10.

poglavlje: USPOSTAVLJANJE SAMOSTALNE REPUBLIKE HRVATSKE

I. Hrvatska u Jugoslaviji od 1918. do 1990. g.

1. Uvod
- Hrvatska se u ovom razdoblju nalazi u sastavu jugoslavenske državne tvorevine, koja je rezultat propasti Austro-
Ugarske Monarhije
- Od Jugoslavije, kao jedinstvene države, velike svjetske sile očekivale su da osigura mir na tradicionalno kriznom
području, na kojem je nastao i izravan povod za početak Velikog rata
- Tijekom 70-ak g. postojanja države isprobani su najrazličitiji oblici državne organizacije, oblika vladavine i ustrojstva
vlasti, donošeni brojni ustavni dokumenti, pa ipak je bit postojećih režima ostala u osnovi jednaka: autokracija i diktatura,
različitog ideološkog i političkog predznaka, ali uvijek utemeljena na nepoštivanju formalnih ustavnih dokumenata i
gaženju prava naroda, manjina i pojedinaca

- U razdoblju ustavnih reformi federacije 1967. - 1974, učinjen je važan pokušaj uspostavljanja ustavnog sustava na
kvazifederativnim osnovama, od kojeg se očekivalo da nakon odlaska velikih revolucionarnih vođa omogući postupan
razvitak institucionalnog sustava koji bi, na načelima ravnopravnosti naroda i manjina, bio dovoljno složen i elastičan za
pomirenje suprotnosti i razdora koji su samo potisnuti ideološkom i državnom prisilom, odnosno za mirno razdruživanje
federacije
- taj pokušaj nije uspio

- Međutim, Ustav SFRJ iz 1974. godine bio je iznimno važan za osamostaljenje Slovenije i Republike Hrvatske, jer je
tijekom njegova važenja uspostavljena ustavna osnova za suprotstavljanje vojnoj agresiji pod krinkom federalne sile koja
brani ustavnost
- Kao ustavno priznata država, Republika Hrvatska mogla je 1991. godine organizirati djelotvornu obranu i pobijediti u
ratu, kao i postaviti i braniti pitanje svojeg prava na osamostaljenje pred međunarodnom zajednicom te ishoditi priznanje
toga prava

2. Kraljevina Jugoslavija
- Hrvatska je po propasti Austro-Ugarske Monarhije, formalno u sastavu privremene, međunarodno nepriznate, države
Slovenaca, Hrvata i Srba, ustanovljene u listopadu 1918. godine odlukom Narodnog vijeća Slovenaca, Hrvata i Srba, ušla
u sastav nove države, koja je dobila naziv Kraljevina Srba, Hrvata i Slovenaca
- To je provedeno odlukom srpskog regenta Aleksandra od 1. prosinca 1918. godine (Prvodecembarski akt), kojom je,
protivno stajalištu Narodnog vijeća o udruživanju država na ravnopravnoj osnovi, proglašeno priključenje srpskoj državi

- Ustavotvorna skupština Kraljevine SHS, izabrana suprotno zahtjevima Narodnog vijeća, prihvatila je 28. lipnja 1921.
godine takozvani Vidovdanski Ustav Kraljevine SHS
- Po tom je Ustavu, protivno zahtijevanjima hrvatskih federalista, nova država uređena kao unitarna i visokocentralizirana
država pod monarhijom Karađorđevića
- državu je bilo nemoguće stabilizirati, jer su svi narodi, a napose hrvatski politički vode, morali pružiti odlučan otpor
nastojanjima srpskih vladajućih slojeva, na čelu s kraljem, da u okviru unitarne države nastoje stvoriti jedinstven
"jugoslavenski narod" i tako osigurati trajnu dominaciju

- Sukobi su kulminirali atentatom na hrvatske političke vođe u Skupštini u lipnju 1928. g., i uvođenjem osobne diktature
kralja Aleksandra 6. siječnja 1929. g.
- 1931. g. kralj je jednostranim aktom oktroirao novi Ustav Kraljevine Jugoslavije, čime je ojačao svoj položaj, na primjer
uvođenjem drugog skupštinskog doma, Senata u kojem je sam imenovao polovicu senatora
- Ovo ustavno uređenje, usprkos formalno uspostavljenom parlamentarnom sustavu, bilo je u osnovi samo pokriće za
osobnu kraljevu diktaturu, odnosno poslije, nakon njegove smrti u atentatu 1934. godine, za dominaciju srpske vladajuće
grupacije

- Uoči rata 1939. godine postignut je sporazum između hrvatskih i srpskih vladajućih elita (Sporazum Cvetković - Maček)
o davanju autonomije Hrvatskoj, što je provedeno Uredbom o Banovini Hrvatskoj, aktom ustavnog značenja
- Banovina je obuhvaćala povijesni teritorij nastanjen pretežito hrvatskim stanovništvom i imala je neke institucije vlasti,
na prvome mjestu Sabor kao parlament
- No daljnji razvitak hrvatske autonomije spriječila je propast države u travanjskom ratu 1941. g.

3. Socijalistička država od 1945. do Ustava iz 1963. g.

- Zajednička država obnovljena je odlukama II. zasjedanja Antifašističkog vijeća narodnog oslobođenja Jugoslavije
(AVNOJ) od 29. studenog 1943. godine, kao socijalistička federacija
- Zemaljsko antifašističko vijeće narodnog oslobođenja Hrvatske (ZAVNOH) na svojem III. zasjedanju 9. svibnja 1944.
godine prihvatilo je odluke AVNOJ-a i uspostavilo temeljna tijela vlasti nove federativne jedinice u okviru nove
federacije, republikanskog oblika vladavine

- U siječnju 1946. godine donesen je prvi Ustav Federativne Narodne Republike Jugoslavije (FNRJ)
- Ustav je napisan po sovjetskom uzoru i deklarirao je novi društveno-ekonomski sustav utemeljen na državnom
vlasništvu svih važnijih privrednih resursa i centraliziranom upravljanju tim resursima
- u tom okviru 18. siječnja 1947. g. donesen je Ustav NR Hrvatske koji određuje ustrojstvo vlasti NRH kao federalne
jedinice u sklopu FNRJ-a
- No u krajnje centraliziranom sustavu upravljanja, federalizam je u najvećoj mjeri zbiljski ostao mrtvo slovo na papiru

- Ustavnim zakonom iz 1953, i ranijim takozvanim Zakonom o radničkim savjetima iz 1950. godine, jugoslavensko
komunističko vodstvo pokušalo je postaviti temelje socijalističkog sustava koji bi bio alternativa sovjetskom sustavu
državnog socijalizma
- Tim je ustavnim promjenama, međutim, čak i formalna primjena federalnog načela bitno oslabljena
- Ustavom iz 1963. godine otišlo se još dalje u slabljenju položaja republika u jugoslavenskoj federaciji
- Na taj je način otvoren prostor za pritisak centralističkih i unitarističkih snaga, kao i velikosrpskih tendencija za
ostvarenje dominacije u federaciji
- Republički ustavi, pa tako i Ustav SR Hrvatske iz 1964. godine, uređivali su sustav vlasti u skladu sa saveznim
Ustavom, dok su u ostalom bili svedeni na prijepise tog Ustava
- Sustav se kao takav nije mogao održati, i zanemarivanje najbitnijih pitanja odnosa među republikama nije moglo biti
kompenzirano prividno ubrzanim razvitkom institucija socijalističkog samoupravljanja

- To su, nakon ozbiljnih sukoba u samom vrhu vlasti, razriješenim na tzv. Brijunskom plenumu 1966. godine, shvatili i
sami vrhovni vođe, tako da je uslijedio niz ustavnih promjena izvršenih ustavnim amandmanima iz 1967, 1968. i 1971. g
- No federalistički demokratski pokreti koji su se u tom novom ozračju posebno razvili u Hrvatskoj i Sloveniji,
zaustavljeni su valom represije tijekom 1972. i kasnijih godina
- Ipak, rezultat je bio novi Ustav iz 1974. godine, koji je posebnu pozornost posvetio po intenciji održivom, nominalno
federalnom, a ustvari konfederalnom sustavu

4. Konfederalistička rješenja Ustava SFRJ iz 1974. g.

- Ustav iz 1974. godine odredio je socijalističke republike (Hrvatsku, Bosnu i Hercegovinu, Crnu Goru, Makedoniju,
Sloveniju i Srbiju) kao države te zajamčio status autonomnih pokrajina (Vojvodine i Kosova) u okviru federacije
- Savezni Ustav donosi se i mijenja suglasnošću skupština republika i autonomnih pokrajina
- republike imaju pravo na samoodređenje, koje uključuje i pravo na odcjepljenje
- Svi poslovi koji nisu saveznim Ustavom izrijekom povjereni saveznoj državi, ostaju pridržani republikama i
pokrajinama
- Vijeće republika i pokrajina prvi je dom Savezne skupštine
- Savezni proračun, kao i najvažnije zakonodavstvo, kojim se uređuju gospodarska pitanja donosi se suglasnošću
skupština republika i autonomnih pokrajina

- Sva su kolektivna tijela federacije bila utemeljena na ravnopravnoj zastupljenosti republika, odnosno odgovarajućoj
zastupljenosti autonomnih pokrajina
- Predsjedništvo je kolegijalni državni poglavar u koji ulazi po jedan predstavnik svake republike i autonomne pokrajine,
ali i predsjednik Centralnog komiteta vladajuće partije, Saveza komunista
- Predsjednik Predsjedništva bira se na godinu dana, po unaprijed utvrđenom redoslijedu republika i pokrajina
- Predsjedništvo je kolegijalni zapovjednik oružanih snaga, koje se sastoje od JNA kao zajedničke oružane sile i od
teritorijalne obrane republika i pokrajina
- Na temelju Ustava iz 1974. godine omogućeno je jačanje državnosti i izgradnja institucija republika, kao i autonomnih
pokrajina

- Socijalistička Republika Hrvatska, prema svojem Ustavu iz 1974. godine ima Sabor, Izvršno vijeće, Vrhovni sud i
Ustavni sud
- Funkciju državnog poglavara obavlja Predsjedništvo, koje ima osam članova koje je izabrao Sabor, a u njegov sastav
ulazi i predsjednik Centralnog komiteta Saveza komunista Hrvatske
- Predsjednik Predsjedništva bira se iz reda članova na jednu godinu
- Preko svojih članova, odnosno delegacija u saveznim tijelima, on sudjeluje u odlučivanju na razini federacije

II. Uspostava demokratske vlasti u Hrvatskoj

1. Neuspjeh „samoupravnog eksperimenta“
- Gospodarska, društvena i politička kriza već je početkom 80-ih g. 20. st. pokazala da "sustav samoupravnog
socijalizma" i "dogovorne ekonomije" predstavlja neuspjeh, jer u osnovi boluje od istih slabosti kao i drugi socijalistički
režimi
- U to su vrijeme počele i ustavne rasprave, koje su se, međutim, pretežito koncentrirale na pitanje federalizma, odnosno
konfederalizma, kao izraza ključnog neriješenog pitanja federativne Jugoslavije od samog njezina nastanka - nacionalne
ravnopravnosti
- Nemogućnost da se u sklopu Jugoslavije postigne sporazum o smjeru ekonomskih i političkih reformi izražena je nizom
neuspješnih političkih kompromisa, kao i polovičnom i u cijelosti neuspješnom ustavnom reformom iz 1988. g.
- U to vrijeme srpsko političko vodstvo već otvoreno počinje političku akciju na rušenju federalnog sustava
uspostavljenog Ustavom iz 1974. g., i destabilizaciji najprije autonomnih, a zatim i drugih federalnih jedinica

- U Hrvatskoj, kao i u Sloveniji, sazrijeva svijest da transformacija prema tržišnoj ekonomiji i političkoj demokraciji u
okvirima Jugoslavije nije moguća, jer na nju neće pristati Srbija i Crna Gora
- Tijekom 1989. godine u Hrvatskoj se osnivaju prve političke udruge, kao temelj razvitka političkih stranaka te počinju
djelovati zahtijevajući energičnu obranu suvereniteta Republike, puštanje svih političkih zatvorenika, uvođenje
višestranačkog sustava te prijevremene slobodne i demokratske višestranačke izbore
- Reformski orijentirane snage jačaju i unutar vladajuće stranke, Saveza komunista Hrvatske
- Odluka o održavanju slobodnih višestranačkih izbora u roku koji predviđa Ustav, donesena je krajem prosinca 1989. g.

- Nakon što je donesena takva odluka, trebalo je u kratkim rokovima (jer je Ustav Socijalističke Republike Hrvatske iz
1974. godine predviđao mogućnost produženja mandata delegata u vijećima Sabora jedino u izvanrednim prilikama, a vrh
Jugoslavenske narodne armije planirao državni udar) izraditi i usvojiti nužne promjene Ustava, prijedlog izbornog
zakonodavstva, kao i niz drugih potrebnih zakona
- Za uspješno održavanje izbora osobito je važan sam izborni zakon, kojim se utvrđuje način kandidiranja, utvrđivanje
izbornih rezultata, kao i zaštita izbornog prava

2. Slobodni izbori 1990. g.

- Glavna značajka prvog izbornog zakona bila je njegova jednostavnost, razumljivost i provedivost uz stvarnu mogućnost
kontrole
- njegova temeljna rješenja, s većinskim sustavom koji ograničava potpunu dominaciju političkih stranaka, ponovo se
predlažu kao moguće rješenje aktualnih političkih problema
- Nacrt izbornog zakona izradila je radna skupine stručnjaka o čijem su se sastavu usuglasile vladajuća stranka i oporba na
sastanku Okruglog stola u siječnju 1990.
- Nakon hitnog postupka u saborskim odborima, Sabor je 15. veljače 1990, usvojio izborni zakon i prateće
zakonodavstvo, kao i amandmane od 54. do 63. na Ustav SRH
- U Zakonu o izboru odbornika i zastupnika prihvaćena su jednostavna rješenja, primjenjiva u aktualnoj političkoj
situaciji, kada je tek otvoren proces osnivanja političkih stranaka, i kad je cijeli politički sustav trebalo u kratkom roku
prilagoditi u potpunosti novom stanju
- Zbog toga je taj zakon već onda ocijenjen kao zakon "za jednokratnu uporabu", čija je svrha omogućiti da prvi
višestranački izbori budu provedeni pošteno

- Prvo izborno zakonodavstvo Republike Hrvatske ispunilo je svoju svrhu na prvim višestranačkim izborima
- Izbori su prošli mirno i u redu, a na jednak je način prenesena vlast na stranku koja je pobijedila na izborima, Hrvatsku
demokratsku zajednicu

III: Donošenje Ustava Republike Hrvatske 21.12.1990. g.

- Nakon što je obavljen prijenos vlasti na pobjedničku stranku, Sabor je ubrzo, prema odredbama o revizijskom postupku,
već u srpnju 1990. godine donio amandmane na Ustav SRH iz 1974. g.
- Tim je izmjenama izbačen pridjev "Socijalistička" iz naziva Republike Hrvatske, promijenjen je njezin grb i zastava iz
koje je uklonjena petokraka zvijezda, predsjednik Predsjedništva postao je predsjednikom Republike, članovi
Predsjedništva potpredsjednicima te je Vladi omogućeno poduzimanje potrebnih mjera u cilju ostvarivanja jedinstvenosti
pravnog sustava u Republici
- To je bio samo početak rada na cjelovitoj ustavnoj reformi

- Predsjednik Republike Franjo Tuđman 25. srpnja 1990. godine podnio je Saboru formalnu inicijativu da se pristupi radu
na donošenju novog Ustava Republike Hrvatske
- Sabor je prihvatio inicijativu i dokument pod naslovom Politička i metodologijska polazišta te političko-pravna načela
za izradu Ustava Republike Hrvatske, kao temeljni naputak o načelima što se imaju poštivati pri izradi ustavnog teksta
- Temeljna metodologijska polazišta u tom dokumentu bila su određena na sljedeći način:
- URH mora slijediti pozitivnu hrvatsku državno- pravnu tradiciju
- URH ima osigurati povratak europskoj, uz oslonac na sjevernoameričku građanskopravnu i ustavnu
tradiciju
- URH treba biti po mjeri običnog čovjeka - građanina i naroda
- URH treba biti trajnije vrijednosti
- Iz toga se izvodi deset političko-pravnih načela za izradu Ustava
- Temeljno ishodište i cilj Ustava jesu čovjekova - ljudska i narodna prava
- Vrhovna vlast (suverenitet) izvire iz naroda i pripada narodu
- zakonodavna vlast pripada Saboru
- Predstavnička demokracija i vladavina zakona (pravna država)
- Pravo na slobodno političko, poduzetničko i društveno udruživanje
- Pravo vlasništva, tržišno gospodarstvo i slobodno poduzetništvo
- Slobodno sindikalno organiziranje građana (radnika i poslodavaca)
- Socijalna država i jamstva socijalnih prava
- Jamstvo narodnih prava i sloboda
- Osiguranje suverenosti Hrvatske u određivanju odnosa s drugim narodima i državama

- Ubrzana aktivnost na pripremi ustavnog teksta išla je po dva kolosijeka, djelovanjem Sabora Republike Hrvatske,
odnosno saborske Komisije za ustavna pitanja te djelovanjem Predsjedništva Republike Hrvatske
- Prvo je Komisija za ustavna pitanja Sabora već u srpnju imenovala radnu skupinu stručnjaka sa zadaćom da pripremi
nacrt ustavnog teksta, koja je prvi nacrt podnijela Saboru 15. kolovoza ("Krčki nacrt")
- U međuvremenu, Predsjedništvo Republike donijelo je odluku o osnivanju Ustavotvorne komisije u koju je, u nastojanju
da u ustavnu raspravu uključi istaknute građane iz svih društvenih slojeva, imenovalo više od dvije stotine članova,
najrazličitijih struka i zanimanja, nacionalne i vjerske pripadnosti te političke orijentacije

- Na 1. sjednici Ustavotvorna komisija prihvatila je prijedlog Predsjednika Republike o osnivanju Uredničkog vijeća, u
čiji su sastav ušli članovi vodstava političkih stranaka, istaknuti državni dužnosnici, te stručnjaci
- Međutim, s obzirom na to da je prva radna skupina već podnijela prvi nacrt ustavnog teksta, obje radne skupine
zajednički su nastavile rad
- Nakon isteka roka javne rasprave, konačnu redakciju Prijedloga Ustava obavila je "Redakcijska skupina"
- Prvi nacrt podnesen je Uredničkom vijeću polovinom rujna, i zatim, putem televizije i novinstva, predstavljen javnosti
- U javnoj raspravi podneseni su brojni, često kontradiktorni, prijedlozi i primjedbe, od kojih su mnoge uvažene

- Težište suprotstavljanja u tim raspravama bilo je oko pitanja određenja Republike Hrvatske kao nacionalne države;
utvrđivanja načela narodne suverenosti; odnosa Republike prema drugim državama članicama jugoslavenske federacije te
oko pitanja ustrojstva vlasti u Republici, tj. izbora između alternativnih modela, čiste parlamentarne vlade ili
polupredsjedničkog sustava, što je predložila radna skupina, a prihvatila Ustavotvorna komisija
- Raspravljalo se i o listi ustavnih jamstava sloboda i prava čovjeka i građanina, ali s mnogo manje oštrine, s obzirom na
zajedničko opredjeljenje da se pri regulaciji tih pitanja poštuju najviši međunarodni standardi, što su prema utvrđenim
Polazištima trebali biti minimumom, a ne maksimumom jamstava sloboda i prava u Republici Hrvatskoj

IV. Ustavno određenje nacionalnog suvereniteta

- Ustav je izvorno riješio pitanje određenja Republike Hrvatske kao nacionalne države
- Na kraju preambule Ustava, pod naslovom "Izvorišne osnove“, Ustav kaže "Republika Hrvatska ustanovljuje se kao
nacionalna država hrvatskoga naroda i država pripadnika inih naroda i manjina koji su njezini državljani: Srba,
Muslimana, Slovenaca, Čeha, Slovaka, Talijana, Mađara, Židova i drugih, kojima se jamči ravnopravnost s građanima
hrvatske narodnosti i ostvarivanje nacionalnih prava u skladu s demokratskim normama Organizacije ujedinjenih naroda i
zemalja slobodnoga svijeta"
- Ta je odredba izmijenjena Ustavnim zakonom o izmjenama i dopunama Ustava Republike Hrvatske od 12. prosinca
1997. godine, tako da glasi: „Republika Hrvatska ustanovljuje se kao nacionalna država hrvatskog naroda i država
pripadnika autohtonih nacionalnih manjina: Srba, Čeha, Slovaka, Talijana, Mađara, Židova, Nijemaca, Austrijanaca,
Ukrajinaca, Rusina i drugih koji sa njezini državljani, kojima se jamči ravnopravnost s građanima hrvatske narodnosti i
ostvarivanje nacionalnih prava u skladu s demokratskim normama OUN i zemalja slobodnog svijeta."
- greška: izbacila je prije spomenute manjine (Slovence i Muslimane - Bošnjake) te izazvala brojne
prosvjede i optužbe za nepoštivanje manjinskih prava
- Zbog toga je prilikom ustavnih promjena iz 2000. godine prihvaćena preporuka stručnjaka da se u Proslov ne dira, jer on
ima ponajprije povijesni i simbolički značaj
- Ustavnom reformom 2010. godine unesene su bitne novine u ustavni proslov koji sada poimence nabraja 21 nacionalnu
manjinu uz dodatnu formulaciju "i druge"
- Originalni tekst Ustava iz 1990. godine na brojnim je mjestima, ne samo deklarativno, već i uspostavom specifičnih
mehanizama odlučivanja, pridavao znatnu pozornost pitanjima nacionalne ravnopravnosti

- U članku 1. Ustav utvrđuje načelo narodnog ili pučkog suvereniteta na sljedeći način: "U Republici Hrvatskoj vlast
proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana", čime je Republika Hrvatska
ustanovljena kao država utemeljena na narodnom suverenitetu i jednakim pravima svih svojih građana
- Ustavne promjene iz 1997, 2000. i 2001. g. nisu promijenile, ni u bilo čemu umanjile tu temeljnu koncepciju Ustava,
već su samo prilagodile ustavni tekst tako da odražava suverenitet i samostalnost Republike Hrvatske gdje, sukladno
europskim normama, ne postoje "narodi i narodnosti" , već većinski, hrvatski narod i pripadnici autohtonih nacionalnih
manjina, ali i pripadnici drugih manjina koji su državljani Republike Hrvatske, i kojima su zajamčena jednaka prava kao i
pripadnicima većinskog naroda i posebna ustavnopravna zaštita te ravnopravnosti

- Sabor je Ustav Republike Hrvatske usvojio na svojoj sjednici 21. prosinca, a svečano ga proglasio 22. prosinca 1990.
(„Božićni Ustav“)

V. Osnovne ustavne odluke

1. Donošenje ključnih ustavnih odluka
- Dvije bitne odluke leže pred graditeljima novih demokratskih ustava: prvo, izbor između većinskoga izbornog sustava i
sustava proporcionalne reprezentacije; drugo, izbor između predsjedničkog i parlamentarnog sustava organizacije vlasti
- Izbor između navedenih mogućnosti nije jednostavan i daleko je od slobodnoga
- On ovisi o procjeni društvenih okolnosti u kojima bi određeni institucionalni sustav imao djelovati, a prije svega, u
novim demokracijama, o stanju političke kulture i problemima s kojima se treba suočiti nova, demokratska izabrana,
struktura vlasti
- Empirijske analize redovito pokazuju kako se prednosti, kao i nedostaci pojedinih institucionalnih mehanizama nipošto
ne pokazuju jednako u različitim društvenim uvjetima
- Zbog toga je odluku potrebno donijeti na temelju oprezne procjene društvene sposobnosti prihvaćanja određenoga
institucionalnog sustava, izbjegavajući ustupke dobrim željama
- To znatno otežava izbor i argumentaciju za pojedina rješenja, u uvjetima kad se odluke donose u nedostatku vremena i
sredstava te pod pritiskom političkih zahtjeva novonastale opozicije
- objektivnih mjerila i metoda nema pa se doista može kazati da se te, bitne odluke donose intuitivno, i u uvjetima
ograničenih spoznaja

- U takvim uvjetima donesene su ključne ustavne odluke u Republici Hrvatskoj

- Na oba ključna područja to je vodilo daljnjim i bitnim promjenama u smjeru postupne stabilizacije proporcionalnog
izbornog sustava i parlamentarnog sustava ustrojstva vlasti

2. Izborni sustav
- Ustav u članku 1. utvrđuje načelo narodnog suvereniteta: U Republici Hrvatskoj vlast proizlazi iz naroda i pripada
narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana. Narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i
neposrednim odlučivanjem.
- U članku 6. jamči se sloboda osnivanja političkih stranaka, koje se organiziraju na teritorijalnom načelu
- U članku 71. Ustav određuje neposredne izbore za domove Sabora, koji se biraju tajnim glasovanjem na temelju općega
i jednakoga biračkog prava
- Ustav, međutim, ne utvrđuje koji će tip izbornog sustava biti primijenjen, već to prepušta izbornom zakonodavstvu koje,
prema članku 9. Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske, ima biti doneseno najkasnije za godinu dana
od dana proglašenja Ustava

- Na prvim višestranačkim izborima u Hrvatskoj, održanima u travnju i svibnju 1990. godine, primijenjen je sustav
većinskog predstavništva, s izborima u dva kruga u malim izbornim jedinicama
- Autori Izbornog zakona, našavši se u situaciji "ustavnog inženjeringa", sa zadaćom da u roku manje od mjesec dana
elaboriraju i provedu u Saboru nove ustavne promjene, i izborni zakon koji bi imao omogućiti slobodne i poštene
višestranačke izbore, u zemlji gdje takvih izbora nije bilo pedeset godina, izabrali su izborni sustav koji je u danoj
situaciji po njihovoj stručnoj spoznaji i procjeni jedini imao šansu da bude usvojen i primijenjen te omogući miran
prijenos vlasti

- Njihovi su argumenti bili pretežno stručne i tehničke prirode: nedostatak iskustva, znanja i rezultata istraživanja,
kadrovska i tehnička nepripremljenost, komunikacijska neposrednost i transparentnost rezultata itd.
- Drugi su argumenti bili političke prirode: osigurati miran prijenos vlasti i uspostaviti stabilne vlade sposobne suočiti se s
enormnim problemima Hrvatske kao političke zajednice
- Osobito je neodređen stranački sustav, koji se tek formirao, nalagao individualiziranje kandidacijskog postupka
- izbori su protekli mirno, uz iznimno malen broj žalbi i pokušaja manipulacija glasovima, a uredno je proveden i prijenos
vlasti na pobjedničku stranku

3. Polupredsjednički sustav
- Pobjednička je stranka HDZ, odmah po preuzimanju vlasti, postavljanjem svoga vode dr. Franje Tuđmana za
predsjednika Predsjedništva Republike Hrvatske iskazala svoje opredjeljenje za jednu od varijanti predsjedničkog, a ne
parlamentarnog sustava
- Već u srpnju, ustavnim amandmanom predsjednik Predsjedništva postaje predsjednikom Republike, a članovi
Predsjedništva potpredsjednicima
- Zbog toga su stručni timovi koji su pripremali nacrt ustavnog teksta radili u okviru zadanih elemenata, među kojima je
jedan od ključnih bilo opredjeljenje za tzv. polupredsjednički sustav po uzoru na francuski Ustav iz 1958. g.

- trebalo je izabrati između triju mogućnosti: predsjedničkog sustava, prema uzoru Ustava SAD-a; parlamentarnog
sustava, prema britanskom ili njemačkom uzoru; te polupredsjedničkog sustava
- Opozicijske stranke lijevog bloka, na čelu s reformiranim komunistima u SDP-u, zalagale su se za klasičan
parlamentarni sustav u kojem odgovornost za tekuću politiku snosi vlada, s naglašenom ulogom premijera, koja odgovara
parlamentu, a ne predsjedniku

- usprkos ograničenoj slobodi izbora pri donošenju odluke o uvođenju potpredsjedničkog sustava političkim
opredjeljenjem vladajuće stranke, postoje veoma ozbiljni argumenti u njegov prilog
- Ti su argumenti uvjetovani političkom situacijom u kojoj je donesen novi Ustav: unutarnjom i vanjskom nestabilnošću i
potrebom provođenja programa radikalnih reformi radi transformacije cjelokupnoga privrednoga i političkog sustava te
tržišnoj ekonomiji i političkoj demokraciji
- ti su argumenti opravdani bitnim ograničenjima slobode izbora koje proizlaze iz političke kulture, tradicije i problema s
kojima se suočava politički sustav

- ali, trebamo razmotriti i alternativne mogućnosti

- Uzorni britanski sustav parlamentarne vlade omogućava vodstvu stranke koja ima discipliniranu većinu zastupnika u
Donjem domu da nadzire i zakonodavstvo i egzekutivu te da, korištenjem prava da od državnog poglavara zahtijeva
raspuštanje parlamenta, samo bira trenutak kad će, u okviru petogodišnjeg mandata, izići na izbore
- Vladu bi u parlamentu mogla srušiti samo pobuna vlastitih stranačkih zastupnika, a izvan parlamenta odluka donesena
unutar političke stranke
- Problemi se, međutim, javljaju ako takve disciplinirane većine nema, što rezultira nestabilnošću vlada, kao u francuskoj
III. i IV. Republici
- Zbog toga je francuskim Ustavom iz 1958. godine svjesno učinjen pomak u korist egzekutive, a osobito predsjednika
Republike, uvođenjem prava predsjednika da, bez supotpisa premijera, raspisuje referendum, poduzima mjere radi zaštite
redovitog funkcioniranja institucija Republike te imenuje vladu, koji je 1962. godine kompletiran uvođenjem neposrednih
izbora za predsjednika Republike
- Tamo gdje to nije učinjeno, kao na primjer u Italiji, nestabilnost vlade kroničan je problem, a sustav stabilizira politički
neodgovorna državna administracija

- Američki „predsjednički“ sustav strukturiran je bitno drukčije što dobro izražava formula checks and balances, tako da
tri "grane" vlasti imaju različite mogućnosti međusobnog utjecaja
- Izborna osnova i trajanje mandata svih triju ključnih institucija političkog odlučivanja različita je:
- Predstavnički dom bira se u 435 malih izbornih jedinica na dvije godine
- po dva senatora biraju birači u državama kao izbornim jedinicama na šest godina
- predsjednika se bira na četiri godine u postupku u kojem svaka od država predstavlja izbornu jedinicu za
izbor elektora čiji broj odgovara broju predstavnika i senatora iz te države
- Zakonodavstvo se usvaja u interakciji dvaju domova i predsjednika koji može uložiti veto na prijedlog zakona, ali može
biti preglasan dvotrećinskom većinom u oba doma
- To omogućava stranački sustav gdje stranke predstavljaju slabe koalicije koje se nacionalno okupljaju ponajprije radi
izbora predsjednika
- Američki sustav, koliko god se može činiti poželjnim, očigledno nije nešto što bi bilo moguće uvesti ustavnom
odredbom
- Kao i britanski, on je rezultat dugotrajne ustavne i političke evolucije

- Francuski sustav ustavne organizacije vlasti koji je, iako se naziva polu-predsjedničkim, ustvari u mnogo većoj mjeri
predsjednički
- svakako ima određene prednosti za nove demokracije
- To je na prvome mjestu stabilnost vlade i transparentnost ustavnog sustava u kojem se izrijekom
utvrđuje središte donošenja političkih odluka i odgovornost za te odluke, za razliku od prijašnjih sustava koji su
proglasili supremaciju skupštine dok one u stvarnosti nisu imale nikakve vlasti
- To vrijedi pod uvjetom da se u djelovanju ustavnih institucija i ponašanju glavnih aktera ustavnog sustava, strogo imaju
u vidu opasnosti razvitka prezidencijalizma, kao sustava personalne koncentracije vlasti

- Tvrdilo se kako, budući da je predsjednički sustav po američkom uzoru nemoguće "uvesti" ustavnom odredbom jer za
njegovo funkcioniranje ne smiju postojati znatne ideološke razlike između političkih stranaka, što u novim
demokracijama nipošto nije slučaj, dok parlamentarni sustav u uvjetima istih političkih dioba rezultira nestabilnošću
vlade, kako polupredsjednički sustav u danim uvjetima najbolje pomiruje zahtjev za efikasnošću sa zahtjevom za
demokratskom kontrolom nad vladom
- važan argument kojim su autori branili to ustavno rješenje, bili su i primjeri novih demokracija koje su prije, tijekom 70-
ih godina, izišle iz jednostranačkih diktatura drukčijih ideoloških obilježja, poput Portugala, prema Ustavu iz 1976.
godine, koje također prihvaćaju polupredsjednički sustav
- kao argument se navodi i to da je polupredsjednički sustav u skladu s hrvatskom državnopravnom tradicijom još od
vremena bana Jelačića koji je 1848. godine imenovao Bansko vijeće, što je u aktualnim političkim prilikama u Hrvatskoj
zaista pridonijelo slabljenju pozicija protivnika polupredsjedničkog sustava pred javnošću

4. Središte sustava vlasti bio je Predsjednik Republike

- Temeljno načelo organizacije vlasti jest, prema članku 4. Ustava, dioba vlasti, prema kojoj su zakonodavna, izvršna i
sudbena vlast odvojene
- One su, međutim, nizom ustavnih odredaba stavljene u položaj međusobne kooperacije i nadzora
- U skladu s takvim shvaćanjem diobe vlasti, predsjednik Republike predstavnik je narodnog suvereniteta isto kao i Sabor

- ustavno je utvrđen neposredan izbor predsjednika Republike po kojoj nitko ne može biti predsjednikom u više od dva
petogodišnja mandata
- Predsjednik Republike bira se tajnim glasovanjem, a za izbor je potrebna apsolutna većina birača koji su izišli na izbore
- Ako nitko od kandidata ne dobije potrebnu većinu, izbori se nakon četrnaest dana ponavljaju, s time da u drugi krug
ulaze dva kandidata koji su u prvom krugu dobili najveći broj glasova (tzv. balotage), odnosno u svakom slučaju dva
kandidata, jer ako jedan od njih odustane, pravo da ponovo bude biran stječe kandidat koji je idući po broju dobivenih
glasova
- Osim stranačke, predsjednik ne može obavljati nikakvu drugu javnu ili profesionalnu dužnost
- U slučaju smrti, ostavke ili trajne spriječenosti, čiji nastup utvrđuje Ustavni sud na prijedlog Vlade, privremeno ga
zamjenjuje predsjednik Sabora, a izbori se imaju održati u roku 60 dana
- Ustav predviđa donošenje posebnog zakona o izboru predsjednika Republike koji još nije donesen
- Odredbom Ustavnog zakona o provođenju ustavnih amandmana iz srpnja 1990. predsjednik Predsjedništva preuzeo je
sve funkcije predsjednika Republike

- Predsjednik Republike državni je poglavar te zastupa Republiku u zemlji i inozemstvu, brine se o poštovanju Ustava te
osigurava opstojnost i jedinstvenost Republike i redovito djelovanje državnih vlasti
- Ovlasti predsjednika Republike Hrvatske klasične su funkcije državnih poglavara, uz dvije osobitosti karakteristične za
polupredsjednički sustav
- Prvo, prema članku 111. Ustava, predsjednik Republike imenuje predsjednika Vlade, a na njegov
prijedlog i potpredsjednika i ministre
- Vlada se u roku od petnaest dana predstavlja Zastupničkom domu Sabora i zahtijeva glasanje o povjerenju, za
što je potrebna većina svih zastupnika u Zastupničkom domu
- Za razrješenje pojedinih ministara, kao i predsjednika Vlade, predsjedniku Republike nije potrebno
odobrenje zakonodavnog tijela, jer je Vlada odgovorna predsjedniku Republike i Zastupničkom domu
istodobno
- Drugo, predsjednik Republike raspisuje referendum o prijedlogu promjene Ustava ili drugom važnom
pitanju, ali to čini na prijedlog Vlade i uz supotpis njezina predsjednika

- Predsjednik Republike može raspustiti Zastupnički dom ako on izglasa nepovjerenje Vladi ili ne prihvati proračun u
roku od mjesec dana nakon što je podnesen prijedlog
- Za raspuštanje se zahtijeva prijedlog Vlade i supotpis njezina predsjednika te savjet predsjednika Sabora
- Dom se ne može ponovno raspustiti prije isteka godine dana od napuštanja
- Za donošenje ostalih odluka iz njegove nadležnosti predsjedniku Republike nije potreban supotpis Vlade

- Predsjednik Republike vrhovni je zapovjednik oružanih snaga

- U toj funkciji on imenuje članove Vijeća narodne obrane kojem predsjedava; imenuje i razrješava dužnosti vojne
zapovjednike u skladu sa zakonom te objavljuje rat i zaključuje mir na temelju odluke Sabora
- Predsjednik zastupa Republiku u međunarodnim odnosima, zaključuje međunarodne ugovore; odlučuje o osnivanju
diplomatskih i drugih predstavništava u inozemstvu; postavlja i opoziva diplomatske funkcionare te prima vjerodajnice
stranih diplomatskih predstavnika

5. Dvodomni sabor
- Sabor je ustavno definiran kao predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u RH
- Sastoji se od Zastupničkog doma i Županijskog doma
- Oba doma biraju neposredno građani tajnim glasovanjem
- U Županijski dom građani svake županije biraju po tri zastupnika, a predsjednik Republike članovima Županijskog
doma ima pravo imenovati do pet zastupnika iz reda građana osobito zaslužnih za Republiku (tzv. virilisti)
- Po isteku mandata predsjednik Republike postaje, ako se izričito ne odrekne te dužnosti, doživotnim članom
Županijskog doma

- Oba se doma biraju na četiri godine

- Zabranjeno je istodobno članstvo u dva doma Sabora
- Izborni postupak uređuje se zakonom
- Domovi redovito zasjedaju dva puta godišnje: prvi put između 15. siječnja i 30. lipnja i drugi put između 15. rujna i 15.
prosinca
- Izvanredno zasjedanje Sabora može zahtijevati predsjednik Republike, Vlada ili većina zastupnika u domu
- Zastupnici uživaju krivičnopravni imunitet

- Prvenstvo u odlučivanju ima Zastupnički dom, dok je uloga Županijskog doma savjetodavna, uz ovlasti suspenzivnog
veta na legislativu
- Domovi odlučuju običnom većinom glasova uz uvjet natpolovičnog kvoruma, ali za zakone kojima se uređuju
nacionalna prava zahtijeva se dvotrećinska većina svih zastupnika u Zastupničkom domu, kao procedura koja ima služiti
zaštiti nacionalnih manjina, jer se ista većina zahtijeva i za izmjene Ustava
- Za zakone pak kojima se uređuju i razrađuju ustavne odredbe o pravima i slobodama čovjeka i građanina, izborni sustav,
ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo lokalne samouprave i uprave, zahtijeva se glasovanje većine
svih zastupnika Zastupničkog doma, čime je uvedena kategorija zakona u teoriji poznatih kao "organskih" čija je pravna
snaga jača od one običnih zakona
- Zastupnički dom ima i pravo raspisivanja referenduma o svakom pitanju iz svoga djelokruga
- Na referendumu se odlučuje većinom birača koji su glasovali, uz uvjet da glasovanju pristupi većina ukupnog broja
birača u Republici
- Odluka donesena referendumom je obvezatna

- Županijski dom predlaže Zastupničkom domu zakone ili raspisivanje referenduma i daje mišljenja o pitanjima iz
djelokruga Zastupničkog doma te prethodno mišljenje u postupku izmjene Ustava, kao i organskih zakona pa se za
njihovo donošenje zahtijeva kvalificirana većina
- Najvažnija njegova nadležnost jest pravo suspenzivnog veta na zakone koje donosi Zastupnički dom
- Županijski dom može, u roku od petnaest dana od izglasavanja zakona o Zastupničkom domu, uz obrazloženo mišljenje,
vratiti zakon na ponovno odlučivanje
- U takvu slučaju Zastupnički dom odlučuje natpolovičnom većinom svih zastupnika, osim u materijama za koje se
zahtijeva dvotrećinska većina
- Uvođenjem Županijskog doma željelo se primijeniti iskustvom provjerena rješenja iz tradicije europskog bikameralizma
te pomiriti donekle protuslovne zahtjeve demokratskog sustava vladavine većine, sa zahtjevima poštovanja lokalne
samouprave i osobito zaštite nacionalnih i drugih manjina

VI. Uspostava samostalne i suverene Republike Hrvatske

1. Politički razvitak tijekom 1991. g.
- Prikaz političkog razvitka koji je doveo do samostalne Republike Hrvatske originalno je napisan tijekom jeseni 1991. g.
te objavljen u proljeće 1992. g., kao prvi prikaz suvremenog političkog razvoja u Hrvatskoj
1.1. Srbija ruši savezni Ustav
- Donošenje Ustava Republike Hrvatske označilo je početak procesa u kojem je valjalo uspostaviti ustavni i pravni
poredak, kao jedini mogući izlaz iz stanja anomije do kojeg je došlo tijekom dezintegracije jugoslavenske federacije i
razaranja kakva-takva pravnog poretka uspostavljenog Ustavom SFRJ iz 1974. godine i ustavima socijalističkih republika
iz iste godine
- Do toga je došlo na prvome mjestu djelovanjem Srbije, koja je u rujnu 1989. godine donijela novi Ustav, kojim je
ukinula autonomiju Kosova i Vojvodine zajamčenu saveznim Ustavom
- Time je savezni Ustav bio srušen, i nije više predstavljao okvir u kojem bi se razborito moglo dogovoriti rješenja
političke krize
- Novi korak u tom smjeru učinjen je u travnju 1991. godine, odbijanjem srpskog bloka u Predsjedništvu SFRJ, sada
ojačanog strogo nadziranim marionetskim predstavnicima Crne Gore, Kosova i Vojvodine, da na način utvrđen Ustavom i
Poslovnikom izabere hrvatskog predstavnika Stipu Mesića za predsjednika Predsjedništva SFRJ na rok od jedne godine

1.2. Hrvatska nudi miran rasplet

- U očekivanju mirnog raspleta krize, nastale zbog očitog neuspjeha jugo- slavenske federacije da omogući ravnopravnost
i stabilan razvitak republika koje su je činile, u Ustav Republike Hrvatske unesene su odredbe koje su tre- bale regulirati
odnose u prijelaznom razdoblju
- Zbog toga je članak 140. Ustava predvidio da: "Republika Hrvatska ostaje u sastavu SFRJ do novog sporazuma
jugoslavenskih republika ili dok Sabor ne odluči drugačije"
- S obzirom na to da su u vrijeme donošenja Ustava Republike Hrvatske već učinjena brojna kršenja Ustava SFRJ iz
1974. godine te da je bilo u potpunosti jasno da je nužna promjena odnosa među republikama, u stavku 2., članka 140.
Ustav je predvidio mogućnost novih ugrožavanja interesa Republike Hrvatske i otvorio mogućnost njezinim tijelima da
na takve akte reagiraju odgovarajućim odlukama

- Nudeći miran, demokratski i na pravu zasnovan rasplet ustavnopravnih odnosa u jugoslavenskoj federaciji, Sabor je u
Ustavnom zakonu za provedbu Ustava Republike Hrvatske, u članku 5. utvrdio da se "Odredbe članaka 7., 99., 100., 132,
133. i 134. Ustava primjenjuju u skladu s odredbama članka 140. Ustava"
- To je značilo da se, do donošenja drukčijih odluka Sabora i drugih državnih tijela Republike Hrvatske odgađa
primjena ustavnih odredbi o oružanim snagama Republike i zapovijedanju tim snagama, zastupanju Republike u
međunarodnim odnosima i otvaranju njezinih diplomatskih zastupništava te zaključivanju međunarodnih ugovora, to
jest da se do postizanja novog dogovora jugoslavenskih republika, osim u slučaju ozbiljnih ugrožavanja interesa
Republike, odgađa ozbiljenje nekih temeljnih elemenata njezine državnosti

1.3. Prijedlog konfederacije

- Nakon uspostave demokratske vlasti višestranačkim izborima, Hrvatska je, u nastojanju da razborito riješi proces
dezintegracije jugoslavenske federacije mirnim sredstvima, zajedno sa Slovenijom ponudila ostalim republikama
preobrazbu federacije, kao države u konfederaciju, savez suverenih država, po uzoru na institucije Europske ekonomske
zajednice
- Formalni prijedlog i Nacrt ugovora o savezu podnesen je u listopadu 1990. godine, ali su ga odmah odbile
Srbija i Crna Gora, koje su inzistirale na federaciji kao jedinstvenoj državi

2. Referendum o suverenosti i samostalnosti

- Odnosi u jugoslavenskoj federaciji međutim i dalje su se zaoštravali
- Jugoslavenska armija prijetila je državnim udarom i neustavnom uporabom sile protiv nepokornih republika, a Srbija i
Crna Gora odbile su ugovor o stvaranju konfederacije
- Sabor je 21. veljače 1991. g., pozivom na članak 140., stavak 2. Ustava donio Rezoluciju po kojoj se svi savezni zakoni
oglašavaju nevažećim na teritoriju Republike Hrvatske, ako nisu u suglasnosti s Ustavom RH
- Koji su to zakoni utvrdit će Vlada
- Istoga dana, Hrvatska se po odluci Sabora pridružila Republici Sloveniji u zahtjevu da se počne postupak mirnog
razdruživanja jugoslavenske federacije

- Predsjednik Republike 25. travnja 1991. g., na temelju ovlasti iz članka 98. Ustava, pozvao je građane Republike
Hrvatske da se na općem referendumu izjasne o sljedećem pitanju: "Da li se slažete da Republika Hrvatska, kao suverena
i nezavisna država, koja jamči kulturnu autonomiju i sva građanska prava Srbima i drugim narodnostima u Hrvatskoj,
može stupiti u savez suverenih država s drugim državama, prema prijedlogu Hrvatske i Slovenije?"
- Drugo pitanje, postavljeno na referendumu zahtijevalo je od građana izjašnjavanje jesu li za to da Hrvatska ostane u
federativnoj Jugoslaviji, kao jedinstvenoj suverenoj državi, prema prijedlogu republike Srbije i Crne Gore
- Na referendumu, održanom 19. svibnja 1991. godine glasovalo je 84,94 posto birača, od kojih je 93,94 posto dalo svoj
glas za suverenu i nezavisnu Republiku Hrvatsku

3. Objava nezavisnosti od 25.6.1991. g.

- Sabor je 25. lipnja 1991. donio ove iznimno važne odluke:
- Deklaraciju o proglašenju suverene i samostalne Republike Hrvatske
- Ustavnu odluku Republike Hrvatske o suverenosti i samostalnosti

3.1. Deklaracija o proglašenju suverene i samostalne Republike Hrvatske

- Deklaracija ima pet duljih odjeljaka
- U prvom se odjeljku kao temelj za objavu nezavisnosti naznačava očuvana povijesna hrvatska državnopravna tradicija
- Drugi odjeljak izlaže razloge zbog kojih Hrvatska zahtijeva razdruživanje federacije
- U trećem odjeljku naglašavaju se jamstva ravnopravnosti i zaštite prava svih državljana Republike Hrvatske, bez obzira
na njihovu vjersku, etničku ili rasnu pripadnost
- U petom odjeljku Hrvatska priznaje jednaka prava suvereniteta svim osta- lim republikama bivše Jugoslavije te predlaže
niz mjera u cilju mirnog razrješenja međusobnih prava i obveza

- S ustavnopravnog stajališta posebno je važan četvrti odjeljak Deklaracije

- Republika Hrvatska je i po dosadašnjim ustavima FNRJ i SFRJ imala pravo na samoodređenje uključujući i
pravo na odcjepljenje

3.2. Ustavna odluka o suverenosti i samostalnosti Republike Hrvatske

- proglašena 25.6.1991.
- bitne odrednice:
- Republika Hrvatska proglašava se suverenom i samostalnom državom
- Ovim činom Republika Hrvatska pokreće postupak razdruživanja od drugih republika i SFRJ
- Republika Hrvatska pokreće postupak za međunarodno priznanje
- Međunarodni ugovori koje je sklopila i kojima je pristupila SFRJ primjenjivat će se u Republici Hrvatskoj ako
nisu u suprotnosti s Ustavom i pravnim poretkom Republike Hrvatske, a do okončanja razdruživanja i savezni propisi
koji nisu stavljeni izvan snage
- Na području Republike Hrvatske važe samo oni zakoni koje je donio Sabor Republike Hrvatske, a do
okončanja razdruživanja i savezni propisi koji nisu stavljeni izvan snage
- Republika Hrvatska preuzima sva prava i obveze koja su Ustavom Republike Hrvatske i Ustavom SFRJ
bila prenesena na tijela SFRJ
- Državne granice Republike Hrvatske su međunarodno priznate državne granice dosadašnje SFRJ u dijelu u
kojem se odnose na Republiku Hrvatsku, te granice između Republike Hrvatske i republike Slovenije, Bosne i
Hercegovine, Srbije i Crne Gore u okviru dosadašnje SFRJ
- Prihvaćajući načela Pariške povelje, Republika Hrvatska jamči svima svojim državljanima nacionalna i
sva druga temeljna prava i slobode čovjeka i građanina, demokratski poredak, vladavinu prava i sve ostale najviše
vrednote svoga ustavnog i međunarodnog pravnog poretka

4. Moratorij, agresija i Domovinski rat

- Posredovanjem misije koju je uputila Komisija Europske zajednice, tzv. Brijunskom deklaracijom 8. srpnja 1991.
godine prihvaćen je "moratorij", odgoda svih daljnjih postupaka i akata, u roku od tri mjeseca
- Hrvatska je odgodu prihvatila uzdajući se da će uz posredovanje međunarodnih čimbenika i Srbija i Crna Gora pristati
na mirno razdruživanje već propale jugoslavenske federacije
- No, zapovjedništvo Jugoslavenske armije već je nedvojbeno najvećim svojim dijelom pokazalo sklonost silom podržati
srbijansku politiku i poslužiti kao oružje amputacije golemog dijela hrvatskog teritorija
- Zbog toga je tijekom roka "moratorija" stalno jačala ratna agresija na Hrvatsku, ali isto tako i njezina obrambena snaga
- Rat koji je vođen protiv Republike Hrvatske, uz kršenje normi međunarodnog ratnog prava, nije bio borba za očuvanje
federacije, već otvorena agresija s ciljem zauzimanja što većeg teritorija za novu "Veliku Srbiju", koji je nemilosrdno
"čišćen" protjerivanjem svih pripadnika hrvatske, ali i mađarske i drugih narodnosti s osvojenog teritorija
- Formulacija o ključnom značenju obrane u Domovinskom ratu, kao obrambenom i pravednom, te ulozi hrvatskog
naroda i hrvatskih branitelja, bilo je predmetom promjena Izvorišnih osnova Ustava Republike Hrvatske 1997. i 2010.
godine

5. Odluka Sabora od 8.10.1991.

- Istekom roka "moratorija" Sabor Republike Hrvatske 8. listopada 1991., na sjednici održanoj u Zagrebu, u tajnosti zbog
opasnosti od zračnog napada, usvojio je Odluku o "raskidanju svih državno-pravnih sveza na temelju kojih je zajedno s
ostalim republikama i pokrajinama tvorila dosadašnju SFRJ":
- U skladu s neotuđivim pravom Republike Hrvatske na samoodređenje
- polazeći od volje građana Republike Hrvatske iskazane na referendumu od 19. svibnja 1991.
godine
- polazeći od Ustavne odluke o suverenosti i samostalnosti Republike Hrvatske i Deklaraciji o
uspostavi samostalne i suverene Republike Hrvatske, koju je Sabor donio na sjednici od 25. lipnja
1991. godine
- utvrđujući da je tromjesečni rok o odgodi primjene Ustavne odluke koji je određen
Brijunskom deklaracijom istekao 7. listopada 1991. godine.
- utvrđujući da su u roku utvrđenom Brijunskom deklaracijom pojačane agresivne akcije, tzv.
JNA i srpskih terorista, na gradove i sela, da su bezobzirno uništavane bolnice, škole, crkve,
kulturni spomenici i drugi civilni objekti, što je kulminiralo čak napadanjem i bombardiranjem
povijesne jezgre Zagreba pri čemu su oštećene i zgrade Rezidencije Predsjednika Republike, Vlade i
Hrvatskog sabora u vrijeme zasjedanja, sa pokušajem atentata na Predsjednika Republike,
- utvrđujući da Jugoslavija kao državna zajednica više ne postoji, Sabor Republike Hrvatske na
zajedničkoj sjednici svih vijeća održanoj 8. listopada 1991. godine, donosi ODLUKU

- ODLUKA:
- Republika Hrvatska od dana 8. listopada 1991. godine raskida državno- pravne sveze na temelju kojih je
zajedno s ostalim republikama i pokrajinama tvorila dosadašnju SFRJ
- Republika Hrvatska odriče legitimitet i legalitet svim tijelima dosadašnje federacije – SFRJ
- Republika Hrvatska ne priznaje valjanim niti jedan pravni akt, bilo
kojeg tijela koje nastupa u ime bivše federacije – SFRJ
- Republika Hrvatska priznaje samostalnost i suverenost ostalih republika bivše SFRJ, na temelju načela
uzajamnosti i spremna je s onim republikama s kojima nije u oružanom sukobu uspostaviti, održavati i razvijati
prijateljske, političke, gospodarske, kulturne i druge odnose
- Republika Hrvatska kao suverena i samostalna država, jamčeći i osiguravajući temeljna prava čovjeka i
nacionalnih manjina, zajamčenih izričito Općom deklaracijom Ujedinjenih naroda, Završnim aktom Helsinške
konferencije, dokumentima KESS-a i Pariškom poveljom u sklopu europskih integracijskih tijekova, pripravna je
ulaziti u međudržavne i međuregionalne asocijacije s drugim demokratskim državama
- Republika Hrvatska nastavit će postupak utvrđivanja međusobnih prava i obveza u odnosu na ostale
republike bivše SFRJ i u odnosu na bivšu federaciju
- Republika Hrvatska nastavit će postupak utvrđivanja međusobnih prava i obveza u odnosu na ostale
republike bivše SFRJ i u odnosu na bivšu federaciju

- Odlukom od 8. listopada Sabor je ponovno potvrdio Ustavnu odluku o suverenosti i samostalnosti, kao i ostale
dokumente donesene 25. lipnja 1991. godine

6. Međunarodno priznanje i pristupanje euroatlantskim integracijama

- Međunarodno priznanje Republike Hrvatske uslijedilo je 15. siječnja 1992. godine, na temelju odluke zemalja članica
Europske zajednice, koju su zatim slijedile druge države
- U rujnu 1991. godine, na temelju suglasnosti svih sukobljenih strana, u Den Haagu je počela s radom Konferencija o
Jugoslaviji
- Konferencija je imenovala Arbitražno povjerenstvo, pod predsjedanjem francuskog pravnika, predsjednika Ustavnog
vijeća, Roberta Badintera
- Arbitražno povjerenstvo 10. prosinca 1991. godine konstatiralo je sljedeće:
- da je SFRJ u procesu raspadanja
- da republike trebaju riješiti one probleme državne sukcesije koji mogu proizići iz tog procesa, u skladu s
načelima i pravilima međunarodnog prava uz posebnu pozornost prema ljudskim pravima i pravima naroda i
manjina
- da republike koje žele mogu zajednički djelovati na stvaranju nove asocijacije, koja bi imala demokratske
institucije po njihovu izboru

- Vijeće ministara Europske zajednice objavilo je 16. prosinca 1991. godine dokument pod naslovom Smjernice za
priznavanje novih država u Istočnoj Europi i Sovjetskom Savezu, kojim je utvrdilo niz kriterija, posebice glede poštivanja
ljudskih prava, nepromjenjivosti granica i miroljubive politike, kao uvjete za priznanje novih država
- Na temelju tih kriterija Republika Hrvatska stekla je međunarodno priznanje 15. siječnja 1992. godine, članicom OUN-a
postala je 22. svibnja 1992. godine te članicom Vijeća Europe 6. studenog 1996. godine
- stupila je u članstvo NATO-a 1. travnja 2009. godine na temelju odluke Hrvatskog sabora donesene dvotrećinskom
većinom svih zastupnika

- Ugovor o pristupanju Europskoj uniji potpisan je nakon sedmogodišnjih pregovora 9. prosinca 2011. godine, na temelju
odluke Hrvatskog sabora donesene dvotrećinskom većinom 23. prosinca 2011. godine, te prihvaćene odlukom građana na
referendumu održanom 22. siječnja 2012. godine
- Ustavni sud Republike Hrvatske u funkciji nadzora nad referendumom u svojoj odluci od 5. ožujka 2012. odbio je sve
prigovore i utvrdio kako je odluka na referendumu donesena na ustavan način
- Ratifikacija Ugovora o pristupanju od strane država članica je završena
- 1. srpnja 2013. godine Hrvatska je postala 28. članica Europske unije

11. poglavlje: TEMELJNE ODREDNICE USTAVNOG UREĐENJA REPUBLIKE

HRVATSKE

I. Pregled razvitka ustavnog uređenja Republike Hrvatske

1. Usvajanje Ustava i ustavne promjene
- Ustav RH usvojen je 21.12.1990. g., na prvom mjestu s ciljem da, na temelju međunarodnog prava na samoodređenje,
uspostavi temelje nove samostalne RH kao nacionalne države hrvatskog naroda, koja jamči svim pripadnicima
nacionalnih manjina ravnopravnost s pripadnicima hrvatskog naroda
- Ustav je usvojen kao izraz narodne volje za uspostavljanje suverene, neovisne, demokratske države

- volja naroda za uspostavljanje neovisne države izražena je na prvim višestranačkim izborima u travnju i svibnju 1990.
g., kojima je konstituiran prvi saziv Hrvatskog sabora te je ta volja potvrđena na referendumu o suverenosti 19.5.1991. g.
- na temelju te odluke Sabor je donio Deklaraciju o uspostavi samostalne i suverene Republike Hrvatske 25.6.1991. g. te
Odluku o raskidanju svih državotvornih sveza s državama koje su činile raspadnutu jugoslavensku federaciju 8.10.1991.
g.

1.1. Promjena Ustava iz 1997. g.

- Prva promjena Ustava imala je dvostruku svrhu:
- osnažiti ustavna jamstva državne samostalnosti pred opasnostima koje je donijela agresija na Hrvatsku
- olakšati tumačenje ustavnih jamstva sloboda i prava za sve (a ne samo za državljane), sukladno zahtjevima
približavanja članstvu u Vijeću Europe
- Ustav je nadopunjen ustavnom zabranom pokretanja bilo kakva postupka udruživanja u saveze, koji bi mogao rezultirati
obnavljanjem "balkanskih državnih sveza u bilo kojem obliku"
- U preambulu je unesen tekst o obrambenom Domovinskom ratu (od 1991. do 1995.)
- dodatno je pojašnjeno kako ustavna jamstva ravnopravnosti ne štite samo hrvatske državljane, nego svakoga tko se
zateče na području države
- Premda takav zaključak tumačenjem proizlazi iz odredbe: "svi su pred zakonom jednaki“, prevladalo je mišljenje kako
je umjesto klasične terminologije o "pravima čovjeka i građanina", u duhu vremena bolje, jasno i nedvojbeno kazati da
"svatko" uživa prava i slobode koje jamči hrvatski Ustav

2. Ustavna reforma od 9.11.2000. g.

- Nakon izbora iz 1999. godine i druge mirne smjene stranaka na vlasti od uspostavljanja demokratske Hrvatske, odlučeno
je da se slabosti u funkcioniranju političkog sustava otklone ustavnom revizijom
- Koalicija šest stranaka koja je uspostavila prvu koalicijsku Vladu predsjednika Ivice Račana ocijenila je to kao najhitniju
zadaću
- Tvrdilo se kako je temeljno pitanje na izborima bilo tko će napisati novi hrvatski Ustav
- Zbog toga se nakon predsjedničkih izbora donošenje novog Ustava smatralo prioritetom

- Predsjednik Republike Stjepan Mesić imenovao je stručnu radnu skupinu, koju su činili istaknuti profesori i ustavni
stručnjaci, sa zadaćom da u kratkom roku podnesu stručni elaborat potrebnih ustavnih promjena
- Prijedlog je uz neke promjene prihvatila saborska komisija
- Značajne je promjene stručni prijedlog doživio u procesu političkog nagađanja među vladajućim strankama, ali je ipak
poslužio kao temeljni stručni okvir ustavnih promjena

- Ustavnim promjenama u studenom 2000. g. bitno je reformiran sustav ustrojstva vlasti Republike Hrvatske
- Rezultat ustavnih promjena jest jedna inačica parlamentarnog sustava s neposredno izabranim predsjednikom Republike
i posebno detaljnom regulacijom institucija kojima se ustavno razrađuje načelo diobe vlasti te nekim elementima sustava
takozvanog racionaliziranog parlamentarizma
- Bitan je politički zahtjev da se, koliko je to moguće učiniti ustavnim odredbama, uspostave institucionalne prepreke
obnavljanju visokocentraliziranog sustava personalizirane vlasti predsjednika Republike, kakav je bio razvijen tijekom
prethodnih deset godina
- Cilj je ustavnih promjena bio uspostaviti sustav odgovorne, ali istodobno i djelotvorne izvršne vlasti

- Relativno djelotvorno sredstvo za postizanje tog cilja predstavlja promišljena ustavna razrada načela diobe vlasti, koja
postavlja prepreke svakom nositelju državnih funkcija koji teži proširenju svoje vlasti preko dodijeljenih ovlasti
- Razmatranje pitanja ustrojstva vlasti nije se, dakako, moglo zadržati u okvirima odnosa predsjednika Republike, Sabora
i Vlade
- Čim je započet postupak ustavne revizije, otvorena su druga pitanja: kako ustavnim odredbama ojačati nezavisnost i
stručnost, a time i djelotvornost pravosuđa; kakve su promjene uloge Ustavnog suda potrebne s obzirom na nove odnose
između tijela izvršne, zakonodavne i sudbene vlasti; je li opravdano zadržati dvodomnu strukturu zakonodavnog tijela te
kako ustavnim odredbama uspostaviti temelje za reformu sustava lokalne samouprave, usmjerene na decentralizaciju
vlasti

- Pored toga izvršene su nove promjene simbolične naravi (ponovno je promijenjen naziv Sabora)
- Od 1990. naziv zakonodavnog tijela bio je Sabor Republike Hrvatske, zatim od 1997. godine Hrvatski državni
sabor, da bi opet bio promijenjen, sada u Hrvatski sabor
- iz Ustava je ispušten termin "državni poglavar", tako da predsjednik Republike nije određen kao "šef države" na način
uobičajen u ustavima

3. Ustavne promjene od 28.3.2001. g.: napuštanje dvodomnog sustava

- Ustavnim promjenama iz ožujka 2001. g. dovršen je proces velike ustavne reforme započet u proljeće 2000. g.
- dvije velike ustavne reforme, ona ustrojstva vlasti i ona kojom se napušta dvodomni sustav, obavljene su sukcesivnim
promjenama u kratkom roku, što je izazvalo veliko nerazumijevanje i troškove, ali i naškodilo stabilnosti Ustava na dulji
rok
- zašto je to učinjeno?
 - u prvoj fazi ustavnih promjena šest stranaka vladajuće koalicije nije se moglo usuglasiti oko ukidanja
dvodomnog sustava
- Tek kada su se približili izbori za Županijski dom, a većina u njemu već djelovala kao snažna oporba,
postignuto je suglasje oko te izmjene te se ubrzano pristupilo promjenama
- To ukazuje na poteškoće donošenja političkih odluka u koalicijskim vladama, ali i na podcjenjivanje Ustava,
sklonost lakom mijenjanju, kao i potrebu njegova stabiliziranja, što tek može biti osnovom dosljedne provedbe
- Žurba je razlog i tome što je u svibnju 2001. morao biti objavljen Ispravak teksta Ustavnih promjena

- Tim promjenama napušten je dvodomni sustav, to jest ukinut je Županijski dom Hrvatskog sabora, koji je prestao s
djelovanjem stupanjem na snagu tih ustavnih promjena
- Valja ukazati kako je Radna skupina Predsjednika Republike istina predložila ukidanje Županijskog doma, ali je
predložila da promjene stupe na snagu istekom mandata zastupnika

II: Promjena Ustava od 16.6.2010. g.

- Ustavne su promjene odlukom Hrvatskog sabora usvojene, proglašene i stupile na snagu istog dana, 16. lipnja 2010. g.
- potrebno je ukazati na određeni pristup suprotan tradiciji europske ustavnosti
- ustavne promjene stupile su na snagu samim danom usvajanja, dakle bez vacatio legis
- hrvatski je ustavotvorac odlučio ponovno izmijeniti enumeraciju ustavnih članaka, kao što je to učinjeno 1997.,
2000. i 2001. g.
- Ustavne promjene iz 2010. godine možemo klasificirati u sljedeće kategorije:
- Promjene usvojene zbog potreba pregovora o pridruživanju Europskoj uniji
- Promjene potrebne radi prilagodbe pravnog sustava (budućem) članstvu u Europskoj uniji
- Promjene u svrhu deklaracije namjera i ispravljanja nepravdi
- Promjene u sustavu političkog odlučivanja
- Promjene u cilju reforme pravosuđa
- Promjene u cilju jačanja ljudskih prava i temeljnih sloboda

1. Promjene usvojene zbog potreba pregovora o pridruživanju Europskoj uniji

- Promjene su usvojene na zahtjev europskih pregovarača, u cilju olakšavanja pristupa Europskoj uniji, odnose se na:
- ustavni položaj središnje banke
- uređenje ustavnog položaja ureda državne revizije
- napuštanje načela neizručivanja vlastitih državljana
- prilagodbe postupka donošenja odluka o uporabi oružanih snaga članstvu Hrvatske u NATO-u,
- promjenu odredbi o načinu odlučivanja na referendumu o udruživanju i razdruživanju

- Jedan dio tih promjena u potpunosti je zadovoljio svoju svrhu, jer je tijekom pregovora o pristupanju zahtijevano upravo
to: da se unesu u Ustav, točnije da se ustavne odredbe o Narodnoj banci usklade s pozitivnim zakonima te da se
konstitucionalizira i detaljnije uredi institucija Ureda državne revizije
- Bitna je promjena napuštanje načela neizručivanja vlastitih državljana stranim državama
- Primjena europskog uhidbenog naloga odgođena je do punog članstva u Europskoj uniji, premda su zahtjevi
pregovarača išli za izravnom primjenom i prije stupanja u punopravno članstvo
- Određenje odlučivanja na referendumu većinom onih koji su glasovali, bez određenja (barem) natpolovične izlaznosti
birača, nije ispravljeno do danas, i prijeti potencijalno teškim udarima na temelje ustavnog sustava

2. Promjene potrebne radi prilagodbe pravnog sustava (budućem) članstvu u Europskoj uniji
- Nova glava VIII. Ustava, pod naslovom "Europska unija" (članci 142. - 146. Ustava), utemeljena je na zahtjevima struke
i iskustvima drugih, posebno "tranzicijskih" članica Europske unije, te ima biti primijenjena u cijelosti tek stupanjem u
punopravno članstvo
- Ona uređuje:
- pravnu osnovu članstva i prijenos ustavnih ovlasti na institucije unije
- sudjelovanje državnih tijela u odlučivanju u institucijama Europske Unije
 - primat pravne stečevine Europske unije u hrvatskom pravnom sustavu
- prava hrvatskih građana, kao i državljana Europske unije u Republici Hrvatskoj
- Ona stupaju na snagu danom stjecanja punopravnog članstva u Uniji
- Jednako tako, na snagu stupaju i odredbe koje se odnose na izborno pravo europskih državljana, te odredbe koje se tiču
europskog uhidbenog naloga

3. Promjene u svrhu deklaracije namjera i ispravljanja nepravdi

- Te promjene obuhvaćaju promjene teksta Izvorišnih osnova, kao i vrlo važno ukidanje zastare za određena kaznena
djela iz razdoblja Domovinskog rata
- Unošenjem popisa 22 nacionalne manjine u Izvorišne osnove, kao i formulacije o tome kao su hrvatski "branitelji i
narod" u "pravednom, legitimnom, oslobodilačkom i obrambenom ratu" obranili državu ima za cilj samo deklaraciju
određenih dobrih namjera, odnosno ispravljanje pogrešaka počinjenih tijekom 90-ih godina prošlog stoljeća
- ukinuta je i zastara za ratno profiterstvo i pretvorbeni kriminal, ali odredba koja se toga tiče neprimjenjiva je bez
uređenja ustavnim zakonom
- Ustavni sud je 2015. g. ukinuo jednu osuđujuću odluku Vrhovnog suda, oglašavajući neustavni Zakon o provedbi čl. 3.
oglašavajući de facto taj članak Ustava RH protivnim temeljnom konceptu ustavnog uređenja

4. Promjene u sustavu političkog odlučivanja

4.1. Pozitivna diskriminacija nacionalnih manjina
- Zajamčeno je dodatno pravo glasa za pripadnike manjina čiji je broj manji od 1,5% stanovništva, odnosno ozakonjeno
jamstvo je tri zastupnička mjesta u Saboru onima čiji je broj veći od tog postotka (srpska manjina)
- Ta promjena uvedena je istodobno s ustavnim promjenama, žurnim izmjenama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih
manjina
- Ustavni je sud ove zakonske odredbe ukinuo 29. srpnja 2011. g.

4.2. Način glasovanja hrvatskih državljana s prebivalištem u stranim zemljama

- Hrvatski državljani koji se na dan izbora zateknu u inozemstvu, mogu glasovati u diplomatskim i konzularnim
predstavništvima Republike Hrvatske
- Umjesto do sada primjenjivane "ne-fiksne kvote", po kojoj je broj njihovih zastupnika ovisio o broju birača koji izađu
na izbore, zajamčena su im tri zastupnička mjesta u Hrvatskom saboru, bez obzira na odaziv birača

4.3. Odlučivanje birača na referendumu

- Uvjeti za donošenje odluke na referendumu bitno su ublaženi
- Na referendumu će odluka biti donesena većinom glasova birača koji su pristupili glasovanju
- Time je napušten strogi zahtjev po kojem se zahtijevalo pristupanje glasovanju većine svih birača, odnosno (čak)
pozitivno glasovanje većine svih birača za odluku o udruživanju i razdruživanju, što je predstavljalo zaista nemoguć
zahtjev
- To je učinjeno iz oportunizma, kako se u posljednji tren ne bi dovelo u pitanje rezultate dugogodišnjeg mukotrpnog
pregovaranja o članstvu u Europskoj uniji

4.4. Odlučivanje u Hrvatskom Saboru

- Hrvatski sabor ubuduće će odlučivati
- o proračunu većinom svih zastupnika
- za izbor ustavnih sudaca bit će potrebna dvotrećinska većina svih zastupnika
- uloga Hrvatskog sabora i Vlade u budućim odnosima razmatranja i donošenja političkih odluka u tijelima
Europske unije treba biti razrađena zakonom

5. Promjene u cilju reforme pravosuđa (čl. 118. – 125.)

- Izmijenjen je:
- položaj i način izbora sudaca
- ukinuta obveza reizbora sudaca nakon prvih pet godina na dužnosti
 - sudačka je dužnost učinjena osobnom i trajnom,
- preciznije su određene nadležnosti Vrhovnog suda te nove nadležnosti njegova predsjednika,
- izmijenjen je sastav i nadležnosti Državnog sudbenog vijeća te Državnog odvjetništva i Državnog
odvjetničkog vijeća

- Te iznimno bitne promjene od dugoročnog strateškog značenja za razvitak hrvatskog pravosuđa, malo su raspravljane u
javnosti
- Posebnu pozornost sudačke udruge privukli su prijedlozi rješenja odnosa sudbene i zakonodavne vlasti
- Prijedlog da Vrhovni sud podnosi godišnje izvješće Hrvatskom saboru odbila je Udruga sudaca, kao "suprotan načelu
nezavisnosti pravosuđa"

6. Promjene u cilju jačanja ljudskih prava i temeljnih sloboda

- Izmijenjeni su primjerice članci 38. (pravo na slobodan pristup informacijama), 66. (pravo na besplatno osnovno
obrazovanje) i 93. (pučki pravobranitelj)
- Unesena su određena važna poboljšanja prava na slobodan pristup informacijama, ali s tim u vezi propuštena je prigoda
da se ojačaju zaštitni mehanizmi za ocjenu javnog interesa, kao temelja za odbijanje pristupa informaciji
- Premda nema prepreke da se to učini izmjenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama, za ocjenu
javnog interesa ostaje zadužena Agencija za zaštitu osobnih podataka, što može biti problematično rješenje
- Primjeri ignoriranja zakonskih obveza pružanja informacija od strane državnih tijela i tijela lokalne samouprave posebno
naglašavaju potrebu za djelotvornim sredstvom zaštite ovog prava

III. Izvorišne osnove (preambula) Ustava kao predmet promjena

IV. Ustavna promjena 2013. g.

V. Temeljne odredbe Ustava Republike Hrvatske

1. Narodni, nacionalni i državni suverenitet
- RH određena je kao jedinstvena i nedjeljiva demokratska i socijalna država, u kojoj vlast proizlazi iz naroda i pripada
narodu, kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana
- tko čini narod: svi hrvatski državljani
- time se određuje narodni suverenitet kao temelj državne vlasti

- RH je nacionalna država hrvatskog naroda i država pripadnika nacionalnih manjina

- kao takva, ona ima hrvatski kao službeni jezik te državne znakove i simbole sukladno tom uređenju, ali u njoj su svi
građani ravnopravni i sudjeluju u ostvarivanju vlasti u državi
- RH je i država pripadnika nacionalnih manjina koje u njoj žive
- nacionalne i druge manjine uživaju posebna prava i posebnu zaštitu

- odredba po kojoj u RH vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana
odnosi se na sve državljane RH, bez razlikovanja s obzirom na nacionalnu pripadnost ili druge značajke
- demokracija je vladavina većine, ali uz osiguravanje i zaštitu jednakih prava manjinama
- narod vlast ostvaruje izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem na referendumu

2. Državni suverenitet ograničen je međunarodnim pravom i međunarodnim ugovorima

- državni suverenitet RH utvrđen je kao „neotuđiv, nedjeljiv i neprenosiv“
- pojam državni suverenitet određuje vrhovništvo države i njezinih tijela na cijelom državnom području, uključujući more,
podmorje i zračni prostor, kao i sva nacionalna blaga i bogatstva
- izražava ga jednostavna formula: vrhovništvo je najviša vlast prema unutra i neovisna prema vani, koja slobodno
odlučuje o zaključivanju međunarodnih sporazuma, kao i o ratu i miru
- u globaliziranom i pluralističkom svjetskom poretku takav je pojam suvereniteta u potpunosti napušten
- Država se ne može odreći svog suvereniteta, ali ga voljom naroda i (ili) narodnog predstavništva može ograničiti
- Takvo ograničavanje ne može biti trajno niti neopozivo

- Zbog toga Ustav nabraja ograničenja teoretski zamišljenoga totalnog državnog suvereniteta: međunarodno pravo, kao i
načela i običaje međunarodnog pravnog poretka
- Ustav uz to propisuje kako o prijenosu suverenih ovlasti na međunarodna tijela i organizacije odlučuje Hrvatski sabor, i
to posebnom dvotrećinskom većinom svih zastupnika, kao i narod neposredno, putem referenduma
- Predviđajući potrebu pristupanja procesima europskih i euroatlantskih udruživanja, koja je već u Izvorišnim osnovama
naznačena kao strateški cilj, određuje se: Hrvatski sabor i narod neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom,
odlučuje:
- o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj;
- o očuvanju prirodnog i kulturnog bogatstva i korištenju njime;
- o udruživanju u saveze s drugim državama
- Saveze s drugim državama Republika Hrvatska sklapa zadržavajući suvereno pravo da sama odlučuje o prenesenim
ovlastima i pravo da slobodno iz njih istupa
- U članku 140. određuje se prijenos suverenih ovlasti: "Međunarodne ugovore kojima se međunarodnoj organizaciji ili
savezu daju ovlasti izvedene iz Ustava Republike Hrvatske Hrvatski sabor potvrđuje dvotrećinskom većinom glasova svih
zastupnika."

3. Ustav je zasnovan na etičkom konceptu, koji izražavaju „najviše vrednote ustavnog poretka“
- Ustavi se, od početka moderne ustavnosti, utemeljuju na određenom vri- jednosnom ili etičkom konceptu
- Klasične su vrednote i pravda, jednakost, sloboda, pravo na život i pravo na potragu za srećom
- Važno suvremeno dostignuće jest obveza poštivanja "ljudskog dostojanstva"
- URH u članku 3. utvrdio je "najviše vrednote ustav- nog poretka" Republike Hrvatske, kao temelj za tumačenje cjeline
ustavnog teksta i njegovih pojedinih odredbi
- sama odredba članka 3. služi kao temelj tumačenja ostalih ustavnih odredaba, i time kao uputa zakonodavcu pri razradi
pojedinih sloboda i prava

- Ustav nabraja sljedeće vrijednosti:

- Slobodu, kao demokratski ideal i temeljno pravo svakog pojedinca u demokratskom političkom poretku
- Sloboda uključuje i, riječju američkog Ustava, "pravo na traganje za srećom", to jest slobodu
poduzetništva i jamstva privatnog vlasništva
- Jednakost, u smislu jednakosti svih ljudi pred zakonom u pogledu zaštite njihovih sloboda i prava
- Ona znači viši stupanj zaštite za manjine, slabije i osobe s invaliditetom, te opravdava
"pozitivne mjere", odnosno mjere posebne zaštite nacionalnih manjina i drugih tradicionalno
potiskivanih manjina
- Nacionalnu ravnopravnost, kao temelj demokratske nacionalne države koja ne diskriminira, nego
posebno štiti nacionalne manjine, priznajući im kolektivna prava
- Ravnopravnost spolova, kao ideal demokratskog poretka, koji još uvijek nije u potpunosti ostvaren
- Premda cjelina ustavnog teksta polazi od načela ravnopravnosti spolova te se smatralo kako
će je biti lako izvesti tumačenjem, ta je "vrednota" unesena u tekst tek ustavnim promjenama iz
2000. g.
- Mirotvorstvo, kao tradicionalnu orijentaciju hrvatske države, koja međutim ne isključuje pravo na obranu
od agresije ili sudjelovanje u međunarodnim akcijama uspostavljanja i očuvanja mira
- Socijalnu pravdu, kao temeljni ideal socijalne države (države blagostanja), koja osigurava određene uvjete
života i socijalnu zaštitu svim svojim građanima, bez obzira na njihov socijalni položaj
- Poštivanje prava čovjeka, kao osnovicu djelovanja državnih i drugih tijela, ali i odnosa među pojedincima u
državi
 - Nepovredivost vlasništva, kao temeljnog prava koje čini osnovicu poduzetničke slobode i tržišnog
gospodarstva
- Očuvanje prirode i čovjekova okoliša, kao jedno od ključnih pitanja održivog razvoja svih država i
suvremenog svijeta u cjelini
- Vladavinu prava, kao ideal ideje ustavne vladavine i temeljno načelo odnosa između vlasti i onih kojima
ona vlada, koje izražava ideju da slobodnim građanima vladaju zakoni, a ne ljudi
- Demokratski višestranački poredak, kao jamstvo slobode i realizacije temeljnih ustavnih načela kroz natjecanje
političkih stranaka i mirnu smjenu vlasti putem odluke birača na izborima

4. Dioba vlasti temeljno je načelo ustrojstva vlasti, sa svrhom nadzora i odgovornosti

- Ustavni članak 4. ne samo da propisuje načelo diobe vlasti nego ga i podrobnije određuje, kao sredstvo ostvarivanja
zajamčenih sloboda i prava, putem uzajamnog nadzora i ograničavanja nositelja vlasti
- Državna vlast je ograničena ustavno zajamčenim pravom na lokalnu samoupravu
- Dioba vlasti ne znači puko odvajanje, nego nadzor kroz suradnju i uzajamne provjere nositelja vlasti
- Ustav je u članku 4., uređujući ustrojstvo državne vlasti, ograničio državnu vlast trodiobom
- Ustrojio ju je na načelu diobe vlasti na: zakonodavnu, izvršnu i sudbenu
- Taj članak ima očigledno i edukacijsku svrhu: objasniti dužnosnicima, službenicima i građanima, nužnost i sredstva
uzajamnog nadzora te ograničavanja vlasti

- smisao je primjene diobe vlasti u tome da organizacijski omogući uzajamnu provjeru i ravnotežu između nositelja
najviših državnih funkcija
- Pored horizontalne dimenzije, gdje se uređuju odnosi između nositelja zakonodavne, izvršne i sud- bene grane vlasti,
dioba obuhvaća i vertikalnu dimenziju, odnose između središnje vlasti i lokalne samouprave utemeljene na ustavnoj
razdiobi ovlasti, sukladno načelu ustavno zajamčenog prava na lokalnu samoupravu
- Povremeno se postavlja pitanje o odnosu diobe vlasti kao sustava uzajamnog nadzora i načela nezavisnosti pravosuđa
- Diobom vlasti ni na koji način nije dovedena u pitanje samostalnost i neovisnost sudbene vlasti koja je, prema izričitoj
odredbi članka 118. Ustava, samostalna i neovisna
- U tu samostalnost i neovisnost ni na koji način ne diraju međusobni oblici suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti,
jer se oni ni u kojem obliku ne odnose na odlučivanje u konkretnim pravnim stvarima
- u odnosu na diobu vlasti ostaje neizmijenjen položaj Ustavnog suda kao ustavne iznimke koja nije formalno svrstana ni
u jednu od tri državne vlasti

5. Vladavina prava zahtijeva poštivanje Ustava, zakona i cjeline pravnog sustava

- Načelo vladavine prava iz članka 3. Ustava, kao jedno od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske,
ostvaruje se i temeljnom odredbom članka 5., prema kojoj u Republici Hrvatskoj
- zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom,
- svatko je dužan pridržavati se Ustava i zakona te poštivati pravni poredak Republike
- Ovaj članak uređuje načelo ustavnosti i zakonitosti te propisuje obvezu zakonodavcu i svim nižim donositeljima pravnih
propisa da se strogo pridržavaju Ustava i zakona
- Stavak 2. propisuje i pridržavanje "prava" u smislu cjeline pravnog sustava, koji obuhvaća i pravo Vijeća Europe i pravo
Europske Unije

- Smisao zahtjeva za pridržavanje prava razlikuje se načelno u pogledu onoga što nalaže državnim tijelima, od onoga što
zahtijeva od građana
- Građaninu je načelno dopušteno činiti sve što nije zabranjeno Ustavom ili na Ustavu utemeljenom pravnom propisu
- U pogledu upravnih i sudbenih tijela, koja neposredno primjenjuju pravne propise, situacija je obrnuta: ta se tijela imaju
kretati jedino u okvirima koji su zakonom dopušteni te postupati na temelju zakonskih ovlasti

6. Povratno (retroaktivno) djelovanje propisa je zabranjeno

- Članak 90. Ustava određuje: "Prije nego što stupe na snagu zakoni i drugi propisi državnih tijela objavljuju se u
Narodnim novinama, službenom listu Republike Hrvatske."
- Zakon stupa na snagu najranije osmog dana od dana njegove objave, osim ako je zbog osobito opravdanih razloga
zakonom drukčije određeno
- Samo pojedine odredbe zakona, iz posebno opravdanih razloga, mogu imati povratno djelovanje
- Prema tome, cijeli zakon ne bi mogao imati povratno djelovanje, a uredbe donesene na temelju zakonskih ovlasti nikada
ne mogu imati povratno djelovanje
- Ustav uopće ne dopušta povratno djelovanje podzakonskih (drugih) propisa, pa takve odredbe drugih propisa Ustavni
sud ukida, odnosno može ih i poništiti

- Važnu iznimku od načela zabrane retroaktivnog djelovanja propisa pred- vida novi stavak 4. članka 31. Ustava koji je
povratno odredio nezastarijevanje određenih kaznenih djela počinjenih u vrijeme Domovinskog rata i privatizacije
- Ta su djela po dotadašnjim propisima već pala u zastaru
- Ustavni sud je 2015. godine ukinuo važnu kaznenu presudu Vrhovnog suda, i time doveo u pitanje "ustavnost ove
odredbe", to jest njezinu usklađenost s cjelinom ustavnog koncepta, kao i pravne stečevine Vijeća Europe
- Nakon toga, redovni sudovi izbjegavaju primijeniti odredbe Zakona o nezastarijevanju kaznenih djela

- Neobjavljeni propisi nemaju pravnu snagu i ne mogu se primjenjivati

- Izričito je naloženo da se prije nego što stupe na snagu zakoni i drugi propisi državnih tijela objavljuju u Narodnim
novinama
- Propisi tijela koja imaju javne ovlasti moraju prije stupanja na snagu biti objavljeni na dostupan način u skladu sa
zakonom

7. Političke stranke nositelji su političkog života u demokraciji

- Političke su stranke organizacije građana koje se osnivaju radi sudjelovanja u političkom životu i demokratske borbe za
osvajanje političke vlasti na izborima
- Pluralizam političkih stranaka nužan je radi kritike vlasti i nuđenja alternativa biračima
- Natjecanje među političkim strankama ima osigurati odgovornost pred ustavom i zakonom, kao i opći nadzor nad
dužnosnicima koji trenutačno obavljaju funkcije vlasti u državi
- Postojanje pluralizma stranaka, uz modernu tehnologiju prijenosa informacija, otvorilo je javnosti uvid u političku
djelatnost i aktivnosti vlasti, koje su u diktaturama čuvane kao najstroža tajna

8. Mir je nedjeljiv: tko želi živjeti u miru, mora sudjelovati u njegovu očuvanju
- Mirotvorstvo nedvojbeno ostaje najviša ustavna vrednota, ali kao članica međunarodnog obrambenog saveza NATO,
Republika Hrvatska promjenama članka 7. Ustava preuzima nove obveze u međunarodnim misijama uspostavljanja i
održavanja mira
- Članak 7. određuje:
- Svrha i namjena oružanih snaga
- Oružane snage štite suverenitet i neovisnost te brane teritorijalnu cjelovi- tost države
- Pomoć u zaštiti suvereniteta i neovisnosti te obrani teritorijalne cjelovitosti mogu pružiti i
države saveznice, u skladu sa sklopljenim međunarodnim ugovorima
- Savezničke vojske
- Oružane snage država saveznica mogu prijeći granicu i ući u Hrvatsku ili djelovati unutar
njezinih granica u skladu sa sklopljenim međunarodnim ugovorima, na temelju odluke
Hrvatskoga sabora, koju predlaže Vlada Republike Hrvatske uz prethodnu suglasnost
predsjednika Republike
- Oružana pomoć saveznicima
- Hrvatska može pružiti pomoć državama saveznicama u slučaju oružanog napada na jednu ili
više njih u skladu sa sklopljenim međunarodnim ugovorima, na temelju odluke Hrvatskoga sabora,
koju predlaže Vlada Republike Hrvatske uz prethodnu suglasnost Predsjednika Republike Hrvatske
- Djelovanje u inozemstvu
- Oružane snage mogu prijeći hrvatske granice ili djelovati preko tih granica, na temelju odluke
Hrvatskoga sabora, koju predlaže Vlada Republike Hrvatske uz prethodnu suglasnost predsjednika
Republike. Hrvatski sabor donosi odluke većinom glasova svih zastupnika
- Ako Predsjednik Republike Hrvatske uskrati suglasnost Hrvatski sabor
 odluku donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika
- U slučajevima nužde, Oružane se snage mogu, ako to zahtijeva narav pogibelji, koristiti kao pomoć policiji
i drugim državnim tijelima
- Oružane snage Republike Hrvatske mogu se koristiti kao pomoć i u protupožarnoj zaštiti,
spašavanju i u nadzoru i zaštiti prava Republike Hrvatske na moru

9. Izmjena državne granice u isključivoj je nadležnosti Hrvatskog sabora

- granice Republike Hrvatske mogu se mijenjati samo odlukom Hrvatskoga sabora
- Odluku donosi Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika

10. Hrvatsko državljanstvo temelj je za korištenje političkih i drugih prava

- Hrvatsko državljanstvo, njegovo stjecanje i prestanak uređuju se zakonom
- Državljanin Republike Hrvatske ne može biti prognan iz Republike i ne može mu se oduzeti državljanstvo
- Državljani Republike Hrvatske državljani su Europske unije i kao takvi uživaju niz prava, od kojih su najvažnija
navedena u članku 146. Ustava
- Ustav je promjenom članka 9. napustio tradicionalno načelo neizručivanja svojih državljana, tako da državljanin
Republike Hrvatske može biti izručen drugoj državi, kada se mora izvršiti odluka o izručenju ili predaji donesena u skladu
s međunarodnim ugovorom ili pravnom stečevinom Europske unije
- Stupanjem u punopravno članstvo Unije stupile su na snagu i odredbe o "europskom uhidbenom nalogu"

- u odnosu na strane državljane, Ustav propisuje da strani državljanin i osobe bez državljanstva mogu dobiti utočište (azil)
u Republici Hrvatskoj, osim ako su progonjeni za nepolitičke zločine i djelatnosti oprečne temeljnim načelima
međunarodnog prava
- Stranac koji se zakonito nalazi na teritoriju Republike Hrvatske ne može biti protjeran ni izručen drugoj državi, osim
kad se mora izvršiti odluka donesena u skladu s međunarodnim ugovorom i zakonom

11. Zaštita prava i interesa iseljene Hrvatske

- U članku 10. Ustava propisano je da Republika Hrvatska štiti prava i interese svojih državljana koji žive ili borave u
inozemstvu te promiče njihove veze s domovinom
- Dijelovima hrvatskoga naroda u drugim državama jamči se osobita skrb i zaštita Republike Hrvatske
- Prema članku 45. Ustava, oni sudjeluju u izboru Hrvatskog sabora birajući tri zastupnika na način utvrđen zakonom

12. Grb Republike Hrvatske

- U članku 11. uređen je grb Republike Hrvatske: grb Republike Hrvatske povijesni je hrvatski grb, čija je osnovica 25
naizmjenično crvenih i bijelih (srebrnih) polja
- Zastava Republike Hrvatske sastoji se od tri boje: crvene bijele i plave, s povijesnim hrvatskim grbom u sredini
- Himna Republike Hrvatske je „Lijepa naša domovino“
- Opis povijesnog hrvatskog grba i zastave, tekst himne te uporaba i zaštita tih i drugih državnih simbola uređuje se
zakonom
- Hrvatski Sabor je na sjednici od 21.12.1990. donio i Zakon o grbu, zastavi i himni Republike Hrvatske te o zastavi i
lenti predsjednika Republike

13. Jezik i pismo u službenoj upotrebi

- Prema čl. 12. Ustava, u Republici Hrvatskoj u službenoj je upotrebi hrvatski jezik i latinično pismo
- u pojedinim lokalnim jedinicama, uz hrvatski jezik i latinično pismo, može se u službenu upotrebu uvesti i drugi jezik te
ćirilično ili koje drugo pismo, pod uvjetima propisanim zakonom
- Detaljna razrada uslijedila je Ustavnim zakonom o pravima nacionalnih manjina iz 2002. g.

14. Glavni grad Republike Hrvatske

- Glavni grad Republike Hrvatske je Zagreb
- Zakonom se uređuje položaj, djelokrug i ustroj glavnog grada Zagreba
- Zakonom se može glavnom gradu Zagrebu utvrditi položaj županije, tj. jedinice područne (regionalne) samouprave

12. poglavlje: JAMSTVA SLOBODA I PRAVA U USTAVU REPUBLIKE

HRVATSKE

I. Ustavna načela zaštite sloboda i prava

1. Struktura ustavnog teksta

2. Zajedničke odredbe o slobodama i pravima

2.1. Najviše vrednote ustavnog poretka

2.2. Ravnopravnost spolova

2.2.1. Trajni problem zapadne civilizacije

2.2.2. Trajni problemi i nova pitanja

2.2.3. Određenje pojmova

3. Osobna odgovornost za povrede sloboda i prava

4. Pravo žalbe i sudska zaštita

5. Zabrana diskriminacije u korištenju pravima i slobodama

II: Nacionalna prava i zaštita nacionalnih manjina

1. Pojam nacionalne manjine

2. Ustavna jamstva nacionalne ravnopravnosti

3. Razvoj zakonodavstva
3.1. Ustavni zakon o pravima manjina iz 1991. g.
3.2. Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina iz 2002. g.

III: Ograničavanje ustavnih sloboda i prava

1. Svako uređivanje je ujedno i ograničavanje prava
1.1. Kriteriji ograničavanja prava po Ustavu RH

1.2. Načelo razmjernosti (proporcionalnosti)

2. Ustav Republike Hrvatske i stanja nužde

2.1. Ograničavanje ustavnih prava po čl. 17. Ustava

2.2. Odredbe sa zakonskom snagom (iz nužde) po čl. 101. Ustava RH

IV. Osobne slobode i prava

1. Pravo na život

2. Ukidanje smrtne kazne

3. Pravo na slobodu

4. Prava uhićenika, okrivljenika i osuđenih osoba: odluka Ustavnog suda RH o ZKP-u iz 2012.
4.1. Uvodno

4.2. Presumpcija nedužnosti

4.3. Uhićenje i habeas corpus

4.4. Novčano jamstvo (kaucija)

4.5. Prava osumnjičenog ili okrivljenog

4.6. Pravne posljedice odluke

4.7. Načelo zakonitosti u kaznenim stvarima

5. Osobna prava
5.1. Jamstvo osobnog života, ugleda i časti

5.2. Sloboda kretanja

5.3. Pravo utočišta (azil) i izručenje hrvatskih državljana

5.4. Nepovredivost doma

5.5. Tajnost dopisivanja, zaštita osobnih podataka i ograničenja

5.6. Sloboda mišljenja i pravo na javno izražavanje

5.6.1. Ustavno određenje

5.6.2. Sadržaj i ograničenja

5.6.2.1. Uvod

5.6.2.2. Zakonske definicije

5.6.3. Pravo na privatnost

5.6.4. Pravo na pristup informacijama

5.6.4.1. Načela prava na pristup informacijama

5.6.4.2. Opravdani izuzeci

5.6.4.3. Test javnog interesa

5.6.5. Sloboda vjeroispovijedi

V. Politička prava i slobode

1. Sloboda udruživanja i njezina ograničenja

2. Političke stranke

3. Jednaka dostupnost javnih službi: sustav plijena i sustav zasluga

4. Pravo na javno okupljanje i mirni prosvjed

4.1. Okupljanje i prosvjedovanje slobodni su u demokraciji

4.2. Ograničenja

4.3. Zabrana javnog skupa

4.4. Sigurnost protiv slobode: pitanje prosvjeda na Trgu sv. Marka u Zagrebu

5. Biračko pravo (čl. 45. Ustava)

6. Pravo peticije

7. Dužnost obrane Republike

VI. Gospodarska prava i gospodarski sustav

1. Pravo vlasništva
2. Poduzetnička i tržišna sloboda

3. Institucije financijskog nadzora

4. Ograničenja vlasništva i poduzetničke slobode

5. Porezni sustav

6. Dobra od interesa za Republiku

VII. Socijalna prava

1. Pravo na rad i sloboda rada

2. Pravedna naknada za rad i uvjeti rada

3. Socijalna sigurnost

4. Sindikalno organiziranje i pravo na štrajk

5. Ustavnopravna zaštita obitelji

VIII. Kulturna prava

1. Pravo na školovanje

2. Autonomija sveučilišta

IX. Ekološka prava

X. Međunarodni instrumenti i domaće pravo

 13. poglavlje: HRVATSKI SABOR

I. Opće odredbe Ustava

- Hrvatski sabor je predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj
- Sabor bira Vladu i nadzire njezin rad
- Hrvatski sabor jest ustavotvorac, zakonodavac i nadzornik izvršne vlasti

1. Nadležnosti Hrvatskog sabora (čl. 144. Ustava)

- Hrvatski sabor:
- odlučuje o donošenju i promjeni Ustava,
- donosi zakone,
- donosi državni proračun,
- odlučuje o ratu i miru,
- donosi akte kojima izražava politiku Hrvatskoga sabora,
- donosi Strategiju nacionalne sigurnosti i Strategiju obrane Republike Hrvatske,
- ostvaruje građanski nadzor nad oružanim snagama i službama sigurnosti Republike Hrvatske,
- odlučuje o promjeni granica Republike Hrvatske,
- raspisuje referendum,
- obavlja izbore, imenovanja i razrješenja, u skladu s Ustavom i zakonom,
- nadzire rad Vlade Republike Hrvatske i drugih nositelja javnih dužnosti odgovornih Hrvatskom saboru, u
skladu s Ustavom i zakonom,
- daje amnestiju za kaznena djela
- obavlja druge poslove utvrđene Ustavom.
- nadzire rad Vlade u institucijama Europske unije u skladu s posebnim organskim zakonom

2. Sastav i ustavni položaj

- Hrvatski sabor ima najmanje 100, a najviše 160 zastupnika izbranih tajnim glasovanjem na temelju općeg i jednakog
biračkog prava
- U Hrvatskom saboru djeluju zastupnici izabrani na više načina:
- zastupnici izabrani sa stranačkih ili nezavisnih lista u 10 izbornih jedinica (140 zastupnika),
- 8 zastupnika izabranih u posebnoj izbornoj jedinici kao zastupnici svih nacionalnih manjina,
- 3 zastupnika hrvatskih državljana s prebivalištem izvan Republike Hrvatske (hrvatska dijaspora)

3. Odnos zastupnika prema biračima: predstavnički mandat

- Zastupnici u Hrvatskome saboru nemaju obvezujući mandat
- Neobvezujući ili predstavnički mandat znači da birači svoje zastupnike ne mogu opozivati prije isteka mandata
- obvezujući ili imperativni mandat znači da birači nadziru svoje zastupnike i imaju pravo opoziva

4. Imunitet zastupnika
- Zastupnici u Hrvatskome saboru imaju imunitet, koji ih štiti od kaznenog progona, kako bi mogli obavljati svoju
dužnost bez ometanja od izvršne vlasti

- Imunitet neodgovornosti znači da zastupnik ne može biti pozvan na kaznenu odgovornost za svoje izjave u vezi s
obavljanjem zastupničke dužnosti
- Postavljeno je pitanje odnosi li se to samo na izjave koje zastupnik daje u samom parlamentu ili na sve
izjave u funkciji zastupnika bez obzira na mjesto
 - pretpostavlja se da se imunitet neodgovornosti odnosi na sve političke izjave u vezi s obavljanjem
dužnosti zastupnika, na primjer na razgovore ili osvite u medijima
- No i ovdje treba tražiti ravnotežu: zastupnik koji javno poziva na pobunu, rušenje demokratske vlasti, ili se
sustavno koristi govorom mržnje protiv određenih kategorija pučanstva, njegov zastupnički klub u Saboru bi trebao
disciplinirati, a ako to nije moguće, Sabor bi mogao podnijeti prijedlog za zabranu njegove političke stranke
- zahtjev za zabranu može Ustavnom sudu podnijeti i Vlada, državni odvjetnik, te tijelo koje obavlja
registraciju stranaka

- Imunitet nepovredivosti znači da zastupnik ne može biti uhićen i protiv njega se ne može voditi kazneni postupak bez
odobrenja Sabora
- O imunitetu odlučuje sam Sabor, a kada on nije u zasjedanju, Mandatno izborno povjerenstvo koje je svoju
odluku dužno podnijeti na odobrenje Saboru
- No, ako je zatečen kako vrši kakvo teško kazneno djelo, za koje je zaprijećena kazna preko pet godina zatvora,
zastupnik može biti odmah pritvoren, o čemu treba obavijestiti predsjednika Hrvatskog sabora radi odluke o
imunitetu

- Zakon o Vladi RH u članku 62. predviđa imunitet od kaznenog progona za ministre (za djela za koja je zaprijećena
kazna manja od 5 godina zatvora)
- To pokazuje pomicanje težišta vlasti u parlamentarnim sustavima prema izvršnim tijelima

5. Zasjedanje Hrvatskog sabora

- Hrvatski sabor redovito zasjeda dvaput godišnje: prvi put između 15. siječnja i 15. srpnja, a drugi put između 15. rujna i
15. prosinca
- Hrvatski sabor zasjeda izvanredno na zahtjev Predsjednika Republike, Vlade ili većine zastupnika
- Predsjednik Hrvatskoga sabora može uz prethodno pribavljeno mišljenje klubova zastupnika parlamentarnih stranaka
sazvati Hrvatski sabor na izvanredno zasjedanje

6. Raspuštanje Hrvatskog sabora

- Hrvatski sabor može se raspustiti radi raspisivanja prijevremenih izbora, ako to odluči većina svih zastupnika
- Predsjednik Republike na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade, a nakon savjetovanja s predstavnicima
klubova zastupnika parlamentarnih stranaka, može raspustiti Hrvatski sabor ako Sabor:
- na zahtjev same Vlade da joj se izglasa povjerenje, Hrvatski sabor Vladi izglasa nepovjerenje,
- u roku od 120 dana od dana predlaganja ne donese državni proračun
- predsjednik Republike Hrvatske ne može samostalno niti na prijedlog Vlade, raspustiti Hrvatski sabor dok traje
postupak za utvrđivanje njegove odgovornosti za povredu Ustava

7. Delegacija zakonodavnih ovlasti: uredbe sa zakonskom snagom (čl. 88. Ustava)

- Zakone načelno donosi isključivo Hrvatski sabor
- Međutim, od toga postoji iznimno važna iznimka
- Sabor može, najviše na vrijeme od godinu dana, ovlastiti Vladu Republike Hrvatske da svojim uredbama uređuje
pojedina pitanja iz njegova djelokruga, osim onih koja se odnose na:
- razradu Ustavom utvrđenih ljudskih prava i temeljnih sloboda,
- nacionalna prava,
- izborni sustav,
- ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela i lokalne samouprave
- Uredbe na temelju zakonske ovlasti ne mogu djelovati unatrag
- Uredbe donesene na temelju zakonskih ovlasti prestaju vrijediti istekom roka godine dana od dana dobivene ovlasti, ako
Hrvatski sabor ne odluči drukčije
- može li se tim uredbama mijenjati zakon?
- U pripremama za promjene Ustava bilo je predloženo da se izričito odredi da se uredbom na temelju
zakonskih ovlasti ne može mijenjati zakon
 - međutim, to nije uneseno, a u praksi se često donose uredbe o izmjenama i dopunama važećih zakona u
vrijeme kada Sabor nije u zasjedanju
- U vrijeme kad Sabor nije u zasjedanju Vladi je dopušteno i stalno obnavljano pravo da mijenja zakone iz područja
gospodarstva

II. Izbor zastupnika u Hrvatski Sabor

1. Razvoj izbornog sustava za parlamentarne izbore
- Tijekom 90-ih godina 20. stoljeća vladajuća stranka HDZ, raspolažući potrebnom većinom, za svake je izbore donosila
novi zakon prilagođen očekivanjima
- Tek 1999. godine postignut je kompromis s ondašnjom oporbom i usvojen razmjerni izborni sustav koji, u osnovi bez
bitnih promjena, djeluje sve do danas

1.1. Većinski sustav: izborni zakon iz 1990.

- Izborni zakon iz 1990. g. bio je elaboriran i usvojen u kratkom roku, od polovine prosinca 1989. g., kada je na Kongresu
SKH donesena odluka o višestranačkim izborima, do 15. veljače 1990. kada je usvojen u Hrvatskom saboru
- Prilikom izrade Zakona vodilo se računa o posebnostima situacije kada su tek stvorene nove političke stranke, a nema ni
propisa ni iskustva s održavanjem višestranačkih izbora
- Zakon je izvrsno poslužio svrsi i neki su njegovi stručni elementi aktualni do danas

1.1.1. Kandidiranje
- Isticanje kandidata obavljeno je prikupljanjem potpisa građana koji imaju prebivalište na području izborne jedinice za
koju se ističe kandidat
- Osoba za čiju se kandidaturu davanjem svojeg potpisa na propisanom obrascu izjasni određeni broj građana, i koja
prihvati kandidaturu, automatski postaje kandidat i njezino se ime unosi na glasački listić
- Kandidat, osim općeg biračkog prava, mora imati prebivalište na području političke zajednice za čiju se skupštinu
kandidira

1.1.2. Zaštita izbornog prava

- Pravni put zaštite osiguran je podnošenjem prigovora izbornim povjerenstvima, čiji su predsjednici diplomirani pravnici,
u pravilu suci; kratkim rokovima u kojima oni moraju rješavati prigovore; te pravom priziva Okružnom sudu, odnosno
Vrhovnom sudu Republike Hrvatske
- Zakon je odredio da u sastavu biračkih odbora i izbornih povjerenstava ni jedna stranka ne može imati više od trećine
članova
- Osiguravanje međustranačkog nadzora u samim tijelima za provedbu izbora i nadzor nad poštivanjem izbornih propisa,
pokazalo se izrazito djelotvornim sredstvom osiguranja zakonitosti njihova djelovanja
- Također, zajednički rad pripadnika različitih stranaka u tim tijelima, smanjio je političke napetosti i pridonio
zajedničkom naporu na uspješnom održavanju izbora

- U ostvarivanju općeg nadzora nad ostvarivanjem ravnopravnosti kandidata i stranaka, poštivanjem pravila ponašanja te
sprječavanja svakog pozivanja na nasilje, nacionalnu, vjersku i drugu mržnju u predizbornoj kampanji, Zakonom je
osnovan Republički odbor za nadzor izbora pod predsjedanjem predsjednika Ustavnog suda Hrvatske, koji je činilo
sedam istaknutih javnih osoba koje nisu smjele biti članovima vodstva političkih stranaka
- Taj je odbor oblikovao pravila ponašanja u predizbornoj kampanji, i svojim upozorenjima zna- čajno utjecao na njihovo
pridržavanje od stranaka i kandidata

1.1.3. Utvrđivanje izbornih rezultata

- Zakon je primijenio sustav apsolutne većine u malim izbornim jedinicama, s izborima koji se provode u dva kruga
- U prvom krugu izbora, između više kandidata izabran je onaj koji je dobio natpolovičnu većinu glasova svih birača koji
su glasovali u izbornoj jedinici, pod uvjetom da broj glasova koji je dobio nije manji od jedne trećine birača upisanih u
birački popis u toj izbornoj jedinici
- Ako ni jedan od kandidata ne dobije takvu većinu - što je dosta vjerojatno pri postojanju brojnih kandidata - nakon 14
dana održava se drugi krug izbora, u kojem se natječu samo oni kandidati koji su u prvom krugu dobili najmanje sedam
posto glasova birača koji su pristupili izborima
- U drugom krugu, prema pravilu relativne većine, pobjeđuje onaj kandidat koji dobije najviše glasova birača koji su
pristupili glasovanju
- Ako bi dva ili više kandidata dobili jednak broj glasova, izbori se u toj izbornoj jedinici ponavljaju
- U drugom krugu izbora, obvezatno sudjeluju najmanje dva kandidata

1.2. Promjene izbornog sustava od 1992. do 1999.

- Izbor zastupnika u Hrvatski sabor od 1992. do zaključno 2001. godine bio je zakonski prilagođen njegovoj dvodomnoj
strukturi, posebno za izbor zastupnika Zastupničkog doma, a posebno za izbor zastupnika Županijskog doma
- Za izbor zastupnika u Županijski dom u razdoblju dok je ustavno bio drugi dom Hrvatskog sabora, na obim izborima
koji su održani 1993. i 1997. godine, bio je primijenjen vrlo specifičan razmjerni sustav tako da su svaka županija i Grad
Zagreb bili po jedna izborna jedinica u kojoj su se birala tri zastupnika, dok je predsjednik Republike imenovao dodatno
pet zastupnika iz reda zaslužnih građana
- Županijski dom ukinut je Ustavnim promjenama iz 2001. godine pa se od tada, počevši od zastupničkih izbora 2003.
godine, zastupnici biraju u jednodomni Hrvatski sabor

- Zakonom o izborima zastupnika u Sabor Republike Hrvatske iz 1992. uveden je mješoviti većinsko-razmjerni sustav
- Na izborima za Zastupnički dom 1992. godine polovica (60 zastupnika) izabrani su po jedan u svakoj izbornoj jedinici
relativnom većinom birača koji su glasovali
- Druga polovica (60 zastupnika) birala se na temelju izbornih lista razmjernim (proporcionalnim) sustavom uz primjenu
takozvane d'Hondtove metode izračunavanja rezultata, a pritom je čitava država bila jedna izborna jedinica

- Prema Zakonu o izmjenama i dopunama iz 1995. godine zadržan je dotadašnji mješoviti većinsko-razmjerni sustav, ali
je u korist razmjernog sustava izmijenjen odnos između njegove dvije sastavnice većinskog i razmjernog sustava
- Tako se na izborima za Zastupnički dom oko 75% članova (80 zastupnika), biralo razmjernim sustavom d'Hondtovom
metodom izračuna na razini čitave države kao jedne izborne jedinice, a oko 25%, (28 zastupnika) biralo se relativnom
većinom pojedinačnim izborom po jedan u pojedinoj (maloj) izbornoj jedinici
- 12 mjesta bilo je rezervirano za predstavnike hrvatskih državljana koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj
(dijaspora), a 3 mjesta za zastupnike nacionalnih manjina

1.3. Uvođenje razmjernog izbornog sustava 1999. g.

- Zakonom o izboru zastupnika u Hrvatski državni sabor, koji je donesen na temelju Okvirnog prijedloga temeljnih načela
i instituta izbornog zakonodavstva koje je 17. ožujka 1999. Saboru predložila Stručna radna skupina, uveden je razmjerni
izborni sustav u deset izbornih jedinica
- Po ovom Zakonu održani su izbori za Zastupnički dom 2000. g., a uz određene izmjene i izbori zastupnika u Hrvatski
sabor 2003., 2007. i 2011. g
- Pozitivni izborni sustav određuje Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor

1.4. Ukinute promjene iz 2010. g.

- Zakonom iz 2010. g., na temelju promjena Ustavnog zakona o zaštiti nacionalnih manjina, u izborno su zakonodavstvo
unesene važne izmjene u pogledu izbornog prava pripadnika nacionalnih manjina, koje je Ustavni sud Republike
Hrvatske ukinuo 29. srpnja 2011.
- Ustavni sud smatrao je kako je dodatno pravo glasa za pripadnike nacionalnih manjina kojih ima manje od 1,5 posto
stanovništva, protivno ustavnim načelima izbornog prava, dok je poseban izborni sustav za pripadnike nacionalne
manjine čijih pripadnika ima više protivan ustavnim načelima jednakosti, kao i temeljnoj ustavnoj vrednoti
višestranačkog sustava

2. Izbor zastupnika u Hrvatski sabor

2.1. Razmjerni izborni sustav u 10 izbornih jedinica
- zastupnici se u Hrvatski sabor biraju razmjernim izborim sustavom tako da je područje Republike Hrvatske podijeljeno
na deset izbornih jedinica, te se u svakoj izbornoj jedinici na temelju lista bira po 14 zastupnika, odnosno ukupno 140
zastupnika
- Kako bi se što potpunije osigurala stvarna jednakost biračkog prava, Zakon određuje da se izborne jedinice oblikuju
Zakonom o izbornim jedinicama tako da se broj birača u izbornim jedinicama ne smije razlikovati više od plus-minus 5
posto
- Pri određivanju izbornih jedinica mora se, koliko je to najviše moguće, voditi računa o zakonom utvrđenim područjima
županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj
- Ustavni sud je 2010. godine, svojim Izvješćem o nejednakoj težini glasa u pojedinim izbornim jedinicama upozorio
Hrvatski sabor kako je teritorijalnim određenjem izbornih jedinica ozbiljno prekršeno pravilo o približno jednakom broju
stanovnika
- Usprkos tome, izborne jedinice određene su i nisu mijenjane od 1999. godine, te se izbori i dalje održavaju unutar njih

- Pretvaranje glasova u mandate: D'Hondtova metoda

-Primjena najjednostavnije metode razmjernog predstavništva, kojom se izborni količnik utvrđuje na način
da se dijeljenjem broja birača s brojem zastupnika ustanovi apstraktna "vrijednost jednog mandata", imala bi za
posljedicu veliki broj neiskorištenih glasova
- Zbog toga su razvijene složenije metode izračunavanja rezultata, među kojima je najraširenija metoda koju je
razvio belgijski profesor D'Hondt da bi bila primijenjena na izborima 1899. g.
- Ta se metoda primjenjuje u Hrvatskoj od izbora 1992. g
- Pretvaranje glasova u zastupničke mandate odnosno dioba zastupničkog mandata obavlja se pomoću
D'Hondtova sustava izračuna
- U tom smislu broj zastupnika koji će biti izabran sa svake liste izborne jedinice utvrđuje se na sljedeći način:
- Ukupan broj važećih glasova koji je dobila svaka lista (biračka masa liste) dijeli se s
brojevima od 1 do zaključno 14, pri čemu se uvažavaju i decimalni ostaci
- Od svih dobivenih rezultata, zastupnička mjesta osvajaju one liste na kojima se iskaže 14
brojčano najvećih rezultata, uključujući decimalne ostatke
- Svaka od tih lista dobiva onoliki broj zastupničkih mjesta u Saboru koliko
je postigla pojedinačnih rezultata među 14 brojčano najvećih rezultata

- Preferirani glas
- Dominacija stranačkih vodstava pri sastavljanju lista, smanjena je uvođenjem takozvanog preferiranog
glasa, po uzoru na izbore za Europski parlament, 2015. g.
- Sa svake liste izabrani su kandidati od rednog broja 1 pa do rednog broja koliko je određena lista dobila
zastupničkih mjesta
- Zamjenici zastupnika sa svake liste izborne jedinice jesu kandidati koji nisu izabrani
- Preferirani glas je odlučujući unutar svake liste
- Uveden je 2013. u izborima za Europski parlament, a zatim promjenama izbornog zakona 2015. godine
i za izbor zastupnika u Hrvatski sabor
- Promijenjen je sustav vezane liste prema kojem, bitno veće šanse da bude izabran za zastupnika ima kandidat
koji je na višem mjestu na listi
- Birač ima pravo na listi označiti kandidata kojem daje prednost pred ostalim kandidatima na listi -
preferirani glas
- Time, međutim, birač istodobno glasa za listu u cjelini
- Preferirani glasovi za pojedine kandidate se uvažavaju ako broj preferiranih glasova pojedinog kandidata
iznosi najmanje 10% glasova koje je osvojila pojedina lista
- Izabrani su oni kandidati sa svake liste koji su dobili najveći broj preferiranih glasova
- Kada dva ili više kandidata dobiju isti broj preferiranih glasova, odlučujući je poredak na listi kandidata

2.2. Izbor zastupnika birača koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj

- Birači koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj imaju pravo na zastupljenost u Saboru i biraju tri zastupnika na
temelju kandidacijskih lista u posebnoj izbornoj jedinici
- Ti birači glasuju u konzularnim i diplomatskim predstavništvima Republike Hrvatske
- Godine 2010. ustavnim promjenama od 16. srpnja, napušten je sustav takozvane "nefiksne kvote" za izbor tih
zastupnika, kojom se nastojalo postići da broj glasova potreban za jedno zastupničko mjesto u Saboru bude podjednak
broju takvih glasova u domovini
- Još ranije, 1999. godine, napuštena je takozvana "fiksna kvota" od 12 zastupnika uvedena 1995. g.
- Prije toga nije bilo posebnog postupka za izbor u Hrvatski sabor hrvatskih državljana koji nemaju prebivalište u RH

2.3. Izbor zastupnika iz reda nacionalnih manjina

- Sukladno Ustavnom zakonu o pravima nacionalnih manjina, pripadnicima nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj
jamči se pravo na zastupljenost u Hrvatskom saboru
- Oni imaju pravo birati 8 zastupnika u Sabor koji se biraju u posebnoj izbornoj jedinici koju čini područje Republike
Hrvatske
- Pripadnici srpske nacionalne manjine biraju tri zastupnika
- Pripadnici mađarske nacionalne manjine biraju jednog zastupnika
- Pripadnici talijanske nacionalne manjine biraju jednog zastupnika
- Pripadnici češke i slovačke nacionalne manjine biraju zajedno jednog zastupnika
- Pripadnici austrijske, bugarske, njemačke, poljske, romske, rumunjske, rusinske, ruske, turske, ukrajinske, vlaške i
židovske nacionalne manjine biraju zajedno jednog zastupnika
- Pripadnici albanske, bošnjačke, crnogorske, makedonske i slovenske nacionalne manjine biraju zajedno jednog
zastupnika
- Pripadnici nacionalnih manjina biraju zastupnike u Sabor pojedinačnim izborom tako da je za zastupnika izabran
kandidat koji je dobio najveći broj glasova birača koji su glasovali, odnosno relativnu većinu
- Ako dva ili više kandidata dobiju isti broj glasova, izbori se ponavljaju

2.4. Raspisivanje izbora

- Izbore za zastupnike u Hrvatski sabor raspisuje Predsjednik Republike koji i saziva Sabor na prvo zasjedanje
- Odlukom o raspisivanju izbora određuje se dan provedbe izbora, odnosno dan kad će se izbori održati
- Dan provedbe izbora jest neradni dan
- Ranije je Zakon o izboru zastupnika određivao nedjelju kao dan provedbe izbora, tako da je 2011. godine i kasnije,
protumačeno da dan izbora ostaje nedjelja, premda se propisivanjem da je dan izbora neradni dan mislilo da to može biti
bilo koji dan u tjednu
- Od dana raspisivanja, pa do dana izbora za zastupnike, mora proteći najmanje 30 dana

2.4.1. Kandidiranje
- za izbor zastupnika u Hrvatski sabor kandidiraju se liste, a ne kandidati pojedinačno, osim kandidata za zastupnike
nacionalnih manjina, koji se kandidiraju i biraju pojedinačno
- Listu za kandidata može samostalno predložiti jedna politička stranka (stranačka lista), kao i dvije ili više političkih
stranaka (koalicijska lista)
- Političke stranke samostalno utvrđuju svoje stranačke liste i redoslijed na njima istaknutih kandidata, na način predviđen
statutom političke stranke
- Birači predlažu kandidatske liste (neovisne liste) na temelju pravovaljano prikupljenih potpisa
- Za pravovaljanost prijedloga liste izborne jedinice potrebno je prikupiti najmanje 500 potpisa birača
- Kandidatom se može biti samo na jednoj listi i samo u jednoj izbornoj jedinici
- Nositelj liste ne mora biti kandidat na listi
- Uobičajilo se da nositelj svih lista bude predsjednik stranke ili lider predizborne koalicije stranaka

- Godine 2011. postavljeno je pitanje može li nositelj svih izbornih lista jedne političke stranke biti osoba osuđena zbog
ratnog zločina, koja služi kaznu u drugoj državi
- Zakon propisuje da zastupniku prestaje mandat ako bude osuđen na bezuvjetnu kaznu zatvora u trajanju duljem od šest
mjeseci, ali nema izričite odredbe o nositelju liste
- Državno izborno povjerenstvo bilo je vrlo oprezno, jer je u pitanju ograničavanje ustavom zajamčenog političkog prava
građana, tako da je gramatičkom metodom tumačenja došlo do zaključka da prepreke nema ako nije izrijekom propisana
- Ustavni je sud na to, svojim Izvješćem, uz primjenu teleološke metode tumačenja propisa, zaključio kako jedna zabrana
uključuje drugu zabranu, tim više što se ime nositelja liste pojavljuje u svim izbornim jedinicama

2.4.2. Izborna promidžba (kampanja)

- Izborna promidžba počinje danom objave zbirnih lista izbornih jedinica, a završava 24 sata prije dana održavanja izbora
- Zakon određuje da bi sve političke stranke, odnosno njihove koalicije koje su istakle liste za izbor zastupnika, trebale
imati jednake uvjete za predstavljanje biračima
- Sve političke stranke koje su predložile izborne liste imaju pod jednakim uvjetima pravo na iznošenje i obrazlaganje
svojih izbornih programa te izbornu promidžbu
- Sva sredstva javnog priopćavanja (mediji) dužna su u svom djelovanju omogućiti ostvariva- nje tih prava političkih
stranaka

- Takva su pravila donesena u doba postojanja jedne državne televizije, tako da su danas u potpunosti zastarjela i
neprimjenjiva
- također, u Hrvatskoj je registrirano preko 100 političkih stranaka
- Komercijalne tele- vizije tako na izborima 2007. i 2011. godine jednostavno nisu poštivale propi- sana pravila, a
Državnom izbornom povjerenstvu i Ustavnom sudu nije preo- stalo drugo nego da toleriraju takvo ponašanje
- U međuvremenu su se razvili novi mediji, koje je nemoguće regulirati na dosadašnji način

2.4.3. Izborna šutnja

- Izborna šutnja Zakonom traje 24 sata prije održavanja izbora, a na dan izbora ona traje samo do zatvaranja birališta
- Takvim propisivanjem trajanja izborne šutnje Zakon vodi računa o činjenici da se danas suvremenim meto- dama
ispitivanja opredjeljenja birača nakon što su obavili glasovanje tzv. izlaznim anketama, već u trenutku zatvaranja birališta
rezultati znaju s vrlo visokim stupnjem točnosti predviđanja

2.5. Tijela za provedbu izbora

- Tijela za provedbu izbora jesu:
- Državno izborno povjerenstvo,
- izborna povjerenstva izbornih jedinica,
- općinska i gradska izborna povjerenstva,
- birački odbori

- Državno izborno povjerenstvo stalno je i nezavisno tijelo, izabrano iz reda sudaca od strane Opće sjednice Vrhovnog
suda RH, te od strane Hrvatskog sabora iz reda diplomiranih pravnika, polovica na prijedlog oporbe, a polovica na
prijedlog vladajuće stranke ili koalicije
- Predsjedava mu, prema hrvatskoj tradiciji, predsjednik Vrhovnog suda RH.
- DIP organizira i nadzire sve izbore, državne i lokalne
- On imenuje članove izbornih povjerenstava jedinica lokalne samouprave te svojim uputama dopunjuje izborne propise
na snazi

- Birački odbori izravno provode glasovanje birača na biračkim mjestima te osiguravaju pravilnost i tajnost glasovanja
- Birački odbor čine predsjednik i četiri člana te zamjenici članova
- Po dva člana i zamjenika određuje većinska politička stranka ili koalicija, a po dva člana i zamjenika oporbene političke
stranke ili koalicije sukladno aktualnom stranačkom sastavu Sabora
- Predsjednik biračkog odbora i njegov zamjenik ne smiju biti članovi ni jedne političke stranke, a po mogućnosti trebaju
biti pravne struke
- Biračke odbore za sva biračka mjesta imenuje izborno povjerenstvo izborne jedinice, najkasnije pet dana prije dana
održavanja izbora

2.6. Zaštita izbornog prava

- Prigovor DIP-u zbog nepravilnosti u postupku kandidiranja ili u postupku izbora može podnijeti:
 - svaka politička stranka,
- nositelj neovisne liste,
- kandidat za zastupnike u Sabor,
- najmanje 100 birača
- najmanje 5% birača izborne jedinice u kojoj se provode izbori
- Prigovor se podnosi Državnom izbornom povjerenstvu u roku od 48 sati od dana kad je došlo do događaja koji je
predmetom prigovora, a ovo je dužno donijeti rješenje o prigovoru u roku od 48 sati od dana kad mu je dostavljen
prigovor
- Ako Državno izborno povjerenstvo, rješavajući o prigovoru, utvrdi da je bilo nepravilnosti koje su bitno utjecale ili su
mogle utjecati na rezultat izbora, može svojom odlukom:
poništiti pojedine radnje i odrediti da se u određenom roku, koji mora omogućiti da se izbori održe na dan kad su
raspisani, te radnje ponove; poništit će izbor i odrediti rok u kojem će se izbor ponoviti, ako ne postoji mogućnost
ponavljanja izbornih radnji, a povreda je bitno utjecala ili je
mogla utjecati na ishod izbora

- Žalba Ustavnom sudu

- Žalba protiv odluke DIP-a podnosi se Ustavnom sudu Republike Hrvatske u roku od 48 sati računajući od
isteka dana kad je primljeno pobijano rješenje
- Ustavni sud dužan je donijeti odluku o žalbi u roku od 48 sati od dana njezina primitka
- Podneseni prigovor, odnosno žalba u postupku zaštite izbornog prava ne odgađaju obavljanje izbornih radnji
koje su propisane Zakonom

- Ustavnosudski nadzor izbora

- Ustavni sud Republike Hrvatske ima pravo i dužnost nadzora ustavnosti i zakonitosti izbora zastupnika u
Hrvatski sabor
- Nadzor ustavnosti i zakonitosti izbora zastupnika Ustavni sud provodi neposredno na temelju odredaba
članaka Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske

- Etičko povjerenstvo
- Etičko je povjerenstvo oblik osebujnog nepravnog nadzora izbora čije je osnivanje prvi put propisano
Zakonom 1999. g.
- To je nadstranačko tijelo, općepriznatog javnog ugleda koje priopćenjima i upozorenjima djeluje na
promicanje i ostvarivanje etičkih i demokratskih načela u izborima te ocjenjuje ponašanje sudionika izbora
tijekom izborne promidžbe i postupka
- Ima predsjednika i šest članova, od kojih po tri člana predlažu većinska i oporbene političke stranke,
odnosno koalicije sukladno stranačkom sastavu Sabora
- Članove Povjerenstva, na temelju prijedloga parlamentarnih političkih stranaka, imenuje Ustavni sud iz
reda istaknutih javnih osoba koje nisu kandidati na izborima i nisu članovi ni jedne političke stranke
- Predsjednik Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti po položaju je predsjednik Etičkog povjerenstva

- Promatranje izbora od nevladinih udruga

- Nevladine su udruge također jedan od specifičnih oblika nadzora, ili bolje rečeno poticanja nadzora izbora,
koju funkciju su uspješno obavljale počevši od izbora 2000. i 2003. g.
- Nevladine udruge imaju pravo pratiti izborni postupak i provedbu izbora te rad izbornih povjerenstava i biračkih
odbora na svim razinama
- Zainteresirane udruge dužne su u roku od osam dana od dana raspisivanja izbora zatražiti od Državnog
izbornog povjerenstva dozvolu za promatranje rada izbornih povjerenstava i biračkih odbora
- Državno izborno povjerenstvo dopustit će promatranje izbornog postupka svim udrugama koje su
registrirane kao udruge koje djeluju na području nezavisnog promatranja izbornih postupaka i/ili pro-
micanja ljudskih i građanskih prava

III. Akti Sabora

1. Propisi i drugi akti
1.1. Opći pregled
- Sabor, na temelju prava i ovlaštenja utvrđenih Ustavom Republike Hrvatske i Poslovnikom, donosi:
- Ustav,
- zakone,
- državni proračun,
- odluke,
- deklaracije,
- rezolucije,
- povelje,
- preporuke,
- zaključke
- daje vjerodostojna tumačenja zakona

1.2. Priznanja
- Sabor može odlukom, poveljom, zahvalnicom ili drugim aktom domaćem ili stranom državljaninu ili organizaciji odati
priznanje za njihov rad koji je od osobitog interesa za Republiku Hrvatsku
- Prijedlog priznanja Sabora podnosi predsjednik Sabora

1.3. Odluka
- Odluka se donosi kao akt uređivanja unutarnjeg ustrojstva, načina rada i odnosa u Saboru
- Odlukom, kao aktom ostvarivanja prava Sabora, odlučuje se o izboru, odnosno imenovanju, razrješenju i opozivu, o
imenovanju u određena tijela, o potvrdi akata organizacija i zajednica ili o davanju suglasnosti na takve akte kad je to
određeno zakonom te obavljaju druga Ustavom Republike Hrvatske i zakonom utvrđena prava

1.4. Poslovnici i pravilnici

- Akti, kojima se uređuje unutarnje ustrojstvo, način rada i odnosi u Saboru ili obavljaju druga opća ovlaštenja donose se
u obliku odluke, poslovnika ili pravilnika

1.5. Deklaracija
- Deklaracijom se izražava opće stajalište Sabora o pitanjima unutarnje ili vanjske politike te o drugim bitnim pitanjima
važnim za državu

1.6. Rezolucija i preporuka

- Rezolucijom Sabor ukazuje na stanje i probleme u određenom području i na mjere koje bi trebalo provoditi u tom
području
- Preporukom se ukazuje na podnesene predstavke i pritužbe o nepravilnostima u radu tijela koja imaju javne ovlasti s
prijedlogom za njihovo razrješenje

1.7. Zaključak
- Zaključcima Sabor utvrđuje stajališta o određenim događajima i pojavama
- Na osnovi ocjene stanja u pojedinoj oblasti zaključcima se mogu zauzimati stajališta, izražavati mišljenja ili utvrđivati
obveze Vlade, ministarstava i drugih tijela državne uprave

1.8. Akti radnih tijela

- Radna tijela Sabora mogu, u okviru svojega djelokruga, donositi zaključke o svojem radu i o radu Stručne službe
Sabora, kojima zauzimaju stajališta, izražavaju mišljenja i podnose prijedloge
- Radna tijela Sabora donose i druge akte u okviru ovlaštenja utvrđenih zakonom i drugim propisom

1.9. Potpis i ovjera tekstova

- Tekst zakona i druge akte Sabora potpisuje predsjednik Sabora
- Zaključke i druge akte koje donose radna tijela Sabora potpisuje predsjednik tijela koje je donijelo zaključke i druge akte

1.10. Izvornici
- Na izvornike zakona i drugih propisa i općih akata Sabora stavlja se pečat
Sabora
- Pod izvornikom zakona, odnosno drugog propisa i općeg akta Sabora, razumijeva se onaj tekst zakona, odnosno drugog
propisa i općeg akta, koji jendonesen na sjednici Sabora
- Izvornici akata Sabora čuvaju se u Saboru
- O izradi izvornika akata Sabora, o stavljanju pečata na izvornike tih akata, o čuvanju izvornika i o njihovoj evidenciji
brine se tajnik Sabora

2. Pravila koja osiguravaju javnost odlučivanja

- Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata koji je usvojila
Vlada kao dokument koji obvezuje donositelje zakonodavstva na svim razinama
- To nije Kodeks u smislu zakonika, nego se radi o još jednom priručniku "dobre prakse"
- On unosi red u dosadašnju neuređenu praksu "javnih rasprava" koje su ponekad trajale kratko, a ponekad rezultati nisu
ni bili objavljivani,

- u smislu Kodeksa, zainteresirana javnost su: građani, organizacije civilnoga društva, predstavnici akademske zajednice,
komore, javne ustanove i druge pravne osobe koje obavljaju javnu službu ili na koje može utjecati zakon, drugi propis ili
akt koji se donosi, odnosno koje će biti uključene u njegovu provedbu
- Sudjelovanje zainteresirane javnosti obuhvaća četiri stupnja:
- Informiranje je prvi stupanj sudjelovanja zainteresirane javnosti koji razumijeva jednosmjeran proces, što
znači da državna tijela informiraju građane prema svojem nahođenju ili građani dolaze do informacija na vlastitu
inicijativu
- Savjetovanje, u smislu ovoga Kodeksa, dvosmjerni je proces tijekom kojeg državna tijela traže i primaju
povratne informacije od građana, odnosno zainteresirane javnosti u postupku donošenja zakona, drugih propisa i akata
- Uključivanje razumijeva viši stupanj dvosmjernog procesa putem kojega su predstavnici zainteresirane
javnosti aktivno uključeni u utvrđivanje javne politike, primjerice kroz članstvo u radnim skupinama za izradu
zakona, drugog propisa ili akta
- Partnerstvo pretpostavlja najviši stupanj suradnje i uzajamne odgovornosti Vlade i predstavnika zainteresirane
javnosti za proces donošenja i provedbe programa, zakona, drugih propisa i akata

- Opća načela savjetovanja obuhvaćaju:

- Sudjelovanje građana, odnosno zainteresirane javnosti, jedno je od temeljnih načela europskog upravljanja
javnim poslovima
- U suvremenim demokracijama građani, odnosno zainteresirana javnost imaju aktivnu ulogu i
svojim sudjelovanjem utječu na unaprjeđenje kvalitete programa, zakona, drugih propisa i akata te
općenito na kvalitetu usluga javne uprave
- Povjerenje
- Otvoreno i demokratsko društvo temelji se na stalnom dijalogu između građana, različitih
društvenih skupina, dionika i sektora
- Iako državna tijela i široki krug predstavnika zainteresirane javnosti imaju nerijetko različite
uloge, zajednički cilj poboljšanja kvalitete života građana može se ostvariti samo na temelju
uzajamnog povjerenja i uvažavanja
- Otvorenost i odgovornost
- Savjetovanje u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata kojima se uređuju pitanja
i zauzimaju stavovi od interesa za opću dobrobit iziskuje otvorenost i odgovornost, kako državnih tijela,
tako i predstavnika zainteresirane javnosti
- Državna tijela provode savjetovanje uz jasno pojašnjenje pitanja o kojima se traži povratna
informacija zainteresirane javnosti, mjera koje se u postupku savjetovanju koriste, te razloga
donošenja određenog zakona
 - Predstavnici zainteresirane javnosti, odnosno organizacije i skupine u svojem doprinosu
postupku savjetovanja o nacrtima zakona, drugih propisa i akata otvoreno i odgovorno navode
interese, odnosno kategorije i brojnost korisnika koje predstavljaju
- Djelotvornost
- Da bi bilo djelotvorno, savjetovanje sa zainteresiranom javnošću pokreće se u vrijeme kada
još uvijek postoji mogućnost utjecaja na nacrte zakona, propisa i drugih akata, dakle u ranoj fazi
njihove izrade kada su još sve opcije za njihovu doradu i promjenu otvorene

- Minimalne mjere za savjetovanje sa zainteresiranom javnošću jesu:

- Pravodobno informiranje o planu donošenja zakona, drugih propisa i akata
- Zainteresirana javnost treba biti pravodobno informirana o planu donošenja zakona, drugih
propisa i akata javnim objavljivanjem jedinstvenog popisa zakona i drugih propisa koji se
izrađuju i predlažu za donošenje u kalendarskoj godini, uz navođenje nositelja izrade te okvirnog roka u
kojem se zakon i/ili drugi propis ima izraditi i donijeti
- Dostupnost i jasnoća sadržaja postupka savjetovanja
- Tijela nadležna za izradu nacrta zakona, drugih propisa i akata javno objavljuju nacrte na
internetskim stranicama ili na drugi odgovarajući način
- Obavijesti i pozivi na savjetovanje o objavljenim nacrtima trebaju biti jasni i sažeti uz
navođenje svih informacija potrebnih za lakše prikupljanje očitovanja zainteresirane javnosti
- Rok provedbe internetskog i drugih oblika savjetovanja
- Objava poziva na savjetovanje o nacrtima zakona, drugih propisa i akata treba sadržavati
jasno naznačen rok za očitovanja zainteresirane javnosti za koji je poželjno da ne bude kraći od 15
dana od dana objave nacrta na internetskoj stranici tijela nadležnog za izradu nacrta, kako bi zainteresirana
javnost imala dovoljno vremena za proučavanje predmetnog nacrta i oblikovanje svoga mišljenja
- Povratna informacija o učincima provedenog savjetovanja
- Očitovanja zainteresirane javnosti, kao i sažeto objedinjeno obrazloženje neprihvaćenih
primjedbi na određene odredbe nacrta, javno se objavljuju na internetskoj stranici tijela nadležnog za
njegovu izradu ili na drugi odgovarajući način, kako bi se vidio učinak savjetovanja u postupcima
donošenja zakona, drugih propisa i akata
- Usklađenost primjene mjera savjetovanja u državnim tijelima
- Kako bi se osigurala usklađena primjena navedenih mjera u državnim tijelima,
imenovat će se, određuje Kodeks, koordinatori za savjetovanje kao osobe za kontakt u svim
središnjim tijelima državne uprave, odnosno uredima Vlade zaduženima za izradu nacrta zakona, drugih
propisa i akata, s ciljem dosljednog praćenja i koordinacije postupaka savjetovanja sa zainteresiranom
javnošću

IV. Zakonodavni postupak

1. Odredbe Ustava
Ustav Republike Hrvatske sadrži sljedeće temeljne odredbe o zakonodavnom postupku i općenito o
odlučivanju u Hrvatskom saboru:
"Pravo predlagati zakone ima svaki zastupnik, klubovi zastupnika i radna tijela Hrvatskog sabora te
Vlada Republike Hrvatske." (članak 85. Ustava)
"Ako Ustavom nije drugačije određeno, Hrvatski sabor donosi odluke većinom glasova ukoliko je na
sjednici nazočna većina zastupnika. Zastupnici glasuju osobno." (članak 82. Ustava)
"Zakone (organski zakoni) kojima se uređuju nacionalna prava Hrvatski sabor donosi dvotrećinskom
većinom glasova svih zastupnika.
Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode,
izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo lokalne i područne
(regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika." (članak 83. Ustava)

2. Tri vrste zakona

razlikuju se tri vrste zakona: 1. zakoni koji se uz natpolovični kvorum donose većinom nazočnih
zastupnika, 2. zakoni koji se donose kvalificiranom i to apsolutnom većinom glasova svih zastupnika u
Hrvatskom saboru,
3. zakoni a to su samo oni kojima se uređuju prava nacionalnih manjina, koje Hrvatski sabor donosi
dvotrećinskom većinom glasova, prema tome, istom većinom kojom donosi i mijenja Ustav.
Druga i treća navedena vrsta zakona, organski zakoni, donose se posebnom (kvalificiranom) većinom
jer imaju posebnu društvenopolitičku i pravnu važnost.
Upozorili smo kako se formalna hijerarhija pravnih propisa u odnosu na različite vrste zakona ne
poštuje. Po dosljednoj formalnopravnoj logici, obični bi zakoni trebali biti u skladu s organskim
zakonima koji se donose većinom svih zastupnika, a jedni i drugi s onima koji se donose
dvotrećinskom većinom zastupnika.
Međutim, sredstva nadzora nad međusobnom hijerarhijom tih zakona, kao ni nadređenosti većine
ustavnih zakona, organskom i običnom zakonodavstvu nisu predviđena. Ustavni sud ima isključivo
nadležnosti određene Ustavom (članak 129.) koje ne uključuju nadzor nad "zakonitošću zakona", to
jest različitu pravnu snagu ustavnih, organskih i običnih zakona. Ustavni je sud, suočivši se sa pitanjem
pravne snage Ustavnog zakona još 1993. godine, više puta morao naglašavati kako je norma o
različitom postupku donošenja zakona, ostala lex imperfecta, zbog propusta da se Ustavom odrede
njezine pravne posljedice.

3. Poslovnik Hrvatskog sabora

Na temelju ustavnih odredbi Poslovnik Hrvatskog sabora (pročišćeni tekst NN 81/13, 113/16, 69/17 i
29/18) vrlo podrobno uređuje zakonodavni postupak. Pored toga, Jedinstvena metodološko-
nomotehnička načela za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor propisuju jednoobraznu tehnologiju
izrade propisa, a mogu se smatrati razradom poslovničkih odredbi (NN 74/15 od 19. lipnja 2015.
godine). Ovim se aktom uređuju pravno-metodološka načela i jedinstvena tehnika koja se primjenjuje
pri izradi akata koje donosi Hrvatski sabor, a u prvom redu zakona i drugih propisa, njihova struktura i
sistematika,
te stil i način pisanja. Redoviti zakonodavni postupak obavlja se u pravilu u dva odjeljka. To su prvo
čitanje zakona i drugo čitanje zakona te iznimno treće čitanje zakona.

3.1. Pokretanje zakonodavnog postupka (zakonodavna inicijativa)

Pravo predlagati zakone imaju:
- svaki zastupnik,
- klubovi zastupnika,
- radna tijela Sabora te
- Vlada.
Postupak donošenja zakona pokreće se dostavom prijedloga zakona predsjedniku Sabora.
Sabor može posebnim zaključkom odrediti da se u radnim tijelima provede, na osnovi prikaza stanja u
pojedinim područjima te izloženih teza o mogućim normativnim rješenjima, a uz potrebna
obrazloženja, prethodna rasprava o razlozima donošenja zakona i o osnovnim pitanjima koja treba
urediti zakonom. Nakon provedene prethodne rasprave sva stajališta, mišljenja i prijedlozi dostavljaju
se predlagatelju koji je obvezan pri izradi prijedloga zakona uzeti ih u obzir te posebno obrazložiti one
koje nije mogao prihvatiti.

3.2. Sadržaj prijedloga zakona

Prijedlog zakona sadrži:
ustavnu osnovu donošenja zakona,
- ocjenu stanja i osnovna pitanja koja se trebaju urediti zakonom, procjenu posljedica koje će
donošenjem zakona proisteći, ocjenu i izvore potrebnih sredstava za provođenje zakona,
tekst prijedloga zakona, s obrazloženjem, tekst odredbi važećeg zakona koje se mijenjaju, odnosno
dopunjuju, ako se predlaže izmjena ili dopuna zakona. U obrazloženju prijedloga zakona daje se
podrobno objašnjenje pojedinih odredbi koje sadrži prijedlog zakona.

3.3. Razmatranje prijedloga u radnim tijelima

Matično radno tijelo Sabora određuje sama materija prijedloga zakona. Prije rasprave o prijedlogu
zakona na sjednici Sabora, predsjednik matičnoga radnog tijela i Odbora za zakonodavstvo dužni su
prijedlog zakona uvrstiti u dnevni red sjednice radnog tijela i provesti raspravu.
Radna tijela izjašnjavaju se o svim elementima prijedloga zakona, a Odbor za zakonodavstvo posebno i
o ustavnim osnovama zakona.
Ako se prijedlogom zakona stvaraju materijalne obveze, Sabor ne može odlučivati o prijedlogu zakona
prije nego, na temelju izvješća Odbora za financije i državni proračun, utvrdi da se za ispunjenje tih
obveza mogu osigurati financijska sredstva.
Ako su u prijedlogu zakona obuhvaćena pojedina pitanja koja su u djelo- krugu drugih radnih tijela,
prijedlog u pogledu tih pitanja mogu razmotriti i ta radna tijela.
Radna tijela, osim Odbora za zakonodavstvo i Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav, koja su,
uz matično tijelo, razmatrala prijedlog zakona, dostavljaju svoja mišljenja, primjedbe i prijedloge
matičnom radnom tijelu.
Kad razmotri prijedlog zakona, matično radno tijelo podnosi svoje izvješće Saboru s mišljenjem,
primjedbama i prijedlozima iznesenim u tijeku njegova razmatranja.
Matično će radno tijelo razmotriti mišljenja, primjedbe i prijedloge koje su mu dostavila druga radna
tijela koja su razmatrala prijedlog. U izvješću, koje podnosi Saboru, matično radno tijelo izražava i
svoje stajalište o mišljenju, primjedbama i prijedlozima tih radnih tijela.
Izvješća se radnih tijela upućuju predsjedniku Sabora, koji ih dostavlja predlagatelju zakona,
predsjednicima radnih tijela i zastupnicima.
Radno tijelo, kad razmotri prijedlog zakona, određuje izvjestitelja koji će na sjednici Sabora izlagati
stajališta, mišljenja i primjedbe te obrazlagati prijedloge tog tijela

3.4. Prvo čitanje zakona

Prvo čitanje zakona prvi je dio u postupku donošenja zakona koji se pro- vodi na sjednici Sabora.
Prvo čitanje zakona obuhvaća:
uvodno izlaganje predlagatelja,
opću raspravu o prijedlogu zakona,
raspravu o pojedinostima koja uključuje i raspravu o tekstu prijedloga
zakona,
raspravu o stajalištima radnih tijela koja su razmatrala prijedlog te
- donošenje zaključka o potrebi donošenja zakona.
Predlagatelj zakona, odnosno predstavnici koje on odredi osim usmenog izlaganja na početku rasprave
imaju pravo davati objašnjenja, iznositi mišljenja i izjašnjavati se o iznesenim mišljenjima,
primjedbama i prijedlozima tijekom cijele rasprave.
Usmeno izlaganje na početku rasprave može podnijeti samo predlagatelj
ili jedan od predstavnika. Predlagatelj zakona, odnosno predstavnici koje on odredi, može povući
prijedlog zakona do zaključenja rasprave.
Izvjestitelj radnog tijela koje je razmotrilo prijedlog zakona može iznositi mišljenja, primjedbe i
prijedloge koje je zauzelo radno tijelo.
Predstavnik Vlade može zatražiti riječ tijekom cijele rasprave u Saboru i kada prijedlog zakona nije
podnijela Vlada.
Na sjednici Sabora vodi se o prijedlogu zakona, u pravilu objedinjeno, opća rasprava i rasprava o
pojedinostima.
Opća rasprava o prijedlogu zakona vodi se na način da zastupnici iznose svoja mišljenja o tome je li
potrebno donijeti zakon, u osnovnim pita- njima koja treba urediti zakonom, o ustavnom ovlaštenju da
se predloženi odnosi urede zakonom i o opsegu i načinu zakonskog uređivanja tih odnosa.
Rasprava o pojedinostima vodi se na taj način što se raspravlja i o tekstu prijedloga zakona. Ako
zastupnici ocijene da nije potrebno donijeti zakon, prijedlog zakona
odbit će se zaključkom koji mora biti obrazložen i dostavljen predlagatelju. Prijedlog zakona koji je
odbijen na sjednici ne može biti ponovno uvršten u dnevni red sjednice prije isteka roka od tri mjeseca
od dana kada ga je odbio Sabor.
Po završenoj raspravi zaključkom, kojim se prihvaća donošenje zakona, utvrđuju se stajališta,
prijedlozi i mišljenja u vezi s prijedlogom zakona i upućuju se predlagatelju radi pripreme konačnog
prijedloga zakona.

3.5. Savjetovanje sa zainteresiranom javnošću (javna rasprava)

Poslovnik je odredio kako se zaključkom o prihvaćanju prijedloga zakona, može odrediti da je
predlagatelj zakona obvezan prije podnošenja konačnog prijedloga zakona pribaviti mišljenje pojedinih
tijela, organizacija ili zajednica o pitanjima na koja se odnosi predloženi zakon.
Sabor i njegova radna tijela dužni su uzeti u obzir da ovu poslovničku odredbu bitno nadopunjava već
prikazani Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću, i Zakon o prethodnoj procjeni učinaka
propisa, te Pravila metodologije i tehnike koja je donio sam Sabor Uredba o postupku, premda načelno
ne obvezuje Sabor, također bi se trebala uzeti u obzir.

3.6. Konačni prijedlog zakona

Na osnovi zaključka Sabora o prihvaćanju prijedloga zakona, predlagatelj će načiniti konačni prijedlog
zakona, odnosno konačni prijedlog zakona načinit će drugo tijelo ako je to odredio Sabor i s tim se
suglasio predlagatelj. U suglasnosti s predlagateljem zakona, može se odrediti da konačni prijedlog
zakona izradi radno tijelo Sabora ili Vlada i tada se oni smatraju predlagateljem zakona, a raniji
predlagatelj gubi to svojstvo.
Konačni prijedlog zakona predlagatelj je dužan podnijeti u roku od šest mjeseci od dana prihvaćanja
prijedloga zakona. Ako predlagatelj zakona ne podnese konačni prijedlog zakona u propisanom roku,
smatrat će se da je postupak donošenja zakona obustavljen.
Konačni prijedlog zakona podnosi se u obliku u kojem se donosi zakon. Obrazloženje konačnog
prijedloga zakona obuhvaća razloge zbog kojih se zakon donosi, pitanja koja se njime rješavaju,
objašnjenje odredbi predloženog zakona, podatke o financijskim sredstvima potrebnim za provođenje
zakona i o načinu osiguranja tih sredstava te druge važne okolnosti u vezi s pitanjima koja se uređuju
zakonom.
Predlagatelj zakona dužan je u obrazloženju konačnog prijedloga zakona navesti razlike između
rješenja koja predlaže u odnosu na rješenja iz prijedloga zakona, razloge zbog kojih su te razlike
nastale te prijedloge i mišljenja koji su bili dani na prijedlog zakona, a koje predlagatelj nije prihvatio,
uz navođenje razloga zbog kojih ih nije prihvatio.
Kod podnošenja, upućivanja i razmatranja u radnim tijelima konačnog prijedloga zakona odgovarajuće
se primjenjuju odredbe ovoga Poslovnika koje se odnose na prijedlog zakona.
Ako se konačnim prijedlogom zakona predviđa da će pojedine njegove odredbe imati povratno
djelovanje, na osnovi posebnog obrazloženja predlagatelja zakona i izvješća matičnoga radnog tijela i
Odbora za zakonodavstvo, posebno će se ocijeniti i zaključkom utvrditi da za povratno djelovanje
pojedinih odredbi zakona postoje osobito opravdani razlozi. Bez toga se ne može pristupiti odlučivanju
o povratnom djelovanju pojedinih zakonskih odredbi.

3.7. Drugo čitanje zakona

Drugo čitanje zakona obuhvaća raspravu o tekstu konačnog prijedloga zakona, stajalištima radnih
tijela, raspravu o podnesenim amandmanima, odlučivanje o amandmanima i donošenje zakona.
Predlagatelj zakona, odnosno njegov predstavnik može na početku rasprave podnijeti uvodno
izlaganje, a kad konačni prijedlog zakona sadrži odredbe s povratnim djelovanjem dužan je posebno
obrazložiti zašto se predlaže povratno djelovanje tih odredbi.
Predlagatelj zakona, odnosno njegov predstavnik ima pravo zatražiti riječ u tijeku cijele rasprave,
davati objašnjenja, iznositi svoja mišljenja i izjašnjavati se o podnesenim amandmanima i o izraženim
mišljenjima i primjedbama.
Predstavnik Vlade može tražiti riječ u tijeku rasprave o zakonu i kad Vlada nije predlagatelj.
U tijeku rasprave o tekstu konačnog prijedloga zakona raspravlja se o prijedlogu po dijelovima,
glavama, odnosno odjeljcima, člancima te o podnesenim amandmanima.
Nakon rasprave iz stavka 1. ovoga članka odlučuje se o podnesenim amandmanima.
Predlagatelj zakona očituje se o svakom pojedinom amandmanu, a na očitovanje predlagatelja može se
osvrnuti samo podnositelj amandmana. Nakon provedene rasprave i odlučivanja o amandmanima,
zaključuje se rasprava i odlučuje se o donošenju zakona glasovanjem zastupnika.
Valja napomenuti da je Izmjenama i dopunama Poslovnika Hrvatskog sabora iz 2003. godine uvedena
mogućnost elektroničkog glasovanja, kako pri odlučivanju o donošenju zakona tako i drugim pitanjima
iz nadležnosti Hrvatskog sabora, i razrađen njegov postupak. U situaciji nužnog poštivanja mjera
zaštite od epidemije virusa, 20. travnja 2020. godine Sabor je Odlukom razradio poseban postupak
rasprave i glasovanja, u kojem se kombinira elektroničko glasovanje s glasovanjem dizanjem ruku.

3.8. Treće čitanje zakona

Treće čitanje zakona provodi se po odluci Sabora ili na zahtjev predlagatelja, i to u slučajevima kada je
na tekst konačnog prijedloga zakona podnesen veći broj amandmana ili kada su amandmani takve
naravi da bitno mijenjaju sadržaj konačnog prijedloga zakona. Treće čitanje zakona provodi se, u
pravilu, ako se amandmanima predlagatelja bitno mijenja sadržaj konačnog prijedloga zakona.
Treće čitanje zakona provodi se uz uvjete i po postupku propisanom ovim Poslovnikom za drugo
čitanje.

3.9. Donošenje zakona po hitnom postupku

Iznimno, zakon se može donijeti po hitnom postupku, samo kada to zahtijevaju:
- interesi obrane i
drugi osobito opravdani državni razlozi, odnosno
kada je to nužno radi sprječavanja ili otklanjanja većih poremećaja u gospodarstvu.
Uz prijedlog da se zakon donese po hitnom postupku podnosi se konačni prijedlog zakona, koji sadrži
sve što i prijedlog zakona, osim što se umjesto teksta prijedloga zakona prilaže tekst konačnog
prijedloga zakona.
Kada prijedlog da se zakon donese po hitnom postupku podnosi zastupnik, tada mora imati pisanu
podršku još 15 zastupnika.
Prijedlog da se zakon donese po hitnom postupku može podnijeti klub
zastupnika koji ima 15 ili više članova te klubovi zastupnika koji imaju zajedno
15 ili više članova.
U hitnom se postupku objedinjuje prvo i drugo čitanje zakona.
Prijedlog da se zakon donese po hitnom postupku podnosi se predsjedniku Sabora najkasnije 24 sata
prije utvrđivanja dnevnog reda na sjednici. Predsjednik Sabora bez odgađanja upućuje prijedlog da se
zakon donese po hitnom postupku predsjednicima radnih tijela, svim zastupnicima te Vladi ako nije
predlagatelj.
O prijedlogu se odlučuje prilikom utvrđivanja dnevnog reda na početku
sjednice, a može se odlučivati i tijekom utvrđivanja dopune dnevnog reda.
Ako predsjednik Sabora nije unio u prijedlog dnevnog reda sjednice prijedlog da se zakon donese po
hitnom postupku, a prijedlog je podnesen u rokovima i na način određen ovim Poslovnikom, na zahtjev
predlagatelja zakona, zakon se uvrštava u dnevni red, a nakon toga odlučuje se o prijedlogu za hitni
postupak.
Ako ne bude prihvaćen prijedlog za hitni postupak, predsjednik Sabora
može predložiti provođenje prvog čitanja na istoj sjednici.
Po hitnom postupku donose se zakoni koji se usklađuju s propisima Europske unije ako to zatraži
predlagatelj. Vlada redovito zahtijeva takav postupak.

V. Nadzor nad radom vlade i ministara

1. Sredstva parlamentarnog nadzora nad radom Vlade

2. Zastupnička pitanja

2.1. Usmena zastupnička pitanja

2.2. Najava pitanja

2.3. Ždrijebanje o redoslijedu

2.4. Pravo kluba

2.5. Odgovori

2.6. Odbijanje odgovora

2.7. Pisana zastupnička pitanja

2.8. Pisani odgovor

2.9. Produženi rok za odgovor

3. Interpelacija

3.1. Odgovor Vlade

3.2. Rok za raspravu

3.3. Obrazloženje interpelacije

3.4. Rasprava

3.5. Povlačenje ili odbijanje

4. Istražna povjerenstva

5. Pitanje povjerenja Vladi

14. poglavlje: REFERENDUM U REPUBLICI HRVATSKOJ

I. Pojam i vrste referenduma

1. Ustavne odredbe o narodnom suverenitetu
- Referendum i drugi oblici osobnog sudjelovanja hrvatskih državljana s biračkim pravom u obavljanju
državne vlasti i lokalne samouprave uređen je ponajprije u Ustavu Republike Hrvatske a zatim je taj
institut razrađen u Zakonu o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju
državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave
- Polazeći od načela narodnog suvereniteta, Ustav Republike Hrvatske navodi dva oblika ostvarivanja
vlasti naroda:
 - izborom narodnih predstavnika,
- neposrednim odlučivanjem

2. Raspisivanje i vrste referenduma

Referendum je temeljni oblik neposrednog odlučivanja te, pored izbora zastupnika, drugi temeljni
način ostvarivanja narodnog suvereniteta, odnosno vlasti naroda kao zajednice slobodnih i
ravnopravnih državljana u Hrvatskoj. Birači odlučuju o pitanju koje je postavljeno na takav način da se
na njega može jasno i nedvojbeno odgovoriti sa "da" ili "ne". Pitanje mora biti jasno i jednoznačno, te
se ne smiju u jedno pitanje zamaskirati više njih, na prijevarni način, gdje se izrazito popularni zahtjevi
miješaju sa zahtjevima ukidanja određenih prava ili radikalnim promjenama političkog sustava.
(1) Referendum se može raspisati o sljedećim pitanjima:
- prijedlog za promjenu Ustava
- prijedlog za promjenu zakona,
- o drugom pitanju iz djelokruga Hrvatskog sabora,
- pitanju za koje Predsjednik Republike drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost
Republike (čl. 87. st. 1. i 2. Ustava).
(2) Ustavotvorni i zakonodavni referendum (fakultativni) može raspisati:
Hrvatski sabor, svojom odlukom ili na zahtjev deset posto birača, Predsjednik Republike, na prijedlog
Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade.
Na pitanje s kojom bi većinom Hrvatski sabor prema Ustavu trebao donijeti odluku o raspisivanju tog
referenduma nema posebne ustavne odredbe, tako da bi je Sabor donio većinom glasova uz uvjet da je
na sjednici nazočna većina zastupnika. To proizlazi iz odredbe članka 82., stavka 1. Ustava prema
kojoj: "Ako Ustavom nije drugačije određeno, Hrvatski sabor donosi odluke većinom glasova ukoliko
je na sjednici nazočna većina zastupnika." Istom većinom donosi odluku o raspisivanju ustavotvornog,
kao i zakonodavnog referenduma.
Referendum o prijedlogu zakona može raspisati sam Hrvatski sabor, ali i Predsjednik Republike, ako bi
smatrao da dotični zakon sadržajno obuhvaća neko pitanje koje je: "...važno za neovisnost,
jedinstvenost i opstojnost Republike..." (čl. 87. st. 2. Ustava). Međutim, Predsjednik Republike bitno je
ograničen: za raspisivanje referenduma u svakom slučaju mora imati prijedlog Vlade i supotpis
predsjednika Vlade. Predsjednik ne može sam, zaobilazeći Sabor, raspisati referendum, niti može za to
koristiti građansku inicijativu, koja je namijenjena biračima. Šef države je namjerno strogo ograničen i
prethodnim prijedlogom, i naknadnom potvrdom putem supotpisa predsjednika Vlade.
(3) Građanska inicijativa za raspisivanje referenduma
Promjenom Ustava Republike Hrvatske iz 2000. godine prihvaćen je institut građanske inicijative za
raspisivanje referenduma. Ustav određuje: "Hrvatski sabor će raspisati referendum u skladu sa
zakonom, ako to svojim potpisima zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj."
Na pitanje može li deset posto od ukupnog broja birača zatražiti raspisivanje referenduma samo o
postojećim prijedlozima Sabora ili predsjednika Republike, valja odgovoriti negativno. Takvo
tumačenje bilo bi, s obzirom na svrhu instituta narodne inicijative, ustavnopravno neprihvatljivo i
onemogućilo primjenu. Ustavna odredba iz članka 87. stavka 3. Ustava znači da se načelno, ovisno o
njezinoj zakonskoj razradi, narodna inicijativa za raspisivanje referenduma može primijeniti za svaku
izmjenu Ustava, kao i za svako pitanje iz zakonodavne nadležnosti Sabora te za drugo pitanje koje
birači smatraju da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike Hrvatske.
Zakonom je, međutim, nužno propisati pitanja o kojima se po naravi stvari, ili pak sukladno temeljima
ustavnog poretka Republike Hrvatske, ne može odlučivati referendumom. Po naravi stvari - to je na
primjer obveza plaćanja poreza, kod koje se može pretpostaviti kako će birači biti skloni ukinuti
poreze, ako im neki demagog obeća kako to neće utjecati na funkcioniranje javnih službi, kao što su
zdravstvo, školstvo, mirovinsko osiguranje i slično. Sukladno temeljima ustavnog poretka Republike
Hrvatske, ali i općim nače- lima pravno-civilizacijskog kruga kojem Hrvatska pripada, ne može se
odluči- vati o ukidanju temeljnih vrednota iz članka 3. Ustava, niti o umanjenju sloboda i prava
zajamčenih Ustavom i međunarodnim dokumentima o ljudskim pravima koja su na snazi u Republici
Hrvatskoj. Primjerice, ne bi bilo moguće odlučiti o ukidanju načela ravnopravnosti spolova, ili pak
izuzeti određene kategorije građana od obveze poštivanja Ustava, zakona i prava, prema članku 5.
Ustava. O tome jesu li ispunjeni uvjeti za održavanje referenduma građanske inicijative, te je li
referendumsko pitanje u skladu s Ustavom odlučuje Ustavni sud, na zahtjev Hrvatskog sabora (članak
95. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu)
Osim fakultativnog, Ustav izričito predviđa i slučaj primjene obveznog referenduma. Riječ je o
odlučivanju o udruživanju Republike Hrvatske u saveze s drugim državama. U članku 142. Ustava
podrobno se i vrlo precizno uređuje postupak udruživanja Republike Hrvatske u saveze s drugim
državama.
Odluka donesena na referendumu je obvezujuća. Kako je ustavnim promjenama iz 2010. godine,
određeno da se odluka donosi većinom glasova onih birača koji su pristupili glasovanju na
referendumu - bez propisivanja kvoruma izlaznosti, tj. zahtjeva da glasuje najmanje određeni postotak
birača (na primjer 50 posto) - smatramo kako mi nemamo uvjeta za održavanje istinskog referenduma.
Naime - vrlo mali broj birača može donijeti vrlo važnu odluku. Zakonom o državnom referendumu to
valja ispraviti, posebno zato što se sve češće koristi i zahtijeva referendum o nekom pitanju putem
građanskih inicijativa. U krizi demokracije, političari se sve više okreću referendumima, u takvoj mjeri
da je ugledni "The Economist" skovao složenicu "referendumanija".
Savjetodavni referendum izrijekom predviđa stavak 6. članka 87. nakon ustavnih promjena iz 2010.
godine. Taj, potencijalno vrlo koristan, oblik participacije birača nije predviđen zakonom, tako da do
sada nije korišten. Odluka donesena na referendumu nije formalnopravno obvezna, ali se u pravilu
poštuje zbog svoje izvanredne političke težine.

II. Lokalni referendum

1. Fakultativni lokalni referendum
Ustav načelno u članku 133. stavak 3. uređuje institut lokalnog referenduma propisujući da: "Građani
mogu neposredno sudjelovati u upravljanju lokalnim poslovima putem zborova, referenduma i drugih
oblika neposrednog odlučivanja u skladu sa zakonom i statutom." Prema stavku 4, istog članka Ustava,
prava iz ovoga članka u Republici Hrvatskoj ostvaruju i građani Europske unije, u skladu sa zakonom i
pravnom stečevinom Europske unije. Zakon o referenduma i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u
obavljanju drvne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave (pročišćeni tekst zakona NN 33
96, 92/01, 4406, 3806, 6907, 38/09, 100/16, 73/17, na snazi od 27.7.2017.) donio je neke važne
promjene u uređenju lokalnog referenduma.
Lokalni referendum u jedinicama lokalne samouprave, općini, gradu i županiji, raspisuje predstavničko
tijelo jedinice lokalne samouprave (općinsko i gradsko vijeće) i predstavničko tijelo jedinice područne
(regionalne) samouprave (županjska skupština). Predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave i
jedinica područne (regionalne) samouprave mogu raspisati referendum o sva- kom pitanju iz svojeg
samoupravnog djelokruga o kojem predstavničko tijelo ima pravo donositi odluke. Tom se odredbom
određuje sadržajni okvir fakultativnog lokalnog referenduma.
Članak 6. Zakona odnosi se na državni referendum, te u članku 6. propisuje: "Na državnom
referendumu odlučuje se većinom birača koji su glasovali, uz uvjet da je referendumu pristupila većina
od ukupnog broja birača upisanih u popis birača Republike Hrvatske, ako za pojedina pitanja Ustavom
Republike Hrvatske nije drugačije određeno." Budući da je člankom 87. stavkom 4. generalno
određeno: "Na referendumu se odlučuje većinom birača koji su pristupili referendumu", jasno je kako
ovaj pokušaj da se zakonskom odredbom korigira Ustav, nije u skladu s načelom ustavnosti, te bi ga
Ustavni sud izvjesno morao ukinuti. Ali smatramo kako navedenu ustavnu odredbu treba uskladiti sa
zahtjevima referendum kao načina odlučivanja birača. Za državni referendum Ustav je primarni izvor
prava.
Čak i za lokalne referendume, u županiji, gradu i općini, ustavnost ove odredbe mogla bi se dovesti u
pitanje. No ovdje je položaj zakonodavca ipak jači, jer je ovaj Zakon utemeljen na ustavno
zajamčenom pravo na lokalnu samoupravu. Stavak 2. članka 6. glasi: "Na lokalnom referendumu
odlučuje se većinom birača koji su glasovali, uz uvjet da je referendumu pristupila većina od ukupnog
broja birača upisanih u popis birača jedinice lokalne samouprave, odnosno jedinice područne
(regionalne) samouprave u kojoj je raspisan referendum."

2. Referendum o opozivu gradonačelnika

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/01 do 144/12, 19/13 pročišćeni tekst)
predvidio je mogućnost opoziva općinskog na- čelnika, gradonačelnika ili župana putem postupka
opoziva od strane birača. Zakonodavac je za taj oblik opoziva uveo naziv "referendum" koji se
uobičajio pa nije mijenjan ni promjenama Zakona iz 2012. godine.
Referendum o opozivu raspisuje predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave, na zahtjev najmanje
20 posto svih birača ili 2/3 članova predstavničkog tijela. Općinski načelnik, gradonačelnik ili župan
bit će opozvan ako se za opoziv izjasni većina birača koji su glasovali, pod uvjetom da to bude
najmanje jedna trećina svih birača upisanih u birački popis u lokalnoj jedinici.
Na lokalnom referendumu imaju pravo sudjelovati birači koji imaju prebivalište na području jedinice
lokalne samouprave, odnosno jedinice područne (regionalne) samouprave za koju je raspisan
referendum.
Na referendumu birači odlučuju neposredno tajnim glasovanjem, i to većinom birača koji su glasovali
(članak 87. stavak 4. Ustava) Promjenama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi iz
2017. godine, položaj čelnika jedinica lokalne samouprave je bitno ojačan (NN 33/01, 60/01, 129/05,
109/07, 125/08, 36/09, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19 na snazi od 1. 1. 2020).
Robert Podolnjak je ocijenio: "Zakonom se u potpunosti dovršava proces stvaranja nedodirljivih i
neodgovornih čelnika izvršnih tijela lokalnih samouprava, a takvi su nekada bili samo apsolutni
monarsi. Neodgovornih prema građanima, koji ga mogu opozvati putem referenduma samo u teoriji,
neodgovornih prema predstavničkom tijelu, koje može predložiti njegov opoziv građanima samo 2/3
većinom svih vijećnika što tu mogućnost čini praktički nemogućom misijom, a neće moći biti
smijenjeni niti nedonošenjem proračuna kao do sada, osim kada vijeće dva puta za redom i nakon
prijevremenih izbora ne donese proračun, neodgovornih prema nadzornim tijelima državne uprave koja
im ne mogu ništa, osim ako ne predlože proračun. Ne postoje izvršni dužnosnici, koji upravljaju tako
velikim financijskim sredstvima, na čelu svojih lokalnih uprava, sa značajnim ovlastima prema
trgovačkim društvima i ustanovama svojih lokalnih jedinica, koji su toliko pravno zaštićeni kao
načelnici, gradonačelnici i župani. Osim svega toga, mogu biti birani i neograničeni broj puta".

III. Narodna inicijativa, veto i pravo peticije

1. Narodna (građanska) zakonodavna inicijativa i zakonodavni veto
Građanska je inicijativa izraz neposredne demokracije, kada se predviđa da određen broj birača ili
postotak biračkog tijela ima pravo predlagati nacrte zakona, drugih općih akata ili političkih odluka.
Kad prema ustavu određen broj ili postotak birača predloži nacrt nekog zakona, zakonodavno odnosno
predstavničko tijelo dužno je provesti čitav zakonodavni postupak. Dakako, birači mogu zahtijevati i
opoziv nekog zakona koji je već usvojilo predstavničko tijelo.
U načelu se uz narodnu inicijativu povezuje i primjena referenduma. Ako na temelju narodne
inicijative zakonodavno tijelo donese zakon, narodna je inicijativa uspjela. Ako zakonodavno tijelo
odbije narodnu inicijativu, u pravilu taj se prijedlog zakona iznosi na referendum. Takvu odredbu o
međusobno povezanoj primjeni narodne inicijative i ustavotvornog te zakonodavnog referenduma
predviđa švicarski Ustav, a predviđaju ga i ustavi švicarskih kantona. Prema članku 75. Ustava Italije
iz godine 1948. petsto tisuća birača može svojim potpisima dovesti do raspisivanja referenduma o
ukidanju nekog zakona, dijela zakona ili akta sa zakonskom snagom. To je kombinacija narodne
inicijative i narodnog zakonodavnog veta, od čega su izuzeti zakoni iz područja poreza i proračuna,
amnestije i zakon o potvrdi međunarodnih ugovora.
Kako je već izloženo, u Republici Hrvatskoj nakon Promjene Ustava iz 2000. godine na temelju članka
87. stavak 3. Ustava primjenjuje se narodna inicijativa za raspisivanje referenduma. To pravo uz
zakonom propisane uvjete i postupak ima deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.

2. Europska građanska inicijativa

U pravni sustav Europske unije 2011. godine uvedena je "europska građanska inicijativa".
Najmanje milijun europskih državljana iz najmanje sedam država članica može, po detaljno
propisanom postupku, Europskoj komisiji podnijeti prijedlog za donošenje nekog propisa. Potpisi za
inicijativu mogu se dati i ispunjavanjem obrazaca na internetu. Podneseni prijedlog, međutim, ima
samo savjetodavni učinak. Europska komisija prijedlog mora razmotriti i obrazložiti svoje stajalište o
njemu, ali je on ne obvezuje. Svaka država članica propisat će minimalni broj potpisa za europsku
inicijativu za svoje državljane. Hrvatski zakon donesen je 26. travnja 2013. (Zakon o provedbi Uredbe
(EU) br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o građanskoj inicijativi, NN
56/13 i 62/13).

3. Pravo predstavke (peticije)

Peticija je povijesno pravo pojedinaca ili skupine građana da se obraćaju predstavničkom, odnosno
zakonodavnom tijelu.
Peticija u širem smislu jest žalba koju može uputiti svaki čovjek pa i onaj koji nije državljanin. To je
osobno pravo koje pripada svim ljudima koji prebivaju na području države. U praksi peticija u širem
smislu obuhvaća najčešće žalbu na djelovanje ili pojedinačne akte upravnih tijela.
Ustav Republike Hrvatske povezuje pravo žalbe i molbe s pravom predlaganja, ali ne samo
zakonodavnom tijelu, odnosno Saboru, već i svim državnim i drugim javnim tijelima. Osim toga,
Ustav propisuje i pravo svakoga na odgovor na svoje predstavke i pritužbe te prijedloge. Riječ je,
prema tome, o sadržajno najšire oblikovanom pravu peticije. Ustav Republike Hrvatske u članku 46.
propisuje da svatko ima pravo slati predstavke i pritužbe, davati prijedloge državnim i drugim javnim
tijelima i dobiti odgovor.

IV. Iskustva referenduma građanske inicijative

1. Novo zakonodavstvo
Od proljeća 2013. godine, dok smo završavali rukopis prvog izdanja ove knjige, nastavlja se i prekida
rad na novom zakonodavstvu o državnom i lokalnim referendumima. U središtu pozornosti radnih
skupina i građanskih udruga nalaze se pitanja referenduma građanske inicijative. Istovremeno je
organiziran novi pokušaj, gdje je grupa građana nastupajući pod nazivom "Referendumski ustanak",
namjeravala ishoditi referendumsku odluku o nekoliko bitnih pitanja hrvatskog razvitka. Slična
inicijativa da se ishodi raspisivanje referenduma o članstvu u NATO-u 2008. godine nije uspjela, kao
ni inicijativa "More je kopno" iz 2009. godine. Nakon uspjeha s građanskom inicijativom kojom je u
Ustav unesena ustavna definicija braka (članak 62.) Ustava, učestali su prijedlozi i inicijative, od kojih
su neke bile usmjerene na pitanja potpuno neprikladna za odlučivanje referendumom (kao
"outsourcing" i "fiskalizacija autocesta"), do onih koja su prikrivajući prave intencije (povezujući
zajedno ključna pitanja zaštite ljudskih prava, s privlačnim prijedlogom za uvođenje elektroničkog
glasovanja) smjerala dubinskoj promjeni temelja ustavnog poretka. Iz svega toga nije teško zaključiti
kako hrvatski propisi o referendumu građanske inicijative nisu prikladni za provedbu volje
ustavotvorca. Treba napomenuti i kako vladajuća većina obično a limine odbacuje ideju o smanjenju
broja potrebnih potpisa, za koju se ranije iz oporbe vrlo glasno zalagala.
Prilikom razmatranja otvorenih pitanja, najvažnijim smatramo uzeti u obzir iskustva s primjenom te
vrste referenduma u nas. Kroz političke događaje oko pokušaja referenduma građanske inicijative
koncentrirani su svi ključni problemi hrvatske ustavnosti i vladavine prava. Zbog toga ćemo te
događaje detaljnije analizirati.
Poseban oblik referenduma, kao obvezatnog oblika odlučivanja na zahtjev određenog broja birača,
uveden je u hrvatski ustavni poredak ustavnim zakonom pod neuobičajenim naslovom Promjena
Ustava iz 2000. godine, da bi već novim ustavnim promjenama iz 2001. godine bio ponešto, ali opet
nedovoljno modificiran. Ustavotvorac je, iz korijena pogrešno, ali komotno, odlučio uređenje
neposrednog odlučivanja na referendumu prepustiti zakonodavcu. Ustavne promjene iz 2010. godine,
kojima je određeno referendumsko odlučivanje većinom glasova birača koji pristupe referendumu,
kako bi rezultat izjašnjavanja birača bio unaprijed izvjestan i u skladu s intencijama predlagatelja,
učinilo je tu situaciju još složenijom.

2. Građanska inicijativa iz 2001. g.

Inicijatori uvođenja referenduma narodne inicijative u hrvatski ustavni poredak, u do tada nepoznatom
neograničenom obliku, predstavljali su to kao nečuveni iskorak, upravo trijumf hrvatske demokracije,
koji što prije treba pokazati kao uzor demokratskom svijetu. Pritom su zanemarivana upozorenja
znanstvenika kako se radi o instituciji koja može, kao i sve druge ustavne institucije, poslužiti u
različite svrhe ili biti zloporabljena, stoga mora biti pažljivo uređena, te da o tome postoji bogato
povijesno i poredbeno iskustvo.
Kazna za takvo podcjenjivanje hrvatskoga građanstva, to jest cjelokupne javnosti, ubrzo je uslijedila u
obliku ozbiljne prijetnje referendumom o suradnji s Ilaškim tribunalom, pri čemu bi referendumska
odluka o prekidu te suradnje vodila isključenju Republike Hrvatske iz međunarodne zajednice. Već 20.
travnja 2001. vođe Središnjeg stožera za obranu digniteta Domovinskog rata uručili su predsjedniku
Hrvatskog sabora peticiju s 400 tisuća potpisa, kojom se zahtijevalo raspisivanje referenduma o
Ustavnom zakonu o suradnji s međunarodnim kaznenim sudom za ratne zločine. Istini za volju, taj
popis nije niti provjeravan, niti je to bilo moguće učiniti.
U nastaloj panici došlo je do važnog otkrića: referendum se ne može raspisati, jer nije izmijenjen tada
postojeći Zakon o referendumu. Organizatori prikupljanja potpisa pozvali su na prosvjede protiv takve
manipulacije od strane vlasti. Novi Zakon unio je niz ograničenja, od kojih su neka bila nužna i
potrebna, ali loše formulirana, neka su predstavljala birokratsko sitničarenje koje je nemoguće u
potpunosti ispuniti, a neka su bila čak i protuustavna.
Time je započela povijest velikih obećanja i velikih razočaranja u mogućnostima i granicama
neposredne demokracije, uglavnom prouzročena podcjenjivanjem stručnih upozorenja na pravoj naravi
neposrednog odlučivanja i njegovu odnosu prema temeljnoj ustavnoj vrijednosti vladavine prava
(članak 3. Ustava) i konstitucionalizma (članak 5. Ustava).
To je zaista paradoks, jer je prvi državni referendum o suverenosti, od neocjenjivog značaja za narod i
državu, bio proveden na primjeran način u redu i miru te nikome nije padalo na pamet da osporava
referendumsku odluku.

3. Građanska inicijativa iz 2010. g.

Inicijativom sindikalnih organizacija u svibnju 2010. godine da se, kao odgovor na Vladin prijedlog
izmjena i dopuna Zakona o radu, pristupi prikupljanju potpisa za referendum, pojavio se niz dvojbi o
ustavnopravnim uvjetima za održavanje referenduma, koje su dosegle vrhunac protestima oporbe i
organizatora prikupljanja potpisa protiv odluke Hrvatskog sabora da, na prijedlog Odbora za Ustav,
Poslovnik i politički sustav, procjenu ispunjavanja uvjeta za raspisivanje referenduma prepusti
Ustavnom sudu RH.
Vlada je od početka prikupljanja potpisa pristupila pitanjima referenduma nevoljko i sa sumnjama,
jednako kao što je to učinila koalicijska vlast deset godina ranije. U medijima je upozoreno i na to da je
vođa oporbe javno potpisao peticiju kojom se zahtijeva raspisivanje referenduma tek nešto kasnije,
kada je postalo jasno da inicijativa ima širu podršku. Uslijedilo je dugotrajno nadme- tanje između
Vlade i organizatora referenduma, koje je polovinom srpnja rezultiralo podnošenjem oko 813 tisuća
potpisa predsjedniku Hrvatskog sabora.
Predsjednik Sabora potpise je prihvatio i naložio njihovu žurnu provjeru. Provjera je rezultirala
podnošenjem izvješća nadležnih ministara, koji su pod- nesene potpise podvrgnuli striktnom testu
zakonitosti, čija je posljedica bilo utvrđenje niza nepravilnosti počinjenih kod prikupljanja potpisa.
Ustanovljeno je kako ima preko 717 tisuća valjanih potpisa. Na to je Vlada gospođe Kosor odlučila
povući zakonski prijedlog!
Hrvatski sabor (Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav) postavio je Ustavnom sudu, pozivom na
članak 95. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu RH svojim aktom od 29. rujna 2010. godine sljedeće
pitanje: "Jesu li ispunjene pretpostavke iz članka 87., stavaka 1. do 3. Ustava RH za raspisivanje
referenduma o postavljenom referendumskom pitanju, sukladno zahtjevu birača?" Prema navedenoj
odredbi Ustavnog zakona, Ustavni sud ima na raspolaganju 30 dana za izradu tog mišljenja.

4. Vlada je prihvatila zahtjeve inicijatora bez referenduma

Pretpostavke za održavanje referenduma o izmjenama Zakona o radu, u cilju dobivanja odluke birača o
referendumskom pitanju: "Jeste li za zadržavanje važećih zakonskih odredaba o produženoj primjeni
pravnih pravila sadržanih u kolektivnim ugovorima i o otkazivanju kolektivnih ugovora?" prestale su
postojati onog trenutka 3. rujna 2010., kada je Vlada RH objavila svoju odluku da odustaje od
prijedloga zakonskih promjena suprotnih intenciji referendumskog pitanja, to jest da tacite i sama
prihvaća stajalište organizatora prikupljanja potpisa.
Razlog je za takvo stajalište jasan: referendum se može raspisati u skladu sa zakonom, samo u cilju
traženja odgovora na određeno pitanje, koje ima biti unaprijed formulirano prilikom započinjanja
postupka prikupljanja potpisa kojima birači zahtijevaju održavanje referenduma. Prema odredbi članka
87. stavak 1. Ustava to može biti: (1) promjena Ustava, (2) prijedlog zakona, (3) drugo pitanje iz
nadležnosti Hrvatskog sabora.
Referendumsko pitanje formulirano je jednostavno, na način primjeren referendumskom odlučivanju i
njegovo se značenje ne može nikako drugačije konstruirati. Slijedi samo jedan logičan zaključak:
povlačenjem prijedloga promjene, predmetne zakonske odredbe ostaju na snazi i o tome nije potrebno
raspisivati referendum. To je ukazalo na bitne nedostatke hrvatske regulacije referenduma: reakcija
Vlade trebala je uslijediti mnogo ranije, čim je postalo jasno da je veliki broj građana sklon potpisati
inicijativu, što u kombinaciji s ustavno propisanim načinom odlučivanja, rezultat čini izvjesnim.

5. Kako uvažiti prikupljene potpise

S obzirom na jasno izraženu volju velikog broja birača (717.149 valjanih potpisa) da se o tom pitanju
ima odlučiti referendumom te na nepostojanje zakonskog roka koji bi određivao vremenske učinke čak
i same referendumske odluke, Hrvatskom saboru preporuča se da se, na temelju svoje ustavne ovlasti
iz članka 81. alineja 5. (po kojoj "donosi akte kojima izražava politiku Hrvatskog sabora"),
deklaracijom obveže uvažiti jasno izraženu volju birača te raspisati referendum, kada i ako pitanje
važenja i otkazivanja kolektivnih ugovora ponovno bude stavljeno na dnevni red Hrvatskog sabora (uz
naznaku primjerenog roka od najmanje jednu godinu od donošenja takve deklaracije).
Suprotno neuvjerljivim glasovima, kako bi takva politička volja imala malo značaja, možemo kazati da
je politička volja od ključnog značenja na području stvaranja i primjene prava općenito, ali je to
posebno vidljivo na području ustavnog, ali i upravnog prava. Ustvari zaprepašćuje kako netko može
podcjenjivati iznimno političko značenje, pa time i pravni značaj bilo koje saborske deklaracije. To je
moguće ustvrditi jedino ako se zanemare iznimno važni akti koje je pod tim nazivom donosio Hrvatski
sabor, primjerice od Deklaracije o suverenosti iz 1991., preko Deklaracije o Domovinskom ratu iz
2000., pa do Deklaracije o osnovnim načelima pregovora o pristupanju Europskoj uniji iz 2005.
godine, pri čemu su to samo na prvi mah izabrani primjeri. Ustav je politički kao i pravni akt i
promašeno je tvrditi da takvi iskazi najviše političke volje o političkim namjerama zakonodavnog tijela
nemaju nikakva pravnog značenja.
U politici nije moguće, niti je poželjno, pozivanjem na pravo zabraniti komunikaciju u cilju
konstruktivnog razrješavanja političkih sukoba. Takva komunikacija uključuje pregovore, prijedloge,
lukave ponude i prividne ustupke, ali isto tako i prijetnje, pritajene ili javne, u cilju utjecaja na volju
političkog protivnika. To ne čudi poznavatelje političkog života. "U svijetu morala, sve je klasificirano,
sistematizirano, unaprijed odlučeno; u svijetu politike, o svemu se agitira svađa, i sve je neizvjesno",
pisao je do danas nepremašeni teoretičar demokratskog društva Alexis de Tocqueville. Pravo, riječima
slavnog američkog suca Felixa Frankfurtera, kao institucionalizirani "prijenosnik razboritosti", unosi
poredak u taj nepregledni svijet politike, i "predstavlja branu okrutnosti slobodne volje i tiranije". To je
osnovni argument u prilog vladavini prava i osnovna smjernica pri tumačenju ustavnih odredbi.
U demokratskom političkom životu, ustavne institucije služe (i) za demonstraciju političke volje (ili
nezadovoljstva), upućivanje molbi, zahtjeva, poruka, pa i prijetnji nositeljima vlasti. Griješe bahati
političari koji drže kako u razdoblju između izbora nikome ne odgovaraju i nikoga ne trebaju slušati.
Kao i u svakodnevnom životu, ili - za birokratske umove - kao službenik u najobičnijem upravnom
postupku, vlada je ovlaštena i dužna uvažiti volju javnosti čim je birači odlučno izraze, te povući
zakonski prijedlog s kojim se veliki broj birača ne slaže.
Participacija birača u demokraciji se može izraziti i samom prijetnjom održavanja referenduma.
Ustavni poredak ne traži "istjerivanje pravde" po cijenu nereda i nasilja, on elaborira procedure za
mirno i kompromisno razrješavanje političkih proturječja. Ustav ne zahtijeva i ne potiče sukobljavanje,
nego usmjerava sudionike političkog procesa na razborito rješavanje problema.
Svaki će se pravnik, pa i svaki razuman čovjek, upitati kako bi bilo moguće da moderni pravni sustav,
koji potiče mirno rješavanje sporova te potiče izvansudske i sudske nagodbe, istovremeno stimulira
sukobe tisuća građana oko pitanja donošenja i promjena pojedinih zakona.
Mi smo, u duhu Ustava i zakona koji držimo jedino ispravnim, već krajem lipnja, kada je postalo jasno
kako će sindikalisti sakupiti respektabilan broj potpisa birača, javno predlagali povlačenje predmetnog
zakonskog prijedloga. Nažalost za to nije bilo sluha ni u medijima.
Realno ocjenjivati mogućnosti građana da se stvarno opredjeljuju na referendumu te upozoravati na
uvijek nazočnu mogućnost političke manipulacije, ne znači podcjenjivanje institucija izravne
demokracije. Nema sumnje da je svaki građanin životno zainteresiran za svoju socijalnu sigurnost i
perspektivu i da je svjestan da ona ovisi o demokraciji i vladavini prava.

6. Referendumsko pitanje ne može se naknadno preformulirati

Svako zahtijevanje da se naknadno, različito od referendumskog pitanja za koje su prikupljani potpisi,
formulira "prava volja birača" nedopušteno je i izrazito opasno, jer smjera na rušenje načela ustavne
vladavine. Referendum se ne može i ne smije raspisati po populističkom načelu "institucionalno ili
izvaninstitucionalno", pri čemu se još namigujući naglašava kako se, pored formalno postavljenog
referendumskog pitanja, za koje su prikupljeni potpisi birača, "dobro znade koje je pravo, ali
prikriveno pitanje, premda ono nije izrijekom formulirano".
Svaki zahtjev da se pitanje preformulira nakon što su prikupljeni potpisi, nedopušten je i protivan
samom konceptu referenduma u hrvatskom, komparativnom i međunarodnom pravu. Ako bi pak takav
zahtjev bio popraćen prijetnjama, pozivima na nasilje i nesnošljivost, on je protuustavan i kažnjiv
(članak 39. Ustava). Referendum se ne može raspisati na temelju svojevoljnih tumačenja "zna se što je
narod ustvari mislio". Time ne dovodimo u pitanje ozbiljnost upozorenja nositeljima vlasti, odnosno po
nama cijelom establishmentu, što uključuje vladajuće kao i oporbene, političke, gospodarske,
znanstvene i sindikalne elite, koje takva iznimno odlučna demonstracija narodnog nezadovoljstva nosi
sa sobom.
Upozorili smo: "Međutim, raspisivanje referenduma na temelju naknadnog tumačenja da se "ustvari
zahtijevalo izjašnjavanje o Vladi", apsolutno je protivno temeljima demokratskog ustavnog poretka
(članak 3. Ustava) i temeljima koncepta ustavne vladavine (konstitucionalizma) po kojem su svi
nositelji vlasti, uključujući i samog suverena (politički narod i njegovo predstavništvo) ograničeni
odredbama Ustava. U parlamentarnom sustavu, kao obliku predstavničke demokracije, Vlada ostaje na
dužnosti dok uživa povjerenje većine zastupnika članova parlamenta, i ne može se o njezinoj
odgovornosti odlučivati putem referenduma nego, sve dok ona kontrolira parlamentarnu većinu, na
redovitim ili prijevremenim parlamentarnim izborima."

7. Ustavni sud ovlašten je i dužan je tumačiti ustav i zakone

Ustavni sud Republike Hrvatske nadležan je, što znači ovlašten je i dužan
je, dati navedeno mišljenje i preporuku Hrvatskom saboru, na temelju članka 95. Ustavnog zakona o
Ustavnom sudu RH (UZUS), kao i članka 129. alineja 5. Ustava Republike Hrvatske.
Članak 129. alineja 5. Ustava, kao i članak 104. UZUS-a određuje da Ustavni sud prati "pojave od
interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti", te na sjednici utvrđuje stajališta o tim pitanjima, da bi
o njima izvijestio Hrvatski sabor. Ustavni sud o ovim pitanjima izvješćuje na vlastitu inicijativu ili na
zahtjev Hrvatskog sabora.
Članak 95. UZUS-a odnosi se izrijekom na konkretno pitanje koje postavlja Hrvatski sabor Ustavnom
sudu, jesu li ispunjene pretpostavke u slučaju kada birači zahtijevaju raspisivanje referenduma prema
(važećem) članku 87. stavak 3. Ustava. Dakako, takvo se pitanje može ali ne mora postaviti i iz
činjenice što nije postavljeno, ne bi mogli uslijediti nikakvi zaključci u pogledu obveze raspisivanja
referenduma.
Mišljenje Ustavnog suda po odredbama tih propisa od odlučne je važnosti za odluku o raspisivanju
referenduma. Pritom Ustavni sud, dakako, naprosto mora ići dalje od gramatičke metode tumačenja
propisa. Ustavni sud u cjelini, kao i svaki ustavni sudac pojedinačno, dužan je znati i primijeniti, pa u
tu svrhu biti spreman i tumačiti Ustav i zakone. Svaka ustavna odredba, kako bi se mogla primijeniti,
zahtijeva objektivno i realistično tumačenje (za razliku od formalističkog tumačenja). Tumačenje je
potrebno i za sam zakon koji razrađuje pojedinu ustavnu odredbu, a naročito se ne može svesti na
gramatičku interpretaciju ("nigdje ne piše"), kada se ustavna norma primjenjuje izravno, što ima biti
prihvaćeno kao temeljno pravilo, za koje moramo jednom kao struka kazati da se konačno više ne
smije i ne može dovoditi u pitanje.
Najbolji je primjer za nužnost tumačenja baš ustavna odredba članka 87. stavak 1., po kojoj bi se
referendum mogao raspisati "o drugom pitanju iz djelokruga Hrvatskog sabora". Odmah se postavlja
pitanje, da li o svakom drugom pitanju? Očigledno ne. Po naravi stvari, referendumom se ne može
odlučivati o primjerice, odgovornosti predsjednika Republike za povredu Ustava (članak 105.), jer se
radi o kvazisudbenom postupku koji zahtijeva primjerena jamstva (u pitanju je utvrđivanje materijalne
istine), niti bi se referendum mogao raspi- sati o pitanjima koja spadaju u temelje pravnog poretka, kao
što je pripadnost Republike Hrvatske međunarodnoj zajednici (Izvorišne osnove Ustava, in fine),
nacionalna ravnopravnost ili pak ravnopravnost spolova (članak 3.). Ne može se inicirati referendum o
ukidanju političkog pluralizma i višestranačkog sustava, ni primjerice o ukidanju poreza, premda bi te
inicijative vjerojatno mnogi jedva dočekali.
Jednako tako, referendumom se ne može odlučivati o političkoj odgovornosti Vlade ili pojedinih
njezinih članova, ni prikupljati potpise za takav referendum. Naknadno tumačiti kako je to prava, istina
skrivena, svrha podnesene peticije - jer ovdje se nesumnjivo radi o peticiji u širem smislu riječi - za
raspisivanje referenduma, protivno je temeljnim načelima funkcioniranja demokratskih ustavnih
institucija.

8. Pozitivne ustavne odredbe primjenjuju se izravno

Najopćenitije pravno pravilo demokratske ustavne države jest načelo po kojem svi zakoni i drugi
propisi imaju biti u skladu s Ustavom, te iz njega izvedena norma po kojoj se Ustav izravno
primjenjuje. Iz toga slijedi kako nije potrebno čekati donošenje novog zakona za raspisivanje bilo
kojeg referenduma.
Ako bi Hrvatski sabor ipak odlučio kako referendum treba ipak održati, usprkos cjelokupnoj navedenoj
argumentaciji, Ustavni sud treba ukazati kako za to ne treba čekati novi Zakon o referendumu, već
primijeniti važeći Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog izjašnjavanja (NN 33/96, 92/01 i
38/09), dakako uz promjenu zahtjeva za kvorumom i potrebnom većinom (članak 6. Zakona), izvršenu
novim stavkom 4. članka 87. Ustava, po kojem se odluka donosi većinom birača koji su pristupili
referendumu, a koji je na snazi od 16. lipnja 2010. godine.
Pitanje od kada se primjenjuju odredbe usvojene donošenjem ustavnog zakona pod (neuobičajenim)
naslovom "Promjena Ustava" 16. lipnja 2010. promašeno je, jer je odgovor sasvim jasan i nedvojben.
Odluka Hrvatskog sabora o početku važenja novih ustavnih odredbi donesena je i nedvosmisleno
zapisana u članku 31. Promjene Ustava (NN 76/10), po kojem promjene stupaju na snagu "danom
proglašenja", to jest stupile su na snagu i prije objavljivanja, 16. lipnja 2010. Članak 152. pročišćenog
teksta Ustava RH (NN 85/20) to nedvojbeno potvrđuje. U prilog tome ide i nabrajanje onih odredaba
Promjene Ustava, koje se ne primjenjuju - dakle a contrario sve se ostale odredbe primjenjuju od dana
proglašenja 16. lipnja 2010.
Postupci koji su bili sub judice u trenutku stupanja ustavnih promjena na snagu, trebali bi se dovršiti po
propisima po kojima su započeti.
Temeljno je pravno načelo po kojem svaki postupak započet po jednim odredbama, po njima bi trebao
biti i završen, osim ako zakonom ili drugim aktima nije drukčije određeno. Postavljeno je pitanje može
li se to pravilo primijeniti na predmetni referendum. O tome valja kazati sljedeće: pravilo koje je
spomenuto odnosi se na formalne "pravne postupke", koji započinju donošenjem akta nadležnog tijela
(rješenje) ili podnošenjem podneska od strane fizičkih ili pravnih osoba (tužba, zahtjev). Postupak
Ustavnog suda počinje donošenjem rješenja, a ne pripremnim djelovanjima stranaka.
Ako bi se to pravilo primijenilo na postupak referenduma, onda je formalni dio tog postupka započeo
tek podnošenjem potpisa Hrvatskom saboru, odnosno odlukom Sabora da potpise prihvati i podvrgne
provjeri. Ako je dovoljan broj potpisa pravovaljan, što je ovdje nedvojbeno slučaj, te ako bi u slučaju
sumnje Ustavni sud utvrdio kako su ispunjene sve propisane pretpostavke, Sabor bi bio obvezan
raspisati referendum o pitanju koje je postavljeno (članak 87. stavak 3. Ustava i članak 14. Promjene
Ustava). Iz toga a contrario, ako Ustavni sud utvrdi da pretpostavke nisu ispunjene, odluka ne ovisi o
volji saborske većine i referendum se ne može raspisati.

9. Parlament ne može odlučivati koji se ustav mora primijeniti

Treba se osvrnuti i na tvrdnju koja se višekratno mogla čuti sa visokih mjesta, da će "Sabor odlučiti
koji se Ustav ima primijeniti, u smislu novelirani ili raniji tekst". Odmah valja odlučno odgovoriti:
Hrvatski sabor, i ni jedan parlament uopće, ne može donositi različite zakone (ili) i ustavne
amandmane, pa onda naknadno sam odlučivati koji će od njih u kojem slučaju primjenjivati.
Pravilo da je i sam suveren, donositelj propisa, bio to parlament ili monarh, kao i referendumske
odluke samih birača, podređen Ustavu i zakonima, pa i kada ih sam donosi, jedno je od temeljnih
dostignuća pravne civilizacije. Članak 5. stavak 2. Ustava RH glasi: "Svatko je dužan držati se Ustava i
zakona i poštivati pravni poredak RH".
Pravna struka odredila je stroga pravila vremenskog važenja pojedinih propisa. Radi kratkoće,
podsjećamo stručnu javnost na dva takva pravila koja se ovdje primjenjuju u slučaju dvojbe: lex
superior i lex posterior: Ustav je akt najviše pravne snage, a pored toga donesen je nakon Zakona o
referendumu. Nedvojbeno, Ustav je pravni propis, i to veće pravne snage od zakona. Isto tako,
promjene Ustava mijenjaju tekst ranijeg Ustava.
Ukratko, tvrdnja da se ustavne odredbe ne mogu izravno primjenjivati (iako je još možemo naći u
nekim udžbenicima), spada u arsenal jednostranačke diktature, a ne demokracije i vladavine prava.
Prva je zadaća Ustava da "ustavlja" pokušaje vladajućih da se oslobode, riječima Thomasa Jeffersona,
"ustavnih lanaca" kojima ih je vezao suveren - a to je narod.

10. Neposredno odlučivanje podliježe ustavnim ograničenjima

Razumijevanje posljedica primjene načela vladavine prava i s njime u skladu supremacije Ustava kao
pravnog akta, probija se nevjerojatno sporo i s poteškoćama u hrvatskoj politici, ali i u pravnoj praksi.
Iznimno su ustrajni socijalno psihološki učinci sustava jednostranačke diktature, gdje ustavi služe
ponajprije vanjskoj legitimizaciji političkog sustava, ali se uopće ne govori o mogućnosti njihove
izravne primjene. U modernoj demokratskoj državi Ustav se primjenjuje izravno i ni u kojem slučaju
ne predstavlja nekakav lex imperfecta, već su ga se dužni pridržavati i štititi ga svi pojedinci i sva
državna tijela, a na prvome mjestu Ustavni sud.
Konstitucionalizam ili ustavna vladavina označava ustavni poredak utemeljen na vladavini većine, ali
ograničene ustavom i pravom u cilju zaštite manjina i osiguravanja jednakih mogućnosti ostvarivanja
zajamčenih prava.
O konkretnom pitanju o kojem je Ustavni sud imao dati svoje mišljenje, javno smo kazali: "Naravno da
je vlada zaista mudro postupila povlačeći taj prijedlog zakona, a bilo bi bolje da je to učinila ranije.
Demokracija i Ustav postoji zato da mudro rješavamo naše sukobe. Ustav nas štiti od samovolje vlasti,
Ustav nas štiti i od nas samih da se međusobno ne pokoljemo u neslaganju, ali ništa u Ustavu nas ne
priječi da tražimo razborita rješenja, kroz sporazume i kompromise, izbjegavajući destruktivne
političke sukobe." Kao što je u svakodnevici prijetnja tužbom najčešće dovoljna da se izbjegne sudski
proces, tako u političkom životu u demokraciji mudra vlada ima ne samo pravo nego dužnost pažljivo
slušati kritike svojih protivnika, iz kojih može više naučiti nego iz pohvala svojih laskavaca, a posebno
je dužna procijeniti značenje narodnih inicijativa.

15. poglavlje: PREDSJEDNIK REPUBLIKE HRVATSKE

I. Ustavni položaj i ovlasti

1. Ustavno određenje
- Predsjednik Republike Hrvatske jest:
- izvanstranački šef države,
- vrhovni zapovjednik oružanih snaga,
- jamac stabilnosti državne vlasti,
- sudionik u formuliranju politike Vlade
2. Ustavne ovlasti
- Predsjednik Republike:
- predstavlja i zastupa Republiku Hrvatsku u zemlji i inozemstvu,
- brine se za redovito i usklađeno djelovanje te za stabilnost državne vlasti,
- odgovara za obranu neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti Republike Hrvatske,
- raspisuje izbore za Hrvatski sabor,
- raspisuje referendum u skladu s Ustavom,
- povjerava mandata za sastav Vlade osobi koja, na temelju raspodjele zastupničkih mjesta i obavljenih
konzultacija, uživa povjerenje većine zastupnika,
- dodjeljuje pomilovanja,
- dodjeljuje odlikovanja i priznanja u skladu sa zakonom,
- obavlja druge dužnosti određene Ustavom, od kojih je najvažnija suradnja s Vladom u formuliranju vanjske
politike i nadzoru nad službama sigurnosti

- Predsjednik Republike vrhovni je zapovjednik oružanih snaga te:

- imenuje i razrješuje vojne zapovjednike, u skladu sa zakonom,
- na temelju odluke Hrvatskoga sabora objavljuje rat i zaključuje mir,
- u slučaju neposredne ugroženosti neovisnosti, jedinstvenosti i opstojnosti države predsjednik Republike
može, uz supotpis predsjednika Vlade, narediti uporabu oružanih snaga iako nije proglašeno ratno stanje

3. Ograničenja
- Predsjednik Republike:
- ne može obavljati nikakvu drugu javnu ili profesionalnu dužnost,
- ne može pripadati niti jednoj političkoj stranci

4. Izbor
- Predsjednik Republike bira se, na temelju općeg i jednakog biračkog prava, na neposrednim izborima tajnim
glasovanjem, na pet godina
- Predsjednikom Republike nitko ne može biti biran više od dva puta
- Predsjednik Republike bira se većinom svih birača koji su glasovali
- Ako ni jedan od kandidata ne dobije takvu većinu, izbor se ponavlja nakon 14 dana (drugi krug izbora)
- Na ponovljenom izboru u drugom krugu izbora, pravo da budu birani imaju dva kandidata koji su u prvom glasovanju
dobili najviše glasova
- Ako neki od kandidata, koji su dobili najviše glasova odustane, pravo da bude biran stječe kandidat koji je sljedeći po
broju dobivenih glasova

5. Suradnja s Vladom i Hrvatskim saborom

- Predsjednik Republike i Vlada Republike Hrvatske surađuju u oblikovanju i provođenju vanjske politike.
- Predsjednik Republike, na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade, odlučuje o osnivanju diplomatskih misija i
konzularnih ureda Republike Hrvatske u inozemstvu.
- Predsjednik Republike, na prijedlog Vlade i uz mišljenje nadležnog odbora Hrvatskoga sabora, donosi odluku o
postavljanju i opozivu šefova diplomatskih misija Republike Hrvatske u inozemstvu, uz prethodni supotpis predsjednika
Vlade Republike Hrvatske
- Predsjednik Republike prima vjerodajnice i opozivna pisma inozemnih šefova diplomatskih misija.
- Predsjednik Republike može predložiti Vladi da održi sjednicu i razmotri određena pitanja te može biti nazočan sjednici
Vlade i sudjelovati u raspravi

- predsjednik Republike samo povjerava mandat za sastavljanje Vlade osobi koja na temelju raspodjele zastupničkih
mjesta u Hrvatskome saboru, što se dokazuje potpisima zastupnika kao podrška kandidatu za mandatara, i obavljenih
konzultacija sa stranačkim klubovima, uživa povjerenje većine svih zastupnika
- On ne imenuje i razrješuje dužnosti predsjednika Vlade, a ni njezine potpredsjednike i članove
- Predsjednik Republike može u vrijeme trajanja ratnog stanja donositi uredbe sa zakonskom snagom na temelju i unutar
ovlasti koje je dobio od Hrvatskoga sabora
- Ako Hrvatski sabor nije u zasjedanju, predsjednik Republike ima ovlast da uredbama sa zakonskom snagom uređuje sva
pitanja koja zahtijeva ratno stanje
- kriteriji kojih se tada mora pridržavati utvrđeni su Ustavom, ali i Europskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i
temeljnih sloboda

6. Slučaj spriječenosti
- Kraća spriječenost
- U slučaju kraće spriječenosti uslijed odsutnosti, bolesti ili korištenja godišnjeg odmora, Predsjednik
Republike može povjeriti predsjedniku Hrvatskoga sabora da ga zamjenjuje dok sam ne odluči vratiti se na
dužnost
- Duža spriječenost
- U slučaju duže spriječenosti uslijed bolesti ili nesposobnosti, a posebno ako predsjednik Republike nije u
stanju odlučiti o povjeravanju dužnosti privremenom zamjeniku, predsjednik Hrvatskoga sabora preuzima dužnost
privremenog predsjednika Republike na temelju odluke Ustavnog suda
-Ustavni sud o tome odlučuje na prijedlog Vlade
- Ostavka, smrt ili nesposobnost
- Dužnost privremenog predsjednika Republike po sili Ustava preuzima predsjednik Hrvatskoga sabora:
- U slučaju smrti predsjednika Republike,
- U slučaju ostavke, koja se podnosi predsjedniku Ustavnog suda Republike Hrvatske,
- kada Ustavni sud utvrdi razloge za prestanak mandata predsjednika Republike
- Kada predsjednik Hrvatskoga sabora kao privremeni predsjednik Republike donosi akt o proglašenju zakona, akt
supotpisuje predsjednik Vlade Republike Hrvatske
- Izbori za novog predsjednika Republike moraju se održati u roku od 60 dana od dana preuzimanja dužnosti privremenog
predsjednika Republike

II. Zakon o izboru predsjednika Republike Hrvatske

1. Temeljne odredbe o biračkom pravu i načinu izbora
- Izbore za predsjednika Republike Hrvatske raspisuje Vlada Republike Hrvatske, i to kao redovite predsjedničke izbore i
izvanredne predsjedničke izbore
- Redoviti predsjednički izbori raspisuju se u vrijeme kad izabranom predsjedniku istječe petogodišnji mandat
- Vlada mora raspisati izbore u roku koji omogućuje da se oni obave najmanje 30, a najviše 60 dana prije
isteka mandata
- Izvanredni izbori raspisuju se zbog prestanka mandata predsjednika Republike u izvanrednim slučajevima predviđenima
u članku 97. Ustava, to jest smrti, ostavke ili trajne spriječenosti predsjednika Republike da obavlja svoju dužnost
- Vlada je dužna raspisati izbore u vrijeme da se mogu obaviti u roku od 60 dana od dana kad je privremeni
predsjednik preuzeo dužnost
- Od dana raspisivanja pa do dana izbora predsjednika Republike mora proteći najmanje 30 dana

2. Kandidiranje
- Zakon razlikuje dvije faze u tom postupku:
- predlaganje kandidata,
- prikupljanje potpisa podrške kojom se postaje kandidatom

2.1. Predlaganje kandidata

- Kandidate za predsjednika Republike mogu predlagati:
- političke stranke koje su registrirane u Republici Hrvatskoj (stranački kandidat),
- birači pojedinačno ili skupno (nezavisni kandidat)
- Zakon izričito predviđa mogućnost koalicija, to jest da dvije ili više u Republici Hrvatskoj registriranih političkih
stranaka mogu predložiti jednog kandidata
- Zakon ne postavlja nikakva dobna ograničenja za kandidate za predsjednika Republike
- Pitanje određenja dobne granice za kandidiranje postavljeno je u vezi s raspravom o pravima ranijeg predsjednika
Republike, kojem su Zakonom o posebnim pravima bivšeg predsjednika Republike iz 2004. godine, bez vremenskog
ograničenja, priznata brojna prava
- Ta su prava ponovno definirana izmjenama i dopunama Zakona iz 2013. g.
- Tom se prilikom u Saboru postavilo pitanje mogućnosti da u dogledno vrijeme imamo Zakon o pravima Predsjednika
Republike Hrvatske po prestanku obnašanja dužnosti, tako da je 2016. godine Zakonom vremenski ograničeno trajanje tih
prava na pet godina nakon prestanka obavljanja dužnosti

2.2. Prikupljanje potpisa podrške

- Da bi predložena osoba postala kandidatom za predsjednika Republike, potrebno je da prijedlog njegove kandidature
podrži pravovaljano prikupljenim potpisima najmanje 10.000 birača
- Taj zakonski uvjet traži se bez obzira na to je li kandidata predložila jedna ili više političkih stranaka ili jedan ili više
birača
- Jedan birač može podržati samo jednog kandidata
- Prijedlozi kandidata za predsjednika Republike moraju se podnijeti Državnom izbornom povjerenstvu najkasnije u roku
od 12 dana od dana raspisivanja izbora
- Uz prijedlog kandidata mora biti priloženo od suda ovjereno očitovanje kandidata o prihvaćanju kandidature
- U roku 48 sati od isteka roka od 12 dana od dana raspisivanja izbora Državno izborno povjerenstvo će objaviti listu
kandidata, abecednim redom prezimena, uz naznaku stranke koja je pojedinca predložila ili naznaku da je u pitanju
nezavisni kandidat

3. Izbor
- U prvom krugu izbora predsjednik Republike bira se natpolovičnom (ili apsolutnom) većinom birača koji su glasovali
- To znači da je, bez obzira na to sudjeluje li na izboru jedan ili više kandidata, izabran onaj kandidat koji dobije
natpolovičnu većinu birača koji su pristupili glasovanju
- Ako u prvom krugu izbora koji se održava ni jedan kandidat ne dobije takvu većinu, izbor se ponavlja nakon 14 dana, a
od dvojice kandidata bit će izabran onaj kandidat tko dobije više glasova (dakle, relativnom većinom)

- U drugom krugu, odnosno ponovljenom izboru birači izabiru između dva kandidata koja su u prvom glasovanju dobila
najviše glasova
- Na ponovljenom izboru, odnosno u drugom krugu izbora izabran je kandidat koji dobije veći broj glasova, naravno od
onih birača koji su glasovali u drugom krugu
- Ako kandidati dobiju isti broj glasova, drugi se krug izbora još jednom ponavlja
- Ako koji od kandidata odustane, pravo da bude ponovno biran stječe kandidat koji je sljedeći po broju dobivenih
glasova
- Kako bi se onemogućilo da kandidat koji bi ocijenio da nema velikih šansi da bude izabran svojim odustajanjem spriječi
izbor, u slučaju da zbog odustajanja kandidata koji imaju pravo sudjelovati na ponovnim izborima ostane samo jedan
kandidat, obavit će se izbor s jednim kandidatom

4. Zaštita izbornog prava

- Pravo podnijeti prigovor u postupku izbora, imaju:
- političke stranke,
- kandidati
- najmanje 100 birača
- najmanje 5% birača izborne jedinice u kojoj se provode izbori
- Prigovor zbog nepravilnosti u postupku kandidiranja i u postupku izbora za predsjednika Republike podnosi se
Državnom izbornom povjerenstvu u roku od 48 sati računajući od isteka dana kad je izvršena radnja na koju je stavljen
prigovor
- Državno izborno povjerenstvo dužno je donijeti rješenje o prigovoru u roku od 48 sati od dana kad mu je isti dostavljen,
odnosno od dana kad su mu dostavljeni izborni materijali na koje se odnosi prigovor
- Razlog za poništenje pojedinih izbornih radnji ili poništenje samih izbora u cjelini ne može biti bilo koja nepravilnost u
izbornom postupku već samo ona nepravilnost koja je bitno utjecala ili je mogla bitno utjecati na rezultat izbora

- Podnositelji prigovora imaju pravo žalbe Ustavnom sudu Republike Hrvatske

- Žalba se podnosi putem Državnog izbornog povjerenstva u roku 48 sati računajući od isteka dana kad je primljeno
pobijano rješenje
- Ustavni sud dužan je donijeti odluku o žalbi u roku 48 sati od dana primitka žalbe
- Podneseni prigovor Državnom izbornom povjerenstvu, odnosno žalba Ustavnom sudu u postupku zaštite izbornog prava
ne odgađaju obavljanje izbornih radnji koje su propisane Zakonom

- Osim rješavanja žalbi na rješenja Državnog izbornog povjerenstva u povodu izbornih sporova Ustavni sud obavlja i opći
nadzor nad ustavnosti i zakonitosti izbora
- političke stranke, kandidati, najmanje 100 birača ili najmanje 5% birača izborne jedinice u kojoj se provode izbori,
ovlašteni su tijekom izbora, odnosno najkasnije do isteka roka od 30 dana od dana objavljivanja rezultata izbora u
Narodnim novinama zatražiti od Ustavnog suda da u izvršavanju nadzora nad ustavnošću i zakonitošću izbora poduzima
odgovarajuće mjere ako se te aktivnosti provode suprotno Ustavu i zakonu
- ako utvrdi da sudionici u izborima postupaju protivno Ustavu i zakonu, Ustavni će sud, ovisno o težini i značenju
povrede, o tome obavijestiti javnost sredstvima javnog priopćavanja, a po potrebi i upozoriti nadležna tijela
- U slučaju povrede koja je utjecala ili je mogla utjecati na rezultat izbora poništit će sve ili pojedine izborne radnje i
odluke koje su prethodile takvoj povredi

16. poglavlje: VLADA I SREDIŠNJA UPRAVA

I. Ustavni položaj Vlade

1. Vlada Republike Hrvatske obavlja izvršnu vlast i odgovorna je Saboru
- Vlada RH obavlja izvršnu vlast u skladu s Ustavom i zakonom
- Vladu RH čine predsjednik, jedan ili više potpredsjednika i ministri
- Predsjednik RH povjerava mandat za sastavljanje Vlade jednom od zastupnika, koji uživa povjerenje većine svih
zastupnika, što dokazuje potpisima zastupnika koji podržavaju njegovu kandidaturu za mandatara
- Mandatar sastavlja Vladu, te predstavlja svoju Vladu i njezin program Hrvatskom Saboru od kojeg zahtijeva
izglasavanje povjerenja da bi mogla stupiti na dužnost
- U uvjetima kada, u pravilu nijedna politička stranka ili koalicija, ne dobiva natpolovičnu većinu zastupnika, uloga
mandatara pri sastavljanju vladajuće koalicije vrlo je važna, a može biti i odlučujuća za sastavljanje Vlade
- Odmah nakon sastavljanja Vlade, a najkasnije u roku od 30 dana od prihvaćanja mandata, mandatar je dužan program
Vlade i Vladu predstaviti Hrvatskom Saboru i zatražiti glasovanje o povjerenju
- Vlada stupa na dužnost kad joj povjerenje iskaže većina svih zastupnika u Hrvatskom saboru (investitura)

- Predsjednik i članovi Vlade polažu svečanu prisegu pred Hrvatskim saborom

- Tekst prisege utvrđen je Zakonom
- Na temelju odluke Hrvatskog sabora o iskazivanju povjerenja Vladi RH, rješenje o imenovanju predsjednika Vlade
donosi predsjednik RH uz supotpis predsjednika Hrvatskog sabora, a rješenje o imenovanju članova Vlade donosi
predsjednik Vlade uz supotpis predsjednika Hrvatskog sabora
- Nemoguće je uskratiti supotpis jer bi tada izbor postao pravno nevaljan
- Ako mandatar ne uspije sastaviti Vladu u roku od 30 dana od prihvaćanja mandata, predsjednik RH može mu, na njegov
zahtjev, produžiti mandat za najviše još 30 dana
- Ako ni u tom roku mandatar ne uspije sastaviti Vladu ili ako predložena Vlada ne dobije povjerenje Hrvatskog sabora,
predsjednik RH povjerit će mandat za sastav Vlade drugoj osobi
- Ako Vlada ne bi bila sastavljena kako smo to prethodno naveli, tada predsjednik Republike imenuje privremenu
nestranačku Vladu, ali istodobno raspisuje prijevremene izbore za Hrvatski sabor
2. Nadležnosti Vlade
- Predlaže zakone i druge akte Hrvatskome saboru,
- predlaže državni proračun,
- provodi zakone i druge odluke Hrvatskoga sabora,
- donosi uredbe za izvršenje zakona te uredbe na temelju zakonodavne delegacije,
- vodi vanjsku i unutarnju politiku,
- usmjerava i nadzire rad državne uprave,
- brine o gospodarskom razvitku zemlje,
- usmjerava djelovanje i razvitak javnih službi,
- obavlja druge poslove određene Ustavom i zakonom

3. Odgovornost Vlade pred Hrvatskim Saborom

- Vlada odgovara Hrvatskome saboru
- Predsjednik i članovi Vlade zajednički su odgovorni za odluke koje donosi Vlada, a osobno su odgovorni za svoje
područje rada
- Zastupnici Hrvatskoga sabora imaju pravo postavljati Vladi Republike Hrvatske i pojedinim ministrima zastupnička
pitanja
- Najmanje jedna desetina zastupnika Hrvatskoga sabora može podnijeti interpelaciju o radu Vlade Republike Hrvatske ili
pojedinoga njezina člana

- Sabor, odnosno njegova radna tijela mogu tražiti izvješće i podatke od ministara i dužnosnika koji rukovode radom
drugih tijela državne uprave, a oni su na postavljeni zahtjev obvezni:
- izvijestiti o pitanjima i pojavama u djelokrugu ministarstva, odnosno drugog tijela državne uprave,
- podnijeti izvješće o izvršavanju i provođenju zakona i drugih akata, odnosno zadaća,
- dostaviti podatke kojima raspolažu ili koje su u svom djelokrugu obvezni prikupljati i evidentirati te spise i
drugo potrebno za rad Sabora ili radnog tijela,
- odgovoriti na upućena pitanja
- određen je poseban procesni kaznenopravni imunitet: "Protiv člana Vlade ne može se voditi kazneni postupak za
vrijeme trajanja mandata zbog kaznenog djela za koje je zapriječena kazna zatvora do 5 godina, bez prethodnog
odobrenja Vlade."

4. Državna uprava provodi zakone, donosi propise i odlučuje o pravima

- Ustrojstvo i poslovi državne uprave i način njihova obavljanja uređuju se zakonom
- Određeni poslovi državne uprave mogu se zakonom povjeriti tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne)
samouprave i pravnim osobama koje imaju javne ovlasti
- Zakonom i drugim propisima uređuje se status državnih službenika te radnopravni status namještenika

II. Odnos Vlade s Hrvatskim Saborom

1. Parlamentarni sustav
- Ustav je 2000. godine uspostavio parlamentarni sustav s neposredno izabranim predsjednikom Republike, te ustavno
utvrđenom diobom ovlasti na području vođenja vanjske politike i nadzora nad službama sigurnosti
- Dva su temeljna ustavna uvjeta uspostavljanja parlamentarne vlade, odgovornost vlade pred parlamentom uz postojanje
prava raspuštanja parlamenta, u osnovi zadovoljena u novom sustavu ustrojstva vlasti
- Međutim, s obzirom na opću nedjelotvornost parlamentarnog nadzora, određene su provjere i ravnoteže ugrađene u
odnos predsjednika Republike i Vlade

- Kada je parlament raspušten, bilo vlastitom odlukom ili odlukom predsjednika Republike, Vlada ostaje u funkciji kao
"skrbnička vlada" sve do predaje vlasti novoj Vladi koja je dobila potvrdu Sabora
- Vlada u takvom položaju, kao i ona koju bi imenovao predsjednik Republike, ovlaštena je poduzimati sve mjere koje su
potrebne za mirno i sigurno djelovanje sustava, ali ne smije započinjati neke značajne reforme ili političke projekte, niti
mijenjati državni proračun
2. Odgovornost Vlade pred Hrvatskim Saborom
- Sabor uvodi Vladu u dužnost izglasavanjem povjerenja većine od svih zastupnika, to jest 76 glasova od 151 zastupnika
- Sabor glasuje o povjerenju na prijedlog osobe kojoj je predsjednik Republike povjerio mandat za sastavljanje Vlade, na
temelju raspodjele zastupničkih mjesta i obavljenih konzultacija, drži da uživa povjerenje većine svih zastupnika u
Saboru, ali istodobno i ocjenjuje program Vlade
- Politička odgovornost Vlade pred Saborom, kao najvažnija značajka sustava parlamentarne vlade riješena je u Ustavu
dobro
- Za realizaciju političke odgovornosti Vlade zastupnicima stoje na raspolaganju sva tradicionalna sredstva
parlamentarnog nadzora:
- zastupnička pitanja, usmena ili pismena, u vrijeme aktualnog sata, prema Poslovniku,
- Vladina izvješća, podnosi ih premijer, ali se o njima ne vodi rasprava,
- istražna povjerenstva, osnivaju se ad hoc, za pojedina pitanja ili afere,
- interpelacija, koju podnosi najmanje desetina zastupnika
- izglasavanje nepovjerenja Vladi

- pitanje povjerenja Vladi u cjelini, predsjedniku Vlade ili pojedinom njezinu članu može postaviti najmanje jedna petina
zastupnika, a predsjednik Vlade također može zahtijevati glasovanje o povjerenju
- Rasprava i glasovanje o povjerenju ima se obaviti u roku od osmog do tridesetog dana od dana dostave prijedloga
Hrvatskom saboru
- Odluka o nepovjerenju donesena je ako u prilog takva prijedloga glasuje većina svih zastupnika
- Kada na inicijativu zastupnika bude izglasano nepovjerenje predsjedniku Vlade ili Vladi u cjelini, ona podnosi ostavku
- Ako Sabor odbije prijedlog za izglasavanje nepovjerenja Vladi, zastupnici koji su ga postavili ne mogu ponovno
podnijeti isti prijedlog prije isteka roka od šest mjeseci od dana glasovanja

III. Odnos Vlade i Predsjednika Republike

- Vlada obavlja izvršnu vlast u skladu s Ustavom i zakonom te vodi vanjsku i unutarnju politiku
- Istovremeno, predsjednik Republike ima niz ustavnih ovlasti koje pripadaju u područje izvršne vlasti, gdje je izvršena
razdioba ovlasti s Vladom i njezinim predsjednikom
- Predsjednik Republike i Vlada surađuju:
- U oblikovanju i provođenju vanjske politike
- Predsjednik Republike, na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade, odlučuje o
osnivanju diplomatskih misija i konzularnih ureda Republike Hrvatske u inozemstvu
- Postavljanje i opoziv šefova diplomatskih misija Republike Hrvatske u inozemstvu u
djelokrugu je predsjednika Republike, ali ograničeno supotpisom predsjednika Vlade, te mišljenjem
nadležnog odbora Hrvatskog sabora
- U usmjeravanju rada sigurnosnih službi
- Nadzor i usmjeravanje rada sigurnosnih službi podijeljeno je između predsjednika Republike
i Vlade
- Pri tome sudjeluje Vijeće nacionalne sigurnosti, za koje administrativne i stručne poslove
obavlja stalni Ured vijeća
- U imenovanju čelnika sigurnosnih službi, uz prethodno pribavljeno mišljenje nadležnog odbora Hrvatskog
sabora
- Imenovanje supotpisuju predsjednik Republike i predsjednik Vlade Republike Hrvatske
- Ta odredba ne propisuje kako se donosi odluka o razrješenju čelnika sigurnosnih službi
- U praksi je protumačeno kako je za razrješenje tih čelnika službi također potreban supotpis
predsjednika Republike i predsjednika Vlade Republike Hrvatske, odnosno da se za njihovo
razrješenje primjenjuju ista pravila postupka kao i za imenovanje
- Na pitanje što ako predsjednik Republike i predsjednik Vlade ne postignu suglasnost, Ustav
ne propisuje posebno rješenje, a nema ni tijela koje bi moglo arbitrirati u takvoj situaciji jer bi svako
rješenje bilo suprotno načelu diobe vlasti
 - Ustavnopravno oni su dužni i odgovorni postići suglasnost oko imenovanja i razrješenja
čelnika sigurnosnih službi

- U sklopu suradnje, predsjednik Republike može predložiti Vladi da održi sjednicu i razmotri određena pitanja
- Predsjednik Republike može biti nazočan sjednici Vlade i sudjelovati u raspravi
- Predsjednik Republike korištenjem tih svojih ustavnih prava sigurno može djelovati na javno mišljenje i poticati
rješavanje pitanja koja inače nisu u njegovoj nadležnosti, kao što su to gospodarska i socijalna pitanja

IV. Zakon o Vladi

1. Sastav i nadležnosti
- Vlada ima sve one ovlasti i dužnosti koje čine sadržaj izvršne vlasti, a nisu Ustavom stavljene u djelokrug predsjednika
Republike
- Ustav podrobnije ne razrađuje vladine ovlasti i dužnosti, osim što propisuje da donosi uredbe u skladu s Ustavom i
zakonom te da predlaže zakone i državni proračun te provodi zakone i druge propise koje donosi Hrvatski sabor
- Vladu Republike Hrvatske čine predsjednik, jedan ili više potpredsjednika i ministri
- predsjednik Vlade može odrediti "prvog potpredsjednika", bez posebno utvrđenih nadležnosti
- Članovi Vlade ne mogu obavljati neku drugu profesionalnu dužnost, bez odobrenja Vlade
- Ustav pobliže ne određuje ni ustrojstvo ni način rada i odlučivanja Vlade već uređenje tih pitanja prepušta zakonu te
Poslovniku koji donosi sama Vlada (Ta je pitanja uredio Zakon o Vladi Republike Hrvatske)

2. Predsjednik Vlade
- Predsjednik Vlade predstavlja Vladu, saziva sjednice i predsjedava im, upravlja radom Vlade i potpisuje akte koje ona
donosi
- Ako predsjednik Vlade odredi prvog potpredsjednika Vlade, on zamjenjuje predsjednika Vlade u slučaju njegove
spriječenosti ili odsutnost
- Zamjenjivanje predsjednika Vlade nije moguće u pitanjima i postupcima odlučivanja o povjerenju Vladı, imenovanju i
razrješenju člana Vlade
- Potpredsjednici Vlade usklađuju rad ministarstava i brinu o provedbi programa Vlade u područjima za koja su zaduženi
- Predsjednik Vlade može članovima Vlade davati određene upute za rad, posebna zaduženja, odnosno zadaće i ovlastiti
ih na provedbu i izvršavanje određenih projekata, sukladno programu Vlade, odnosno sukladno zaključcima i drugim
aktima Hrvatskoga sabora te preuzetim međunarodnim obvezama Republike Hrvatske
- Kad predsjednik Vlade podnese ostavku, smatra se da su ostavku podnijeli svi članovi Vlade
- Član Vlade podnosi ostavku predsjedniku Vlade
- Predsjednik Vlade određuje jednoga potpredsjednika Vlade za usklađivanje djelovanja predstavnika Vlade u
Hrvatskome saboru.

3. Odlučivanje
- Vlada može zasjedati ako je sjednici nazočna većina članova Vlade
- Vlada odlučuje natpolovičnom većinom glasova svih članova Vlade, a u slučaju da su glasovi podijeljeni odlučuje glas
predsjednika Vlade
- Vlada odlučuje dvotrećinskom većinom glasova svih članova Vlade kad nadležnim državnim tijelima predlaže:
- promjenu Ustava Republike Hrvatske,
- udruživanje ili razdruživanje s drugim državama,
- promjenu granica Republike Hrvatske,
- raspuštanje Hrvatskoga sabora,
- raspisivanje državnog referenduma.

4. Uži kabinet
- Uži kabinet Vlade čine predsjednik i potpredsjednici Vlade
- Uži kabinet Vlade predlaže provedbu politike Vlade, prati ostvarivanje programa rada Vlade, prethodno raspravlja
određena pitanja iz nadležnosti Vlade te usklađuje rad članova Vlade u obavljanju povjerenih im zadaća
- Sjednicama Užeg kabineta Vlade predsjedava predsjednik Vlade, a u slučaju njegove odsutnosti ili spriječenosti
predsjedava potpredsjednik Vlade kojeg odredi predsjednik Vlade
- Na sjednicu Užeg kabineta Vlade mogu se pozvati i ostali članovi Vlade, kao i druge osobe koje odredi predsjednik
Vlade
- Iznimno u slučaju kad se Vlada ne može sastati u doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti,
jedinstvenosti i opstojnosti Republike Hrvatske te velikih prirodnih nepogoda, Uži kabinet Vlade odlučuje o pitanjima iz
djelokruga Vlade
- Odluke Užeg kabineta Vlade potvrđuju se na prvoj slijedećoj sjednici Vlade.

5. Administrativna organizacija
5.1. Ured predsjednika Vlade
- Ured predsjednika Vlade obavlja stručne i administrativne poslove za potrebe predsjednika Vlade po njegovu nalogu
- Radom Ureda predsjednika Vlade upravlja predstojnik Ureda, kojeg imenuje Vlada na prijedlog predsjednika Vlade, a
koji za svoj rad odgovara predsjedniku Vlade
- Predstojnik Ureda predsjednika Vlade ima položaj zamjenika ministra i državni je dužnosnik
- Ured predsjednika Vlade usklađuje rad ostalih ureda Vlade te savjeta predsjednika Vlade
- U upravljanju Uredom predsjednika Vlade, predstojnik Ureda predsjednika Vlade ima prava i ovlasti čelnika tijela
državne uprave
- Unutarnje ustrojstvo i način rada Ureda predsjednika Vlade propisuje se uredbom Vlade
- Predstojnik Ureda ima zamjenika kojeg imenuje i razrješava Vlada na prijedlog predsjednika Vlade
- Zamjenik predstojnika Ureda predsjednika Vlade državni je dužnosnik

5.2. Glavno tajništvo Vlade

- Glavno tajništvo obavlja stručne, analitičke, upravno-pravne, administrativne, opće, tehničke, pomoćne i informatičke
poslove za potrebe Vlade, te potpredsjednika i članova Vlade
- Za Ured predsjednika Vlade, Glavno tajništvo obavlja opće, tehničke, pomoćne i informatičke poslove
- Glavnim tajništvom upravlja glavni tajnik, kojeg imenuje Vlada na prijedlog predsjednika Vlade, a koji za svoj rad
odgovara predsjedniku Vlade i Vladi
- Glavni tajnik Vlade ima položaj zamjenika ministra i državni je dužnosnik
- Glavni tajnik Vlade usklađuje rad stručnih službi Vlade, sukladno Poslovniku Vlade Republike Hrvatske i uredbama o
ustrojavanju službi Vlade te pomaže predsjedniku Vlade u pripremanju sjednica i drugim poslovima Vlade
- U upravljanju Glavnim tajništvom glavni tajnik Vlade ima prava i ovlasti čelnika tijela državne uprave
- Unutarnje ustrojstvo i način rada Glavnog tajništva propisuje se uredbom Vlade
- Glavni tajnik Vlade ima zamjenika
- Zamjenika imenuje i razrješuje Vlada, na prijedlog predsjednika Vlade
- Zamjenik glavnog tajnika Vlade državni je dužnosnik

5.3. Ured potpredsjednika Vlade

- Za potpredsjednika Vlade koji nije čelnik ministarstva ustrojava se Ured potpredsjednika Vlade
- Ured potpredsjednika Vlade obavlja stručne i administrativne poslove za potrebe potpredsjednika Vlade te druge
poslove po nalogu potpredsjednika Vlade
- Radom Ureda potpredsjednika Vlade upravlja predstojnik Ureda, kojeg imenuje Vlada na prijedlog potpredsjednika
Vlade, a koji za svoj rad odgovara potpredsjedniku Vlade
- Predstojnik Ureda potpredsjednika Vlade, rukovodeći je državni službenik

6. Savjeti Vlade i posebni savjetnici

- Predsjednik Vlade imenuje posebne savjetnike ili savjete sa zadaćama:
- utvrđivanja stanja, izrade strateških razvojnih planova i analiza,
- priprema prijedloga,
- usklađivanje provedbe pojedinih projekata iz programa Vlade,
- pojedina pitanja stalne ili povremene prirode od značaja za obavljanje dužnosti predsjednika Vlade.
- Posebni savjetnici i savjeti mogu se imenovati na cijelo vrijeme trajanja mandata predsjednika Vlade ili na određeno
vrijeme dok priroda posla to zahtijeva
- Za posebnoga savjetnika može se imenovati i osoba koja nije u stalnom radnom odnosu u Vladi, a rješenjem o
imenovanju može joj se odrediti naknada za rad
- Na imenovanja i razrješenja posebnih savjetnika ne primjenjuju se odredbe propisa o zapošljavanju državnih službenika
- Pojedini član Vlade može, uz suglasnost predsjednika Vlade, imenovati posebnoga savjetnika uz odgovarajuću primjenu
odredaba ovoga članka

7. Radna tijela
- Vlada može osnivati stalna i povremena radna tijela za davanje prijedloga, mišljenja, odnosno stručnih obrazloženja o
pitanjima iz svoga djelokruga
- Sjednicama stalnoga radnog tijela Vlade, u pravilu, predsjedava jedan od potpredsjednika Vlade
- Stalna radna tijela Vlada osniva Poslovnikom, a povremena odlukom kojom se utvrđuje njihova zadaća i sastav
- Poslovnikom se detaljnije propisuju nadležnost i način rada radnih tijela Vlade

8. Odbor za poslove Europske unije

- Vlada osniva Odbor za poslove Europske unije kojim predsjedava potpredsjednik Vlade
- Odbor razmatra pitanja te donosi odluke i druge akte koji se odnose na usklađivanje pravnog sustava Republike
Hrvatske s pravnim sustavom Europske unije te usklađivanje i potvrđivanje stajališta koja će zastupati predstavnici tijela
državne uprave u radu institucija i tijela Europske unije
- Poslovnikom se detaljnije propisuju nadležnost i način rada Odbora za poslove Europske unije.

9. Uredi i agencije
- Vlada uredbom osniva urede, agencije, direkcije i druge stručne službe radi obavljanja poslova iz svojeg djelokruga i
određuje njihov ustroj
- Uredom, agencijom, direkcijom, odnosno drugom službom Vlade upravlja ravnatelj, kojeg imenuje Vlada, na prijedlog
predsjednika Vlade, po prethodno provedenom javnom natječaju
- Ravnatelj u odnosu na državne službenike i namještenike ureda, agencija, direkcija i drugih službi, ima prava i ovlasti
čelnika tijela državne uprave
- Ravnatelj Ureda Vlade za svoj rad odgovara Vladi
- Na urede, agencije, direkcije i druge službe Vlade primjenjuju se propisi koji uređuju ustrojstvo, način rada i
financiranja tijela državne uprave te propisi o državnim službenicima i namještenicima, ukoliko posebnim propisom nije
drukčije određeno

10. Povjerenstva
- Za odlučivanje o upravnim stvarima iz svoje nadležnosti i radi predlaganja odluka, Vlada može osnivati povjerenstva
- O osnivanju povjerenstva i imenovanju predsjednika i članova povjerenstva Vlada donosi odluku
- Rješenje Vlade, odnosno povjerenstva o upravnoj stvari je izvršno i protiv njega se može pokrenuti upravni spor

11. Akti Vlade

- Akti Vlade jesu:
- uredbe u skladu s Ustavom i zakonom
- Poslovnik kojim, sukladno Zakonu, uređuje ustrojstvo, način rada, odlučivanje Vlade i vrste akata koje
donosi Vlada
- odluke, rješenja i zaključci, o pitanjima koja se ne uređuju uredbama
- Odlukom se uređuju pojedina pitanja iz nadležnosti Vlade ili određuju mjere, daje suglasnost ili potvrđuju akti drugih
tijela i pravnih osoba, te odlučuje o drugim pitanjima o kojima se ne donosi propis
Zaključkom se utvrđuju stajališta Vlade u pitanjima provedbe utvrđene politike te određuju zadaće tijelima državne
uprave
- Rješenjem se odlučuje o imenovanjima i razrješenjima te o drugim pojedinačnim stvarima iz djelokruga Vlade
12. Imunitet
- Protiv člana Vlade ne može se voditi kazneni postupak za vrijeme trajanja mandata zbog kaznenog djela za koje je
zaprijećena kazna zatvora do 5 godina, bez prethodnog odobrenja Vlade

V. Središnja državna uprava

Ustrojstvo, djelokrug i način rada državne uprave uređuje Zakon o sustavu državne uprave
Poslovi državne uprave jesu:
(1) neposredna provedba zakona,
(2) donošenje propisa za njihovu provedbu,
(3) obavljanje upravnog nadzora te drugi upravni i stručni poslovi.
Poslove državne uprave obavljaju tijela državne uprave. Posebnim zakonom određeni poslovi državne
uprave mogu se povjeriti tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ili drugim
pravnim osobama koje na temelju zakona imaju javne ovlasti. U obavljanju poslova iz svog djelokruga
tijela državne uprave samostalna su u granicama zakonskih ovlasti. Vlada usklađuje i nadzire
obavljanje poslova državne uprave.
Sredstva za rad tijela državne uprave osiguravaju se u državnom proračunu. Sredstva za obavljanje
poslova državne uprave povjerenih tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave,
odnosno pravnim osobama koje imaju javne ovlasti, osiguravaju se u skladu s posebnim zakonom
kojim su povjerene te ovlasti.
Rad tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba
koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave je javan. Javnost se može isključiti
samo iznimno, u slučajevima predviđenim zakonom.
Država odgovara za štetu koja građaninu, pravnoj osobi ili drugoj stranci nastane nezakonitim ili
nepravilnim radom tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave,
odnosno pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave.
Protiv pojedinačnih akata, radnji i mjera tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne
(regionalne) samouprave i pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne
uprave, donesenih u prvom stupnju, može se podnijeti žalba, a u slučaju da žalba nije dopuštena
zatražiti sudska zaštita prema Zakonu o upravnim sporovima.
Tijela državne uprave jesu:
- ministarstva,
- državne upravne organizacije uredi državne uprave.
Ministarstva i državne upravne organizacije jesu središnja tijela državne uprave, a uredi državne
uprave osnivaju se kao prvostupanjski uredi državne uprave u jedinicama područne (regionalne)
samouprave (članak 3. Zakona o sustavu državne uprave).
Ministarstva
Kako smo već naveli, promjena vlasti 2000. godine započela je velikom ustavnom reformom. Godine
2003. nova je Vlada, odmah po preuzimanju dužnosti, provela veliku reorganizaciju središnjih
državnih resora, s ciljem da se omogući racionalnija organizacija i poboljša koordinacija (Zakon o
ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i državnih upravnih organizacija, NN 199/03, 136/04). Nakon
uspostavljanja koalicijske vlasti 2011. godine nije bilo tako velike reorganizacije, ali su uslijedile
daljnje reorganizacije 2016. i 2018, godine. Promjenama je niz državnih ureda i agencija uklopljen u
sastav postojećih ministarstava, a ustrojeno je i novo ministarstvo - državne imovine. Cijeli taj veliki
preustroj središnje uprave trebao je biti dovršen do kraja 2019. godine.
Državne upravne organizacije:
Središnji državni ured za Hrvate izvan Republike Hrvatske Središnji državni ured za šport
Središnji državni ured za obnovu i stambeno zbrinjavanje Središnji državni ured za razvoj digitalnog
društva
Središnji državni ured za središnju javnu nabavu
Hrvatska vatrogasna zajednica Državna geodetska uprava
Državni hidrometeorološki zavod Državni zavod za intelektualno vlasništvo
Državni zavod za mjeriteljstvo
Državni zavod za statistiku
Državni inspektorat
Za obavljanje određenih poslova državne uprave iz nadležnosti središnjih tijela državne uprave u
županiji, gradu i općini mogu se osnivati područne jedinice.
Za obavljanje određenih poslova državne uprave iz nadležnosti ureda državne uprave u jedinicama
područne (regionalne) samouprave mogu se u gradu, odnosno općini osnivati ispostave.
Zaposlenici u središnjoj upravi
Ministri, njihovi zamjenici i pomoćnici, ravnatelji državnih upravnih organizacija te njihovi zamjenici i
pomoćnici dužnosnici su Republike Hrvatske.
Poslove državne uprave u tijelima državne uprave obavljaju državni službenici, koji se primaju u
državnu službu na temelju javnog natječaja (ako zakonom nije što drugo određeno).
Pomoćno-tehničke poslove u tijelima državne uprave obavljaju namještenici.

VI. Nezavisne regulatorne agencije

1. Pojam nezavisnih regulatornih agencija i njihova recepcija u Hrvatskoj
Regulatorne agencije su nezavisna regulatorna tijela, utemeljena zakonima i formalno izdvojena iz
sustava središnje državne uprave, koja u sebi objedinjuju regulatornu, izvršnu i sudbenu funkciju.
Odgovorna su parlamentu koji izvješćuju o svom radu. Tijekom pregovora o pristupanju Europskoj
uniji, hrvatska je središnja uprava na specifičan način uključena u europske napore na reformi državne
uprave kako bi se ona učinila javnim servisom i time djelotvornijom i odgovornijom prema
korisnicima njezinih usluga. Od 2005. do 2012. godine zakonodavstvom je uspostavljeno više desetaka
neovisnih agencija, od kojih je određeni broj definiran kao "neovisni regulatori". Agencije su uvođene
prema preporukama savjetnika i pregovarača, bez promišljanja njihova položaja u hrvatskom ustavnom
i općenito pravnom poretku. Rezultat je bila velika organizacijska zbrka, uz nepostojanje djelotvornog
nadzora zakonitosti djelovanja, propisa i pojedinačnih akata tih tijela. Od toga vremena cijeli se sustav
nastoji racionalizirati, i uklopiti u hrvatski ustavni poredak i hrvatsku tradicionalnu državnu upravu s
težištem na ministarstvima i središnjim državnim organizacijama.

2. Vrste nezavisnih agencija i njihove nadležnosti

S obzirom na zakonsko definiranje, razlikuju se dvije vrste agencija. To su:
(1) formalno nezavisne regulatorne agencije odgovore samo za zakonitost rada,
(2) nezavisne agencije formalno bez regulatornih ovlasti, posebno na području prirodnih monopola kao
što je energetika.
Međutim razlika je samo formalna. Sve se agencije bave uređivanjem odnosa i zato ih je teško
klasificirati, tako da se dio znanstvenika posebno uporno bavi pitanjima kvalifikacije. Od početka
2005. godine, izgledalo je kao da su stvari izmakle kontroli. Kako piše Sanja Barić: ". u definiranju
ovih agencija i njihovih pravnih oblika postoje stanovite razlike koje izazivaju dvojbe s obzirom da su
sve ove agencije po naravi regulatorne. U praksi se, nadalje, zamjećuje i arbitrarno upisivanje ovih
agencija u sudski registar, a čime se također doprinosi neujednačenosti njihovog pravnog oblika. Iz
načina osnivanja ogleda se neujednačenost oblika regulatornih agencija u hrvatskom pravnom sustavu.
Dok su neke od njih osnovane kao pravne osobe, druge su specifičnije određene kao ustanove, što
pokazuje dvojbe i samoga zakonodavca o ustrojstvenom obliku ovih osoba".

3. Nadležnosti
Naše zakonodavstvo započelo je određujući nadležnosti nezavisnih agencija na "europski" način. Prvi
zakoni odredili su sljedeće glavne nadležnosti:
(1) donošenje propisa i utvrđivanje standarda pojedinih djelatnosti,
(2) izdavanje dozvola za rad (ulazak na tržište),
(3) opći nadzor nad poštivanjem propisa na pojedinim područjima,
(4) izricanje sankcija za prekršaje u prvom stupnju,
(5) informiranje potrošača.

4. Problemi nadzora
Temeljni problemi određuju se na sljedeći način:
- nepostojanje djelotvornog političkog nadzora,
- nepostojanju djelotvorne zaštite ustavnosti i zakonitosti,
- nedjelotvorna zaštita te i prava i sloboda pojedinaca i pravnih osoba.
Već tijekom 2010. godine Vlada je ustanovila ozbiljnu potrebu reforme cijelog sustava nezavisnih
regulatornih agencija. Uočena je ozbiljna opasnost da nezavisni regulatori, uvedeni s namjerom da se
oslabi uloga države, a ojača stručnost pri regulaciji, potpuno izmaknu državnom nadzoru i postanu
instrumenti promicanja i zaštite korporativnih interesa, koje bi po intenciji imali ograničavati i
nadzirati u javnom interesu.

5. Pitanje političkog nadzora

Neovisni regulatori s ustavnopravnog stajališta predstavljaju inovaciju koja zadire u temeljna načela
državnog ustrojstva i zakonodavne djelatnosti. Objedinjavanjem u jednom tijelu regulativne,
egzekutivne, upravne i sudbene funkcije, reinterpretiraju se temeljna ustavna načela i vrijednosti, na
prvome mjestu načelo diobe vlasti.
Istodobno, oni s upravnog stajališta pokazuju signifikantna odstupanja od očekivanih učinaka. Za svoje
usluge agencije "neovisno" određuju tarife za korisnike koji su po zakonu obvezni koristiti njihove
usluge, te koje nadziru i mogu kažnjavati.
Ustav nigdje ne dopušta tako široku delegaciju ovlasti. Pitanje odgovornosti nije teoretske naravi jer o
njemu bitno zavisi zaštita prava osoba, pravnih i fizičkih, o kojima odlučuju neovisni regulatori.
U pogledu političkog nadzora, agencije se smatraju formalno "autonomnim, neovisnim i neprofitnim",
dok zbiljski djeluju kao specifičan dio središnjeg državnog aparata. Hrvatske vlade raznih političkih
usmjerenja ne oklijevaju agencijama davati naloge ni smjenjivati njihove čelnike. Istodobno, osobe
podvrgnute regulativi, fizičke kao i pravne, praktično nisu uživale pravnu zaštitu, dok Visoki upravni
sud, uspostavljen 2012. godine, nije započeo s nad- zorom njihovih propisa i drugih općih akata, a
upravni sudovi odlučivanjem o njihovim pojedinačnim aktima.

6. Sredstva pravne zaštite

Nadzor nad zakonitošću regulative koju agencije donose, povjeren je Zakonom o upravnim sporovima
(NN 20/10, 143/12), koji je stupio na snagu 1. siječnja 2012. godine Visokom upravnom sudu. Zbog
neiskustva i nepripremljenosti upravnog sudstva za apstraktni nadzor ustavnosti i zakonitosti općih
pravnih akata, znakovitija sudska praksa još ne postoji.
Zaštita od zakonitosti pojedinačnih "upravnih" akata nezavisnih agencija jest upravni spor, kao oblik
kontrole zakonitosti pojedinačnog upravnog akta agencije. Novi Zakon o upravnim sporovima uveo je
mogućnost preuzimanja slučaja od strane Suda u obliku spora pune jurisdikcije. To bi značilo da
upravno sudstvo preuzima na sebe upravnu funkciju. Zbog naravi same stručne upravne djelatnosti
koju obavljaju agencije, još nema sudske prakse na tom području.
Zaštitu sloboda i prava pojedinca i pravnih osoba smatram ključnim ustavnopravnim problemom u vezi
s djelovanjem nezavisnih agencija.

17. poglavlje: USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

I. Ustavni položaj, sastav, nadležnosti

1. Izvori prava
Ustav Republike Hrvatske (NN 85/10) u člancima 126. - 132. daje samo temeljne odredbe o ustavnom
položaju, sastavu, djelokrugu i odlučivanju tog visokog tijela. Redakcijski pročišćeni tekst Ustava
nalazimo na naslovnoj web-stranici Ustavnog suda www.usud.hr.
(2) Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske od 21. ožujka 1991., s izmjenama i dopunama
iz 1999. i 2002. godine (pročišćeni tekst, NN 49/02). Ustavni zakon o Ustavnom sudu donosi se, prema
članku 132. stavak 2. Ustava, po postupku predviđenom za izmjenu Ustava, tako da njegove odredbe
imaju nadzakonsku snagu, veću od organskih zakona, pa i onih koji se donose dvotrećinskom većinom
svih zastupnika, dakle jednaku pravnoj snazi odredbi samog Ustava. Ustavnim zakonom o Ustavnom
sudu uređuju se:
uvjeti za izbor sudaca i prestanak njihove dužnosti;
uvjeti i rokovi za pokretanje postupka ocjene ustavnosti i zakonitosti; postupak i pravno djelovanje
sudskih odluka; zaštita ustavnih sloboda i prava čovjeka i građanina;
druga pitanja važna za obnašanje dužnosti i rad Ustavnog suda.
(3) Poslovnikom, koji je Ustavni sud donio 1994. godine, te se nakon toga devet puta mijenjao (NN
181/03, 16/06, 30/08, 123/09, 63/10, 121/10, 19/13, 37/14 i 2/15) uređuje se:
unutarnje ustrojstvo Ustavnog suda, koje obuhvaća ustavnosudska tijela
kao i upravu Suda,
pravila poslovanja Suda.

2. Sastav
2.1. Uvjeti za izbor sudaca
Ustavni sud Republike Hrvatske čini trinaest sudaca. Bira ih Hrvatski sabor, na prijedlog svojeg
Odbora za ustav, Poslovnik i politički sustav, i to dvotrećinskom većinom svih zastupnika. Zahtjev za
dvotrećinsku većinu svih zastupnika, uveden je ustavnom promjenom od 2010. godine sa svrhom da
parlamentarnim političkim strankama nametne potrebu postizanja javnog i pravovremenog suglasja o
kandidatima. Međutim, zbog nepostojanja tradicije takva postupanja, još ni jedan sudac nije izabran
takvom većinom. U slučaju kad nije moguće izabrati novog ustavnog suca namjesto onog kojem
prestaje mandat, sudac kojem istječe mandat ostaje na funkciji dok ne bude izabran novi sudac, a
najduže na rok od dodatnih šest mjeseci od isteka njegova mandata. Suci se biraju na vrijeme od osam
godina, bez ograničenja mogućnosti ponovnog izbora.
Ustav u članku 126. propisuje uvjete koje moraju ispunjavati kandidati za suce Ustavnog suda. Oni se
biraju iz reda istaknutih pravnika, osobito sudaca, državnih odvjetnika, odvjetnika i sveučilišnih
profesora pravnih znanosti. Riječ "osobito" znači poglavito, ali ne isključivo.
Ustavni zakon detaljnije određuje ustavom propisane uvjete: za suca može biti izabrana osoba koja je
hrvatski državljanin i diplomirani pravnik s naj- manje 15 godina radnog iskustva u pravnoj struci.
Iznimku pak čini osoba koja je stekla doktorat pravnih znanosti, za koju se zahtijeva najmanje 12
godina rada u struci.
Uz to se zahtijeva da se kandidat istaknuo u struci, i to:
(1) svojim znanstvenim radom ili
(2) stručnim radom ili
(3) svojim javnim djelovanjem.
Ustavni zakon u članku 16. određuje da sudac ne smije pripadati ni jednoj političkoj stranci, i svojim
javnim djelovanjem i postupanjem ne smije iskazivati osobnu naklonost prema bilo kojoj političkoj
stranci.
Suci Ustavnog suda, osim toga, prema odredbi članka 126. Ustava ne mogu obavljati nikakvu drugu
javnu ni profesionalnu dužnost. Članak 10. noveliranog Ustavnog zakona to uređuje detaljnije i
predviđa određene izuzetke. Sveučilišni nastavnik (docent, izvanredni i redovni profesor) pravnih
znanosti izabran za suca Ustavnog suda može, izvan radnog odnosa i u smanjenom opsegu, obavljati
nastavu i znanstveni rad kao sveučilišni nastavnik pravnih znanosti. Javnom ili profesionalnom
djelatnošću ne smatra se ni druga znanstvena ili stručna djelatnost, ni člansko djelovanje u udrugama
pravnika, kao ni u humanitarnim, kulturnim, sportskim i drugim udrugama.

2.2. Postupak izbora

Osobni sastav Ustavnog suda od velike je, a moglo bi se reći i presudne, važnosti za uspostavu njegova
autoriteta nasuprot nositeljima izvršne vlasti, odnosno dužnosnicima zakonodavne vlasti. Bez takva
autoriteta sud neće moći ispuniti svoju Ustavom određenu ulogu. Vidljivo je nastojanje donositelja
Ustavnog zakona da bude osiguran takav sastav Ustavnog suda čiji će se autoritet temeljiti na prvome
mjestu na stručnim osobinama te statusu i ugledu postignutom stručnim i znanstvenim radom, a ne
angažiranjem u politici. Pritom je iznimno važna uloga stručne, političke i opće javnosti.
Zbog toga novelirani Ustavni zakon u članku 6. detaljno propisuje postu- pak izbora sudaca Ustavnog
suda. Glavna je značajka sustava kandidiranja da se kandidirati može svatko tko smatra da ispunjava
uvjete javnog natječaja. Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora započinje
postu- pak objavljivanjem poziva u Narodnim novinama, i to: pravosudnim institucijama, pravnim
fakultetima, odvjetničkoj komori, pravničkim udrugama, političkim strankama, pravnim osobama i
pojedincima, za isticanje kandidata za jednog ili više sudaca Ustavnog suda. Pojedinac može sam sebe
istaknuti kao kandidata. Saborski Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav obavlja javni razgovor
sa svakim kandidatom za kojeg prethodno utvrdi da ispunjava formalno propisane uvjete. Nakon toga,
Odbor sastavlja listu kandidata koji ulaze u uži izbor, na temelju rezultata razgovora i svih ostalih
relevantnih podataka kojima raspolaže. Lista mora sadržavati više kandidata od broja sudaca koji se
bira i mora biti obrazložena. Zastupnici Hrvatskog sabora glasuju pojedinačno o svakom predloženom
kandidatu. Od ustavnih promjena 16. lipnja 2010. za izbor je potrebna dvotrećinska većina ukupnog
broja zastupnika Hrvatskog sabora.
Kako dvotrećinsku većinu nije bilo moguće postići, početkom 2016. godine, suočene s prijetećom
blokadom, jer je desetorici sudaca istjecao pro- duženi mandat, političke stranke su postigle prethodni
dogovor: svaka od dvije vodeće stranke predložit će po pet kandidata. Tako je učinjeno, te je Odbor za
Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora, nakon razgovora s kandidatima, načinio listu od
deset imena - točno onoliko koliko se sudaca bira. U tom dogovoru stranačkih vođa, Zorana
Milanovića i Tomislava Karamarka, obje su stranke u potpunosti prihvatile kandidate druge stranke,
bez ikakvih prigovora u pogledu ispunjavanja kriterija, nepodobnost ili mogućeg sukoba interesa. Tako
se u trenutnom sastavu Ustavnog suda, znade i u medijima redovito spominje koji sudac pripada kojoj
"opciji".
Suci Ustavnog suda između sebe biraju predsjednika i zamjenika predsjednika Suda, tajnim
glasovanjem na rok od četiri godine, uz mogućnost ponavljanja predsjedničkog mandata. I time se
nastoji potvrditi neovisan položaj Ustavnog suda i ojačati njegov utjecaj. Imenovanje predsjednika na
bilo koji način "izvana" škodilo bi njegovoj autonomiji, a doista bi i moglo biti iskorišteno kao
sredstvo političkog pritiska na sud, upravo od onih koje sud mora nadzirati, to jest zakonodavne ili
izvršne vlasti. Predsjednik je u dosadašnjoj praksi pravi predvodnik koji usmjerava odlučivanje i
znatno utječe na ustavnosudsku politiku.

3. Djelokrug Ustavnog suda Republike Hrvatske

Djelokrug (nadležnosti) Ustavnog suda određuje se isključivo Ustavom i Ustavnim zakonom o
Ustavnom sudu (jer je njegova pravna snaga jednaka Ustavu) i ne mogu se proširivati ostalim, pa niti
organskim zakonima. Držimo neprijepornim da bi zakon koji zadire u nadležnost Ustavnog suda, Sud
morao ukinuti na vlastitu inicijativu ne čekajući zahtjev ovlaštenog predlagatelja, ni prijedlog drugih
osoba.
Djelokrug Ustavnog suda obuhvaća:
osnovni djelokrug, utvrđen člankom 129. Ustava, - druge poslove određene Ustavom.

3.1. Osnovni djelokrug

Osnovni djelokrug Ustavnog suda uređen je člankom 129. Ustava i čine ga sljedeće nadležnosti:
(1) odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom,
(2) odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom,
(3) može ocjenjivati ustavnost zakona te ustavnost i zakonitost drugih propisa koji su prestali važiti,
ako od tog prestanka do podnošenja zahtjeva ili prijedloga za pokretanje postupka nije prošlo više od
godine dana,
(4) odlučuje u povodu ustavnih tužbi protiv pojedinačnih odluka državnih tijela, tijela jedinica lokalne i
područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba s javnim ovlastima kad su tim odlukama
povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode, kao i pravo na lokalnu i područnu (regionalnu)
samoupravu zajamčenu Ustavom Republike Hrvatske,
(5) prati ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti te o uočenim pojavama neustavnosti i nezakonitosti
izvješćuje Hrvatski sabor,
(6) rješava sukob nadležnosti između tijela zakonodavne, izvršne i sud- bene vlasti,
(7) odlučuje, u skladu s Ustavom, o odgovornosti predsjednika Republike
(8) nadzire ustavnost programa i djelovanja političkih stranaka i može, u skladu s Ustavom, zabraniti
njihov rad,
(9) nadzire ustavnost i zakonitost izbora i državnog referenduma i rješava izborne sporove koji nisu u
djelokrugu sudova.

3.2. Ostale nadležnosti određene Ustavom

Prema odredbi članka 129, alineja 10. Ustava Ustavni sud "obavlja (1)
druge poslove određene Ustavom." Ti poslovi (ustvari nadležnosti) obuhvaćaju:
(1) Opći nadzor nad donošenjem provedbenih propisa od strane Vlade i drugih nadležnih tijela. "Ako
Ustavni sud utvrdi da nadležno tijelo nije donijelo propis za izvršenje odredaba Ustava, zakona i drugih
propisa, a bilo je dužno takav propis donijeti, o tome obavještava Vladu, a o propisima koje je bila
dužna donijeti Vlada, obavještava Hrvatski sabor." (članak 130. Ustava).
(2) Primanje svečane prisege Predsjednika Republike, kojom se on, prilikom stupanja na dužnost,
obvezuje na vjernost Ustavu (članak 95. stavak 6. Ustava),
(3) Odluka o postojanju okolnosti kada je Predsjednik Republike spriječen obavljati svoju dužnost
zbog bolesti ili nesposobnosti, kada obavljanje predsjedničke dužnosti privremeno preuzima
predsjednik Hrvatskog sabora (članak 97. stavak 2. Ustava).
(4) Odluka o nastupanju okolnosti, kao što je smrt, ostavka ili odluka Ustavnog suda o odgovornosti
Predsjednika Republike za povredu Ustava, čime prestaje mandat Predsjednika, a dužnost privremeno
preuzima predsjednik Hrvatskog sabora (članak 97. stavak 3. Ustava),
(5) Prethodno odobrenje o pritvoru ili pokretanju kaznenog postupka protiv Predsjednika Republike
(predsjedničkom imunitetu) po članku 106. stavak 2. Ustava.
(6) Odluka o žalbi razriješenog suca protiv odluke Državnog sudbenog vijeća o razrješenju (članak
123. stavak 3. Ustava).
(7) Odluka o žalbi protiv odluke Državnog sudbenog vijeća o stegovnoj odgovornosti suca (članak
123. stavak 4. Ustava).
(8) Odlučivanje o ustavnosti pitanja o kojem se putem građanske inicijative (članak 87. stavak 3.
Ustava) zahtijeva raspisivanje referenduma (članak 95. Ustavnog zakona).
(9) Opći nadzor nad primjenom prava Europske unije i objedinjavanje prakse njegove primjene putem
suradnje s Europskim sudom pravde (preliminarne odluke Europskog suda) (članak 145. Ustava
Republike Hrvatske).

3.3. Pitanja nadležnosti u praksi Ustavnog suda

3.3.1. Međunarodni ugovori
U praksi se postavilo pitanje može li Ustavni sud odlučivati o suglasnosti zakona s međunarodnim
ugovorima. Ustavni sud ispravno je protumačio odredbu članka 141. Ustava, po kojoj su sklopljeni,
potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovori, koji su na snazi, po pravnoj snazi iznad zakona, iz čega je
prvo neizravno (u Odluci br. 1-920/1995 i još nekoliko odluka), a zatim i izravno (u Odluci br. U-1-
745/1999, NN 112/00) izveo svoju nadležnost ispitivanja suglasnosti zakona s međunarodnim
ugovorima. Evo kako je Ustavni sud obrazložio svoj stav: "Ako je odlučivanje Ustavnog suda o
suglasnosti zakona s Ustavom i drugih propisa s Ustavom i zakonom, u biti odlučivanje o suglasnosti
propisa nižeg ranga s propisom višeg ranga i s Ustavom kao propisom najvišeg ranga, tada je ovlast
Ustavnog suda da ocjenjuje suglasnost zakona s međunarodnim ugovorom logična posljedica ustavne
odredbe da je potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovor dio unutarnjeg pravnog poretka i da je po
svo- joj pravnoj snazi iznad zakona."
Pred Ustavnim sudom postavilo se i pitanje je li u njegovoj nadležnosti ispitivanje suglasnosti
međunarodnih ugovora s Ustavom. Ustavni sud u Rješenju br. U-1-825/2001 (NN 16/04) zauzeo je
stajalište da nije nadležan za odlučivanje o suglasnosti međunarodnih ugovora s Ustavom uz
jednostavno obrazloženje da u članku 129. (onda 128.) Ustava, u kojem se navode nadležnosti
Ustavnog suda, nije propisana ta nadležnost. Osim navedenog, tome u prilog govore i izričite odredbe
članka 141. Ustava prema kojima se odredbe međunarodnih ugovora "mogu mijenjati ili ukidati samo
uz uvjete i na način koji su u njima utvrđeni, ili suglasno općim pravilima međunarodnog prava". Zbog
naprijed navedenih razloga, ustavnim se sudovima u pravilu ne daje pravo naknadne kontrole
međunarodnih ugovora. Bilo bi, međutim, moguće odrediti obvezu prethodnog nadzora određenih
kategorija međunarodnih ugovora.

3.3.2. Pojam „propis“ u praksi Ustavnog suda

U procesu izgradnje pravnih standarda u pogledu svoje nadležnosti, Ustavni je sud tumačenjem u nizu
odluka morao utvrditi i što se smatra "propi- som" u smislu Ustava i Ustavnog zakona, odlučiti o tome
može li ocjenjivati ustavnost ustavnih promjena, odlučiti o ustavnosti svojeg vlastitog Poslovnika iz
1994. godine, utvrditi postoji pravno sredstvo protiv odluke Hrvatskog sabora o izboru suca Ustavnog
suda 2009. godine. Praksa se razvija i otvaraju se nova pitanja. Ilustrirajmo to primjerom podzakonskih
akata koji zauzima velik dio prakse Ustavnog suda.
Sanja Barić o tome piše: "U svojoj dosadašnjoj praksi Ustavni sud RH je u gotovo tri stotine predmeta
odlučivao o različitim podzakonskim aktima. Pri- tom je u više navrata odbacivao svoju nadležnost
tumačeći što se ima smatrati drugim propisom, a što ne. Navodimo najpotpuniju definiciju: 'Pod
drugim propisom u smislu navedene ustavne odredbe podrazumijeva se podzakonski općenormativni
akt donesen unutar zakonskog ovlaštenja od strane nadležnog tijela državne vlasti radi provedbe
zakona, odnosno propis tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i druge pravne
osobe s javnim ovlastima, donesen unutar njihovog djelokruga utvrđenog Ustavom i zakonom.' Dakle,
pod drugim propisom podrazumijeva se općenormativni akt obvezujućeg karaktera, donesen od strane
nadležnih tijela državne vlasti ili tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te drugih
pravnih osoba s javnim ovlastima koji, u granicama njihovih javnih ovlasti, uređuje odnose na općenit
način i koji se odnosi u pravilu na neodređeni krug adresata..." Pravno je riješeno i posljednjih godina
posebno zaoštreno pitanje nadzora nad pravnim aktima koje donose regulatorne agencije. Regulatorne
agencije su nesumnjivo tijela javne vlasti, o čemu je već bilo riječi u ovom radu. One se, osim toga,
nalaze i u popisu tijela s javnim ovlastima. Njihovi opće normativni akti određuju prava i obveze za
unaprijed neodređeni krug adresata. Ocjenu zakonitosti općih pravnih akata moguće je tražiti pred
Visokim upravnim sudom RH sukladno novom Zakonu o upravnim sporovima (NN 20/10, 143/12).

4. Jamstva neovisnosti suda i sudaca

4.1. Stabilnost položaja
Neovisnosti položaja sudaca Ustavnog suda potrebno je posvetiti veliku pozornost. Oni, naime, najveći
dio svojih dužnosti ne bi mogli savjesno obavljati, u skladu s prisegom predviđenom u članku 8.
Ustavnog zakona, "pridržavajući se Ustava i zakona Republike Hrvatske", ako im ne bi bio zajamčen
položaj koji je stabilan i nezavisan od izvršne i zakonodavne vlasti, kao i od drugih centara društvene
moći.
Zbog toga, Ustav u članku 128. taksativno (bez ostatka) navodi razloge zbog kojih ustavni sudac može
biti razriješen dužnosti prije isteka vremena na koje je izabran. Tri su takva razloga, a važno je
naglasiti da njihovo postojanje utvrđuje sam Ustavni sud i o tome obavještava Hrvatski sabor, koji
donosi konačnu odluku.
To su slijedeći razlozi:
(1) Ako to sudac sam zatraži.
Ako sudac sam zatraži da bude razriješen dužnosti, predsjednik Ustavnog suda o tome obavještava
Hrvatski sabor. Ako, pak, Hrvatski sabor ne donese odluku o tom zahtjevu u roku tri mjeseca od dana
podnošenja zahtjeva, Ustavni sud utvrđuje, na zahtjev samog suca ili predsjednika, da je sucu prestao
mandat po sili Ustavnog zakona, na temelju osobnog zahtjeva.
(2) Ako bude osuđen na zatvorsku kaznu.
Sud koji je izrekao zatvorsku kaznu sucu Ustavnog suda, dužan je bez odgode dostaviti pravomoćnu
presudu Ustavnom sudu, koji o tome odmah obavještava Hrvatski sabor. Dakako, prethodno bi valjalo
uvažiti kaznenopravni imunitet suca predviđen u članku 127. stavak 2. Ustava, o kojem odlučuje
Ustavni sud.
(3) Ako trajno izgubi sposobnost obavljati svoju dužnost.
Prijedlog da se pokrene postupak u kojem će se utvrditi trajni gubitak sposobnosti suca da obavlja
svoju dužnost, podnosi Ustavnom sudu predsjednik suda. Ako bi takav postupak trebalo pokrenuti u
vezi s utvrđivanjem nesposobnosti predsjednika suda, ovlaštena su tri suca. Gubitak sposobnosti za
obavljanje dužnosti utvrđuje sam Ustavni sud većinom glasova svih svojih članova.
Izvan tih razloga nema pravne mogućnosti da se sudac Ustavnog suda ukloni sa svoje dužnosti. Ako se,
pak, pojavi sumnja da je jedan ili više od navedenih slučajeva ostvaren, predsjednik Ustavnog suda
pokreće postupak u kojem sam Sud mora utvrditi postojanje određenog uvjeta. U tijeku tog postupka
sudac može biti udaljen od obavljanja dužnosti do konačne odluke, o čemu, na prijedlog predsjednika,
odlučuje sam Ustavni sud, većinom glasova svih svojih članova. Udaljenje predsjednika mogu
predložiti tri suca.

4.2. Imunitet
Prema članku 127. Ustava i članku 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, ustavnog suca štiti
kaznenopravni imunitet, na način jednak kao i kod saborskih zastupnika. To su: (1) imunitet
neodgovornosti, (2) imunitet nepovredivosti.

4.2.1. Imunitet neodgovornosti

Sudac ni u kojem slučaju ne može biti pozvan na odgovornost za izraženo mišljenje ili glasovanje u
Ustavnom sudu. Radi se o materijalno-pravnom imunitetu, koji sucu mora omogućiti obavljanje
njegove funkcije, te ga štititi apsolutno i bez vremenskog ograničenja. Zbog toga se taj imunitet naziva
imunitetom neodgovornosti.

4.2.2. Imunitet nepovredivosti

Sudac uživa i imunitet nepovredivosti, koji je procesno-pravne prirode, a štiti ga na način da sudac ne
može biti uhićen i protiv njega ne može se pokrenuti kazneni postupak bez odobrenja Ustavnog suda.
Imunitet nepovredivosti nužno mora uključiti i iznimku. Kad je sudac izravno zatečen u činjenju
kažnjivog djela teže prirode, može ga se pritvoriti uz obvezu da se o tome odmah obavijesti Ustavni
sud. Težina kaznenog djela, dakako, mjeri se težinom u zakonu zaprijećene kazne, pa se težim smatra
djelo kod kojeg je takva kazna veća od pet godina strogog zatvora. Kad je pokrenut kazneni postupak,
Ustavni sud može odlučiti da okrivljenog suca udalji s dužnosti dok traje takav postupak.
Vidljivo je iz ovih odredbi kako se, istodobno s čvrstim jamstvima neovisnosti sudaca i njihove zaštite
od presizanja izvršnih tijela, posebice policije i državnog odvjetništva, nastoji osigurati da takva
jamstva nitko ne može zlouporabiti na štetu pravnog poretka i jednakosti građana pred zakonom.

5. Akti Ustavnog suda

Ustavni sud donosi:
(1) odluke,
(2) rješenja,
(3) izvješća.

5.1. Odluke i rješenja

Odluka se donosi o meritumu stvari, odnosno sudskog predmeta, a u svim ostalim slučajevima donosi
se rješenje. Odluka, kao i rješenje, mora imati: uvod, izreku i obrazloženje. Izreka je najvažniji dio
odluke jer sadrži stajalište Suda o meritumu stvari o kojoj je odlučivao. U obrazloženju se izlažu
razlozi zbog kojih je odlučeno kao u izreci i time omogućava prosudba pravnog rezoniranja sudaca koji
su donijeli odluku. Uvod, među ostalim propisanim podacima, sadrži i imena sudaca koji su sudjelovali
u odlučivanju.
(a) Izdvojena mišljenja
Svaki sudac ima pravo izdvojiti svoje mišljenje i objaviti ga. Jasno je da je sudac u takvu slučaju dužan
pismeno obrazložiti svoje mišljenje. Dvije su vrste izdvojenih mišljenja razvijene u praksi ustavnog
sudovanja:
(1) kada sudac prihvaća odluku većine o meritumu, ali nije suglasan s razlozima na kojima je
utemeljena (concurring opinion);
(2) kada se sudac protivi odluci o meritumu kao i obrazloženju (dissenting opinion).
(b) Objava
Odluke i važnija rješenja objavljuju se u Narodnim novinama, službenom glasilu Republike Hrvatske,
a odluka koja se odnosi na ocjenu nekog propisa, i u službenom glasilu, odnosno na isti način na koji je
taj propis bio objavljen. Praksa Ustavnog suda dostupna je cjelokupnoj javnosti i na internetu (http:/
www usud.hr), kao i Narodne novine (http:/www.nn.hr).
(c) Izvršavanje odluka
Odluke i rješenja Ustavnog suda obvezatni su i dužna ih je poštovati svaka fizička i pravna osoba. Sva
tijela državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna su u okviru svoga ustavnog i
zakonskog djelo- kruga provoditi odluke i rješenja Ustavnog suda. Vlada Republike Hrvatske
osigurava preko tijela državne uprave provedbu odluka i rješenja Ustavnog suda. Ustavni sud može
sam odrediti tijelo kojem povjerava provedbu svoje odluke, odnosno rješenja. Ustavni sud može
odrediti način provedbe svoje odluke, odnosno rješenja (članak 31. Ustavnog zakona).

5.2. Izvješća Hrvatskom saboru i Vladi RH

Izvješća Hrvatskom saboru i Vladi RH o pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti,
postala su važan oblik komuniciranja s drugim granama vlasti, kao i sa stručnom i općom javnošću. Ta
će djelatnost Ustavnog suda bez sumnje dobivati na važnosti u procesu prilagođavanja cjelokupnog
sustava primjeni prava Europske unije.

II. Ocjena ustavnosti zakona

1. Ocjena ustavnosti zakona i ustavnosti i zakonitosti drugih propisa
Ustav u članku 131. propisuje da će Ustavni sud ukinuti zakon za koji utvrdi da je neustavan, dok će
drugi propis, osim zakona, ako utvrdi da je neustavan ili nezakonit, ukinuti ili poništiti. Kada je u
pitanju propis koji je prestao važiti, pod propisanim uvjetom da se to dogodilo unutar jedne godine od
podnošenja prijedloga ili zahtjeva, a propis je bio neustavan ili nezakonit, Ustavni će sud to utvrditi
svojom odlukom.

2. Pokretanje postupka
Detaljne odredbe u vezi s pravima poticaja (inicijative) i pokretanjem postupka pred Ustavnim sudom,
postupanjem Ustavnog suda, načinom donošenja odluka i njihovih pravnih posljedica te u vezi s
izvršavanjem ustavnosudskih odluka sadrži Ustavni zakon o Ustavnom sudu.
U vezi s pokretanjem postupka pred Ustavnim sudom u cilju ocjene ustavnosti zakona ili ocjene
ustavnosti i zakonitosti drugog propisa razlikuju se tri situacije: (1) prijedlog za ocjenu ustavnosti i
zakonitosti (2) odluka samog Ustavnog suda, (3) zahtjev ovlaštenog tijela.
(1) Prijedlog. Svatko (fizička ili pravna osoba) ima pravo predložiti pokretanje postupka za ocjenu
ustavnosti zakona ili ocjenu ustavnosti i zakonitosti drugog propisa (članak 38. stavak 1. Ustavnog
zakona). Takva inicijativa ne obvezuje Ustavni sud, koji će sam odlučiti o tome hoće li u povodu
prijedloga pokrenuti postupak. Postupak odlučivanja dužan je započeti najkasnije godinu dana nakon
podnošenja prijedloga (članak 40. stavak 2. Ustavnog zakona). Smatramo da osoba koja podnosi takav
prijedlog ima, na temelju članka 46. Ustava, pravo na odgovor Ustavnog suda i u slučaju kad sud
odbacuje prijedlog zbog formalnih nedostataka.
(2) Ustavni sud može sam pokrenuti postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti (članak 38. stavak 2.
Ustavnog zakona). Sud ovdje nije ničim ograničen te se na vlastitu inicijativu može upustiti u ocjenu
ustavnosti svakog zakona, odnosno ustavnosti i zakonitosti svakog drugog propisa. Praksa Ustavnog
suda morat će izgraditi standarde u tom pogledu, u pogledu implicitne obveze suda da odlučuje o
pravnim, a ne o političkim pitanjima, i s time u vezi njegove dužnosti da sam ograniči djelokrug svojeg
djelovanja na vlastitu inicijativu.
(3) Zahtjev. Na zahtjev ovlaštenih državnih tijela Ustavni sud dužan je provesti postupak ocjene
ustavnosti i zakonitosti te donijeti odluku. Zahtjev kojim se pokreće postupak ocjenjivanja ustavnosti i
zakonitosti
pred Ustavnim sudom mogu podnijeti (članak 35. i 36. Ustavnog zakona):
- jedna petina zastupnika Hrvatskog sabora;
radno tijelo Hrvatskog sabora;
Predsjednik Republike Hrvatske; Vlada, u odnosu na podzakonske propise, ali ne i zakone;
Vrhovni sud ili drugi sud, ako se pitanje ustavnosti i zakonitosti javi u postupku pred sudovima; Pučki
pravobranitelj, koji štiti ustavna i zakonska prava u postupku pred državnom upravom, tijelima lokalne
i područne (regionalne) samouprave i tijelima koja imaju javne ovlasti, kad se pitanje ustavnosti i
zakonitosti javi u
njegovu postupanju; - predstavnička tijela jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave u
stvarima iz područja ustrojstva, djelokruga ili financiranja lokalne samouprave.
Sud koji u tijeku svog postupka nađe da zakon koji bi trebalo primijeniti ili koja njegova odredba nisu
ustavni, dužan je zastati s postupkom i podnijeti Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu ustavnosti zakona.
Ako, pak, sud u postupku nade da drugi, dakle podzakonski propis, koji bi trebalo primijeniti, nije
suglasan s Ustavom ili sa zakonom, on neće primijeniti taj propis, već će predmet riješiti izravnom
primjenom zakonskih odredbi (ekscepcija ilegalnosti) te podnijeti Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu
ustavnosti ili zakonitosti spornog propisa. U takvu slučaju Ustavni sud o podnesenom zahtjevu
obavještava Vrhovni sud (članak 37. Ustavnog zakona).
Postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti smatra se, na zahtjev ovlaštenih predlagača, pokrenutim na
dan primitka zahtjeva u Ustavnom sudu, odnosno već na dan predaje zahtjeva preporučenim putem
pošti. Kod svih ostalih inicijativa i prijedloga postupak se pokreće donošenjem rješenja Ustavnog suda.
Uobičajeno je da se rješenje donosi zajedno s odlukom o ustavnosti zakona ili ustavnosti ili zakonitosti
podzakonskog propisa. Naime, da bi odlučio o pokretanju postupka, Ustavni sud mora se prethodno
upoznati s predmetom.

3. Postupanje Ustavnog suda

Ustavni će sud prvo, djelujući u tročlanim vijećima, ispitati dopuštenost primljenog podneska: je li
nadležan za odlučivanje u toj stvari, je li podnesak pravodoban te postoje li pretpostavke za
odlučivanje o meritumu. Ako ti uvjeti nisu zadovoljeni, Ustavni sud rješenjem odbacuje zahtjev,
prijedlog ili ustavnu tužbu. U protivnom, ako se radi o prijedlogu, odlučuje o tome hoće li donijeti
rješenje kojim pokreće postupak, odnosno provodi postupak ako se radi o zahtjevu (članak 32.
Ustavnog zakona).
Daljnji postupak vodi jedan od sudaca Ustavnog suda na način koji će omogućiti Ustavnom sudu
odluku o meritumu stvari. Suca izvjestitelja, koji priprema predmet za odlučivanje na sjednici suda,
imenuje predsjednik Ustavnog suda.
U tijeku svog postupanja Ustavni sud ima pravo smisleno primjenjivati odredbe odgovarajućih
postupovnih zakona, ali to čini tek podredno (supsidijarno) - ako samim Ustavnim zakonom nije
drukčije određeno. Ustavni sud raspravlja na sjednici, a može odlučiti da održi savjetodavnu raspravu
ili pak javnu raspravu. Odluka se u svakom slučaju donosi na posebnoj sjednici.
Kad je postupak pokrenut, Ustavni sud može odlučiti da, do donošenja konačne odluke, privremeno
obustavi izvršenje pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na temelju zakona ili drugog
propisa čija se ustavnost ocjenjuje. Uvjet za odluku o obustavi izvršenja jest ocjena suda da bi
posljedice, u slučaju izvršenja bile teške i nepopravljive (članak 45. Ustavnog zakona). Ta odluka,
dakako, ne prejudicira stav Ustavnog suda o meritumu stvari, to jest postoji li neustavnost odnosno
nezakonitost, već ima preventivno značenje sprječavanja nastanka novih posljedica u tijeku postupka,
koje bi se, ovisno o odluci suda, mogle pokazati iznimno štetnim, a bilo bi ih nemoguće sanirati.
Djelovanje ustavnog suda je javno, pa tako i sjednice i javne rasprave. Akreditirani novinari mogu
prisustvovati sjednicama, a predsjednik ustavnog suda može dopustiti i televizijski ili radioprijenos
tijeka sjednice. Međutim, javnost se iz određenih razloga, na prijedlog suca izvjestitelja, može isključiti
s rasprave. J. Crnić, po našem mišljenju ispravno, tumači kako se na isključenje javnosti ima
primijeniti odredba članka 120. Ustava, koji za isključenje javnosti navodi razloge "koji su nužni u
demokratskom društvu", kao što su, primjerice: interes javnog morala, javnog reda državne sigurnosti
ili obrane, zaštita maloljetnika ili privatnog života sudionika u postupku, vojna, službena ili poslovna
tajna, ali samo u opsegu koji Sud drži bezuvjetno potrebnim s obzirom na okolnosti u kojima bi
nazočnost javnosti bila u suprotnosti s interesima pravde (članak 47. Ustavnog zakona). Valja,
međutim, znati kako javno postupanje bitno otežava suštinsku raspravu i suprotstavljanje mišljenja,
kao i konzultacije sudaca i sudskih savjetnika te zbog toga Sud redovito prije javnih i svečanih sjednica
održava radne pripremne sastanke. To navodimo zbog važnosti shvaćanja kako javnost, nazočnost
kamera i novinara, može bitno otežati stručne rasprave kod svih kolektivnih tijela, pa tako i pri
postupanju Ustavnog suda.
Za potrebe postupka Ustavni sud može zahtijevati od državnih tijela, privrednih poduzeća te drugih
ustanova ili pojedinaca, isprave i obavijesti potrebne za vođenje postupka. Takve je podatke svatko
dužan staviti na raspolaganje Ustavnom sudu, a u slučaju neispunjavanja zahtjeva Ustavni sud može
naložiti oduzimanje isprava (članak 25. Ustavnog zakona).
Ako tijekom postupka pred Ustavnim sudom osporeni akti prestanu važiti, ili budu usklađeni s
Ustavom i zakonom, Ustavni će sud ipak dovršiti postupak pa, ako utvrdi neustavnost ili nezakonitost,
donijeti odluku, kako bi onaj kome je pojedinačnim aktom donesenim na temelju takva propisa,
povrijeđeno neko pravo, mogao zahtijevati njegovu izmjenu, ako je na to ovlašten odredbama
Ustavnog zakona. Slično tome, Ustavni sud može ispitati ustavnost i zakonitost propisa koji je prestao
važiti, ali samo ako od prestanka do podnošenja zahtjeva ili prijedloga, nije prošlo više od godine dana
(članak 56. Ustavnog zakona).
Odluke i rješenja Ustavni sud donosi većinom glasova svih sudaca, ako Ustavom i Ustavnim zakonom
nije drukčije određeno. Ustav određuje da Ustavni sud odlučuje dvotrećinskom većinom o
odgovornosti Predsjednika Republike, dok Ustavni zakon određuje odlučivanje o određenim pitanjima
u tročlanim ili šesteročlanim vijećima, o čemu će se detaljnije govoriti poslije.

4. Ukidanje ili poništavanje propisa

Utvrdi li nesuglasnost zakona s Ustavom, Ustavni će sud ukinuti zakon, odnosno njegove pojedine
odredbe. Zakonske odredbe ne mogu biti poništene. Ukinute odredbe, odnosno ukinuti zakon, prestaju
važiti danom objave odluke Ustavnog suda u Narodnim novinama, ali sud može odrediti i neki drugi
rok (članak 55. stavak 1. i 2. Ustavnog zakona).
Drugi (podzakonski) propis ili pojedine njegove odredbe, osim zakona, Ustavni sud će ili ukinuti ili
poništiti, ako utvrdi da nije suglasan s Ustavom, odnosno sa zakonom.
Nakon novele Ustavnog zakona, Ustavni sud nije ni u kojem slučaju
obvezan poništiti podzakonski propis, ali može tako odlučiti, u dva slučaja:
(1) ako se njime vrijeđaju ljudska prava i temeljne slobode zajamčene
Ustavom,
(2) ako se njime neki pojedinci, skupine ili udruge neosnovano stavljaju u
povoljniji ili nepovoljniji položaj (članak 55. stavak 3. Ustavnog zakona).
Prilikom ocjene hoće li podzakonski propis ukinuti ili poništiti, Ustavni sud dužan je uzeti u obzir sve
okolnosti od značenja za zaštitu ustavnosti i zakonitosti, a posebice težinu povrede Ustava ili zakona te
interes pravne sigurnosti (članak 55. Ustavnog zakona).

5. Pravne posljedice ukidanja, odnosno poništavanja

Kao što smo već naveli, interes pravne sigurnosti zahtijeva da u slučaju ukidanja, čak i poništavanja
određenog propisa, mogućnost izmjene pravnih pa odnosa nastalih ranijom primjenom takva propisa,
bude vremenski ograničena, odnosno vezana uz određene druge zahtjeve, kao što je podnošenje
zahtjeva od strane osobe čije je pravo bilo povrijeđeno nekim pojedinačnim aktom donesenim na
temelju ukinutog, odnosno poništenog propisa. Prema odredbama članka 58. Ustavnog zakona
predviđene su sljedeće pravne posljedice odluka Ustavnog suda o neustavnosti, odnosno nezakonitosti
propisa:
(1) U slučaju poništavanja nekog podzakonskog propisa, odnosno njegovih pojedinih odredbi, svatko
(fizička ili pravna osoba) kome je povrijeđeno neko pravo pravomoćnim pojedinačnim aktom
donesenim na temelju poništenog propisa ima pravo od nadležnog tijela zahtijevati izmjenu tog
pojedinačnog akta putem ponavljanja postupka. Rok je šest mjeseci od dana objave odluke Ustavnog
suda u Narodnim novinama, odnosno drugom službenom glasilu (članak 58. stavak 3. i 4. Ustavnog
zakona).
(2) U slučaju ukidanja zakona ili drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredbi, samo ona osoba
koja je podnijela prijedlog za ocjenu ustavnosti, odnosno ustavnosti ili zakonitosti, ima pravo
zahtijevati od nadležnog tijela promjenu pojedinačnog akta kojim joj je povrijeđeno neko pravo putem
ponavljanja postupka. I u ovom slučaju zahtjev se podnosi u roku od šest mjeseci od dana objave
odluke Ustavnog suda u Narodnim novinama (članak 58. stavak 2. Ustavnog zakona).
Valja istaknuti da je izmjenom Ustavnog zakona znatno sužen krug osoba ovlaštenih da zahtijevaju
ponavljanje postupka u slučajevima kada su pojedi- načni akti doneseni na temelju ukinutih odredbi
zakona, odnosno drugih propisa. Ne samo što je to pravo ograničeno samo na onu osobu koja je
podnijela prijedlog, već je u slučajevima ukidanja zakona ili drugih propisa, odnosno pojedinih
njihovih odredbi, na temelju zahtjeva ovlaštenih predlagatelja, odnosno po odluci samog Ustavnog
suda, takvo pravo uskraćeno svima onima kojima su bila povrijeđena neka prava, tako da ukidanje u
punom smislu djeluje samo pro futuro. To se opravdava potrebom jačanja pravne sigurnosti. Smatramo
da to nije dobro rješenje, tako da smo još 2005. godine u našem udžbeniku upozorili: "Ono što valja
očekivati, a moglo bi se i preporučiti građanstvu, jest da u slučajevima neustavnosti pojedinih zakona,
pojedinci i pravne osobe organiziraju kolektivno podnošenje prijedloga za ispitivanje ustavnosti
odnosno zakonitosti pojedinih zakonskih odredbi, na temelju kojih su njihova prava bila povrijeđena
od strane tijela koja odlučuju o slobodama i pravima građana. Takve kolektivne akcije poznate su u
nizu demokratskih država." Praksa je, posebno u vezi s podnošenjem prijedloga za utvrđivanje
neustavnosti Zakona o kriznom porezu iz 2009. kada je podneseno oko sto tisuća prijedloga, potvrdila
opravdanost tog našeg upozorenja.
(3) Rokova i ograničenja nema kad je u pitanju osuda za kazneno djelo. Pravomoćna osuda za kazneno
djelo, utemeljena na zakonskoj odredbi koja je ukinuta zbog nesuglasnosti s Ustavom, ne proizvodi
pravne učinke i može se izmijeniti u ponovljenom kaznenom postupku. Odluka Ustavnog suda o
ukidanju kaznene zakonske odredbe predstavlja, dakle, razlog za ponavljanje kaznenog postupka.
Jasno je da kaznena osuda koja nije pravomoćna u trenutku objavljivanja odluke Ustavnog suda o
ukidanju zakonske odredbe na kojoj je utemeljena neće ni moći steći pravomoćnost (članak 58. stavak
1. Ustavnog zakona).
Ukinute, odnosno poništene odredbe propisa neće se primjenjivati od dana stupanja na snagu odluke
Ustavnog suda (dana objave ili drugog dana koji odredi sam Ustavni sud). To se odnosi i na postupke
koji su u tijeku (prije pravomoćnosti), pod uvjetom da se ukinute, odnosno poništene odredbe
neposredno primjenjuju u toj pravnoj stvari (članak 58. stavak 5. Ustavnog zakona).

III. Ustavna tužba

1. Zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda: ustavna tužba
Zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda utvrđenih Ustavom u povodu ustavnih tužbi najvažnija je
nadležnost Ustavnog suda Republike Hrvatske, pored nadzora nad ustavnošću zakona i ustavnosti i
zakonitosti drugih propisa. Ona zaista obuhvaća najveći dio njegove djelatnosti. Ustavna tužba nije ni
redovni ni izvanredni pravni lijek, nego dodatno i iznimno sredstvo zaštite ustavom zajamčenih
ljudskih prava i temeljnih sloboda od strane posebnog tijela koje izvan sustava redovnog i
specijaliziranog pravosuđa, štiti temelje ustavnog sustava demokratske države utemeljene na vladavini
prava, a to su, kako smo više puta u tekstu naveli, ljudska prava i temeljne slobode. Zbog važnosti
zaštićenih dobara ustavom zajamčenih sloboda i prava sustav zaštite ustavnih sloboda i prava putem
redovnih sudova, kao i upravnog spora pred upravnim sudom, sustav zaštite ljudskih prava i temeljnih
sloboda nado- punjen je i ustavnom tužbom, kao krajnjim sredstvom kada, načelno, ostale institucije
zaštite sloboda i prava nisu ispunile svoju zadaću ili bi pak njihova intervencija bila zakašnjela sa
stajališta zaštite povrijeđenih sloboda i prava. -
Ustavni zakon određuje ustavnu tužbu na sljedeći način:
"Svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela
državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravne osobe s javnim
ovlastima, kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog
djela, povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom, odnosno Ustavom
zajamčeno pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (u daljnjem tekstu: ustavno pravo).
Ako je zbog povrede ustavnih prava dopušten drugi pravni put, ustavna tužba može se podnijeti tek
nakon što je taj pravni put iscrpljen. U stvarima u kojima je dopušten upravni spor, odnosno revizija
parničnom ili izvanparničnom postupku, pravni put je iscrpljen nakon što je odlučeno
i o tim pravnim sredstvima." (članak 62. Ustavnog zakona).
To je vrlo složena odredba koja sadrži brojna temeljna pravila o cjelini institucije ustavne tužbe. Zbog
toga je radi razumijevanja institucije valja detaljno analizirati, u vezi s drugim odredbama Ustavnog
zakona, posebno s obzirom na to da su uz pojedina pravila predviđene važne iznimke.

2. Ovlaštenik na podnošenje ustavne tužbe

Ustavnu tužbu može podnijeti svatko, dakle državljanin kao i stranac, fizička kao i pravna osoba.
Dakako, ako se radi o pravnoj osobi, to mora biti ona pravna osoba koja može biti nositelj ustavnih
prava i temeljnih sloboda

3. Razlog za poništenje ustavne tužbe

Ustavna tužba podnosi se zbog povrede ustavnog prava, to jest ljudskog prava ili temeljne slobode
zajamčene Ustavom, odnosno ustavom zajamčenog prava na lokalnu i područnu (regionalnu)
samoupravu. U obzir dolaze prava zajamčena Ustavom, a ne zakonom ili nekim drugim aktom.

4. Predmet ustavne tužbe

Povreda mora biti učinjena pojedinačnim pravnim aktom, kojim je odlučeno o pravima i obvezama
podnositelja ili o sumnji ili optužbi za kazneno djelo. Takvi su akti na prvome mjestu sudska presuda i
rješenje upravnog tijela, a može se raditi i o drugim pojedinačnim aktima.
5. Donositelj pobijanog akta
Nečije ustavno pravo mogu svojim pojedinačnim aktom povrijediti državna tijela (sud, uprava, izvršna
ili zakonodavna vlast) ili druga tijela koja imaju javne ovlasti odlučivati o pravima i slobodama (to su
na prvome mjestu nedržavna tijela, kojima su posebnim zakonima dodijeljene određene javne ovlasti,
kao što je na primjer Zavod za mirovinsko osiguranje ili Zavod za zdravstveno osiguranje).

6. Iscrpljen redovni pravni put

Budući da je ustavna tužba iznimno sredstvo, drugi pravni put mora biti iscrpljen da bi se mogla
podnijeti ustavna tužba.
Međutim, Ustavni zakon predviđa iznimku od načela po kojem redovni pravni put mora biti iscrpljen,
pa određuje: "Ustavni sud će pokrenuti postupak po ustavnoj tužbi i prije no što je iscrpljen pravni put,
u slučaju kad o pravima i obvezama stranke ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela nije u
razumnom roku odlučio sud ili u slučaju kad se osporenim pojedinačnim aktom grubo vrijeđaju
ustavna prava, a potpuno je razvidno da bi nepokretanjem ustavnosudskog postupka za podnositelja
ustavne tužbe mogle nastati teške i nepopravljive posljedice." (članak 63. Ustavnog zakona).

7. Razumni rok
Rješavanje o povredi prava na suđenje u razumnom roku iz članka 29. Ustava i članka 6., stavak 1.
Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, razlikuju se od ostalih pravnih lijekova,
pokreće se redovito prije nego što je iscrpljen redovni put zaštite zbog toga što postupak pred sudom
traje predugo, odnosno nerazumno dugo. Odlučivanje o tim pitanjima dodijeljeno je Zakonom o
sudovima u nadležnost Ustavnom sudu. Ta je neustavnost ispravljena u prosincu 2005. godine i
nadležnost je predana neposredno višim sudovima od onog protiv kojeg se podnosi zahtjev za suđenje
u razumnom roku (članci 27. i 28. Zakona o sudovima, NN 150/05).
Međutim, Ustavni sud inicijalno je uspostavio neke pravne standarde vodeći računa o praksi
Europskog suda za ljudska prava. Ustavni je sud rješavajući o tim ustavnim tužbama, ocjenjivao
ukupno trajanje sudskog postupka, bez obzira na to pred kojim se sudom ili sudovima vodio
(općinskim, županijskim, Upravnim sudom, Vrhovnim sudom). Pritom se vrijeme od kojeg se
ocjenjuje razumnost trajanja sudskog postupka, bez obzira na to je li on eventualno prije započeo,
računalo od 5. studenoga 1997. godine kad je stupila na snagu navedena Konvencija. Po uzoru na
Europski sud za ljudska prava, Ustavni sud prihvatio je, u pravilu, kao razuman rok u kojem se na
jednoj sudskoj instanci (primjerice općinskom sudu) treba donijeti presuda ili druga odluka, vrijeme od
tri godine. U računanju razumnog roka trajanja sudskog postupka do podnašanja ustavne tužbe,
Ustavni je sud, osim same duljine postupka, vodio računa o eventualnom doprinosu podnositelja
ustavne tužbe duljini postupka, kao i o složenosti sudskog predmeta u konkretnom slučaju. Kada bi
Ustavni sud utvrdio da sudski postupak traje, odnosno da je do podnošenja ustavne tužbe trajao
nerazumno dugo, donosio je odluku kojom se: prvo ustavna tužba usvaja, drugo naređuje nadležnom
sudu da je dužan donijeti odluku u predmetu koji pred njim vodi u određenom roku, koji Ustavni sud
najčešće određuje da ne traje dulje od šest mjeseci, treće zbog povrede ustavnog prava na suđenje u
razumnom roku iz članka 29., stavak 1. Ustava dodjeljuje podnositelju ustavne tužbe tzv. pravičnu
naknadu u određenom novčanom iznosu koji se prosječno kreće oko 7000 kuna po podnositelju. Ako
bi se sudski postupak, koji je trajao nerazumno dugo, dovršio u vremenu nakon podnošenja ustavne
tužbe, a prije donošenja odluke Ustavnog suda, u odluci o usvajanju ustavne tužbe Ustavni je sud
određivao samo iznos tzv. pravične naknade. Posljednjih godina brigu o smanjenju broja zaostalih
predmeta vodio je Vrhovni sud RH, ali proces nije dovršen ni nakon potpisivanja Ugovora o
pristupanju Europskoj uniji.
8. Rok za podnošenje ustavne tužbe
Ustavna se tužba može podnijeti u roku od 30 dana računajući od dana primitka konačne odluke
(članak 64. Ustavnog zakona). Međutim i ovdje je dopuštena iznimka: "Osobi koja iz opravdanih
razloga propusti rok za podnošenje ustavne tužbe, Ustavni sud će dopustiti povrat u prijašnje stanje ako
ona u roku od 15 dana nakon prestanka razloga koji je prouzročio propuštanje podnese prijedlog za
povrat u prijašnje stanje i ako istodobno s prijedlogom podnese i ustavnu tužbu. Nakon proteka tri
mjeseca od dana propuštanja ne može se tražiti povrat u prijašnje stanje." (članak 64. Ustavnog
zakona).

9. Odgoda izvršenja osporavanog akta

Ustavna tužba u pravilu ne sprječava primjenu osporavanog akta (članak 67. Ustavnog zakona).
Međutim, na prijedlog podnositelja ustavne tužbe Ustavni sud može odgoditi ovrhu do donošenja
odluke, ako bi ovrha prouzročila podnositelju tužbe štetu koja bi se teško mogla popraviti, a odgoda
nije suprotna javnom interesu niti bi se odgodom nanijela nekome veća šteta (članak 67. Ustavnog
zakona).

10. Postupanje Ustavnog suda

Postupak vodi sudac izvjestitelj, koji priprema predmet za odlučivanje u Vijeću i predlaže nacrt odluke.
O ustavnoj tužbi odlučuje vijeće sastavljeno od šest sudaca.
Vijeće sastavljeno od troje sudaca odlučuje postoje li postupovne pretpostavke za odlučivanje, pa ako
one ne postoje donosi konačnu odluku o odbacivanju ustavne tužbe iz razloga kao što su
nepravodobnost, neovlaštenost na podnošenje ustavne tužbe, nedopuštenost i drugi razlozi formalne
naravi.
Vijeće može odlučivati samo jednoglasno i u punom sastavu. Ako se u
vijeću ne postigne jednoglasnost ili ako vijeće smatra da predmet ustavne tužbe
ima širi značaj, o ustavnoj tužbi odlučit će sjednica Ustavnog suda (članak 68. Ustavnog zakona).
Tijelo koje je donijelo osporeni akt dužno je dostaviti Ustavnom sudu sve spise koji se odnose na
predmet ustavne tužbe, u roku koji odredi Ustavni sud.
Vijeće, odnosno sjednica Ustavnog suda ispituje samo one povrede ustavnih prava koje su istaknute u
ustavnoj tužbi. Ustavna se tužba neće uzeti u razmatranje u slučaju kad se ne radi o povredi ustavnog
prava (članak 71. stavak 1. i 2. Ustavnog zakona).

11. Razlozi za odbacivanje ustavne tužbe

Ustavni će sud rješenjem odbaciti ustavnu tužbu: ako nije nadležan; ako je ustavna tužba
nepravodobna, nepotpuna, nerazumljiva ili nedopuštena (članak 72. Ustavnog zakona).
Ustavna je tužba nedopuštena:
ako nije iscrpljen dopušteni pravni put, odnosno
- ako podnositelj tužbe u prethodnom postupku nije koristio dopušteno
pravno sredstvo (osim navedene iznimke iz članka 62. Ustavnog zakona),
- ako je tužbu podnijela osoba koja nije ovlaštena za njezino podnošenje te ako je tužbu podnijela
pravna osoba koja ne može biti nositelj ustavnih prava.

12. Odluka Ustavnog suda

Ustavni sud odlučuje o ustavnoj tužbi odlukom, kojom se tužba usvaja ili odbija kao neosnovana.
Odlukom se ustavna tužba odbija kao neosnovana kada Ustavni sud utvrdi da ne postoje razlozi zbog
kojih se akt osporava (članak 75. Ustavnog zakona).
Odlukom kojom se ustavna tužba usvaja, Ustavni sud ukida osporavani
akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo podnositelja.
Ustavni sud predmet vraća na ponovni postupak tijelu koje je donijelo ukinuti akt, ako je nadležno
sudbeno ili upravno tijelo, tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravna osoba s
javnim ovlastima dužno umjesto akta koji je ukinut donijeti novi akt.
U slučaju da osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo podnositelja više ne proizvodi pravne
učinke, Ustavni sud u odluci utvrđuje njegovu neustavnost, navodeći u izreci ustavno pravo koje je
podnositelju tim aktom povrijeđeno (članak 76. Ustavnog zakona).

13. Obvezatnost pravnih stajališta Ustavnog suda

Kada ustavnu tužbu usvoji i osporeni akt ukine, Ustavni sud u obrazloženju navodi koje je ustavno
pravo povrijeđeno i u čemu se povreda sastoji. Pri donošenju novog akta, nadležno tijelo dužno je
poštivati pravna stajališta Ustavnog suda izražena u odluci o ukidanju (članak 77. Ustavnog zakona).

14. Troškovi postupka

Ustavni sud može narediti da podnositelj tužbe koji nije uspio s tužbom, naknadi troškove postupka
pred Ustavnim sudom, ako ih je prouzročio svojom krivnjom (članak 80. Ustavnog zakona).

IV. Ostale nadležnosti Ustavnog suda

1. Sporovi o nadležnosti
Ustavni sud Republike Hrvatske rješava sukob o nadležnosti između tijela zakonodavne, izvršne i
sudbene vlasti. Sukob nadležnosti situacija je u kojoj dolazi do neslaganja između državnih tijela ili
vlasti, o tome u čijem se djelokrugu po Ustavu i zakonu nalazi odlučivanje u određenoj stvari ili
predmetu. Kada se pojavi takav spor između tijela zakonodavne, izvršne ili sudbene vlasti, u pitanju je
tipičan ustavni spor, jer se radi o Ustavom, i na temelju Ustava zakonom utvrđenom djelokrugu triju
vlasti. Budući da nad tim tijelima, u skladu s odredbom članka 4. Ustava o diobi vlasti na
zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, nema nadređenog tijela koje bi moglo odlučiti u sporu, logično je da
se takva odluka prepusti Ustavnom sudu.
Sukob se pojavljuje u dva oblika: (1) pozitivan sukob nadležnosti i (2) negativan sukob nadležnosti.
(1) Pozitivan sukob nadležnosti nastaje kada dva ili više državnih tijela
istodobno smatraju da su ovlaštena odlučiti u određenoj stvari (članak 81. Ustavnog zakona). Ona
"svojataju" predmet i ne mogu se suglasiti kome on po Ustavu pripada.
Dođe li do sukoba nadležnosti između tijela zakonodavne i izvršne ili sudbene vlasti, zato što određena
tijela prihvaćaju, to jest svojataju, ovlast u istom predmetu, svako od tih tijela može zahtijevati od
Ustavnog suda da riješi nastali sukob nadležnosti. Takav zahtjev može podnijeti i stranka, osoba čiji je
interes zbog nastalog sukoba nadležnosti povrijeđen ili bi mogao biti povrijeđen. Zahtjev se podnosi u
roku 30 dana od dana saznanja da je i drugo tijelo prihvatilo nadležnost. Ustavni sud može odrediti da
se do njegove odluke prekine postupak pred tijelima među kojima je došlo do sukoba nadležnosti.
(2) Negativan sukob nadležnosti nastaje kada određena državna tijela smatraju da nisu ovlaštena
odlučiti u određenoj stvari, tako da ni jedno od njih ne želi prihvatiti odlučivanje u određenoj pravnoj
stvari (članak 82. Ustavnog zakona). Ovdje pak nitko ne želi uzeti određeni predmet u rješavanje.
Ako dođe do sukoba nadležnosti između tijela zakonodavne i izvršne ili sudbene vlasti zato što
određena tijela odbijaju nadležnost u određenom predmetu, zahtjev Ustavnom sudu za rješenje sukoba
nadležnosti može se podnijeti u roku od 30 dana od dana nastupanja konačnosti odluke izvršnog ili
pravomoćnosti odluke sudbenog tijela, odnosno od dana donošenja odgovarajuće odluke
zakonodavnog tijela, kojom se odbija nadležnost. Takav zahtjev ima pravo podnijeti stranka koja zbog
odbijanja nadležnosti nije mogla ostvariti svoje pravo, kao i svako od tijela državne vlasti obuhvaćenih
sukobom nadležnosti.

2. Odgovornost predsjednika Republike

Prema članku 105. Ustava, predsjednik Republike Hrvatske odgovoran je za povredu Ustava koju
počini u obavljanju svojih dužnosti.
Postupak za utvrđivanje posebne odgovornosti predsjednika Republike može pokrenuti Hrvatski sabor,
na temelju odluke donesene dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.
O odgovornosti predsjednika Republike odlučuje Ustavni sud, dvotrećinskom većinom glasova svih
sudaca. Ako Ustavni sud utvrdi odgovornost, predsjedniku Republike prestaje dužnost po sili Ustava.
U suprotnom, Ustavni će sud odbiti zahtjev Hrvatskog sabora.
Ustavni zakon o Ustavnom sudu zahtijeva u članku 83. da zahtjev Hrvatskog sabora za utvrđivanje
odgovornosti predsjednika Republike sadrži činjenični opis i pravnu naznaku te dokaze o povredi
Ustava koja se stavlja na teret predsjedniku Republike. Ustavni sud dužan je pribaviti stajalište
predsjednika Republike o zahtjevu Hrvatskog sabora te mu omogućiti sudjelovanje u postupku.

3. Nadzor nad ustavnošću programa i djelovanja političkih stranaka

Članak 6. stavak 4. Ustava Republike Hrvatske određuje: "Protuustavne su političke stranke koje
svojim programom ili nasilnim djelovanjem smjeraju podrivanju slobodnoga demokratskog poretka ili
ugrožavaju opstojnost Republike Hrvatske. O protuustavnosti odlučuje Ustavni sud."
Prema članku 39. Ustava, zabranjeno je i kažnjivo svako pozivanje ili poticanje na rat ili uporabu
nasilja, na nacionalnu, rasnu ili vjersku mržnju ili bilo koji oblik nesnošljivosti.
Prema tome, politička stranka koja svojim programom poziva na nasilje ili zaista nasilno djeluje, bez
obzira na ono što tvrdi u svojem programu te na taj način "podriva" (želi oslabiti ili srušiti)
demokratski ustavni poredak ili ugrožava samu opstojnost Republike, može biti proglašena
protuustavnom te zabranjena, a može biti zabranjen i dio stranke.
Sukladno navedenim ustavnim odredbama, Ustavni sud nadzire ustavnost programa i djelovanja
političkih stranaka (članak 85. Ustavnog zakona).
Zahtjev za zabranu rada političke stranke može podnijeti:
- predsjednik Republike Hrvatske,
- Hrvatski sabor,
- Vlada,
- Vrhovni sud,
- tijelo (ministarstvo) nadležno za registraciju političkih stranaka, državni odvjetnik Republike
Hrvatske, pučki pravobranitelj.

4. Nadzor izbora i državnog referenduma

U toj svojoj funkciji Ustavni sud: (1) nadzire ustavnost i zakonitost izbora; (2) nadzire ustavnost i
zakonitost državnog referenduma; (3) rješava izborne sporove koji nisu u djelokrugu sudova, u povodu
žalbi na rješenja nadležnih izbornih povjerenstava.

4.1. Nadzor ustavnosti i zakonitosti izbora

Postupak Ustavnog suda, odnosno poduzimanje odgovarajućih mjera zbog nezakonitih ili neustavnih
postupaka u tijeku provođenja izbora, može zahtijevati:
- svaka politička stranka
- svaki kandidat
- najmanje 100 birača ili najmanje 5 posto birača izborne jedinice.
Zahtjev se podnosi u tijeku izbora, a najkasnije do isteka roka od 30 dana od dana kada su objavljeni
rezultati izbora.
Kad utvrdi da sudionici u izborima postupaju na neustavan ili nezakonit način, Ustavni sud o tome će
obavijestiti javnost sredstvima javnog priopćavanja te po potrebi upozoriti nadležna tijela. Kad naiđe
na povredu ustavnosti i zakonitosti koja je utjecala ili mogla utjecati na rezultate izbora, Ustavni će sud
poništiti sve ili pojedine izborne radnje i odluke koje su prethodile takvoj povredi.

4.2. Nadzor ustavnosti i zakonitosti referenduma

Pravila o postupanju u izbornim sporovima, Ustavni sud primjenjuje sukladno i u nadzoru nad
održavanjem referenduma. Međutim, članak 95. Ustavnog zakona propisuje da Ustavni sud, u slučaju
kada deset posto birača zahtijeva raspisivanje referenduma o nekom pitanju, na temelju članka 86.
stavaka 1. i 3. Ustava, na zahtjev Hrvatskog sabora, donosi odluku o dva pitanja: prvo, jesu li ispunjene
pretpostavke za raspisivanje referenduma koje propisuje Ustav, te drugo, je li sadržaj referendumskog
pitanja u skladu s Ustavom.

4.3. Izborni sporovi

Protiv odluka Državnog izbornog povjerenstva u zaštiti izbornog prava, političke stranke, kandidati i
birači (najmanje 100, odnosno 5% birača izborne jedinice) mogu podnijeti žalbu Ustavnom sudu u
roku od 48 sati od dana kada je primljeno pobijano rješenje.
Ovdje Ustavni sud ima odlučiti u žurnom postupku, u roku od 48 sati od dana primitka žalbe. Žalba,
međutim nema suspenzivno djelovanje, to jest ne odgađa obavljanje izbornih radnji propisanih
izbornim zakonom. Podnošenje žalbe isključuje pravo kasnijeg podnošenja ustavne tužbe.

4.4. Odlučivanje
U nadzoru izbora i referenduma Ustavni sud odlučuje na sjednici (članak 92. stavak 1. Ustavnog
zakona). U izbornim sporovima Ustavni sud odlučuje u vijeću od tri suca, koje imenuje Ustavni sud na
prijedlog svog predsjednika (članak 92. stavak 2.). Vijeće može odluku donijeti samo jednoglasno.
Ako se jednoglasnost ne može postići, ili Vijeće iz drugih razloga smatra da odluku treba prepustiti
plenumu, konačnu odluku donosi Ustavni sud na sjednici.

V. Politički utjecaj Ustavnog suda

Protivnici ustavnog sudovanja skloni su prigovorima kako ustavni sudovi čine u biti politička tijela,
koja su postavljena iznad ustava i nadređena zakonodavnoj vlasti, dok sama ne crpe svoje ovlasti iz
volje naroda izražene na općim izborima. Ideju o rješavanju političkih sporova i sukoba primjenom
prava nije moguće u potpunosti provesti, bez opasnosti da se "juridizacija politike" iskrene u
"politizaciju sudstva".
Ustavni sudovi doista odlučuju o pitanjima velikog političkog značenja i ostvaruju znakovit politički
utjecaj, a istodobno nisu nikome politički odgovorni, pa postoji mogućnost da se previše osamostale i
uspostave ono što se naziva vladavinom sudaca i smatra, primjerice u SAD-u, velikom prijetnjom
demokraciji. Kao odgovor na taj prigovor, svi ustavni sudovi smatraju da se u svojem djelovanju
moraju pridržavati spomenutih doktrina o samoograničavanju suda i neuplitanju u politička pitanja,
koje su oblikovane u praksi američkog Vrhovnog suda. Evo kako je bit obje te doktrine objašnjavao
ugledni zagrebački profesor Ivo Krbek u svojem klasičnom djelu "Ustavno sudovanje":
"Sudac koji rješava ustavnopravnu stvar mora skrupulozno paziti da ostane u okviru sudske funkcije, a
ne da ovu prijeđe i da sebi prisvaja nadležnost neke nadparlamentarne vlasti. Sudac koji to čini
zloupotrebljava svoju nadležnost, mjesto da čuva ustav on ga najgrublje vrijeđa. Iz prethodnih izvoda
proizlazi da se sudskom metodom ne mogu rješavati strogo politički sporovi koji se nemaju prosuđivati
po ravnini normama. Ako se takvi sporovi ipak ustupe na rješavanje sudu, onda ih sud ne rješava po
pravilima suđenja niti pri- tom vrši funkciju suđenja: posrijedi je posebna funkcija za koju moraju
vrijediti i posebna pravila."
Odmah je uočljivo da ta doktrina nije baš sastavljena od strogih i nedvosmislenih pravila, koja bi bilo
jednostavno primijeniti. Pretjerano samoograničavanje onemogućuje svaki utjecaj ustavnog suda. Zbog
toga ustavni sud u svakom pojedinom slučaju mora sam odlučiti kada političke posljedice pojedine
odluke mogu prijeći granice doktrine o političkim pitanjima te primijeniti samoograničavanje, to jest
uzdržati se od upuštanja u takvu odluku. Prijepori između onih koji su skloniji aktivističkoj ulozi
ustavnog suda i onih koji se

18. poglavlje: SUDBENA VLAST

I. Opće ustavno uređenje

1. Sudbena vlast
- Sudovi štite Ustavom, međunarodnim ugovorima i zakonima utvrđen pravni poredak Republike Hrvatske te osiguravaju
jedinstvenu primjenu zakona, ravnopravnost i jednakost svih pred zakonom
- Sudovi odlučuju u sporovima o temeljnim pravima i obvezama čovjeka, o pravima i obvezama Republike Hrvatske i
jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te o pravima i obvezama drugih pravnih osoba, izriču kazne i druge
mjere počiniteljima kaznenih djela i prekršaja utvrđenih zakonom i drugim propisima, odlučuju o zakonitosti općih i
pojedinačnih akata javnopravnih tijela, rješavaju sporove o osobnim odnosima građana, radne, trgovačke, imovinske i
druge građanskopravne sporove te odlučuju u drugim pravnim stvarima kad je to zakonom određeno
- Svatko ima pravo da zakonom ustanovljen neovisan i nepristran sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim
pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela
- Ugovorom se odlučivanje o pojedinim pravnim stvarima može povjeriti arbitražnim sudovima sukladno zakonu

- Sudbenu vlast obavljaju sudovi

- Sudbena je vlast samostalna i neovisna
- Sudovi sude na temelju Ustava, međunarodnih ugovora, zakona i drugih važećih izvora prava
- Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj
primjeni
- Ustanovljavanje, djelokrug, sastav i ustrojstvo sudova te postupak pred sudovima uređuje se zakonom
- Sudske su rasprave javne i presude se izriču javno, u ime Republike Hrvatske
- Sudačka dužnost povjerava se osobno sucima
- U suđenju sudjeluju suci porotnici i sudski savjetnici, u skladu sa zakonom
- Suci imaju imunitet u skladu sa zakonom
- Suci i suci porotnici koji sudjeluju u suđenju ne mogu biti pozvani na odgovornost za izraženo mišljenje ili glasovanje
pri donošenju sudbene odluke, osim ako se radi o kršenju zakona od suca, koje je kazneno djelo

- Sudac ne može u postupku pokrenutom zbog kaznenog djela učinjenog u obavljanju sudačke dužnosti biti pritvoren niti
mu može biti određen istražni zatvor bez odobrenja Državnoga sudbenog vijeća
- Sudačka je dužnost stalna
- Sudac će biti razriješen sudačke dužnosti iz Ustavom određenih razloga
- Protiv odluke o razrješenju sudačke dužnosti sudac ima pravo u roku 15 dana od dana dostave odluke, podnijeti
Ustavnom sudu Republike Hrvatske žalbu
- Protiv odluke Državnoga sudbenog vijeća o stegovnoj odgovornosti sudac ima, u roku 15 dana od dana dostave odluke,
pravo žalbe Ustavnom sudu Republike Hrvatske
- Ustavni sud dužan je odlučiti u roku 30 dana od primitka žalbe
- Odluka Ustavnog suda isključuje pravo na ustavnu tužbu
- Sudac ne može biti premješten protivno svojoj volji, osim u slučaju ukidanja suda ili preustroja suda u skladu sa
zakonom
- Sudac ne može obavljati službu ili posao koje je zakon odredio kao nespojive sa sudačkom dužnošću
- Zakon o sudovima razrađuje ove odredbe Ustava

2. Državno sudbeno vijeće

Državno sudbeno vijeće samostalno je i neovisno tijelo koje: osigurava samostalnost i neovisnost
sudbene vlasti
samostalno odlučuje o imenovanju, napredovanju, premještaju, razrješenju i stegovnoj odgovornosti
sudaca i predsjednika sudova (osim predsjednika Vrhovnog suda). Te odluke Državno sudbeno vijeće
donosi na nepristran način, a na temelju kriterija propisanih zakonom.
Državno sudbeno vijeće sudjeluje u osposobljavanju i usavršavanju sudaca i drugog pravosudnog
osoblja.
Državno sudbeno vijeće ima jedanaest članova, a čine ga sedam sudaca, dva sveučilišna profesora
pravnih znanosti i dva saborska zastupnika, od kojih jedan iz redova oporbe. Članovi Državnoga
sudbenog vijeća biraju predsjednika između sebe.
Predsjednici sudova ne mogu biti birani za članove Državnoga sudbenog vijeća.
Članovi Državnoga sudbenog vijeća biraju se na razdoblje od četiri godine, s tim da članom Državnoga
sudbenog vijeća nitko ne može biti više od dva puta. Djelokrug, ustrojstvo, način izbora članova i
način rada Državnoga sudbenog vijeća uređuju se zakonom. Zakon o državnom sudbenom vijeću (NN
116/10, 57/11, 130/11, 13/13, 28/13, 82/15, 67/18, 126/19, na snazi od 1. 1. 2020.)

3. Državno odvjetništvo dužno je progoniti počinitelje kaznenih djela

Državno odvjetništvo samostalno je i neovisno pravosudno tijelo ovlašteno i dužno:
postupati protiv počinitelja kaznenih i drugih kažnjivih djela, poduzimati pravne radnje radi zaštite
imovine Republike Hrvatske te podnositi pravna sredstva za zaštitu Ustava i prava.
Glavnoga državnog odvjetnika Republike Hrvatske na vrijeme od četiri godine imenuje Hrvatski sabor,
na prijedlog Vlade Republike Hrvatske, uz prethodno mišljenje nadležnog odbora Hrvatskoga sabora.
Zamjenike državnih odvjetnika, u skladu s Ustavom i zakonom, imenuje i razrješuje i o njihovoj
stegovnoj odgovornosti odlučuje Državnoodvjetničko vijeće.
Zamjenici državnog odvjetnika državnoodvjetničku dužnost obavljaju stalno.
Državnoodvjetničko vijeće ima jedanaest članova, a čine ga:
- sedam zamjenika državnog odvjetnika, dva sveučilišna profesora pravnih znanosti i dva saborska
zastupnika, od kojih jedan iz redova oporbe.
Biraju se na vrijeme od četiri godine, s tim da članom Državnoodvjetničkog vijeća nitko ne može biti
više od dva puta. Članovi Državnoodvjetničkog vijeća biraju predsjednika između sebe.
Čelnici državnih odvjetništava ne mogu biti birani za članove Državnoodvjetničkog vijeća.
Djelokrug, ustrojstvo, način izbora članova i način rada Državnoodvjetničkog vijeća uređuju se
zakonom (NN 67/18, 126/19).
Ustanovljavanje, ustrojstvo, djelokrug i nadležnost državnog odvjetništva uređuju se zakonom (Zakon
o državnom odvjetništvu, NN 67/18). Poseban Ured u okviru državnog odvjetništva zadužen je za
borbu protiv korupcije i organiziranog kriminaliteta (Zakon o Uredu za suzbijanje korupcije i
organiziranog kriminaliteta, NN 76/09, 116/10, 145/10, 57/11, 136/12, 148/13, 70/17).
II. Nezavisnost pravosuđa
1. Definicija i međunarodni izvori prava
Nezavisnost pravosuđa bitno je načelo utemeljeno na širem zahtjevu za vladavinom prava, kao temelju
ustavnih vrednota (čanak 3. Ustava). To je složen pravno-teorijski koncept koji obuhvaća niz pitanja
objektivnosti, nepristranosti, poštenog i visoko stručnog sudbenog postupanja, uz jamstva poštivanja
ljudskih prava i temeljnih sloboda osoba koje pred pravosuđem ostvaruju svoja prava ili se brane od
optužbi za kaznena djela. Ono je usmjereno na zaštitu nositelja pravosudnih dužnosti, kao nužan uvjet
zaštite pojedinačnih ljudskih prava i temeljnih sloboda u postupcima pred sudovima, te ostvarivanje
zaštite ustavnosti i zakonitost i time osiguravanja jedinstva cjelokupnog pravnog sustava. Glede same
funkcije suđenja, moramo pojasniti često citiranu konstataciju kako su "suci nacije samo mrtva usta
koja izgovaraju riječi zakona". Po tome bi suci bili samo neka vrsta registra zakonodavstva, ono čemu
nam danas služe serveri i tvrdi diskovi kompjutora. To nije točno: sudska funkcija je kreativna i temelji
se na pravnom načinu razmišljanja (legal reasononing), kao i na pravdoljubivosti i poštenju sudaca.
Baron de Montesquieu u svojoj knjizi "O duhu zakona", objavljenoj 1755. imao je na pameti nešto
sasvim drugo: suci su u to vrijeme još uvijek bili kraljevski službenici, skloni zapovijedi suverena
pretpostaviti zakonima Nacionalne skupštine. Na to je upozoravao Montesquieu, koji je dobro
poznavao djelovanje pravnog sustava svoga doba i nije mu bilo na kraj pameti tako vrijeđati suce!
Danas je načelo nezavisnosti pravosuđa uređeno nizom izvora međunarodnog prava:
Temeljna načela o nezavisnosti pravosuđa (UN 1985.), Preporuka R (1994) 12 Odbora ministara
Vijeća Europe o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudaca,
Europska povelja o zakonima za suce Vijeća Europe iz 1998. godine.
Prema članku 6. Europske konvencije o pravima čovjeka, "Pri utvrđivanju svojih građanskih prava i
obveza ili podizanja kakve kaznene optužbe protiv njega, svatko ima pravo na pošteno i javno suđenje,
unutar razboritog roka pred neovisnim i nepristranim sudištem ustanovljenim zakonom."
Mnogo je uzroka koji mogu ugroziti neovisnost osobe što u svojoj funkciji suca odlučuje o pravima i
interesima drugih ljudi. No, najveću opasnost čini njezina ovisnost o odlukama izvršne, pa i same
zakonodavne vlasti, glede njezina postavljenja, napredovanja, opstanka u službi i nadzora nad njezinim
radom, koja joj priječi da se pri odlučivanju može voditi ičim drugim nego slovom i duhom zakona.
Pa ipak, određeni je stupanj i oblik nadzora nad pravosuđem nužno potreban, jer smisao funkcije suca
ugrožava jednako njegova moguća nestručnost, neznanje, nepoštivanje discipline ili pak podmitljivost.
Na kraju, i sam sudac može počiniti neko kazneno djelo, i ne može biti izuzet od kaznene odgovornosti
u takvu slučaju. Zbog toga demokratske države primjenjuju različita rješenja, koja bi trebala osigurati
neovisnost pravosuđa, ali istodobno i nužnu mjeru nadzora i odgovornosti samih sudaca.
U Nacrtu načela neovisnosti pravosuđa, što ga je izradila skupina pravnih stručnjaka iz više zemalja
1981. godine (Nacrt načela iz Sirakuze), neovisnost pravosuđa određuje se na slijedeći način:
(1) Svaki je sudac slobodan odlučiti predmet sukladno svojoj ocjeni činjeničnog stanja i svojem
razumijevanju prava, bez bilo kakva neprimjerenog utjecaja, sugestija ili pritisaka, izravnih ili
neizravnih, s bilo koje strane i
(2) Sudbena je vlast neovisna od izvršne i zakonodavne, i obuhvaća djelokrug, izravno ili putem
nadzora, nad svim pitanjima sudbene prirode.
To je, međutim, samo minimalan sadržaj načela neovisnosti pravosuđa. On je mnogo detaljnije
razrađen u dokumentu pod naslovom Temeljna načela nezavisnosti pravosuđa, koji je donio VII.
kongres OUN-a o sprečavanju kriminala i postupanju s počiniteljima, a usvojila Opća skupština OUN-
a u studenom 1985. godine (Rezolucija 40/32 i 40/146 od 13. prosinca 1985.). Taj dokument obvezuje
države članice da usvoje načela nezavisnosti sudbene vlasti i poduzmu sve mjere potrebne da bi ono
postalo zbiljom. Tih se 20 načela odnosi na sljedeće aspekte neovisnosti pravosuđa: (1) Nezavisnost,
(2) Kvalifikacije i imenovanje, (3) Uvjete i trajanje dužnosti, (4) Profesionalnu tajnu i imunitet te (5)
Stegu, suspenziju i razrješenje:
(1) Nezavisnost pravosuđa:
1. Države su dužne ustavno zajamčiti načelo nezavisnosti pravosuđa, a sve državne i druge institucije
dužne su poštivati to načelo.
2. Pravosuđe je dužno u predmetima odlučivati nepristrano, na temelju činjenica i u suglasnosti sa
zakonom, bez ograničenja, neprimjerenih utjecaja, navođenja, pritisaka, te izravnih ili neizravnih
prijetnji ili miješanja s bilo koje strane ili iz bilo kojeg razloga.
3. Pravosuđe ima nadležnost u svim stvarima sudbene naravi i isključivu ovlast odlučiti o svojoj
nadležnosti u pogledu predmeta koji su mu podneseni na odlučivanje.
4. Ne smije biti nikakvih neprimjerenih i prikrivenih miješanja u sudbeni postupak, niti sudske odluke
mogu biti predmetom revizije (s izuzetkom nadzora od strane sudbenih vlasti određenih zakonom).
5. Svatko ima pravo da mu sude redovni sudovi ili sudišta (tribunali) uz primjenu zakonom
uspostavljenog postupka. Ne smiju se stvarati tribunali koji nisu vezani tim propisima i pravilima, a
koji bi nadomjestili redovne sudove u njihovoj nadležnosti.
6. Načelo nezavisnosti pravosuđa ovlašćuje i obvezuje sudstvo da osigura pošteno provođenje
postupka uz poštivanje prava stranaka.
7. Dužnost je svake države članice osigurati sredstva koja omogućavaju pravosuđu da pravilno obavlja
svoje dužnosti.
8. Suci imaju sva ljudska prava i temeljne slobode (slobodu izražavanja i vjerovanja, udruživanja i
zborovanja, ali se pri korištenju tim pravima moraju ponašati na način prikladan za očuvanje digniteta
sudačke dužnosti, kao i nepristranosti i neovisnosti pravosuđa.
9. Suci imaju pravo osnovati i učlaniti se u udruge sudaca ili druge organizacije koje brinu o njihovim
interesima, stručnom usavršavanju i zaštiti neovisnosti pravosuđa.
(2) Kvalifikacije, imenovanje i obrazovanje
10. Pojedinci koji se imenuju na pravosudne dužnosti moraju biti osobe od integriteta i sposobnosti s
odgovarajućim pravnim obrazovanjem. Postupak izbora mora spriječiti imenovanje iz neprimjerenih
motiva. Zabranjena je svaka diskriminacija, osim u pogledu zahtjeva da dužnosnik bude državljanin.
(3) Uvjeti i trajanje obavljanja dužnosti
11. Zakonom je na primjeren način potrebno urediti trajanje pravosudne dužnosti, neovisnost,
sigurnost, naknade, uvjete djelovanja, te dob i uvjete umirovljenja pravosudnih dužnosnika.
12. Nakon što su izabrani ili imenovani, sucima se jamči stabilnost položaja sve do umirovljenja, ili
pak isteka trajanja mandata, tamo gdje je on vremenski određen.
13. Unapređenje sudaca ima biti utemeljeno na objektivnim čimbenicima, na prvome mjestu
sposobnosti, integritetu i iskustvu.
14. Raspored predmeta između sudaca pojedinog suda unutarnja je stvar sudske uprave.
(4) Profesionalna tajna i imunitet
15. Pravosuđe veže profesionalna tajna u pogledu rasprava i povjerljivih informacija stečenih pri
obavljanju dužnosti, osim na javnim raspravama, te nisu dužni svjedočiti o tim pitanjima.
16. Suci trebaju uživati osobni imunitet od građanskih tužbi za novčane naknade za propuste ili
pogreške u postupanju u obavljaju sudbenih dužnosti, što ne isključuje stegovnu odgovornost, žalbe ili
odgovornost države za štetu.
(5) Stega, suspenzija i razrješenje
17. Optužba ili pritužba protiv suca u vezi s njegovom dužnosti, mora biti procesuirana brzo i pošteno
u odgovarajućem postupku. Sudac ima pravo na pošteno suđenje. Ispitivanje slučaja u početnoj fazi
ima se držati povjerljivim, osim ako sudac zahtijeva drugačije.
18. Suci mogu biti suspendirani ili razriješeni jedino iz razloga nesposobnosti ili ponašanja protivnog
zahtjevima sudačke dužnosti.
19. Svi stegovni postupci, kao i suspenzija i razrješenje moraju se urediti u suglasnosti s
uspostavljenim standardima pravosudnog postupanja. 20. Odluke u stegovnim postupcima o suspenziji
ili razrješenju podliježu neovisnom nadzoru (što se ne odnosi na odluke vrhovnih sudova ili
zakonodavnih tijela u postupcima impeachmenta).

2. Ustavna jamstva poredbeno

Ustav SAD-a u članku III., odjeljak 1. propisuje: "Suci Vrhovnog i nižih sudova obavljaju svoju
dužnost sve dok su dobrog ponašanja, te će, u određeno vrijeme za nju primati naknadu, koja ne smije
biti umanjena za sve vrijeme ostanka u službi." Već smo naveli da u SAD-u federalne suce imenuje
predsjednik SAD-a, uz suglasnost Senata. U Engleskoj se načelo o neovisnosti pravo- suđa razvilo još
vrlo rano, kao ustavna konvencija, premda je suce imenovao Lord Chancellor. Francuski Ustav iz
1958. godine u članku 64. određuje da je predsjednik Republike jamac neovisnosti sudske vlasti, pri
čemu mu pomaže Visoko vijeće magistrature.
Noviji europski ustavi uključuju mnogo podrobnije temeljne odredbe o sudbenoj neovisnosti. Ustav
Republike Italije iz 1948. u članku 101. određuje: "Suci su podređeni jedino zakonu", a članak 104. da
je "pravosuđe samo- stalna vlast, neovisna o bilo kojoj drugoj vlasti." Ustav Savezne Republike
Njemačke u članku 97. propisuje: "Suci su neovisni i podređeni jedino zakonu." Pod njihovim su
utjecajem položaj sudbene vlasti uredili i ustavi Portugala iz 1976. i Španjolske iz 1978. godine, još
pomnije razrađujući temeljne odredbe o neovisnosti pravosuđa.
Provedba tog načela nastoji se osigurati ustavnim jamstvom trajnosti i stabilnosti položaja sudaca,
zabranom premještaja suprotno volji sudaca, jamstvom prikladnog materijalnog položaja, i, što je
posebice važno, imenovanjem i stegovnim nadzorom sudaca od posebnih stručnih tijela, visokih
sudbenih vijeća, u pravilu izabranih poglavito od samih pripadnika pravničke struke. Taj je model uzeo
kao uzor i naš ustavotvorac.

III. Položaj sudbene vlasti po Ustavu RH

1. Načelne odredbe
Ustrojstvo. U Republici Hrvatskoj državna vlast ustrojena je na načelu diobe vlasti na zakonodavnu,
izvršnu i sudbenu (članak 4. stavak 1. Ustava). Sudbenu vlast obavljaju sudovi, ona je samostalna i
neovisna. Sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora
prava (pravo Europske unije), određuje članak 118. Ustava. Sudovi dakako primjenjuju i druge propise
koji su doneseni u skladu s Ustavom, međunarodnim ugovorom ili zakonom.
Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu zakona i
ravnopravnost svih u njegovoj primjeni (članak 119. Ustava). Predsjednika Vrhovnog suda Republike
Hrvatske bira i razrješuje Hrvatski sabor, na prijedlog predsjednika Republike, uz prethodno
pribavljeno mišljenje Opće sjednice Vrhovnog suda i nadležnog odbora (Odbor za pravosuđe)
Hrvatskog sabora. Predsjednik Vrhovnog suda bira se na četiri godine.
Ustanovljavanje, djelokrug, sastav i ustrojstvo sudova i postupak pred sudovima uređuju se zakonom
(članak 118. Ustava).
Postupak. Sudske su rasprave javne i presude se izriču javno, u ime Republike Hrvatske. Javnost se
iznimno može isključiti iz cijele rasprave ili njezina dijela zbog razloga koji su nužni u demokratskom
društvu radi interesa morala, javnog reda ili državne sigurnosti, posebno ako se sudi maloljetnicima, ili
radi zaštite privatnog života stranaka, ili u bračnim sporovima i postupcima u svezi sa skrbništvom i
posvojenjem, ili radi čuvanja vojne, službene ili poslovne tajne i zaštite sigurnosti i obrane Republike
Hrvatske, ali samo u opsegu koji je po mišljenju suda bezuvjetno potreban u posebnim okolnostima u
kojima bi javnost mogla biti štetna za interese pravde (članak 120. Ustava).
U suđenju sudjeluju i suci porotnici i sudski savjetnici u skladu sa zakonom (članak 121. Ustava).

2. Stabilnost položaja: imenovanje i razrješenje sudaca

Sudačka je dužnost stalna, što znači do 70 godine života, kada sudac po sili zakona odlazi u mirovinu.
Suce imenuje Državno sudbeno vijeće, u skladu s Ustavom i zakonom. Ono odlučuje o razrješenju, kao
i o stegovnoj odgovornosti sudaca.
Sudac ne može obavljati službu ili posao koje je zakon odredio kao nes- pojive sa sudačkom dužnošću.
Suci imaju imunitet u skladu sa zakonom.
Suci i suci porotnici koji sudjeluju u suđenju ne mogu biti pozvani na odgovornost za izraženo
mišljenje ili glasovanje pri donošenju sudbene odluke, osim ako se radi o kršenju zakona od strane
suca koje je kazneno djelo. Sudac ne može u postupku pokrenutom zbog kaznenog djela učinjenog u
obavljanju sudačke dužnosti biti pritvoren i ne može mu biti određen istražni zatvor bez odobrenja
Državnoga sudbenog vijeća.
No sudac može biti razriješen iz Ustavom određenih razloga. Prema članku 123. Ustava sudac će biti
razriješen sudačke dužnosti:
- ako to sam zatraži, ako trajno izgubi sposobnost obavljati svoju dužnost,
- ako bude osuđen za kazneno djelo koje ga čini nedostojnim obavljanja sudačke dužnosti,
- ako u skladu sa zakonom, zbog počinjenoga teškog stegovnog djela, tako odluči Državno sudbeno
vijeće,
- kad navrši sedamdeset godina.
Kako smo već naveli, protiv odluke o razrješenju sudačke dužnosti ili odluke o stegovnoj
odgovornosti, sudac ima pravo u roku 15 dana od dana dostave odluke, podnijeti Ustavnom sudu
Republike Hrvatske žalbu o kojoj Ustavni sud odlučuje na način i u sastavu određenom Ustavnim
zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, a dužan je donijeti odluku u roku 30 dana od primitka
žalbe. Ta žalba isključuje pravo na podnošenje ustavne tužbe.
Sudac ne može biti premješten protivno svojoj volji, osim u slučaju ukidanja suda ili preustroja suda u
skladu sa zakonom.

IV. Temelji sustava ustrojstva sudova

U Republici Hrvatskoj sudbenu vlast obavljaju:
1) općinski sudovi, kao sudovi prvog stupnja u okviru zakonom određene nadležnosti;
2) županijski sudovi, kao sudovi prvog stupnja u okviru zakonom određene nadležnosti, odnosno
prizivni sudovi koji u drugom stupnju odlučuju o odlukama općinskih sudova;
3) trgovački sudovi i Visoki trgovački sud Republike Hrvatske, kao
specijalizirani sudovi na području trgovačkog i gospodarskog prava;
4) Upravni sudovi i Visoki upravni sud Republike Hrvatske koji odlučuju u upravnim sporovima o
zakonitosti konačnih upravnih akata, te o zakonitosti općih propisa koje donose upravna ili
kvazineovisna tijela);
5) prekršajni sudovi i Visoki prekršajni sud;
6) Vrhovni sud Republike Hrvatske najviši je sud u državi.

V. Odvjetništvo
Odvjetništvo je prema Ustavu Republike Hrvatske, samostalna i neovisna služba, koja svakome
osigurava pravnu pomoć, u skladu sa zakonom (članak 27. Ustava). Odvjetništvo uređuje Zakon o
odvjetništvu (NN 9/94, 117/08, 50/09, 75/09, 18/11). Prema tom Zakonu, odvjetnici smiju pružati sve
oblike pravne pomoći, to jest davati pravne savjete, sastavljati isprave (ugovore, oporuke, izjave),
sastavljati tužbe, žalbe, prijedloge, zahtjeve, molbe i druge podneske te zastupati stranke. Pružanjem
pravne pomoći smiju se baviti samo odvjetnici.

19. poglavlje: POSEBNE INSTITUCIJE NADZORA USTAVNOSTI I

ZAKONITOSTI

I. Pučki pravobranitelj i posebni ombudsmani

1. Pučki pravobranitelj
1.1. Temeljne značajke
Ombudsman je parlamentarni povjerenik za zaštitu prava građana pred državnom upravom i drugim
vlastima.
Institucija pučkog pravobranitelja nalazi svoje korijene u klasičnoj skandinavskoj instituciji justitiae
ombudsman. Prvi je put ustavno uspostavljen Švedskim Ustavom iz 1809. godine. Nakon II. svjetskog
rata, a posebice tijekom 60-ih godina ta se, kako piše američki autor D. C. Rowat "simpatična
institucija" počela širiti, ponajprije u demokratskim europskim državama, a zatim i širom svijeta. Uvela
ju je Francuska, Austrija, Njemačka, pa čak 1967. godine i takvu "uvozu" institucija nesklona Velika
Britanija.
Nove postkomunističke demokracije uključile su bez iznimke raznolike inačice ombudsmana u svoj
ustavni poredak, kao korisnu i djelotvornu nado- punu sustava zaštite ljudskih prava. Europski
ombudsman, uspostavljen 1995. godine, nadležan je za zaštitu u slučajevima nepravilnog postupanja
tijela i institucija Europske unije. Predmet zaštite koju pruža ombudsman na prvom je mjestu
nepropisno ili nepravilno postupanje državne uprave i tijela koja obavljaju javne ovlasti
(maladministration). U novije vrijeme, institucija se razvija u pravcu središnjeg tijela za promicanje i
zaštitu ljudskih prava.
Pučki pravobranitelj uspostavljen je 1990. godine Ustavom Republike Hrvatske, kao zasebna
parlamentarna institucija izvansudske zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom te
međunarodnim ugovorima koji su na snazi u Republici Hrvatskoj. On djeluje na temelju pritužbi, koje
mu ima pravo uputiti svatko, građanin ili stranac, kao i na vlastiti poticaj (ex officio). Osobitost je
njegove funkcije u tome što njegove intervencije nemaju pravno obvezujuću snagu, već samo značenje
autoritativnog upozorenja, prijedloga i savjeta. On treba djelovati svojim moralnim autoritetom, s
osloncem na parlament i javnost, a ne prisilom i obvezatnim pravnim aktima.

1.2. Načela postupanja

Načela postupanja pučkog pravobranitelja, kao i specijaliziranih pravobranitelja, mogla bi se odrediti
na sljedeći način:
(1) neovisnost i samostalnost u djelovanju,
(2) poštivanje ustavnosti i zakonitosti,
(3) pravednost i moralnost,
(4) neformalnost postupanja,
(5) mogućnost preventivnog djelovanja.

1.3. Razvoj institucije pučkog pravobranitelja

1.3.1. Zakon iz 1992. g.
Hrvatski pučki pravobranitelj bio je uspostavljen po uzoru na klasične parlamentarne povjerenike,
ombudsmane, i to one koji poredbeno imaju najjači položaj, uz neke hrvatske osobitosti. Evo kako je
njegovu funkciju odredio prvi nositelj dužnosti profesor Branko Babac: "Pučki pravobranitelj je dužan,
ovisno o okolnostima slučaja, upozoravati, npr. na nedopustivost ponašanja ili poduzimanja
namjeravanog, predlagati, npr. da se ono što je po pravu, moralu i pravičnosti opravdano i poduzme, i
preporučivati, na primjer sa stajališta javnog interesa i zaštite prava najprikladnije načine postupanja i
djelovanja."
Prema članku 5. Zakona o pučkom pravobranitelju iz 1992. godine, on razmatra pojedine slučajeve
ugroženosti ljudskih prava, koja čine ili kojima prijete tijela državne uprave, druga tijela koja obavljaju
javne ovlasti, ili pak službenici takvih tijela, kao i druga pitanja koja se odnose na nepravilan rad
takvih tijela. Svatko ima pravo podnositi pritužbe pučkom pravobranitelju, bez potrebe da dokaže
pravni interes. Radi se o općem pravu pritužbe, takozvanoj actio popularis.
Pučki pravobranitelj može predlagati donošenje i izmjenu zakona. Odgovoran je Hrvatskom saboru,
koji ga i bira na rok od osam godina, i kojem je dužan podnositi redovita, a po potrebi i izvanredna
izvješća. Sabor može razriješiti pučkog pravobranitelja i prije isteka njegova mandata.

1.3.2. Ustav 2010. g.

Pučki je pravobranitelj opunomoćenik Hrvatskoga sabora za promicanje i zaštitu ljudskih prava i
sloboda utvrđenih Ustavom, zakonima i međunarodnim pravnim aktima o ljudskim pravima i
slobodama koje je prihvatila Republika Hrvatska. Svatko može podnijeti pritužbu pučkom
pravobranitelju ako smatra da su, uslijed nezakonitog ili nepravilnog rada državnih tijela, tijela lokalne
i područne (regionalne) samouprave i tijela s javnim ovlastima, ugrožena ili povrijeđena njegova
ustavna ili zakonska prava.
Pučkog pravobranitelja bira Hrvatski sabor na vrijeme od osam godina. Pučki pravobranitelj
samostalan je i neovisan u svom radu.
Uvjeti za izbor i razrješenje pučkog pravobranitelja i njegovih zamjenika, djelokrug i način rada
uređuju se zakonom. Zakonom se, radi zaštite temeljnih ustavnih prava, pučkom pravobranitelju mogu
povjeriti i određene ovlasti u odnosu na pravne i fizičke osobe.
Pučki pravobranitelj i ostali opunomoćenici Hrvatskoga sabora za pro- micanje i zaštitu ljudskih prava
i temeljnih sloboda imaju imunitet kao i zastupnici u Hrvatskom saboru (čl. 93. Ustava).
Ovdje Ustav prvi put spominje druge parlamentarne opunomoćenike, specijalizirane za zaštitu ljudskih
prava, a utemeljene zakonima: pravobranitelja za djecu, pravobranitelja za ravnopravnost spolova,
pravobranitelja za osobe s invaliditetom. Priznavanjem imuniteta ustavotvorac je potvrdio ustavnu
utemeljenost specijaliziranih pravobraniteljskih institucija.

1.3.3. Zakon o pučkom pravobranitelju iz 2012. g.

1.3.3.1. Zadaće
Pučki pravobranitelj promiče i štiti ljudska prava i slobode te vladavinu prava razmatrajući pritužbe o
postojanju nezakonitosti i nepravilnosti u radu: državnih tijela,
- tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i
- pravnih osoba s javnim ovlastima (u daljnjem tekstu: tijela), razmatra i pritužbe koje se odnose na rad
pravnih i fizičkih osoba (a u skladu s posebnim zakonima).

1.3.3.2. Uvjeti za izbor

Za pučkog pravobranitelja može biti izabrana osoba koja ispunjava sljedeće uvjete:
hrvatsko državljanstvo i prebivalište na području Republike Hrvatske, završen integrirani
preddiplomski i diplomski sveučilišni studij pravne struke, najmanje 15 godina radnog iskustva u
struci, istaknuti stručnjak koji u javnosti uživa ugled osobe visokih moralnih načela te zaštitnika i
promicatelja ljudskih prava i sloboda, odnosno vladavine prava,
koja nije osuđivana i protiv koje se ne vodi kazneni postupak za kaznena djela za koja se postupak
pokreće po službenoj dužnosti, koja nije član političke stranke.

1.3.3.3. Ovlasti i dužnosti pučkog pravobranitelja

Ovlasti i dužnosti pučkog pravobranitelja su sljedeće: daje preporuke, mišljenja, prijedloge i
upozorenja.
podnosi redovito godišnje izvješće Hrvatskome saboru.
Godišnje izvješće obvezno sadrži analizu i ocjenu stanja zaštite prava sloboda u Republici Hrvatskoj,
analizu i ocjenu stanja vezanu za određene pojavne oblike povreda prava pojedinaca ili pojedinih
društvenih skupina, te listu preporuka pučkog pravobranitelja.
Može podnositi posebna izvješća Hrvatskome saboru o pojedinim pita- njima iz svog djelokruga,
osobito ako se radi o ugroženosti ustavnih i zakonskih prava većeg stupnja ili značaja.
Hrvatskome saboru može ukazati na potrebu donošenja i izmjene zakona i drugih propisa, odnosno
može upozoriti na potrebu usklađivanja zakonskih i podzakonskih propisa s međunarodnim
standardima i Ustavom Republike Hrvatske.
Sudjeluje u radu radnih tijela Hrvatskoga sabora i prisustvuje sjednicama Hrvatskoga sabora kad su na
dnevnom redu pitanja iz djelokruga pučkog
pravobranitelja.
Može ukazati Vladi Republike Hrvatske na potrebu donošenja zakona, podzakonskih propisa,
strategija, programa te drugih akata iz područja zaštite ljudskih prava i sloboda te osiguranja vladavine
prava.
Sudjeluje u postupku izrade nacrta propisa iz svog djelokruga.

2. Posebni (specijalizirani) ombudsmani

Problemi pri uspostavljanju i početnih godina djelovanja pučkog pravobranitelja u Republici Hrvatskoj
stavili su na dnevni red pitanje uvođenja specijaliziranih ombudsmana, već prilikom pripremanja
ustavnih promjena iz 2000. godine. Radna skupina predsjednika Republike u elaboratu pod naslovom
"Stručne osnove mogućeg prijedloga ustavnih promjena" predložila je uvođenje institucije
specijaliziranog ombudsmana za zaštitu ustavnih i zakonskih prava građana u postupcima pred
Ministarstvom obrane i službama sigurnosti (po uzoru na njemačku i norvešku instituciju). Sabor je,
međutim, takvu inicijativu odbio i novim stavkom 4. članka 92. Ustava dodijelio ta pitanja u
nadležnost pučkog pravobranitelja, zajedno sa zaštitom prava na lokalnu samoupravu, kao i zaštitu
prava građana pred tijelima lokalne samouprave. Usprkos takvoj ustavnoj formulaciji, pučkom
pravobranitelju sve do posljednjih nekoliko godina, nisu stavljana na raspoloženje financijska,
kadrovska i druga sredstva potrebna za djelotvorno izvršavanje tih ustavnih obveza.
Već 2003. godine Sabor je, zbog međunarodnih obveza, izmijenio svoje načelno stajalište prema
specijaliziranim ombudsmanima te je u lipnju 2003. godine donio dva zakona: Zakon o
pravobranitelju/ici za ravnopravnost spolova te Zakon o pravobranitelju za djecu.
Time je otvoreno pitanje daljeg razvoja institucija izvansudske zaštite ljudskih prava i temeljnih
sloboda, naime, hoće li prevladati nova orijentacija na razvijanje brojnih specijaliziranih ombudsmana;
2007. uveden je pravobranitelj za osobe s invaliditetom, no predlaže se i uvođenje pravobranitelja za
umirovljenike, za slobodu informiranja, za medije itd.
Godine 2011. predložen je zakon kojim se pučki pravobranitelj namjeravao uspostaviti kao "krovna
institucija", opće nadležna za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda te u njezin sastav uklopiti
postojeći specijalizirani ombudsmani.
Naše je načelno stajalište kako pojedina područja djelovanja zaštitnih izvansudskih institucija, poput
ombudsmana, u razdoblju pojačane pozornosti zaštiti ljudskih prava i sloboda, uzrokovane
internacionalizacijom te zaštite, uz istodobno nove i sve veće opasnosti po ta prava i slobode,
zahtijevaju specijalizaciju, što opravdava razvijanje specijaliziranih ombudsmana. Istodobno, zahtjevi
europeizacije i modernizacije državne, lokalne (pa i pravosudne) uprave, zahtijevaju jačanje pučkog
pravobranitelja, kao parlamentarnog povjerenika za administraciju, posebno u uvjetima brzog razvitka
sustava neovisnih regulatornih agencija, gdje sudbena zaštita, ograničena na tradicionalno preopterećen
Upravni sud, ne pruža dovoljno jamstava za djelotvornu zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.
Zbog toga nam se optimalnim čini kombinacija jednoga jakog središnjeg ombudsmana, uz nekoliko
specijaliziranih ombudsmana, pri čemu valja voditi računa o komparativnim iskustvima, a posebno o
ograničenim sredstvima, što upravo nameće nužnost određivanja prioriteta.
Promjenom vlasti prevladalo je takvo stajalište, te je 2012. godine donesen novi Zakon o pučkom
pravobranitelju (NN 76/12). Zakon je zadržao naizgled neurednu, ali po mišljenju teorije mnogo
djelotvorniju, razgranatu organizaciju institucija za zaštitu ljudskih prava i sloboda, koja uz središnjeg
predviđa i specijalizirane pravobranitelje.
Po uzoru na države razvijenog sustava zaštite ljudskih prava i sloboda,
uspostavljene su nove, specijalizirane pravobraniteljske institucije. Specijalizirani pravobranitelj za
prava djece uspostavljen je 2003. godine (Zakon o pravobranitelju za djecu, (NN 96/03), pravobranitelj
za ravnopravnost spolova (Zakon o ravnopravnosti spolova, NN 116/03), te postoji i pravobranitelj za
osobe s invaliditetom (NN 107/07). Početkom 2013. godine Saboru je podnesen Zakon o koji uređuje
instituciju povjerenika za informiranje (Zakon o pravu na pristup informacijama, NN 25/13). Mreža
institucija pridonosi većoj djelo- tvornosti i odgovornosti na području zaštite ljudskih prava i sloboda.
Žalitelj se može obratiti na više mjesta, a institucije snose više odgovornosti te korisno dopunjavaju
jedna drugu. Monopoli općenito nisu ni dobri a na ovom području zaista nisu nužni. Ulaskom u
članstvo Europske unije dolazimo u područje izravne nadležnosti europskog ombudsmana, ali i
agencija za zaštitu ljudskih prava. To će osnažiti sustav, ali istovremeno povećati važnost lokalnih i
specijaliziranih ustanova. One uvijek nose glavni teret borbe za ljudska prava i slobode.

3. Suzbijanje diskriminacije
3.1. Pojam i moguće osnove diskriminacije
Diskriminacijom u smislu članka 1. stavka 2. ovoga Zakona smatra se stavljanje u nepovoljniji položaj
bilo koje osobe po osnovi iz stavka 1. ovoga članka, kao i osobe povezane s njom rodbinskim ili
drugim vezama.
Zakonom se:
(1) osigurava zaštita i promicanje jednakosti kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike
Hrvatske i stvaranje pretpostavki za ostvarivanje jednakih mogućnosti;
(2) uređuje zaštita od diskriminacije po osnovi
- rase ili
- etničke pripadnosti ili
- boje kože,
- spola,
- jezika,
- vjere,
- političkog ili drugog uvjerenja, nacionalnog ili socijalnog podrijetla,
- imovnog stanja,
- članstva u sindikatu,
- obrazovanja,
- društvenog položaja,
- bračnog ili obiteljskog statusa,
- dobi,
- zdravstvenog stanja,
- invaliditeta,
- genetskog naslijeđa,
- rodnog identiteta,
- izražavanja ili
- spolne orijentacije.

3.2. Središnje tijelo nadležno za suzbijanje diskriminacije

Poslove središnjeg tijela nadležnog za suzbijanje diskriminacije obavlja pučki pravobranitelj.
Pučki pravobranitelj:
1. zaprima prijave svih fizičkih i pravnih osoba iz članka 10. ovoga Zakona,
2. fizičkim i pravnim osobama koje su podnijele pritužbu zbog diskriminacije pruža potrebne obavijesti
o njihovim pravima i obvezama te mogućnostima sudske i druge zaštite,
3. ako nije započet sudski postupak, ispituje pojedinačne prijave i poduzima radnje iz svoje nadležnosti
potrebne za otklanjanje diskriminacije i zaštitu prava diskriminirane osobe,
4. upozorava javnost na pojave diskriminacije,
5. uz pristanak stranaka provodi postupak mirenja uz mogućnost sklapanja izvansudske nagodbe,
6. podnosi kaznene prijave u vezi sa slučajevima diskriminacije nadležnom državnom odvjetništvu,
7. prikuplja i analizira statističke podatke o slučajevima diskriminacije,
8. u svom godišnjem izvješću, a po potrebi i izvanrednim izvješćem Hrvatski sabor izvješćuje o
pojavama diskriminacije,
9. provodi istraživanja u području diskriminacije, daje mišljenja i preporuke te predlaže Vladi
Republike Hrvatske odgovarajuća zakonska i strateška rješenja.
Pojedine poslove iz članka 12. stavka 2. točke 1. do 6. ovoga Zakona obavljaju posebni pravobranitelji
kada je to utvrđeno posebnim zakonom.

II. Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa

1. Odnos sukoba interesa i korupcije
Sukob interesa jest svaka ambivalentna situacija u kojoj bi nas (ili nekog našeg), odlučivanje u skladu s
propisima ili pravilima struke dovelo u težu situaciju, odnosno kada bismo se mogli okoristiti kršenjem
propisa.
Sukob interesa stavlja pojedinca, dužnosnika, u situaciju iskušenja, napasti da se okoristi time što ne
obavlja svoju dužnost ili je obavlja na način protivan propisima.
To nije korupcija, koja predstavlja kazneno djelo. Klasični politolog Karl Friedrich definira korupciju
kao "svako izokretanje javnoga interesa radi privatne dobiti". Postoji međutim velika vjerojatnost i
iskustvo da bi pojedinac svoju dvojbu, psihološki sukob izbora između dužnosti i koristi, mogao
razriješiti u svoju korist. Poučene dugim iskustvom demokracije takve situacije nastoje prevenirati.
Mudrost nas uči da je "bolje spriječiti nego liječiti" te da "prilika čini lopova".
Situacije su brojne, od prometnika koji treba disciplinirati susjede u malom gradu, do profesora koji
ispituje svog rođaka, nogometnog suca koji sudi svojoj bivšoj momčadi, do ministra čiji sin vodi
privatno poduzeće. Svako izokretanje te vrste bilo bi, dakako, nemoguće regulirati. Zbog toga,
regulacija sukoba interesa cilja na prvom mjestu na financijske interese, dok se nadziranje različitih
drugih oblika utjecaja, političkoga, osobnoga ili sentimentalnoga, smatra nemogućim, kao i druge vrste
dobitaka, kao što je, primjerice, lokalna podrška određenim političarima kao nagrada za usluge koje
čine građanima svoje izborne jedinice.
Zakonodavstvo na području sukoba interesa usmjereno je na redukciju broja situacija koje dužnosnike
mogu dovesti u napast da se odaju korupciji. Cilj regulacije sukoba interesa jest sprječavanje nastanka
mogućih izvora institucionalne korupcije, koja se sastoji od zlouporabe javnih dužnosti u cilju
stvaranja dobiti za neku osobu kojoj takav dobitak ne pripada prema propisima i službenoj etici.

2. Politička korupcija
Politička korupcija u izravnoj je vezi s temeljnim ustavnim problemima političke odgovornosti i
nadzora nad nositeljima vlasti. Potreba za tim oblikom regulacije proizlazi iz nekih temeljnih postulata
"političke arhitekture" kao pravila izgradnje demokratskih političkih institucija.
James Madison u "Federalistu" je upozorio da, iako je svaki pojedinac najbolji sudac vlastita interesa,
ne smije doći u poziciju da o tom interesu odlučuje kada je u sukobu s interesima drugih pojedinaca.
Ambicija mora biti postavljena tako da se suprotstavlja ambiciji, moć drugoj moći, kako bi vlada- vina
prava mogla prevladati. Rimski su pravnici zapisali: Nemo judex in causa propria
Zbog toga preventivno zakonodavstvo i etičke kodifikacije nastoje naj- prije regulirati sljedeće
situacije sukoba interesa:
(1) sukobe privatnih financijskih interesa sa zahtjevima javne dužnosti;
(2) sukob javne dužnosti i zasebnih političkih interesa, kao što su interesi interesnih grupa ili političkih
stranaka te
(3) u mnogo manjoj mjeri, sukobe interesa koji dolaze od posebnih obiteljskih ili osobnih odnosa i
veza, kao što je nepotizam, veze i poznanstva i slično.
Zakonske odredbe, valja istaknuti, ne daju nikakvo sigurno jamstvo etičkoga postupanja, ali izoštravaju
moralni značaj prosudbi dužnosnika koji se suočavaju s problemom odvajanja svojih privatnih interesa
od javnih dužnosti, jer pojašnjavaju što se ima smatrati nemoralnim i nedopuštenim. Ta pravila,
također, olakšavaju drugim dužnosnicima nadzor nad mogućim prekršiteljima. Konačno, ona su važna
jer pridonose smanjivanju sumnji u javnosti o postupa- nju javnih dužnosnika.
Situacija sukoba interesa ne podrazumijeva postojanje korupcije, premda se njom često miješa.
Preventivna regulacija polazi od spoznaje kako ambivalentne prilike stvaraju za dužnosnika psihološki
težak teret da, pri donošenju političkih odluka, zanemari svoj privatni interes. Korupcija pak znači
poseban, nemoralan i nedopušten način razrješavanja takva sukoba, primanjem mita ili zloporabom
položaja. Iskustvo pokazuje kako je to razmjerno vjerojatan način razrješavanja etičke dvojbe. Zbog
toga, sam nastanak takvih dvojbi valja spriječiti zakonskom zabranom održavanja određenih situacija
na način da se one registriraju i učine javnima.
Zakonodavstvo o sukobu interesa spada u strukturalni institucionalni arsenal sredstava nadzora i
ograničavanja nositelja vlasti i nužno je sa stajališta ostvarenja ustavnih odredbi o njihovoj političkoj
odgovornosti te njegove osnove spadaju u Ustavno pravo. Mi smo se dugo bez uspjeha zalagali da se
pojam sukoba interesa definira u Ustavu Republike Hrvatske, po uzoru na ustave nekih država
poznatih po djelotvornom suprotstavljanju korupciji (Finska 1995.).
Zabrana i kažnjavanje same korupcije, s druge strane, spada u kazneno pravo. Taj zaključak, držimo,
jasno pokazuje kako je regulacija sukoba interesa nužna sa stajališta uspostavljanja i razvitka vladavine
prava, putem djelotvornog sustava kočnica i ravnoteža medu granama i institucijama vlasti. Nadzor
nad nositeljima vlasti ne može se prepustiti samo njihovoj pretpostavljenoj visokoj moralnoj svijesti, ni
samo prosudbi građanstva njihova etičkoga značaja na izborima, već su potrebna dodatna
institucionalna osiguranja.

3. Povijest regulacije sukoba interesa

U Sjedinjenim Američkim Državama nastojanje Kongresa na moralnoj obnovi, u sklopu niza zakona,
rezultiralo je usvajanjem Zakona o etici vlasti 1978. godine. Ti su napori nastavljeni i tijekom 80-ih
godina, pa je 1989. donesen Zakon o etičkoj reformi. Ured za etiku vlasti donio je 1992. godine
podzakonski propis pod nazivom Etički standardi za izvršnu granu vlasti koji, veoma detaljno, uređuje
pitanja primanja darova, prijave i ograničenja financijskih interesa, zapošljavanje nakon prestanka
dužnosti i slično. Posebno je važno zakonodavstvo o "zaštiti zviždača", to jest službenika koji
prijavljuju slučajeve koruptivnog ponašanja, usvojeno 1989. godine. Konačno, 27. amandman na Ustav
SAD-a, koji je stupio na snagu 1992. godine, uređuje pitanje odlučivanja o plaćama zastupnika i
senatora. Neke su federalne države slijedile savezne primjere, kadikad i na vrlo čudan način. Tako
Thompson navodi primjer države Tennessee, gdje je u zakon o etičkim standardima vlasti unesen
cjelovit tekst biblijskih Deset zapovijedi, kao i takozvano zlatno pravilo: "Učini drugom ono što želiš
da drugi tebi učini."
U Velikoj Britaniji obveza izvješćivanja i zabilježbe situacija sukoba interesa za zastupnike je uvedena
zakonom iz 1974. godine, a za ministre nizom internih naputaka, na kojima je posebno strogo, kao Prvi
ministar inzistirala gđa Thatcher.
Važne novine unijelo je objavljivanje Izvješća Odbora za standarde u javnom životu (Lord Nolan
Committee) 1995. godine. Iste godine usvojen je i Kodeks ponašanja za građanske službenike, a
uslijedio je i niz posebnih postupovnika za pojedine grane državne i lokalne uprave, kao i za nadzorne
odbore drugih institucija koje obavljaju javne ovlasti. Konačno, 1996. godine objavljeno Izvješće o
zlouporabama pri prodaji ratne opreme Iraku (Scott Report) otvorilo je pitanje ministarske
odgovornosti za etičko ponašanje i suvremenog ustavnog značenja te temeljne konvencije britanskog
Ustava.
Pod njihovim utjecajem i druge demokratske zemlje započele su donositi propise o etici vlasti, pri
čemu te napore potiču međunarodne organizacije kao što su Vijeće Europe i Organizacija za
gospodarsku suradnju i razvoj (OECD). Sudjeluju i skandinavske i druge europske zemlje, za koje je
dugo vladalo uvjerenje kako uopće nemaju ozbiljnih problema s korupcijom.
Primjerice, Finska je Ustavnim amandmanom od 1. travnja 1995. godine uvela obvezu izvješćivanja o
situacijama sukoba interesa za ministre, Nizozemska je takvu obvezu uvela izmjenama Zakona o
vladinim službenicima iz 1991. godine, a u Norveškoj je Vlada 1991. godine imenovala radnu skupinu
sa zadaćom da "izuči etičke probleme u javnoj upravi i predloži potrebne mjere". Jedan od takvih
zakona, iznimno važan za postavljanje temelja institucionalne infrastrukture demokratskog političkog
sustava, čini onaj kojim se uređuju pitanja političke etike i sukoba interesa. Ta preporuka ne vrijedi
samo za Hrvatsku, jer je kriza povjerenja u institucije vlasti danas globalna pojava te se putem
različitih međunarodnih organizacija nastoje koordinirati napori na izgradnji institucionalne
infrastrukture u funkciji jačanja povjerenja, u novim kao i u zrelim demokracijama.
Prema Preporuci Vijeća OECD-a od 23. travnja 1998. godine, za takvu "etičku infrastrukturu" bitna su
tri temeljna elementa:
(1) usmjeravanje, utemeljeno na odlučnom opredjeljenju političkog vodstva, određivanju vrijednosnih
kriterija putem kodifikacija postupanja te profesionalna socijalizacija putem obrazovanja i obučavanja:
(2) upravljanje, putem posebnih usmjeravajućih tijela ili neke od postojećih upravnih agencija, kroz
uređivanje uvjeta obavljanja javnih službi, formuliranje politike te praktično djelovanje,
(3) nadzor, na temelju zakonskog okvira koji omogućava nezavisno istraživanje i sankcioniranje
nedopuštenih postupaka i ponašanja, djelotvorne mehanizme odgovornosti te otvorenost prema
javnosti.

4. Kampanje protiv političke korupcije

Početni važan korak pri polaganju temelja takve infrastrukture čini zakonodavstvo usmjereno na
prevenciju sukoba interesa u javnom sektoru, nakon kojeg ima uslijediti rad na donošenju kodifikacije
etičkog postupanja za javne dužnosnike. Ti propisi utemeljeni su na novom, alternativnom pristupu
problemu korupcije koji, umjesto na sankcioniranje nedopuštenih postupanja, teži- šte stavlja na
prevenciju situacija koje koruptivno ponašanje čine lakšim ili čak vjerojatnim.
Preventivno zakonodavstvo pridonosi uspostavljanju javnog mišljenja o standardima ponašanja u
politici i upravljanju. Ono istodobno smanjuje broj prilika za koruptivno postupanje dužnosnika i time
čini djelotvornijim napore na njezinu sprečavanju. Takav je pristup u zakonodavstvu relativno nov za
hrvatsku političku javnost. U patrijarhalnoj političkoj kulturi, političke elite teško prihvaćaju ideju da
bi dužnosnici trebali imati manje prava od običnih građana.
Pri razradi strategije na području postavljanja temeljne infrastrukture političke etike valja strogo voditi
račina o aktualnim okolnostima, kao i tradiciji, u novim kao i u zrelim demokracijama. Bolji uvid u
složenost tih okolnosti opominje protiv intuitivnih i ishitrenih, koliko god moguće popularnih, akcija i
inicijativa, jer uzgredni učinci kampanja mogu biti štetni sa stajališta same njihove svrhe - a to je
ozbiljenje Ustava i jačanje vladavine prava.
U takvoj situaciju potrebno je imati na pameti opasnosti koje sa sobom donose antikorupcionaške
kampanje.
Madarski profesor Andrasz Sajo o tome piše: "Protukorupcijske mjere služit će propagandnim
ciljevima i ostati sredstvom borbe između i unutar političkih elita, sve dok se ne pojave djelotvorne i
utjecajne političke snage, čiji će zbiljski i trajan interes biti transparentna vlast i na taj način uklanjanje
prljavštine iz političkog života. Otvorenost zemlje prema svjetskoj ekonomiji nije dovoljna. U ovom
trenutku nemamo vjerodostojnog scenarija za suprotstavljanje klijentelističkom sistemu. Tajna
distribucija putem političkih stranaka i neokorporativnih fundacija će, dakle, i dalje cvjetati." U takvoj
situaciji, drži Sajo, mjere poput parlamentarnih istraživanja, specijalnih tužitelja i oduzimanja
zastupničkog imuniteta, samo umanjuju vladavinu prava u cilju stvaranja lažnog privida o zbiljskom
smanjivanju korupcije.
Na temelju povijesnih iskustava, posebno zemalja Latinske Amerike i drugi pisci upućuju ozbiljna
upozorenja kako parolu o "ratu protiv korupcije", popularnu među dezorijentiranim masama koje su,
pod utjecajem sjećanja na egalitarističku oficijelnu ideologiju komunističkih režima, sklone gledati na
korupciju kao pojavu koju nužno donosi tržišno gospodarstvo i privatizacija, mogu svjesno iskoristiti
populistički vode i pokreti za potiskivanje zahtjeva za ustavnošću i vladavinom prava. Pojava
cezarističkih diktatura pod krinkom eliminiranja korupcije predstavlja ozbiljnu prijetnju očuvanju i
razvitku novih demokracija.
Bugarski autor Ivan Krastev smatra kako su takve opomene bile itekako opravdane: "Uspjeh
protukorupcijske retorike upitan je u kontekstu postkomunističke politike, jer veći dio javnosti shvaća
korupciju kao izravni rezultat tržišnih reformi. Ispitivanja javnog mišljenja potvrđuju kako je, za
gubitnike u tranziciji, privatizacija državnog vlasništva najčešći primjer korupcije... U ideologiziranoj
okolini gdje nema prihvatljivih alternativa demokraciji i slobodnom tržištu, protukorupcijska retorika
može, na perverzan način, zauzeti mjesto političke alternative. Kampanje i rasprave koje su u tijeku,
zanemaruju ovu opasnu stranu antikorupcijske retorike. Danas slušamo mnogo antikorupcijske
retorike, pa čak vidimo i neke skromne uspjehe u borbi protiv korupcije. Ali ples s protu-korupcijom
može postati opasan, kada na podij izađe netko poput Lukašenka."
5. Antikorupcijske institucije kao sredstvo političke borbe
Primjena zakonodavstva usmjerenog na prevenciju korupcije putem regulacije sukoba interesa,
pokazala je neke ugrađene institucionalne slabosti, o kojima valja voditi računa. Naime, kao i kod
drugih političkih institucija, u praksi je moguće izokrenuti smisao pojedinih rješenja, i uporabiti ih za
svrhe suprotne namjeravanim. Institucije namijenjene prevenciji korupcije često se koriste kao sredstva
u političkoj borbi. Ako nedostaje etička dimenzija, te institucije lako pervertiraju u oružje protiv
političkih protivnika. Razlika između zrelih i novih demokracija nije u tom pogledu kvalitativna, već se
više radi o stupnju moguće, odnosno od javnosti tolerirane, bahatosti pri takvoj zlouporabi pravnih
rješenja.
Najpoznatiji primjer predstavlja korištenje institucije nezavisnog istražitelja, od strane republikanske
kongresne većine protiv predsjednika Clintona. Od samog početka svojega prvog predsjedničkog
mandata 1993. godine, Clinton je držan pod pritiskom putem stalnih istraživanja svih mogućih
zlouporaba koje je za vrijeme predsjedničkog mandata, ili pak prije, mogao počiniti on sam, njegova
supruga, politički i osobni prijatelji, koja je vodio istaknuti republikanski pravnik Kenneth Starr u ulozi
nezavisnog istražitelja. Istraga, koja je započeta zbog optužbi da je Clinton, još kao guverner
Arkansasa koristio politički utjecaj za dobivanje kredita (u tzv. aferi Watergate), koncentrirana je
poslije na gđu Clinton (tzv. afera Travelgate), potom na moguću zlouporabu tajnih podataka (afera FBI
Files), zatim ponovno na privatni život Predsjednika (afera Jones), da bi, nakon više od pet godina i
potrošenih preko 40 milijuna dolara, završila otkrićem, dakako nemoralne, bračne nevjere počinjene
1995. i otkrivene tek u siječnju 1998. godine (afera Levinski) i impeachmentom zbog laganja pod
prisegom i ometanja pravde, koji je Senat odbio 12. veljače 1999. godine.
Očigledna angažiranost nezavisnog istražitelja u stranačkoj borbi potpuno je srozala ugled same
institucije, koja je uspostavljena tijekom afere Watergate i dobro poslužila u nekoliko ranijih prilika.
Zalažući se za ukidanje institucije, ugledni čikaški profesor Cass Sunstein zaključuje: "Zakon o
nezavisnom istražitelju donesen je sa svrhom jačanja povjerenja u vlast. Umjesto toga dogodilo se
izravno suprotno." Dennis Thompson izvodi općenitiji zaključak: "Kada institucije usmjerene na etiku
vlasti postanu samo dodatno političko oružje u Kongresu, one gube svoj moralni autoritet. One ne
samo što ne uspijevaju svesti pod nadzor individualnu i institucionalnu korupciju, već joj mogu i
pridonijeti. One srozavaju povjerenje u postupak i sposobnost Kongresa da ozbiljno razmotri optužbe...
možda je naj- važnija lekcija u tome da institucija mora samu sebe zaštititi od neetičke uporabe etičkih
optužbi."

6. Zakon o sprječavanju sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti iz 2003. g.

Zakon o sprječavanju sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti (NN 163/03-92/10) definirao je
sukob interesa na sljedeći način:
"Sukob interesa je situacija u kojoj su privatni interesi dužnosnika u suprotnosti s javnim interesom ili
kad privatni interes utječe ili može utjecati na nepristranost dužnosnika u obavljanju javne dužnosti. U
obnašanju javne dužnosti dužnosnici ne smiju svoj privatni interes stavljati iznad javnog interesa."
Zakon određuje temeljna načela postupanja javnih dužnosnika:
Dužnosnici u obnašanju javnih dužnosti moraju postupati časno, pošteno, savjesno, odgovorno i
nepristrano čuvajući vlastitu vjerodostojnost i dostojanstvo povjerene im dužnosti te povjerenje
građana.
Dužnosnici su osobno odgovorni za svoje djelovanje u obnašanju javnih dužnosti na koje su
imenovani, odnosno izabrani prema tijelu ili građanima koji su ih imenovali ili izabrali.
- Dužnosnici ne smiju koristiti javnu dužnost za osobni probitak ili pro- bitak osobe koja je s njima
povezana. Dužnosnici ne smiju biti ni u kakvom odnosu ovisnosti prema osobama koje bi mogle
utjecati na njihovu objektivnost.
Građani imaju pravo biti upoznati s ponašanjem dužnosnika kao javnih osoba.
Dužnosnicima su zabranjena određena ponašanja i postupci:
- primiti ili zahtijevati korist ili obećanje koristi radi obavljanja dužnosti,
- ostvariti ili dobiti pravo u slučaju da se krši načelo jednakosti pred zakonom, zlouporabiti posebna
prava dužnosnika koja proizlaze ili su potrebna za obavljanje dužnosti,
- primiti dodatnu naknadu za poslove obnašanja javnih dužnosti,
- tražiti, prihvatiti ili primiti vrijednost ili uslugu radi glasovanja o bilo kojoj stvari, ili utjecati na
odluku nekog tijela ili osobe radi osobnog probitka ili probitka povezane osobe,
obećavati zaposlenje ili neko drugo pravo u zamjenu za dar ili obećanje
dara, utjecati na dobivanje poslova ili javnih nabavki,
koristiti povlaštene informacije o djelovanju državnih tijela radi osobnog probitka ili probitka povezane
osobe,
na koji drugi način koristiti položaj dužnosnika utjecanjem na odluku zakonodavne, izvršne ili sudbene
vlasti kako bi postigli osobni probitak ili probitak povezane osobe, neku povlasticu ili pravo, sklopili
pravni posao ili na drugi način interesno pogodovali sebi ili drugoj povezanoj osobi (članak 6.
Zakona).

7. Zakon o sprječavanju sukoba interesa iz 2011. i odluka o neustavnosti

Prijedlog novog Zakona o sprječavanju sukoba interesa bio je podnesen Hrvatskom saboru ujesen
2011. i žurno usvojen (NN 26/11), premda je bilo vidljivo kako on zadire u same temelje ustavnog
sustava. Usvajanje se opravda- valo zahtjevima europskih pregovarača, Povjerenstvo nije moglo biti
izabrano i podneseni su prijedlozi Ustavnom sudu da ispita ustavnost Zakona. Odlukom U-I-2414/2011
od 7. studenog 2012. godine (NN 126/12), Ustavni sud ukinuo je brojne odredbe Zakona te
istovremeno naložio Saboru da Povjerenstvo iza- bere do 15. veljače 2013. godine.
Time je Ustavni sud riješio političko pitanje koje nije bilo moguće riješiti odlukom Hrvatskog sabora.
Politički ton raspravi dala je premijerka Jadranka Kosor postavljajući pitanje: "Što ima oporba protiv
sprečavanja sukoba interesa?" Kao da se podrazumijeva kako je onaj tko kritizira Zakon protivnik
prevencije korupcije. Dojam je kako je upravo to odvratilo sve najviše državne dužnosnike, kao i
vodstvo oporbe, da se uzdrže od rasprave a posebno od pod- nošenja prijedloga Ustavnom sudu. Taj
proces, kao i odluka Ustavnog suda, dobro odražavaju poteškoće u odlučivanju o složenim političkim
pitanjima pod pritiskom vremena i nametnutih mišljenja usko specijaliziranih stranih stručnjaka.
Na zahtjev Ustavnog suda dao sam sljedeće pravno mišljenje koje sistematizira navedene probleme:
Želim
ponovno naglasiti: sprečavanje zlouporaba sukoba interesa nužno je razborito urediti i to se ne smije
dovoditi u pitanje. Problem je prevažan da bi se prikrio formalno najrazvijenijim zakonskim
odredbama koje uopće nije moguće provesti. Prigovori koje ističem predmetnom Zakonu tiču se: (1)
nedvojbene povrede temeljnih ustavnih načela; (2) utemeljenosti na pogrešnom tumačenju preporuka
međunarodnih organizacija; (3) nedvojbene neprovedivosti sa stajališta istaknutih ciljeva i potrage za
(neovisnim) osobama koje bi ga imale provoditi; (4) otvorenosti političkim zlouporabama; (5) njegove
nedopustive pravne nedorađenosti.
(1) Povreda ustavnog načela diobe vlasti
Najgrublje povrede Ustava nalazimo u uspostavljanju, sastavu i nadležnostima Povjerenstva (članci od
42. do 47. Zakona) kojima se izravno vrijeđa: članak 3. Ustava; članak 4. Ustava i članak 5. Ustava.
Naime, Zakonom se na Povjerenstvo prenose dijelovi: 1) nadležnosti Hrvatskog sabora (članak 81.
Ustava); 2) nadležnosti Ustavnog suda RH (članak 129. Ustava); 3) nadležnosti Državnog odvjetništva
(članak 125. Ustava).
Takva delegacija nadležnosti ne bi bila dopuštena ni u sustavu načelne ustavne supremacije parlamenta
(skupštinski sustav), koji je dužan zaštićivati ostvarivanje temeljnih vrijednosti ustavnog poretka
(članak 3. Ustava), a izravno je suprotna ključnom načelu svih modernih demokratskih ustava: načelu
diobe vlasti (članak 4. Ustava). Time je prekršena i odredba članka 5. Ustava Sabor, kao ni jedan drugi
parlament, nije ovlašten (zakonom) uspostavljati takva posebna tijela, niti na njih delegirati svoje bitne
ovlasti na način kojim se podrivaju temelji poretka ustavne vladavine. Nadležnosti parlamenta, naime,
nisu njegova diskrecijska prava, već istodobno i njegove dužnosti, te on ne može njima disponirati po
svojoj volji. To je važno pripomenuti s obzirom na uporna ponavljanja teorije o suverenitetu
parlamenta, odnosno o skupštinskoj vladavini, koja ugrožava temelje doktrine konstitucionalizma.
Sabor je podređen hrvatskom Ustavu. Kao ni jedan drugi parlament, on ne može obavljati sudbene
funkcije, i ne može zakonom uspostavljati tijela kojima povjerava takve funkcije, a koja nisu
predviđena Ustavom. Smatramo da se ni samom ustavnom promjenom Hrvatski sabor ne može odreći
diobe vlasti, kao ni drugih temeljnih načela prihvaćenih u suvremenoj pravnoj civilizaciji.
(2) Pogrešno tumačenje preporuka međunarodnih tijela
Suvremeni politolozi naglašavaju univerzalnost problema krize povjerenja u institucije vlasti. Robert
Cox piše: "Građanstvo gubi povjerenje u političare, ne samo na temelju dokaza o raširenoj bahatosti i
korupciji vlasti, već i zbog uvjerenja kako političari ne razumiju, pa dakako ne mogu ni rješavati
najveće probleme s kojima su suočene njihove političke zajednice, kao što je nezaposlenost i
propadanje javnih službi." Giovani Sartori zaključuje: "Razočaranje i nezadovoljstvo dosegli su u
novije doba vrhunac frustracije, srdžbe te, na koncu, potpunoga odbacivanja politike i prihvaćanja
onoga što bismo mogli nazvati anti-politikom. Kako je došlo do toga?... objašnjenje leži, vjerujem, u
političkoj korupciji. Politika nije nikada bila, a vjerojatno neće nikad ni biti potpuno čista, niti je
politička korupcija u bilo kojemu pogledu novost. Ali pohlepa i korupcija su u novije vrijeme dosegle
ranije nepoznate razmjere. Politička je korupcija, zaista, dosegla točku u kojoj ona korumpira politiku
samu... a kad kažem kako korumpira politiku, mislim na demokratsku poli- tiku."
Zbog toga je i u tijeku pregovora o članstvu u EU-u tolika pozornost posvećena borbi protiv korupcije i
prevenciji zlouporabe sukoba interesa. Ali ključni problemi prevencije zloporabe sukoba interesa u RH
ne mogu se riješiti uspostavljanjem nadustavnih tijela, i preporuke međunarodnih tijela i organizacija
ne smiju se tako tumačiti. Ukoliko bi pojedini "strani ili domaći stručnjaci" zastupali takva stajališta,
što bi rezultiralo protuustavnim zakonom kao u ovom slučaju, Ustavni sud dužan je pružiti zaštitu
hrvatskim ustavnim institucijama i obrazložiti je korektnim pristupom međunarodnim dokumentima i
preporukama.
Ni jedna se preporuka Vijeća Europe ili bilo koje međunarodne institucije ne smije tumačiti u smjeru
ugrožavanja ustavnog poretka, a upravo bi tome mogle voditi neustavne odredbe predmetnog Zakona.
Takve institucije nitko ne preporuča niti bi mogao preporučivati. Radi se o nerazumijevanju i
pogrešnom tumačenju preporuka koje upućuju na traganje za neovisnim tijelima, ali ni u kojem slučaju
ne zahtijevaju potkopavanje ustavnog poretka utemeljenog na diobi vlasti. Primjena mješovitog
"letonsko-rumunjsko-slovenskog modela", kako su zakonski prijedlog protumačili hrvatski predlagači,
upravo zaprepašćuje s obzirom na dostupnost instruktivnih materijala OECD-a i drugih među-
narodnih organizacija na internetu. Ipak, uslijed kroničnog "nerazumijevanja" i velike žurbe, naša je
Vlada ponudila zakon o posebnoj "nad-vlasti" nadležnoj za progon onih koji ignoriraju sukob interesa.
(3) Institucije se koriste u političkoj borbi
Primjena zakonodavstva usmjerenoga na prevenciju korupcije putem regulacije sukoba interesa
pokazala je u povijesnoj i komparativnoj praksi ugrađene institucionalne slabosti o kojima valja voditi
računa. U praksi je moguće izokrenuti smisao pojedinih rješenja i uporabiti ih za svrhe suprotne
namjeravanima. Institucije namijenjene prevenciji korupcije često se koriste kao sredstva u političkoj
borbi. Ako nedostaje etička dimenzija, te institucije lako pervertiraju u oružje protiv političkih
protivnika. Razlika između zrelih i novih demokracija nije u tom pogledu kvalitativna, već je više riječ
o stupnju moguće, odnosno od javnosti tolerirane, bahatosti političara pri takvoj zlouporabi pravnih
rješenja.
Dennis Thompson izvodi općenit zaključak: "Kada institucije usmjerene na etiku vlasti postanu samo
dodatno političko oružje u Kongresu, gube svoj moralni autoritet. One ne samo što ne uspijevaju svesti
pod nadzor individualnu i institucionalnu korupciju, već joj mogu i doprinijeti. One srozavaju
povjerenje u postupak i sposobnost Kongresa da ozbiljno razmotri optužbe... možda je najvažnija
lekcija u tome da institucija mora samu sebe zaštititi od neetičke uporabe etičkih optužbi".
Kod hrvatskog Povjerenstva "novog tipa" crte nadzora i odgovornosti potpuno su zamagljene.
Formalno, to je tijelo svemoćno i ne odgovara nikome. To nije rješenje koje bi moglo opstati u sustavu
demokratskog konstitucionalizma. Sve su ostalo u Zakonu, u usporedbi s navedenim povredama
temeljnih načela minorne greške, koliko god bi mogle utjecati na djelotvornost rada Povjerenstva, kao i
mogućnosti njegove političke zlouporabe. Potpuno je po- grešan pristup hrvatske oporbe koja je,
ignorirajući bitna ustavna načela, prvo tražila samo da se članovi povjerenstva biraju dvotrećinskom
većinom, a zatim obećala da će ga ukinuti "kad dođe na vlast". Takvo tobože nezavisno tijelo može
zlouporabiti svaka vlast za napad na svoje političke protivnike. Zato takvo tijelo nigdje i ne postoji s
takvim ovlastima. To je upravo bit i svrha ustavnog ograničavanja vlasti: nikakva razloga nemamo
vjerovati onima koji obećavaju da će Zakon ukinuti kad i ako dođu na vlast, premda su to, kako su oni
sami, a i mi ovdje već naglasili "sve odreda časni ljudi". Takvi su zakoni naime jako praktični za svaku
vlast, a ne bi bilo prvi put da se vlast odrekne svojih obećanja iz doba oporbenog djelovanja. (4) Pravna
neuravnoteženost predviđenih sankcija
Najkritičnijim sa stajališta ustavnosti smatramo odredbe članaka 47. i 48. Zakona izdvojene pod
naslovom "Poziv za podnošenje ostavke na obnašanje javnih dužnosti". Apsurdnost i promašenost tih
odredbi jasno je vidljiva kada uzmemo u obzir da se one prema članku 2. Zakona odnose, među iním
dužnosnicima, i na: predsjednika Republike Hrvatske, predsjednika Vlade RH, predsjednika Hrvatskog
sabora, predsjednika i članove Ustavnog suda i Vrhovnog suda i druge najviše dužnosnike. Političke su
opasnosti jasne: pozivom na taj zakon mogao bi se izvršiti državni udar! Mi, dakako, ovdje ne tvrdimo
da takva mogućnost neposredno predstoji ili čak da zaista postoji, ali odlučno naglašavamo da takvi
zakoni ne smiju ni formalno biti na snazi, da takve zakone treba što prije eliminirati iz pravnog poretka
te da nikakvi razlozi ne mogu opravdati njihovo održavanje na snazi. U najmanju ruku oni će prije ili
poslije zapeti za oko europskoj javnosti, a odgovornost za takav zakonodavni kuriozum pripisat će se
Republici Hrvatskoj.
Pravna neozbiljnost i promašenost navedenih odredbi vidljiva je iz nedopustivog propusta odredbe o
tome odgađa li korištenje propisanog pravnog sredstva (upravni spor) objavljivanje odluke
povjerenstva. Potrebno je kazati i tko će snositi odgovornost u slučaju neutemeljenog napada na nekog
dužnosnika, na primjer predsjednika visokog suda ili samog premijera. To pokazuje kako ni sam pisac
nije Zakon smatrao potrebnim stručno razraditi, a sam ga zakonodavac nije u tome našao prikladnim
ispraviti vraćanjem na doradu. Žurba je postala vrhovni princip hrvatskog zakonodavstva i vrijeme je
da se tome stane na kraj! Nevjerojatan je stupanj dosegla stranačka disciplina u Hrvatskom saboru.
Zakon je usprkos (i našim) javnim upozorenjima bio usvojen u žurnom postupku, da bi tek tajnim
glasovanjem (neizborom članova Povjerenstva) saborska većina pokazala svoj stav! Naglašavamo kako
samo ukidanje ovdje navedenih odredbi ne rješava brojne druge probleme neustavnosti. Takav zakon
naprosto treba u cjelini što prije eliminirati iz pravnog poretka jer samim svojim postojanjem on
ugrožava same njegove temelje. Ne smije se čekati slučaj političke zloporabe jer bi tako nastala šteta
mogla biti nenadoknadiva.

III. Državno izborno povjerenstvo

(1) Državno izborno povjerenstvo utemeljeno je Zakonom o Državnom izbornom povjerenstvu
Republike Hrvatske (NN 44/06, 19/07).
Državno izborno povjerenstvo stalno je tijelo sa zadaćom organiziranja, nadzora i zaštite izbornog
prava na izborima i referendumima. Temeljni put pravne zaštite koju pruža Državno izborno
povjerenstvo, pod nadzorom Ustavnog suda Republike Hrvatske, opisali smo u poglavljima o izborima
zastupnika za Hrvatski sabor.
Povjerenstvo je stalno i neovisno državno tijelo koje obavlja poslove iz
svog djelokruga u skladu sa:
zakonima koji uređuju izbor zastupnika u Hrvatski sabor, izbor predsjednika Republike Hrvatske,
izbor članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, izbor članova
za Europski parlament,
izbor općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba,
- izbor članova vijeća i predstavnika nacionalnih manjina u jedinicama lokalne i područne (regionalne)
samouprave te provedbu državnog, lokalnog i savjetodavnog referenduma.
(2) Sastav. Povjerenstvo djeluje u stalnom sastavu koji čine predsjednik Povjerenstva, četiri
potpredsjednika i četiri člana. Prema hrvatskoj tradiciji, još od prvih višestranačkih izbora izbore
nadziru najviši suci. To je vrlo visok stupanj jamstava, ali mi ne smatramo da je to dobro rješenje.
Poslovi oko organizacije, regulacije, provedbe i nadzora izbora zauzimaju sve veći dio radnog vremena
najviših hrvatskih sudaca na štetu temeljnih poslova pravosudne grane vlasti.
Predsjednik je Povjerenstva predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske po položaju. Predsjednik
predstavlja i zastupa Povjerenstvo, rukovodi njegovim radom, određuje mjere i postupanja u skladu sa
zakonskim ovlastima i poduzima nužne aktivnosti radi nesmetanog i redovitog obavljanja poslova iz
djelokruga Povjerenstva.
Dva potpredsjednika - suca, bira opća sjednica Vrhovnog suda Republike
Hrvatske iz reda sudaca tog suda, na prijedlog predsjednika Vrhovnog suda.
Potpredsjednike koji nisu iz reda sudaca i članove Povjerenstva bira Hrvatski sabor većinom glasova
svih zastupnika na mandat od osam godina na način da:
- jednog potpredsjednika i dva člana bira na prijedlog većinske političke stranke, odnosno koalicije,
drugog potpredsjednika i druga dva člana na prijedlog oporbenih političkih stranaka ili koalicija
sukladno stranačkom sastavu Hrvatskoga sabora u
trenutku izbora.
Mandat potpredsjednika koji nije iz reda sudaca i članova Povjerenstva počinje danom stupanja na
dužnost. Dan stupanja na dužnost utvrđuje se odlukom o izboru potpredsjednika koji nije iz reda
sudaca, odnosno člana Povjerenstva.
Za potpredsjednika koji nije iz reda sudaca i člana Povjerenstva može biti izabran:
- državljanin Republike Hrvatske, s prebivalištem na području Republike
Hrvatske,
koji ima opće biračko pravo,
diplomirani je pravnik,
ima 10 godina radnog iskustva u struci,
poznaje politički i izborni sustav,
nije član ni jedne političke stranke.
Postupak izbora potpredsjednika i članova Povjerenstva pokreće i provodi Odbor Hrvatskoga sabora
nadležan za izbor i imenovanja, sukladno ovom Zakonu i drugim propisima.
(3) Ostale nadležnosti. Povjerenstvo obavlja i sljedeće poslove:
- daje mišljenja za dogradnju i unapređivanje izbornog zakonodavstva te zakonodavstva koje regulira
pitanje referenduma,
- imenuje članove županijskih izbornih povjerenstava i gradskoga izbornog povjerenstva Grada
Zagreba,
provodi edukaciju članova izbornih povjerenstava i povjerenstava za
provedbu referenduma u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave,
informira građane o provedbi izbora te mogućnosti ostvarenja i zaštite biračkog prava u izbornom
postupku,
- određuje način arhiviranja i objavljivanja materijala o provedenim izborima i referendumu,
- objavljuje periodične, stručne publikacije vezano uz izborni sustav, provedbu izbora i praksu,
- podnosi izvješća nadležnim tijelima o provedbi izbora i referenduma,
- utvrđuje organizaciju stručne službe Povjerenstva, izabire tajnika Povjerenstva i njegova zamjenika,
- ostvaruje suradnju s organizacijama u zemlji te s međunarodnim organizacijama i institucijama u
domeni izbornog zakonodavstva i izbora uopće,
- podnosi Hrvatskom saboru izvješće o provedenim izborima i referendumu u roku od 60 dana od dana
objave službenih rezultata izbora,
- obavlja i druge poslove propisane posebnim propisima.

20. Poglavlje: MJESNA, LOKALNA I PODRUČNA (REGIONALNA)

SAMOUPRAVA

I. Organizacija odnosa središnjih i lokalnih vlasti

U svakoj državi postoji, već zbog same veličine državnog teritorija, područna podjela na uže
teritorijalne jedinice ustrojstva državne vlasti. Odnos takvih jedinica prema središnjim državnim
tijelima uređuje se ustavom i zakonom. Tri su moguća tipa takvih odnosa:
(1) dekoncentracija;
(2) decentralizacija;
(3) lokalna samouprava.

1. Dekoncentracija
Dekoncentracija je model odnosa središnjih i lokalnih vlasti, pri kojem je na lokalna tijela zakonima
prenesen određeni skup ovlasti, što se obavljaju sukladno uputama i pod punim nadzorom središnje
vlasti.
Teoretski bi se moglo zamisliti da se sve odluke donose u jednom središtu vlasti, a lokalno organizira
samo izvršavanje odluka. Praktično to nije moguće zbog same prirode izvršne funkcije koja uvijek
uključuje određeni stupanj diskrecije, već zbog nužnosti procjene konkretne situacije pri donošenju
odluka o izvršavanju. Nad tim je elementima odlučivanja pri izvršavanju propisa, ne samo teško, nego i
neracionalno uspostaviti potpun i djelotvoran nadzor iz centra. Zbog toga je dekoncentracija poslova
nužna i u centraliziranim sustavima.
Kod odnosa toga tipa, koji nazivamo dekoncentracijom, središnjim državnim tijelima pridržan je
nadzor nad odlukama lokalnih tijela, kao i cijeli niz sredstava kojima mogu osigurati svoju nadređenost
nositeljima lokalnih funkcija, od postavljanja i smjenjivanja lokalnih dužnosnika, odlučivanja o
financijskim sredstvima, prava nadzora i preuzimanja predmeta (supstitucije), do ukidanja i
poništavanja akata lokalnih tijela ne samo zbog protivnosti propisima, već i zbog nepravilnosti i
neprikladnosti (pogreške, nepravilnosti). Na- čelno, dakle, kada se na lokalna tijela prenose poslovi iz
regulatorne i izvršne nadležnosti središnje državne vlasti, pravno je reguliran visok stupanj
organizacijske i funkcionalne nadređenosti središnjih državnih tijela prema lokalnim tijelima, u okviru
tih poslova.
2. Decentralizacija
Decentralizacija je oblik odnosa središnjih i mjesnih državnih tijela gdje je zakonom na lokalna tijela
prenesen određeni opseg poslova, o kojima samo- stalno odlučuju. Pritom su oni vezani obvezom
pridržavanja propisa i pravom nadzora nad tim pridržavanjem koje pripada središnjim državnim
tijelima.
Nadzor je u pravilu ograničen na nadzor zakonitosti postupanja lokalnih tijela, a ne i pravilnosti
njihovih odluka, u sklopu na njih prenesenog djelokruga. Stupanj decentralizacije može biti veći ili
manji. Tako i personalne ovlasti središnjih državnih tijela mogu biti ograničene, primjerice zakonskim
propisivanjem uvjeta za razrješenje lokalnih dužnosnika. Bitno je da se radi o ovlastima o kojima
donošenjem zakona i propisa odlučuju središnja državna tijela, tako da se postignuti stupanj
decentralizacije može smanjiti ili uvećati, ali uvi- jek na temelju središnje donesenih odluka.
Jednako tako, središnja tijela, na primjer Vlada ili parlament, mogu samostalno odlučiti oduzeti ili
promijeniti dodijeljene ovlasti. Od država Europske unije, Italija Ustavom iz 1947. godine i
Nizozemska Ustavom iz 1983. godine ustavno su određene kao decentralizirane unitarne države.
Decentralizacija može biti kombinirana s elementima lokalne samouprave u takozvanom sustavu
dvostrukog kolosijeka.
U takvu sustavu, po uzoru na tradicionalni francuski sustav, predsjednik Republike imenuje ili
potvrđuje lokalno izabrane gradonačelnike i župane. Lokalna demokracija podliježe nadzoru središnje
izvršne vlasti. Takav je sustav bio ustavno primijenjen u Hrvatskoj od 1993. do 2000. godine. Nakon
što je na lokalnim izborima 1996. godine u Zagrebu pobijedila oporbena koalicija, predsjednik
Republike Franjo Tuđman odbio je uzastopno potvrditi izbor pet gradonačelnika Zagreba koje je birala
Gradska skupština. ("Zagrebačka kriza" od 1995. do 1997.)

3. Lokalna samouprava
Lokalna samouprava utemeljena je na ustavnim odredbama. Ona predstavlja Ustavom zajamčeno i
sudski zaštićeno pravo stanovnika neke pojedine lokalne zajednice da se, sukladno načelu
supsidijarnosti, sami organiziraju i odlučuju o svim onim poslovima koje nije nužno prenijeti na više
razine političkog odlučivanja.
Lokalna samouprava smatra se temeljem demokratskog političkog sustava. Primjenjuje se u veoma
širokoj lepezi oblika i stupnjeva. U klasičnoj teoriji smatralo se da lokalna samouprava može biti
ustrojena u jednom ili u dva stupnja, pri čemu je širi stupanj područna ili regionalna samouprava.
Prilikom izmjena Ustava Republike Hrvatske iz 2000. godine prihvaćena je koncepcija koja, polazeći
od istih temeljnih načela razlikuje mjesnu, lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (članci 133. -
138. Ustava).

II. Temeljna obilježja lokalne samouprave

Lokalna samouprava najviši je stupanj samostalnosti lokalnih tijela u
okviru državne organizacije, zajamčen lokalnom stanovništvu samim ustavom,
u određenom djelokrugu poslova koji se smatraju, te su ustavno definirani, kao
poslovi lokalne naravi.
Teorija lokalne samouprave dosljedno naglašava kako se ovdje ne radi o decentralizaciji, gdje se
odluka i dalje nalazi u rukama središnjih tijela, već o odnosu necentralizacije. Ustavom zajamčeno
pravo na lokalnu samoupravu znači da bi i zakonodavac koji bi ga prekršio prešao granice svojih
ustavnih ovlasti, o čemu odlučuje Ustavni sud. To pravo se istodobno smatra jednim od temeljnih
načela demokratskog ustrojstva političke zajednice.
Evo kako je koncepcija lokalne samouprave određena u članku 3. Europske povelje o lokalnoj
samoupravi iz 1985. godine:
(1) Pod lokalnom samoupravom podrazumijeva se pravo i mogućnost lokalnih jedinica da, u okvirima
određenim zakonom, uređuju i upravljaju, uz vlastitu odgovornost i u interesu lokalnog pučanstva,
bitnim dijelom javnih poslova,
(2) To se pravo provodi preko vijeća ili skupština sastavljenih od članova izabranih na slobodnim i
neposrednim izborima, tajnim glasovanjem na temelju općeg i jednakog biračkog prava.
Ova tijela mogu imati izvršna tijela koja su im odgovorna.
(3) Ova odredba se ne može ni na koji način smatrati ograničavajućom u odnosu na primjenu zborova
građana, referenduma ili drugog oblika neposrednog sudjelovanja građana tamo gdje je to dopušteno
zakonom.
(4) Lokalna samouprava uključuje pravo:
- lokalnog izbora lokalnih predstavničkih tijela i izvršnih tijela, odnosno dužnosnika,
- oblike neposrednog odlučivanja građana,
- pravo nadzora središnjih državnih tijela ograničeno na nadzor zakonitosti.
Budući da je pravo na lokalnu samoupravu zajamčeno ustavom, spor o pravima i dužnostima između
središnjih i mjesnih državnih tijela javlja se kao spor o ustavnosti, uz mogućnost ustavnosudske zaštite,
zbog povrede ustavom zajamčenih sloboda i prava. Zbog toga se tijela lokalne samouprave redovito
ustavom i zakonima ovlašćuju na pokretanje postupka pred ustavnim sudovima (ili redovitim sudovima
tamo gdje ne postoje ustavni sudovi) o sporovima, pravima i ovlastima što se javljaju u odnosima sa
središnjom državnom vlasti. No, ustavni sudovi paze i na to da lokalne samoupravne jedinice ne
prijeđu granice koje im određuju ustav i zakoni i time ugroze jedinstvo pravnog po- retka.
Lokalna samouprava u europskoj tradiciji obuhvaća samo poslove koji se mogu smatrati lokalnim
poslovima, a bolje ih je obavljati na lokalnoj razini, jer su ponajprije od interesa za lokalno
stanovništvo. Ponegdje se ustavom određuje načelna presumpcija nadležnosti za izvršavanje zakona u
korist lokalnih tijela (kao što je to određivao Ustav SR Hrvatske iz 1974. godine). Drugdje se poslovi
provedbe zakona odvajaju od lokalnih poslova i ne spadaju u područje lokalne samouprave, već ih
obavljaju tijela lokalne uprave, iz čega slijedi bitno veći stupanj nadzora središnjih državnih tijela
(spomenuti sustav dvostrukog kolosijeka).
Dok se jedinice lokalne samouprave imaju pravo, u okvirima zakona, samoorganizirati svojim
temeljnim aktima statutima, jedinice lokalne uprave vezane su zakonom te djeluju pod središnjim
nadzorom vlade, kao i sva druga tijela državne uprave. No, vlada redovito nadzire i zakonitost
postupanja jedinica lokalne samouprave i njihovih dužnosnika.
Načelo subsidijarnosti, uspostavljeno je 1992. godine kao jedno od temeljnih načela organizacije
Europskih zajednica, odnosno Europske unije. Spomenuli smo ga i među europskim načelima dobre
vladavine, kako je ta načela utvrdila Bijela knjiga (White Paper on Governance) iz 2001. godine.
Načelo subsidijarnosti, međutim, ni u kojem slučaju nije ograničeno na odnose u okvirima Europske
unije. Danas općeprihvaćen naziv, načelo subsidijarnosti, ustvari izražava pravila udruživanja na
temelju prijenosa prava, u šire zajednice u kojima se ostvaruju zajednički interesi uz očuvanje i
razvijanje vlastitog identiteta. Na istim pravilima temelji se ono što smo prije opisali kao "federalno
načelo", odnosno ovdje kao ustavno jamstvo prava na lokalnu samoupravu.
Ustavnim pravom na lokalnu samoupravu ograničena je središnja državna vlast, kako sasvim
didaktički pojašnjava članak 4. Ustava Republike Hrvatske, nakon ustavne revizije iz 2000. godine.
Pored horizontalne diobe vlasti, na zakonodavstvo, izvršnu vlast i sudstvo, ovdje se ustanovljava
vertikalna dioba vlasti između samoupravno organiziranih teritorijalnih jedinica i središnje državne
vlasti.
III. Osnove teorije lokalne samouprave
Još je Aristotel raspravljao o problemu veličine političkih zajednica sa stajališta demokratičnosti, i
istaknuo kako male zajednice, u kojima se ljudi poznaju i usko su vezani zajedništvom interesa,
predstavljaju suprotnost bezličnosti udaljene i anonimne središnje vlasti. Klasični pisci, poput
Montesquieua i Tocquevillea, smatrali su lokalnu samoupravu iznimno važnom sa stajališta
mogućnosti ostvarenja demokratičnog političkog sustava, odnosno ustavne vladavine.
Alexis de Tocqueville u svojoj knjizi "Demokracija u Americi" (1830.) upravo jakom i demokratičnom
lokalnom samoupravom tumačio je samu bit američkog demokratskog sustava, te je napisao:
"U lokalnim ustanovama leži snaga slobodnih naroda. Lokalne ustanove su za slobodu ono, što je
osnovna škola za znanost, one slobodu približavaju narodu i navikavaju ga da se njome koristi. Bez
lokalnih ustanova jedan narod može imati slobodnu vladu, ali ne može steći duh slobode".
Iako su zaključci Tocquevilleove analize bili bez dvojbe pretjerani za rijetko naseljen Sjevernoamerički
kontinent u početkom 19. stoljeća, danas su njegove ideje ponovno aktualizirane kod nekih američkih
pisaca zabrinutih koncentracijom moći i sredstava kod centralne vlasti u Washingtonu. Konstatira se
kako centralizirana razvojna politika i veliki programi upravljani iz federalnog središta nisu uspjeli u
svojim glavnim namjerama. Za to je dostatno pogledati stanje sigurnosti na ulicama velikih američkih
gradova. Istodobno se brojne male lokalne zajednice više ili manje uspješno nose s istovrsnim
problemima.
Veza lokalne samouprave i demokratičnosti izvodi se iz diobe vlasti u njezinoj vertikalnoj ili
teritorijalnoj dimenziji. Na temelju svog ustavom zajamčenog djelokruga, lokalne jedinice
predstavljaju protutežu centraliziranoj vlasti. One se mogu suprotstaviti središnjoj vlasti, i stati u
zaštitu svojih prava i prava građana, u pravom predviđenim postupcima. Ustav Republike Hrvatske,
određujući sadržaj načela diobe vlasti, u članku 4. izrijekom kaže: "U Republici Hrvatskoj državna je
vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, a ograničena je Ustavom
zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. Načelo diobe vlasti uključuje
oblike medu- sobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom".
Ali uvijek ostaje problem gospodarske snage i financijskih sredstava, jer male zajednice često ne mogu
osigurati sredstva za svoje potrebe i razvitak te ostaju ovisne o različitim oblicima financiranja i
pomoći iz središta. Zbog toga drugi pisci ukazuju kako se prednosti lokalnih jedinica mogu ostvariti
samo kombinacijom djelovanja lokalnih tijela i središnjih državnih tijela te posebnu pozornost pridaju
definiranju lokalnih poslova i razdiobi ovlasti iz- među središnjih i lokalnih državnih tijela, kao i
izgradnji odgovarajućih institucionalnih struktura.
Protivnici prevelikih ovlasti lokalne samouprave opravdano ističu kako široka decentralizacija ni u
kojem slučaju nužno ne donosi demokratizaciju. Upravo suprotno, ona omogućava stvaranje lokalnih,
ali unutar sebe visokocentraliziranih i nekontroliranih središta vlasti, koji ruše jedinstvo pravnog
sustava, nalaze se pod nadzorom lokalnih moćnika, krše prava građana, a kada se jednom uspostave
iznimno ih je teško ukloniti. Iskustva nekoliko desetljeća postojanja komunalnog sustava u Hrvatskoj u
većini su slučajeva potvrdila takva očekivanja, o čemu postoji velik broj empirijskih istraživanja.
Propisi o lokal- noj samoupravi i pravima zajednica općina politički su zloupotrebljavani na početku
pobune dijela srpskog stanovništva 1990. godine (balvan-revolucija).
Zbog toga je u nas tijekom prvog desetljeća samostalnosti prevladavala orijentacija na uspostavu
jedinstvenog pravnog poretka i središnjeg nadzora nad izvršavanjem zakona i politike koju određuju
središnja državna tijela. Stvoren je sustav lokalne samouprave i uprave, uz primjenu sustava
dvostrukog kolosijeka, gdje su lokalna tijela bila odgovorna središnjoj vlasti za primjenu zakona, a
autonomna samo u zakonom određenim lokalnim nadležnostima. U tom se procesu, po općoj ocjeni, s
centralizacijom otišlo predaleko, što je
dovelo do bitnih promjena ustavne koncepcije lokalne samouprave ustavnim promjenama iz 2000.
godine. Sustav neposrednog izbora općinskih načelnika, gradonačelnika i župana, uveden Zakonom iz
2005. godine, a primijenjen na lokalnim izborima 2009. godine, protivno očekivanjima učvrstio je
takve tendencije u hrvatskoj lokalnoj samoupravi. Posebno je do toga došlo zbog loše formuliranih
uvjeta za opoziv gradonačelnika koji ne poštuje zakone ili pravila o sukobu interesa, putem takozvanog
"referenduma".

IV. Hrvatska lokalna samouprava

1. Pravo na lokalnu i područnu samoupravu
Ustavne odredbe daju temelj za izgradnju uravnoteženog sustava lokalne i područne (regionalne)
samouprave, dok cjelinu koncepcije uređuje Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi,
kao i drugi zakoni kojima su uređena područja jedinica lokalne uprave i samouprave, lokalni izbori,
kao i financiranje tih jedinica. Europska povelja o lokalnoj samoupravi ratificirana je odlukom
Hrvatskog sabora u listopadu 1997. godine (NN MU 14/97) i time, sukladno članku 141. Ustava,
uključena u hrvatski pravni poredak.
Građanima se jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. Prava iz toga članka u
Republici Hrvatskoj ostvaruju i građani Europske unije, u skladu sa zakonom i pravnom stečevinom
Europske unije (članak 133. Ustava).
Pravo na samoupravu ostvaruje se po Ustavu na dva načina:
(1) preko lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela koja su sastavljena od
članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općega biračkog
prava;
(2) neposrednim sudjelovanjem građana u upravljanju lokalnim poslovima, putem zborova,
referenduma i drugih oblika neposrednog odlučivanja u skladu sa zakonom i statutom (članak 133.
Ustava).
Prema zakonodavstvu iz 2005., potvrđenom novim Zakonom iz 2012. godine, to se pravo ostvaruje i:
(3) neposrednim izborom općinskih načelnika, gradonačelnika i župana.
Sabor je 2005. godine izmijenio Zakon o lokalnoj i regionalnoj (područnoj) samoupravi kojim se na
novi način, prema našem mišljenju mimo Ustava (praeter constitutionis) reguliraju odnosi između
neposredno izabranog lokalnog čelnika i predstavničkog tijela. Tim se zakonom uvodi mogućnost da
birači na referendumu mogu opozvati neposredno izabranog lokalnog čelnika. Sustav je započeo
funkcionirati nakon lokalnih izbora 2009. godine. Novim zakonodavstvom iz 2012. godine, sustav je
djelomično izmijenjen.

2. Lokalne jedinice
(1) Jedinice lokalne samouprave jesu
- općine i
- gradovi.
(2) Županije su jedinice regionalne ili područne samouprave.
(3) Glavni grad Zagreb ima po zakonu položaj županije. I drugim većim gradovima u Republici
Hrvatskoj zakonom se mogu dati ovlasti županije.
(4) Gradske četvrti i mjesne samouprave. U naselju ili dijelu naselja mogu se, u skladu sa zakonom,
osnivati oblici mjesne samouprave (članak 134. Ustava).

3. Poslovi lokalne i područne samouprave

(1) Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelo- kruga kojima se neposredno
ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na:
uređenje naselja i stanovanja,
- prostorno i urbanističko planiranje,
- komunalne djelatnosti,
- brigu o djeci,
- socijalnu skrb,
- primarnu zdravstvenu zaštitu,
- odgoj i osnovno obrazovanje,
- kulturu, tehničku i tjelesnu kulturu i sport,
- zaštitu potrošača,
- zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša,
- protupožarnu i civilnu zaštitu.
(2) Jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog)
značenja, a osobito:
- poslove koji se odnose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski
razvoj, promet i prometnu infrastrukturu,
- planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova.
Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se zakonom. Prilikom dodjeljivanja tih
poslova prednost će imati ona tijela koja su najbliža građanima.
Prilikom određivanja djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mora se voditi
računa o širini i prirodi poslova i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti (članak 135. Ustava).

4. Akti jedinica lokalne samouprave

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo u okviru zakona, svojim statutima
samostalno urediti:
unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela
prilagoditi ih lokalnim potrebama i mogućnostima (članak 136. Ustava).
U ostalim poslovima one donose odluke i druge akte predviđene zakonima.
U obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave
samostalna su i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela (članak 137.
Ustava).
Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo na vlastite prihode kojima slobodno
raspolažu u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga. Prihodi jedinica lokalne i područne (regionalne)
samouprave moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviđenim Ustavom i zakonom. Država je
dužna pomagati financijski slabije jedinice lokalne samouprave u skladu sa zakonom (članak 138.
Ustava).

5. Upravljanje u lokalnim i područnim jedinicama

Teritorijalnom podjelom na jedinice lokalne i područne samouprave, u državi se stvara velik broj
manjih "ustavnih" (statutarnih) i na njima utemeljenih političkih sustava. Kako bi se očuvalo jedinstvo
cjeline političkog sustava, zakonodavstvom o lokalnoj samoupravi mora se razmjerno detaljno urediti
temeljne oblike i načine ostvarivanja prava na samoupravu, posebno prava na političko predstavljanje i
političko odlučivanje. Godine 2001. u lokalne jedinice uveden je proporcionalni izborni sustav uz
primjenu D'Hondtove metode izračunavanja rezultata. To je obrazlagano prednostima univerzalnog, za
sve istog izbornog sustava, za što je teško vidjeti opravdanje. Ustvari, nasuprot teoriji lokalne
samouprave, time je osiguran utjecaj političkih stranaka na svim razinama. Pojedinačni izbor, koji
pogoduje jakim i nestranačkim lokalnim uglednicima, namjerno je potisnut.
Temeljna odluka sastoji se, kao i kod cjeline ustavnog sustava u izboru sustava ustrojstva
(samoupravne) vlasti i opredjeljenju za određeni tip izbornog sustava. Prije smo opisali primjenu
razmjernog izbornog sustava za predstavnička tijela lokalnih i područnih jedinica, za koju se hrvatski
zakonodavac odlučio 2001. godine te se ukratko osvrnuli na dvojbe koje izazivaju posljedice njegove
primjene.
U pogledu ustrojstva samoupravnih lokalnih i područnih vlasti, hrvatski se ustavotvorac 2000. godine
odlučio za lokalnu inačicu "parlamentarnog sustava", s kolegijalnom izvršnom vlasti, poglavarstvom te
naglašenim ovlastima načelnika lokalne, odnosno područne samoupravne jedinice (općinski načelnik,
gradonačelnik, župan).
Taj je sustav, međutim, kako smo već naveli, zakonskim promjenama iz 2005. godine zamijenjen
predsjedničkim sustavom (Robert Podolnjak), s neposredno izabranim gradonačelnikom (i drugim
izvršnim čelnicima) te zakonski uvedenom diobom vlasti između ta dva tijela.
Taj je sustav zaista moguće usporediti s američkim sustavom diobe vlasti na federalnoj razini, dok je
više od 90 tisuća lokalnih jedinica u SAD-u organizirano prema drugim modelima i na različite druge
načine. Taj tip diobe vlasti pokazao se potpuno promašenim i rezultirao je ozbiljnim krizama u velikim
gradovima, od kojih su pažnju javnosti posebno zaokupljali sukobi gradskih skupština u Zagrebu i
Splitu, ali i u nizu manjih jedinica lokalne samouprave. Bitno je da gradsko predstavničko tijelo ne
može smijeniti izvršnog čelnika, dok se provođenje referenduma pokazalo također nemogućim.
Najavljivana je temeljita reforma, koju smatramo potrebnom, a provedena je ograničena reforma
sustava izbora gradonačelnika i vijeća.
Zakonom o lokalnim izborima (NN 144/12) uređuju se izbori za čelnike jedinica lokalne i područne
(regionalne) samouprave, kao i izbori za njihova predstavnička tijela. Izmijenjeni su i doneseni Zakon
o prebivalištu (NN 144/12), Zakon o registru birača (NN 144/12), kao i Zakon o izmjenama i
dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 144/12).

6. Ustrojstvo jedinica lokalne samouprave

(1) predstavničko tijelo,
(2) izvršno tijelo,
(3) upravni odjeli i službe,
(4) mjesni odbori.

6.1. Predstavničko tijelo općine, grada i županije

Gradsko ili općinsko vijeće, te i županijska ili gradska skupština predstavnička su tijela građana u
jedinici lokalne samouprave:
- donosi statut jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave,
- donosi odluke i druge opće akte kojima uređuje pitanja iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne,
odnosno područne (regionalne) samouprave, osniva radna tijela, bira i razrješuje članove tih tijela te
bira, imenuje i razrješuje i druge osobe određene zakonom, drugim propisom ili statutom, uređuje
ustrojstvo i djelokrug upravnih tijela jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave,
- osniva javne ustanove i druge pravne osobe za obavljanje gospodarskih, društvenih, komunalnih i
drugih djelatnosti od interesa za jedinicu lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave,
- obavlja i druge poslove koji su zakonom ili drugim propisom stavljeni
u djelokrug predstavničkog tijela. Predstavničko tijelo donosi odluke većinom glasova ako je na
sjednici nazočna većina članova predstavničkog tijela.
Statut jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, proračun i
godišnji obračun donose se većinom glasova svih članova predstavničkog tijela. Poslovnikom
predstavničkog tijela mogu se odrediti druga pitanja o kojima se odlučuje većinom glasova svih
članova predstavničkog tijela.

6.2. Izvršna tijela

Izvršnu funkciju obavljaju općinski načelnik, gradonačelnik i župan, odnosno njihovi zamjenici.
Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan zastupa općinu, grad,
odnosno županiju. Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan odgovoran je središnjim tijelima
državne uprave za obavljanje poslova državne uprave
prenijetih u djelokrug tijela općine, grada, odnosno županije.
Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan obavlja poslove utvrđene statutom općine, grada,
odnosno županije u skladu sa zakonom. Posebno su to sljedeći poslovi:
priprema prijedloge općih akata,
- izvršava ili osigurava izvršavanje općih akata predstavničkog tijela,
usmjerava djelovanje upravnih tijela jedinice lokalne, odnosno pod- ručne (regionalne) samouprave u
obavljanju poslova iz njihova samoupravnog djelokruga
nadzire rad upravnih tijela,
upravlja nekretninama i pokretninama u vlasništvu jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne)
samouprave, kao i njezinim prihodima i rashodima, u skladu sa zakonom i statutom, - odlučuje o
stjecanju i otuđivanju nekretnina i pokretnina jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne)
samouprave i raspolaganju ostalom imovinom u skladu s ovim Zakonom, statutom jedinice i posebnim
propisima,
- imenuje i razrješuje predstavnike jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave u
tijelima javnih ustanova, trgovačkih društava i drugih pravnih osoba, osim ako posebnim zakonom nije
drugačije određeno,
obavlja i druge poslove utvrđene zakonom i statutom.

6.3. Odnos predstavničkih i izvršnih tijela

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan, u obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga
općine, grada, odnosno županije ima pravo obustaviti primjenu općeg akta predstavničkog tijela. Ako
ocijeni da je tim aktom povrijeđen zakon ili drugi propis, općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno
župan donijet će odluku o obustavi općeg akta u roku od 8 dana od dana njegova donošenja. Općinski
načelnik, gradonačelnik, odnosno župan ima pravo zatražiti od predstavničkog tijela da u roku od 8
dana od donošenja odluke o obustavi otkloni uočene nedostatke u općem aktu.
Članovi predstavničkog tijela mogu općinskom načelniku, gradonačelniku, odnosno županu postavljati
pitanja o njegovu radu. Pitanja mogu biti postavljena usmeno na sjednicama predstavničkog tijela ili u
pisanom obliku posredovanjem predsjednika predstavničkog tijela, sukladno odredbama poslovnika
predstavničkog tijela jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave.
Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan dva puta godišnje podnosi polugodišnja izvješća o
svom radu predstavničkom tijelu sukladno odredbama statuta jedinice lokalne, odnosno područne
(regionalne) samouprave.
Predstavničko tijelo može od općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana tražiti izvješće o
pojedinim pitanjima iz njegova djelokruga koje općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan
podnosi sukladno odredbama statuta jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave.

7. Izbor članova predstavničkih tijela

Za izbor članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave propisan je
sustav razmjernog predstavništva, tako da čitavo područje jedinice lokalne i područne (regionalne)
samouprave čini jednu izbornu jedinici, pa svi birači s prebivalištem u toj jedinici koji budu pristupili
glasovanju, na temelju kandidacijskih lista biraju sve članove predstavničkog tijela te jedinice.
Sukladno članku 84. Zakona o lokalnim izborima, pravo na sudjelovanje u diobi mjesta u
predstavničkom tijelu jedinice imaju liste koje na izborima dobiju najmanje 5% važećih glasova birača.
Taj postotak označava prohibitivnu klauzulu ili izborni prag kojemu je svrha ograničavanje
sudjelovanja u diobi mandata samo onim kandidacijskim listama koje su dobile veći broj glasova,
dakle 5%, čime se osigurava, koliko je to moguće, veća kohezija tako izabranog predstavničkog tijela.
Formula preračunavanja dobivenih glasova u pune mandate d'Hondtovom metodom člankom 85.
Zakona postavljena je na sljedeći način: broj članova predstavničkog tijela jedinice koji će biti izabran
sa svake kandidacijske liste utvrđuje se na način da se ukupan broj važećih glasova koje je dobila
svaka lista dijeli s brojevima od jedan do, zaključno, broja koliko se članova predstavničkog tijela
jedinice bira, pri čemu se uvažavaju i decimalni ostaci. Od svih tako dobivenih rezultata, mjesta u
predstavničkom tijelu osvajaju one liste na kojima se iskaže onoliko brojčano najvećih rezultata
uključujući decimalne ostatke koliko se članova predstavničkog tijela bira. Svaka od tih lista dobiva
onoliki broj mjesta u predstavničkom tijelu koliko je postigla pojedinačnih rezultata među onoliko
brojčano najvećih rezultata koliko se bira članova predstavničkog tijela.
Ako su glasovi tako podijeljeni da se ne može utvrditi koja bi između dviju ili više lista dobila mjesto u
predstavničkom tijelu, ono će pripasti onoj listi koja je dobila više glasova. Ako su dvije ili više lista
dobile isti broj glasova te se ne može utvrditi koja bi lista dobila mjesto u predstavničkom tijelu, ono će
pripasti svakoj od tih lista. Ako su dvije ili više lista iz stavka 4. tog članka ostvarile pravo na mjesto u
predstavničkom tijelu, broj članova predstavničkog tijela povećat će se i u tom slučaju broj članova
predstavničkog tijela može biti paran. Sa svake kandidacijske liste izabrani su kandidati od rednog
broja 1 pa do rednog broja koliko je određena lista dobila mjesta u predstavničkom tijelu jedinice.

8. Neposredan izbor gradonačelnika i župana

Zakonom o lokalnim izborima, kao i u prijašnjim propisima, primijenjen je sustav apsolutne većine, pri
čemu cijelo područje općine, grada, županije i Grada Zagreba čini jednu izbornu jedinicu. S obzirom
na to da je primijenjen izborni sustav apsolutne većine koji može dovesti i do drugog kruga izbora (baš
kao i u predsjedničkim izborima), općinski načelnik, gradonačelnik i župan te njihovi zamjenici biraju
se većinom glasova svih birača koji su glasovali prema evidenciji u izvatku iz popisa birača i
priloženim potvrdama za glasovanje, a izabran je onaj kandidat koji na izborima dobije više od 50%
glasova birača koji su glasovali (prvi krug glasovanja). Iznimno, ako se za izbor općinskog načelnika,
gradonačelnika i župana kandidirao samo jedan ili samo dva kandidata, tada će biti izabran kandidat
koji na izborima dobije najveći broj glasova, što će ustvari biti apsolutna većina.
Ne bude li ni jedan kandidat dobio potrebnu većinu glasova u prvom krugu glasovanja, održat će se
drugi krug glasovanja četrnaesti dan nakon održavanja prvog kruga glasovanja, kada se bira između
dva kandidata s najvećim brojem glasova. U drugom krugu glasovanja izabran je onaj s većim brojem
glasova. Budu li oba kandidata dobili jednak broj glasova, a takve su situacije moguće pri izborima
općinskih načelnika u općinama s malim brojem stanovnika, održat će se treći krug glasovanja na način
i po postupku propisanim za drugi krug glasovanja. Budu li i u trećem krugu glasova oba kandidata
dobili jednak broj glasova, izborni će se postupak ponoviti u cijelosti.

9. Neposredno odlučivanje građana

Oblici neposrednog odlučivanja jesu: zbor građana i referendum. Referendum se može raspisati radi:
- odlučivanja o prijedlogu o promjeni statuta,
- o prijedlogu općeg akta ili drugog pitanja iz djelokruga predstavničkog tijela,
- o drugim pitanjima određenim zakonom i statutom.
Na temelju odredaba zakona i statuta, raspisivanje referenduma može predložiti:
- najmanje jedna trećina članova predstavničkog tijela, općinski načelnik, gradonačelnik ili župan,
- 20% ukupnog broja birača u jedinici za koju se traži raspisivanje referenduma,
- većina vijeća mjesnih odbora, odnosno gradskih četvrti ili gradskih kotareva na području općine,
grada, odnosno Grada Zagreba.

10. Referendum o opozivu gradonačelnika

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan i njihov zamjenik koji je izabran zajedno s njima
mogu se opozvati putem referenduma. Raspisivanje referenduma za opoziv može predložiti 20%
ukupnog broja birača u jedinici u kojoj se traži opoziv općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno
župana i njihova zamjenika koji je izabran zajedno s njima.
Predstavničko tijelo raspisat će referendum za opoziv općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno
župana i njihova zamjenika koji je izabran zajedno s njima u skladu s člankom 24. stavkom 5. ovoga
Zakona, u dijelu koji se odnosi na utvrđivanje je li prijedlog podnio potreban broj birača u jedinici.
Referendum za opoziv ne može se raspisati samo za zamjenika općinskog načelnika, gradonačelnika,
odnosno župana.
Referendum za opoziv općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihova zamjenika ne
smije se raspisati prije proteka roka od 12 mjeseci od održanih izbora ni održanog referenduma za
opoziv, kao ni u godini u kojoj se održavaju redovni izbori za općinskog načelnika, gradonačelnika,
odnosno župana.
Odluka o opozivu općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihova zamjenika koji je
izabran zajedno s njima, donesena je ako se na referendumu za opoziv izjasnila većina birača koji su
glasovali, uz uvjet da ta većina iznosi najmanje 1/3 ukupnog broja birača upisanih u popis birača u
jedinici (Zakon o lokalnoj samoupravi, pročišćeni tekst; NN 19/13).

11. Nadzor ustavnosti i zakonitosti

11.1. Nadzor zakonitosti postupanja i općih akata
Država nadzire ustavnost i zakonitost postupanja tijela lokalne samouprave te poduzima potrebne
mjere zaštite ustavnosti i zakonitosti. Nadzor zakonitosti rada predstavničkog tijela obavlja središnje
tijelo državne uprave nadležno za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.
Kada utvrdi nepravilnosti u radu predstavničkog tijela, središnje tijelo državne uprave nadležno za
lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu donijet će odluku kojom će sjednicu predstavničkog tijela
ili njezin dio proglasiti nezakonitom, a akte donesene na sjednici proglasiti ništavim.
Protiv odluke iz stavka 2. ovoga članka nije dopuštena žalba, ali se može
pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske.
Nadzor zakonitosti općih akata koje u samoupravnom djelokrugu donose predstavnička tijela općina,
gradova i županija obavljaju uredi državne uprave u županijama i nadležna središnja tijela državne
uprave, svako u svojem djelokrugu, sukladno posebnom zakonu.
Predsjednik predstavničkog tijela dužan je dostaviti statut, poslovnik, proračun ili drugi opći akt (u
daljnjem tekstu: opći akt) predstojniku ureda državne uprave u županiji (u daljnjem tekstu:
predstojnik), zajedno s izvatkom iz zapisnika koji se odnosi na postupak donošenja općeg akta
propisan statutom i poslovnikom, u roku od 15 dana od dana donošenja općeg akta

11.2. Raspuštanje predstavničkih tijela

Na prijedlog središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu)
samoupravu, Vlada Republike Hrvatske raspustit će predstavničko tijelo:
ako donese odluku ili drugi akt kojim ugrožava suverenitet i teritorijalnu cjelovitost Republike
Hrvatske,
ako predstavničko tijelo novoustrojene jedinice lokalne, odnosno pod- ručne (regionalne) samouprave
ne donese statut u roku od 60 dana od dana konstituiranja, ako učestalo donosi opće akte suprotne
Ustavu, zakonu ili drugom propisu ili zbog učestalih, težih povreda zakona i drugih propisa, ako iz bilo
kojih razloga trajno ostane bez broja članova potrebnog za rad i donošenje odluka, ako ne može
donositi odluke iz svog djelokruga dulje od 3 mjeseca,
ako ne raspiše referendum iz članka 24. stavka 5. i članka 40.b Zakona o lokalnoj područnoj
(regionalnoj) samoupravi.
Protiv rješenja Vlade o raspuštanju, predsjednik raspuštenog predstavničkog tijela može podnijeti
tužbu Visokom upravnom sudu RH.
Ako je tužba odbačena ili odbijena, Vlada će raspisati prijevremene izbore za predstavničko tijelo u
roku od 90 dana od dana objave odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u Narodnim
novinama.

11.3. Istovremeno raspuštanje predstavničkog tijela i razrješenje općinskog načelnika, gradonačelnika,

odnosno župana i njihova zamjenika
Na prijedlog središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu)
samoupravu, Vlada Republike Hrvatske istovremeno će raspustiti predstavničko tijelo i razriješiti
općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihova zamjenika koji je izabran zajedno s
njima ako u zakonom određenom roku ne bude donesen proračun, odnosno odluka o pri- vremenom
financiranju.
U slučaju raspuštanja Vlada Republike Hrvatske imenovat će povjerenika Vlade Republike Hrvatske
za obavljanje poslova iz nadležnosti predstavničkog i izvršnog tijela i raspisati prijevremene izbore
sukladno posebnom zakonu.
Rješenje Vlade Republike Hrvatske o istovremenom raspuštanju predstavničkog tijela i razrješenju
općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana stupa na snagu danom objave u Narodnim
novinama.
Protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske iz stavka 1. ovoga članka predsjednik raspuštenog
predstavničkog tijela i razriješeni općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan mogu podnijeti
tužbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske u roku od 8 dana od objave rješenja.
Postupak rješavanja o tužbi protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske hitne je naravi.
Visoki upravni sud Republike Hrvatske odlučit će o tužbi u roku od 30 dana od primitka te svoju
odluku bez odgađanja dostaviti Vladi Republike Hrvatske, predsjedniku raspuštenog predstavničkog
tijela i razriješenom općinskom načelniku, gradonačelniku, odnosno županu.
Odluka Visokog upravnog suda Republike Hrvatske objavljuje se u Narodnim novinama.
Ako je tužba odbačena ili odbijena, Vlada će raspisati prijevremene izbore za predstavničko tijelo i
općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana u roku od 90 dana od dana objave odluke
Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u Narodnim novinama.

11.4. Povjerenici Vlade

Vlada Republike Hrvatske imenovat će povjerenika Vlade u jedinici lokalne, odnosno područne
(regionalne) samouprave: kada raspusti njezino predstavničko tijelo,
- kada se u jedinici lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave ne održe, u skladu sa
zakonom, izbori za novo predstavničko tijelo,
- kada se predstavničko tijelo ne konstituira sukladno odredbama posebnog zakona,
- kada prestane mandat općinskom načelniku, gradonačelniku, odnosno županu i njihovu zamjeniku u
slučaju iz članka 40.c stavka 1. i članka 40.d stavaka 1., 5. i 6. ovoga Zakona.
kada istovremeno raspusti predstavničko tijelo i razriješi općinskog načelnika, gradonačelnika,
odnosno župana, sukladno odredbama ovoga Zakona.
Povjerenik je dužan osigurati ostvarivanje prava i obveza građana i pravnih osoba u jedinici lokalne,
odnosno područne (regionalne) samouprave do uspostave njezinih tijela.

21. poglavlje: KONSOLIDACIJA HRVATSKOG PRAVNOG SUSTAVA

I. Tranzicija i konstitucionalizam
1. Ustavni modeli i ideja „tranzicije“
Pravni povjesničar Harold Berman prije gotovo tri desetljeća upozorio je kako nailazi ozbiljna kriza
"zapadnih" pravnih sustava. Najvažnija je bila spoznaja kako se ta ocjena odnosi u jednakoj mjeri na
sva, u određenoj mjeri otvorena društva, bez obzira na njihovo ideološko samorazumijevanje i
razlikovanje "socijalističkih" društava od "slobodnog svijeta". Odgovori na istovrsne i zajedničke
probleme ne ovise o ideologiji, nego o razboritom pristupu koji zavisi od istinskog razumijevanja
interesa zajednice i sposobnosti percepcije situacije na koju bi se imala primijeniti određena
institucionalna rješenja u tijelima gdje se donose političke odluke. Institucionalno inženjerstvo ne
raspolaže panaceom, univerzalnim receptima za rješavanje socijalnih problema, nego se mora osloniti
na pažljivo istraživanje i razlikovanje zbiljskih značajki zajednica na koje bi trebalo primijeniti
pojedina ustavna rješenja.
Ideja tranzicije činila nam se od početka pogrešnom, jer zanemaruje dinamiku razvoja obadva sustava,
uzornog kao i tranzicijskog. Poseban je problem kriterija. Koncept tranzicije vodi prema normativnom
optimizmu, gdje se papirnata rješenja uzimaju kao realnost. Osim toga, razvitak zbiljskih ustavnih
sustava nije ireverzibilan, jer niti uzorni "stari" sustav stoji na dostignutoj razini razvoja, niti se može
jamčiti njegov rast i napredovanje, već uvijek postoji mogućnost regresije u ranije faze razvoja. To je
simplificirano očekivanje zanemarilo činjenicu da su i jedni i drugi sustavi nastali "tranzicijom prema
demokraciji", s relativno kratkim vremenskim odmakom onih naprednijih, što je posebno vidljivo u
Europi.
Modeli i uzori se, dakako, ne mogu izbjeći, jer su alternative ograničene, ali ih valja dobro promisliti -
a to znači i kritički raspraviti - prije nego što se primijene. Zbiljsko djelovanje ustavnih sustava uvijek
stvara određene teškoće i probleme, a zajedno s njima i reformističke ideje i u zemljama koje, za
razliku od novih i mladih, možemo nazivati zrelim demokracijama, tako da se rasprava o zapadnim
modelima vodi praktički neprestano u samim "modelskim zemljama". Nepoznavanje takva djelovanja i
dvojbi, omogućava da se bitne ustavne odluke donose intuitivno, više na temelju iluzija o tome kako
modeli funkcioniraju, nego na temelju zbiljskog uvida i svijesti o tome kako samo preimenova- nje
neće donijeti demokraciju.
U hrvatskom približavanju europskim integracijama jedni i drugi izlaz su potražili u onom što bismo
mogli nazvati "osnovnoškolskim pristupom". Strani stručnjaci, na kratkim izletima, diktiraju zakonska
rješenja koja se, bez mnogo ispitivanja, po žurnom postupku usvajaju u parlamentu. Pitanje sredstava,
znanja i institucija za provedbu ostavlja se za poslije. Hrvatska još uvijek nije na kraju tog puta
diktiranog zakonodavstva.
Vrijeme je da pokušamo sumirati i ocijeniti u kojoj je mjeri taj sklop ideja, čiji su teorijski kao i
praktični izvori formulirani u doba stvaranja američkog Ustava, zaista utjecao na hrvatski ustavni i
politički sustav u transformaciji, posebno zbog toga što se ponovno dramatično otvara pitanje obnove
političkog sustava i nastavka institucionalizacije sustava demokracije i vladavine prava za koji izgleda
kako je, usprkos velikim očekivanjima, zaglibio u teške probleme nedjelotvornosti institucionalnog
sustava.
"Ustav nije uspio u onome što se od njega najviše očekivalo -- uspostaviti društveni poredak siguran od
šokova i kriza", ustvrdio je američki klasik K. Loewenstein još polovinom pedesetih godina prošlog
stoljeća. Tvrdnja više izražava razočaranje zbog neuspjeha ekstenzivnih očekivanja nakon završetka II.
svjetskog rata, nego znanstvenu procjenu. Očigledno, takvu sigurnost nije moguće postići, ali
prevladavanje ideje konstitucionalizma u važnim dijelovima svijeta donijelo je iznimno važne
promjene. Slična je naša situacija danas, nakon dva desetljeća, većim dijelom diktirane, užurbane
tranzicije. Potrebno je odbaciti ostatke iluzija o "kraju povijesti" u novom svjetskom poretku te
procijeniti narav novog poretka i mjesto naše države u tom poretku.

2. Objektivna ograničenja mogućnosti „tranzicije“

Problem je univerzalne naravi na što dramatično ukazuje neuspjeh ustavnog eksperimentiranja na
razini Europske unije, što najveći dio hrvatske pravne znanosti još uvijek odbija uočiti i prihvatiti.
Novi svjetski poredak, obećanje s početka posljednjeg desetljeća 20. stoljeća izgleda da potvrđuje
predviđanja najuvjerenijih skeptika.
Vincent Ostrom u vrijeme velikog optimizma glede izgleda "ustavnih revolucija" upozoravao je kako
"Čovječanstvo na kraju 20. stoljeća nije nimalo bliže znanstveno utemeljenom pristupu ustrojstvu
demokratskih društava, nego što je to postigao Tocqueville u svojim knjigama." Suvremenim jezikom
rečeno, Tocqueville je utvrdio tri temeljna skupa čimbenika važnih za razumijevanje zbiljskog
funkcioniranja političkog društva: (1) posebne okolnosti prirodne i gospodarske situacije; (2) zakoni,
što valja tumačiti kao institucije (3) ponašanja i običaji ljudi, koje naziva i "običajima srca i uma". Prvo
je pitanje koji od tih čimbenika ima prevagu? Drugo, još složenije pitanje jest koja je posebna
kombinacija tih čimbenika potrebna kako bi se ustavnim sredstvima utjecalo na tijek i smjer razvoja
demokratskih ustavnih institucija. Složenost odgovora vidljiva je i u Tocquevilleovoj neodlučnosti u
pitanju što je primarno za demokraciju: objektivne prilike, zakoni ili običaji. Za mene nema sumnje
kako se glavni problemi konstitucionalizma u Hrvatskoj nalaze u specifičnim običajima. Dakako, kao i
kod drugih zaključaka na području ustavnog inženjerstva radi se o procjeni povijesnih iskustava, a ne o
egzaktnim rezultatima. Međutim o utjecajima pojedinih od tih elemenata u nas potrebno je voditi
računa u prosudbama izgleda razvoja konstitucionalizma.
Po našem mišljenju, ta je tvrdnja američkog znanstvenika, čije su ideje o potencijalu alternativnog
razvoja ostale neostvarene, ostala neshvaćena jer se odnosi na samu narav politike kao djelatnosti.
Tehnologija je omogućila neusporedivo veći opseg i protok informacija. Ideje konstitucionalizma
postale su dominantne u znanstvenoj javnosti te, usprkos raširenom "demokratskom deficitu" i
ozbiljnim izazovima u vremenu rata protiv terorizma, vrše vrlo jak utjecaj i u zemljama gdje nema
konstitucionalističke tradicije.
Zanimaju nas na prvome mjestu koji su uzroci zaostajanja hrvatske teorije i pravne prakse posljednjih
desetljeća, što bi mogla biti teoretska osnova rasprave o tome kako bi trebalo prići problemu obnove
pravnog sustava. U tom cilju nastojat ću pokazati na glavne elemente ustavnopravne i političke misli
kojom se nastojalo osnažiti ideju ustavnog inženjerstva u primjeni pravnih propisa. Ukazat ću kako
hrvatski problemi s recepcijom i primjenom te ideje nisu uvjetovani isključivo "tranzicijom", koja je
započela divljom privatizacijom, nego imaju svoje dugoročne korijene u "strukturama svijesti", to jest
kolektivnom iskustvu i razumijevaju nekoliko bitnih čimbenika: prvo, u tradicionalnom razumijevanju
ustava kao sredstva zaštite države "prema vani", dakle prema snažnim centrima državnih saveza u
kojima je Hrvatska bila slabiji partner; drugo, u pet desetljeća promocije i zloporabe ideje ustavnog
inženjerstva kao sredstva "socijalističkog razvoja"; treće, u razaranju pravnog sustava uslijed
nepostojanja ili neprihvaćanja domaćeg znanja, uz nekritičko prihvaćanje sugestija stranih specijalista i
stručnjaka bez mnogo koordinacije među njima tijekom predugog trajanja pregovora o pristupanju EU-
u; četvrto, u dugogodišnjem općem zanemarivanju osnova građanskog (političkog) obrazovanja na
svim razinama; peto, potiskivanjem ustava kao pravnog propisa koji se izravno primjenjuje u političkoj
pravnoj praksi.
Za ostvarenje složenih temeljnih ustavnih koncepata, kao što je vladavina prava ili dioba vlasti,
potrebno je da građanstvo, vladini dužnosnici, kao i obični građani, poznaju temeljna ustavna načela te
da ih shvaćaju ozbiljno, kao temeljna pravila života u političkoj zajednici i kao najbolje sredstvo zaštite
svojih interesa. Problem je što takvo razumijevanje Ustava u Hrvatskoj ne samo da nije prevladalo
tijekom dva desetljeća, nego se u stručnim krugovima i dalje smatra dvojbenim i izrazito nepraktičnim.
Nakon što je svečano proglašen, Ustav se i dalje ne smatra pozitivnim pravnim propisom.

II. Hrvatski pristup konstitucionalizmu: teorija

1. Pitanje institucionalnog (dis)kontinuiteta
Ustavno, kao i svako drugo inženjerstvo može biti korišteno i u manipulativne, nedemokratske svrhe.
Zbog toga je pojam u Hrvatskoj zadobio negativne konotacije te se poglavito koristi za označavanje
manipulacija vlasti izbornim zakonodavstvom, dok je izvorno značenje potpuno potisnuto iz
političkoga govora. No to je slučaj sa svakom teorijom, a posebno onom koja je usmjerena na primjenu
tehnologije vlasti. Američki utemeljitelji smatrali su da je vlast "sredstvo zla koje, ako se nadzire,
može donijeti mnogo dobra".
Danas je gotovo zaboravljeno, a općenito se takav zaborav smatra preporučljivim, kako pokušaji
uspostavljanja sustava vladavine prava u Hrvatskoj nisu od jučer. Ponovno se i dosljedno dokazuje
"diskontinuitet" pravnog sustava, premda su Izvorišne osnove, originalna preambula Ustava, napisane
1990. godine s prvenstvenom svrhom da ukažu i naglase povijesni hrvatski državni kontinuitet, kao
pravnu osnovu zahtjeva za osamostaljenje. Kod nekih povjesničara još uvijek prevladava interpretacija
kako je hrvatska moderna povijest, nakon stoljeća provedenih u državotvornom sanjarenju pa nakon
toga pet decenija "socijalističkog mraka", započela uspostavljanje novog demokratskog režima 1990.
godine. Ono što se događalo u tom mraku valjalo bi rasvijetliti jedno kako bi se otkrile njegove
nesmiljene metode obračuna s protivnicima i dobro čuvane mračne tajne komunističkih vlastodržaca.
Ideje i teorije valjalo bi zanemariti i ignorirati, a povijest "tranzicije" podijeliti u dva, medu- sobno
nepovezana i bitno različita razdoblja. U razdoblju ideološke dominacije, u ime "revolucije koja teče",
na istovrstan se način kreirala iluzija diskontinuiteta, gdje sve uvijek počinje iznova. Zabrinjavajući su
odrazi te teorije na pravnom području.
Kao međaši "povijesnih epoha" koriste se datumi donošenja važnih pravnih akata, premda su u bitnim
događajima sudjelovali isti ljudi, dakako pod različitim zastavama i političkim bojama i s
legitimacijom stečenom na demokratskim izborima. Premda nikada nije službeno naloženo ni sustavno
pravno obrazlagano (kao što je bilo s revolucionarnim diskontinuitetom prije pet desetljeća), shvaćanje
o državnom diskontinuitetu vrlo je rašireno. Naglašavanje pravnog diskontinuiteta svjesno zamagljuje
razumijevanje prijelaznog stanja, pa time i "dijagnozu" stanja institucionalnog sustava koji bi trebalo
reformirati. Mislim da je to duboko pogrešno, jer potpuno zamagljuje pravu sliku stanja kojim je
rezultirao "veliki preokret" kao početak procesa tranzicije. Ograničavajući se strogo na zadanu temu
"ustavotvornog inženjerstva", iz današnje je perspektive jasno kako država koja stalno inzistira na
diskontinuitetu svoje ustavnosti i svojih političkih institucija, ne vodeći računa o životnoj snazi
donesenog zakonodavstva, jednostavno nije u stanju uspješno uspostaviti institucionalnu infrastrukturu
pravnog sustava.
Razumijevanje teorije i načela ustavotvornog inženjerstva ostalo je pak krajnje ograničeno unutar
pozitivistički orijentirane hrvatske pravničke elite. Tomu se ne treba čuditi jer su pravnici s jedne
strane s radošću pozdravili oslobođenje od okova ideologije, a s druge oslobođenje od ideje da bi
pripadnici profesije trebali biti nekakva društvena savjest, zadužena za staru ili novu pravednost.
Vodeće načelo sudačke, odvjetničke i sve važnije državno-odvjetničke grane jest primjena zakona u
nužnoj i sigurnoj mjeri, bez obzira na njegovu kvalitetu. U takvoj situaciji krajnje je nepraktično
okretati se Ustavu i pokretati ustavna pitanja pred sucima koji se u presudama, u pravilu, nikada ne
pozivaju na Ustav.
Uzastopne promjene vlasti nisu pridonijele očekivanom širenju ideje konstitucionalizma. Hrvatski
političari Ustav i dalje smatraju čisto teoretskim, simbolički važnim, ali krajnje nepraktičnim, a
ponekad i vrlo opasnim konceptom. Hrvatska "politička zajednica" ili još bolje "politička klasa" nije u
potpunosti internalizirala shvaćanje o nužnosti pridržavanja Ustava. U takvoj situaciji prevladava
sveopći cinizam prema Ustavu i ustavnjaštvu, onima koji se time bave i onima koji se pozivaju na
Ustav.

2. Poteškoće s recepcijom ideje stabilnog ustava

Ideje o prednostima stručnog pristupa stvaranju i razvijanju ustavnog sustava bile su relativno utjecajne
prilikom rada na Božićnom ustavu. Ideje o racionalnom ili čak znanstveno utemeljenom donošenju
temeljnih političkih odluka na ustavnoj razini bile su neko vrijeme u središtu pozornosti ustavno-
pravnih i drugih javnopravnih disciplina u suvremenom svijetu. Unatoč proglašenom državnom i
pravnom diskontinuitetu, strukture svijesti su, izgleda, ostale netaknute. Nažalost, moramo ustvrditi
kako u protekla dva desetljeća nije došlo do bitnih promjena. Najnovijim razvojem u potpunosti
prevladava politički pragmatizam i voluntarizam.
Ideja o znanstveno i stručno utemeljenim promjenama Ustava, svoj je izraz tom prilikom našla
posebno u angažmanu Radne skupine predsjednika Republike Hrvatske, odmah nakon stupanja
Stjepana Mesića na dužnost u veljači 2000. godine, sa zadaćom da pripremi stručne osnove mogućeg
prijedloga ustavnih promjena, u skladu s temeljnim političkim zahtjevom "zamijeniti polupredsjednički
model ustrojstva vlasti, čistim parlamentarnim sustavom". Prijedlog je izrađen strogo po kriterijima
struke, tako da u bitnom nije dovođen u pitanje u suprotstavljanjima između Račanove Vlade i
predsjednika Mesića.
Izgledalo je kako je to početak novog pristupa Ustavu i problemu institucionalizacije, koju je i
proklamirala ondašnja politika "novog smjera". No ono što smo smatrali početkom, bio je ustvari
vrhunac, za koji ima malo izgleda da bi se mogao ponoviti. Nakon što smo podnijeli stručni prijedlog,
uslijedila je zaoštrena politička rasprava u strankama, Saboru i javnosti. Istovremeno je djelovala i
druga politička skupina koju su činili čelnici političkih stranaka šesteročlane koalicije (od kojih neki i
sami pravni stručnjaci). Pokušaj da osnažimo ideju konstitucionalizma nazivajući je "hrvatskom
ustavnom šansom" naišao je na potpuno nerazumijevanje, pa i izrugivanje. Nova koalicijska vlast
odbijala je ideju da si odmah veže ruke i podvrgne se ustavnim i zakonskim ograničenjima. Već
sljedeće godine uslijedile su nove ustavne promjene, usvojene i provedene na način kakav je zaista
rijedak u povijesti ustavnosti u svijetu.
Prijedlozi sveobuhvatnih ustavnih reformi od onda se periodično nude s obje strane političkog spektra,
što pokazuje kako još nije internalizirana ideja o ustavu kao stabilnom okviru političkih procesa.

III. Stanje hrvatskog pravnog sustava: praksa

1. Nepostojanje tradicije izravne primjene i interpretacije ustava
Klasična pravna znanost navodi sljedeće metode tumačenja zakona i ustava: gramatička, logička,
povijesna i sistemska metoda. Tim je metodama zajedničko što se u središtu pozornosti nalazi
isključivo tekst propisa. Da bi se kratki tekstovi, poput modernog ustava, mogli primjenjivati bez
stalnog spoticanja o "pravne praznine", potrebno je okrenuti se kontekstu: objektivnim prilikama u koje
ustavi nastoje usmjeriti zakonodavca da uvede pravni poredak utemeljen na određenim načelima. Za to
nije dovoljno usavršavati tekst. Slože- nije metode tumačenja prava izgledaju nužnim u svijetu koji se
stalno i ubrzano mijenja. Zbog toga se sve više primjenjuju metode koje se bave metajuridičkim
čimbenicima ili uvjetima i posljedicama primjene zakona. Tu dolazi u obzir komparativna metoda te
objektivna ili teleološka metoda tumačenja. Kada se dobro razumije telos, to jest cilj ili svrha u koju je
zakon donesen, moguće je praznine u tekstu popuniti - prema slavnoj odredbi članka 1. švicarskog
Građanskog zakonika iz 1911. godine kao da je sudac zakonodavac odnosno, prema dvostoljetnoj
praksi američkog Vrhovnog suda, sam ustavotvorac.
Kombinirane metode tumačenja Ustava i zakona mogu rezultirati konstruktivnim rješenjima putem
popunjavanja "pravnih praznina" pravilima utemeljenim na objektivnoj ustavnoj interpretaciji.
Teleološka interpretacija primjenjuje se kod tumačenja zakona, ali i kod tumačenja samoga ustava.
Opći zahtjev 1990. godine bio je: hoćemo kratak Ustav, takav koji će svaki građanin moći razumjeti i
pozivati se na njega, a odgovor na te zahtjeve jest kratak i sažet tekst Ustava Republike Hrvatske.
Taj tekst, međutim, sadrži dovoljno jasna načela za mnogo jasnije postupanje zakonodavca, ali i za
mnogo odlučnije zahvate Ustavnog suda u zakonodavstvo nego što je to do nedavno bio slučaj. To su
načela liberalno demokratskog ustava socijalne države. Temeljne vrednote ustavnog poretka nabraja
članak 3. Ustava RH, ali ih razrađuje velik broj ustavnih odredbi u svim poglavljima. Ustav se mora
tumačiti kao cjelina u povijesnom kontekstu. U tom slučaju ustavnih praznina mnogo je manje nego što
tvrde političari, a skloni su prihvatiti oni koji ne poznaju metode ustavnopravne interpretacije.
Tradicija isključivo gramatičke interpretacije odvraća pozornost eksperata od Ustava i dovodi do
grotesknih posljedica.

2. Ignoriranje Ustava tijekom pregovora o pristupanju EU

U mukotrpnom i predugom procesu pregovora, europski su pregovarači bili skloni zahtijevati, a
hrvatski bez rezerve prihvatiti određena rješenja, bez osvrtanja na moguće neustavnosti. Ustav je u bio
u funkciji postizanja političkih ciljeva. Kako se bližilo vrijeme ostvarenja cilja važnog među strateškim
ciljevima - zaključenja pregovora nakon šest godina, sve se više ustupaka činilo na ustavnoj razini.
Opravdanje se nalazilo u postizanju najvišeg cilja koji, prema mišljenju većeg dijela političke elite,
nema alternative: zaključenja pregovora. U tom procesu argument da je neko rješenje protuustavno nije
imao težine i zbog toga nije bilo neke vidljive javne zabrinutosti.
Dio problema jest specijalizacija pregovarača, europskih kao i hrvatskih. Ustav i njegovu bitnu
emanaciju koja se naziva "zbiljski ustav", slabo poznaju i jedni i drugi. Specijalisti pojedinih grana
pozitivnog prava, koji itekako dobro znaju da europski corpus juris ne čine samo tekstovi propisa nego
i jurisprudencija europskih sudova, istodobno hrvatski Ustav smatraju običnim tekstom koji se može
krojiti i prekrajati kako se već čini potrebnim kojem pregovaraču. Kao da Ustav nije rezultat
povijesnog razvitka, koncentrirano kolektivno iskustvo, izraz političke teorije, kao i dugoročne narodne
volje i kao da sve to ne bi trebalo uzimati u obzir kod primjene Ustava, nego bi se jedino na Ustav
odnosila čista jezična i gramatička interpretacija. Ustav je najviši od svih pravnih propisa, zato što
izražava ukupnost metajuridičkih izvora državnog i narodnog prava.

3. Kaleidoskopska slika zakonodavstva i promjena funkcije zakona

Pravni je sustav, nakon dugogodišnjeg intenzivnog, ali unutar sebe neusklađenog "reformiranja",
izgubio značajke sustava, kao skupa elemenata objedinjenih zajedničkim organizacijskim načelom.
Dva desetljeća turbulencija, pri čemu je Ustav kao jedina moguća čvrsta potka sustava potisnut i
zanemaren, pretvorile su pravni sustav po ocjeni predsjednice Ustavnog suda u "krpež" nejasnih i
proturječnih rješenja i novih institucija stranih hrvatskoj tradiciji. No taj je "krpež" u pokretu i stalnim
metamorfozama, tako da nam na pamet pada nova metafora: kaleidoskop, slika formi u stalnom
ubrzanom pokretu i prelijevanju boja, tonova i oblika.
Definicija zakona glasi: zakon je normativni akt države, propis najviše pravne snage poslije Ustava.
Zakon formulira narodno predstavništvo ili narod neposredno. Zakon je usmjeren na provedbu. On
određene vrste ponašanja i određene postupke zabranjuje i za njih određuje kazne, dok drugu vrstu
ponašanja potiče i određuje nagrade. Zakon koji se ne provodi mrtvo je slovo i ne može se ocjenjivati
njegova kvaliteta kao propisa, a kvaliteta papira na kojem je napisan potpuno je irelevantna. Svi
propisi, kao i sva postupanja javnih vlasti, moraju biti u skladu s Ustavom, zakonom i pravom
propisuje članak 5. Ustava RH. Zakon koji ostaje mrtvo slovo na papiru nije zakon u Hrvatskoj kao ni
u zemljama Europske unije, samo što se to kod nas još u potpunosti ne razumije.
Utvrditi svrhu i cilj pojedinog zakonskog nacrta trebalo bi biti jednostavno. Međutim, ovdje s
teleološkom interpretacijom upadamo u velike poteškoće. Naime, u hrvatskom smo pravnom sustavu
tijekom prijelaznog razdoblja (tranzicije) stvorili nove kategorije zakona koje ne poznaje klasična
pravna teorija.

4. Kronični problemi provedbe

Stvorene su sljedeće nove kategorije zakonodavstva: prvo, zakoni koji su na snazi, ali se ne
primjenjuju, to jest primjenjivat će se s odgodom od nekoliko godina nakon stupanja na snagu; drugo,
zakoni koji su već oglašeni protuustavnim i ukinuti, ali se ipak primjenjuju do nekog datuma u dalekoj
budućnosti; treće, zakoni koji su na snazi, ali se ne mogu primjenjivati jer u roku nisu doneseni
provedbeni podzakonski propisi; četvrto, zakoni koji se primjenjuju primjenom starih podzakonskih
akata (pravilnika), koji proturječe novim zakonima; peto, zakoni koji se uredno primjenjuju, ali se
stalno mijenjaju (a mogu se mijenjati i Vladinim uredbama), tako da se u praksi ne primjenjuju zakoni
nego redakcijski pročišćeni tekstovi koji, kako je ispravno upozorio Ustavni sud, nisu zakoni. Ipak
smatramo da je to bolje rješenje nego alternativa gdje svatko tko odlučuje o provedbi u svakom
pojedinom slučaju kreira svoj vlastiti ad hoc pročišćeni tekst.
Stanje se čini lošijim nego prije deset godina, kada je najavljena temeljita obnova institucija hrvatske
države i pravnog sustava posrnula pred političkim imperativima suviše raznorodne vladajuće koalicije i
uglavnom ostala ograničena na donošenje novog ustavnog teksta. Kako se mogu prepoznati takve
situacije i takva društva? Cjelovitih istraživanja još nema, ali tvrdimo kako se već površnim praćenjem
medija mogu steći vrlo korisni osnovni dojmovi o stanju pravnog sustava.
"Mnoštvo zakona uz selektivnu primjenu", znak je korumpiranosti sustava, pisao je prije kakvih 200
godina još uvijek aktualni Alexis de Tocqueville. Anomija, stanje gdje brojni zakoni postoje samo na
papiru, predugo prevladava. Važno je naglasiti kako anomija nije stanje bez pravila, kako se često
pogrešno tumači, nego stanje u kojem se pozitivno zakonodavstvo primjenjuje selektivno ili ga
nadomještava sustav nepisanih pravila s predviđenim vrlo ozbiljnim sankcijama. Posljedica je potpuna
pravna nesigurnost te sklonost ljudi u najvažnijim državnim tijelima da se drže gramatičkog tumačenja
propisa, jer je prošireno mišljenje kako svaki iskorak može biti pogibeljan, posebno ako spor ima veze
s politikom, što je u ustavnim pitanjima neizbježno. Zbog toga smatramo da je vrijeme za obnovu
pravnog poretka, pri čemu ishodište ima biti Ustav.

IV. Ustav kao ishodište konsolidacije i stabilizacija pravnog poretka

Kritični test funkcioniranja ustavnih sustava nameću situacije krize kada se postavlja pitanje jesu li
institucije sposobne odgovoriti na novu kriznu situaciju ili će se pred njom slomiti, odnosno morati biti
napuštene. Naša je ocjena kako je ideja o primjeni temeljnih načela izgradnje ustavnih institucija, koja
su utvrđena dugotrajnim iskustvom, doživjela neuspjeh, što pokazuju rezultati razvoja ("tranzicije") u
pravnom sustavu Republike Hrvatske. Drugi veliki eksperiment ustavnog izbora poduzet je tijekom
posljednjeg desetljeća na razini Europske unije i o njemu kritično ovisi budućnost hrvatskih napora, no
on dakako ostaje izvan fokusa naše analize.
Vrijeme je za uvođenje reda u pravni sustav. Uvjet je za to (relativna) stabilnost pravila i njihova
svakodnevna primjena. Ustav nastaje kao lijepo sročen i zapisan svečani tekst koji formalno stupa na
snagu uz pratnju fanfara. Ali, tek uspostavljanjem ustavnog poretka on postaje pravni akt, propis, i to
najveće pravne snage, tako da se može govoriti o živom ustavu. Takav ustav poznaju konkretni
pojedinci, ljudi, žene, djeca, i manjine svih vrsta smatraju ga krucijalno važnim i korisnim za
ostvarenje svojih životnih interesa. Nositelji funkcija i ovlasti, pripadnici "elite vlasti", upoznati su s
osnovnim ustavnim odredbama i znaju da s njima nema šale. Oni koji ih ignoriraju suočit će se s
ozbiljnim sankcijama, od političke do kaznene odgovornosti.
Zbog toga smatramo važnim ponovno ukazati hrvatskoj javnosti, a na prvome mjestu pravničkoj struci
na važne stručne aspekte hrvatskog iskustva s ustavnim promjenama, koje ne bismo smjeli zanemariti i
prepustiti političkim kalkulacijama i trgovini među političkim strankama. Ni u kojem slučaju ne
tvrdimo, i ne smatramo kako bi utjecaj politike bilo moguće ili uopće poželjno eliminirati iz ustavnih
razmatranja. Kao što se rat ne može prepustiti generalima, ni ustav se ne može prepustiti ustavnim
pravnicima. No struka može i mora predočiti svoja predviđanja, opomene i upozorenja na posljedice
pojedinih ustavnih rješenja, uzimajući pritom u obzir povijesna i komparativna iskustava te niz
takozvanih metajuridičkih elemenata koji će bitno utjecati na te posljedice. Konačna odluka pak donosi
se u demokratskom političkom procesu koji nužno podrazumijeva postizanje kompromisa uzajamnim
ustupcima suprotstavljenih strana.
U Hrvatskoj je međutim na prvome mjestu potrebno upozoriti kako konsolidacija i stabilizacija
pravnog sustava neće biti moguća bez bitne promjene odnosa prema Ustavu i ustavnom pravu. To
znači obnavljanje ideje o ustavo- tvornom inženjerstvu u njezinu originalnom obliku: ustav se shvaća
kao strateški plan razvoja. Osnovni pristup naznačen je u djelima klasika demokratske ustavne teorije,
s njima započinje rasprava u stabilnim i razvijenim ustavnim sustavima.
Ideja ustavnog inženjerstva sukobila se s ozbiljnim i neočekivanim poteškoćama u posljednjih dvadeset
godina razvitka hrvatske demokracije. Ukazali smo na elemente političke kulture s kojom je takav
otpor u vezi. Paradoksalno, skrbništvo stranih stručnjaka tijekom dva desetljeća prihvaćano je s
potpunim mirenjem, čiji je izraz i unaprijed bezrezervno zagovaranje ideje o potpunoj i apsolutnoj
supremaciji svih propisa Europske unije hrvatskom Ustavu.
Mi ne vidimo drugih rješenja od okretanja ustavnosti i razumijevanju ustavnog izbora kao procesa koji
teče i pri kojem se pisanje pravnih dokumenata, koliko god bilo važno, mora oslanjati na stanje društva
u kojem bi ih tre- balo primjenjivati. Ideja ustavnog inženjerstva u svojoj radikalnoj formi povezana je
s teorijom znanstvenog upravljanja od strane suverena koji ima mono- pol na znanstvenu istinu te se u
tom obliku pokazala neprimjenjivom i dovela do tragičnih rezultata. Vrijeme je, kao što je pisao
Thomas Jefferson, za povratak izvornim načelima i obnovu hrvatskih ustavnih institucija. Ta se zadaća
ne može provesti ni prepisivanjem europskog zakonodavstva, ni pisanjem novog Ustava. Teorija
ustavnog inženjerstva važna je za procjenu i predviđanje izgleda pojedinih institucionalnih sklopova i
rješenja. Demokracija ima šansu razviti se tijekom vremena, interakcijom prosvijetljenog vodstva i
aktivnoga građanstva. Na obje razine potrebno je odlučno djelovati na širenju znanja o Ustavu i
ustavnosti i povjerenja u pravo i pravni sustav.