทย” ที่ตระหนักรู ้และเชื่ อมัน่
ในอานาจของตน ไม่ยินยอมตกเป็ นผูอ้ ยู่ใต้การปกครองเท่านั้น แต่ใส่ ใจต่อการเมืองการปกครอง การออกฎหมาย การ
บังคับใช้กฎหมาย และการพัฒนาประเทศ รวมทั้งใช้สิทธิ เข้าร่ วมในกระบวนการออกกฎหมายเพื่อกาหนดทิศทางการ
พัฒนาประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งวิถีชีวิตและความเป็ นอยู่ของตนเองและชุ มชนได้ หากทาได้เช่ นนี้ สังคมไทยไม่
เพียงแต่ใช้ “กฎหมาย” เป็ นเครื่ องมือในการพัฒนาประเทศเท่านั้น แต่กฎหมายยังเป็ นเครื่ องมือที่สร้างสันติสุขแก่สังคม
อีกด้วย

*
อาจารย์ผชู้ านาญการ สานักวิ จยั และพัฒนา สถาบันพระปกเกล้า

~1~
นิติปรัชญา และความหมายของกฎหมาย

คาว่า “กฎหมาย” นั้น มีมุมมอง ความเข้าใจที่แตกต่างหลากหลายอย่างมาก ซึ่ งแม้แต่นกั กฎหมาย หรื อ

บุคลากรที่ใช้กฎหมายในการประกอบวิชาชี พเอง ก็ยงั เข้าใจได้ไม่ตรงกัน ขึ้นอยู่กบั ทฤษฎี ตารับตาราที่แต่ละ
สานักความคิดหรื อโรงเรี ยนกฎหมาย (Law School) นามาใช้อบรมสั่งสอนกันเป็ นสาคัญ

“กฎหมายคื อ ค าสั่ ง ของรั ฏ ฐาธิ ปั ต ย์ ที่ บ ัญ ญัติ ข้ ึ น เพื่ อ ใช้ ค วบคุ ม พฤติ ก รรมของสมาชิ ก ในสั ง คม
หากใครฝ่ าฝื น จะถู กลงโทษ” เป็ นสิ่ ง ที่ สะท้อนหลักการของสานั กกฎหมายบ้ านเมือง (Legal Positivism
School) ได้เป็ นอย่า งดี ซึ่ ง สานัก กฎหมายบ้า นเมื องให้ค วามส าคัญกับเจตจานงหรื ออานาจของรั ฏฐาธิ ปัตย์
ในการออกกฎหมายและบังคับการให้เป็ นไปตามกฎหมาย มากยิ่งกว่าความชอบธรรม หรื อความเป็ นธรรมที่จะ
ได้รับจากกฎหมาย เช่นนี้ แล้ว การตั้งคาถามหรื อโต้แย้งในกฎหมายจึงไม่อาจเกิ ดขึ้นได้ในสังคมที่ยึดแนวทาง
ในสานักกฎหมายบ้านเมือง

ในขณะที่สานักกฎหมายธรรมชาติ (Natural Law School) นั้นให้ความสาคัญกับเหตุผล ความถูกต้องดี

งามที่กฎหมายต้องมี เชื่ อว่ากฎหมายมีความถูกผิดอยูใ่ นตัวเองตามเหตุผลของเรื่ อง (Nature of things) มิใช่เป็ น
สิ่ งที่มนุ ษย์กาหนดขึ้นได้ตามใจชอบ แต่มีความสัมพันธ์ที่ทาให้เรารู ้ว่าอะไรผิดถูก กฎหมายธรรมชาติคือ
เหตุผลที่ถูกต้องและมีคุณค่าเหนือกว่ากฎหมายที่มนุษย์บญั ญัติข้ ึน กฎหมายเป็ นบัญชาของเหตุผลเพื่อความดีงาม
ร่ วมกัน กฎหมายของมนุษย์จะไม่มีค่าเป็ นกฎหมายหากขัดต่อกฎหมายธรรมชาติ

อย่างไรก็ตาม ด้วยข้อจากัดหรื อสภาพของสังคม รวมทั้ง พัฒนาการในด้า นสิ ทธิ ของพลเมื อง ทาให้

ทุกสังคมต้องยอมรับในแนวทางของสานักกฎหมายบ้านเมือง ควบคู่ไปกับการยอมรับในแนวทางของสานัก
กฎหมายธรรมชาติ หรื อกล่าวให้เห็นภาพชัดเจนได้วา่ ผูม้ ีอานาจในยุคโลกาภิวตั น์ คงไม่สามารถออกกฎหมาย
กาหนดให้ผชู้ ายเป็ นผูห้ ญิง หรื อให้สีขาวเป็ นสี ดาได้ กฎหมายเป็ นเครื่ องมือตอบสนองความจาเป็ นของสังคม
หากแต่จะต้องแสดงถึ งเหตุและผล ความถูกต้องดี งาม ความเป็ นธรรม และต้องมีความชอบธรรมประกอบกัน
ด้วย เพื่อคงความศักดิ์สิทธิ์ ของกฎหมาย รวมไปถึงอานาจของรัฏฐาธิ ปัตย์จะไม่ถูกสั่นคลอนอีกด้วย

เช่นนี้ แล้ว กฎหมายจึงเป็ นกฎเกณฑ์ที่เป็ นแบบแผนความประพฤติของคนในสังคม ซึ่ งมีกระบวนการ

บังคับที่เป็ นกิจจะลักษณะ เป็ นมาตรการหรื อเครื่ องมือของรัฐที่ใช้ในการควบคุมสังคม (Social Controls) เป็ น
กฎเกณฑ์ กติกาชี้ขาดความถูกต้ องที่คนในสั งคมให้ การยอมรับ ยึดถือและปฏิบัติตาม โดยมีเป้าหมายร่ วมกันคือ
ความสงบสุ ขของสั งคม หรื ออาจกล่าวได้วา่ เป็ นปทัสถานของสั งคม (Social Norm)นัน่ เอง

~2~
 การใช้กฎหมายเป็ นเครื่ องมือเพื่อทาให้สังคมสงบสุ ขนั้น คงต้องพิจารณาในมิติที่กว้างและลึกยิ่งไปกว่า
การมีก ฎหมายและบังคับใช้ก ฎหมาย และมี ก ระบวนการพิ จารณาลงโทษผูฝ้ ่ าฝื นหรื อละเมิ ดกฎหมายอย่า ง
เคร่ งครัดเท่านั้น แต่จะต้องให้น้ าหนักและเน้นที่แนวทางของสานักกฎหมายธรรมชาติให้มากขึ้น

กฎหมายกับความถูกต้ องดีงาม ความเป็ นธรรม ความยุติธรรม

จากความแตกต่ างในความหมายและนิ ติป รั ชญาดังกล่ าวข้างต้น ทาให้มี การตั้ง คาถามและพยายาม

จัดวางสมดุลสิ่ งเหล่านี้ ด้วยมีจุดหมายที่ทุกฝ่ ายต่างยอมรับร่ วมกันนัน่ คือ ความสงบสุ ขของสังคม

สังคมไทยเราก็เช่ นเดี ยวกัน ไม่เฉพาะในแวดวงนักนิ ติศาสตร์ เท่านั้น แต่ได้ขยายวงออกไปในอย่าง

กว้างขวาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุคแห่ งการแตกแยกทางความคิด มีความขัดแย้งแบ่งฝ่ าย ดังวาทะกรรม “สอง
มาตรฐาน” ที่สะท้อนได้บางส่ วนถึ งความไร้ ประสิ ทธิ ภาพประสิ ทธิ ผลของกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม
ความไม่ เสมอภาคกันต่ อหน้า กฎหมาย อันขัดกับ หลัก การที่ ค วรจะเป็ น คื อ Equality before the Law
ตามที่ระบุไว้ในปฏิญญาสากลว่าด้วยสิ ทธิ มนุษยชน

สิ่ งที่ กล่ าวข้างต้น มิได้เป็ นการฟั นธงว่าสังคมไทยมีกฎหมายที่ขาดความถูกต้องดี งาม ขาดความเป็ น

ธรรม และขาดความยุติธรรม เพราะคงเป็ นการกล่าวโทษและให้ร้ายกับ “กฎหมาย” รวมทั้งบุคลากรที่เกี่ยวข้อง
กับกฎหมายมากเกินความเป็ นจริ ง แต่เราคงปฏิเสธไม่ได้วา่ กฎหมายและบุคลากรที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายยังไม่
สามารถทาให้เกิดความสงบสุ ขและเกิดการพัฒนาในด้านต่างๆ ได้อย่างที่ควรจะเป็ น

อย่างไรก็ตาม ยังไม่สายเกินไป หากเราฉุ กคิดและหันมาร่ วมเดินไปตามแนวทางที่องค์พระประมุขอัน

ที่ที่เคารพสักการะเทิดทูลยิง่ ของไทยได้ให้หลักคิดแนวทางไว้ดงั ต่อไปนี้

ท่ า นกรมหลวงราชบุ รีดิ เรกฤทธิ์ พระบิ ด าแห่ งกฎหมายไทย ทรงชี้ ให้เห็ นถึ ง นิ ติวิ ธี ข องกฎหมาย
ว่ากฎหมายนั้นบางครั้งก็จะชัว่ ได้หรื อไม่ยุติธรรมได้ กฎหมายกับความดี ความชั่ว หรื อความยุติธรรมปนกัน
ไม่ ไ ด้ ความคิ ด ว่า อะไรดี อะไรชั่ว หรื ออะไรเป็ นความยุติธ รรม อะไรไม่ ยุ ติธ รรม มี บ่ อเกิ ดจากหลายแห่ ง
เช่น ศาสนา แต่กฎหมายเกิดขึ้นแต่เพียงแห่งเดียว คือจากผูป้ กครองหรื อผูท้ ี่ผปู ้ กครองแผ่นดินอนุญาตเท่านั้น

พระบาทสมเด็จพระเจ้ าอยู่หัวรั ชกาลที่ 9 พระองค์ท่านทรงให้ความสาคัญกับแนวทางของกฎหมาย

ธรรมชาติเหนื อแนวทางของกฎหมายบ้านเมือง โดยมี พระบรมราโชวาท ราชดารัสเกี่ ยวกับกฎหมายกับความ

~3~
ยุติธรรม ความเป็ นธรรม หลายครั้ งหลายหน โดยเฉพาะกับบุคลากรด้านกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม
ดังต่อไปนี้

“...กฎหมายทั้งปวง จะธารงความยุติธรรมและความถูกต้องเที่ยงตรง มีความศักดิ์สิทธิ์ และประสิ ทธิ ภาพ

เต็มเปี่ ยมหรื อไม่เพียงไรนั้น ขึ้นอยู่กบั การใช้ หากนาไปใช้ผิดวัตถุ ประสงค์และเจตนารมณ์ หรื อด้วยเจตนาไม่
สุ จริ ตต่างๆ กฎหมายก็เสื่ อม ความศักดิ์สิทธิ์ และกลายเป็ นภัยต่อประชาชน...”

ความตอนหนึ่ง ในพระบรมราโชวาทในพิธีพระราชทานประกาศนียบัตรแก่ผสู ้ อบไล่ได้ตามหลักสูตรของ

สานักอบรมศึ กษากฎหมายแห่ งเนติบัณฑิตยสภา
ณ อาคารใหม่ สวนอัมพร วันที่ 19 กรกฎาคม 2520

“...กฎหมายมิ ใ ช่ ต ัว ความยุ ติ ธ รรม หากเป็ นแต่ เ พี ย งบทบัญ ญัติ หรื อ ปั จ จัย ที่ ต ราไว้เ พื่ อ รั ก ษาความ
ยุติธรรม ผูใ้ ดก็ตามแม้ไม่รู้กฎหมายแต่ถา้ ประพฤติปฏิ บตั ิดว้ ยความสุ จริ ตแล้วควรจะได้รับความคุม้ ครองจาก
กฎหมายอย่างเต็มที่ ตรงกันข้ามคนที่รู้กฎหมายแต่ใช้กฎหมายไปในทางทุจริ ตควรต้องถือว่าทุจริ ต...”

ความตอนหนึ่ง ในพระบรมราโชวาทในพิธีพระราชทานประกาศนียบัตรแก่ ผ้ สู อบไล่ ได้ ตามหลักสู ตรของ

สานักอบรมศึ กษากฎหมายแห่ งเนติบัณฑิตยสภา
ณ อาคารใหม่ สวนอัมพร 29 ตุลาคม 2522

“...กฎหมายนั้น โดยหลักการแล้วจะต้องบัญญัติข้ ึน ใช้เป็ นอย่างเดียวกันและเสมอกันหมดสาหรับ คน

ทั้งประเทศ จึงจาเป็ นอย่างยิง่ ที่ผใู ้ ช้กฎหมายจะต้องตระหนักในความรับผิดชอบของตน เองอยูต่ ลอดเวลา ในอัน
ที่จะใช้กฎหมายเพื่อธารงรักษาและผดุงความยุติธรรม...”

ความตอนหนึ่ง ในพระบรมราโชวาทในพิธีพระราชทานประกาศนียบัตรแก่ ผ้ สู อบไล่ ได้ ตามหลักสู ตรของ

สานักอบรมศึ กษากฎหมาย แห่ งเนติบัณฑิตยสภา
ณ อาคารใหม่ สวนอัมพร วันที่ 27 ตุลาคม 2523

“...กฎหมายนั้นไม่ใช่ ตวั ความยุติธรรม เป็ นแต่เพียงเครื่ องมื ออย่างหนึ่ ง สาหรั บใช้ในการรั กษาและ
อานวยความยุติธ รรมเท่า นั้น การใช้ก ฎหมายจึ ง ต้องมุ่ง หมายใช้เพื่ อรั กษาความยุติธ รรมไม่ ใ ช่ เพื่ อรั ก ษาตัว

~4~
บทของกฎหมายเอง และการรักษาความยุติธรรมในแผ่นดิ น ก็มิได้มีวงแคบอยู่เพียงแค่ขอบเขตของกฎหมาย
หากต้องขยายออกไปให้ถึงศีลธรรมจรรยาตลอดจนเหตุและผลตามความเป็ นจริ งด้วย...”

ความตอนหนึ่ง ในพระบรมราโชวาทในพิธีพระราชทานประกาศนียบัตรแก่ ผ้ สู อบไล่ ได้ ตามหลักสู ตรของ

สานักอบรมศึ กษากฎหมาย แห่ งเนติบัณฑิตยสภา
ณ อาคารใหม่ สวนอัมพร วันที่ 29 ตุลาคม 2524

“...กฎหมายนี้มีช่องโหว่เสมอ ถ้าเราถือโอกาสในการมีช่องโหว่ของกฎหมายเพื่อการทุจริ ตนั้นเป็ นสิ่ งที่

เลว ทราม และทาให้นาไปสู่ ความหายนะแต่ถา้ ใช้ช่องโหว่ในกฎหมายเพื่อสร้างสรรค์ ก็เป็ นการป้ องกันมิให้ใช้
ช่องโหว่ของกฎหมายในทางทุจริ ต...”

ความตอนหนึ่ง ในพระราชดารั สพระราชทานแก่ ผ้ เู ข้ าร่ วมสั มมนาในการวางแผนการใช้ ที่ดิน

ณ โรงแรมริ นคา จังหวัดเชี ยงใหม่ วันที่ 7 มกราคม 2523

กล่าวโดยสรุ ป กฎหมายจะเป็ นเครื่ องมือในการรักษาความสงบสุ ขในสังคมได้น้ นั ต้องเป็ นกฎหมาย ที่

มีรากฐานจากหลักเหตุและผล ความถูกต้องดีงาม ความเป็ นธรรม ความยุติ ธรรม และเมื่อเป็ นกฎหมายแล้วต้อง
ไม่ตดั ขาดจากสิ่ งเหล่านี้ ซึ่ งในภาพรวมมีเงื่อนไขและองค์ประกอบสาคัญดังต่อไปนี้

ประการแรก ผูใ้ ช้อานาจออกกฎหมายต้องมีความชอบธรรม หมายถึงสมาชิกรัฐสภาซึ่ งเป็ นองค์กร นิติ

บัญญัติตอ้ งได้อานาจหรื อเข้าสู่ ตาแหน่ งโดยกระบวนการที่ถูกต้อง เพื่อให้เกิดความชอบธรรมในการใช้อานาจ
ดังกล่าว

ประการที่สอง กฎหมายต้องมีคุณภาพ ซึ่ งจะมีกฎหมายที่มีคุณภาพได้ ต้องเกิดจากกระบวนการ นิ ติ

บัญญัติที่มีคุณภาพ บุคลากรในกระบวนการนิติบญั ญัติตอ้ งมีคุณภาพ โดยเฉพาะอย่างยิง่ นิติปรัชญาของกฎหมาย
และต้องมีก ารนาศาสตร์ ด้านอื่ นๆ เช่ น สัง คมศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ รั ฐศาสตร์ วิท ยาศาสตร์ เข้า มาในระบบ
กฎหมาย เพื่อบูรณาการองค์ความรู้สาหรับการพัฒนากฎหมาย

ประการที่สาม ระบบควบคุมคุณภาพของกฎหมาย โดยกระบวนการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วย

รัฐธรรมนูญ โดยกาหนดให้ศาลรัฐธรรมนู ญ มีอานาจหน้าที่วินิจฉัยชี้ ขาดว่าร่ างกฎหมายหรื อกฎหมายขัดหรื อ
แย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรื อตราขึ้นโดยไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

~5~
 ประการที่สี่ บุค ลากรที่ ใช้อานาจในการบังคับการตามกฎหมาย ตี ความกฎหมาย ในกระบวนการ
ยุติธรรมต้องเข้าใจในนิ ติปรัชญาและเป้ าหมายของกฎหมาย โดยที่กฎหมายต่างระบบกัน อาทิ กฎหมายเอกชน
กฎหมายมหาชน ต่างก็มีนิติปรัชญาและเป้ าหมายแตกต่างกันไป จาเป็ นต้องศึกษาให้เข้าใจอย่างถ่องแท้

ความสาคัญและจาเป็ นของกฎหมาย

“กฎหมาย” เป็ นสิ่ งที่มีอยูค่ ู่กบั สังคมมานับแต่โบราณกาล ต่างกันแต่เพียงว่าปรากฏออกมาในรู ปแบบ

และมีชื่อเรี ยกที่แตกต่างกันเท่านั้นเอง ดังคากล่าวที่วา่ “ที่ใดมีสังคม ที่นั่นมีกฎหมาย” (Ubi Societas ibi Jus)
เพราะเมื่อคนมาอยูร่ วมกันเป็ นสังคม ประโยชน์และความต้องการของแต่ละคน แต่ละกลุ่มอาจขัดแย้งกัน ดังนั้น
จึงจาเป็ นต้องมีกติกากลางเพื่อช่วยชี้ขาดความถูกต้องที่คนในสังคมยอมรับร่ วมกันนัน่ ก็คือกฎหมาย

เหตุผลและความจาเป็ นของกฎหมายสาหรับรัฐสมัยใหม่ (Modern State) ได้ขยายวงออกไปจากอดีต

โดยที่ก ฎหมายถู ก ใช้เป็ นเครื่ องมื อหลัก ในการจัดการปกครอง เพื่อสร้ างความสงบสุ ขในสังคมแล้วยังเป็ น
เครื่ องมือทาให้เกิดการพัฒนาทางเศรษฐกิจ มีระบบการเมืองการปกครองที่มีเสถียรภาพและประสิ ทธิ ภาพ มีการ
ดูแลจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อมอย่างสมดุลและยัง่ ยืน รวมทั้งกาหนดกฎเกณฑ์ในความสัมพันธ์
ระหว่างประเทศอย่างเหมาะสม ภายใต้หลักอานาจอธิ ปไตยของชาติได้

สัง คมใดใช้กฎหมายเป็ นเครื่ องมื อเพื่อการบริ หารบ้า นเมื องดังกล่ าวข้า งต้น นับ ได้ว่า เป็ น “นิ ติรัฐ ”
(Legal State) หรื อรัฐที่ปกครองโดยกฎหมาย (Rule of Law) ประชาชน (เจ้าของอานาจอธิ ปไตย)ในรัฐนั้น
มีหลักประกันในสิ ทธิ เสรี ภาพ ในขณะที่การใช้อานาจรัฐโดยฝ่ ายผูป้ กครองหรื อผูใ้ ช้อานาจรัฐ (แทนประชาชน)
นั้น โดยหลักแล้วจะไปกระทบสิ ทธิ เสรี ภาพของประชาชนมิได้ เว้นแต่มีกฎหมายกาหนดให้อานาจไว้ ซึ่ งต้อง
เป็ นกฎหมายลายลักษณ์อกั ษร ที่กาหนดทั้งวัตถุประสงค์และวิธีการไว้อย่างชัดแจ้ง

หลักการปกครองโดยกฎหมายนั้น รัฐเสรี ประชาธิ ปไตยทั้งหลายควรต้องยึดถือเป็ นแนวทางปฏิบตั ิโดย

เคร่ ง ครั ด อี ก ทั้ง ต้อ งระมัด ระวัง อย่า งยิ่ ง มิ ใ ห้ ก ฎหมายถู ก ใช้เ ป็ นเครื่ อ งมื อ ของผูป้ กครองโดยการอ้า งถึ ง
ความชอบธรรมของการเป็ นผูแ้ ทนปวงชน ในการออกกฎหมาย และปิ ดปากประชาชนมิให้มีโอกาสตั้งคาถาม
หรื อเรี ยกหาความถูกต้อง ความยุติธรรม ความเป็ นธรรมจากกฎหมาย อันเข้าข่ายการเป็ น Rule by Law หาก
เป็ นเช่ นนี้ กฎหมายนอกจากไม่ได้ช่วยในการพัฒนาประเทศแล้ว ยังอาจเป็ นบ่อนทาลายหรื อสร้างความวุน่ วาย
ขัดแย้งในสังคม กฎหมายก็เป็ นได้เพียงเครื่ องมือของทรราชย์ (Tyranny) เท่านั้นเอง

~6~
บทเรียนการใช้ กฎหมายเพือ่ พัฒนาประเทศในต่ างประเทศ

ในต่างประเทศนั้นมีการใช้กฎหมายเป็ นเครื่ องมือในการพัฒนาประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศที่

พัฒนาแล้ว กฎหมายเป็ นเครื่ องมือที่จาเป็ นและมีความสาคัญยิ่งต่อระบบโครงสร้างบริ หารพื้นฐานของประเทศ
ซึ่ งมีการพัฒนาระบบกฎหมายและการยุติธรรม เพื่อตอบสนองต่อบริ บทของสังคมในแต่ละยุคแต่ละสมัย

การใช้กฎหมายเป็ นเครื่ องมือ ในการพัฒนาประเทศ รวมไปถึงการพัฒนาปฏิรูปกฎหมายเพื่อเป้ าหมาย

ในการพัฒนาประเทศ มีกรณี ตวั อย่างต่อไปนี้

สหรัฐอเมริกาซึ่ งนับเป็ นประเทศที่มีรัฐธรรมนูญบังคับใช้ยาวนานกว่าสองร้ อยปี มีการปฏิรูปกฎหมาย

(Legislation Reform) ครั้งใหญ่ในต้นศตวรรษที่ 20 โดยที่หลังสงครามโลกครั้งที่ 1 (ค.ศ.1929) สหรัฐอเมริ กา
ประสบกับวิกฤติการณ์เศรษฐกิ จตกต่าอย่างรุ นแรง ประธานาธิ บดี Franklin D. Roosevelt ได้จดั ทาโครงการ
แก้ไขปั ญหาและบรรเทาทุกข์ เรี ยกว่า New Deal มีวตั ถุประสงค์เพื่อการบรรเทาทุกข์และฟื้ นฟู รวมทั้งการปฏิรูป
ด้านต่างๆ มีการฟื้ นฟูฐานะการเงิ นของธนาคารและตลาดหุ ้น กาหนดระบบและมาตรการด้านเงิ นตรา ฟื้ นฟู
อุตสาหกรรมและแรงงาน ฟื้ นฟูเกษตรกรรม มีการปฏิ รูปเศรษฐกิ จและการปฏิรูปแรงงาน รวมทั้งการบรรเทา
ทุกข์ดว้ ยมาตรการและกลไกต่างๆ ทั้งนี้ โดยมีกฎหมายเป็ นเครื่ องมือหลักในการผลักดันและดาเนิ นนโยบายและ
โครงการดังกล่าว

ตัวอย่างกฎหมายที่ออกตามโครงการ New Deal ได้แก่ A Recovery Administration, Emergency

Banking Act, The National Industrial Recovery Act, Agricultural Adjustment Act, Farm Credit Act, Farm
Credit Administration Act, The Federal Emergency Relief Administration Act, The Cicillian Conservation
Corps Act, Public Works Administration Act, Revenue Act, The Social Security Act, The National Labor
Relations Act, The National Labor Relational Board Act

อย่างไรก็ตาม ศาลสู งสุ ดของสหรัฐอเมริ กาพิจารณาพิพากษาให้กฎหมายหลายฉบับในโครงการ New

Deal ไม่มีผลบังคับใช้เนื่ องจากขัดต่อรัฐธรรมนู ญ เพราะมีการจากัดสิ ทธิ เสรี ภาพของประชาชน ในขณะที่
ประธานาธิ บดี เห็ นว่า ศาลยุติธรรมได้เข้ามาล่วงล้ าขัดขวางการปกครองของประเทศ ซึ่ งโครงการ New Deal
จะช่วยแก้วกิ ฤตการณ์ทางเศรษฐกิจของประเทศซึ่งจาเป็ นต้องออกกฎหมายหลายฉบับเพื่อการดังกล่าว

กรณี น้ ีแสดงให้เห็นว่า สหรัฐอเมริ กามีระบบการตรวจสอบ ถ่วงดุลการใช้อานาจระหว่างฝ่ ายต่างๆ อย่าง

ชัดเจน เป็ นความโดดเด่นของระบบประธานาธิ บดีและระบบกฎหมายแบบ Common Law ที่แม้ประธานาธิ บดีมี
อานาจในการกาหนดนโยบายบริ หารประเทศ ซึ่ งได้รับความเห็ นชอบจากรัฐสภาแล้วโดยให้ความเห็ นชอบ
~7~
กฎหมายต่ า งๆ แต่ฝ่ ายตุ ล าการก็ มี อานาจตรวจสอบกฎหมายของรั ฐสภาได้ ท าให้เกิ ดผลกระทบต่ อการใช้
กฎหมายเพื่อให้เกิดการพัฒนาประเทศอย่างหลีกเลี่ยงมิได้

ประเทศแม่แบบประชาธิ ปไตยที่ใช้ระบบกฎหมายแบบ Common law เช่ น สหราชอาณาจักร เป็ นอีก

ประเทศที่เห็นความจาเป็ นและความสาคัญของการพัฒนากฎหมาย เพื่อรองรับการพัฒนาประเทศ ดังที่ได้มีการ
ประกาศใช้ Law Commissions Act 1965 เพื่อจัดตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย (Law Commission) และปี
ค.ศ.1999 ได้จดั ตั้ง Ministerial Committee on the Law Commission ประกอบด้วยผูบ้ ริ หารหน่วยงานของรัฐที่มี
โครงการสาหรับการปฏิรูปกฎหมายร่ วมกับ Law Commission

ผลงานของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายคลอบคลุ มไปถึ ง การพัฒนาและปฏิ รูปกฎหมายอย่างเป็ น

ระบบ จัดหมวดหมู่กฎหมาย ตัดส่ วนที่ไม่ใช้ ยกเลิกกฎหมายที่ลา้ สมัย รวมถึงทาให้กฎหมายมีความชัดเจน ใช้ได้
ง่าย และทันสมัย และนาเทคโนโลยีที่ทนั สมัยมาช่ วยในการพัฒนา กฎหมายที่ได้รับการพัฒนาหรื อปฏิรูป คือ
กฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ กฎหมายอาญา กฎหมายปกครอง กฎหมายว่าด้วยละเมิด กฎหมายมหาชน กฎหมาย
ทรัพย์สินและหลักทรัพย์

นอกจากนี้ มีโครงการเพื่อการปฏิรูปกฎหมายทั้งหมด 11 โครงการ ซึ่ งตามโครงการที่ 9 มีกฎหมายใน

โครงการ 11 เรื่ อง ได้แก่ ร่ างประมวลกฎหมายพยานหลักฐานในคดีอาญา กฎหมายเกี่ยวกับความเป็ นสามีภรรยา
กฎหมายเกี่ ยวกับผูบ้ ริ โภค กฎหมายเกี่ ยวกับการตกทอดทางมรดกในส่ วนที่ดิน กฎหมายการเคหะ กฎหมาย
เกี่ยวกับการฆาตกรรม กฎหมายเกี่ยวกับสัญญาประกันภัย กฎหมายเกี่ยวกับการตรวจสอบภายหลังกระบวนการ
นิ ติบญั ญัติ กฎหมายเกี่ ยวกับผลตอบแทนจากหลักทรัพย์ กฎหมายเกี่ ยวกับการเยียวยาความเสี ยหายจากการใช้
อานาจรัฐ และกฎหมายเกี่ยวกับการโอนกรรมสิ ทธิ์ ในทรัพย์สินของ ผูท้ ี่ไม่ใช่เจ้าของ

ออสเตรเลีย มี การตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมายตั้งแต่ปี ค.ศ.1966 ตามแบบอย่างของ สหราช

อาณาจัก ร และต่ อมามี ก ารออกกฎหมายในปี ค.ศ.1973 ตั้ง คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย (Law Reform
Commission) มี อานาจหน้า ที่ ต รวจตราทบทวนกฎหมาย พัฒนาระบบกฎหมายให้ท นั กับ สถานการณ์ ขจัด
ข้อบกพร่ อ งในกฎหมาย ท าให้ ก ฎหมายเข้า ใจง่ า ย หาวิธี ก ารเพื่ อให้ก ารบัง คับ ใช้ก ฎหมายมี ป ระสิ ท ธิ ภาพ
พิจารณาข้อเสนอในการรวบรวมกฎหมายและข้อเสนอให้กฎหมายของมลรัฐต่างๆ สอดคล้องกัน
การพิจารณากฎหมายของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายต้องได้รับความเห็นชอบจากอัยการเสี ยก่อน ทา
ให้ขอบเขตอานาจหน้าที่แคบ แต่ยงั คงให้มีอิสระทางวิชาการ

~8~
 กรณี ตวั อย่างสาหรับประเทศในภูมิภาคเอเชี ยที่ได้พฒั นากฎหมายเพื่อรองรับการพัฒนาประเทศ ได้แก่
สิ งคโปร์ จัดตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (The Law Reform Committee (LRC)) ที่เป็ นอิสระมีอานาจหน้าที่
ให้คาแนะนาแก่ผมู ้ ีอานาจหน้าที่ในด้านการปฏิรูปกฎหมาย ศึกษาวิจยั และทบทวนกฎหมายในสาขาต่างๆ อันมี
ผลต่อการปรับปรุ งเปลี่ยนแปลงและออกกฎหมายใหม่ให้เหมาะสมกับสังคมยิง่ ขึ้น
สาธารณรั ฐเกาหลี เกาหลีใต้เป็ นประเทศอุตสาหกรรมใหม่ (NIC) ที่ประสบความสาเร็ จในการพัฒนา
เศรษฐกิจนับแต่กลางทศวรรษ 1980 และได้รับการยอมรับเข้าเป็ นสมาชิ กกลุ่มประเทศที่พฒั นาแล้ว (OECD)
เมื่อ ค.ศ. 1996 แม้จะประสบกับวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจหลายระลอก โดยเฉพาะเมื่อปี ค.ศ.1997 ต้องกูเ้ งินจาก
IMF ก็สามารถแก้ปัญหาเศรษฐกิจและใช้หนี้ ได้หมดสิ้ นในปี ค.ศ.2001 และมีมูลค่า ทางการค้าใหญ่เป็ นอันดับ
13 ของโลก
ความส าเร็ จในการพัฒ นาทางเศรษฐกิ จดัง กล่ า ว ส่ ว นหนึ่ ง เป็ นผลจากการปฏิ รู ป กฎหมาย และใช้
กฎหมายเป็ นเครื่ องมือในการผลักดันและดาเนินโนบายทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายว่าด้วยแรงงาน
เนื่องจากแรงงานส่ วนใหญ่ตอ้ งนาเข้าจากต่างประเทศ ดังเช่นล่าสุ ดเมื่อวันที่ 16 กันยายน ค.ศ.2009 สภาแห่ งชาติ
ได้เห็นชอบให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยการจ้างแรงงาน ซึ่ งมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 10 เมษายน 2553
กาหนดหลักเกณฑ์การจ้างแรงงานใหม่ การย้ายงาน และการจ้างงานต่อ เพื่อให้สอดคล้องกับสภาพการจ้าง
แรงงานจริ ง
ทั้ง นี้ การปฏิ รู ป กฎหมายว่า ด้ว ยแรงงานดัง กล่ า วมี ผ ลกระทบต่ อ แรงงานต่ า งชาติ ที่ เ ข้า ไปท างาน
ในเกาหลีใต้ซ่ ึ งมีมากกว่า 15 ประเทศ ซึ่ งไทยก็เป็ นหนึ่งในนั้นและมีจานวนแรงงานไทยที่ส่งไปทางานในเกาหลี
ใต้จานวนมาก
เกาหลี ใต้ได้ชื่อว่าเป็ นประเทศชั้นนาในด้านความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีสาระสนเทศ ซึ่ งมี การออก
กฎหมายจัดระเบียบในเรื่ องดังกล่าวที่เป็ นข่าวฮือฮาอย่างมาก คือเมื่อปี ค.ศ.2009 รัฐบาลเกาหลีมีนโยบายต่อต้าน
การละเมิดลิ ขสิ ทธิ์ และสภาแห่ งชาติได้ออกกฎหมายกาหนดห้ามโพสต์รูปหรื อโพสต์คลิปต่างๆ หากฝ่ าฝื นมี
โทษคือถูกแขวน 6 เดือน และต้องถูกสั่งปิ ดทันทีหากทาผิดซ้ า 3 ครั้ง
ในส่ ว นการบริ ห ารการปกครองประเทศนั้น นับ ย้อ นไปเมื่ อ ปี ค.ศ.1949 เกาหลี ใ ต้อ อกกฎหมาย
ว่ าด้ วยการบริหารราชการส่ วนท้ องถิ่น (Local Autonomy Act in 1949) ซึ่ งต่อมามีการแก้ไขเพิ่มเติมหลายครั้ง
ล่าสุ ดเมื่อปี ค.ศ. 1995 กฎหมายฉบับดังกล่าวมีผลทาให้การบริ หารราชการส่ วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็ง มีการ
กระจายอานาจสู่ ทอ้ งถิ่นมากขึ้น มีเนื้ อหาสาระที่เป็ นประชาธิ ปไตยมากที่สุด โดยกาหนดให้ท้ งั ฝ่ ายบริ หารและ
ฝ่ ายนิ ติ บ ัญ ญัติ ข ององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ทุ ก ระดั บ มาจากการเลื อ กตั้ง ของประชาชนโดยตรง

~9~
 กรณี ตวั อย่างจากเกาหลีใต้เป็ นสิ่ งที่แสดงให้เห็นอย่างชัดแจ้งว่ากฎหมายมีส่วนสาคัญในการผลักดันและ
ดาเนินนโยบายของประเทศ ทาให้เกิดการพัฒนาประเทศได้อย่างสอดคล้องกับนโยบายหรื อทิศทางที่กาหนดไว้
โมร็ อกโกเป็ นอีกประเทศที่ใช้ก ฎหมายเพื่อพัฒนาประเทศ พัฒนาสังคมมุสลิ มในด้านสิ ทธิ สตรี ให้
ทัดเที ย มกับ นานาประเทศ โดยการปฏิ รูปกฎหมายครอบครั ว (Family Law หรื อภาษาท้องถิ่ นเรี ย กว่า
Mudawanna) ตามพระราโชบายของสมเด็จพระราชาธิบดีโมฮัมเหม็ดที่ 6 มีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายครอบครัว
เดิ มที่ล้าหลังให้ทนั สมัย ทาให้สตรี มีสถานะและสิ ทธิ เท่าเที ยมบุ รุษดังเช่ นกฎหมายครอบครัวของประเทศที่
พัฒนาแล้ว ซึ่ งถือว่าโมร็ อกโกเป็ นประเทศมุสลิมประเทศแรกที่ใช้กฎหมายเป็ นเครื่ องมือพัฒนาและยกระดับใน
ด้านสิ ทธิสตรี

การใช้ กฎหมายเพือ่ การพัฒนาประเทศไทย

ประวัติศาสตร์ ว่ า ด้ ว ยการพัฒ นากฎหมายไทย คงต้องย้อนกลับไปในยุคสมบูรณาญาสิ ทธิ ราชย์ที่

พระมหากษัตริ ยย์ งั ไม่มีส ถาบันที่ ที่ ปรึ กษาในด้านการร่ างกฎหมายและการบริ หารราชการแผ่นดิ นโดยตรง
การตรากฎหมายจะกระทาเมื่อมีคดีเกิ ดขึ้นและกฎหมายในขณะนั้นมิได้มีบทบัญญัติรองรับไว้ ส่ วนวิธีการร่ าง
กฎหมายบางครั้งพระมหากษัตริ ยท์ รงมีพระราชดารัสสั่งให้อาลักษณ์เป็ นพนักงานเรี ยงข้อความขึ้น เมื่อร่ างเสร็ จ
พระองค์ก็ทรงตรวจแก้ดว้ ยพระองค์เอง แล้วทรงประกาศใช้บงั คับเป็ นเรื่ องๆ ไป

การตรวจช าระกฎหมาย พระมหากษัต ริ ย ์ใ นฐานะที่ ท รงใช้อ านาจนิ ติบ ัญ ญัติก็ จ ะทรงพระกรุ ณ า

โปรดเกล้า ฯ ให้ประชุ ม “ลูกขุ น ณ ศาลา” ซึ่ งเป็ นเจ้าหน้าที่ ฝ่ายธุ รการ และ “ลูกขุน ณ ศาลหลวง” ซึ่ งเป็ น
เจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการ เพื่อตรวจชาระกฎหมาย โดยให้ยกเลิกกฎหมายที่ลา้ สมัยหรื อไม่เหมาะสมแล้ว และ ให้
จัดระเบียบกฎหมายต่างๆ เป็ นหมวดหมู่ มาตรการชาระกฎหมายนี้ได้กระทากันเป็ นครั้งคราว

เมื่อถึงยุครัตนโกสิ นทร์ ในสมัยพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้ าจุฬาโลกได้ทรงมีพระบรมราชโองการ

พ.ศ.2337 ให้ชาระสะสางกฎหมายทั้งหมด โดยรวบรวมกฎหมายทั้งหมดให้เป็ นหมวดหมู่ (Compilation) และ
แก้ไขบทบัญญัติอนั วิปลาสต่างๆ ให้ชอบด้วยความยุติธรรม เรี ยกกฎหมายที่ชาระในครั้งนั้นว่า “กฎหมายตรา
สามดวง”

ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้ าเจ้ าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 เป็ นยุคที่นับได้ ว่ามีความโดดเด่ น

อย่ างยิ่งในการใช้ กฎหมายเพื่อการพัฒนาประเทศ การปฏิรูปกฎหมายและการศาลนั้น ในอีกมิติหนึ่งก็เป็ นการ
พัฒนากฎหมายและกระบวนการทางกฎหมายให้ มีคุณภาพ เพือ่ เป้าหมายสุ ดท้ าย คือ การพัฒนาประเทศ

~ 10 ~
 รัฐประศาสโนบายของพระองค์ท่านนั้นทรงดาเนิ นตามแนวทางที่ สมเด็จพระราชบิ ดาได้ทรงวางไว้
โดยตระหนักถึงภยันตรายของลัทธิจกั รวรรดินิยมของมหาอานาจตะวันตก ทาให้ตอ้ งปรับปรุ งพัฒนาประเทศใน
ทุกด้าน ทั้งทางการปกครอง เศรษฐกิจ สังคม กฎหมายและการศาล

แนวทางการปรั บ ปรุ ง พัฒ นาประเทศของพระองค์ท่ า นนั้น เริ่ ม จาก “การปรั บ ปรุ ง กฎหมายและ
การศาล” ให้ทนั สมัยเหมือนตะวันตก เป็ นผลให้หลุดพ้นจากการแทรกแซงและการเข้าครอบครองจากชาติ
มหาอานาจ อี กทั้ง ทรงใช้พระราชอานาจนิ ติบญั ญัติออกกฎหมายเพื่อการพัฒนาในด้านต่างๆ เป็ นผลทาให้
สามารถรวมศูนย์อานาจการปกครองและปฏิ รูปเรื่ องอื่นๆ เช่ น การภาษีอากร การคลัง การทหาร การจัดการ
ปกครองหัวเมือง การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่ งมีผลเป็ นการทอนอานาจขุนนางลงให้อยูภ่ ายใต้กฎหมาย

ตัวอย่า งกฎหมายที่ ส าคัญ ได้แก่ ประกาศว่ า ด้ วยตั้งเคาน์ ซิ ลแลพระราชบั ญญัติ ” “ประกาศการใน

ทีป่ ฤกษาราชการแผ่นดิน” “พระราชบัญญัติเคาน์ ซิลออฟสเตดคือที่ปฤกษาราชการแผ่ นดิน ” โดยได้จดั ตั้งเคาน์
ซิ ลออฟสเตดหรื อสภาที่ ปรึ กษาราชการแผ่นดิ น ซึ่ งมี ผลการดาเนิ นงานที่ เป็ นคุ ณประโยชน์แก่ แผ่นดิ นหลาย
ประการ เช่ น การออกกฎหมายเกี่ยวกับ การเลิกทาส เป็ นผลให้ทาสที่มี จานวนกว่า 1 ใน 3 ของพลเมื องทั้ง
ประเทศ ได้รับการปลดปล่อยให้เป็ นราษฎรสยามได้หมดสิ้ นภายในเวลา 30 ปี โดยไม่มีการเสี ยเลื อดเนื้ อแต่
อย่างใด

เครื่ องมือหลักที่ทาให้พระราชปณิ ธานของพระองค์ท่านบรรลุ ผลได้คือ พระราชบัญญัติลกั ษณะทาส

หลายฉบั บ ออกบั ง คั บ ใช้ ใ นมณฑลต่ า งๆ ประกอบกั บ พระบรมราโชบายในด้ า นต่ า งๆ ที่ ส าคั ญ คื อ
พระราชบัญญัติพิกัดเกษียณอายุลูกทาสไท พ.ศ. 2417 ซึ่ งกาหนดให้ลูกทาสที่เกิดแต่ปีมะโรง พุทธศักราช 2411
อันเป็ นปี แรกที่พระองค์ทรงขึ้ นครองราชย์กาหนดให้ลดค่าตัวทาสลง ทีละน้อยจนตัวทาสสามารถไถ่ถอนได้
อัตรามาตรฐานคือ ทาสชาย 8 ตาลึง ทาสหญิง 7 ตาลึง เมื่อลดค่าตัวไปทุกปี แล้วอายุครบ 21 ปี ก็ให้ขาดจากความ
เป็ นทาสทั้งชายและหญิง

ในการนี้ มี การออกกฎหมายว่าด้วยลักษณะทาสอี กมากมาย เพื่อลดค่าตัวทาสในมณฑลต่างๆ และ

ท้ายสุ ดมีก ารออกพระราชบัญญัติทาส รศ.124 (พ.ศ.2448) ก าหนดให้ย กเลิ กเรื่ องลู กทาสในเรื อนเบี้ ย อย่า ง
เด็ดขาด การซื้ อขายทาสเป็ นโทษทางอาญา ส่ วนผูท้ ี่เป็ นทาสให้นายเงิ นลดค่าตัวให้เดื อนละ 4 บาทจนกว่าจะ
หมด

ที่กล่าวข้างต้น เป็ นที่ประจักษ์ชดั ว่า“สมเด็จพระปิ ยมหาราช” ของเราชาวไทยทรงพัฒนากฎหมายและ

การศาล รวมทั้งสถาบันที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายและการศาล เพื่อให้เกิดผลต่อการพัฒนาสังคม พัฒนาประเทศให้
~ 11 ~
ทัดเทียมกับนานาอารยประเทศ และมีความโดดเด่นเป็ นพิเศษตรงที่พระองค์ท่านทรงใช้วิธีละมุนละม่อม ใช้
กฎหมายควบคู่ไปกับรัฐประศาสโนบายด้านอื่นๆ ทาให้ทาสได้รับการปลดปล่อยให้เป็ นไทหรื อเลิกทาสได้หมด
สิ้ นในปี พ.ศ. 2448 โดยไม่เสี ยเลือดเนื้อดังเช่นที่เกิดสงครามกลางเมืองในสหรัฐอเมริ กา

การให้กาเนิดสถาบันที่ปรึ กษาราชการแผ่นดิน การปฏิรูปกฎหมายและการศาล ระบบการปกครองและ

ระบบกาลังคนของแผ่นดิ น สร้ างกองทัพที่ทนั สมัย สร้ างทางรถไฟและวางระบบคมนาคม ทาให้แม้แต่ชาว
ต่างประเทศยังยกย่องพระองค์ว่าเป็ นผูน้ าที่ ทาให้สยามประเทศมีการปกครองที่ ดีที่สุดประเทศหนึ่ งของโลก
นับเป็ นพระมหากษัตริ ยท์ ี่ได้ปฏิบตั ิตามอุดมคติ ความรับผิดชอบของพระมหากษัตริ ยแ์ บบเอเชี ยตะวันออกอย่าง
สมบูรณ์แบบ (Karl Ploetz, Auszug aus der Geschichte, 26 Aus 1960, S 971 อ้างในโภคิน พลกุล,2544)

“ฉั นจะให้ ลูกวชิ ราวุธมอบของขวัญสู่ ราชบัลลังก์ ในขณะสื บตาแหน่ งกษัตริ ย์ กล่ าวคื อ ฉั นจะให้ เขาให้
ปาลิเม้ นต์ และคอนสติติวชั่น” เป็ นพระราชดารัสของพระองค์ท่านในที่ประชุมเสนาบดีสภา และทรงมอบหมาย
ให้เสนาบดี สภาพิจารณายกร่ างรัฐธรรมนู ญ มีท้ งั หมด 20 มาตรา เนื้ อหาส่ วนใหญ่ว่าด้วยฐานะและพระราช
อานาจของพระมหากษัตริ ย ์ และรากฐานของรัฐสภา โดยกาหนดให้มีการประชุ มร่ วมกันของรัฐมนตรี สภา
องคมนตรี สภา และเสนาบดีสภา หรื อที่เรี ยกว่า “ไตรวรรคสั นนิบาต“ เพื่อพิจารณากฎหมายเลือกและแต่งตั้ง
รัฐมนตรี และองคมนตรี เป็ นอี กส่ วนที่ แสดงถึ งพระอัจฉริ ย ภาพด้า นการเมื อง การปกครองและการบริ หาร
ประเทศ โดยใช้กฎหมายเป็ นเครื่ องมือหลัก ทาให้บรรดานักกฎหมายมหาชนให้การยกย่องและเทิดพระเกียรติ
ให้พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยูห่ วั ทรงเป็ น “พระบิดาแห่ งกฎหมายมหาชน”

ยุคแห่ งการสร้ างกลไกเพือ่ ทาให้ เกิดการพัฒนากฎหมายไทย

แนวคิดในการสร้างกลไกการพัฒนากฎหมาย เพื่อใช้เป็ นเครื่ องมือในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของ

ไทย เริ่ มขึ้นในช่ วงของการจัดทาแผนพัฒนาเศรษฐกิ จและสังคมแห่ งชาติ ฉบับที่ 6 โดยคณะกรรมการพัฒนา
เศรษฐกิ จและสั งคมแห่ งชาติ ไ ด้แต่ งตั้ง “คณะอนุ ก รรมการพิจารณาปรั บปรุ งแก้ไขกฎหมายเพื่ อการพัฒนา
เศรษฐกิ จและสังคม โดยมี เลขาธิ การคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็ นประธาน และมีนกั วิชาการและคณบดี คณะ
นิ ติศาสตร์ ร่วมเป็ นอนุ กรรมการ และมีการแต่งตั้งคณะอนุ กรรมการเพิ่มเติ มอีก 3 คณะ เพื่อรับผิดชอบศึกษา
กฎหมาย ได้แก่ กฎหมายเกี่ยวกับการค้าระหว่างประเทศ กฎหมายเกี่ยวกับการจัดสรรและการใช้ทรัพยากรที่ดิน
แหล่งน้ า ป่ าไม้ และทรัพยากรธรณี และกฎหมายเกี่ยวกับธุ รกิจ

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่ งชาติ ฉบับที่ 6 (พ.ศ.2530-2535) ตามแผนงานที่ 5 ข้อ 15 กาหนดให้

สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็ นแกนกลางและมีกลไกหลักประกอบด้วยคณะนิติศาสตร์ ของมหาวิทยาลัย

~ 12 ~
ต่างๆ เข้าร่ วมในรู ปของคณะกรรมการพิจารณาศึกษา เพื่อเสนอแนะการปรับปรุ งแก้ไขกฎหมาย เพื่อการพัฒนา
เศรษฐกิ จและสั งคมต่ อรั ฐบาล ก าหนดให้จดั ตั้ง ระบบและองค์ก รดาเนิ นการศึ ก ษาแนวทาง การปรับปรุ ง
โครงสร้ างของอนุ บญั ญัติให้สอดคล้องกับวัตถุ ประสงค์ในการพัฒนา และดาเนิ นการศึกษาวิจยั ในเรื่ องสภาพ
บังคับของกฎหมายที่ไม่สอดคล้องกับสภาพปั จจุบนั และมีการเสนอร่ างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูป
กฎหมาย ในปี พ.ศ.2533 ซึ่ งคณะรัฐมนตรี มีมติรับหลักการแล้ว แต่มีการถอนร่ างพระราชบัญญัติดงั กล่าว
ออกไป

“นโยบายการบริ หารราชการและปรับปรุ งกฎหมาย” ในสมัย ฯพณฯ อานันท์ ปั นยารชุ น กาหนดว่าจะ

ปรั บปรุ งกฎหมายให้สอดคล้องกับการพัฒนาเศรษฐกิ จและสังคมในปั จจุบนั และวางรากฐานการพัฒนาใน
อนาคต โดยจัด ให้มี ก ลไกในการพิ จารณาปรั บปรุ งกฎหมายอย่า งเป็ นระบบ ต่ อเนื่ อ ง และได้ป ระกาศใช้
พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2534 กาหนดให้ มี “คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย”
(Law Reform Commission) รับผิดชอบในการจัดทาแผนงานหรื อโครงการพัฒนากฎหมาย ในกรณี ที่เห็นว่ามี
กฎหมายจากัดสิ ทธิ เสรี ภาพของประชาชนโดยไม่สมควรหรื อเกิดภาระโดยไม่จาเป็ นไม่สอดคล้องกับนโยบาย
ของรัฐบาล การพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมือง หรื อการบริ หารราชการ ควรมีกฎหมายใหม่เพื่อคุม้ ครองสิ ทธิ
เสรี ภาพของประชาชนให้สมบูรณ์ ยิ่งขึ้น หรื อเพื่อประโยชน์แห่ งการพัฒนาเศรษฐกิ จ สังคม การเมือง หรื อการ
บริ หารราชการ

ทั้ง นี้ คณะกรรมการพัฒ นากฎหมายต้อ งจัด ท ารายงานและร่ า งกฎหมายประกอบเพื่ อ เสนอต่ อ

คณะรัฐมนตรี ดว้ ย

ในปี งบประมาณ 2536 มีโครงการพัฒนากฎหมายรวมทั้งสิ้ น 21 โครงการ ดาเนิ นการศึกษาวิจยั โดย

นัก วิ ช าการสาขาต่ า งๆ ทั้ง ในมหาวิ ท ยาลัย สถาบัน วิ จ ัย เอกชน และคณะบุ ค คล จึ ง นับ ได้ว่า ประเทศไทย
มีแนวทางการใช้กฎหมายเป็ นเครื่ องมือสาหรับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ขณะเดียวกันก็จดั ให้มีกฎหมายที่
เอื้ออานวยต่อสภาพของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป

ในช่วงเวลา 20 ปี ประเทศไทยสามารถผลักดันให้เกิดองค์กรพัฒนากฎหมายได้ ซึ่ งมีผลงานระดับหนึ่ ง

อย่ า งไรก็ ต าม องค์ ก รพัฒ นากฎหมายดัง กล่ า ว เป็ นองค์ ก รที่ จ ัด ตั้ง ตามกฎหมายระดับ พระราชบัญ ญัติ
ซึ่ งมีผลกระทบต่อการทางานอยูบ่ า้ ง ดังนั้น เพื่อยกระดับและทาให้เกิ ดประสิ ทธิ ภาพประสิ ทธิ ผลในการทางาน
ยิง่ ขึ้น จึงมีแนวคิดกาหนดองค์กรพัฒนากฎหมายไว้ในกฎหมายสู งสุ ด คือรัฐธรรมนูญ

~ 13 ~
 “คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย” ถูกกาหนดขึ้นตามรัฐธรรมนู ญแห่ งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช
2550 ในหมวด 5 แนวนโยบายพื้ นฐานแห่ ง รั ฐ ส่ วนที่ 5 แนวนโยบายด้า นกฎหมายและการยุติ ธ รรม โดย
ก าหนดให้ มี “คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย” มี อ านาจหน้ า ที่ ศึ ก ษาและเสนอแนะการจัด ท ากฎหมาย
ที่ จาเป็ นต้องตราขึ้ นเพื่ออนุ วตั ิ ก ารตามรั ฐธรรมนู ญ และให้จดั ทากฎหมายเพื่ อจัดตั้ง “องค์ก รเพื่ อการปฏิ รูป
กฎหมาย” ที่ ดาเนิ นการอย่างเป็ นอิ ส ระ เพื่ อปรั บ ปรุ งและพัฒนากฎหมายของประเทศ รวมทั้งการปรั บ ปรุ ง
กฎหมายให้เป็ นไปตามรัฐธรรมนูญ

ในการนี้ คณะรัฐมนตรี มีมติแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เมื่อวันที่ 13 พฤศจิกายน 2550 โดยมี

ศาสตราจารย์ คณิ ต ณ นครเป็ นประธานกรรมการ และกรรมการอื่นอีก 10 คน ซึ่ งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย
ได้ดาเนินงานสาคัญ 2 เรื่ อง คือ

(1) การยกร่ า งกฎหมายเพื่ อ จัด ตั้ง องค์ก รเพื่ อการปฏิ รูป กฎหมาย ซึ่ งคณะรั ฐมนตรี มี มติ เห็ น ชอบ
ในหลักการไปเมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายน 2551 และเมื่อวันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2553 สภาผูแ้ ทนราษฎรมีมติให้ความ
เห็นชอบร่ างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. .... ในวาระที่ 3
(2) การเสนอแนะการจัด ท ากฎหมายที่ จ าเป็ นต้อ งตราขึ้ น ตามที่ รั ฐ ธรรมนู ญ ก าหนด ซึ่ งมี ก ารตั้ง
อนุกรรมการศึกษาวิเคราะห์กฎหมายอย่างเป็ นระบบและแบบแผน จานวน 5 คณะ ได้แก่ คณะอนุกรรมการการมี
ส่ วนร่ วมของประชาชน คณะอนุ กรรมการพัฒนากฎหมายว่าด้วยการค้าที่เป็ นธรรมและการคุม้ ครองผูบ้ ริ โภค
คณะอนุ กรรมการพิจารณากฎหมายด้านสิ ทธิ มนุ ษยชน คณะอนุ กรรมการพิจารณากฎหมายว่าด้วยการกาหนด
ขั้นตอนและวิธีการจัดทาหนังสื อสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมัน่ คงทางเศรษฐกิจหรื อสังคมของประเทศอย่าง
กว้างขวาง หรื อมีผลผูกพันด้านการค้าหรื อการลงทุนอย่างมีนยั สาคัญ และคณะอนุ กรรมการพิจารณากฎหมายว่า
ด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย

หลักการพัฒนากฎหมายเพือ่ เป้าหมายในการพัฒนาประเทศ

1. การพัฒนากฎหมาย ทั้งในเชิ งเนื้ อหาสาระและกระบวนการจะบรรลุ ผลสาเร็ จได้น้ นั ต้องเป็ นการ

พัฒนาบนฐานขององค์ความรู้เป็ นหลัก ซึ่ งต้องเชื่ อมโยงกับการพัฒนาคุณภาพบุคลากรด้านกฎหมายไป พร้อม
กัน และเนื่ องจากกฎหมายนั้นเกี่ ยวข้องกับศาสตร์ แขนงอื่ นๆ ด้วย ดังนั้น การพัฒนากฎหมายจึงดาเนิ นการ
เฉพาะนักกฎหมายมิได้ จาเป็ นต้องมีนกั วิชาการสาขาอื่นๆ เข้ามาร่ วมด้วย และต้องศึกษากฎหมายเปรี ยบเทียบ
เพื่อประโยชน์ในการเลือกแนวทางที่เหมาะสมที่สุด

~ 14 ~
 2. การพัฒนาคุณภาพบุคลากรด้านกฎหมาย ที่สาคัญอย่างยิ่งคื อ นิ ติปรัชญา ซึ่ งนิ ติปรั ชญาในแต่ละ
ระบบกฎหมายนั้นมี ค วามแตกต่ า งกัน การพัฒนากฎหมายจะไม่ ส าเร็ จได้อย่า งแน่ นอนหากบุ ค ลากรด้า น
กฎหมายยัง ขาดความรู ้ ค วามเข้า ใจอย่า งถ่ องแท้ระหว่า งนิ ติป รั ช ญาทางกฎหมายเอกชน กฎหมายมหาชน
รวมไปถึงกฎหมายเฉพาะอื่นๆ เช่น กฎหมายสิ่ งแวดล้อม กฎหมายผูบ้ ริ โภค กฎหมายภาษีอากร หรื อกฎหมาย
ทรัพย์สินทางปั ญญาและการค้าระหว่างประเทศ
3. การพัฒนากฎหมายสามารถช่ วยป้ องกันปั ญหาที่ จะเกิ ดขึ้ นได้ โดยการให้กลุ่มผลประโยชน์หรื อ
กลุ่ ม คนทุ ก กลุ่ ม ในสั ง คม ไม่ ว่ า จะเป็ นภาครั ฐ ภาคธุ ร กิ จ เอกชน ภาคประชาสั ง คมได้เ ข้า มี ส่ ว นร่ ว มใน
กระบวนการออกกฎหมายอย่างเสมอภาคเท่าเทียมกัน ซึ่ งการรับฟั งความคิดเห็ นหรื อปรึ กษาหารื อสาธารณะ
(Public Consultation) เป็ นกลไกที่นามาใช้ได้อย่างเหมาะสม ทาให้ได้กฎหมายที่สนองตอบต่อความต้องการ
และสามารถจัดสรรผลประโยชน์หรื อทรัพยากรได้อย่างสมดุลและเป็ นธรรม
การมี ส่วนร่ วมของภาคส่ วนต่างๆ เป็ นความจาเป็ น เนื่ องจากผูม้ ีส่วนเกี่ ยวข้องได้ขยายวงออกไป
มากกว่าฝ่ ายรัฐและฝ่ ายประชาชน ความเป็ น”พหุสังคม” ที่ประกอบด้วยกลุ่มต่างๆ อย่างหลากหลายและซับซ้อน
ยิง่ ขึ้น ดังนั้น การพัฒนากฎหมายต้องปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับสังคม ให้สนองตอบต่อความต้องการของทุก
กลุ่ม หรื ออย่างน้อยทุกกลุ่มยอมรับได้ สิ่ งเหล่านี้ มีผลทางบวกในการรักษาความศักดิ์สิทธิ์ ของกฎหมาย และ
ทาให้กฎหมายเป็ นเครื่ องมือในการพัฒนาประเทศได้อย่างแท้จริ ง
4. สภาพความเป็ นจริ งทางสังคมวิทยาเป็ นอีกส่ วนสาคัญที่ควรพิจารณาประกอบการพัฒนากฎหมาย
ให้สอดคล้องกับบริ บทแต่ละสังคม การนาแบบอย่างหรื อระบบของประเทศอื่นมาใช้ อาจให้ผลแตกต่างกันโดย
สิ้ นเชิง เช่นในประเด็นเรื่ องสิ ทธิ และเสรี ภาพนั้น แม้หลักการจะเป็ นเช่นเดียวกัน แต่ความจาเป็ นตามสภาพอาจ
ทาให้แต่ละสังคมต้องพิจารณาหาจุดสมดุ ลให้ได้ หรื อทิ ศทางการพัฒนาประเทศอาจต้องให้ความสาคัญกับ
ต้นทุนด้านทรัพยากรบุคคลและทรัพยากรธรรมชาติให้มาก
5. การพัฒนากฎหมาย เพื่อความเป็ น “นิติรัฐ” ในสังคมโลกยุคโลกาภิวตั น์เช่นทุกวันนี้ ยึดหลัก “นิติ
รัฐ” แต่เพียงอย่างเดียวคงไม่เพียงพอ จาเป็ นต้องพิจารณาถึง “นิติโลก” (Legal Globe) หรื อระเบียบโลก (World
Order) ด้วย เพราะสิ่ งเหล่ านี้ ได้เข้ามามีผลต่อประเทศ รวมทั้งวิถีชีวิตความเป็ นอยู่ของประชาชน ทั้งในทาง
เศรษฐกิจ สังคม การเมือง สิ่ งแวดล้อม ฯลฯ อย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

~ 15 ~
ความท้าทายในการพัฒนากฎหมายไทย

สาหรับประเทศไทย เรามี ตน้ ทุ นสาหรับการพัฒนากฎหมายอยู่แล้ว ดังที่ ได้นาเสนอในกฎหมายกับ

ความถูกต้ องดีงาม ความเป็ นธรรม ความยุติธรรม ซึ่ งองค์พระประมุขของเราได้ให้แนวทางไว้อย่างชัดแจ้งว่า
ควรพัฒนากฎหมาย พัฒนาบุคลากรด้านกฎหมายไปในทิศทางใด และตัวอย่างความสาเร็ จก็มีให้เห็นได้จากการ
ปฏิรูปกฎหมายและการศาลในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยูห่ วั ทาให้โลกได้ประจักษ์ชดั
ถึงพระปรี ชาญาณในการใช้กฎหมายเพื่อการพัฒนาประเทศได้
นอกจากนี้ เรายังมีกฎหมายสู งสุ ดคือรัฐธรรมนู ญที่วางระบบ สร้างกลไกและเปิ ดช่องทางสาหรับการ
พัฒนากฎหมาย โดยมีการจัดตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายรั บผิดชอบในการพัฒนากฎหมายของประเทศ
โดยเฉพาะ และมีพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ.2553 รองรับเรื่ องนี้แล้ว
กระบวนการนิ ติ บ ัญ ญัติ ถู ก ก าหนดให้ เ ปิ ดกว้า งส าหรั บ ประชาชนกลุ่ ม ต่ า งๆ ดัง เช่ น การให้ สิ ท ธิ
ประชาชนผู้ มี สิ ทธิ เลือ กตั้ งมี สิ ทธิ เ ข้ า ชื่ อ เสนอร่ า งกฎหมายเกี่ ย วกับ สิ ท ธิ และเสรี ภ าพของชนชาวไทย และ
แนวนโยบายพื้นฐานแห่ งรัฐได้ อีกทั้งสร้ างการมีส่วนร่ วมในกระบวนการนิ ติบญั ญัติโดยกาหนดให้มีผแู ้ ทน
ของผูเ้ ข้าชื่ อเสนอร่ างกฎหมายได้เข้าชี้ แจงหลักการเหตุผลของร่ างกฎหมายต่อรัฐสภา และให้มีผแู ้ ทนร่ วมเป็ น
กรรมาธิ การพิจารณาร่ างกฎหมายดังกล่าวด้วย
การมี ส่ วนร่ วมในกระบวนการนิ ติบ ญ
ั ญัติอีก ประการ คื อ ผูม้ ี สิ ทธิ เลื อกตั้ง มี สิท ธิ เข้า ชื่ อเสนอแก้ไ ข
เพิ่มเติมรั ฐธรรมนู ญได้ และร่ างกฎหมายที่มีสาระเกี่ ยวกับเด็ก เยาวชน สตรี ผูส้ ู งอายุ ผูพ้ ิการหรื อทุพพลภาพ
หากมิได้พิจาณาโดยคณะกรรมาธิ การเต็มสภา ให้ต้ งั ผูแ้ ทนองค์การเอกชนเกี่ยวกับบุคคลประเภทนั้น จานวนไม่
น้อยกว่า 1 ใน 3 ของกรรมาธิ การทั้งหมดร่ วมเป็ นคณะกรรมาธิ การวิสามัญด้วย ทั้งนี้ โดยมีสัดส่ วนหญิงชายที่
ใกล้เคียงกัน
การควบคุมคุ ณภาพของกฎหมายและกระบวนการออกกฎหมายผ่านกระบวนการควบคุมตรวจสอบ
ความชอบด้ วยรัฐธรรมนูญ โดยให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอานาจหน้าที่วินิจฉัยชี้ ขาดว่าร่ างกฎหมายหรื อกฎหมายขัด
หรื อแย้งต่อรั ฐธรรมนู ญ หรื อตราขึ้ นโดยไม่ชอบด้วยรั ฐธรรมนู ญ เป็ นอี กส่ วนที่ นับเป็ นต้นทุ นในการพัฒนา
กฎหมายของไทยให้มีคุณภาพ เพื่อบรรลุเป้ าหมายในการพัฒนาประเทศได้
ต้ นทุนดังกล่ าวข้ างต้ นคงเป็ นสิ่ งไร้ ค่า หากเราไม่ สามารถก้ าวข้ ามความท้ าทายต่ างๆ ดังต่ อไปนี้
ความท้าทายประการแรก คือ การออกกฎหมายที่จาเป็ นสาหรับสังคมไทย ซึ่ งในเบื้องต้นอาจพิจารณาว่า
กฎหมายที่ ตอ้ งออกมารองรั บหลักการของรั ฐธรรมนู ญนั้นมีอะไรบ้าง ประกอบกับปั ญหาวิกฤตที่สังคมไทย
เผชิ ญอยู่ ฉะนั้น หน่ วยงานที่ มี หน้า ที่ รับ ผิ ดชอบต้องเร่ ง ดาเนิ นการ อาทิ เ ช่ น กฎหมายว่า ด้ว ยสิ ท ธิ ชุ ม ชน

~ 16 ~
กฎหมายว่ า ด้ ว ยการเข้ า ชื่ อ เสนอกฎหมาย กฎหมายว่ า ด้ ว ยการชุ ม นุ ม สาธารณะ กฎหมายว่ า ด้ ว ย
ทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชี วภาพ กฎหมายว่าด้วยการมีส่วนร่ วมในกระบวนการนโยบาย
สาธารณะ หรื อกฎหมายว่าด้วยการทาหนังสื อสัญญากับนานาประเทศและองค์การระหว่างประเทศ
ข้อพึงระวังอย่างยิ่งคือการออกกฎหมายดังกล่าว ต้องสอดคล้องกับเจตนารมณ์ ของรั ฐธรรมนู ญ และ
เป็ นไปตามหลักการพัฒนากฎหมายข้อ 1 – 5 ที่กล่าวมาแล้วข้างต้น มิใช่เป็ นการออกกฎหมายเพื่อมุ่งประโยชน์
ทางการเมือง หรื อประโยชน์ของบุคคลหรื อกลุ่มบุคคลเท่านั้น หากแต่ตอ้ งยึดประโยชน์สาธารณะเป็ นสาคัญ
เพื่อมิให้กฎหมายกลายเป็ นเครื่ องทาลายสังคมมากกว่าการพัฒนาสังคม
ความท้ า ทายประการที่ ส อง คื อ การสร้ า งสมดุ ล ทางอ านาจหรื อการต่ อ รอง ระหว่ า งกลุ่ ม ต่ า งๆ
ในสังคม โดยการเสริ มสร้างศักยภาพ (Empower) ให้กบั กลุ่มที่ดอ้ ยอานาจต่อรองให้มากขึ้น เพื่อให้ทุกกลุ่ม
สามารถเข้า ถึ ง และมี ส่ ว นร่ ว มในการพัฒ นากฎหมายได้ โดยมี ศ ัก ยภาพ และมี โ อกาสอย่ า งเสมอภาค
เท่าเทียมกัน
ความท้ าทายประการที่สาม คือ ความสามารถในการรู ้เท่าทันต่อการแอบอ้างความเป็ นผูแ้ ทนกลุ่ม หรื อ
การจัดตั้งกลุ่มเพื่อกดดันหรื อต่อรองกับภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างยิง่ ในช่วงเวลาที่ฝ่ายบริ หารมีเสถียรภาพไม่มนั่ คง
ทาให้เกิ ดภาวะจายอมต้องทาตามความต้องการของกลุ่มกดดัน โดยขาดการพิจารณาอย่างรอบคอบรอบด้าน
หรื อมิได้ให้กลุ่มทางสังคมกลุ่มอื่นๆ ได้เข้ามามีส่วนร่ วมด้วย
ความท้าทายประการทีส่ ี่ คือ ในช่วงเวลาแห่งการแข่งขันทางการเมืองอย่างเข้มข้นนี้ หน่วยทางการเมือง
ไม่วา่ จะเป็ นฝ่ ายรัฐบาล ฝ่ ายค้าน พรรคการเมือง หรื อนักการเมือง ต้องไม่ฉวยโอกาสในการสร้างความนิยมหรื อ
ผลประโยชน์ทางการเมือง โดยเพิกเฉยหรื อไม่แยแสต่อผลประโยชน์ของประเทศชาติ
การออกกฎหมายเพื่อสร้ างคะแนนนิ ยมโดยทาให้การจัดสรรผลประโยชน์ของชาติต่างๆ เบี่ยงเบนไป
จากหลักแห่ งความถูกต้อง และหลักความได้สัดส่ วนนั้น ก็ไม่ต่างจากการทุจริ ตคอรัปชัน่ (เชิ งนโยบาย) ดังนั้น
การขับ เคลื่ อ นและผลัก ดัน นโยบายไม่ ว่ า จะเรี ย กว่ า ประชานิ ย ม ประชาวิ ว ฒ
ั น์ หรื อ รั ฐ สวัส ดิ ก ารก็ ต าม
พึงระมัดระวัง และสังคมทุกภาคส่ วนต้องช่วยจับตามองและแจ้งเตือนเมื่อมีแนวโน้มจะก้าวล้ าเส้นไป
กรณีตัวอย่างกฎหมายทีห่ มิ่นเหม่ ว่าเราจะล้ มเหลวในการก้าวข้ ามความท้าทาย ได้แก่ร่างกฎหมายว่าด้วย
เงินเดือน เงินวิทยฐานะ และเงิ นประจาตาแหน่ งข้าราชการครู และบุคลากรทางการศึกษา (ฉบับที่ ..) พ.ศ.
... ร่ างพ.ร.บ.ตารวจแห่ งชาติ (ฉบับที่..) พ.ศ. .... ร่ างพ.ร.บ.เงินเดือนและเงินประจาตาแหน่ง (ฉบับที่..) ร่ าง
กฎหมายว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะ ร่ างกฎหมายว่าด้วยการคุม้ ครองผูเ้ สี ยหายจากการรับบริ การทางสาธารณะ
สุ ข ร่ างกฎหมายว่าด้วยการป้ องกันการขัดกันแห่งผลประโยชน์ และร่ างกฎหมายว่าด้วยป่ าชุมชน

~ 17 ~
 ความท้ า ทายสุ ด ท้ า ย ที่ เป็ นบทสรุ ป ส าหรั บการพัฒนากฎหมายไทย คื อ ผู้ นาประเทศ (ทั้ง ผูน้ าทาง
การเมืองและผูน้ าในระบบราชการ) ต้องตระหนักในความสาคัญของการพัฒนากฎหมาย และต้องพยายาม
ทาให้ตน้ ทุ นที่ สังคมไทยมี อยู่ถูกใช้ไปอย่างมี คุณค่าสู งสุ ด เพื่อทาให้ การพัฒนากฎหมายไทยเป็ นไปเพื่อการ
พัฒนาประเทศไทยในโลกแห่ งความจริ ง มิ เช่ นนั้นแล้วกฎหมายที่ มีก็จะเป็ นเครื่ องทาลายความสงบสุ ขของ
สังคม และซ้ าเติมวิกฤตความแตกแยกในสังคมให้เพิ่มมากขึ้นจนยากที่จะเยียวยาได้อีก

~ 18 ~
 บรรณานุกรม

ครองภาคย์ ศุขรัตน์. คณะกรรมการปฎิ รูปกฎหมายของประเทศอังกฤษ.[ออนไลน์]. 2553. แหล่ งที่ มา :

http://www.lrc.go.th/library/content/Documents/%E0%B8%84%E0%B8%93%E0%B8%B0%E0%B8%81%E0%B8
%A3%E0%B8%A3%E0%B8%A1%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0%B8%A3%E0%B8%9B%E0%B8%8F%E0%
B8%B4%E0%B8%A3%E0%B8%B9%E0%B8%9B%E0%B8%81%E0%B8%8E%E0%B8%AB%E0%B8%A1%E
0%B8%B2%E0%B8%A2%E0%B8%82%E0%B8%AD%E0%B8%87%E0%B8%AA%E0%B8%AB%E0%B8%A3
%E0%B8%B2%E0%B8%8A%E0%B8%AD%E0%B8%B2%E0%B8%93%E0%B8%B2%E0%B8%88%E0%B8%
B1%E0%B8%81%E0%B8%A3.pdf

ชั ย วั ฒ น์ ว ง ศ์ วั ฒ น ศ า น ต์ . ก า ร พั ฒ น า ก ฎ ห ม า ย . [อ อ น ไ ล น์ ]. 2 5 5 3 . แ ห ล่ ง ที่ ม า :
http://www.lawthai.org/read/legal.pdf

โภคิ น พลกุ ล . ท่ า นปรี ดี ก ับ ศาลปกครอง.[ออนไลน์ ]. 2544. แหล่ ง ที่ ม า : http://www.pub-

law.net/article/report_full01.html

บวรศัก ดิ์ อุ วรรณโณ. นิ ติรัฐกับ ประชาสั ง คม. [ออนไลน์ ]. 2553. แหล่ ง ที่ ม า : http://www.pub-
law.net/article/ac211044a_1.html

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. กฎหมายมหาชน เล่ม 1. พิมพ์ครั้งที่ 8. กรุ งเทพฯ : ธรรมดาเพลส, 2548.

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. กฎหมายมหาชน เล่ม 2. พิมพ์ครั้งที่ 3.กรุ งเทพฯ : วิญญูชน, 2547.

ปริ ญดา รุ่ งเรื องไพศาลสุ ข. คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายของประเทศสิ งคโปร์ . [ออนไลน์]. 2553. แหล่งที่มา :

http://www.lrc.go.th/library/content/Documents/%E0%B8%84%E0%B8%93%E0%B8%B0%E0%B8%81%E0%B8%A3%E
0%B8%A3%E0%B8%A1%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0%B8%A3%E0%B8%9B%E0%B8%8F%E0%B8%B4%E0%B8
%A3%E0%B8%B9%E0%B8%9B%E0%B8%81%E0%B8%8E%E0%B8%AB%E0%B8%A1%E0%B8%B2%E0%B8%A2%
E0%B8%82%E0%B8%AD%E0%B8%87%E0%B8%AA%E0%B8%B4%E0%B8%87%E0%B8%84%E0%B9%82%E0%B8
%9B%E0%B8%A3%E0%B9%8C1.pdf

ลิขิต ธีรเวคิน. หลักนิติธรรมและความสงบเรี ยบร้อยในสังคม. 2554. แหล่งที่มา :

http://www.dhiravegin.com/detail.php?item_id=000962

~ 19 ~
สานักงานคณะกรรมการกฤษฎี กา. 120 ปี เคาน์ ซิล ออฟสเตด จากสถาบันที่ ป รึ กษาราชการแผ่นดิ นมาเป็ น
คณะกรรมการกฤษฎี ก า 2417-2535” ในวารสารกฎหมายปกครอง ฉบับ พิ เ ศษ เล่ ม 13 ตอน 1.
กรุ งเทพมหานคร : สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, 2537.

อมร จันทรสมบูรณ์. นักนิ ติศาสตร์ หลงทางหรื อ ?”. [ออนไลน์]. 2544. แหล่งที่มา : http://www.pub-
law.net/article/article/ac190944.html

อมร จันทรสมบูรณ์. สภาพวิชาการทางกฎหมาย : สาเหตุแห่งความล้มเหลวของการปฏิรูปการเมือง ครั้งที่ 2 (

กรณี ศึกษา – case study : “ร่ างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” ของสภาร่ างรัฐธรรมนูญ ชุดที่สอง (พ.ศ.
๒๕๕๐) [ออนไลน์]. 2550. แหล่งที่มา : http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?ID=1123

อมร จันทรสมบู รณ์ . นิ ติรัฐกับประชาสั งคม. [ออนไลน์]. 2553. แหล่ ง ที่ ม า : http://www.pub-
law.net/article/report_full01.html

~ 20 ~