the growing need to focus on Modern Political Warfare

The United States faces a number of actors who use a wide range of political,
informational, military, and economic measures to influence, coerce, intimidate,
or undermine its interests or those of its friends and allies. This brief summarizes
a study that provided a clearer view of these adversarial measures short of
conventional warfare and derived implications and recommendations for the U.S.
government and military. To this end, at the request of the sponsor, RAND
Corporation researchers examined the historical and current practices that fall
into this realm of conflict short of conventional war. The starting point was the
term political warfare, as defined in 1948 at the outset of the Cold War by U.S.
diplomat George Kennan: “Political warfare is the logical application of
Clausewitz’s doctrine in time of peace. In broadest definition, political warfare is
the employment of all the means at a nation’s command, short of war, to achieve
its national objectives. Such operations are both overt and covert. They range
from such overt actions as political alliances, economic measures (as . . . the
Marshall Plan), and ‘white’ propaganda to such covert operations as clandestine
support of ‘friendly’ foreign elements, ‘black’ psychological warfare and even
encouragement of underground resistance in hostile states.”1 Political warfare is
a historical term, but current analogues, such as gray zone, are also used to
describe this realm of conflict.

What Is Political Warfare? In the Cold War, Russia routinely employed active
measures to subvert Western-allied governments, and in recent years it has
pursued an array of destabilizing activities in the Baltics, including espionage,
military pressure, and economic pressure. Iran, for its part, has used an array of
proxies, as well as soft power (the use of economic, sociopolitical, and cultural
influence), to gain influence in Iraq and Syria through religious, cultural, and
economic means and by supplying training, equipment, and advisory services to a
variety of partners. To examine current practices systematically, the research
team scoped the definition of political warfare to clarify the types of activities it
comprises, as distinguished from normal practices of statecraft (Figure 1). The
boundaries are likely to remain fuzzy because views differ about what constitutes
normal statecraft. Political warfare consists of the intentional use of one or more
of the implements of power—diplomatic/political, information/cyber,
military/intelligence, and economic—to affect the political composition or
decisionmaking in a state. As an example, the political warfare tactic of economic
subversion can be seen in the overlap of the diplomatic/political (routine
diplomacy) and economic (trade) spheres. Political warfare is often—but not
necessarily—carried out covertly, but it must be undertaken outside the context
of conventional war.

What Are the Characteristics of Modern Political Warfare? Researchers focused

on three case studies—two state actors (Russia and Iran) and one nonstate actor
(the Islamic State of Iraq and the Levant [ISIL])—to derive the common
characteristics of modern political warfare (Table 1). Each country employs its
particular advantages or strong suits to gain leverage. In Estonia, Russia
capitalized on the sentiments of its Russian minority to fan protests over the
decision by the Estonian government to move a Soviet monument—the Bronze
Soldier incident—which escalated into protests, a sustained cyberattack, and then
sanctions and threats. In subsequent years, the Russian government has
maintained its hostile stance to destabilize Estonia and other Baltic states,
including contesting the legitimacy of their independence from the former Soviet
Union. In terms of Iran, Tehran has engaged in political warfare in Syria as part of
its efforts to extend its influence in the region and ensure the survival of a pro-
Iranian government in Damascus. To buttress its position, Iran has attempted to
indoctrinate the National Defense Force militias with Islamic revolutionary
ideology, appealed to foreign Shi’a fighters’ desire to protect Syria’s holy shrines,
taken advantage of Syria’s economic dependency to increase Tehran’s

influence over the Damascus government, and engaged in public diplomacy to

endear Syrians to the Islamic Republic. Iranian-backed Iraqi militias have sent
fighters to Syria under the supervision of Iranian Quds Force advisers.
Synthesizing the case study characteristics in the table yielded a list of key
attributes that broadly describe how this form of warfare is conducted today.
Political warfare
• employs diverse elements of power, including a preponderance of nonmilitary
means

• relies heavily on unattributed forces and means

• is increasingly waged in the information arena, where success can be

determined by perception rather than outright victory

• uses information warfare, which works by amplifying, obfuscating, and, at

times, persuading

• is employed with cyber tools to accelerate and compound effects

• increasingly relies on economic leverage as the preferred tool of the strong

• often exploits shared ethnic or religious bonds, as well as social divisions or

other internal seams

• extends, rather than replaces, traditional conflict and can achieve effects at
lower cost

• is also conducted by empowered nonstate or quasi-state actors

• requires heavy investment in intelligence resources to detect it in its early

stages.

Where Are the Gaps in U.S. Information Capabilities and Practices? One of the key
attributes of modern political warfare that emerges from the synthesis is the
importance of the information space and the ability to operate effectively within
that space. Because this area can profoundly affect all other lines of effort, it must
be considered and managed at the highest levels of government. Moreover, the
revolution in communications and information technology has transformed the
information space, thus requiring new models and new capabilities to compete
effectively in this arena. In this light, researchers identified several gaps in U.S.
government information capabilities and practices:

• Strategic-level communications are high-profile and bureaucratically risky—

characteristics that militate against speed and initiative.
• Interagency coordination and National Security Council guidance pertaining to
message themes remain lacking.

• The new Global Engagement Center, established by presidential executive order

and located at the U.S. Department of State (DoS), focuses on third-party
validators or influencers from the bottom up, but it has encountered various
limitations.

• U.S. military information support operations are challenged by significant

manpower and funding shortages and limited new media training.

• U.S. Central Command is at the forefront of U.S. Department of Defense (DoD)

social media communications, but other combatant commands are lagging. The
U.S. Special Operations Command Joint Military Information Support Operations
Web Operations Center is nascent.

• Unattributed communications may have counterproductive effects that should

be anticipated and mitigated.

What Are Effective Measures to Confront Political Warfare? Developing an

integrated response to threats short of war includes (1) the need for strategy, (2)
the need for a wholeof-government approach to statecraft led by an
appropriately enabled DoS, and (3) the formulation and coordination of responses
with and through other sovereign governments, allies, and partners. The authors
also include recommendations for improving military contributions to such an
integrated approach.

In terms of the need for strategy, the general requirement for a cost-effective
approach to national defense suggests that early and effective nonmilitary
responses—and nonlethal uses of the military element of national power—may
provide the United States with valuable tools to deter adversaries, prevent
conflicts from escalating, or mitigate their effects. In some cases, these
approaches may effectively reduce or remove the incipient threats.

As for the need for a whole-of-government approach, DoS is the designated lead
for conducting U.S. foreign policy and represents such foreign policy interests
abroad. Thus, it is the logical entity to lead a whole-of-government response in
this primarily political and diplomatic realm and to coordinate other agencies if
given such policy guidance from the President. However, despite the deep
country and regional expertise at DoS, this research highlighted significant gaps in
organizational and operational capabilities and practices that should be remedied
to enable DoS to effectively plan, coordinate, and execute interagency responses
continuously, if so directed by the President.

U.S. plans and activities must necessarily be coordinated with the governments of
those countries where the aggression, subversion, coercion, or destabilization is
occurring, along with other partners or allies who are willing and able to
contribute their resources and efforts in a common effort.

Eight recommendations are relevant to improving the practices and capabilities of

the U.S. military—and special operations forces (SOF) in particular—to work with
state and nonmilitary entities to combat nonconventional warfare through
expanded deterrence, enhanced resilience, and preparations for national
resistance, among other means.
Amerika Serikat menghadapi sejumlah aktor yang menggunakan berbagai langkah
politik, informasi, militer, dan ekonomi untuk mempengaruhi, memaksa,
mengintimidasi, atau merusak kepentingannya atau kepentingan teman-teman
dan sekutunya. Laporan singkat ini merangkum sebuah penelitian yang
memberikan pandangan yang lebih jelas tentang langkah-langkah permusuhan ini
selain peperangan konvensional dan implikasi serta rekomendasi yang didapat
untuk pemerintah dan militer AS. Untuk tujuan ini, atas permintaan sponsor,
peneliti RAND Corporation memeriksa praktik historis dan saat ini yang jatuh ke
ranah konflik yang kurang dari perang konvensional. Titik awalnya adalah istilah
perang politik, sebagaimana didefinisikan pada tahun 1948 pada awal Perang
Dingin oleh diplomat AS George Kennan: “Perang politik adalah aplikasi logis dari
doktrin Clausewitz di masa damai. Dalam definisi yang luas, peperangan politik
adalah pekerjaan semua sarana atas perintah suatu bangsa, singkat perang, untuk
mencapai tujuan nasionalnya. Operasi semacam itu terbuka dan terselubung.
Mulai dari tindakan terang-terangan seperti aliansi politik, langkah-langkah
ekonomi (seperti ... Rencana Marshall), dan propaganda 'putih' hingga operasi
rahasia seperti dukungan klandestin elemen asing 'ramah', perang psikologis
'hitam' dan bahkan dorongan dari resistensi bawah tanah di negara-negara yang
bermusuhan. "1 Peperangan politik adalah istilah historis, tetapi analogi saat ini,
seperti zona abu-abu, juga digunakan untuk menggambarkan bidang konflik ini.

Apa Itu Perang Politik? Dalam Perang Dingin, Rusia secara rutin menggunakan
langkah-langkah aktif untuk menumbangkan pemerintah sekutu Barat, dan dalam
beberapa tahun terakhir ini telah melakukan serangkaian kegiatan destabilisasi di
Baltik, termasuk spionase, tekanan militer, dan tekanan ekonomi. Iran, pada
bagiannya, telah menggunakan serangkaian proxy, serta kekuatan lunak
(penggunaan pengaruh ekonomi, sosiopolitik, dan budaya), untuk mendapatkan
pengaruh di Irak dan Suriah melalui cara-cara keagamaan, budaya, dan ekonomi
dan dengan menyediakan pelatihan , peralatan, dan layanan konsultasi untuk
berbagai mitra. Untuk memeriksa praktik saat ini secara sistematis, tim peneliti
mengambil definisi perang politik untuk mengklarifikasi jenis kegiatan yang
dikandungnya, sebagaimana dibedakan dari praktik normal kenegaraan (Gambar
1). Batas-batasnya cenderung tetap kabur karena pandangan berbeda tentang
apa yang merupakan keadaan normal. Perang politik terdiri dari penggunaan yang
disengaja dari satu atau lebih alat kekuasaan - diplomatik / politik, informasi /
cyber, militer / intelijen, dan ekonomi - untuk mempengaruhi komposisi politik
atau pengambilan keputusan dalam suatu negara. Sebagai contoh, taktik perang
politik subversi ekonomi dapat dilihat pada tumpang tindih bidang diplomatik /
politik (diplomasi rutin) dan ekonomi (perdagangan). Peperangan politik sering -
tetapi tidak harus - dilakukan secara terselubung, tetapi harus dilakukan di luar
konteks perang konvensional.

Apa Karakteristik dari Perang Politik Modern? Para peneliti fokus pada tiga studi
kasus — dua aktor negara (Rusia dan Iran) dan satu aktor non-negara (Negara
Islam Irak dan Levant [ISIL]) - untuk mendapatkan karakteristik umum perang
politik modern (Tabel 1). Setiap negara menggunakan keunggulan khususnya atau
pakaian yang kuat untuk mendapatkan leverage. Di Estonia, Rusia memanfaatkan
sentimen minoritas Rusia-nya untuk mengobarkan protes atas keputusan
pemerintah Estonia untuk memindahkan monumen Soviet - insiden Bronze
Soldier - yang meningkat menjadi protes, serangan cyber berkelanjutan , dan
kemudian sanksi dan ancaman. Pada tahun-tahun berikutnya, pemerintah Rusia
mempertahankan sikap bermusuhan untuk menggoyahkan Estonia dan negara-
negara Baltik lainnya, termasuk memperebutkan legitimasi kemerdekaan mereka
dari bekas Uni Soviet. Dalam hal Iran, Teheran telah terlibat dalam perang politik
di Suriah sebagai bagian dari upayanya untuk memperluas pengaruhnya di
wilayah tersebut dan memastikan kelangsungan hidup pemerintah pro-Iran di
Damaskus. Untuk menopang posisinya, Iran telah berusaha mengindoktrinasi
milisi Pasukan Pertahanan Nasional dengan ideologi revolusioner Islam,
mengimbau keinginan pejuang Syiah asing untuk melindungi tempat-tempat suci
suci Suriah, mengambil keuntungan dari ketergantungan ekonomi Suriah untuk
meningkatkan kekuatan Teheran.

pengaruh atas pemerintah Damaskus, dan terlibat dalam diplomasi publik untuk
membuat orang Suriah disayangi Republik Islam. Milisi Irak yang didukung Iran
telah mengirim para pejuang ke Suriah di bawah pengawasan penasihat Pasukan
Quds Iran. Sintesis karakteristik studi kasus dalam tabel menghasilkan daftar
atribut kunci yang secara luas menggambarkan bagaimana bentuk perang ini
dilakukan hari ini. Peperangan politik

• mempekerjakan beragam elemen kekuasaan, termasuk mayoritas cara

nonmiliter

• sangat bergantung pada kekuatan dan sarana yang tidak terdistribusi

• semakin meningkat di arena informasi, di mana kesuksesan dapat ditentukan

dengan persepsi daripada kemenangan langsung

• menggunakan perang informasi, yang berfungsi dengan memperkuat,

mengaburkan, dan, kadang-kadang, membujuk

• dipekerjakan dengan alat cyber untuk mempercepat dan menambah efek

• semakin bergantung pada leverage ekonomi sebagai alat yang disukai oleh yang
kuat

• sering mengeksploitasi ikatan etnis atau agama bersama, serta divisi sosial atau
lapisan internal lainnya

• memperluas, bukannya menggantikan, konflik tradisional dan dapat mencapai

efek dengan biaya lebih rendah

• juga dilakukan oleh aktor non -negara yang diberdayakan atau kuasi-negara

• membutuhkan investasi besar dalam sumber daya intelijen untuk

mendeteksinya pada tahap awal.

Di mana Kesenjangan dalam Kemampuan dan Praktek Informasi AS? Salah satu
atribut kunci perang politik modern yang muncul dari sintesis adalah pentingnya
ruang informasi dan kemampuan untuk beroperasi secara efektif dalam ruang itu.
Karena bidang ini dapat sangat memengaruhi semua lini upaya lain, maka harus
dipertimbangkan dan dikelola di tingkat pemerintahan tertinggi. Selain itu,
revolusi dalam teknologi komunikasi dan informasi telah mengubah ruang
informasi, sehingga membutuhkan model baru dan kemampuan baru untuk
bersaing secara efektif di arena ini. Dalam hal ini, para peneliti mengidentifikasi
beberapa kesenjangan dalam kemampuan dan praktik informasi pemerintah AS:

• Komunikasi tingkat strategis adalah profil tinggi dan secara birokratis berisiko —
karakteristik yang bertentangan dengan kecepatan dan inisiatif.

• Koordinasi antar badan dan pedoman Dewan Keamanan Nasional yang

berkaitan dengan tema pesan masih kurang.

• Pusat Keterlibatan Global baru, yang didirikan oleh perintah eksekutif presiden
dan berlokasi di Departemen Luar Negeri AS ( DoS ), berfokus pada validator pihak
ketiga atau influencer dari bawah ke atas, tetapi telah mengalami berbagai
keterbatasan.

• Operasi dukungan informasi militer AS ditantang oleh kekurangan tenaga kerja

dan dana yang signifikan serta pelatihan media baru yang terbatas.

• Komando Pusat AS berada di garis depan komunikasi media sosial Departemen

Pertahanan ( DoD ) AS , tetapi komando kombatan lainnya masih tertinggal.
Komando Operasi Khusus AS Gabungan Operasi Dukungan Informasi Militer
Informasi Pusat Operasi Web baru lahir.

• Komunikasi yang tidak memiliki kontribusi mungkin memiliki efek

kontraproduktif yang harus diantisipasi dan dikurangi.

Apa Tindakan Efektif untuk Menghadapi Perang Politik? Mengembangkan respon

terpadu untuk ancaman pendek perang meliputi (1) kebutuhan untuk strategi, (2)
kebutuhan untuk wholeof pendekatan -government untuk tata negara yang
dipimpin oleh seorang tepat diaktifkan DoS , dan (3) perumusan dan koordinasi
tanggapan dengan dan melalui pemerintah berdaulat lainnya, sekutu, dan mitra.
Para penulis juga memasukkan rekomendasi untuk meningkatkan kontribusi
militer untuk pendekatan yang dinilai terpadu .

Dalam hal kebutuhan akan strategi, persyaratan umum untuk pendekatan biaya-
efektif untuk pertahanan nasional menunjukkan bahwa respons nonmiliter awal
dan efektif — dan penggunaan elemen militer kekuatan nasional yang tidak
mematikan — dapat memberi Amerika Serikat alat yang berharga untuk
mencegah musuh. , mencegah konflik meningkat, atau mengurangi dampaknya.
Dalam beberapa kasus, pendekatan ini dapat secara efektif mengurangi atau
menghilangkan ancaman yang baru terjadi.

Adapun kebutuhan untuk pendekatan seluruh-pemerintah, DoS adalah pemimpin

yang ditunjuk untuk melakukan kebijakan luar negeri AS dan mewakili
kepentingan kebijakan luar negeri tersebut di luar negeri. Dengan demikian, itu
adalah entitas logis untuk memimpin respon seluruh pemerintah di bidang politik
dan diplomatik ini dan untuk mengoordinasikan lembaga-lembaga lain jika
diberikan pedoman kebijakan seperti itu dari Presiden. Namun, terlepas dari
keahlian pedalaman dan regional di DoS , penelitian ini menyoroti kesenjangan
yang signifikan dalam kemampuan dan praktik organisasi dan operasional yang
harus diperbaiki untuk memungkinkan DoS secara efektif merencanakan,
mengoordinasikan, dan melaksanakan respons antarlembaga secara terus
menerus, jika demikian diarahkan oleh Presiden.

Rencana dan kegiatan AS harus dikoordinasikan dengan pemerintah negara-

negara tersebut di mana agresi, subversi, paksaan, atau destabilisasi terjadi,
bersama dengan mitra atau sekutu lain yang bersedia dan mampu
menyumbangkan sumber daya dan upaya mereka dalam upaya bersama.

Delapan rekomendasi relevan untuk meningkatkan praktik dan kemampuan

militer AS — dan pasukan operasi khusus (SOF) khususnya — untuk bekerja
dengan entitas negara dan nonmiliter untuk memerangi perang non-konvensional
melalui pencegahan yang diperluas, peningkatan ketahanan, dan persiapan untuk
perlawanan nasional , di antaranya cara lain.