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Apuntes Fundmentos
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aestudiar123
Facultad de Derecho
Universitat de València
No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
Tema 1. O estudo da administración pública na ciencia política.
- Dereito administrativo.
- Economía e enfoques xerencialistas.
- Socioloxía.
- Ciencia Política.
Subirats (1991): A administración pública ten que ver con executar a lei (Dereito
administrativo), coa actividade e o rendemento e cos problemas de xestión que isto formula
(Economía, enfoque xerencialista), e ten que ver tamén co poder, e iso supón dar resposta a
problemas sobre os que traballa a Ciencia Política.
Cara os anos 50' do S. XX, desde a Ciencia Política norteamericana tratouse de poñer de
relevo o carácter político do proceso administrativo, a súa relación cos grupos de interese ou
a natureza profundamente política do proceso orzamentario.
A labor administrativa como un proceso político, no que non se trata tanto de conseguir
eficiencia, como de conseguir garantías de que non se produza un uso arbitrario (contrario
aos valores políticos consagrados democraticamente) da parcela de poder controlada polos
aparatos administrativos.
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- A Administración Pública no sistema político.
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A análise sistémica da política (David Easton):
- As institucións teñen que xestionar estes inputs para garantir a estabilidade do sistema
(BLACK BOX/POLITY).
- As autoridades deben contar con información respecto dos efectos das súas accións e
decisións.
- O circuíto de información evitará que o nivel de apoio decaia a un nivel crítico e xere
tensión no sistema político.
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Cal é o lugar da administración pública no sistema político?
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Perspectivas de análise da administración pública.
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A expansión da administración pública moderna:
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Comparación sistema de provisión da
sanidade nun Estado de Benestar e nun
Estado liberal.
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Cambios nos dous primeros terzos do século XX:
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consecuencias en termos sociais, económicos e políticos.
Exemplos - medidas que incentivan un ou outro modelo: as políticas de coidado de 0-3 anos:
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- Apóstase de novo pola mercantilización, o cal pode
derivar en novos procesos de (re)familiarización
para as persoas de familias de renda baixa.
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nos sistemas de valores? Políticas de protección do medioambiente; políticas de igualdade
entre mulleres e homes; políticas anti-racismo; políticas LGTBi (2000s).
Artículo 128.1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad
está subordinada al interés general.
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A evolución do Estado de Benestar. O desenvolvemento do Estado de Benestar en España
(anos 80 e 90) prodúcese de forma simultánea ao proceso de descentralización e a
conformación do Estado das Autonomías. As políticas sociais constituen o núcleo duro das
competencias autonómicas. En 2006 xunto cos tres pilares clásicos (prestacións, sanidade e
educación) incorpórase a atención á dependencia como cuarto pilar (Ley 39/2006, de 14 de
diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de
dependencia. Incorporación doutros ámbitos de actuación:
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Políticas de igualdade de xénero. Políticas LGTBI.
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- Política pública.
Que é unha política pública? Accións e decisións tomadas polos actores públicos coa fin de
resolver un problema definido politicamente como inaceptable (Subirats et al., 2008).
Por exemplo: a violencia de xénero como problema público. A violencia contra as mulleres
era considerado un problema situado no ámbito privado (crimes paixoais). En 1997, o
asasinato de Ana Orantes ten un gran impacto na opinión pública e nos medios de
comunicación situando a violencia por primeira vez na axenda pública. Nos anos
subseguintes, a atención dos medios e as demandas do movemento feminista situárono tamén
na axenda institucional. Aprobase a Ley Orgánica 14/1999, de 9 de junio, en materia de
protección a las víctimas de malos tratos. Precedente do desenvolvemento de políticas de
loita contra a violencia de xénero en todos os niveis de goberno e da súa consolidación na
axenda institucional.
A identificación dun problema público conleva sempre a adopción de medidas? “Una política
pública es todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer” (Dye, 1992). Políticas
públicas baseadas na inacción.
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Exemplo de non adopción: a regulación da eutanasia. Periodicamente xeraba debate público,
pero sen derivar no deseño e implementación de políticas públicas. O resultado da toma de
decisións era a inacción.
Ex. A Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios
(AEVAL) creada en 2007 foi eliminada en 2017.
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Os paradigmas de política administrativa: Burocracia e Nova Xestión Pública.
- Teoría da organización.
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Estrutura administrativa. Tódalas organizacións, das máis simples ás máis complexas,
dispoñen dunha estrutura que equivale a un conxunto de mecanismos destinados a fragmentar
o traballo en diferentes tarefas sen perder unha visión integrada. A estrutura é o conxunto de
tódalas formas nas que se pode dividir o traballo para conseguir posteriormente a súa
coordinación (Gil, 1999). Compoñentes: a xerarquía (dimensión vertical) e a
divisionalización (dimensión horizontal); os sistemas de coordinación e de control; os postos
de traballo; as unidades; a diferenciación entre as unidades que prestan servizos sectoriais
fronte ás unidades que prestan servizos comúns.
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A xerarquía e a divisionalización. Un organigrama representa as dúas dimensións básicas
dunha estrutura administrativa:
Ex: Empresa pública de servizos informáticos que se organiza nos seguintes departamentos:
compras, persoal, produción, finanzas e ventas.
Ex: Os servizos educativos e culturais dun concello poden estruturarse sobre a base das
seguintes unidades que están vinculadas a uns servizos concretos: servizo de educación,
servizo de deportes, servizo de xuventude, e servizo de cultura.
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Divisionalización por colectivos de cidadanía: asígnase a cada unidade unha tipoloxía de
receptores de servizos públicos (terceira idade, mocidade, migrantes...). É un criterio de
divisionalización apropiado en organizacións prestadoras de servizos con vontade de atender
de maneira diferenciada a cada segmento dos receptores dos servizos públicos.
Ex. os servizos sociais dunha C.A poden estar estruturados nas seguintes unidades orientadas
a colectivos concretos da cidadanía: dirección xeral de menores, dirección xeral de terceira
idade e dirección xeral de poboación migrante.
Ex. Unha dirección xeral de carreteras dunha Administración autonómica pluriprovincial ten
un servizo territorial en cada unha das provincias que se encarga da construcción e
mantemento das carreteras do territorio provincial.
1. O funcional e o de servizo.
2. O funcional e o territorial.
3. O de servizo e o territorial.
4. Dúas liñas superpostas de produción de servizos.
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aínda que se pode establecer unha diferenciación entre:
- Os postos de traballo.
- Profundidade: grado de dominio e control que debe ter o titular do posto sobre as
tarefas e actividades realizadas. Un posto gaña profundidade a medida que ten
capacidade para tomar decisións e exercer un control sobre a actividade, os
obxectivos e criterios que conforman esas decisións.
Ex. O posto de auxiliar de enfermería tería pouca profundidade e posto de medico/a tería
unha elevada profundidade.
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- As unidades.
Un organigrama non adoita referirse a postos de traballo senón a unidades dun nivel superior
que agrupan xeralmente a varios postos de traballo. Se non fose así, o organigrama seria
inmanexable. Estas unidades denomínanse “ órganos": cada unha das unidades
administrativas nas que se divide unha organización pública e que se compón dunha serie de
atribucións ou posibilidades de actuación e dun conxunto de medios materiais adscritos á
organización. A articulación dos distintos órganos, baseándose nos criterios de
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especialización e xerarquía, configura a estrutura orgánica ou estrutura administrativa.
Diferenciación entre
unidades que prestan
servizos sectoriais e
unidades que prestan
servizos comúns:
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moi elevado.
- Flexibilidade: menor flexibilidade para aspectos como o deseño organizativo, a
xestión dos recursos humanos ou dos recursos financeiros.
- Cliente: o cliente é cautivo respecto a múltiples ámbitos porque o Estado actúa en
situación monopolio, noutros ten que competir co sector privado.
- Principios: réxese polo principio de equidade fronte á individualización que ofrece o
sector privado.
- Pluralidade de funcións: produtiva (producir e distribuír bens (ex. enerxía));
subministro (prestación de servizos á sociedade (ex. Educación, sanidade);
redistributiva (extracción de recursos privados para destinalos á produción dun ben
público (ex. Axencia Tributaria)); regulativa: dirixir e controlar comportamentos
Burocracia típico ideal: un sistema dirixido a garantir a racionalidade das accións e das
relacións de todos os participantes (Weber).
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Son tipos ideais ou puros, o cal quere dicir que na práctica os imos atopar mesturados. Para
Weber no Estado Moderno (democrático e de dereito) debe predominar a lexitimidade de tipo
legal-racional. O funcionamento do aparato estatal pola súa amplitude e complexidade debe
obedecer aos principios de legalidade e racionalidade e non ser arbitrario.
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- Requirimentos de preparación técnica e acceso por mérito e capacidade.
- Regulamentación de acceso, promoción, retribución, réxime disciplinario etc.
- Responsabilidades inherentes ao cargo non ao individuo (non propiedade do cargo).
- Sometemento á norma, lle outorga certa independencia respecto dos poderes públicos.
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Análise de políticas públicas: importante combinar enfoques top-down (característico do
paradigma burocrático) co enfoque bottom- up (importancia do aparato administrativo e
doutros actores externos).
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Reservados todos los derechos.
Vantaxes de adoptar a perspectiva dun directivo/a público.
Crise económica anos 70: diminución dos recursos públicos nunha administración que está
acostumada ao seu aumento ilimitado. Complexización da axenda pública: dificultade da
administración para abordar problemas públicos complexos e ser dinámica. Aumento das
expectativas cidadás respecto á súa eficacia.
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mInsastifación cidadá ante o desempeño dos gobernos: burocracias con estructuras
escleróticas; persoal funcionario desapegado das preocupacións cotiás da xente; regras
excesivas e procesos lentos e ineficaces.
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Nova xestión pública nos Estados Unidos: o informe gore. Anos 90: identificación dos
problemas da burocracia extensiva (too much bureaucracy) e da necesidade de cambiar a
cultura organizativa. Cambios clave: cambiar cara un sistema onde as persoas respondan por
conseguir resultados; poñer aos clientes primeiro; empoderar ao persoal da administración
para conseguir resultados; conseguir un mellor goberno con menos gasto e menos tamaño da
administración.
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reforzar os valores do "público" entre os empregados/as públicos; recoñecer novos dereitos
con garantía á cidadanía; ter como horizonte a satisfacción da cidadanía na utilización dos
servizos públicos; aprobar e organizar novos servizos públicos; actuar con principios e
valores como a universalidade e a igualdade; incrementar a calidade e o número de servizos
públicos; definir claramente que ámbitos da xestión pública poden ser obxecto de
externalización e cales non poden selo desde a perspectiva das necesidades e dereitos da
cidadanía.
Correntes neoempresariais:
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Corrientes neopúblicas:
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necesidades particulares dos empregados/as públicos e non da cidadanía.
Clientelización (cambio radical na orientación dos servizos: o/a cliente non é alguén sobre o
que se exerce autoridade, senón alguén a quen se serve).
Avaliación (rendición de contas) (acento nos resultados da xestión, so se pode avaliar aquilo
que se mide, importancia da avaliación polo desempeño, a retribución debe estar ligada ao
desempeño, á motivación e a competencia).
Cambio cultural (hai que xestionar a cultura, o cambio cultural pretende romper a rixidez
que xeran os roles e a inercia..).
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Reservados todos los derechos.
O parlamentarismo e o equilibrio de poderes. Nos sistemas parlamentaristas clásicos o
poder lexislativo tiña gran peso e capacidade de decisión. O xurdimento do Estado de
Benestar determina o incremento do peso dos executivos polas importantes labouras de
xestión de servizos, recursos etc. que pasa a realizar o goberno (o Estado xestor vs o Estado
regulador).
A xefatura do Estado: Corona - Art. 56. 1. El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad
y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la
más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente
con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen
expresamente la Constitución y las leyes. 3. La persona del Rey es inviolable y no está sujeta
a responsabilidad. Sus actos estarán siempre refrendados en la forma establecida en el
artículo 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el artículo 65, 2.
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e técnico que asesora ao presidente/a. A inexistencia de gobernos de coalición contribuíu a
reforzar o peso do presidente/a. Os gobernos foron ben en maioría ou ben en minoría con
acordos de investidura ou acordos puntuais con partidos minoritarios.
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goberno outorgando peso político a unha determinada política sectorial (ex. dotándoa de
ministerio propio). Amosar dinamismo e vontade de reforma. Responder aos cambios do
entorno (ex. Inmigración, axenda dixital, UE etc.).
Existen diferencias entre ministerios? Qué factores explican que teñan maior ou menor peso
dentro do goberno? Os diferentes ministerios presentan importantes diferencias en relación a:
centralidade en relación coa axenda do goberno (temas máis e menos
importantes/prioritarios); os orzamentos, persoal e recursos dispoñibles; o seu peso político e
capacidade de influencia en determinar as actuacións doutros ministerios (ex. Capacidade de
veto e de fiscalización do Ministerio de Facenda).
O Consello de Ministros/as: os
órganos de apoio. Comisións delegadas:
formadas por representantes de varios
ministerios para abordar temas
transversais cun lugar relevante na
axenda de goberno.
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Comisión Xeral de Secretarios/as de Estado e Subsecretarios/as (CGSES): creada en 1983
para estudar e preparar os asuntos que compoñan a orde do día do Consello de Ministros.
Clasifican cada tema nun índice valorando a pertinencia de que sexa preciso remitilo ao
consello de ministros/as para a súa deliberación.
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A estructura interna dos ministerios. As administracións públicas na constitución de 1978:
o paradigma burocrático. Art 103: 1. La Administración Pública sirve con objetividad los
intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al
Derecho. Principios de funcionamiento na CE: eficacia (lograr obxectivos); legalidade (actuar
con pleno sometemento á lei e velar polo cumprimiento do ordenamento xurídico);
obxectividade (actuar con neutralidade, profesionalidade e equidade).
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A administración periférica: a desconcentración territorial. Para a execución da acción de
goberno en todo o territorio a administración dispón de delegacións territoriais dos diferentes
ministerios. A acción de goberno na administración periférica está dirixida por os
delegados/as do goberno nas Comunidades Autónomas, os subdelegados/as do goberno nas
provincias.
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márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros (...) 3.
(...) El volumen de deuda pública del conjunto de las AAPP en relación con el PIB del Estado
no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea. Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera. Artículo 3. Principio de estabilidad presupuestaria. 2. Se entenderá
por estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas la situación de equilibrio o
superávit estructural. Artículo 13. Instrumentación del principio de sostenibilidad financiera.
1. El volumen de deuda pública, definida de acuerdo con el Protocolo sobre Procedimiento
de déficit excesivo, del conjunto de AAPP no podrá superar el 60 por ciento del PIB nacional
expresado en términos nominales, o el que se establezca por la normativa europea.
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Goberno e Administración das Comunidades Autónomas.
¿Por que se crean niveis institucionais intermedios como as CCAA? Razóns para a creación
de mesogobernos:
Características esenciais do Estado Autonómico. División funcional do poder: quen fai qué
e cómo? Distribución territorial do poder: cantos niveis de goberno hai? cal é a relación entre
ambos? a qué nivel de goberno se fai qué e como? qué competencias ten cada un?
Dimensións para a análise da distribución territorial do poder: Estados unitarios vs. Estados
federales. Descentralización vs. Centralización. Simetría vs. Asimetría. Uninacional vs.
Plurinacional. Competitivo vs. Cooperativo.
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O eixo unitario- federal: tipos ideais de modelo de estado. O modelo de Estado ven definido
polo texto constitucional.
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Modelo territorial español. Non ten cabida nos tipos ideais. Sitúase no continuum unitario-
federal nun punto intermedio: federalismo imperfecto; estado federal na práctica; estado
federalizante; estado federo-regional; etc.
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Máis alá do deseño incluído na Constitución, que poder é efectivamente exercido polo nivel
sub-estatal? Vén determinado pola lexislación, a Constitución e a práctica política: sobre
cantos ámbitos ten capacidade de lexislar a rexión? Que nivel de responsabilidade ten nas
tarefas administrativas? Que grao de autonomía financeira ten?
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Para garantizar el cumplimiento de dicho principio constitucional, las directrices de
cooperación y coordinación debe darlas el Estado. Orden HFP/878/2017, de 15 de
septiembre, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para
Asuntos Económicos de 15 de septiembre de 2017: "Mientras se mantenga la actual
situación que amenaza el correcto funcionamiento de la Hacienda Pública y pone en riesgo
el interés general, a través del presente Acuerdo, se dictan instrucciones a la Comunidad
Autónoma para evitar que se financien actividades contrarias al ordenamiento jurídico
vigente y asegurar que la financiación que tiene como origen la Hacienda del Estado, se
destina al pago de los sueldos y salarios de losempleados públicos, la sanidad, la educación
y los servicios sociales, como servicios públicos fundamentales".
- O eixo simetría-asimetría.
Tipos de asimetrías entre unidades constitutivas: asimetrías de facto (feitos obxectivos que
diferencian ás rexións entre si (lingua, xeografía, economía etc.)); asimetría de iure
(diferencias entre as rexións recollidas pola lexislación (competencias diferentes, réxime de
financiación diferente, linguas co-oficiais etc.)).
- De iure: CCAA de vía lenta e de vía rápida, réxime de financiación común e foral,
cabildos insulares e deputacións forais, rexime fiscal canario, linguas.
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Réximenes de financiamento autonómico:
Si Non
En ocasións non se produce unha congruencia entre Estado (polity) e nación (demos ou
comunidade política). 1 Estado < varias nacións desintegradoras →tensións. Varios estados >
1 nación unificadora →tensións.
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O sistema de partidos e o cleavage territorial. Existencia de partidos rexionalistas,
nacionalistas e independentistas. Presencia de sistemas de partidos autonómicos con
características diferenciadas.
Modelo constitucional aberto. “España está destinada a vivir el debate constitucional como
parte de la vida política diaria, en lugar de (como ocurre en Alemania) como algo que se
resuelve una vez en cada generación” (Keating, 2009).
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As administracións das Comunidades Autónomas. España país cuasi-federal,
descentralizado, asimétrico e plurinacional. As administracións das CCAA xestionan ao redor
do 40% do gasto público total e contan con aproximadamente 1’5 millóns de empregados/as
públicos (aprox. 50%). Xestionan ámbitos clave do Estado de Benestar.
O presidente/a. Elexido/a pola asamblea lexislativa. Constitúe un primus inter pares: define
o programa de goberno; decide número e denominación das consellerías; disolve as cámaras
e convoca eleccións; etc.
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- Órganos inferiores ou unidades administrativas: prestan apoio aos órganos de
dirección das consellarías e realizan tarefas operativas.
Administración periférica das CCAA. As CCAA de maior tamaño contan con delegacións
provinciais dependentes das diferentes consellerías. Experimentaron un proceso de
desconcentración territorial similar ao da AGE.
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transversal. Tamaño excesivo do sector público autonómico: permite empregar fórmulas de
xestión máis flexibles, dificulta labouras de control e dá maior espacio ao clientelismo e a
corrupción, contratación de persoal excesivamente baseada en criterios de confianza
(politización), convivencia réximes de contratación de persoal diferenciados con menor peso
do persoal funcionario de carreira que na AGE.
- Persoal laboral fixo e temporal: relación contractual coa administración que pode ser
fixa ou temporal.
- Persoal eventual: nomeado con carácter temporal para labouras de asesoría (non
dependen de proceso de oposición).
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Goberno e Administración das Entidades Locais.
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- Aprobar la oferta de empleo público de acuerdo con el Presupuesto y la plantilla
aprobados por el Pleno, aprobar las bases de las pruebas para la selección del personal
y para los concursos de provisión de puestos de trabajo y distribuir las retribuciones
complementarias que no sean fijas y periódicas.
- Desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su nombramiento y
sanciones, incluida la separación del servicio de los funcionarios de la Corporación y
el despido del personal laboral, dando cuenta al Pleno, en estos dos últimos casos, en
la primera sesión que celebre.
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- Ejercer la jefatura de la Policía Municipal.
Organización
administrativa
municipal. Tipoloxía:
O concello aberto. Para municipios de ata 100 habitantes ou aqueles onde a localización
xeográfica ou a mellor xestión dos seus intereses o fagan aconsellable. Estrutura: Alcalde/sa;
Asemblea veciñal.
Municipios de gran poboación. Para municipios +250 mil habitantes e capitais de provincia
de +175mil habitantes. Estrutura organizativa ampliada: órganos superiores (alcalde/sa, xunta
de goberno etc.) e órganos directivos (coordinadores/as de concellería, directores/as xerais
etc.). Desconcentración territorial: deberán crear distritos para impulsar a participación cidadá
na xestión municipal.
Perspectiva comparada. A maioría de Estados que contan cun so nivel de goberno territorial
son relativamente pequenos en canto a superficie e poboación e cun número reducido de
municipios (Chipre, Estonia, Luxemburgo, Malta, Letonia ou Eslovenia). Os Estados con
dous niveis de goberno adoitan ser algo máis grandes en poboación ( Austria, Dinamarca,
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Grecia, Hungría, Países Baixos, etc). Aqueles que contan con tres niveis de entes territoriais
son os países máis grandes en canto a poboación e extensión territorial ( Alemaña, España,
Francia, Italia, Polonia, Reino Unido). En moitos Estados, as grandes cidades disfrutan dun
estatus especial reforzado no sistema administrativo local asumindo un maior número de
funcións que os municipios de menor tamaño, como por exemplo en Alemaña, Reino Unido,
Hungría ou Poloña.
Los Municipios por sí o asociados deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:
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limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a
los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y
bebidas.
- En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: Parque público,
biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos.
O marco de actuación da Lei 2/2012. Establece que os seus principios reitores afectan a
todos os poderes públicos (prioridade pago da débeda, déficit, etc.), incluíndo as corporacións
locais. “Las Corporaciones Locales deberán mantener una posición de equilibrio o superávit
presupuestario.” “El volumen de deuda pública (...) límite se distribuirá de acuerdo con los
siguientes porcentajes, expresados en términos nominales del PIB nacional: 44 por ciento
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As provincias. División territorial con longa tradición en España (1833) e que actuou como
articulación social, económica etc. nos territorios periféricos. Conxunto de municipios
definido pola división territorial nacional para a prestación de servizos estatais. A CE
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consérvaas e institúeas como ente local xunto cos municipios.
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Os consorcios en Galicia. Máis do 90% dos municipios participan nun consorcio. Ocúpanse
da prestación de servizos de transporte, subministro de auga, recolección de residuos, etc.