WYKŁAD 1: PRAWO FINANSOWE

07.10.2014

SEKTOR FINANSÓW PUBLICZNYCH – podstawowe zagadnienia i pojęcia

O finansach publicznych można mówić w różnych płaszczyznach, ale prawników powinien interesować przede wszystkim aspekt prawny.

Dla działalności państwa niezbędne jest posiadanie zasobów pieniężnych umożliwiających

wykonywanie zadań publicznych. Finanse są zatem nieodłącznym elementem państwowości (nie ma
państwa bez finansów i nie ma finansów bez państwa).

Pojęcie FINANSE wywodzi się ze średniowiecznej łaciny, gdzie słowo finire oznaczało orzeczenie
sądowe rozstrzygające spory o zapłatę należności pieniężnej.

FINANSE PUBLICZNE powinny być rozpatrywane jako:

- KATEGORIA EKONOMICZNA (mają wówczas charakter obiektywny;

są niezależne od świadomości oraz woli ludzkiej),
- i jako KATEGORIA PRAWNA.

Nauka prawa finansowego sformułowała co najmniej kilkanaście (a nawet prawdopodobnie

kilkadziesiąt) DEFINICJI FINANSÓW PUBLICZNYCH. Do najczęściej stosowanych zalicza się te, które definiują
finanse publiczne:

(I) jako zjawiska i procesy pieniężne,

(II) jako pieniężną formę podziału dochodu narodowego,
(III) jako formy i metody gospodarowania publicznymi zasobami pieniężnymi.

Prawo finansowe niezależnie od sposobu definiowania jest gałęzią prawa publicznego.

1
FUNKCJE FINANSÓW PUBLICZNYCH - finanse publiczne spełniają różnorodne funkcje rozumiane jako
określone oddziaływanie, osiąganie zamierzonych efektów (celów):

 FUNKCJE POLITYCZNE to wpływanie władz publicznych na sytuację społeczną i gospodarczą w

kierunku uznanym przez nią za pożądany;
 drugą grupę funkcji finansów publicznych stanowią FUNKCJE EKONOMICZNE:
o Wśród funkcji ekonomicznych podstawowe znaczenie ma FUNKCJA FISKALNA
(zwana też ALIMENTACYJNĄ) – oznacza ona realizację możliwie wysokich
dochodów wystarczających na pokrycie wydatków publicznych wynikających z
ustawowych zadań.
o Z funkcją fiskalną ściśle związana jest FUNKCJA REDYSTRYBUCYJNA, która
oznacza świadome i celowe wykorzystywanie systemu finansowego do
rozdzielania dochodów publicznych. Przyjmuje się w uproszczeniu, że funkcja
redystrybucyjna zwana także funkcją ROZDZIELCZĄ polega na przenoszeniu
wartości ze sfery produkcyjnej do nieprodukcyjnej.
o Kolejną funkcją finansów publicznych (w ramach funkcji ekonomicznych) jest
FUNKCJA STYMULACYJNA (zwana też BODŹCOWĄ lub INTERWENCYJNĄ)
polegająca na zachęcaniu podmiotów biernych prawa finansowego do
określonego działania lub zaniechania w kierunku pożądanym przez władze
publiczne.
o Kolejna funkcja to FUNKCJA STABILIZACYJNA FINANSÓW PUBLICZNYCH,
która wyraża się w oddziaływaniu za pomocą instrumentów finansowych na
skłonność do oszczędzania albo inwestowania.
o FUNKCJA EWIDENCYJNO-KONTROLNA FINANSÓW PUBLICZNYCH ma
zapobiegać zjawiskom niepożądanym poprzez m.in. ewidencjonowanie i
monitorowanie zjawisk finansowych.

FINANSE PUBLICZNE, A FINANSE PRYWATNE:

 Finanse publiczne oparte są na władztwie finansowym i podporządkowaniu, co

oznacza możliwość stosowania środków przymusu.
 Przy zarządzaniu finansami publicznymi stosuje się metody polityczne i
administracyjne oraz wysoki stopień reglamentacji prawnej. Finanse prywatne
opierają się na metodach rynkowych, a niektóre ich aspekty w ogóle nie są
przedmiotem regulacji prawnej.
 W finansach publicznych przynajmniej jedną stroną stosunku finansowego jest
podmiot zaliczany do kategorii podmiotów prawa publicznego, a zatem
wyposażony w atrybut władzy publicznej.
 Cel finansów publicznych związany jest z realizacją interesu ogólnego.
 Rozmiary finansów publicznych są zdecydowanie większe, niż finansów
prywatnych.
 Tylko państwu przysługuje prawo emisji pieniądza.

2
Pojęciem różnym od pojęcia finansów publicznych jest termin SYSTEM FINANSÓW PUBLICZNYCH. Jest
on definiowany jako ogół zasad i instytucji stanowiących podstawę dokonywania publicznych
operacji finansowych. Zasady i instytucje te, funkcjonują na podstawie obowiązującego w danym
czasie i państwie prawa finansowego, a zatem mają charakter prawny (subiektywny).

PODSTAWY PRAWNE SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH:

Konstytucja RP w zakresie finansów publicznych ustanawia szereg zasad podstawowych o charakterze

uniwersalnym.

ZASADA PRYMATU USTAWY w zasadniczych kwestiach dotyczących finansów publicznych (nakładanie

podatków i innych danin publicznych oraz ich elementy konstrukcyjne można określić wyłącznie w
ustawie; także ustanowienie monopolu następuje w ustawie).

Szereg postanowień Konstytucji odnosi się do materii budżetowej.

Podstawowym aktem jest ustawa z dnia 27. sierpnia 2009 roku o finansach publicznych.

Normy prawne regulujące działalność finansową podmiotów publicznych stanowią zwane są PRAWEM
FINANSOWYM (stanowią je). Ani Konstytucja RP, ani Ustawa o finansach publicznych nie definiuje
pojęcia finanse publiczne. W Ustawie o finansach publicznych określono jedynie, że finansami
publicznymi są procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem,
które dokonywane są w ramach sektora finansów publicznych i obejmują w szczególności:

- po pierwsze gromadzenie dochodów i przychodów publicznych;

- po drugie wydatkowanie środków publicznych;
- po trzecie finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa;
- po czwarte zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne;
- po piąte zarządzanie środkami publicznymi;
- po szóste zarządzanie długiem publicznym;
- po siódme rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.

Jak z powyższego wynika nie jest to definicja normatywna finansów publicznych. W powyższy sposób
został wskazany jedynie zakres przedmiotowy finansów publicznych. Wyszczególnienie procesów
składających się na finanse publiczne jest katalogiem otwartym.

Do najistotniejszych cech finansów publicznych należy zaliczyć ich pieniężny i dwustronny charakter.

3
WYKŁAD 2: PRAWO FINANSOWE
14.10.2014

Gromadzenie dochodów i przychodów publicznych to ogół czynności polegających na ustalaniu,

poborze oraz egzekucji dochodów i przychodów publicznych.

FINANSOWANIE POTRZEB POŻYCZKOWYCH BUDŻETU PAŃSTWA definiowanych jako

zapotrzebowanie na środki finansowe niezbędne do sfinansowania deficytu oraz rozchodów budżetu
państwa obejmuje zaciąganie zobowiązań w imieniu skarbu państwa, a w szczególności emisję
papierów wartościowych, zaciąganie pożyczek i kredytów na rynku krajowym i zagranicznym, spłatę
wcześniej zaciągniętych zobowiązań oraz przeprowadzanie innych operacji finansowych związanych z
zarządzaniem długiem w tym operacji związanych z finansowymi instrumentami pochodnymi.

Zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne oznacza powstawanie zobowiązań tworzących

państwowy dług publiczny oraz innych zobowiązań skarbu państwa do których spłacania
zaangażowane są środki publiczne.

ZARZĄDZANIE ŚRODKAMI PUBLICZNYMI jest definiowane jako sekwencja kolejno po sobie

następujących czynności planowania, organizowania, koordynowania, motywowania oraz
kontrolowania.
Zarządzanie środkami publicznymi stanowi część systemu administrowania finansami publicznymi.
Czynności zarządzania mogą mieć charakter przygotowawczy, podsumowujący, formalny lub
techniczny. Składają się na nie operacje inne niż gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych.

ZARZĄDZANIE DŁUGIEM PUBLICZNYM zwane jest także operatywnym zarządzaniem długiem

publicznym. Jest to ogół usystematyzowanych działań kształtujących wielkość i strukturę długu oraz
poziom i strukturę kosztów obsługi zadłużenia. Instrumenty zarządzania długiem publicznym powinny
minimalizować koszty jego obsługi i stanowią o polityce długu publicznego.

ROZLICZENIA Z BUDŻETEM UNII EUROPEJSKIEJ obejmują rozliczenia środków pochodzących z

funduszy strukturalnych, funduszu spójności oraz europejskiego funduszu rybołówstwa i innych
funduszy wymienionych w ustawie.

O finansach publicznych można zatem mówić jedynie w przypadku, gdy gospodarowanie środkami
dotyczy środków publicznych. ŚRODKAMI PUBLICZNYMI są:
 1/ dochody publiczne;
 2/ środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy
udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA);
 3/ środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi inne niż wymienione
w punkcie drugim;
 4/ przychody budżetu państwa i budżetu jednostek samorządu terytorialnego (jst) oraz innych
jednostek sektora finansów publicznych pochodzące ze sprzedaży papierów wartościowych, z
prywatyzacji majątku, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z
otrzymanych pożyczek i kredytów oraz z innych operacji finansowych;
 5/ przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie
działalności.

4
ad. 1 DOCHODY PUBLICZNE – stanowią grupę najbardziej zróżnicowaną. Dochodami publicznymi są:

a) DANINY PUBLICZNE do których zalicza się podatki, opłaty, składki, wpłaty z zysku
przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek skarbu państwa oraz inne
świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia wynika z odrębnych ustaw.
Daniny publiczne są to wszelkie formy świadczeń o charakterze majątkowym na rzecz państwa
lub innego związku publiczno-prawnego, których obowiązek ponoszenia może wynikać
wyłącznie z ustawy.
Historycznie wykształciły się daniny o charakterze osobistym, rzeczowym i pieniężnym. Wśród
danin pieniężnych podstawowe znaczenie ma PODATEK, który jest definiowany jako
świadczenie o charakterze publiczno-prawnym, przymusowym, bezzwrotnym,
nieekwiwalentnym oraz pieniężnym.
Daniną różniącą się od podatku tylko jedną cechą, a mianowicie odpłatnością są opłaty.
Składki są daninami uiszczanymi przede wszystkim na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne.
Wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek skarbu państwa
uiszczane są na podstawie ustawy o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych
oraz ustawy o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki skarbu państwa.

b) kolejną kategorią dochodów publicznych są INNE DOCHODY NALEŻNE NA PODSTAWIE

ODRĘBNYCH USTAW LUB UMÓW MIĘDZYNARODOWYCH;

c) następna kategoria dochodów publicznych to WPŁYWY ZE SPRZEDAŻY WYROKÓW I USŁUG

ŚWIADCZONYCH PRZEZ JEDNOSTKI SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH;

d) DOCHODY Z MIENIA JEDNOSTEK SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH uzyskane na przykład z

umów najmu, dzierżawy, z odsetek na środkach zgromadzonych na rachunkach bankowych;

e) do dochodów publicznych zalicza się SPADKI, ZAPISY, DAROWIZNY W FORMIE PIENIĘŻNEJ;

f) ODSZKODOWANIA NALEŻNE JEDNOSTKOM SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH;

g) KWOTY UZYSKANE PRZEZ TE JEDNOSTKI Z TYTUŁU UDZIELONYCH PORĘCZEŃ I GWARANCJI

oraz DOCHODY ZE SPRZEDAŻY MAJĄTKÓW I RZECZY ORAZ PRAW MAJĄTKOWYCH o ile nie
stanowią dochodów ze sprzedaży papierów wartościowych oraz dochodów z prywatyzacji;

Wymienione w ustawie kategorie środków publicznych nie zostały zdefiniowane.

Uwzględniono jedynie ich podział na dochody i przychody budżetu państwa oraz budżetu jednostek
samorządu terytorialnego.

5
SYSTEMATYKA ŚRODKÓW PUBLICZNYCH

Mówiąc o środkach publicznych należy uwzględnić ich systematykę. Na gruncie obowiązującej ustawy
o finansach publicznych przyjęto jedną z wielu klasyfikacji dochodów i przychodów publicznych
opracowanych przez doktrynę prawa finansowego. Podstawowymi determinantami dokonywania
klasyfikacji są kryteria ekonomiczne, prawne lub organizacyjne. Do najważniejszych należą podziały:

 według KRYTERIUM RODZAJU BUDŻETU dokonuje się podziału na:

o dochody budżetu państwa,

o i dochody budżetu jednostek samorządu terytorialnego.

 według KRYTERIUM FUNKCJI dochody dzieli się na:

o dochody zasadnicze,
o i dochody uboczne.

 według KRYTERIUM OSTATECZNE POBRANIA dochody dzieli się na:

o dochody zwrotne;
o i dochody bezzwrotne.

PODZIAŁ ŚRODKÓW PUBLICZNYCH WEDŁUG USTAWY

Ustawa o finansach publicznych dzieli środki publiczne na trzy podstawowe kategorie, a mianowicie na:

- DOCHODY PUBLICZNE,
- PRZYCHODY PUBLICZNE,
- oraz ŚRODKI ZAGRANICZNE NIEPODLEGAJĄCE ZWROTOWI.

Nieprawidłowości w zakresie operacji związanych ze środkami publicznymi (w zakresie

gospodarowania środkami publicznymi) objęte są reżimem odpowiedzialności za naruszenie
dyscypliny finansów publicznych

6
WYKŁAD 3: PRAWO FINANSOWE
21.10.2014

Środki publiczne przeznacza się na wydatki publiczne i rozchody publiczne.

ROZCHODAMI PUBLICZNYMI są:
- spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów;
- wykup papierów wartościowych;
- udzielone pożyczki i kredyty;
- płatności wynikające z odrębnych ustaw, gdzie źródłem finansowania są przychody
z prywatyzacji majątku skarbu państwa;
- inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym;
- płatności związane z udziałem skarbu państwa w międzynarodowych instytucjach
finansowych.

Jak z powyższego wynika, ustawowo dokonano podziału na WYDATKI i ROZCHODY PUBLICZNE. Żadne
z tych pojęć nie zostało jednak zdefiniowane. Wymieniono jedynie i to w sposób niewyczerpujący,
rodzaje rozchodów publicznych. A więc przyjmuje się, że każde przeznaczenie środków publicznych
niebędące rozchodem jest wydatkiem publicznym.

KONSTYTUCYJNE PODSTAWY WYDATKÓW PUBLICZNYCH

Wydatki publiczne ich rozmiar i struktura są następstwem wykonywania zadań publicznych

określonych przez Konstytucję RP i ustawy zwykłe.

Wśród ZADAŃ PUBLICZNYCH dokonuje się rozróżnienia na ZADANIA PAŃSTWOWE i ZADANIA JEDNOSTEK
SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO. Pojęcie zadań publicznych jest kolejnym niezdefiniowanym pojęciem. Brak
definicji legalnej zadań publicznych.

W doktrynie przyjmuje się, że zadania publiczne wynikają z określonych procesów społecznych i

gospodarczych, a także bywają następstwem procesów legislacyjnych. W każdym przypadku skutkują
powstaniem zobowiązań skarbu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają

charakter publiczny, w tym znaczeniu, że służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczności lokalnej.

W tym ujęciu, nazywanym ujęciem prawnym, wydatki publiczne wynikają z funkcji, celów i zadań
władzy publicznej. Sens ekonomiczny wydatków publicznych polega natomiast na wykorzystaniu części
produktu krajowego brutto, na cele związane z zaspokajaniem potrzeb zbiorowych.

Konstytucja RP nie wymienia wprost dziedzin życia finansowanych ze środków publicznych, odsyłając
w tym zakresie do ustaw odrębnych.

W wielu przepisach Konstytucji RP w sposób pośredni określono powinności państwa związane z

wydatkowaniem środków publicznych.

7
KLASYFIKACJA WYDATKÓW PUBLICZNYCH:

W literaturze prawno-finansowej dokonuje się tej klasyfikacji na podstawie różnych kryteriów:

 Podstawowe znaczenie ma podział wydatków na WYDATKI BUDŻETU PAŃSTWA

i WYDATKI JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO.
 Ze względu na cele ponoszenia wyróżnia się wydatki na przykład na cele socjalne i kulturalne,
na obronę narodową, na administrację itd.
 Według kryterium wzajemności dzieli się wydatki na WYDATKI ODPŁATNE
oraz WYDATKI NIEODPŁATNE.
 Wydatki można dzielić na WYDATKI BIEŻĄCE ponoszone na prowadzenie, utrzymanie i
eksploatacje istniejących urządzeń oraz na WYDATKI INWESTYCYJNE kierunkowane na
przyrost majątku.
 Według innej powszechnie uznawanej klasyfikacji, struktura wydatków publicznych tworzona
jest przez WYDATKI ELASTYCZNE do których zalicza się wydatki na wynagrodzenia i wydatki
rzeczowe jednostek budżetowych oraz dotacje dla JST i innych jednostek sektora finansów
publicznych oraz WYDATKI PRAWNIE ZDETERMINOWANE.
 Wśród klasyfikacji wydatków budżetowych dokonuje się również podziału
na WYDATKI REALNE, które są przeznaczane przez sektor publiczny na zakup dóbr i usług
niezbędnych do spełniania statutowych funkcji oraz WYDATKI NABYWCZE, które tworzą popyt
na dobra i usługi mający istotny wpływ na funkcjonowanie całej gospodarki.

DEFINICJA WYDATKÓW sformułowana została w literaturze prawa finansowego:

- Niektórzy autorzy akcentują podmiotową cechę wydatków publicznych definiując je

jako wszelkie wydatki podmiotów zaliczanych do sektora finansów publicznych.

- Z kolei autorzy zwracający uwagę cechę przedmiotową wydatków definiują to jako

nakłady na realizacje zadań publicznych.

Przychody i rozchody są odrębnymi elementami funkcjonowania budżetu w stosunku do dochodów i

wydatków. Dochody i wydatki mają charakter podstawowy, a przychody i rozchody charakter
uzupełniający o cechach bankowo-kredytowych.

Rozróżnienie wydatków od rozchodów opiera się o kryterium ekonomiczne. Wydatki należy bowiem
wiązać z redystrybucją definitywną, a rozchody są związane z czasowym transferem środków
publicznych. Wynikają przede wszystkim z konieczności realizacji zobowiązań zaciągniętych uprzednio
przez jednostkę sektora finansów publicznych.

Wydatki publiczne mają charakter ostateczny, czyli bezzwrotny. Rozchody natomiast cechuje zwrotny
charakter płatności.

Ujęte w budżecie państwa i budżetach JST oraz w planach finansowych jednostek zaliczanych do
sektora finansów publicznych, wydatki oraz rozchody stanowią nieprzekraczalny limit.

8
JAWNOŚĆ I PRZEJRZYSTOŚĆ FINANSÓW PUBLICZNYCH

Podstawowa zasada wynikająca z ustawy o finansach publicznych:

GOSPODARKA ŚRODKAMI PUBLICZNYMI JEST JAWNA!
Zasady tej nie stosuje się jedynie do środków, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane
za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów
międzynarodowych.

Zasada jawności i przejrzystości finansów publicznych to dwie podstawowe zasady ustawy o finansach
publicznych. Jawność finansów publicznych wiąże się z rozwojem parlamentaryzmu, a od drugiej
połowy dziewiętnastego wieku jest urzeczywistniana w aktach prawnych.

Poprawa jawności i przejrzystości sektora finansów publicznych w celu realizacji konstytucyjnej zasady
prawa obywatela do informacji była jedną z podstaw uchwalenia w 2005 roku ustawy o finansach
publicznych. Również w ustawie obecnie obowiązującej położono szczególny nacisk na regulacje
prawne sprzyjające realizacji tych zasad.

Jawność finansów publicznych uznawana jest za jeden z fundamentów współczesnego państwa demokratycznego.

Jawność finansów publicznych obejmuje dostęp obywateli do informacji o działalności państwa w

sferze finansowej. Warunek przejrzystości spełniony jest natomiast wtedy, gdy reguły gospodarowania
środkami publicznymi są jasno sprecyzowane, a system gromadzenia, przetwarzania i udostępniania
danych o stanie finansów publicznych pozwala na uzyskanie pełnego i rzetelnego zrozumiałego obrazu
sytuacji finansowej państwa i sektora finansów publicznych.

Jawność może być rozpatrywana w ujęciu formalnym i ujęciu materialnym:

 FORMALNA REALIZACJA ZASADY JAWNOŚCI oznacza dostęp do toku prac związanych z zarządzaniem
finansami i jest praktycznie realizowana poprzez na przykład jawność debat budżetowych,
jawność debat nad sprawozdaniem z wykonania budżetu itp.
 JAWNOŚĆ W ZNACZENIU MATERIALNYM oznacza możliwość faktycznego poznania i zrozumienia
procesów składających się na finanse publiczne. Może być ona realizowana jedynie wówczas,
gdy finanse publiczne ukazywane są w sposób jasny, szczegółowy i prawdziwie zrozumiały. W
związku z tym przyjmuje się, że gdy przejrzystość i czytelność podawanych danych jest
ograniczona, a ich zrozumienie wymaga wiadomości specjalnych z zakresu prawa finansowego
i ekonomii to brak jest materialnej jawności finansów publicznych.

Krąg podmiotów zobowiązanych do realizacji zasady jawności jest wyjątkowo szeroki i obejmuje nie
tylko działalność organów władzy przedstawicielskiej, ale dotyczy także organów samorządu
gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie w jaki wykonują
one zadania władzy publicznej lub jeśli gospodarują mieniem publicznym.

Jawność obejmuje również prawo dostępu do dokumentów. Zasady określone w ustawie o finansach
publicznych znajdują umocowanie w konstytucyjnej zasadzie prawa do informacji, która jest
interpretowana w sposób szeroki.

Przejrzystość finansów publicznych realizowana jest przez stosowanie przez podmioty sektora
finansów publicznych jednolitych zasad rachunkowości, sprawozdawczości i klasyfikacji środków
publicznych.

Klasyfikację budżetową obowiązującą w rachunkowości i sprawozdawczości budżetowej określają

przepisy rozporządzeń ministra finansów.

9
WYKŁAD 4: PRAWO FINANSOWE
28.10.2014

Formą kodyfikacji jawności i przejrzystości finansów publicznych jest wydany w 1998 dokument pod
tytułem KODEKS PRZEJRZYSTOŚCI POLITYKI FISKALNEJ – deklaracja reguł opracowana przez
Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Pomimo tego, że nie jest to akt prawnie wiążący,
stanowi on jednak zalecenie dla państw członkowskich MFW do wprowadzania do ich porządku
prawnego reguł określonych w Kodeksie.

Przejrzystość polityki fiskalnej według tego dokumentu opiera się czterech filarach:

(1) KLAROWNOŚCI ROZDZIAŁU FUNKCJI I ODPOWIEDZIALNOŚCI;

(2) PUBLICZNYM DOSTĘPIE DO INFORMACJI;
(3) PRZEJRZYSTOŚCI PRZYGOTOWANIA I WYKONANIA BUDŻETU ORAZ SPRAWOZDAWCZOŚCI BUDŻETOWEJ;
(4) OCENIE RZETELNOŚCI I SPRAWOZDAWCZOŚCI BUDŻETOWEJ PRZEZ NIEZALEŻNE INSTYTUCJE.

ad. (1) [klarowność rozdziału funkcji i odpowiedzialności] Klarowność rozdziału funkcji i

odpowiedzialności polega na tym, że sektor publiczny powinien być łatwy do odróżnienia od reszty
gospodarki. Wymaga to sprecyzowania ścisłych, jasno określonych granic pomiędzy sektorem
prywatnym a publicznym, gdzie ten ostatni powinien odpowiadać sektorowi instytucji rządowych i
samorządowych łącznie z operacjami pozabudżetowymi. Zaangażowanie administracji publicznej poza
sektorem publicznym powinno odbywać się z zachowaniem zasady równości i konkurencyjności
publicznego dostępu do informacji.

ad. (2) i ad. (3) [publiczny dostęp do informacji i przejrzystość przygotowania i wykonania budżetu
oraz sprawozdawczości budżetowej] Należy te postulaty rozumieć tak jak z wykładu poprzedniego.
Będziemy do tego jeszcze wracać przy okazji rozpatrywania klasyfikacji budżetowej.

ad. (4) [ocena rzetelności i sprawozdawczości budżetowej przez niezależne instytucje]

O tym także będziemy jeszcze mówić, dotyczy to przede wszystkim audytu wewnętrznego i kontroli
zarządczej w sektorze finansów publicznych.

ZASADY GOSPODAROWANIA ŚRODKAMI PUBLICZNYMI

PIERWSZA ZASADA: sposób gromadzenia środków publicznych z poszczególnych tytułów określają

odrębne ustawy. Środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane
na finansowanie imiennie wymienionych wydatków, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej.
Ograniczenia tego nie stosuje się:

- po pierwsze do wydatków finansowanych z kredytów udzielone przez międzynarodowe

instytucje finansowe o ile umowa tak stanowi;
- po drugie do wydatków finansowanych ze środków europejskich;
- po trzecie do kosztów ponoszonych przez niektóre podmioty sektora finansów
publicznych (np. przez agencje wykonawcze).
Jednostki sektora finansów publicznych są zobowiązane do ustalania przypadających im należności
pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny oraz terminowego podejmowania w stosunku
do zobowiązanych, czynności zmierzających do wykonania zobowiązania.

10
Jak wynika z powyższych reguł Ustawy o finansach publicznych na gruncie tego aktu prawnego
obowiązują dwie podstawowe reguły dotyczące gospodarowania środkami publicznymi – pierwsza
zwana ZASADĄ LEGALNOŚCI oraz druga, zwana ZASADĄ NIEFUNDUSZOWANIA.

ZASADA LEGALNOŚCI wynika nie tylko z ustawy o finansach publicznych, ale Art. 216 Konstytucji RP,
zgodnie z którym środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób
określony w ustawie, co ma zapobiegać arbitralności rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Legalność to również wymóg oparcia procesu gromadzenia środków publicznych na podstawach aktów
prawnych powszechnie obowiązujących (zwłaszcza dotyczy to ustaw).

Podstawy pobierania dochodów publicznych stanowią ustawy inne niż ustawa o finansach publicznych
i uchwalana corocznie ustawa budżetowa.

Drugą zasadą jest ZASADA NIEFUNDUSZOWANIA (zwana również ZASADĄ BRAKU PRZEZNACZENIA lub
ZASADĄ DESPECJALIZACJI albo ZASADĄ JEDNOŚCI MATERIALNEJ BUDŻETU). Oznacza ona zakaz łączenia
przychodów z określonych źródeł z konkretnymi wydatkami publicznymi.

Budżet należy organizować jako jedną pulę środków, której całość dochodów przeznaczana jest na
całość wydatków. Zasada jedności w ujęciu merytorycznym postuluje przeznaczenie całości dochodów
na pokrycie całości wydatków budżetowych.

Sprzeczne z tą zasadą jest na przykład tworzenie funduszy.

Wprowadzenie tej zasady ma zapobiegać krępowaniu podejmowania decyzji do dysponowania

środkami publicznymi oraz umożliwia dokonywanie wydatków zgodnie z bieżącymi potrzebami.

Jedność materialna (inaczej: rzeczowa) gwarantuje to, że w budżecie zebrane są wszystkie odciążenia
i wszystkie zasoby państwa, a więc mają one postać globalnej sumy zasobów pokrywających globalną
sumę obciążeń (zobowiązań).
Od strony praktycznej wskazuje się, że wadą ZASADY NIEFUNDUSZOWANIA jest działanie demotywacyjne.

ODSTĘPSTWA OD ZASADY NIEFUNDUSZOWANIA:

Ograniczeń wynikających z tej zasady nie stosuje się m.in. do wydatków finansowanych ze źródeł
pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych
niepodlegających zwrotowi. Środki te gromadzone są na wyodrębnionych rachunkach bankowych i
przeznaczane na cele określone w umowie międzynarodowej lub w deklaracji dawcy.

Wyjątki od zasady niefunduszowania wynikają również z ustaw odrębnych, np. środki z prywatyzacji
mienia państwowego przeznacza się na cele reformy ubezpieczeń społecznych.

Odstępstwem od zasady niefunduszowania jest również instytucja funduszu celowego.

KOLEJNA ZASADA: Prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi
podmiotów, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Wynika z tego, że zadania finansowane ze
środków publicznych mogą być realizowane nie tylko przez podmioty sektora finansów publicznych,
lecz również przez podmioty prywatne, przy czym oferta podmiotów wnioskującego o przyznanie
środków publicznych na realizację wyodrębnionego zadania powinna być zgodna z zasadami uczciwej
konkurencji oraz gwarantować wykonanie zadania w sposób oszczędny, efektywny i terminowy.

11
NASTĘPNA ZASADA: Wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w
ustawie budżetowej, uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego lub w planie
finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Jednostki sektora finansów publicznych dokonują
wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych ich rodzajów. Wydatków należy
dokonywać w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem reguły uzyskiwania jak najlepszych efektów z
danych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Wydatki powinny być dokonywane w sposób umożliwiający terminową realizację zadań oraz w
wysokości i terminach wynikających ze wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Jednostki sektora
finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty
budowlane w oparciu o przepisy ustawy o zamówieniach publicznych.

Z ogółu regulacji ustawy o finansach publicznych wynika obowiązek dokonywania wydatków w sposób
celowy, racjonalny i oszczędny. Pod pojęciem celowości należy rozumieć zapewnienie zgodności
działań jednostki w zakresie dokonywania wydatków z jej celami statutowymi oraz optymalizację
zastosowanych metod i środków dla realizacji tych celów.

Jednostki sektora finansów publicznych musza również dokonywać tzw. planowania wydatków, które
to plany ujęte są w tzw. planach finansowych działalności sektora finansów publicznych.

Wydatkowanie środków publicznych musi także cechować skuteczność i efektywność. Skuteczność jest
definiowana w literaturze przedmiotu jako uzyskanie optymalnej relacji pomiędzy wyznaczonymi
celami, a osiągniętymi efektami ich realizacji.

Badanie efektywności wydatków budżetowych może się opierać o badanie racjonalizacji kosztów,
która oznacza taki rodzaj postępowania, którego efektem jest uzyskanie jak najlepszych rezultatów
przy określonych środkach.

UPOWAŻNIENIE DO DOKONYWANIA WYDATKÓW ZE ŚRODKÓW PUBLICZNYCH

Przez upoważnienie do dokonywania wydatków mające charakter upoważnienia podmiotowego i

przedmiotowego rozumieć należy kompetencje wynikającą z przepisów prawnych lub zdarzeń
prawnych do dysponowania środkami publicznymi. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych zakres
podmiotowy upoważnienia został wyznaczony przez Art. 53 ustawy. Zgodnie z nim kierownik jednostki
sektora finansów publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Może on
powierzyć określone obowiązki w zakresie dokonywania wydatków pracownikom tej jednostki.
Upoważnienie podmiotowe do dokonywania wydatków wynika wówczas albo z dokumentów
powierzającego pracownikowi te obowiązki albo z regulaminu organizacyjnego tej jednostki.

Upoważnienie do dokonywania wydatków należy w każdym przypadku interpretować wąsko. Nie można
też utożsamiać powierzenia do dokonywania wydatków ze środków publicznych z powierzeniem
wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, które należy do głównego księgowego jednostki.

Przedmiotowy zakres upoważnienia wydatków wyznaczony jest przez istnienie podstawy prawnej tego
wydatku, co oznacza, że wydatek ze środków publicznych może być dokonany tylko na podstawie
konkretnego tytułu prawnego.

Przy prawie finansowym przyjmuje się zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje.

Zakres upoważnienia do dokonania wydatku ze środków publicznych, obwarowany jest także przez termin.
Niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa co do zasady wygasają z końcem roku budżetowego.

12
WYKŁAD 5: PRAWO FINANSOWE /notatki od Mikołaja K./
04.11.2014
KOLEJNE ZASADY ZWIĄZANE Z GOSPODAROWANIEM ŚRODKAMI PUBLICZNYMI:

 Ze środków publicznych nie można tworzyć fundacji na podstawie ustawy o fundacjach.

 Jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w
danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki pomniejszonej
o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia i pochodne od nich – górną granicą zaciągania
zobowiązań jest kwota wynikająca z planu finansowego danej jednostki finansów publicznych.
 Podmiot wnioskujący o przyznanie środków publicznych na realizację wyodrębnionego zadania
powinien przedstawić ofertę wykonania go zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji
gwarantującą wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy.
 Jednostki sektora finansów publicznych oraz samorządowe osoby prawne co do zasady mogą
dokonywać lokat wolnych środków z wyjątkiem środków pochodzących z dotacji po pierwsze
w skarbowych papierach wartościowych, po drugie w obligacjach emitowanych przez jednostki
samorządu terytorialnego, po trzecie na rachunkach bankowych, w bankach mających siedzibę
na terytorium RP i po czwarte w formie depozytu u ministra finansów. Wolne środki jednostki
sektora finansów publicznych to środki znajdujące się w jej dyspozycji, które nie są
wydatkowane w określonym dniu na wykonywanie zadań oraz funkcjonowanie tej jednostki.
 Jednostki sektora finansów publicznych co do zasady nie mogą posiadać, obejmować lub
nabywać udziałów lub akcji w spółkach ani nabywać obligacji emitowanych przez podmioty inne
niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a także udziałów w spółdzielniach.
 Przyjmowane przez radę ministrów projekty ustaw oraz akty prawne, których skutkiem
finansowym może być zwiększenie wydatków, lub zmniejszenie dochodów jednostek sektora
finansów publicznych w stosunku do wielkości wynikających z obowiązujących przepisów zawierają
uzasadnienie; po pierwsze określenie wysokości tych skutków, po drugie wskazanie źródeł ich
finansowania, po trzecie opis celu nowych zadań i mierników określających stopień realizacji celu.
 Zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na
określone cele nie stanowi podstawy roszczeń ani zobowiązań państwa wobec osób trzecich,
ani roszczeń tych osób wobec państwa. Zasadę tę stosuje się odpowiednio do jednostek
samorządu terytorialnego i pozostałych jednostek sektora finansów publicznych. W literaturze
przyjmuje się, że reguła ta nie ma zastosowania w odniesieniu do subwencji dla jednostek
samorządu terytorialnego, sporny jest jednak charakter tych subwencji.

 Ujęte w budżecie państwa oraz budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach

finansowych jednostek budżetowych dochody oraz przychody stanowią prognozy ich
wielkości, a wydatki oraz łączne rozchody stanowią nieprzekraczalny limit.
 Kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki
finansowej tej jednostki. Może on powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej
pracownikom tejże jednostki. Przyjęcie obowiązku powinno być potwierdzone dokumentem w
formie odrębnego imiennego upoważnienia, albo wynikać z regulaminu organizacyjnego jednostki.
 Należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny przypadające organom administracji
rządowej państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym mogą
być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty
na zasadach określonych w ustawie.

13
Przechodzimy do KONTROLI ZARZĄDCZEJ i AUDYTU WEWNĘTRZNEGO jako kolejnych reguł
wprowadzonych do ustawy o finansach publicznych.

Pojęcie KONTROLI ZARZĄDCZEJ zastąpiło funkcjonującą wcześniej kontrolę finansową. Pojęcie kontroli
zarządczej ma swoje źródło w naukach o zarządzaniu oraz w nauce administracji. Kontrola ta stanowi
podstawę zarządzania w sektorze finansów publicznych i jest oparta na regule 3E (gospodarność,
efektywność, skuteczność).
W ujęciu teoretycznym na każdą kontrolę składają się cztery etapy:
(1) USTALENIE STANU OBOWIĄZUJĄCEGO - obejmuje zarówno prawo powszechnie
obowiązujące jak i akty prawa wewnętrznego;
(2) USTALENIE STANU RZECZYWISTEGO – faktycznego;
(3) PORÓWNANIE STANU RZECZYWISTEGO ZE STANEM OBOWIĄZUJĄCYM;
(4) WYJAŚNIENIE PRZYCZYN EWENTUALNEJ NIEZGODNOŚCI STANU RZECZYWISTEGO Z OBOWIĄZUJĄCYM
- przyczyny dzielą się na obiektywne i subiektywne, zewnętrzne i wewnętrzne
oraz główne i uboczne.

Kontrola w jednostkach sektora finansów publicznych opiera się na trzech zasadach:

(I) ZASADA LEGALNOŚCI – zgodność zakresu podmiotowego, przedmiotowego terminu i

sposobu prowadzenia kontroli i działalności jednostki.
(II) ZASADA PRAWDY (zwana także ZASADĄ PRAWDY OBIEKTYWNEJ) – oznacza zgodność poczynionych
ustaleń ze stanem faktycznym z uwzględnieniem poprawnie stwierdzonego stanu wymaganego.
(III) ZASADA RÓWNOŚCI STRON – gwarantuje prawa do składania wyjaśnień oraz dowodów
przez kontrolowanego, a na kontrolującego nakłada obowiązek odniesienia się do
przedstawionych argumentów.

Z zasadami prowadzenia postępowania kontrolnego związane są kryteria na podstawie których

dokonuje się oceny kontrolowanych podmiotów. Dla kontroli w sektorze finansów publicznych
podstawowe znaczenie mają kryteria legalności, celowości, rzetelności i gospodarności.

RZETELNOŚĆ obejmuje ocenę funkcjonowania jednostki z punktu widzenia zachowania przez nią należytej
staranności oraz stosowania istniejących standardów i parametrów przyjętych dla danej działalności.

Kontrola zarządcza w rozumieniu ustawy o finansach publicznych jest tożsama z terminem kontrola
wewnętrzna funkcjonującym w międzynarodowych standardach. Definicja kontroli wewnętrznej
sformułowana przez INTOSAI (Międzynarodowa Organizacja Najwyższych Organów Kontroli) nakazuje
traktować kontrolę wewnętrzną jako narzędzie zarządzania wykorzystywane do uzyskania racjonalnej
pewności, że cele zarządzania zostały osiągnięte. Kontrolę wewnętrzną stanowią środki funkcjonalne, za
których pośrednictwem kierownictwo jednostki zdobywa rozsądne zapewnienie, że działania jednostki
kierowane na wypełnienie jej misji pomagają również w prowadzeniu uporządkowanej, etycznej,
gospodarnej, skutecznej i wydajnej działalności, wypełnianiu obowiązków związanych z odpowiedzialnością,
zgodnością z prawem oraz ochronie zasobów przed utratą, niewłaściwym wykorzystaniem i zniszczeniem.

Zastosowanie przez ustawodawcę określenia „kontrola zarządcza” ma akcentować, że kontrola ta nie

stanowi jedynie systemu przyjętego na poziomie jednostek, ale dotyczy również całych działów
administracji rządowej. Podkreśla się w ten sposób uniwersalny charakter kontroli. Biorąc pod uwagę
czas podejmowanych działań wyróżnia się kontrolę wstępną, kontrolę bieżącą i kontrolę następczą.
Wszystkie te elementy posiada kontrola zarządcza.

14
WYKŁAD 6: PRAWO FINANSOWE
18.11.2014

ROZRÓŻNIENIE KONTROLI ZE WZGLĘDU NA CZAS PODEJMOWANYCH DZIAŁAŃ:

KONTROLA WSTĘPNA (zwana jest również KONTROLĄ PREWENCYJNĄ; KONTROLĄ UPRZEDNIĄ;

KONTROLĄ EX ANTE; czy też KONTROLĄ A PRIORI) - realizowana jest przed wykonaniem decyzji i obejmuje
dokumenty ujmujące treść przyszłych operacji gospodarczych, z których to dokumentów wynika
projekt decyzji, albo zamiar zapłaty za wstępnie parafowaną umowę.

KONTROLA BIEŻĄCA jest realizowana jednocześnie z wykonywaniem czynności kontrolowanej.

KONTROLA NASTĘPCZA (zwana również KONTROLĄ NASTĘPNĄ; czy też KONTROLĄ EX POST) - polega na
kontroli czynności dokonanych oraz dokumentów po zakończeniu procesu działania.

----------------------------------------------------------------------------

KONTROLA ZARZĄDCZA definiowana jest jako ogół działań podejmowanych w jednostce dla
zapewnienia realizacji jej celów i zadań. W ustawie o finansach publicznych nie sformułowano jednak
nawet przykładowego katalogu tych zadań.
Przyjmuje się, że kontrolą zarządczą powinny być objęte w szczególności takie kwestie jak:
- ustalenie odpowiedniej struktury jednostki,
- zatrudnienie właściwie wykfalifikowanych osób,
- analiza szans i zagrożeń związanych z realizowaniem zadań,
- wdrożenie właściwych procedur.

Przyjmuje się, że kontrola zarządcza powinna obejmować pięć grup zagadnień, tj.:
 1/ ŚRODOWISKO WEWNĘTRZNE;
 2/ CELE I ZARZĄDZANIE RYZYKIEM;
 3/ MECHANIZMY KONTROLI;
 4/ INFORMACJE I KOMUNIKACJĘ;
 5/ oraz MONITOROWANIE I OCENĘ.

W ustawie o finansach publicznych wskazano na ORGANY WŁAŚCIWE DLA ZAPEWNIENIA

FUNKCJONOWANIA KONTROLI ZARZĄDCZEJ. Są nimi:

 po pierwsze ministrowie, w kierowanych przez siebie działach administracji rządowej;

 wójt, burmistrz, prezydent miasta;
 przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego;
 kierownik jednostki sektora finansów publicznych.

Obowiązek wdrożenia kontroli zarządczej obejmuje wszystkie jednostki sektora finansów publicznych
niezależnie od tego czy są zaliczone do sektora rządowego czy samorządowego oraz niezależnie od
formy prawnej w jakiej funkcjonują.

15
Charakterystyczną cechą tej kontroli jest jej funkcjonowanie na dwóch poziomach, tj. pojedynczej
jednostki sektora finansów publicznych oraz całej grupy jednostek w dziale administracji rządowej albo
w jednostce samorządu terytorialnego. W związku z tym pierwszy poziom kontroli to pojedyncza
jednostka, gdzie za funkcjonowanie kontroli zarządczej odpowiedzialny jest jej kierownik oraz drugi
poziom kontroli to cała grupa jednostek i za kontrolę odpowiedzialny jest wówczas minister kierujący
działem administracji rządowej.

Szczególne regulacje w zakresie kontroli zarządczej dotyczą działu administracji rządowej kierowanego
przez Ministra Sprawiedliwości.

Obowiązująca ustawa o finansach publicznych nie wskazuje na procedury kontroli zarządczej. Jedną z
dopuszczalnych form jest regulamin kontroli zarządczej lub zarządzenie kierownika jednostki w
zakresie procedur kontroli zarządczej. W praktyce na system kontroli zarządczej składają się
dokumenty funkcjonujące w jednostce i regulujące jej działanie - w szczególności instrukcje, zakresy
czynności pracowników, regulaminy.

INSTRUMENTY KONTROLI ZARZĄDCZEJ

Ustawa o finansach publicznych wskazuje na trzy dokumenty funkcjonujące w procesie kontroli

zarządczej. Są to:
- po pierwsze sprawozdanie z planu działalności,
- po drugie sprawozdanie z wykonania planu działalności,
- po trzecie oświadczenie o stanie kontroli zarządczej.

AUDYT WEWNĘTRZNY

Instytucja ta została wprowadzona do systemu polskich finansów publicznych ustawą z 2001 roku.
Definicja audytu została sformułowana poprzez odwołanie się do jego celów.
AUDYT WEWNĘTRZNY jest działalnością, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem
administracji rządowej lub kierownika jednostki sektora finansów publicznych w realizacji celów i
zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze.

Działalność ta prowadzona jest przez audytora w sposób niezależny i obiektywny.

NIEZALEŻNOŚĆ oznacza brak okoliczności zagrażających bezstronnemu wykonywaniu obowiązków
i zachowaniu jej służy bezpośredni i nieograniczony dostęp do kierownictwa jednostki.
OBIEKTYWIZM jest to bezstronna postawa intelektualna pozwalająca na przeprowadzenie działań.

Audyt wewnętrzny może objąć swoim zakresem wszystkie obszary działalności jednostki. Wytyczony
przez audytora zakres nie może być ograniczany.

Przedmiotem pracy audytora są przede wszystkim procesy zarządzania, obiegu dokumentów,

gospodarki mieniem, bezpieczeństwa informatycznego, kształtowania polityki kadrowej,
przestrzegania przepisów o rachunkowości itp. Audyt polega na ocenie kontroli zarządczej według
kryteriów jej adekwatności, skuteczności i efektywności. Ocena ta powinna być systematyczna, a zatem
uporządkowana, planowa i regularna.

16
W ustawie o finansach publicznych określono PODMIOTOWY ZAKRES PROWADZENIA AUDYTU.
Ustawodawca dokonał przy tym podziału na:

 jednostki, w których audyt prowadzony jest obligatoryjnie;

 jednostki w których audyt prowadzony jest jeżeli kwota przychodów ujętych w planie
finansowym przekracza kwotę wskazaną w ustawie;
 jednostki w których audyt prowadzi się o ile taką decyzję podejmie kierownik tej jednostki.

Audyt prowadzi AUDYTOR WEWNĘTRZNY ZATRUDNIONY W JEDNOSTCE, albo tzw. USŁUGODAWCA

NIEZATRUDNIONY W TEJ JEDNOSTCE. Wymienione w ustawie sposoby prowadzenia audytu nie są zamienne.
Zasadą jest prowadzenie audytu przez audytora zatrudnionego w jednostce.

SEKTOR FINANSÓW PUBLICZNYCH

Jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone na podstawie ustawy o finansach
publicznych albo na podstawie odrębnych ustaw. Wynikają z tego dwie konsekwencje:

 1/ po pierwsze jednostki sektora finansów publicznych mogą funkcjonować wyłącznie w formach

określonych w ustawie o finansach publicznych, przy czym katalog tych form jest zamknięty;
 2/ po drugie, utworzenie jednostki sektora finansów publicznych musi mieć podstawę ustawową
– na podstawie ustawy o finansach publicznych, bądź na podstawie odrębnej ustawy.

Warunek ustawowego określenia form organizacyjno-prawnych jednostek sektora finansów

publicznych wyklucza ich powoływanie na podstawie umów międzynarodowych czy też aktów
administracyjnych. Biorąc pod uwagę formy działania jednostek sektora finansów publicznych
zauważalne są znaczne ich odrębności, np. w zakresie posiadania osobowości prawnej czy też
samodzielności finansowej.

POWIĄZANIA Z BUDŻETEM JEDNOSTEK SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH

Tradycyjnie wyróżnia się dwojaki sposób powiązania jednostek sektora finansów publicznych z
budżetem państwa lub budżetem jednostki samorządu terytorialnego:

 pierwsze jest to BUDŻETOWANIE BRUTTO, które polega na objęciu dochodów

i wydatków planem budżetowym pełnej wysokości, co oznacza, że całość dochodów
gromadzonych przez jednostkę jest odprowadzana do właściwego budżetu,
a całość jej wydatków pokrywana jest bezpośrednio z budżetu.
Forma ta umożliwia ścisłą ewidencję wydatków publicznych i ułatwia kontrolą
wykonania budżetu. Wśród wad tej formy finansowania wymienia się brak bodźców
do racjonalnego gospodarowania środkami budżetowymi.

 drugi rodzaj to BUDŻETOWANIE NETTO zwane inaczej GOSPODARKĄ POZABUDŻETOWĄ.

Jest odstępstwem od zasady powszechności (zupełności) budżetu. W tej metodzie
przychody uzyskane z działalności prowadzonej przez jednostkę nie są
odprowadzane do budżetu, ale przeznaczane na sfinansowanie kosztów działania
tej jednostki. Zakres budżetowania ograniczony jest do wyniku finansowego.
Jednostki rozliczające się tą metodą mogą otrzymywać z budżetu dotacje. Wadą
gospodarki pozabudżetowej jest nieponoszenie ryzyka gospodarczego i
odpowiedzialności za wynik finansowy.

17
WYKŁAD 7: PRAWO FINANSOWE
25.11.2014

DEBUDŻETYZACJA

Oprócz form tradycyjnej gospodarki budżetowania brutto i budżetowania netto w ustawie o finansach
publicznych wyszczególniono podmioty dokonujące gospodarowania środkami publicznymi w
szczególny określony odrębnymi przepisami sposób. Jest to zjawisko tzw. DEBUDŻETYZACJI, która
polega na tworzeniu takich podmiotów czy jednostek sektora finansów publicznych, które rozliczają
się z budżetem w specyficzny sposób.
Niekorzystnym efektem szeroko rozbudowanej debudżetyzacji jest dekonsolidacja systemu finansów publicznych.

KONSTRUKCJA NORMATYWNA SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH

SEKTOR FINANSÓW PUBLICZNYCH TWORZĄ:

 1/ organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli

państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;
 2/ jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;
 3/ jednostki budżetowe;
 4/ samorządowe zakłady budżetowe;
 5/ agencje wykonawcze;
 6/ instytucje gospodarki budżetowej;
 7/ państwowe fundusze celowe;
 8/ Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa
Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy;
 9/ Narodowy Fundusz Zdrowia;
 10/ samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;
 11/ uczelnie publiczne;
 12/ Polska Akademia Nauk (PAN) i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;
 13/ państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje
filmowe;
 14/ inne państwowe i samorządowe osoby prawne tworzone na podstawie
odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych z wyłączeniem
przedsiębiorstw, instytutów badawczych, spółek prawa handlowego oraz banków.

Jak z tego wynika pojęcie sektora finansów publicznych zostało wytyczone przez wskazanie podmiotów
do niego zaliczonych. Katalog tych podmiotów jest katalogiem zamkniętym!

18
W drodze enumeracji negatywnej (wyliczenia negatywnego) z sektora finansów publicznych wyłącza się podmioty:

 1/ po pierwsze które nie są wymienione jako podmioty sektora finansów publicznych,

 2/ po drugie które są osobami fizycznymi,
 3/ po trzecie które wykonują niektóre zadania publiczne lecz nie stanowi to
wyłącznego celu ich działalności,
 4/ podmioty, które dla realizacji zadań publicznych nie korzystają ze środków publicznych.

Katalog jednostek zaliczony do sektora finansów publicznych pozwala na dokonanie rozróżnienia pięciu
kryteriów według kryteriów na podstawie których dokonuje się zaliczenia podmiotu do sektora
finansów publicznych i są to:

 KRYTERIUM STATUSU USTROJOWEGO PODMIOTU;

 KRYTERIUM FORMY PRAWNEJ;
 KRYTERIUM STATUSU PRAWNO-FINANSOWEGO JEDNOSTKI;
 KRYTERIUM CHARAKTERU DZIAŁALNOŚCI PODMIOTU;
 KRYTERIUM IMIENNEGO OZNACZENIA PODMIOTU.

/ad. 1 ze strony 18/ Kategoria ORGANÓW WŁADZY PUBLICZNEJ obejmuje w szczególności organy administracji
rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały.
Z prawnego punktu widzenia podmioty te są jednostkami organizacyjnymi skarbu państwa, natomiast z
finansowego punktu widzenia mają one najczęściej formę organizacyjno-prawną jednostek budżetowych.
Zgodnie z konstytucją pojęcie organów władzy publicznej obejmuje władzę ustawodawczą, władzę
wykonawczą oraz władzę sądowniczą.
Pojęcie ORGANÓW ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ obejmuje nie tylko radę ministrów, ale także jego
kierowników urzędów centralnych, wojewodów oraz organy o charakterze kolegialnym.
Wśród ORGANÓW KONTROLI PAŃSTWA I OCHRONY PRAWA wymienić należy Najwyższą Izbę Kontroli,
Rzecznika Praw Obywatelskich, Krajową Radę Radiofonii i Telewizji oraz Rzecznik Praw Dziecka czy też
Instytut Pamięci Narodowej.

/ad. 2 ze strony 18/ JEDNOSTKAMI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO są gminy, powiaty i województwa samorządowe.
Jednostkami sektora finansów publicznych są również związki jednostek samorządu terytorialnego do
których zalicza się związki międzygminne oraz związki powiatów z innymi powiatami.
Do sektora finansów publicznych nie są zaliczane natomiast zrzeszenia gmin, powiatów i województw
działające na podstawie ustawy prawo o stowarzyszeniach.
/ad. 8 ze strony 18/ ZAKŁAD UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH (ZUS) jest państwową jednostką organizacyjną
posiadającą osobowość prawną, działającą na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
ZUS jest dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z którego finansowane są przede wszystkim
wypłaty świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego oraz wypadkowego oraz
dysponentem funduszu rezerwy demograficznej z którego środki mogą być przeznaczone wyłącznie na
uzupełnienie niedoboru funduszu emerytalnego wynikającego z przyczyn demograficznych.
KASA ROLNICZEGO UBEZPIECZENIA SPOŁECZNEGO funkcjonuje na podstawie o ubezpieczeniu społecznym rolników.

19
/ad. 9 ze strony 18/ NARODOWY FUNDUSZ ZDROWIA (NFZ) został powołany ustawą o świadczeniach opieki
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jest państwową jednostką organizacyjną
posiadającą osobowość prawną.

/ad. 10 ze strony 18/ SAMODZIELNE PUBLICZNE ZAKŁADY OPIEKI ZDROWOTNEJ działają na podstawie ustawy o
działalności leczniczej. Udzielają świadczeń zdrowotnych, a podstawą ich gospodarki finansowej jest
plan finansowy ustalany przez kierownika.

/ad. 11 ze strony 18/ UCZELNIĄ PUBLICZNĄ jest szkoła wyższa prowadząca studia wyższe, utworzona w
sposób określony w ustawie przez państwo reprezentowane przez właściwy organ władzy lub
administracji publicznej. Przychodami uczelni publicznej są w szczególności dotacje z budżetu państwa
oraz środki na naukę z budżetu państwa, odpłatność za świadczone usługi edukacyjne, odpłatność za
postępowanie rekrutacyjne, opłaty za wydanie dyplomu itp.

/ad. 12 ze strony 18/ POLSKA AKADEMIA NAUK jest osobą prawną, która ma sprzyjać rozwojowi, integracji i
upowszechnianiu nauki oraz przyczyniać się do rozwoju edukacji i wzbogacania kultury narodowej.
Placówkami naukowymi PAN są instytuty, zakłady, centra i stacje badawcze.

/ad. 13 ze strony 18/ PAŃSTWOWE I SAMORZĄDOWE INSTYTUCJE KULTURY działają na podstawie ustawy o
organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Formami organizacyjnymi działalności
kulturalnej są przede wszystkim teatry, opery, operetki, filharmonie, kina, muzea, biblioteki, domy
kultury. Instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz
prowadzi samodzielną gospodarkę finansową w ramach posiadanych środków. Koszty bieżącej
działalności pokrywane są z uzyskiwanych przychodów. Przychodami tymi są wpływy z prowadzonej
działalności oraz dotacje z budżetu.

/ad. 14 ze strony 18/ Warunkiem zaliczenia podmiotów z ad. 14 do sektora finansów publicznych jest
utworzenie go na podstawie odrębnej ustawy i w celu realizacji zadań publicznych. Zasadą jest, że skarb
państwa nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania państwowych osób prawnych (chyba, że
przepisy szczególne stanowią inaczej), a państwowe osoby prawne nie ponoszą odpowiedzialności za
zobowiązania skarbu państwa.

Do tej kategorii podmiotów można zaliczyć np. Polski Instytut Spraw Międzynarodowych (PISM),
Polski Klub Wyścigów Konnych, Polska Organizacja Turystyki czy Polskie Centrum Akredytacji.

20
WYKŁAD 8: PRAWO FINANSOWE
02.12.2014

JEDNOSTKI BUDŻETOWE:

- jednostki budżetowe tworzone są w celu realizacji zadań publicznych.

- jednostki budżetowe rozliczają się z budżetem metodą brutto.

Pod względem ustrojowym można wyróżnić TRZY ZASADNICZE GRUPY JEDNOSTEK BUDŻETOWYCH, tj.:

 1/ po pierwsze jednostki budżetowe będące aparatem wykonawczym organu

władzy, np. ministerstwa, urzędy, kancelarie lub biura;
 2/ po drugie jednostki budżetowe będące jednostkami organizacyjnymi
podległymi organom państwowej lub samorządowej władzy wykonawczej
lub przez nie nadzorowanymi;
 3/ po trzecie jednostki budżetowe nie mające formalnie wyodrębnionych urzędów
zaliczone do sądów i trybunałów oraz organów kontroli państwowej i ochrony prawa.

Zgodnie z ustawą o finansach publicznych w której sformułowano definicje JEDNOSTKI BUDŻETOWEJ

jako jednostki, która pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody
odprowadza bezpośrednio do budżetu, jednostka ta nie posiada osobowości prawnej i w związku z
tym jednostki te funkcjonują jako jednostki organizacyjne skarbu państwa lub jednostki samorządu
terytorialnego działając w ich imieniu i na ich rzecz.

W odniesieniu do jednostek budżetowych nie stosuje się pojęcia wyniku finansowego. Nie można więc
mówić ani o deficycie, ani o nadwyżce!

Jednostki posiadają jednak pewien zakres samodzielności w zakresie gospodarki finansowej i

gospodarowania mieniem przekazanym w zarząd.

Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu. Ma on charakter aktu prawa wewnętrznego, który
określa wewnętrzną strukturę jednostki, tryb jej działania oraz zadania przez nią realizowane. Ustawa
o finansach publicznych wymaga aby statut zawierał co najmniej nazwę, siedzibę i przedmiot
działalności jednostki. Statut nadaje jednostce budżetowej organ który ją tworzy. Statuty nadane
jednostkom budżetowym przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 roku
pozostały w mocy, należało je jednak dostosować do przepisów tej ustawy.

21
PLAN FINANSOWY JEDNOSTKI BUDŻETOWEJ

PLAN FINANSOWY JEDNOSTKI BUDŻETOWEJ jest to roczny plan dochodów i wydatków tej jednostki
stanowiący podstawę jej działalności. Szczegółowe zasady planów finansowych jednostek
budżetowych zostały określone w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów.

Projekty planów finansowych opracowują kierownicy jednostek budżetowych na podstawie informacji

otrzymanych od dysponentów części budżetowych. Dysponenci części budżetowych otrzymane
projekty weryfikują i sprawdzają ich zgodność z projektem ustawy budżetowej.

Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (GKO) wskazała,
że wydatki ze środków publicznych podlegają planowaniu. W związku z tym dokonanie zmiany w planie
finansowym jednostki budżetowej bez upoważnienia lub z przekroczeniem jego zakresu stanowi
naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Jednostka budżetowa nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności

gospodarczej. Jednostki te nie prowadzą własnej polityki finansowej czy też budżetowej.

Konsekwencją działania jednostek budżetowych w imieniu i na rzecz państwa jest fakt, że każda
czynność cywilnoprawna jednostki budżetowej jest czynnością skarbu państwa. W związku z tym
jednostki te nie mogą być podmiotem prawa własności nieruchomości. Jednostki te nie mogą być
właścicielami nieruchomości i nie mogą być posiadaczami nieruchomości, ponieważ nie władają nimi
we własnym imieniu, nie mogą być również użytkownikami wieczystymi gruntów – uprawnienie to
przysługuje wyłącznie osobom fizycznym i osobom prawnym. Mogą być jedynie zarządcami
nieruchomości i wówczas mogą być traktowane jako podatnicy podatku od nieruchomości.

Wyjątkowa gospodarka finansowa dla jednostek budżetowych została określona dla państwowych jednostek
budżetowych dla których organem prowadzącym są organy administracji państwowej wykonujące działalność
określoną w ustawie o systemie oświaty. Dotyczy to w praktyce szkół i placówek artystycznych prowadzonych
przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz szkół i placówek rolniczych prowadzonych przez
Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Placówki te gromadzą na wydzielonym rachunku wymienione w ustawie
dochody i przeznaczają je na sfinansowanie wydatków bieżących i majątkowych.

UTWORZENIE JEDNOSTKI BUDŻETOWEJ

Jednostki budżetowe z zastrzeżeniem odrębnych przepisów tworzą, łączą i likwidują:

 1/ po pierwsze ministrowie i po drugie kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz

inne organy działające na podstawie odrębnych ustaw i są to państwowe jednostki budżetowe;
 2/ organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego i są to odpowiednio gminne,
powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe.

Uprawnienie do tworzenia jednostek budżetowych przyznano również Prezesowi Rady Ministrów o ile
jednostka ta będzie realizowała zadania na rzecz administracji rządowej.

Likwidując jednostkę budżetową właściwy organ określa przeznaczenie mienia znajdującego się w
zarządzie tej jednostki. W przypadku państwowej jednostki budżetowej decyzja ta podejmowana jest
w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw skarbu państwa. Należności i zobowiązania
likwidowanej państwowej jednostki budżetowej przejmuje organ, który podjął decyzje o likwidacji.
Jeżeli likwidując jednostkę budżetową właściwy organ postanowi o utworzeniu innej jednostki w
odmiennej formie organizacyjno-prawnej to dopuszczalne jest przejęcie należności i zobowiązań
likwidowanej jednostki budżetowej przez nowo utworzoną jednostkę.

22
WYKŁAD 9: PRAWO FINANSOWE /notatki od Pauli K./
09.12.2014

SAMORZĄDOWE ZAKŁADY BUDŻETOWE

W formie samorządowego zakładu budżetowego mogą być wykonywane wyłącznie zadania własne,
gminy, powiatu lub województwa. Katalog tych zadań został określony w ustawie o finansach
publicznych i ma charakter katalogu zamkniętego obejmującego wykonywanie zadań m.in. w zakresie:

- gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi;

- dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;
- wodociągów i zaopatrzenia w wodę;
- kanalizacji;
- usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych;
- utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych;
- wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;
- zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz;
- lokalnego transportu zbiorowego;
- targowisk i hal targowych;
- zieleni gminnej i zadrzewień.

Konstrukcja prawna samorządowego zakładu budżetowego jest dopuszczalna tam, gdzie możliwa jest
odpłatność za świadczone usługi. Przychody ze sprzedaży tych usług powinny pokrywać koszty
działalności tych zakładów. W związku z tym, w przypadku samorządowego zakładu budżetowego
wprowadzono odstępstwo od zasady niefunduszowania, Zakładu nie można uznać za przedsiębiorcę w
rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jest to bowiem forma prawa budżetowego,
która pomimo wyodrębnienia organizacyjnego, majątkowego i finansowego nie posiada osobowości
prawnej, a zatem nie działa w imieniu własnym i na własną rzecz.

Zgodnie z definicją ustawową, SAMORZĄDOWY ZAKŁAD BUDŻETOWY jest formą organizacyjno-

prawną sektora finansów publicznych, która odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania, a koszty
działalności pokrywa co do zasady z przychodów własnych.

Podstawą gospodarki finansowej zakładu jest roczny plan finansowy, obejmujący przychody, w tym
dotacje z budżetu jst, koszty i inne obciążenia, stan środków obrotowych, należności i zobowiązań na
początek i koniec okresu rozliczeniowego oraz rozliczenia z budżetem jst. Koszty obejmują wszelkie
wydatki ponoszone w toku działalności bieżącej i inwestycyjnej. Zalicza się do nich w szczególności
wydatki osobowe, np. na płace oraz obciążenia o charakterze publiczno-prawnym, np. składki na
ubezpieczenia społeczne, podatki, opłaty. Przyjmuje się, że plan finansowy powinien mieć charakter
stały, tzn. zmiany w nim mogą być dokonywane tylko w przypadkach określonych w ustawie, tj. w
przypadku realizowania wyższych od planowanych przychodów i kosztów pod warunkiem, że nie
spowoduje to zmniejszenia wpłat do budżetu ani zwiększenia wysokości dotacji z budżetu. Inne zmiany
w planie finansowym wymagają uprzedniego dokonania zmian w budżecie jst.

Samorządowy zakład budżetowy wpłaca do budżetu jst nadwyżkę środków obrotowych ustaloną na
koniec okresu sprawozdawczego, chyba że organ stanowiący jst postanowi inaczej.

23
PRZYCHODAMI SAMORZĄDOWEGO ZAKŁADU BUDŻETOWEGO są przede wszystkim przychody
uzyskiwane z prowadzonej działalności oraz dotacje z budżetu jst. Są to:

- DOTACJA PRZEDMIOTOWA;

- DOTACJA PODMIOTOWA;

- DOTACJE CELOWE.

Nowo utworzonemu zakładowi budżetowemu może być również przyznana jednorazowa dotacja na
pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Zasadą jest zakaz finansowania działalności zakładu
budżetowego środkami pochodzącymi z dotacji w wysokości wyższej niż 50% kosztów jego działalności.

Wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem bądź jej nierozliczenie stanowi naruszenie

dyscypliny finansów publicznych, poza tym przyjmuje się, że brak jest możliwości finansowania
działalności samorządowego zakładu budżetowego środkami o charakterze zwrotnym.

Możliwość podjęcia przez organ stanowiący jst decyzji o niewpłaceniu przez zakład nadwyżki środków
obrotowych przyjmuje postać uchwały, a jeśli nie zostanie ona podjęta, to obowiązek wpłaty tej
nadwyżki jest obowiązkiem obligatoryjnym ustawowym.

Tworząc samorządowy zakład budżetowy właściwy organ wyposaża go w środki obrotowe pochodzące
z zasobów majątkowych jst oraz składniki majątkowe przekazywane zakładowi w użytkowanie.
Powinny być one określone w akcie powołującym samorządowy zakład budżetowy, czyli w uchwale
organu stanowiącego jst. Decyzję o utworzeniu samorządowego zakładu budżetowego podejmuje
organ stanowiący jst. Podejmuje decyzję wyrażoną w uchwale, która powinna określać nazwę,
siedzibę, przedmiot działalności, źródła przychodów, stan wyposażenia w środki obrotowe i składniki
majątkowe, a także sposób rozliczeń z budżetem. Nie wymaga się uchwalenia statutu dla
nowotworzonego budżetowego. Decyzję o likwidacji zakładu podejmuje organ, który go utworzył.

AGENCJA WYKONAWCZA - jest państwową osobą prawną utworzoną ustawowo w celu realizacji
zadań państwa.

Agencja działa na podstawie ustawy o finansach publicznych, ustawy tworzącej agencję wykonawczą oraz statutu.

Zasady prowadzenia gospodarki finansowej zostały określone w ustawie o finansach publicznych,

w której to określono m.in. zakres szczegółowości planu finansowego będącego podstawą działalności
finansowej agencji wykonawczej.

Dopuszczalność udzielenia dotacji dla agencji wykonawczej uzależniona jest od ustawowej podstawy prawnej.

Plany finansowe agencji wykonawczych stanowią załączniki do budżetu państwa. Ustawa o finansach
publicznych określa również zasady dokonywania rozliczeń agencji z budżetem państwa. Na agencjach
wykonawczych spoczywa obowiązek wpłaty nadwyżki środków finansowych ustalonej na koniec roku
budżetowego pozostającej po uregulowaniu zobowiązań podatkowych. Jest ona wpłacana corocznie
na rachunek bieżący dochodów państwa, niezwłocznie po uregulowaniu zobowiązań wymagalnych z
okresu sprawozdawczego, jednak nie później niż do 30 czerwca roku następującego po roku, w którym
nadwyżka powstała. Wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych stanowią
niepodatkowe należności budżetowe.

24
WYKŁAD 10: PRAWO FINANSOWE
16.12.2014

INSTYTUCJA GOSPODARKI BUDŻETOWEJ

Podobnie jak samorządowy zakład budżetowy, INSTYTUCJA GOSPODARKI BUDŻETOWEJ odpłatnie

wykonuje wyodrębnione zadania i pokrywa koszty swojej działalności oraz zobowiązania
z uzyskiwanych przychodów. Działa wyłącznie w sektorze rządowym i uzyskuje osobowość prawną
z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego.

Organami założycielskimi instytucji gospodarki budżetowej są:

 1/ po pierwsze minister lub szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, którzy mogą utworzyć
instytucje gospodarki budżetowej za zgodą Rady Ministrów, udzieloną na ich wniosek;

 2/ po drugie organ lub kierownik jednostki wymienionej w ustawie o finansach

publicznych korzystającej z tzw. autonomii budżetowej, którzy to o utworzeniu
instytucji informują Prezesa Rady Ministrów – w tym przypadku zgoda Rady Ministrów
nie jest wymagana.

Istniała również możliwość utworzenia instytucji gospodarki budżetowej w trybie uproszczonym

polegająca na przekształceniu istniejących gospodarstw pomocniczych państwowej jednostki
budżetowej w instytucje gospodarki budżetowej.

Instytucja gospo darki budżetowej może otrzymywać z budżetu państwa dotacje

o ile zostaną sp ełnione łącznie dwa warunki:

(1) po pierwsze dotacja jest przyznawana na realizację zadań publicznych;

(2) po drugie istnieje podstawa prawna zawarta w ustawach odrębnych do przyznania takiej dotacji.

W odniesieniu do nowo tworzonych instytucji gospodarki budżetowej możliwe jest przyznanie im

jednorazowej dotacji na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe.

Instytucja gospodarki budżetowej prowadzi gospodarkę finansową w oparciu o roczny plan finansowy.
Jego treść oraz dopuszczalność dokonywania w nim zmian są określone przepisami ustawy o finansach
publicznych.

LIKWIDACJA ORAZ ŁĄCZENIE INSTYTUCJI GOSPODARKI BUDŻETOWEJ zostały również określone w przepisach
ustawy o finansach publicznych i przyjęto tu następujące zasady:

- po pierwsze przeznaczenie mienia likwidowanej instytucji

określa organ założycielski;
- po drugie ten organ założycielski przejmuje należności
i zobowiązania likwidowanej jednostki.

25
Instytucja gospodarki budżetowej działa na podstawie statutu nadanego jej w drodze zarządzenia
przez organ założycielski. Drugim elementem określającym funkcjonowanie instytucji gospodarki
budżetowej jest regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora. Dyrektora powołuje i odwołuje
organ założycielski.

DYREKTOR INSTYTUCJI GOSPODARKI BUDŻETOWEJ jest kierownikiem jednostki sektora finansów publicznych
w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.

Gospodarka finansowa instytucji opiera się na następujących zasadach:

 po pierwsze jest ona samodzielna w zakresie gospodarki mieniem;

 po drugie instytucja może zbywać środki trwałe;
 po trzecie dokonanie niektórych czynności dotyczących aktywów może następować
wyłącznie na zasadach wskazanych przez organ założycielski;
 po czwarte w celu zaciągnięcia zobowiązania przewyższającego 30% rocznych
przychodów, instytucja musi uzyskać zgodę organu założycielskiego.

PAŃSTWOWE FUNDUSZE CELOWE

PAŃSTWOWYM FUNDUSZEM CELOWYM jest fundusz powołany ustawowo, którego przychody pochodzą
ze środków publicznych, a koszty są przeznaczone na realizację wyodrębnionych zadań państwowych.

Państwowy fundusz celowy nie posiada osobowości prawnej i stanowi wyodrębniony rachunek
bankowy, którym dysponuje minister albo inny organ wskazany w tej ustawie.

Cechą charakterystyczną funduszu jest jego wyodrębnienie pod względem organizacyjnym

i finansowym, a zatem konstrukcja prawna funduszu stanowi odstępstwo od zasady niefunduszowania.

Podstawą gospodarki finansowej funduszu jest roczny plan finansowy przy czym ustawa o finansach
publicznych nie określa minimalnej treści tego planu finansowego.

Ze środku państwowego funduszu celowego mogą być udzielane pożyczki jednostkom samorządu
terytorialnego o ile w ustawie tworzącej fundusz przewidziano taką możliwość.

Koszty państwowego funduszu celowego mogą być pokrywane tylko w ramach posiadanych środków
finansowych obejmujących bieżące przychody w tym dotacje z budżetu państwa i pozostałości środków
z okresów poprzednich.

Skonsolidowany plan wydatków z państwowych funduszów celowych na rok budżetowy i dwa kolejne
lata sporządzany w układzie zadaniowym stanowi element uzasadnienia do projekt ustawy
budżetowej.

26
BUDŻET PAŃSTWA

Ustawa budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym.
Ustawa budżetowa składa się:

 po pierwsze z budżetu państwa;

 po drugie z załączników;
 po trzecie z postanowień, których obowiązek zamieszczenia wynika z ustawy o
finansach publicznych lub odrębnych ustaw.

Ustawa budżetowa jest uchwalana na okres roku budżetowego. Rokiem budżetowym jest rok
kalendarzowy.

Ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zmieniających inne ustawy!

Akt ten cechuje szczególny reżim prawny wyrażający się w odmienności tworzenia, wykonywania oraz
kontroli, a także zakresu obowiązywania. Odmienności ustawy budżetowej względem innych ustaw
zwykłych wynikające bezpośrednio z konstytucji polegają m.in. na nieobowiązywaniu zasady
dyskontynuacji.

Te odmienności przejawiają się przede wszystkim w charakterze prawnym ustawy budżetowej oraz
także na obowiązywaniu ustawy budżetowej tylko w roku budżetowym.

Ustawa ta modelowo skierowana jest do ściśle wyznaczonego kręgu odbiorców.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego konstytucjonalizacja

materii budżetowej oznacza w szczególności, że ustawa budżetowa wykracza swą treścią poza budżet
państwa, a z politycznego punktu widzenia wyraża władztwo finansowe parlamentu.

Ustawa budżetowa uchwalana corocznie przez Sejm jest najważniejszym instrumentem zarządzania
finansami publicznymi. Zakres jej oddziaływania wykracza przy tym poza sferę funkcjonowania
instytucji rządowych – od niej bowiem zależy również stan finansów samorządowych, wynagrodzenia
pracowników sektora publicznego, rozmiary wsparcia udzielanego przez budżet państwa
przedsiębiorcom itd.

27
WYKŁAD 11: PRAWO FINANSOWE
13.01.2015

PROCEDURA BUDŻETOWA
Przynajmniej jedno pytanie egzaminacyjne w każdej z grup będzie dotyczyło zagadnień z dzisiejszego wykładu.

Ustawa o finansach publicznych normuje tryb wstępny prac tzw. przedlegislacyjnych nad projektem
ustawy budżetowej. W ustawie o finansach publicznych uregulowano m.in. takie kwestie jak
opracowanie założeń do projektu budżetu, treść ustawy budżetowej.

HARMONOGRAM PRAC NAD PROJEKTEM BUDŻETU PAŃSTWA

Proces legislacyjny tworzenia ustawy budżetowej to tzw. PROCEDURA BUDŻETOWA. Jest zjawiskiem
wielofazowym wymagającym określonej organizacji.

W Polsce rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy!

Termin rozpoczęcia prac nad projektem budżetu państwa nie jest określony. Procedury wymagane
przez ustawę o finansach publicznych i konstytucję wskazują graniczne terminy dla dokonania
określonych czynności.

WYŁĄCZNĄ INICJATYWĘ W ZAKRESIE BUDŻETU PAŃSTWA POSIADA RADA MINISTRÓW

(A NIE MINISTER FINANSÓW)!

W praktyce harmonogram prac nad budżetem państwa przedstawia się następująco:

 1/ po pierwsze na przełomie marca i kwietnia roku poprzedzającego rok budżetowy,

Minister Finansów sporządza i przedstawia Radzie Ministrów założenia do projektu budżetu państwa;

 2/ po drugie na przełomie kwietnia i maja sporządzana jest przez Ministra Finansów

prognoza wielkości makroekonomicznych;

 3/ po trzecie od kwietnia do początku trzeciej dekady maja (w praktyce do około 20. maja)
Minister Finansów ustala notą budżetową szczegółowe zasady, tryb i terminy sporządzania
materiałów do projektu ustawy budżetowej;

 4/ po czwarte, w drugiej i trzeciej dekadzie maja dysponenci części budżetowych sporządzają

projekty planów rzeczowych;

 5/ w drugiej i trzeciej dekadzie lipca Minister Finansów przekazuje dysponentom budżetowym

informację o wstępnych limitach wydatków z poszczególnych części budżetu państwa;

 6/ dysponenci ci, w terminie 21 dni od otrzymania tej informacji przedstawiają

Ministrowi Finansów projekty poszczególnych części budżetu;

 7/ w trzeciej dekadzie września Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej

i przedkłada go Marszałkowi Sejmu;

 8/ do trzydziestego września (!!!) projekt ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem

powinien wpłynąć do Sejmu.

28
Założenia do projektu budżetu (ad.1) są pierwszym formalnym dokumentem związanym z pracami nad
budżetem państwa. Opracowanie założeń należy do kompetencji Ministra Finansów. Powinny one
zawierać omówienie podstawowych zmian w systemie prawa skutkujących zmianami w poziomie
dochodów i wydatków.
Należy przy tym pamiętać, że założenia nie są projektem i nie należy tego mylić, bo dopiero na ich podstawie
Minister Finansów tworzy projekt budżetu.

NOTA BUDŻETOWA

Materiały do projektu ustawy budżetowej opracowują i przedstawiają Ministrowi Finansów

dysponenci części budżetowych. NOTĄ BUDŻETOWĄ (ad. 3) zwane jest coroczne rozporządzenie
Ministra Finansów wskazujące na szczegółowość, tryb i termin przedstawiania tych materiałów.

UCHWALENIE PROJEKTU USTAWY BUDŻETOWEJ PRZEZ RADĘ MINISTRÓW

Uchwała Rady Ministrów w sprawie projektu ustawy budżetowej (ad. 7) nie podlega oficjalnej
publikacji w „Monitorze Polskim”. Przyjmuje się jedynie, że uchwała ta powinna być odnotowana w
wewnętrznej dokumentacji prac Rady Ministrów wraz z protokołem posiedzenia odnotowującym
obecność poszczególnych członków rządu oraz ich stanowiska prezentowane podczas głosowania.

Do projektu ustawy budżetowej przekazywanej do Sejmu należy obowiązkowo dołączyć uzasadnienie.

Wniesienie przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej do Sejmu, inicjuje procedurę
rozpatrywania budżetu państwa przez parlament w trybie określonym w Konstytucji oraz Regulaminie
Sejmu RP.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego po przedstawieniu projektu ustawy budżetowej

przez Radę Ministrów, Sejm powinien podjąć bezzwłoczne działania w celu uchwalenia ustawy
budżetowej. Dokonuje się tego w trzech czytaniach.

Ustawę budżetową uchwala się w trybie odpowiednich odpowiednim dla innych ustaw zwykłych z
pewnymi odrębnościami:

- Senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od przekazania mu

tej ustawy – wynika z tego, że po pierwsze Sejm i Senat nie procedują równocześnie;
- Senat nie może odrzucić w całości ustawy budżetowej;
- Prezydent RP podpisuje ustawę budżetową w ciągu 7 dni (dla ustaw zwykłych taki czas jest
znacznie dłuższy – 21 dni) od przedstawienia jej przez Marszałka Sejmu
(Prezydentowi nie przysługuje prawo weta!);
- Prezydent RP może jedynie złożyć wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie
zgodności ustawy budżetowej z Konstytucją – w takim przypadku Trybunał orzeka nie
później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku w Trybunale;
- Jeżeli w ciągu czterech miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy
budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi RP do podpisu, to Prezydent
może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu.

Wykonywaniem ustawy budżetowej kieruje Rada Ministrów.

29
W zakresie budżetu państwa kontrolę jego wykonywania sprawuje Sejm.

Na gruncie prawodawstwa polskiego istnieje tzw. ZAKAZ OBŁADOWYWANIA USTAWY BUDŻETOWEJ.

Oznacza to zakaz umieszczania w ustawie budżetowej przepisów zmieniających inne ustawy oraz zakaz
zamieszczania przepisów, które powinny być przedmiotem odrębnych aktów prawnych.

ZASADY BUDŻETOWE

Zasadami budżetowymi są postulaty nauki prawa finansowego kierowane do ustawodawcy i praktyki

budżetowej wskazujące wzorcowe cechy budżetu. Zasady te funkcjonują niezależnie od stopnia ich
zastosowania w praktyce.

Do najważniejszych należą:

1/ po pierwsze ZASADA RÓWNOWAGI BUDŻETOWEJ:

 w ujęciu klasycznym oznaczająca zakaz uchwalania budżetu z deficytem;

 we współczesnym ujęciu zasada ta jest rozumiana raczej jako postulat racjonalnej polityki
finansowej i równowagi budżetowej w skali wieloletniej;
[dokończenie na kolejnym wykładzie]

30
WYKŁAD 12: PRAWO FINANSOWE
27.01.2015

I. ZASADY – dokończenie:
[powrót do zagadnień związanych stricte z budżetem państwa- skończyliśmy na zasadzie równowagi budżetowej]

ZASADA ROCZNOŚCI BUDŻETU - wynika wprost z art. 219 Konstytucji zgodnie z którym ustawę
budżetową uchwala się na rok budżetowy. Na gruncie ustawy o finansach publicznych doprecyzowano,
że rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy.

ZASADA UPRZEDNIOŚCI – zgodnie z tą zasadą postuluje się uchwalenie budżetu państwa przed
rozpoczęciem roku budżetowego w którym ma obowiązywać.
Jest to jedynie założenie, ale nie istnieją żadne instrumenty prawne, by nakaz ten wprowadzić bardziej radykalnie.

ZASADA PRZEJRZYSTOŚCI – to postulat zgodnie z którym budżet powinien być skonstruowany w

sposób jasny, czytelny i niesprzeczny z zasadami dotyczącymi całości systemu finansów publicznych.

ZASADA JEDNOŚCI BUDŻETU:

- w ujęciu formalnym oznacza uchwalenie budżetu w jednym akcie prawnym;

- w ujęciu materialnym jest równoznaczna z zasadą niefunduszowania.

ZASADA ZUPEŁNOŚCI (zwana też ZASADĄ POWSZECHNOŚCI lub ZASADĄ JEDNOŚCI) – postulat,
aby wszystkie jednostki sektora finansów publicznych podlegały rozliczeniu z budżetem metodą brutto.

ZASADA SZCZEGÓŁOWOŚCI (inaczej: ZASADA SPECJALIZACJI) – zasada zgodnie z którą uchwalenie i

wykonywanie budżetu następuje na podstawie szczegółowego podziału dochodów i wydatków.

ZASADY BUDŻETOWE KLASYFIKUJE SIĘ BIORĄC POD UWAGĘ RÓŻNE KRYTERIA – np.:

- na ZASADY KLASYCZNE i ZASADY WSPÓŁCZESNE;

- na ZASADY SKODYFIKOWANE (NORMATYWNE) oraz ZASADY DOGMATYCZNO-MODELOWE.

[koniec zagadnień związanych z zasadami budżetowymi]

II. BUDOWA USTAWY BUDŻETOWEJ

Ustawa budżetowa składa się z:
- budżetu państwa,
- załączników,
- oraz postanowień, których obowiązek zamieszczenia wynika z ustawy o finansach publicznych
lub z odrębnych ustaw.
Zatem budżet państwa jest tylko jednym z elementów ustawy budżetowej! Budżet i ustawa budżetowa nie mogą
być traktowane synonimicznie.

Treść ustawy budżetowej wyznaczana jest przez przepisy ustawy o finansach publicznych oraz przepisy
innych ustaw. Nie może być ona kształtowana dowolnie na etapie powstawania projektu,
ani na etapie prac parlamentarnych.

31
Formalnie ustawa budżetowa składa się po pierwsze z CZĘŚCI NORMATYWNEJ (artykułowej), po drugie
z CZĘŚCI RACHUNKOWEJ (tabelarycznej) oraz z ZAŁĄCZNIKÓW tworzących niejako uzasadnienie projektu.

Uchwaleniu przez Sejm podlega projekt ustawy, a nie uzasadnienie projektu ustawy!

Zgodnie z tradycją budżetową wyróżnia się część normatywną ustawy budżetowej, która obejmuje
postanowienia sformułowane w postaci przepisów i oznaczone artykułami oraz po drugie obejmuje
część rachunkową zawierającą wielkości liczbowe o mocy obowiązującej równej części normatywnej.

Część tekstowa stanowi wprowadzenie do ustawy budżetowej. Zawiera ona przepisy dotyczący
bezpośrednio budżetu państwa, jak również przepisy związane z budżetem państwa w sposób
pośredni. Część tekstową tworzą:
- po pierwsze PRZEPISY WPROWADZAJĄCE BUDŻET PAŃSTWA I INNE PLANY FINANSOWE, które zawierają
określenie podstawowych wielkości budżetu oraz wskazują załączniki w których umieszczone
zostały szczegółowe ustalenia dotyczące dochodów i wydatków oraz wielkości innych planów
finansowych;
- po drugie PRZEPISY REGULUJĄCE W SZCZEGÓLNY SPOSÓB TRYB WYKONYWANIA BUDŻETU PAŃSTWA W
DANYM ROKU do których należą np. przepisy upoważniające Radę Ministrów do wydawania
rozporządzeń określających tryb i zasady udzielania dotacji z budżetu państwa.

- po trzecie PRZEPISY OKREŚLAJĄCE WARTOŚĆ PARAMETRÓW, które na mocy ustaw innych niż ustawa
budżetowa powinny być określone w ustawie budżetowej.

Treść załączników do ustawy budżetowej została określona w ustawie o finansach publicznych.

W załącznikach tych zamieszcza się m.in.:

- po pierwsze plany finansowe agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej,

państwowych funduszy celowych oraz państwowych osób prawnych zaliczanych do sektora
finansów publicznych;
- po drugie wykaz jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe i celowe oraz wysokość tych dotacji;
- po trzecie wykaz programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

TREŚĆ BUDŻETU PAŃSTWA - budżet jako załącznik do ustawy budżetowej w swojej treści określa:
 1/ łączną kwotę prognozowanych podatkowych i niepodatkowych dochodów budżetu państwa;
 2/ łączną kwotę planowanych wydatków budżetu państwa;
 3/ kwotę planowanego deficytu budżetu państwa, wraz ze źródłami jego pokrycia;
 4/ łączną kwotę prognozowanych dochodów budżetu środków europejskich;
 5/ wynik budżetu środków;
 6/ łączną kwotę planowanych przychodów i rozchodów budżetu państwa;
 7/ planowane saldo przychodów i rozchodów budżetu państwa;
 8/ limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych
papierów wartościowych.

32