Hoorcollege 6

7 maart 2022

Instrumenteel bestuursrecht

Regeerakkoord Rutte-IV

“We hebben de ambitie om de toeslagen af te schaffen, zodat mensen niet meer verdwalen in de
ingewikkelde regelingen of te maken krijgen met hoge terugvorderingen. Daarom voeren we de
komende jaren een fundamentele herziening van de kinderopvang toeslag door. In stappen verhogen
we de vergoeding van de kinderopvang tot 95% voor werkende ouders. De toeslag wordt daarnaast
direct uitgekeerd aan kinderopvanginstellingen zodat ouders niet meer worden geconfronteerd met
hoge terugvorderingen. Ouders betalen alleen nog een kleine eigen bijdrage. Ook hervormen en
vereenvoudigen we de huurtoeslag. In de tussentijd gaan we door met verbeteringen in het huidige
toeslagenstelsel.”

“Nederland wil koploper in Europa zijn bij het tegengaan van de opwarming van de aarde. Om
uiterlijk in 2050 klimaatneutraal te zijn. Scherpen we het doel voor 2030 in de Klimaatwet aan tot
tenminste 55% CO2 reductie. We committeren ons hard aan dit doel en zullen indien nodig extra
stappen zetten om dit te realiseren. Om dit doel ook zeker te halen, spreken we af om ons in het
beleid te richten op een hogere opgave, wat neerkomt op circa 60% in 2030.”

“De gaswinning in Groningen wordt, conform plan, zo snel als mogelijk afgebouwd omdat de
veiligheid van Groningers voorop staat. Het importeren van buitenlands gas zal de komende jaren
nodig blijven voor onze energiebehoefte. We ronden de procedure rond Ternaard af. We geven geen
nieuwe vergunningen af voor gaswinning onder de Waddenzee. We steunen de gaswinning in de
Noordzee en er komen verplichte vullingspercentages voor de gasvoorraden. Daarmee verkleinen we
de afhankelijkheid van andere landen.”

“Met de invoering van een meldplicht, registratieplicht of verhuurvergunning, met name voor de
grotere verhuurders, geven we gemeenten de mogelijkheid om discriminatie en malafide
verhuurders gerichter aan te pakken.”

“We willen dat iedereen in staat is om te kunnen studeren, ongeacht het inkomen van de ouders. We
voeren daarom per studiejaar 2023/2024 een basisbeurs voor alle studenten in en een
inkomensafhankelijke aanvullende beurs. We hebben daarbij aandacht voor de uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid. We laten de OV-studentenkaart, de huidige leenvoorwaarden en de
investeringen vanuit het studievoorschot ongemoeid.”

Studenten voor wie geen basisbeurs beschikbaar is geweest krijgen de keuze tussen korting op hun
studieschuld of een studievoucher. Hiervoor wordt 1 Miljard euro extra uitgetrokken, bovenop het
huidige budget voro studievouchers.

Het bindend studieadvies (BSA) wordt aangepast. Studenten die in het eerste jaar niet de BSA-norm
halen, krijgen de kans om in het tweede jaar de puntennorm alsnog te halen.
Bestuurlijk handelen: meer dan besluiten!

Avv is een speciaal soort besluit, want het is geen wet in formele zin (Eerste & Tweede Kamer), maar
het is wel een wet in materiele zin en algemeen geldend besluit.

Opzet College

Recapitulatie

- Bestuursrecht: recht van, voor en tegen het openbaar bestuur

- Bestuursorgaan
- Bestuurshandelingen (waaronder besluiten, beschikkingen, etc.)
- Bevoegdheidsverkrijging
- Normering van bestuurlijk handelen (‘besluitvormingsrecht’)

Instrumenteel bestuursrecht (‘recht van het openbaar bestuur’)

- Publiekrechtelijke instrumenten
- Privaatrechtelijke instrumenten
- Feitelijke instrumenten
Een typologie van bestuursinstrumenten

Publiekrechtelijke instrumenten

1. Onteigening en financiële verplichtingen (zoals belastingen)

2. Eenzijdig dwingende maatregelen (geboden en verboden, incl. ontheffingen en
vergunningen)
3. Subsidies, uitkeringen en toeslagen

Privaatrechtelijke instrumenten

4. Overeenkomsten (beleidsmatig en gewoon gebruik)

5. Andere privaatrechtelijke middelen (eigendomsrecht, actie uit onrechtmatige daad)

Feitelijke instrumenten

6. Met specifieke bevoegdheidsgrondslag

7. Zonder specifieke bevoegdheidsgrondslag

2. Eenzijdig dwingende maatregelen

APV Amsterdam 2008

- De eigenaar of houder van een hond zorgt ervoor dat de hond zicht niet van uitwerpselen
ontdoet als deze zich op of aan de weg bevindt.
- Het is verboden op of aan de weg buiten een urinoir of andere toiletgelegenheid datgene te
verrichten waarvoor een toiletgelegenheid is bestemd.
- Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een horecabedrijf te exploiteren

Verplicht: gebod / verbod

- Geboden / verboden
Algemeen
Individueel (al dan niet verbonden aan een vergunning)

- Voorbeelden van individuele verplichtingen

Gebiedsverbod
Meldingsplicht
Voorschrift verbonden aan vergunning of ontheffing

Vergunning / ontheffing

APV Amsterdam 2008: ‘Algemene bepalingen over vergunningen en ontheffingen’

- Vergunning / ontheffing: individuele uitzondering op algemeen verbod

- Vergunning: wetgever staat niet negatief tegenover activiteit, maar wil in een concreet geval
kunnen beoordelen of en, zo ja, onder welke condities de activiteit moet plaatsvinden
- Ontheffing: wetgever wil de beginsel verbieden, maar sluit niet uit dat in een concreet geval
een uitzondering hierop moet worden gemaakt.
Vergunning en voorschriften

Art. 1.5 APV Amsterdam 2008

Het bevoegde bestuursorgaan kan een vergunning of ontheffing voorschriften en beperkingen

verbinden ter bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning ofde
ontheffing is vereist

Het is de houder van een vergunning of een ontheffing verboden om te handelen in strijd met de
daaraan verbonden voorschriften of beperkingen

- Voorschriften: individuele verplichtingen

- Beperkingen: begrenzingen naar tijd of plaats
- Specialiteitsbeginsel: ‘ter bescherming van het belang of de belangen verband waarmee de
vergunning of de ontheffing is vereist’
- Keerzijde: relatieve waarde van verleende vergunning of ontheffing

Schaarse vergunningen

- Het aantal voor verlening beschikbare vergunning is beperkt

- Het bestuur moet een keuze maken tussen gegadigden (d.m.v. loting, veiling, vergelijkende
toets, op volgorde van binnenkomst)
- Contextualisering van rechtsbeginselen
- Belangrijke rol voor gelijkheidsbeginsel (speelautomatenhal Vlaardingen): gelijke uitkomsten
zijn niet langer mogelijk, gelijke kansen wel
Eenzijdig dwingende maatregelen en de Awb

- Algemeen gebod / verbod: algemeen verbinden voorschrift

H2 Awb + H3 Awb (NB: art. 3:1 lid 1 Awb) + bijzondere wetgeving
- Legaliteitsvereiste: belastend overheidsoptreden

Verlening / wijziging / intrekking van vergunning / ontheffing: beschikking

- H2 Awb + H3 Awb + Titel 4.1 Awb + bijzondere wetgeving

- Legaliteitsvereiste: belastend overheidsoptreden in combinatie met algemeen gebod/verbod
- NB: de reden voor intrekking bepaalt de vorm van intrekking (terugnemen/opzeggen)

Voorbeeld intrekkingsbevoegdheid

Art. 1.7 APV Amsterdam 2008

Het bevoegde bestuursorgaan kan een vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk wijzigen of
intrekken als:

a. Ter verkrijging van de vergunning of ontheffing onjuiste of onvolledige gegevens zijn

verstrekt;
b. Dit vanwege veranderde wetgeving of gewijzigde omstandigheden of inzichten noodzakelijk
is in het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of de ontheffing is vereist;
c. De aan de vergunning of ontheffing verboden voorschriften of beperkingen niet worden
nagekomen;
d. De houder geen gebruik maakt van de vergunning of ontheffing binnen de daarin genoemde
termijn of bij ontbreken daarvan binnen een redelijke termijn;
e. De houder of diens rechtsopvolger hierom vraagt;
f. Dit noodzakelijk is ter bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de
vergunning of de ontheffing is vereist of
g. De vergunning of ontheffing is gegeven in strijd met een wettelijk voorschrift.

Belang Unierecht

Artikel 9 Dienstenrichtlijn (2006/123/EG) – vergunningstelsels

1. De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet

afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a) Het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken
dienst………………………………………………….

Subsidies

Titel 4.2 Awb ‘Subsidies’

- Subsidie: de aanspraak op financiële middelen door een bestuursorgaan verstrekt met het
oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor het
bestuursorgaan geleverde goederen of diensten (art. 4:21 Awb)
- Legaliteitsvereiste: een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk
voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt (4:23 Awb).
- Normering: H2 Awb + H3 Awb + Titel 4.1 Awb + Titel 4.2 Awb + bijzondere wetgeving
 - Drie fasen: subsidieverlening – subsidievaststelling – betaling (en terugvordering)

Toeslagen

Verhoor Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag prof. Bert Marseille

POK: Waarom is het eigenlijk niet eerder opgevallen bij de wetenschap?

De heer Marseille: “Dat is natuurlijk ook een beetje speculeren. […]. Die hele wereld van toeslagen
was voor mij altijd heel erg een ver-van-mijn-bedshow. […] Ik denk dat het ermee te maken heeft dat
het een beetje een deelgebied ivan het bestuursrecht is, dat voor veel beoefenaren ………..

Categorisering van beschikkingen

Soorten publiekrechtelijke instrumenten

- Vergunning / ontheffing
- Subsidies / uitkering / toeslag
- …

Belastend en begunstigend

- Legaliteitsvereiste

Vrij en gebonden

- Beslissingsruimte

Duurzaam en aflopend

- Duur van de beschikking

Andere instrumenten

Privaatrechtelijke middelen: overeenkomst

Overeenkomsten worden gesloten door een (rechts)persoon

- Overeenkomsten voor gewoon gebruik (‘beleidsneutraal’)

Voorbeeld: aanschaf kantoormateriaal
- Overeenkomsten voor beleidsmatig gebruik (‘Om overheidsbeleid te realiseren’)
Beleidsovereenkomsten (contracteren over ‘privaatrechtelijk recht’)
->Voorbeeld: Verkoop van gemeentegrond aan projectontwikkelaar met verplichting tot
realisatie van sociale huurwoningen
Bevoegdhedenovereenkomsten (contracteren over ‘publiekrechtelijke bevoegdheid’)
->Voorbeeld: overeenkomst over gebruik van bevoegdheid tot wijziging bestemmingsplan
(vgl. Speelautomatenhal Vlaardingen)
Andere middelen

Privaatrechtelijke middelen

- Uitoefenen van eigendomsrechten

Publiek domein: publieke bestemming van de grond kan grenzen stellen aan de uitoefening
van privaatrechtelijk eigendomsrecht door overheid (bv. Openbare weg)
- Instellen van actie uit onrechtmatige daad

Feitelijke middelen

- Binnentreden van woningen

- Realiseren van infrastructurele voorzieningen (aanleg van wegen, dijken, etc.)
- Overheidsvoorlichting

Normering

- Privaatrechtelijke middeln (4/5): H2 Awb + H3 Awb (art. 3:1 lid 2 Awb: ‘aard van de
handeling’) + bijzondere bestuursrechtelijke) wetgeving (uitzonderlijk) + Burgerlijk Wetboek
- Feitelijke middelen (6/7): H2 Awb + H3 Awb (art. 3:1 lid 2 Awb………………..

Publiekrecht en privaatrecht: twee wegen?