Contingut

1. La validesa i invalidesa de l'acte administratiu. Nul·litat de ple dret i anul·labilitat

2. La revisió d'ofici, la declaració de lesivitat i la revocació: requisits

3. L'execució administrativa: mitjans d'execució

Desenvolupament de la unitat / Conceptes fonamentals

1. La validesa i invalidesa de l'acte administratiu. Nul·litat de ple dret i anul·labilitat

Els actes administratius, com a actes jurídics que són, poden tenir algun vici que
comporti o bé la seva nul·litat absoluta o de ple dret, o bé la seva nul·litat relativa
o anul·labilitat.

En termes generals, s'entén que un acte jurídic és nul de ple dret -o està viciat de
nul·litat absoluta- quan la seva ineficàcia és intrínseca i per això no produeix
efectes jurídics ab initio -és a dir, des del seu naixement-, malgrat fins i tot la seva
falta d'impugnació. Aquest supòsit màxim d'invalidesa comporta una sèrie de
conseqüències, entre les quals hi ha la ineficàcia immediata de l'acte a tots els
efectes (erga omnes) i la impossibilitat de sanejar l'acte per confirmació o
prescripció. L'efecte immediat d'aquesta nul·litat suposa que l'acte és ineficaç per
si mateix, sense necessitat d'intervenció del jutge, a qui en tot cas es pot demanar
una declaració expressa de nul·litat en el supòsit en què sigui necessari per
destruir l'aparença creada per l'acte o per vèncer l'eventual resistència d'un tercer.
El caràcter erga omnes de la nul·litat absoluta significa que és susceptible
d'oposar-se o tenir-se en compte contra i a favor de qualsevol. Qualsevol persona
pot instar la nul·litat i, sense que hi hagi petició d'una part, el jutge pot apreciar-
la per la seva pròpia iniciativa i en qualsevol moment, i ho ha de fer, perquè l'acció
de nul·litat absoluta no s'extingeix ni per caducitat ni per prescripció. La
transcendència general de la nul·litat absoluta suposa, a més, la nul·litat dels actes
posteriors que tinguin com a causa l'acte jurídic nul, sense cap altra limitació que
la bona fe de tercers que hagin pogut confiar en la validesa de l'acte nul.

En canvi, la nul·litat relativa o anul·labilitat té uns efectes molt més limitats. El

seu règim està delimitat per dos elements: el lliure arbitri de l'afectat i la seguretat
jurídica. D'acord amb aquests pressupòsits, l'afectat per un acte anul·lable, i
només ell, pot demanar la declaració de nul·litat en un termini determinat, passat
el qual, si no hi ha reacció, l'acte se sanejarà i el vici de nul·litat desapareixerà.
És a dir, la falta d'exercici de l'acció de nul·litat i el consentiment exprés o tàcit de
qui pugui exercitar-la tenen com a efecte sanejar l'acte viciat. El vici és, així
mateix, susceptible de convalidació per l'autor de l'acte abans que transcorri el
termini d'impugnació, amb el simple fet de reparar la infracció legal comesa.

Més concretament, pel que fa a la teoria de la nul·litat dels actes administratius,

es pot posar èmfasi en el fet que està emmarcada per la presumpció legal de
validesa de les actuacions administratives, segons el que preveu l'article 57.1 de
l'LRJPAC. Aquesta presumpció legal de validesa implica una reducció de l'efecte
invalidant de les infraccions i vicis en què poden incórrer els actes administratius
(article 63 de l'LRJPAC). Així, els casos de nul·litat absoluta o de ple dret es
restringeixen al màxim i es converteixen en supòsits fixats per la llei.

Ara bé, com que els actes administratius són immediatament eficaços (article 57.1
de l'LRJPAC) i en l'actuació administrativa regeix el principi d'autotutela de
l'Administració, cal tenir present que l'eficàcia dels actes administratius -malgrat
que estiguin viciats de nul·litat o anul·labilitat- es pot materialitzar fins i tot
imposant-ne el compliment a través de l'execució forçosa, sense esperar que es
resolgui sobre la seva validesa, en el cas que aquesta hagi estat qüestionada, és
a dir, en el cas que l'acte administratiu hagi estat objecte d'impugnació.

En relació amb els actes administratius nuls de ple dret, el principi d'autotutela
administrativa provoca particularitats importants i diferenciades respecte de la
teoria general de la nul·litat dels actes jurídics. Així, el seu joc suposa que l'acte
administratiu radicalment nul pot modificar la realitat jurídica com si fos un acte
vàlid, ja que l'Administració disposa de mitjans per imposar aquesta modificació;
entre aquests mitjans hi ha els mitjans d'execució forçosa dels seus actes (articles
94 i 95 de l'LRJPAC).

D'aquesta manera, la principal conseqüència de la nul·litat de ple dret dels actes

administratius -és a dir, la manca d'efectes de l'acte nul i la possibilitat de ser
simplement desconegut per l'afectat- no es pot produir en l'àmbit
juridicoadministratiu, ja que l'acte nul produeix tot seguit una modificació de la
realitat jurídica, de manera que el particular afectat per aquesta modificació no ho
pot desconèixer. Ha de reaccionar contra l'acte mitjançant els recursos
corresponents si no vol suportar la modificació operada per l'acte administratiu
nul. A més -com ja s'ha dit- la interposició d'un recurs no suspèn sense més ni
més l'execució de l'acte administratiu (article 111.1 de l'LRJPAC). Per això sempre
caldrà un pronunciament de l'Administració sobre això. Per tant, la nul·litat de ple
dret de l'acte administratiu no afecta gens l'eficàcia immediata de l'acte, si no és
per habilitar un acord exprés de suspensió de l'eficàcia de l'acte en via de recurs.
La interposició d'un recurs contra l'acte administratiu nul, dins dels terminis
legalment previstos, no té tanmateix el mateix sentit que la impugnació dels actes
administratius anul·lables. La impugnació d'aquests últims és una càrrega del
particular afectat per aquells actes, un comportament que ha d'adoptar si vol
evitar la convalidació de l'acte anul·lable. En els actes nuls, en canvi, la càrrega
de la impugnació es refereix únicament al problema de l'eficàcia, com a
comportament que ha d'adoptar el particular afectat si vol evitar els efectes
immediats de l'acte administratiu nul. En aquest cas la impugnació no té res a
veure amb la validesa de l'acte nul, que continuarà essent invàlid per ell mateix,
atesa la impossibilitat de convalidar la nul·litat absoluta per consentiment o per
qualsevol altre mitjà. En altres paraules, si no es recorre l'acte nul en el termini
previst, l'acte produirà els seus efectes, però no es convertirà en un acte vàlid i
en qualsevol moment posterior es podrà declarar la nul·litat inicial, per exemple,
a través de la tècnica de la revisió dels actes administratius (article 102.1 de
l'LRJPAC).

Els actes administratius, per tant, són susceptibles de tenir diferents graus
d'invalidesa. Des d'aquest punt de vista, els actes administratius s'agrupen en
dues categories: actes nuls de ple dret (article 62.1 de l'LRJPAC) i actes anul·lables
(article 63.1 de l'LRJPAC). Existeixen, a més, irregularitats simples que manquen de
transcendència invalidant, com són el defecte de forma que no priva l'acte dels
requisits indispensables per aconseguir el seu fi ni provoca indefensió de
l'interessat (article 63.2 de l'LRJPAC), i l'actuació fora del temps establert, excepte
que el termini fixat sigui essencial (article 63.3 de l'LRJPAC).

Nul·litat absoluta o de ple dret: com s'ha dit anteriorment, l'acte administratiu
nul de ple dret no pot ser objecte de convalidació, ja que la Llei reserva aquesta
tècnica exclusivament als actes administratius anul·lables (article 67 de l'LRJPAC). El
consentiment de l'afectat tampoc no pot reparar l'acte administratiu nul i la falta
d'impugnació en el termini legalment previst tampoc no el converteix en
inatacable. Pel que fa a això l'article 102 de l'LRJPAC, relatiu a la revisió d'ofici
dels actes nuls, és clar. Aquest precepte legal consagra el caràcter imprescriptible
de l'acció de nul·litat que l'interessat pot exercitar en qualsevol moment,
posteriorment, per tant, al terme dels terminis de recurs.

D'altra banda, el mateix article 102 remarca un dels efectes més importants de la
nul·litat de ple dret en permetre que aquesta pugui ser declarada fins i tot d'ofici,
és a dir, sense necessitat de petició de la part interessada. I això perquè la
gravetat dels vicis que determinen la nul·litat absoluta transcendeix el simple
interès de la persona afectada -l'interessat- i repercuteix en els interessos
generals als quals està subordinada l'Administració pública (article 103.1 de la CE).
Segons la jurisprudència del Tribunal Suprem, la nul·litat de ple dret és d'ordre
públic, fet que explica que pugui ser declarada d'ofici per la mateixa Administració
i fins i tot pels tribunals, els quals estan facultats i obligats a declarar d'ofici la
nul·litat de l'acte administratiu en interès de l'ordre públic general.

<< tornar

2. La revisió d'ofici, la declaració de lesivitat i la revocació: requ isits

El règim jurídic de la revisió d'ofici que es regula a l'article 102 -que ja hem
esmentat- i següents de la Llei de procediment administratiu comú té abast
general, per la qual cosa és aplicable a l'Administració general de l'Estat, a
l'Administració de les comunitats autònomes i a les entitats locals, així com a les
entitats de dret públic amb personalitat jurídica pròpia vinculades o dependents
d'aquelles.

L'article 102.1 de l'LRJPAC estableix que les administracions públiques, en qualsevol

moment, per iniciativa pròpia o a sol·licitud d'interessat, i amb dictamen favorable
previ del Consell d'Estat o òrgan consultiu equivalent de la comunitat autònoma si
n'hi ha -de la Comissió Jurídica Assessora en el cas de Catalunya, per exemple-
han de declarar d'ofici la nul·litat dels actes administratius que hagin posat fi a la
via administrativa o que no hagin estat recorreguts en el termini, en els supòsits
que preveu l'article 62.1 de l'LRJPAC. Es pot remarcar que, en aquest supòsit concret,
el dictamen del Consell d'Estat o òrgan consultiu autonòmic equivalent no només
és preceptiu sinó a més vinculant per a l'òrgan administratiu competent per exercir
la revisió de l'acte administratiu.

Ara bé, l'òrgan administratiu competent per a la revisió d'ofici podrà acordar
motivadament la inadmissió a tràmit de les sol·licituds formulades pels interessats
quan aquestes no es basin en alguna de les causes de nul·litat de l'article 62 o
quan manquin manifestament de fonament, així com en el supòsit que s'hagin
desestimat pel que fa al fons altres sol·licituds substancialment iguals (article 102.3
de l'LRJPAC).

Respecte a la resolució del procediment administratiu de revisió d'ofici dels actes

viciats de nul·litat absoluta, quan el procediment esmentat s'hagi iniciat d'ofici, el
transcurs del termini de tres mesos des de l'inici sense que s'hagi dictat resolució
produeix la caducitat del procediment. Si el procediment s'ha iniciat a sol·licitud
d'interessat, el transcurs del termini esmentat sense resolució expressa implica la
desestimació per silenci administratiu de la sol·licitud de revisió d'ofici (article
102.5). Finalment, l'LRJPAC preveu la possibilitat que l'Administració pública, en
declarar la nul·litat de l'acte administratiu objecte de revisió, estableixi en la
mateixa resolució les indemnitzacions que sigui procedent reconèixer als
interessats, si es donen les circumstàncies que preveuen els articles 139.2 i 141.1
de la Llei.

No només els actes administratius nuls de ple dret poden ser objecte de revisió
per part de l'Administració pública. L'LRJPAC preveu, així mateix, la revisió d'ofici
dels actes anul·lables a l'article 103, precepte que regula, més concretament,
l'anomenada declaració de lesivitat dels actes anul·lables. D'aquest precepte
legal es desprèn que en matèria d'actes anul·lables hi ha una dualitat de règims
aplicables: d'una banda, quan es tracta d'actes de gravamen (aquells que
restringeixen l'esfera jurídica dels destinataris de l'acte) no hi ha límit a les
facultats de revocació dels actes per part de l'Administració; en canvi, quan es
tracta d'actes favorables o declaratius de drets, el principi general és contrari a la
revocació, de manera que l'Administració només pot revisar aquests actes
excepcionalment, quan infringeixin greument una norma legal o reglamentària i
sempre dins d'uns certs límits. Per tant, s'ha de distingir entre els actes declaratius
o no declaratius de drets, favorables o de gravamen, ja que són la base de la
dualitat de règims aplicables segons els articles 103 i 105 de l'LRJPAC.

Així, d'acord amb l'article 103.1 de l'LRJPAC, les administracions públiques poden
declarar lesius per a l'interès públic els actes favorables per als ciutadans o actes
declaratius de drets que siguin anul·lables conforme al que disposa l'article 63 de
la Llei, a fi d'impugnar-los ulteriorment davant de l'ordre jurisdiccional contenciós
administratiu. En aquest cas, per tant, les administracions públiques no poden
exercir directament les seves facultats d'autotutela i, per tant, de revisió en via
administrativa, i s'ha d'acudir a la tutela judicial en defensa de l'interès públic
(articles 19.2 i 43 de l'LJCA).

La declaració de lesivitat no es pot adoptar un cop transcorreguts quatre anys des

que es va dictar l'acte administratiu i exigeix, en tot cas, l'audiència prèvia de tots
els ciutadans que apareguin com a interessats en l'acte esmentat, en els termes
previstos a l'article 84 de l'LRJPAC. Fora d'això, un cop transcorregut el termini de
sis mesos des de l'inici del procediment per a la declaració de lesivitat sense que
aquesta s'hagi declarat, es produeix la caducitat del procediment (article 103.2 i
3, respectivament).
Finalment, en relació amb la revocació dels actes anul·lables de gravamen i no
declaratius de drets, l'article 105 de l'LRJPAC estableix la seva lliure revocació.
Concretament, s'estableix que les administracions públiques poden revocar en
qualsevol moment els seus actes de gravamen o desfavorables, sempre que
aquesta revocació no constitueixi dispensa o exempció no permesa per les lleis,
és a dir contrària al principi d'igualtat, a l'interès públic o a l'ordenament jurídic
(article 105.1). Així mateix, les administracions públiques poden rectificar en
qualsevol moment, d'ofici o a instàncies dels interessats, els errors materials, de
fet o aritmètics existents en els seus actes (article 105.2).

<< tornar

3. L'execució administrativa: mitjans d'execució

Els actes administratius són immediatament executius i, és per això que, en cas
d'incompliment per part del ciutadà obligat per un acte administratiu,
l'Administració pública està facultada per iniciar l'execució forçosa de l'acte. En
aquest sentit, l'LRJPAC estableix, més concretament, que les administracions
públiques, a través dels òrgans competents en cada cas, poden procedir, amb
advertència prèvia, a l'execució forçosa dels actes administratius, llevat dels
supòsits en els quals se suspengui l'execució d'acord amb la llei (article 111 de
l'LRJPAC) o quan la CE o la llei exigeixin la intervenció dels tribunals (article 95 de
l'LRJPAC).

Ara bé, els òrgans administratius competents no poden iniciar cap actuació
material d'execució d'actes administratius que limiti drets dels particulars sense
que s'hagi adoptat prèviament la resolució administrativa que serveixi de
fonament jurídic a l'actuació material. L'òrgan que ordena un acte d'execució
material d'actes administratius està obligat a notificar al particular interessat la
resolució administrativa que autoritzi l'actuació d'execució material (article 93 de
l'LRJPAC).

En cas que no hi hagi títol jurídic (la resolució administrativa que serveix de
fonament jurídic a l'execució material) i la notificació d'aquest al particular
interessat, ens trobem davant d'una situació de via de fet impugnable directament
davant de la jurisdicció contenciosa administrativa (article 30 de l'LJCA).

Quant als mitjans d'execució forçosa, la Llei de procediment administratiu comú

disposa que l'execució s'ha d'efectuar respectant sempre el principi de
proporcionalitat pels mitjans següents (article 96.1 de l'LRJPAC):

a) constrenyiment sobre el patrimoni (article 97 de l'LRJPAC);

b) execució subsidiària (article 98 de l'LRJPAC);

c) multa coercitiva (article 99 de l'LRJPAC );

d) compulsió sobre les persones (article 100 de l'LRJPAC);

No només el principi de proporcionalitat guia l'ús de l'execució forçosa pels òrgans

administratius competents en cada cas. L'LRJPAC estableix, a més, d'una banda,
que quan siguin diversos els mitjans d'execució admissibles s'ha d'escollir sempre
el menys restrictiu per a la llibertat individual del ciutadà o ciutadans afectats
(article 96.2). D'altra banda, la mateixa llei especifica que si per executar
materialment l'acte administratiu incomplert és necessari entrar al domicili de
l'afectat, les administracions públiques han d'obtenir el consentiment d'aquest o,
si no l'obtenen, l'oportuna autorització judicial (article 96.3).