ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ skripta

април 2016
Зоран Станковић, Јавне финансије и финансијско право, скрипта
УВОД У ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ И ФИНАНСИЈСКО ПРАВО
Прво испитно питање (тест)
1.- ПОЈАМ И ПРЕДМЕТ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА
Јавне финансије изучавају финансијску делатност државе и других јавноправних

колективитета којима је поверено вршење такве делатности. Та делатност се
састоји у задовољавању одређених јавних потреба и обезбеђивању новчаних
средстава да би се те потребе могле финансирати.
Јавне финансије проучавају онај део јавног сектора који функционише кроз
приходну и расходну страну буџета.
Разлика између корисника јавних и приватних добара је у томе што појединци на

тржишту исказују своје потребе за приватним добрима, а корисници јавних добара
не испољавају такве потребе.
Пружање добара и услуга од стране државе захтева радну снагу, опрему, зграде и
земљиште. Стварни трошкови јавних добара и услуга јесу вредност приватних
добара и услуга која се морају жртвовати преношењем средстава држави на
коришћење.
Задатак јавних финансија је да истраже како се на најбољи начин могу

комбиновати мере јавних прихода и јавних расхода, да би јавни сектор био
оптималан.
Питања у надлежности јавних финансија су:

 Нормативно становиште (пример, треба ли држава да се меша у
алокацију ресурса, која расподела је праведна итд.)
 Позитивно становиште: (пример, утицај одређених мера фискалне
политике на расподелу дохотка).
Јавни сектор прибавља финансијска средства из тржишног сектора

прерасподелом националног дохотка. Ако је јавна потрошња државе већа остаје
мање средстава привреди.
Поред фискалне функције, савремене државе обављају и економске функције

које се могу поделити у три главне категорије:
 Алокативна функција, која је усмерена на ублажавање тржишних
недостатака
 Редистрибутивна функција, која се састоји у редистрибуцији имовине и
дохотка ради остваривања праведне расподеле.
 Стабилизациона функција која је усмерена на остваривање високог нивоа
запослености и стабилности цена.
1
април 2016
2.- КАРАКТЕРИСТИКЕ ФИНАНСИЈСКЕ ПРИВРЕДЕ
Финансијска привреда се разликује од финансијске делатности физичких и

правних лица.
1.- Сличности између јавног и тржишног сектора су да се оба сектора у

обављању своје финансијске делатности руководе принципом штедљивости и
ефикасности у трошењу расположивих средстава у подмиривању својих
потреба.
2.- Разлике између финансијске привреде и финансијске делатности физичких и

правних лица су:
 Финансијска привреда пружа јавна добра и услуге. Циљ финансијске
делатности физичких и правних лица је остваривање добити.
 Код финансијске привреде, кад платиш ништа не добијаш непосредно већ
посредно. Код финансијске делатности физичких и правних лица кад
платиш добијаш нешто заузврат.
 Карактеристика финансијске привреде је нематеријална природа
пружених јавних добара. Код финансијске делатности физичких и правних
лица карактеристика је материјална природа пружених јавних добара.
 Финансијска привреда користи приходе принудног карактера. Код
финансијске делатности физичких и правних лица користе се приходи
добровољног карактера
 У финансијској привреди одлучује парламент неке државе. У приватној
привреди одлучује предузетник.
3.- ИНСТИТУЦИЈЕ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА
Институције јавних финансија су:
 Јавни приходи који представљају стварање и повећање дохотка државе

захватањем дела дохотка физичких и правних лица. Убрана финансијска
средства троше држава и друга јавноправна тела, за остваривање јавних,
државних функција. Ти приходи остварују се коришћењем фискалног
суверенитета од стране државе. Зато су јавни приходи најчешће
јавноправног и деривативног карактера. Држава може прикупити јавна
средства на следеће начине:
 наметањем плаћања пореза,
 такси,
 доприноса или
 накнада за коришћење добара од општег интереса
Држава може обезбедити јавне приходе и на други начин (пример, приходи

од државне имовине, донације и сл.) Оваква врста прихода је
приватноправног и оригинарног карактера.
2
април 2016
 Јавни расходи означавају новчане издатке државе ради финансирања

јавних потреба, односно обезбеђења јавних добара. Јавни расходи се
покривају јавним приходима.
 Буџет је финансијско-правни акт у коме се приказују приходи и расходи

државе за одређени временски период (обично период од годину дана). За
задовољење јавних потреба користе се и фондови, финансијски
програми, финансијски планови и посебни рачуни.
 Финансијско изравнање представља расподелу јавних прихода и јавних

расхода између различитих нивоа власти. Расподелу државних функција
мора да прати адекватна расподела фискалних овлашћења између виших
и нижих политичко-територијалних јединица.
4.- ПОВЕЗАНОСТ НАУКЕ О ЈАВНИМ ФИНАНСИЈАМА СА ДРУГИМ НАУЧНИМ

ДИСЦИПЛИНАМА
Дисциплине науке о финансијама су:

 Теоријска наука о финансијама чији је задатак да систематско-теоријским
истраживањима утврди односе између два или више финансијских
феномена.
 Финансијска политика указује на средства и путеве ка постизању циљева
какве је поставила теорија.
 Финансијско право се везује за јавну потрошњу.
Наука о јавним финансијама је повезана са економским наукама којима и сама

припада:
1) Јавне финансије су се издвојиле из политичке економије.
2) Наука о финансијама је повезана и са економском политиком. Савремене

мере јавних финансија су саставни део укупних друштвено-економских мера сваке
државе.
3) Наука о финансијама је повезана и са финансијском статистиком.

Статистички показатељи о кретању јавних прихода, јавних расхода, јавној
потрошњи, државном дугу омогућавају да се добије потпунији увид у финансијску
активност државе.
4) Блиска повезаност науке о финансијама постоји и са финансијском

историјом. Она изучава њихове конкретне промене у времену и истражује
њихове узроке. Посебно је интересантна пореска историја, која приказује
фискални развој државе и друштва од првих цивилизација до савремених
пореских система.
3
април 2016
5) Наука о финансијама је повезана и са социологијом као науком о друштву.

Финансијска социологија изучава утицај друштвених и политичких снага на јавну
финансијску привреду и одређене социјалне категорије.
6) Данас је формирана и финансијска психологија као посебна научна

дисциплина, која изучава интересе и мотиве појединаца и друштвених група и
њихове реакције које их опредељују да прихватају или не прихватају пореске
обавезе.
5.- ПОЈАМ И ПРЕДМЕТ ФИНАНСИЈСКОГ ПРАВА
Финансијско право је скуп правних прописа којима се регулишу финансијско-

правни односи до којих долази приликом прикупљања, управљања, расподеле и
трошења средстава намењених финансирању јавних расхода.
1.- Финансијско право може бити:

 Национално финансијско право које обухвата правне прописе једне
земље којима је регулисана њена финансијска делатност.
 Међународно финансијско право које представља укупност норми којима
се регулишу међудржавни финансијско-правни односи.
Финансијско право је самостална грана права. Спада у област јавног права.

Неки аутори финансијско право сврставају у уставно, а други аутори у управно
право.
Поједине државе врше кодификацију финансијског права која се постиже

системским сређивањем финансијско-правних норми у једном закону којим је
регулисана целокупна материја или део материје о јавним приходима, њиховој
расподели и њиховом трошењу од стране државе и других јавно-правних тела.
Циљ кодификације финансијског права је да се олакша примена финансијског

права и уклони појава правних празнина у регулисању финансијско-правних
односа.
2.- Следећа подела финансијског права је на:

 Општи део финансијског права који представља укупност правних норми
којима се заснивају финансијски односи.
 Посебни део финансијског права који чини укупност правних норми
којима се на јединствен начин регулише одређена група финансијских
односа (пореско право, буџетско право, итд.).
Временом је, захваљујући подели финансијског права на опште и посебно, дошло

до дезинтеграције финансијског права на пореско право и буџетско право.
4
април 2016
6.- ОДНОС ФИНАНСИЈСКОГ ПРАВА ПРЕМА ДРУГИМ ГРАНАМА ПРАВА
Финансијско право је најближе повезано са уставним правом и управним

правом. Повезано је још и са међународним јавним правом, кривичним
правом, грађанским правом и грађанско - процесним правом.
1) Корени финансијског права налазе се у уставном праву. Устав, с једне стране,

уређује државну организацију за чије се потребе убирају финансијска средства, а
с друге стране, регулише субјективно пореско право државе, као и субјективно
буџетско право.
2) Што се тиче везе финансијског права са управним правом, једни аутори тврде
да финансијско право у односу на управно право нема аутономију због тога што је
финансијско право део управног права, а други аутори тврде да је финансијско
право у односу на управно право до одређене мере аутономно. Порески органи су
управни органи. Цела пореска администрација уређена је нормама управног
права. Однос пореског и управног права је однос посебног и општег.
3) Веза финансијског права са међународним јавним правом проистиче из

околности да заинтересоване државе ограничавају свој фискални суверенитет
закључујући уговоре или у виду билатералних споразума о избегавању
двоструког опорезивања или мултилатералних конвенција о посебном пореском
статусу дипломатског и конзуларног особља.
4) Повезаност финансијског права са кривичним правом проистиче из

непоштовања пореских прописа. У кривичним законима утврђене су санкције за
најтеже повреде фискалноправних норми (пример, кривично дело пореске утаје).
Повезаност ове две гране права огледа се и у томе што кривично право користи
пореске прописе код тзв. бланкетних кривичних дела.
5) Веза између финансијског права и грађанског права је вишеструка:

 порескоправни однос је сличан законској облигацији;
 порески објект је повезан са грађанским правом;
 у неким ситуацијама се прописује посебна форма за поједине уговоре која је
услов правне важности.
6) Повезаност финансијског права са грађанско-процесним правом је двострука:

 општи принципи судског извршног поступка примењују се у односу на
извршење пореске обавезе, уколико нису дерогирани посебним прописима
пореског права, и
 поједине радње у грађанском поступку суд ће извршити само ако странке
плате прописане дажбине (судске таксе).
5
април 2016
ЈАВНИ РАСХОДИ
7.- ПОЈАМ ЈАВНИХ ПОТРЕБА (ЈАВНИХ ДОБАРА)
Јавна добра су она добра чије коришћење од стране једног лица не умањује
могућност њихове употребе од стране других лица. Јавна добра служе за
колективну потрошњу. У јавна добра спадају разне услуге државе на подручју
одбране, судства, образовања, науке, културе, здравства и др.
Јавна добра су она добра и услуге које тржиште без деловања државе не би
обезбедило, или би их обезбедило у недовољној мери. Ова добра нису
конкурентна.
Држава може организовати производњу неких јавних добара посредством својих

предузећа, али највећим делом их набавља на тржишту, за шта су јој потребна
финансијска средства. Та финансијска средства држава набавља путем пореза.
Потрошачи неће добровољно исказати колико вреднују јавна добра, јер за њих не
плаћају накнаду и радије ће у њима уживати као ''бесплатни корисници'' (free
rider's), све док трошкове сноси неко други. Бесплатни корисници (free rider's)
су појединци који настоје да уживају у користима од пружених јавних добара, без
давања свог доприноса.
Кад је реч о приватним добрима, сваки грађанин изражава своје потребе кроз
количину добара коју жели купити и расположивим новцем којим купује приватна
добра. Држава сазнаје за потребе грађана за јавним добрима кроз политички
процес гласања за одређени буџет.
8.- ВРСТЕ ЈАВНИХ ДОБАРА
Јавна добра се могу поделити на:

 чиста
 нечиста
 мешовита јавна добра
1) Чиста јавна добра се обезбеђују путем јавног сектора и финансирају се

фискалним путем.
Карактеристике чистих јавних добара су:

 неривалитет и
 неискључивост.
Чиста јавна добра су доступна свима, под једнаким условима и бесплатно се

користе. То су она добра у вези са којима не постоји ривална потрошња и из
чијег коришћења је искључење немогуће.
6
април 2016
Обележја чистих јавних добара имају и природна добра (реке, мора, језера,
земљиште,...).
2) Нечиста јавна добра би могла да се организују у виду приватних добара (нпр.

саобраћајнице, образовање, здравствена заштита, тргови, паркови,...). Нечиста
јавна добра се обезбеђују и у јавном и у тржишном сектору, а финансирају се од
фискалних прихода и накнада за пружене услуге.
Карактеристике приватних добара су следеће:

 Ривалитет у потрошњи – јер се користи од једног добра ограничавају на
појединца;
 Могућност искључења из њиховог коришћења – важи за оне који нису
спремни да плате њихову цену.
3) Мешовита добра се локално обезбеђују (нпр. противпожарна заштита,

аутопут са наплатном рампом,...). Код обезбеђивања мешовитих добара узимају
се у обзир две ствари:
 број потрошача и
 територија која се обезбеђује.
Следећа подела јавних добара је на:

 Мериторна добра а то су она добра чије принудно коришћење подстиче
држава (нпр. сигуросни појасеви, основно образовање).
 Демериторна добра су она добра које држава потискује као штетно за
околину и човека (нпр. коришћење алкохола, цигарета, опојних дрога,
проституција,...).
Јавна добра се могу поделити и на:

 Глобална добра (државне границе једне земље нису препрека да
становници других земаља буду корисници тог добра(.
 Национална добра (национална одбрана, национални паркови; и
 Локална добра (градски паркови, градски тргови).
9.- ЕКСТЕРНАЛИЈЕ (СПОЉНИ ЕФЕКТИ)
Екстерналије настају када приватна потрошња или производња неког привредног

субјекта производи користи или трошкове за трећа лица, а који нису укључени у
тржишну цену.
Екстерналије се јављају ако су друштвене користи од спољних ефеката веће од

приватних.
Екстерни ефекти могу бити:

 Позитивни, и
 Негативни
7
април 2016
а) Пример за позитивне екстерне ефекте су: превентивно лечење од заразних

болести, основно образовање, научна открића...
б) Пример за негативне екстерне ефекте су: загађивање околине од стране
хемијских фабрика, загађивање суседовог земљишта отпацима,, стварање буке,
пушење...
Мере државе за решавање проблема екстерналија су следеће:

 Прописивање одређених стандарда која морају поштовати сви произвођачи
и потрошачи ради заштите околине;
 Забрана одређене производње или потрошње;
 Субвенционирање производње и потрошње која ствара позитивне екстерне
ефекте;
 Увођење еколошких пореза на производњу и потрошњу која загађује
околину;
 Споразумевање и договарање заинтересованих страна ради утврђивања
компензације за настале екстерне ефекте;
 Законско регулисање превентивне здравствене заштите и обавезног
образовања;
 Усвајање међународних конвенција којима се спречава настајање
негативних екстерних ефеката на глобалном плану.
Еколошки порези не отклањају штету, већ само смањују ниво нанете, јер утичу
на загађиваче да смањују производњу. Наплатом ових пореза држава убира
приход који се може употребити за накнаду претрпљене штете.
Основни проблем екстерналија је немогућност да се врши њихово укључивање у

тржишне цене.
У новије време јавља се један алтернативан начин заснован на приватним

решењима екстерних ефеката. Главни представник овог схватања је Роналд
Коуз. Тзв. Коузова теорема тврди да појединци могу сами решти проблем
екстерних ефеката (пример: спор између лекара и посластичара). Коузова
теорема истиче да заинтересоване стране могу саме, без обзира на судску
одлуку, да обезбеде ефикасно решење проблема ако постоји могућност накнадног
бесплатног преговарања (решење за дати пример: инсталирање пригушивача
буке – и то код посластичара, мада може и код лекара).
Коузова теорема захтева испуњење следећих услова:

 Преговори не смеју да стварају никакве нове трошкове;
 Власничка права сваког лица морају да буду јасно одређена;
 Власничка права морају бити у слободном промету.
Коузова теорема важи под условом да су појединци спремни на договор и да

поштују споразум.
8
април 2016
10.- ПОЈАМ И КАРАКТЕРИСТИКЕ ЈАВНИХ РАСХОДА
Јавни расходи су издаци које држава чини у јавном интересу ради задовољења
јавних потреба. Служе финансирању државе и њених функција.
Из дефиниције, могу се извући две карактеристике јавних расхода:

 Служе за подмиривање јавних потреба и
 У савременим државама изражени су у новцу.
У савременој финансијској науци институције јавних расхода и јавних прихода се

не могу посматрати одвојено, јер су узајамно повезани.
У класичној финансијској теорији сматрало се да изучавање јавних расхода не

спада у област финансија , већ у уставно и административно право. Присталице
либералног капитализма залагале су се за што мање учешће јавних расхода у
националном дохотку због тога што јавни расходи нису продуктивни, а тај њихов
став назива се став о неутралним јавним расходима.
Савремена финансијска наука јавне расходе посматра као рационално

коришћење националног дохотка. Све мање се води рачуна о висини јавних
расхода, а више о економским дејствима јавних расхода. Тако се развила
концепција о активним јавним расходима.
Повећана јавна потрошња финансирана високим порезима, али и све већом

употребом јавног дуга имала је за последицу појаву специфичног економског
стања – стагфлација. Данас се уочава тенденција смањивања укупних јавних
расхода у развијеним државама, али и у земљама у развоју и у транзицији.
11.- НАЧЕЛА ЈАВНИХ РАСХОДА
У финансијској теорији се истиче да приликом извршења јавних расхода треба

поштовати следећа начела:
 начело општег интереса
 начело штедње
 начело умерености и пропорционалности
1) Јавни расходи треба да служе само задовољењу општих интереса. То значи да

се убрани јавни расходи користе ради задовољења потреба које су у интересу
друштва као целине. Не смеју се користити за подмирење личних потреба.
2) Начело штедње у класичним финансијама заузима најзначајније место. Овај

принцип означава тежњу да се са што мање финансијских средстава постигну што
већи ефекти. У јавним финансијама штедња се може користити као мера
економске политике у периодима инфлације као инструмент дефлационог
карактера.
9
април 2016
3) Јавни расходи треба да буду умерени и по својој величини одговарају јавним

приходима. То значи да се њихово финансирање врши из друштвеног производа,
а не из имовине, или на терет будућих генерација. Принцип пропорционалности
поставља правило да се јавне потребе морају задовољавати сразмерно
материјалним могућностима друштва.
12.- ТЕОРИЈСКЕ ПОДЕЛЕ ЈАВНИХ РАСХОДА
Јавни расходи се могу поделити на:

 редовне и ванредне (керитеријум за поделу је редовност појављивања)
 продуктивне и непродуктивне, (критеријум за поделу је повећање
националног дохотка)
 функционалне, инвестиционе и трансферне,
 рентабилне и нерентабилне, и
 личне и материјалне (критеријум ове поделе јесте објект трошења).
1.- Редовни јавни расходи су они који се могу унапред предвидети, који се
редовно јављају у буџету и чија је висина релативно стабилна. Редовни јавни
расходи се подмирују од редовних јавних прихода.
Ванредни јавни расходи су они који се не могу унапред предвидети, не

појављују се редовно, већ повремено у буџету и не одговарају нормалним,
редовним функцијама државе. Ванредни јавни расходи се финансирају од
ванредних јавних прихода. Уколико се ванредни јавни расходи подмирују из
редовних јавних прихода, то би значило да је убрано више прихода него што је
било потребно, па се тај вишак прихода користи за финансирање јавних расхода,
што је непожељна појава. У ванредне јавне приходе спадају јавни зајмови и
ванредни порези.
2.- Продуктивни јавни расходи су трошкови државе намењени инвестицијама у

изградњу привредних предузећа и инфраструктуре.
Непродуктивни јавни расходи су они јавни расходи који немају привредни

карактер (нпр. издаци за финансирање потреба државне администрације).
3.- Функционални јавни расходи се групишу према основним функцијама које

држава врши у савременим условима; (војна, образовна, здравствена функцији и
сл.)
Инвестициони јавни расходи су они који директно или индиректно доприносе

повећању националног дохотка.
Трансферни јавни расходи врше само нову расподелу доходака, односно

имовине у друштву на тај начин што преносе финансијска средства из руку једне
друштвене групе (порески обвезници) у руке других (корисници јавних расхода).
10
април 2016
Могу бити:
 Економски трансфери којима држава утиче на привредни живот и
економске токове у виду регреса, компензација, субвенција и сл.
 Социјални трансфери којима држава интервенише у оквиру социјалних
односа повећањем економске и куповне моћи корисника трансфера (нпр.
социјална помоћ, пензије, инвалиднине,...).
 Финансијски трансфери се јављају у облику отплата јавних зајмова.
4.- Рентабилни јавни расходи су они расходи за улагања у државна предузећа

којима се остварују приходи, односно где су приходи већи од расхода.
Нерентабилни јавни расходи не доносе држави никакве приходе (нпр. чисто

административни расходи).
5.- Лични јавни расходи су:

 накнаде за рад државних службеника, припадника војске, полиције и сл.,
 исплате пензија, инвалиднина и сл.,
Материјални јавни расходи су они које држава предвиђа за набавку одређене

опреме, за материјалне резерве, инвестиције и сл.
13.- КЛАСИФИКАЦИЈА ЈАВНИХ РАСХОДА ПРЕМА ММФ
Поред теоријских подела јавних расхода постоји класификација коју је израдио и

Међународни монетарни фонд. Ова класификација дата је у Приручнику за
статистику јавних финансија, у коме је прихваћен принцип фактурисане
реализације (књижење се врши у моменту доспелости). за потребе евидентирања
јавних прихода и за евидентирање јавних расхода.
Разликујемо две групе класификација:

 функционалну и
 економску.
1) Функционална класификација показује основне функције јавних расхода. Има

следећу садржину:
 опште јавне службе,
 одбрана,
 јавни ред и безбедност,
 економски послови,
 заштита околине,
 стамбени и друштвени садржаји,
 здравство,
 рекреација, култура и вера,
 образовање и
 социјална заштита.
11
април 2016
2) Економска класификација указује на економску природу јавних расхода. Има

следећу садржину:
 накнада запосленима,
 коришћење роба и средстава,
 потрошња фиксног капитала,
 камате,
 остали имовински трошкови,
 субвенције,
 социјалне бенефиције,
 капитални трансфери и остали расходи,
 набавка фиксног капитала и
Јавни расходи по економским критеријумима могу бити:

 текући и
 трансферни.
Текући и капитални расходи треба да буду евидентирани онда када се догоде

активности који доводе до настанка одговарајућег расхода.
14.- СТРУКТУРА ЈАВНИХ РАСХОДА
У јавне расходе савремених држава убрајају се:

 војни расходи,
 расходи социјалног осигурања,
 расходи образовања,
 расходи државне управе и судства,
 расходи посредне и непосредне интервенције државе у привреди,
 расходи за научно-истраживачки рад,
 расходи намењени заштити човекове околине, и
 остали расходи (култура, спорт, социјална заштита, отплата јавних
дугова,...).
А. – Војни расходи су у великој мери под утицајем међународних односа и

спољно-политичке ситуације у свету. Због напредне технологије век трајања
оружја све је краћи, што доводи до већих улагања у производњу новог и
усавршавање већ постојећег оружја.
Б. – Расходи социјалног осигурања су један од најзначајнијих јавних расхода у

већини савремених држава. То су, на пример, издаци за пензије, инвалиднине,
здравствену заштиту,... На висину расхода за социјално осигурање велики утицај
има и чињеница да број старијих лица расте. У ову групу расхода спадају и
накнаде за време породиљског одсуства, помоћ за време привремене
незапослености, дечји додаци и сл.
12
април 2016
В. – Расходи за образовање спадају међу важније ставке у структури расхода

савремених држава. Примери за ове расходе били би: улагања у човека, улагање
у ''људски капитал''.
Г. – Расходи државне управе и судства стално расту због проширења обима

послова из надлежности државе и других јавноправних тела, као и увођења нових
мера чије се извршење поверава државним органима.
Д. – Интервенција државе у привреди је неопходна нарочито у време већих

поремећаја привредних токова. Држава утиче:
 Посредном интервенцијом, а мере посредне интервенције државе су
разни облици помагања појединих привредних субјеката или чак
привредних грана. Економска улога државе је посебно изражена у домену
бржег развоја привредно недовољно развијених подручја.
 Непосредном интервенцијом, када држава непосредно утиче на
функционисање привреде оснивањем државних предузећа или
национализацијом постојећих предузећа за послове од општег интереса
(нпр. челичане, железнице, ПТТ,...).
Ђ. – На развој научно-истраживачког рада утицали су следећи разлози:

 трка у наоружању почетком ХХ века,
 учешће већине држава у Првом светском рату и
 убрзана индустријализација.
Данас влада мишљење да је научно-истраживачки рад значајан и са становишта
решавања неких животних проблема у смислу проналажења нових извора
енергије, повећања производње хране, заштите животне средине, итд.
Е. – Расходи за заштиту животне средине су новијег датума. Узроци појаве ових

расхода су следећи:
 све већа концентрација људи у градовима;
 повећање броја становника;
 веће коришћење нуклеарне енергије.
Страх од еколошке катастрофе је навео савремене државе да све више
средстава издвајају за ове намене.
Ж. – Остали јавни расходи су:

 култура (опремање и одржавање музеја и позоришта)
 спорт (изградња спортских објеката и организовање спортских такмичења)
 социјална заштита (изградња станова за сиромашне категорије
становништва)
 јавни зајмови (отплата јавних дугова)
15.- ТЕНДЕНЦИЈА ПОРАСТА ЈАВНИХ РАСХОДА
Јавни расходи се константно повећавају и то не само апсолутно, већ и

релативно. Први који је уочио ову тенденцију пораста јавних расхода био је
13
април 2016
немачки финансијски теоретичар Вагнер. Повећање јавних расхода је у неким

периодима веома велико, као што је случај пре, током и после рата, као и после
већих економских криза. Такав раст забележен је у развијеним државама током
60-их и 70-их година 20. века.
На пораст јавних расхода утицали су:

 социјални трансферни расходи (старосне и инвалидске пензије, накнаде
за време незапослености и др.) и
 лични расходи (плате запослених у јавним службама).
Класификација узрока пораста јавних расхода, коју је створио Гастон Жез је на:
 узроке који доводе до привидног повећања јавних расхода;
 узроке који доводе до стварног повећања јавних расхода.
а) Привидни узроци повећања јавних расхода су они који доводе само до

номиналног, а не и реалног повећања јавних расхода. Разлози за то су следећи:
 Смањење куповне снаге новца, што за последицу има појаву инфлације
 Промене у техници састављања буџета, ако се прелази са нето буџета на
бруто буџет и тада је номинални износ јавних расхода већи
 Повећање државне територије и броја становника. Када се повећава
државна територија и број становника, онда се повећава и државни апарат,
војска, полиција и друге јавне услуге. Истовремено, нови становници су и
нови порески обвезници и то обезбеђује повећање јавних прихода. Тако се
повећани јавни расходи намирују из повећаних јавних прихода.
б) По мишљењу Гастона Жеза, стварни узроци повећања јавних расхода могу

бити:
 политички, (нпр. војни расходи, расходи за социјалну заштиту, заштиту
животне средине...).
 економски, који се везују за нагло повећање националног богатства
(пример: директне и индиректне интервенције државе у привредном животу)
 финансијски. (отплате јавних дугова и лоше управљање јавним
финансијама).
Са појавом ефекта помака у државним расходима грађани су спремни да сносе

већи порески терет јер овај ефект мења представу пореских обвезника о томе шта
је толерантна граница опорезивања.
16.- ПОКРИЋЕ ЈАВНИХ РАСХОДА
Са становишта подмиривања, важна је подела на редовне и ванредне јавне

расходе.
Теорије покрића јавних расхода су:

 Класична теорија покрића
 Савремена теорија покрића јавних расхода.
14
април 2016
a) Класична теорија покрића поставила је опште правило да се јавни расходи

подмирују редовним јавним приходима. За покриће ванредних јавних расхода
треба користити ванредне јавне приходе (јавни зајмови, ванредни порези):
 Ако је реч о правим ванредним расходима који не дају приходе у
будућности, њих треба покривати редовним јавним расходима (порезима).
 Ако је реч о неправим ванредним расходима који дају приходе у
будућности, за њихово покриће треба да служе зајмови као ванредни
приходи.
Класична теорија не препоручује покриће јавних расхода јавним зајмом.

Држава тада има две могућности:
 или да повећа порез,
 или да смањи јавне расходе.
б) Савремена теорија покрића критикује став класичара као крут и неподесан,

чије би доследно спровођење пооштрило економске кризе. Савремена теорија
предлаже, поред пореза, као средство покрића и употребу јавних зајмова. Када
инфлација долази до изражаја треба користити порезе за подмиривање јавних
расхода, а јавне зајмове, ако се порези покажу као неефикасни.
17.- ЕФЕКТИ ЈАВНИХ РАСХОДА
У финансијској теорији постоје два различита схватања о ефектима јавних

расхода:
 Став о неутралним јавним расходима настао је у оквиру класичне
финансијске теорије. Према овој теорији јавни расходи морају бити
минимални јер нису продуктивни.
 Код активних јавних расхода акценат се ставља на економска и социјална
дејства јавних расхода, док се само трошење средстава ставља у други
план. Суштина је у активној улози државе.
Изучавање јавних расхода и јавних прихода и везу између њих најбоље су

приказали француски финансијски теоретичари говорећи о ''теорији филтра''.
Они су снатрали да на финансијску активност државе треба гледати као на један
џиновски филтер који порезима и другим приходима узима финансијска средства
из привреде и становништва и преко расхода их враћа овим субјектима.
Јавним расходима може да се утиче на производњу:

 непосредно (изградњом производних капацитета, улагањима у државна и
јавна производна предузећа, итд.
 посредно (издвајањем буџетских средстава за образовање, здравство,
науку и културу и сл.).
Неки аутори упозоравају да јавни расходи не доводе увек до повећања

националног дохотка. У одређеним случајевима могу довести до смањења
15
април 2016
производње: У периоду пуне запослености јавни расходи дејствоваће

инфлаторно. У обрнутом случају, јавни расходи ће подстицајно деловати на
производњу.
На овим деловањима заснивају се:

o приступи о инфлаторном дејству јавних расхода
o приступи о антиинфлаторном дејству јавних расхода
o приступи о дефлаторном дејству јавних расхода
o приступи о антидефлаторном дејству јавних расхода.
Облик јавних расхода који се остварује преко коњуктурних инвестиција, а којима је

циљ да поврате изгубљену привредну равнотежу зове се мултипликатор.
Користи се као инструмент економске политике у случајевима када стагнација или
рецесија прете да угрозе привредне токове. Пример за то јесу инвестиције у виду
јавних радова.
Ако се путем јавних радова упосли већи број радника, њихов укупни доходак ће
порасти. То примарно дејство јавних расхода изазваће секундарно дејство, јер
укупност увећаних расхода доводи до повећања платежно способне тражње за
потрошним добрима и услугама. Нови дохоци произвођача потрошних добара и
услуга доприносе, у трећој фази, увећаној производњи производних и
потрошних добара.
Феномен мултипликатора повезан је са појмом акцелератора. Акцелератор је

јавни расход ограниченог обима са циљем да убрза привредна кретања у
појединим привредним гранама и областима.
18.- ЕФИКАСНОСТ И РАЦИОНАЛНОСТ ЈАВНИХ РАСХОДА
Учинке у јавном сектору најбоље исказују три Е:

 економичност;
 ефикасност;
 ефективност.
1) Економичност означава да се потребна финансијска средства прибаве и

користе са што мање трошкова.
2) Ефикасност изражава ниво издатака по јединици расхода.
3) Ефективност је резултат који је постигнут коришћењем расположивих
средстава.
За мерење учинка извршених јавних расхода користе се методи као што је нпр.
cost-benefit анализа.
Као ограничавајући фактор ефикаснијег и рационалнијег трошења јавних расхода

јавља се једногодишњост буџета. Принцип једногодишњости буџета предвиђа
16
април 2016
да се неутрошена средства не могу пренети у идућу годину. То ће подстаћи

кориснике да сва одобрена средства чак и нерационално и непотребно утроше.
Једногодишње временско ограничење трошења буџетских средстава настоји се

превазићи применом система комплексног буџетског планирања. Систем
планирања, програмирања и буџетирања "ППБ систем" је примењиван у САД,
Канади, Великој Британији и Немачкој. Овај систем није дао неке посебне
резултате зато што политичари нису заинтересовани за формулисање тачних
циљева које треба остварити јавним расходима.
ППБ систем састоји се из следећих фаза:

 повезаност и зависност од буџета од вишегодишњег финансијског
планирања
 поделу буџета према програмима
 примену кост-бенефит анализе у материји јавних расхода
Тешкоће у примени ППБ система се могу превазићи применом једне друге методе.
Буџетирање од нуле је примењено у САД-у. Буџетирање од нуле представља
истовремена расправу о свим буџетским расходима, како оним из претходне
године, тако и о новим програмима расхода. Предност овог метода је у томе
што постоји могућност редовног годишњег преиспитивања одређених врста јавних
расхода, а посебно њихове висине.
ЈАВНИ ПРИХОДИ
19.- ПОЈАМ И КАРАКТЕРИСТИКЕ ЈАВНИХ ПРИХОДА
Јавни приходи служе за покривање јавних расхода. Разлози који су утицали на

еволуцију система јавних прихода у савремене фискалне системе су:
 друштвено-економски систем,
 политичко уређење,
 доходак по становнику,
 привредна активност, итд.
Савремени јавни приходи су дажбинске природе, јер их државе обезбеђују

принудним путем на основу своје пореске власти. Најзначајнији савремени јавни
приходи су порези..
Теорија јавних прихода треба да испита врсте и облике јавних прихода, њихову
структуру, финансијска дејства у вези са њиховим постојањем, као и да постави
одређена правила за њихову примену у пракси.
Основне карактеристике јавних прихода су:

 јавни приходи служе за подмиривање јавних потреба,
 јавни приходи се убирају углавном фискалним (принудним) путем;
17
април 2016
 јавни приходи се, у савременим државама, убирају у новцу, а само

изузетно и у натури;
 приходи државе су део новостворене вредности и имају деривативан
карактер;
 јавни приходи се убирају из извора који се економски обнављају, а само
изузетно се приходи државе захватају из имовине (реални порези на
имовину).
20.- ВРСТЕ ЈАВНИХ ПРИХОДА
Јавни приходи се деле на:

 оригинарне и деривативне;
 јавноправне и приватноправне;
 редовне и ванредне;
 повратне и неповратне;
 приходе ширих и ужих територијалних јединица;
 приходе од становништва и правних лица;
 ненаменске и наменске;
 приходе у новцу и натури.
1) Оригинарни (изворни) приходи државе су они приходи које држава остварује

на основу своје економске активности или по основу права власништва (пример:
приходи од државне имовине, од продаје добара и услуга, итд.).
Деривативни (изведени) приходи су приходи које државе остварују на основу

свог фискалног суверенитета захватајући део економске снаге лица из имовине,
дохотка и потрошње. То су тзв. фискални или дажбински приходи (нпр. порези,
царине, таксе, доприноси, парафискалитети). Држава може наметати своју
фискалну власт посредним путем и тако да дође до одређених прихода (нпр.
новчане казне). Јавни приходи које држава остварује по другим основама су тзв.
нефискални приходи (нпр. јавни зајам).
2) Јавноправне приходе држава остварује на основу свог фискалног

суверенитета, убирањем обавезних давања од физичких и правних лица на својој
територији без непосредне противнакнаде.
Приватноправни приходи могу се остварити по више основа:

 од државне имовине (могу се стећи продајом имовине, давањем у закуп)
 рада државних установа, (културе, образовања, науке, здравства).
 прихода који остваре државна предузећа могу имати приватноправни
карактер, а јавноправни карактер као разлика у цени између стварних
трошкова и продајне цене.
3) Редовни приходи државе убирају се континуирано у одређеним временским

интервалима и из извора који се стално у економском смислу обнављају.
Редовним јавним приходима подмирују се редовни јавни расходи.
18
април 2016
Ванредни јавни приходи убирају се повремено и служе за подмиривање

ванредних јавних расхода.
4) Неповратни јавни приходи су приходи које физичка и правна лица плаћају за

финансирање јавних потреба, који им се не враћају. Обвезници плаћања дажбина
имају или одређену непосредну корист (нпр. код такса) или посредну корист
(јавни ред, лична сигурност).
Повратни јавни приходи су приходи које физичка и правна лица добровољно

или принудно издвајају за финансирање јавних потреба, уз обавезу да им држава
та средства врати (нпр. добровољни зајмови).
5) Подела на приходе ширих и ужих територијалних јединица условљена је

расподелом државних функција, односно надлежности између виших и нижих
нивоа власти.
Систем прихода којим се задовољавају јавне потребе може бити уређен на

следећи начин:
 да свака политичко-територијална јединица има своје сопствене приходе;
 да сопствене приходе има само једна политичко-територијална јединица
која из тих прихода издваја средства за финансирање расхода ужих
јединица,
 да сопствене приходе имају две политичко-територијалне јединице које
из својих прихода издвајају средства за финансирање расхода политичко-
територијалних јединица које немају сопствене приходе.
6) Приходи од становништва су приходи које грађани издвајају из свог дохотка

за подмиривање јавних расхода. Можемо разликовати:
 приходе од становништва узимане принудним путем и
 приходе од становништва које грађани издвајају добровољно.
Приходи од правних лица су они приходи државе које она убира од прихода,
односно имовине привредних организација, установа и других правних лица.
Правна лица издвајају одређена средства за подмиривање јавних расхода:
 принудним путем (дажбине),
 путем уговора (зајам) или
 путем добровољних издвајања.
7) Наменски (дестинирани) јавни приходи су они за које је унапред утврђена

сврха трошења убраних средстава.
Ненаменски (недестинирани) јавни приходи служе за финансирање свих јавних

потреба и сврха њиховог трошења није унапред утврђена.
19
април 2016
8) Савремене државе остварују своје приходе у новцу. Данас се ретко срећу

приходи у натури и они се јављају као приходи које држава остварује на основу
поклона физичких и правних лица (земљишта, зграде, итд.). Месни
самодопринос је врста јавних прихода која се може измирити и у натури
обављањем превозничких услуга или извршавањем одређених радова.
Друго испитно питање )колоквијум)
21.- ПОЈАМ И ОБЕЛЕЖЈА ФИСКАЛНИХ ПРИХОДА (ДАЖБИНА)
Дажбине су бесповратна обавезна давања које држава установљава Законом,

уводи и наплаћује на основу фискалног суверенитета ради задовољења јавних
потреба.
Обележја дажбина су:
1.- Обавезност.- Физичка и правна лица имају обавезу да плаћају дажбине које
уводи држава. Не може се избећи обавеза плаћања пореза. Ова лица су, такође,
корисници јавних потреба које се финансирају прикупљеним дажбинама. Ова
средства се могу трошити на начин предвиђен буџетом.
Постоје: апсолутно обавезна давања (пример, порези), и релативно обавезна

давања (пример, таксе и царине)
Одступање код апсолутно обавезних давања могуће је само изузетно и то у

законом прописаним случајевима (из социјалних и економских разлога).
2.- Неповратност.- Дажбине су бесповратна давања јер између државе и

обвезника давања није заснован никакав уговорни однос, већ је држава
једнострано увела обавезу плаћања дажбине.
3.- Непостојање непосредне противнакнаде за плаћени износ, односно да

противнакнада буде извршена одмах по плаћању дажбине и да буде видљива.
Тако се разликују:
 Дажбине које потичу од пореза, где постоји противнакнада али посредна.

Приходе од пореза држава користи за подмирење потреба у области
образовања, здравства, културе, социјалног осигурања. Сваки порески
обвезник може користити услуге ових јавних служби.
 Друге врсте дажбина (таксе) које су везане директно за противчинидбу. То

су услуге које обвезнику врши државни орган или установа (пример, на
основу доприноса за ПИО стиче се могућност коришћења пензија).
20
април 2016
22.- ЕКОНОМСКИ ИЗВОРИ ФИСКАЛНИХ ИЗВОРА (ДАЖБИНА)
Општи извор дажбина је национални доходак. Материјални и економски извори

су: имовина, доходак и потраживања.
1.- Имовина као извор дажбина.- Са грађанског становишта имовину чине сва
субјективна имовинска права - стварна, облигациона, и све имовинске обавезе
неког лица.
Са пореско-правног становишта имовина је однос између активе и пасиве

физичког или правног лица
Као предмет дажбинског захватања састоји се од различитих материјалних

добара - непокретне и покретне ствари и имовинска права.
Имовина физичког лица се различито опорезује - као делови имовине (на

пример непокретност) или у целини када се предаје и преноси уговором.
Имовина предузећа се опорезује у целини - као књиговодствена вредност
капитала, или само поједини делови (на пример право својине на
непокретности)
Имовина предузећа је пре свега намењена стварању профита и може се

опорезовати у целини, као књиговодствена вредност капитала, или само
поједине његове компоненте.
2.- Доходак као извор дажбина.- Доходак је скуп материјалних добара које
корисник дохотка редовно добија и која се могу утрошити а да се тиме не умањи
имовина корисника дохотка.
 Доходак физичког лица је збир његових чистих прихода (од

пољопривреде, зарада, закупнина). Опорезује се порезом на доходак
грађана.
 Доходак правног лица је разлика између укупног прихода и трошкова.

Опорезује се порезом на доходак корпорације.
 Фундирани доходак потиче од имовине или рада из трајног радног односа,

пензија, социјалне помоћи.
 Нефундирани доходак је доходак из одређеног посла за одређено време.
 Оригинарни (изворни) који потиче од рада и капитала и продајом роба на

тржишту (у приватном сектору).
 Изведени (деривативни) не потиче од рада или капитала, већ се стиче

одузимањем изворног дохотка (пример, доходак социјалног осигурања)
21
април 2016
3.- Потрошња као извор дажбина.- Постоје различите дажбине на потрошњу, а

најчешће се примењују: порез на промет, акцизе и царине. Све дажбине на
потрошњу имају два битна обележја - преваљивост и регресивност.
Противници дажбина на потрошњу истицали су неправедност на опорезивање

потрошње, јер ове дажбине у већој мери оптерећују мање, него ли веће дохотке.
Ове се дажбине укључују у цену робе која се троши и терет сноси потрошач.
Неповољно утичу на финансијску равнотежу, увећавају цене, смањују тражњу,
потрошњу и производњу.
Присталице дажбине на потрошњу истичу њихова позитивна својства као што су

елестичност и издашност. Порезом на промет се регулишу цене, и преко цена
односи понуде и тражње.
ОПШТИ ПРИСТУП ПОРЕЗИМА
23.- ПОЈАМ И КАРАКТЕРИСТИКЕ ПОРЕЗА
Каже се да "држава оно што даје, прво мора да узме". Методи преношења
средстава из приватног у јавни сектор могу бити:
 Опорезивање, као најзначајнији извор државних прихода
 Штампање новца (инфлациони порези)
 Увођење накнаде за робу и услуге које пружа
 Позајмљивање (јавни кредит).
Најпотпунију дефиницију пореза дао је професор Јован Ловчевић, по којој је:
Порез инструмент јавних прихода којим држава, од субјеката под својом пореском
влашћу, принудно узима средства без непосредне противуслуге ради покривања
својих финансијских потреба и постизања осталих јавних циљева.
Из дефиниције пореза произилазе и његове карактеристике:
1.- Принудни карактер пореза. који се испољава у моменту доспелости пореске

обавезе. Порески обвезници преузимају пореску обавезу и дужни су да је
иозвршавају. Ако не испоштују рокове за редовно плаћање долази до примене
законских санкција за принудну наплату.
Порези су апсолутно обавезна давања. Ако се стекну законом предвиђени

услови за опорезивање обвезници су дужни да плате порез.
22
април 2016
Други фискални приходи (таксе и царине) релативно су обавезна давања.

Обвезници могу да бирају да ли ће користити неку посебну услугу државе или не.
Држава уводи порезе за сва физичка и правна лица на својој територији. Страни
држављанин плаћа порез на све оно што стиче у тој држави.
2.- Порези су деривативни приход државе. Држава изводи своју економску снагу
кроз опорезивање из економске снаге оних субјеката над којима има фискални
суверенитет.
За разлику од оних средстава која држава остварује на основу привредне

активности или права власништва (оригинарни или изворни приходи државе),
порези су деривативни - изведени приходи.
3.- Непостојање права на повраћај пореза.- Обвезник се одриче једног дела

своје економске снаге у корист државе. Нема могућности да му се та средства
било када врате. Држава постаје власник тих средстава, јер се овде ради о
преносу средстава из облика приватне у облик државне својине.
Неповратност је елемент сличности између пореза и тзв. вечите ренте где

уписник зајма добија само камату, али има могућност да обвезницама овог зајма
тргује на тржишту хартија од вредности (ефективним берзама).
4.- Одсуство непосредне противнакнаде је основ по коме се порези разликују

од других врста фискалних прихода (таксе).
Основ настанка пореске обавезе је пореска способност а не извршена услуга од

стране пореског органа:
 Обвезници који су платили порез не могу захтевати од државе одређену

чинидбу. Средства прикупљена опорезивањем држава користи за
подмирење јавних потреба (државна управа, образовање, здравље). Сви
грађани, и они који порез плаћају и они који не плаћају, као и они који су
ослобођени од плаћања могу да користе ове услуге државе. Корист је
посредна.
 За плаћену таксу обвезник добија тачно одређену противнакнаду у виду

специјалне услуге нематеријалне природе (пример, издавање разних
уверења, путних и других јавних исправа).
5.- Недестинираност пореза значи да намена трошења ових прихода није

унапред утврђена. Наплаћени порески приходи користе за подмирење свих јавних
расхода државе.
6.- Порези су новчани приход.- Изузетно се убирају у натури у ванредним

друштвеним ситуацијама.
23
април 2016
Код нас, самодопринос као посебна врста јавних прихода може се измирити у
новцу, натури или раду.
24.- ОСВРТ НА РАЗВОЈ ПОРЕЗА
Још је у класичном римском периоду Улпинијан тврдио да су порези живци

државе, односно, да нема државе без пореза. У Јустинијановом Corpus Juris
Civilis, постоји констатација да су порези корисни и потребни држави.
Историјски развитак пореза је уско везан за историјски развој државе и њених

функција.
 Порекло пореза је у давању поклона. Први порези теретили су пре свега

непокретну имовину због неразвијених робно-новчаних односа. У
натуралној привреди обавезна давања су имала карактер личних прихода а
плаћана су владару у натури (мостарине, путарине). Први порези су се
појавили у облику главарине.
 У феудалном друштву порески системи су слабо развијени без мало врста

и облика прихода. Фискални приходи су пре били добровољна него
принудна давања. Развија се робно-новчана привреда, долази до поделе
рада, производње за тржиште и појаве новца.
 Са развојем друштвене поделе рада и производње у градовима јављају

се нови извори прихода који се опорезују (обављање привредних и
непривредних делатности, лични рад)
 Порезе у правом смислу речи срећемо у 13 веку у земљама

континенталне Европе. Као једна од последица Француске буржоаске
револуције уводи се пореска обавеза као грађанска дужност. Прихваћен је
термин обавеза, намет или порез. Јачање буржоаске државе даје порезу
карактер сталног и главног механизма финансирања друштвених потреба.
 После буржоаских револуција фискални системи на западу мењају своју

основу. Укидају се пореске привилегије на класној основи. Уводи се пореска
једнакост свих грађана а порез добија карактер опште јавне дужности где се
правни основ заснива на закону. Уместо дотадашњих неправичних пореза
уведен је систем реалних пореза. Чине га четири реална пореска облика:
 Порез на некретнине
 Порез на покретне ствари
 Порез на врата и прозоре
 Патентни порез (порез на предузеће)
24
април 2016
Суштина овог система опорезивања је да порези погађају предмет

опорезивања, без обзира којем лицу ствар припада.
 Државни приходи (порези) у савременим државама састоје се из две

основне групе:
 Непосредне, који су временом прешли од опорезивања имовине ка

опорезивању дохотка,
 Посредне.
25.- ТЕОРИЈЕ ОПРАВДАЊА ПОРЕЗА
1.- Теорија силе је једна од најстаријих теорија. Владајућа је била у старом веку а
и у средњем веку.
Право опорезивања се објашњавало правом победиоца, који је могао да

побеђеном одузме и живот а самим тим и имовину.
Владар је имао апсолутну власт на својој територији и уводио је обавезна давања.

Из ове теорије произилази став као argumentum a contrario, да порез не плаћа
слободно становништво пошто је он знак потчињености.
2.- По теорији уговора, порез се заснивао на уговору између сталежа и владара.

Тиме се правдало опорезивање слободног становништва. Ова теорија је настала
у време када су порези били повремена давања, и на чије плаћање нису били
обавезни сви становници.
Уговором између сталешке скупштине (као представника пореских обвезника) и

владара утврђивао се износ пореског дуга за сваки сталеж и начин исплате.
3.- Теорија цене (накнаде, еквиваленције) је била владајућа у периоду

либералног капитализма. Порез је третирала као приватно-правну обавезу.
Повезана је са школом природног права, а најзначајнији теоретичар који је
заступао је Адам Смит..
У оквиру ове теорије није постојао јединствен став о врсти користи коју треба да
имају порески обвезници од државе.. Она се разгранала у две варијанте:
 Монтескије је заступао теорију осигурања. Он је порез одредио као

премију осигурања пошто држава брине за материјалну и личну безбедност
грађана. Он је порез дефинисао као онај део имовине који грађанин даје
држави да би му сачувала остатак. Ако је имовина већа, обим сигурности је
већи, па се ова теорија залагала за промену прогресивног опорезивања.
 По другој варијанти - теорији уживања - оправдање за опорезивање се

налазило у томе, што држава, вршећи своје јавне функције омогућава
25
април 2016
пореским обвезницима да несметано уживају, односно располажу својом

имовином и дохотком.
4.- У оквиру теорије жртве, јављају се схватања о етичком основу плаћања

пореза као жртви у општем интересу.
Што се тиче висине жртве, односно пореза:
 Једни теоретичари залажу се за апсолутно једнаку жртву, односно да сви

треба да плаћају порезе у једнаким износима
 Други указују на потребу пропорционално једнаке жртве, односно, да сви

треба да плаћају порезе у истом проценту од своје основице.
 Трећи полазе од минималне жртве, односно граничној корисности дохотка.

Када гранична корисност дохотка обвезника опада са порастом дохотка,
онда већи део пореског терета треба да понесу најбогатији.
5.- Према теорији суверенитета субјективно пореско право проистиче из
политичке везе која постоји између држављанина и државе. На порезе треба
гледати као на обавезу плаћања, насталу услед припадности државној заједници.
Према овој теорији, обавеза је сваког лица да сразмерно својим могућностима
доприноси остварењу функција државе. Најбољи показатељи за то су: доходак,
имовина и потрошња.
26.- ЦИЉЕВИ ОПОРЕЗИВАЊА
Опорезивањем државе настоје да остваре не само фискални већ и неки од

нефискалних циљева.
Према критеријуму важности разликују се:

 примарни и
 секундарни циљеви,
Ако се за критеријум разликовања користи приоритет остваривања једног

циља пред другим, разликују се:
 главни и
 споредни циљ.
Први и најзначајнији циљ је фискални. Он мора да се усклађује са социјалним,

економским , политичким и другим циљевима.
Разликују се:
 конкурентни (супротстављени)
 комплементарни – допуњујући и
 индиферентни неутрални односи до којих долази при остваривању двају
или више циљева опорезивања.
26
април 2016
Економски циљеви опорезивања могу се реализовати на микро и макро плану:

 Микроекономски циљеви опорезивања се остварују у појединим
секторима привреде или на нивоу појединачних привредних субјеката нпр –
фаворизовањем аутомобилске индустрије.
 Макроекономски циљеви опорезивања усмерени су на глобалне
економске односе.
Порези се могу користити и као инструменти социјалне политике. Социјални

циљеви показују се у настојањима државе да смањи разлике у материјалом
положају пореских обвезника нпр. диференцираним опорезивањем промета
производа.
Ту су и демографски циљеви када земље одобравају олакшице за породице са

већим бројем деце.
27.- ТЕОРИЈСКЕ ПОДЕЛЕ ПОРЕЗА
1.- Једна од најраспрострањенијих и најстаријих подела разврстава порезе на:

 непосредне и
 посредне.
а) Према учењу физиократа непосредан је само порез који се убира из

земљорадње а сви остали порези су посредни. Други су истицали за основ начин
наплате пореза. Најчешће се као битно обележје наводи преваљивост пореза.
б) Према старијим теоретичарима у непосредне порезе спадали би они који се

непосредно наплаћују од лица која су законом утврђена као обвезници. Посредни
порези се наплаћују од једног лица – пореског обвезника de iure али је оно у стању
да терет пореза превали на друго лице – обвезника de facto.
в) За поделу пореза на непосредне и посредне користи се и критеријум

индивидуалне пореске снаге. Ако се пореска снага манифестује преко имовине
или дохотка онда је то директно испољавање пореске способности. Ако се
пореска снага манифестује трошењем дохотка тада се јављају посредни порези.
2.- Подела пореза на објектне и субјектне за критеријум узима предмет

опорезивања:
 Објектни порези су они који погађају имовину или доходак према њиховим
стварним елементима, не водећи рачуна о личности обвезника ни о његовој
економској снази. У објектне спадају сви они који погађају појединачне
приходе грађана.
 Субјектни порези су они код којих је у центру посматрања личност
пореског обвезника. Висина обавезе зависиће не само од економске снаге
већ и од елемената везаних за личне и породицчне прилике. Код
субјектних пореза примењују се прогресивне стопе док код објектних
пропорционалне.
27
април 2016
 Неки порези могу садржати елементе и објектних и субјектних пореза.

Нпр. код објектног пореза као што је порез на приход из неке делатности
могу се уградити елементи који ће водити рачуна о броју чланова породице
обвезника. Данас се користе паралелно, и једни и други.
3.- Подела пореза на аналитичке и синтетичке је слична подели на објектне и

субјектне мада је овде критеријум разликовања обухватност одређене пореске
ситуације.
 Синтетички су они којима се опорезује укупна економска снага обвезника и
то тако што се приходи збрајају па се онда утврдјује висина обавезе. То су;
 порез на доходак грађана,
 порез на укупну имовину или
 општи порез на промет.
 Аналитички порези су они којима се опорезује поједини приход. У такве

спадају:
 порез на зграде ,
 порез на приходе од капитала ,
 акциза на дуванске прерађевине.
Подела пореза на аналитичке и синтетичке постоји и код посредних пореза.
4.- Подела пореза на опште и наменске заснива се на критеријуму везаности

убраних прихода за финансирање одређеног јавног расхода.
 Општи или недестинирани порези сливају се у буџет и из њих се
финансирају сви јавни расходи.
 Код дестинираних је заступљен принцип афектације који означава
везивање прихода за одређену намену.
5.- Претпостављени и фактички порези:

 Код претпостављених пореза пореска основица се утврђује на основу
претпоставке да је порески обвезник остварио или могао остварити приход
одређене величине. Обавеза се утврђује пре него што је остварен приход.
6.- Основ поделе на специфичне и по вредности јесте начин исказивања

пореске основице.
 Код пореза по вредности опорезивање се обавља на основу стварне или
процењене вредности предмета.
 Специфицни порези су они код којих се пореска основица исказује у неким
мерним јединицама литар вина, паклица цигарета..
7.- За критеријум поделе на фундиране и нефундиране узимају се

квалитативне разлике између појединих врста прихода.
 У фундиране сврставају се порези који погађају приходе од имовине и то
од непокретности.
28
април 2016
 У нефундиране укључени су сви они којима се захватају приходи од личног

рада.
8.- Порези су подељени на редовне и ванредне према времену у којем се порез

налази на снази.
 Редовни порези су они који се појављују у систему сваке године.
 Ванредни порези су они који се појављују с времена на време,у ванредним
приликама. Њима се финансирају ванредни јавни расходи.
9.- Подела на репартиционе и квотитетне порезе извршена је према начину

расподеле пореског терета.
 Репартициони су они кој којих је познат укупан износ који се жели
остварити и који треба да буде распоређен на одговарајући број обвезника.
 Код квотитетних пореза позната је само квота тј висина пореске стопе која
ће се применити на одређену пореску основицу.
10.- Према надлежности одређене политичко-територијалне јединице за

увођење пореске стопе деле се на:
 централне и
 локалне
28.- КЛАСИФИКАЦИЈА ПОРЕЗА ОЕЦД
Сви порези су према класификацији ОЕЦД сврстани у шест група на бази

основице на коју се порез уводи.Околност да је неки порез дестиниран у начелу не
утиче на класификацију.
Основни преглед класификације пореза ОЕЦД изгледа овако:

 1000, Порези на доходак, добит и капиталне добитке
 1100, Плаћају појединци
 1200, Плаћају предузећа
 2000, Доприноси за социјално осигурање
 3000, Порези на платни списак и радну снагу
 4000, Порези на имовину
 5000, Порези на добра и услуге
 6000, Остали порези
29.- КЛАСИФИКАЦИЈА ЈАВНИХ ПРИХОДА ПО МЕТОДОЛОГИЈИ ММФ
ММФ је саставио Приручник за статистику државних финансија који служи за

потребе државног финансијског извештавања. ГФС класификација је сачињена са
циљем да обезбеди статистички приказ како јавних прихода тако и јавних расхода.
ГФС обухвата три врсте прихода:

 текуће приходе
 примања од продаје нефинансијске имовине
29
април 2016
 примања од задуживања и продаје имовине.
Прва група је најбројнија. Ту спадају порези, порези на доходак, порези које

плаћају физичка лица, предузећа, порези на имовину, порези на добра и услуге
итд..
Класификација пореза у ГФС систему је слична класификацији коју је дала

Организација за економску сарадњу и развој - ОЕЦД. Нарочито је изражена
сличност у погледу прављења разлика када је у питању врста пореског
обвезника.
ОЕЦД класификација обухвата искључиво порезе а ГФС класификација обухвата
класификацију свих јавних прихода.
ГФС подела доприносе за социјално осигурање не сматра порезима већ их

третира као посебну категорију јавних прихода.
ЕЛЕМЕНТИ ПОРЕЗА
30.- ЕЛЕМЕНТИ ПОРЕЗА
Основни елементи пореза омогућују реализацију и утврђивање његове висине.

Постоје четири битна елемента пореза.
 Елементи квалитативне природе који одређују саму природу пореза:
 Опорезовани предмет или порески објект
 Субјект чија се економска снага захвата или порески обвезник
 Квантитативни елементи који условљавају утврђивање висине пореза:
 Пореска основица
 Пореска стопа
Стварни порески терет пореског обвезника може зависити још од једног елемента
пропшисаног законом. То су пореска ослобођења и олакшице.
31.- ПОРЕСКИ ПРЕДМЕТ
Предмет опорезивања је неко материјално добро (имовина), или роба

(производ), услуга, односно доходак физичких и правних лица и правно-
економске трансакције.
Најчешће не долази до поклапања пореског извора и пореског предмета. Порески

извор чине сва добра која припадају пореском обвезнику из којих он плаћа порез.
Порески предмет може се одредити као конкретизовани објекат у оквиру
одређеног пореског извора То може бити:
 приход,
 доходак а
 имовина само изузетно.
30
април 2016
а) Приход представља новчана средства која редовно притичу пореском

обвезнику и која може утрошити а да тиме не умањи своју имовину.
б) Доходак представља збир свих обвезникових нето прихода остварених у току

једне пословне године.
в) Имовина је скуп права која се у новчаном облику показују као неутрошени

доходак ранијег периода. Имовина се јавља као извор опорезивања само у
ванредним ситуацијама. Порез чији је извор сама имовина се назива реални
порез на имовину. Порез чији је извор обвезников доходак је номинални порез на
имовину.
Савремена наука о финансијама код дефинисања пореске обавезе прихвата

принцип персоналитета који уважава све моменте који би могли умањити
пореску способност обвезника.
32.- ПОРЕСКИ ОБВЕЗНИК
Порески обвезник је свако физичко или правно лице уколико располаже

пореском способношћу и није законом ослобођено пореске обавезе.
Порески обвезник представља ужи појам од пореског дужника који обухвата све
пасивне пореске субјекте (порески обвезник, порески платац, порески
дестинатар, порески јемац). Порески обвезник је физичко или правно лице које је
законом одређено да плати порез. То лице дугује порез па је зато порески дужник.
За разлику од субјеката у грађанско процесном праву, порески обвезник, поред

правног субјективитета не мора имати и пословну способност. Зато опорезовању
подлежу и малолетна лица, лица која су под старатељством и лица која се налазе
у затвору, под условом да поседују имовину или остварују приходе.
Постоје различита мишљења ко ће се наћи у улози пореског обвезника. Са

фискалног становишта предност је на страни породице, јер се опорезивањем
њене економске снаге прикупља више средстава. У савременим пореским
системима иде се у правцу одвојеног опорезивања дохотка супружника.
Земље чланице ОЕЦД које су прихватиле модел заједничког опорезивања

наилазиле су на неке проблеме које су решавале одређеним методама. Те
методе су:
 метода деобе дохотка ,
 метода породичних квота и
 метода двоструке пореске лествице.
а) Метода деобе дохотка састоји се у сабирању дохотка супружника да би се

добијени износ поделио са 2. Затим се одбију допуштени износи, и на основицу се
31
април 2016
примењује одговарајућа пореска стопа.Тако добијени износ се множи са 2, и

добијени производ представља пореску обавезу породице.
б) Код методе породицних квота приходи чланова породице се сабирају а затим

се њихов збир дели на одговарајуће породичне квоте. Број квота зависи од
породичног статуса лица чији се доходак опорезује и од броја издржаваних лица у
породици.
в) Код методе двоструке пореске лествице у примени су две одвојене лествице

пореске прогресије од којих се једна примењује у случају када је порески обвезник
самац, и друга, када се опорезује заједнички доходак супружника.
Сва предузећа која имају статус правног лица су обвезници пореза на добит
корпорација. То су друштва капитала, друштва која су регистрована као правна
лица. Ако друштво лица нема статус правног лица његова добит се опорезује као
део дохотка сваког од партнера као физичког лица.
33.- ПОРЕСКА ОСНОВИЦА
Пореска основица служи за обрачунавање пореза. Најчешће се утврђује у новцу

али има случајева да се обрачунава и према мерним јединицама. Другачије се
може дефинисати као вредност пореског предмета изражена у новцу.
Према начину одмеравања, пореске основице се деле на:

 основице по количини и
 основице по вредности.
а) Зато што се не могу изразити у новчаној вредности основице по количини се

ређе примењују.
б) За основицу по вредности битна је процена вредности пореског предмета.
Применом квантитативне методе, основице се деле на:

 паушалне и
 стварне основице.
а) Паушалне основице могу бити утврђене законом и уговорном - законске и

уговорне паушалне основице. Према елементима које садрже могу бити
делимичне када се при процени висине основице узима мањи број елемената
пореског предмета, и збирне, када се узима већи број елемената пореског
предмета.
б) За утврђивање стварне пореске основице примењује се непосредан метод

процене вредности пореског предмета.
У пореској пракси користе се неколико метода за утврђивање висине пореске

основице:
32
април 2016
 Индицијарна метода је најстарији поступак утврђивања пореске основице.

Основица се утврђивала према одређеним спољашњим знацима пореског
предмета из којих се изводио закључак о пореској снази обвезника.
 Код директне методе (методе сопствене пријаве) пореска основица се
утврђује на основу података које је пореском органу доставио сам обвезник.
 Индиректна метода (метода пријаве трећег лица) користи се у
случајевима када је треће лице по подацима којима располаже упознато са
релевантним чињеницама за опорезивање пореског обвезника. Трећа лица
могу бити: банке, продавци, суд, управни органи...
 Службена (административна) метода примењује се када порески
обвезник није поднео пријаву иако је био дужан да то учини, или, када је
порески обвезник поднео пријаву али са подацима који нису веродостојни и,
када ни порески обвезник ни треће лице нису били обавезни да пореском
органу доставе потребне податке.
 Метода парификације (упоређења) је установљена да се утврди пореска
основица када недостају подаци обвезника, поређењем са обвезником који
обавља исту делатност под приближно једнаким условима.
34.- ПОЈАМ И ВРСТЕ ПОРЕСКИХ СТОПА
Применом пореских стопа на пореску основицу израчунава се висина пореза.
Пореска стопа опредељује величину економске снаге обвезника после

опорезивања. Пореска стопа се најчешће одређује као део основице изражен у
проценту који примењен на основицу даје износ пореза.
Врсте.- Могу бити:

 пропорционалне,
 прогресивне и
 регресивне..
а) Пропорционална стопа је она која остаје једнака и непроменљива без обзира

што се основица мења. Њихово основно обележје је у томе да оне неутрално
делују на односе међу економским снагама из којих се опорезовање обавља.
Манифестује се тако да односи који су постојали између економских снага пре

опорезивања остају исти и после.
б) Прогресивна стопа расте са порастом основице. Тај раст може бити

равномеран, убрзан и успорен. Последица примене ових стопа је да висина
пореза увек расте и то брже него што се повећава пореска основица.
Раст стопе се на одређеној висини зауставља и прогресија прелази у пропорцју.

Оне су фискално продуктивније од пропорционалних. Примена прогресивних
стопа код једног или неколико пореских облика не доводи нужно до прогресивног
33
април 2016
опорезивања. Разлог томе је употреба посредних пореза који регресивно делују

на економску снагу потрошача.
Реч је о компензаторној прогресији, а ако се применом прогресивних стопа не

само анулирају регресивни ефекти већ се опорезивањем постиже да јачи порески
обвезници плаћају већи порез од обвезника чија је економска снага мања говори
се о апсолутној прогресији.
Прогресивне пореске стопе се могу примењивати у виду:

 директне и
 индиректне прогресије.
А.- Директна постоји када се на повећану пореску основицу непосредно

примењује повећана пореска стопа. Прогресивно опорезивање може се
реализовати путем примене:
 глобалне прогресије или
 прогресије по траншама.
1) Код глобалне прогресије пореска стопа се примењује на целокупну основицу.

Међутим то доводи до знатног повећања пореског оптерећења. Ублажава се
применом другог облика директне прогресије.
2) Код прогресије по траншама пореска основица се дели на више делова или

јединица тако да се на сваку од њих примењује њена пореска стопа која расте.
Значи, увећана стопа се примењује само на нарасли део основице у датој транши.
Законска пореска стопа је дата у закону и има ограничен домет у аналитичке

сврхе.
Код пропорционалних пореза законска стопа једнака је количнику пореског дуга

и пореске основице. Код прогресивних пореза , законска стопа се исказује у
облику маргиналне пореске стопе која се примењује на увећане делове пореске
основице. Маргинална пореска стопа показује за колико се повећава порески дуг
када се пореска основица увећава за једну новчану јединицу.
Б.- Индиректна прогресија означава прогресивно опорезивање где се

примењује законска пропорционална стопа. Прогресивни ефекат се постиже тако
да се обвезников доходак умањује за један стални износ у поступку утврђивања
основице.
в) Регресивне пореске стопе опадају са порастом пореске основице. Деловање

појединих пропорционалних и прогресивних пореза у пракси показује регресивне
ефекте. Таква дејства се јављају у примени посредних пореза. Код ових пореза
се примењују пропорционалне стопе али њихово дејство је регресивно.
34
април 2016
35.- ОПРЕДЕЉЕЊЕ ЗА ОДРЕЂЕНЕ ВРСТЕ ПОРЕСКИХ СТОПА
У порерској пракси се примењују и пропорционалне и прогресивне пореске

стопе. Савремене државе њиховом комбинацијом могу остваривати жељене
циљеве.
Аргументи који иду против примене прогресивног опорезивања су :

 Последице примене прогресивних пореских стопа су незаинтересованост за
рад и недовољно ангажовање опорезованих лица.
 При прогресивном опорезивању недостаје сигуран критеријум утврђивања
величине пореског терета.
 Пораст прогресивних пореских стопа мора се на одређеној висини
зауставити. То значи да треба водити рачуна о граници пореског
оптерећења.
 Прогресивно опорезивање подстиче отпор плаћању пореза и наводи
обвезнике да покушају да у целини или делимично избегну своју пореску
обавезу.
 Примена прогресивних пореских стопа захтева бројнију и технички
опремљенију пореску администрацију.
Предности примене прогресивних пореских стопа су:

 Применом прогресивних пореских стопа могуће је остварити социјалне
циљеве пореске политике.
 Примена прогресивних стопа може се сагледати и кроз њихову функцију као
тзв. аутоматских стабилизатора. На тај начин се води антициклична пореска
политика чији је задатак да у време привредног просперитета утиче на
смањење личне потрошње и обим инвестиција а подстиче штедњу, а да за
време депресије подстиче личну и инвестициону потрошњу а ограничава
штедњу.
 Проблеми пореско - техничке природе могу се превазићи решењима у
погледу поједностављења поступка опорезивања користећи предности
електронске обраде података.
36.- ПОРЕСКИ ПОДСТИЦАЈИ
Пореска ослобођења могу бити:

 предметна и
 лична
а по времену трајања:
 трајна или
 ограницена.
Трајна ослобођења условљавају углавном разлози политичке природе.

Ослобођене плаћања пореза су стране државе и њихове организације,
институције, дипломатски представници.
35
април 2016
Привремено пореско ослобођење везано је за одређени период времена и по

истеку тог периода ослобођење престаје.
Под пореском олакшицом подразумева се ослобођење од плаћања дела пореза.

Обвезник је дужан да плати порез али у нижем износу. Пореска ослобођења и
олакшице су мере пореске политике којима се делује на ублажавање пореског
терета у односу на општи режим опорезивања.
Порески подстицаји се могу дефинисати као уступци које држава одобрава у

односу на:
 пореског обвезника,
 пореску основицу,
 пореске стопе..
ПОРЕСКА НАЧЕЛА
37.- ФИНАНСИЈСКА ПОРЕСКА НАЧЕЛА
Сва пореска начела могу се поделити у четири групе:

 Финансијска пореска начела
 Економска пореска начела
 Социјално политичка, и
 Пореско техничка (административна) пореска начела.
Да би се остварио фискални рандман, мора се водити рачуна о економским и

социјално политичким начелима. Фискални рандман је нето износ убраних
прихода и представља разлику између наплаћених пореза и трошкова
опорезивања.
У групу финансијских пореских начела спадају:

 Принцип издашности
 Принцип еластичности
1.- Принцип издашности опорезивања подразумева да убирањем пореза треба

прикупити довољно средстава која ће, заједно с осталим јавним приходима
омогућити да се подмире планирани јавни расходи.
Постоје разноврсни порески облици:

 Више издашни су: порез на доходак физичких лица, општи порез на
промет, акцизе, доприноси за обавезно социјално осигурање и порез на
добит корпорација.
 Остали порески облици су мање издашни.
2.- Принцип еластичности подразумева могућност пореског система да се што

брже и успешније прилагоди променама у висини јавних расхода.
36
април 2016
 Порези који су мање осетљиви и боље се прилагођавају променама у

јавним расходима спадају: порез на промет, акцизе на одређене производе
и порез на имовину.
 Неки порези у већој мери реагују на неповољна привредна кретања (порез
на доходак физичких лица.
Ако се као критеријум узме начин на који се обезбеђује прилагођавање пореских

прихода порасту јавних расхода, онда се разликују:
 економске
 легалне еластичности
а) Ако приходи сами прате раст јавних расхода без икакве интервенције од стране
државе, онда је то економска еластичност (пример, порез на промет).
б) Ако је, ради увећања пореских прихода потребно да се промени пореска стопа,
ради се о легалној еластичности (пример, порез на имовину).
38.- ЕКОНОМСКА ПОРЕСКА НАЧЕЛА
Економски принципи опорезивања су:

 Принцип ефикасности
 Принцип умерености пореског оптерећења
 Принцип избора пореског извора
 Принцип избора пореског облика
1.- Принцип ефикасности.-

Опорезивање се мора тако поставити да што мање утиче на доношење пословних
и приватних одлука пореских обвезника. Са становишта ефикасности
опорезивања уочава разликују се:
 дисторзивни и
 недисторзивни порези.
а) Недисторзивни порези изазивају ефекат дохотка који се огледа у умањењу

обвезниковог дохотка. Порез је недисторзиван ако не постоји ништа што обвезник
може да учини да би променио своју пореску обавезу.
б) Сви остали порези, они који су везани за променљиве карактеристике пореских

обвезника су дисторзивни. Код њих се поред ефекта дохотка, јавља и ефекат
супституције који се огледа у њиховом настојању да умање своју пореску обавезу
или да се ње потпуно ослободе.
Дисторзивни порези су неефикасни порези. Ефикасна је само она алокација

ресурса при којој никакво померање економских фактора не може побољшати
положај једног лица а да се притом не погорша положај другог лица (Парето
ефекат).
2.- Принцип умерености пореског оптерећења.- Проблем утврђивања

адекватног нивоа пореског оптерећења може се разматрати са:
37
април 2016
 макро аспекта
 са гледишта појединачног пореског обвезника.
а) Посматрано са становишта укупне привреде, принцип умерености

опорезивања подразумева утврђивање апсолутног пореског лимита. То је такав
ниво пореског оптерећења друштвеног производа при којем даљим повећањем
пореских стопа или увођењем нових пореза, не би могао да буде остварен било
какав додатни порески приход.
Тзв. Лаферова крива објашњава објашњава концепт апсолутног пореског лимита.

Облик Лаферове криве је у виду параболе. Када пореске стопе износе 0% и 100%
националног дохотка порески приход у потпуности изостаје. Порески приход расте
са порастом стопе до неке тачке када обвезници почињу мање да раде, мање да
штеде. На некој тачки остварује се највећи порески приход. Ако пореска стопа
настави да расте изнад те тачке онда почињу да делују контрапродуктивни
ефекти. Када се пређе ниво апсолутног пореског лимита порески приходи опадају
иако пореске стопе расту.
б) Одговарајући ниво пореског оптерећења може се разматрати и са гледишта

појединачног обвезника што подразумева утврђивање релативног пореског
притиска. То је такав ниво пореског оптерећења при којем даље повећање пореза
штетно делује на привреду.
3.- Принцип избора пореског извора поставља захтев да се порези убирају из

прихода, односно дохотка обвезника и то тако да се опорезивањем не утиче на
смањење привредне активности пореског обвезника. Треба изабрати онај извор
опорезивања који се економски обнавља, а то је доходак, односно приход.
Као извор опорезивања може послужити и имовина и такви порези се називају

реалним порезима на имовину (у случају рата, елементарних непогода и сл.). У
пореским системима савремених држава имовина се ретко јавља као извор
опорезивања. У највећем броју случајева се користи номинални порез на
имовину, код којег је имовина предмет али не и извор пореза.
4.- Принцип избора пореског облика поставља захтев да се приликом

опорезивања мора водити рачуна о дејствима које порези испољавају у практичној
примени.
Треба обратити пажњу на то да ли су ефекти опорезивања на понуду и тражњу у

складу са циљевима економске политике државе, односно, да се води рачуна о
економским ефектима опорезивања.
39.- СОЦИЈАЛНО-ПОЛИТИЧКА ПОРЕСКА НАЧЕЛА
1.- Принцип општости пореза.- Општост пореза сматра се формалним мерилом

правичности опорезивања. Подразумева да сва лица морају да учествују у
38
април 2016
плаћању пореза. То се оправдава тиме да се јавне услуге нуде свима на

заједничкој основи.
Овако утврђена једнакост опорезивања се у пракси може претворити у своју

супротност. Држава признаје пореска ослобођења. Пореску дужност имају сва
лица али ће је вршити само они чија је економскла снага изнад егзистенцијалног
минимума. Принципом општости пореза не опредељује се какво то опорезивање
треба да буде да би се обезбедила једнакост пореских обвезника пред пореским
законом.
2.- Принцип равномерности пореза.- Равномерна расподела пореског терета

одређује се као материјална претпоставка правичног опорезивања. Могућа су два
приступа расподеле терета:
 Према првом, порески терет треба распоредити на све субјекте сразмерно
користи коју уживају од коришћења државних услуга.
 Према другом, порески терет треба распоредити према пореској
способности плаћања пореза која се везује за три извора: приход, доходак и
имовину.
Поставља се питање како распоредити порески терет на лица са истом

економском снагом а како то учинити у ситуацији различитих економских снага.
Отуда се правичност може јавити у две димензијеи то као:
 Хоризонтална правичност која поставља услов једнаког опорезивања
истих економских снага. Једнако опорезивање истих економских снага неће
увек деловати као равномерно оптерећење обвезника, чији је нпр. доходак
исти а разликују се по другим својствима (старост, болест, број издржаваних
чланова домаћинства).
 Вертикална правичност која полази од тога да лица у различитим
условима треба да подлежу различитом пореском третману. То значи да ће
обвезници поднети диференцирани порески терет. То се постиже применом
прогресивних пореских стопа.
40.- ПОРЕСКО ТЕХНИЧКА НАЧЕЛА
У пореско-техничка начела опорезивања установљавају се ради уређивања

односа пореске администрације са пореским обвезницима. Ту спадају:
 принцип одређености пореза,
 принцип угодности плаћања пореза,
 принцип јефтиноће убирања пореза.
1) Принцип одређености пореза.- Пореска обавеза је одређена у погледу износа

пореског дуга, рока плаћања, начина плаћања. Поставља се захтев да сви
елементи пореске обавезе буду формулисани на јасан начин.
Због компликованости материје пореских закона и других прописа о јавним

приходима јавила се потреба њихове кодификације. Ова кодификација
39
април 2016
подразумева да се сви извори државних дажбина обједине у једном или неколико

правних аката. Честе измене пореских закона отежавају сналажење обвезника,
тако да су принуђени да се обрате за помоћ неком квалификованом лицу.
2) Принцип угодности плаћања пореза.- Овај принцип захтева да сваки порез

буде наплаћен у време и на начин који најбоље одговара пореском обвезнику.
Рок доспећа пореске обавезе треба да буде утврђен тако да порески обвезник
подмирује своју обавезу зависно од притицања прихода. Сам поступак
опорезивања треба да буде једноставнији како би порески обвезник могао у што
краћем року да регулише своје пореске обавезе.
3) Принцип јефтиноће убирања пореза.- Смисао овог принципа огледа се у

потреби да трошкови наплате и контроле пореза треба да буду што нижи. Укупан
трошак убирања пореза састоји се из два дела:
 Административних трошкова, који се могу дефинисати као трошкови
спровођења пореских закона ( плате пореских службеника, материјални
трошкови, поштански и телефонски трошкови).
 Трошкови испуњења пореске обавезе могу се јавити у облику:
 новчаних трошкова,
 временских трошкова и
 психичких трошкова.
а) Новчани трошкови спадају у директне трошкове којима се непосредно умањује

приход обвезника и других пореских дужника приликом плаћања пореске обавезе
(банкарска провизија, накнаде књиговођи за вођење пословних књига и сл.)
б) За испуњавање пореске обавезе потребно је да обвезник одвоји време (за

комплетирање пореске пријаве, прикупљање и слање податакапореском органу).
в) Психички трошкови обухватају забринутост и узнемиреност у вези са

плаћањем пореске обавезе и могу бити појачани неразумевањем сложених
пореских прописа од стране обвезника.
У савременој пореској пракси среће се пример делимичног закупа где држава

лицима приватног права поверава обављење појединих функција у поступку
редовне наплате и контроле пореза (штампање и дистрибуција пореских
образаца, пријем пореских пријава, уношење података из пријава и сл.).
ПОРЕСКОПРАВНИ ОДНОС
41.- ПОЈАМ И ВРСТЕ ПОРЕСКО-ПРАВНОГ ОДНОСА
Држава преко своје законодавне власти доноси пореске законе у којима се на

генералан наћчин формулише пореско чињенично стање, као апстрактна слика
конкретне ситуације.
40
април 2016
У циљу операционализације пореског права државе, надлежним органима се

додељују одговарајућа овлашћења која чине садржину пореског захтева у
ширем смислу.
Порески управни органи могу предузимати конкретне управне активности

усмерене према најширем кругу потенцијалних дужника и захтевати од њих
испуњавање пореских дужности.
На основу законом постављених општих услова држава не може непосредно

реализовати своје пореско потраживање. Остваривањем правнорелеватних
пореских чињеница у реалном животу, стицање својине на кући, пружа се повод
држави да преко пореске администрације предузме одговарајуће активности у
циљу ефикасног извршавања пореског захтева утврђивањем и наплатом права на
имовину.
Таква овлашћења пореских управних органа која су усмерена на конкретног

обвезника називају се пореским захтевом у ужем смислу.
Порески орган може тражити сарадњу од конкретног обвезника при утврђивању и

наплати пореза. Порески захтев конкретизован на одређено лице и пореска
обавеза представљају две стране порескоправног односа у ширем смислу.
Порескоправни однос је пре свега друштвени однос регулисан нормама

пореског права.
По својој природи то је и сложени однос јер има елементе и материјалног и

процесног односа.
Порески однос спада у мешовите правне односе јер и једној и другој страни
припадају једновремено и одговарајућа права и примерене обавезе.
Пореско имовински однос се означава као порески однос у ужем смислу.

Садржину овог односа чине права и обавезе имовинске природе између државе
као повериоца и пореског обвезника као дужника.
Порески управни однос представља правно уређени друштвени однос у који

порески орган ступа са физичким и правним лицима а који настаје управним
радом усмереним на утврђивање, наплату и санкционисање прикривања пореза.
Порескоправни однос представља симбиозу пореског имовинског и управног
односа.
42.- ПОРЕСКО-ПРАВНИ ОДНОС И ДРУГИ ПРАВНИ ОДНОСИ
Порески однос као врста правних односа има највише додирних тачака са
грађанскоправним и управноправним односима.
41
април 2016
1.- Порескоправни и грађанскоправни однос.- Основна идентичност огледа се у

томе што се код оба односа среће имовински елемент. Аутономија воље је
генерални принцип заснивања грађанскоправног односа према коме странке
слободно одлучују да ли ће ступити у тај однос, о садржини тог односа и другим
питањима. Порескоправни однос се заснива без тражења сагласности
појединачног обвезника.
По правилу, грађанскоправни однос се заснива између правно једнаких странака у

коме ниједна нема правну власт над другом и не може да јој одређује понашање.
У порескоправном односу нема равноправности. Код грађанскоправних односа

странке узајамно имају користи у виду извршених престација . У порескоправном
односу обвезник за плаћени порез не добија непосредну видљиву противнакнаду.
Непоштовање одређених правила у грађанскоправном односу по правилу може

имати за последицу само имовинску санкцију која се састоји у умањењу имовине.
Циљ санкције је да се успостави нарушена равнотежа у имовинској маси
одређеног лица. Код порескоправног односа санкција може да погађа и личност
(казна затвора) и имовину (новчана казна) и то кумулативно или алтернативно.
Циљ таквих санкција је да се обвезник присили да на време и у потпуности испуни
своју обавезу.
Права и обавезе у грађанскоправном односу се могу преносити . У

порескоправном односу пореска обавеза је личног карактера и не може се
преносити на друга лица.
У грађанскоправном односу у случају повреде или угрожавања права и обавеза,
заштита се може покренути само ако тако одлучи ималац права. Заштита се
остварује по приватној иницијативи, а не по службеној дужности неког државног
органа. Када је повређено субјективно пореско право државе, његова заштита
остварује се по службеној дужности.
2.- Порескоправни однос и управноправни однос.- Порекси управни однос

јавља се као специфичан облик управноправног односа.
Поједини облици управног односа могу настати искључиво иницијативом органа

управе, а неки поводом захтева странке или са њеним пристанком. Правни основ
заснивања је правни акт, а само изузетно закон. Порески управни однос настаје
само иницијативом носиоца јавне власти, а у неким случајевима може да настане
и иницијативом пореског обвезника (плаћањем пореза - кад плаћа порез по
одбитку).
Управноправни поступак покреће се по службеној дужности или захтевом

странке што није случај у порескоправном односу.
Порески управни однос одликује везаност за чињење и нечињење у вези са

новцем, док управни однос обухвата обавезе другачије природе.
42
април 2016
43.- СУБЈЕКТИ ПОРЕСКО-ПРАВНОГ ОДНОСА
Порескоправни однос подразумева постојање две стране:

 субјекте који у име државе врше пореску власт и
 правне субјекте који се налазе под пореском јурисдикцијом одређене
државе.
Порески органи у пореском односу иступају са позиција државне власти. Њихова

надлежност произилази из закона. Порески закон им додељује моћ одлучивања о
заснивању, садржини и престанку пореског односа. Пореским органима се
признају одговарајућа овлашћења и дужности.
Реализацијом пореског система држава не сме да угрожава приватне имовинске

интересе пореских обвезника и мора имати подршку већине бирачког тела.
Полазећи од садржине правних диспозиција ова два субјекта се квалификују као

активна и као пасивна страна:
 активну страну чине порески органи а
 пасивну порески обвезници.
44.- ОРГАНИЗАЦИЈА И НАДЛЕЖНОСТ САВРЕМЕНИХ ПОРЕСКИХ

АДМИНИСТРАЦИЈА
Савремене пореске администрације организоване су према једном од четири

модела:
 Према врсти пореза
 Функционални модел
 Према врсти пореског обвезника
 Мешовити модел.
Највећи број пореских администрација организован је на основу функционалног

модела. Овај модел се заснива на формирању посебних одељења који врше
административне послове за све врсте пореза.
Основне функције пореских органа тичу се:

 утврђивања,
 наплате,
 контроле и
 ревизије пореских обвезника.
а) Утврђивање пореза представља заједничку или појединачну активност

пореских органа и пореских обвезника која је усмерена на процену пореске
способности и конкретизацију пореске обавезе. Фазу утврђивања пореза порески
орган завршава доношењем пореског решења у коме се конкретизује износ
пореског дуга.
43
април 2016
Самоопорезивање представља обавезу исплатиоца прихода да поднесе

пореску пријаву и да сам обрачуна и уплати одређену дажбину. Након тога,
пореска администрација проверава тачност приказаних података из пореских
пријава и врши контролу утврђивања пореске обавезе.
б) Наплата пореза се јавља у два вида:

 као редовна и
 принудна.
Наплата пореза представља редован начин гашења пореског дуга, поред отписа
пореза и застарелости. Све активности пореских органа усмерене су на повећање
процента наплате пореза да би се смањио број обвезника који касне са уплатом
дугованог пореза..
в) Без адекватне контролне функције ниједан порески систем не би могао

ефикасно да се реализује. Слабо организована пореска контрола представља
први индикатор о слабости пореске администрације у целини. Контрола треба да
обезбеди правилно одвијање пореских токова. Превентивно дејство пореске
контроле је у смањивању евазије пореза. То се постиже провером тачности и
исправности утврђивања пореске основице, примене пореских стопа,
благовременом уплатом пореске обавезе.
д) Пореска ревизија представља проверу да ли је порески обвезник коректно

обрачунао и измирио пореску обавезу. Општа карактеристика ревизије јесте да је
детаљнија у поређењу са осталим типовима пореских провера.
45.- ПОРЕСКИ ДУЖНИЦИ
Појам пореских дужника обухвата све субјекте који у процесу опорезивања

обављају различите врсте радњи у циљу извршавања пореске обавезе.
Карактеристично је за њих да имају порескоправну способност коју физичка

лица стичу рођењем а правна лица уписом у реистар , што се означава као
примарна правна способност у материји опорезивања.
Статус пореског дужника у порескоправном односу могу имати:

 Порески обвезник
 Порески јемац
 Порески платац
 Порески дестинатар
1) Основну категорију пореских дузника представља законски или правни

обвезник. Порески обвезник може да учествује у пореском односу преко свог
пореског пуномоћника или законског заступника.
44
април 2016
2) Ради ефикасније, брже и јефтиније наплате пореза пореско законодавство

садржи низ правних средстава да се осигура и убрза наплата пореза. Једно од тих
средстава је и институт пореског јемства. Пореско јемство треба да учврсти
успостављени порескоправни однос између пореског повериоца и пореског
обвезника посредством трећег лица.
Према томе, порески јемац је треће лице које јемчи за пореске обавезе
пореског обвезника и које је дужно да измири те обавезе уколико то сам обвезник
не учини. Обавеза пореског јемца је акцесорна што значи да она увек
претпоставља постојање ваљане пореске обавезе пореског обвезника као главног
дужника.
Пореско јемство може бити:

 законско (солидарно – не постоји редослед наплате или супсидијарно -
порески орган мора прво покушати са наплатом пореза од пореског
обвезника.
 по основу пристанка – добровољно.
Овакав начин наплате пореза у име и за рачун пореског обвезника примењује се

углавном код неких облика непосредних пореза (порези по одбитку).
3.- Порески платац који је овде задужен порезом и као порески јемац потпуно је
одвојен од законског пореског обвезника и истовремено се појављује и као
главни и једини порески дужник.
4.- Порески дестинатар је лице које треба коначно да сноси терет пореза. Такав
случај се јавља код посредних пореза где законски обвезник обрачунава и
уплаћује порез држави али путем урачунавања плаћеног пореза у цену производа
преноси порески терет на потрошача (акцизе и порез на промет).
5.- У порескоправном односу среће се још једна врста субјеката који учествује као
помагач пореском обвезнику. Порески саветници искључиво обављају послове
који се односе на утврђивање пореске обавезе.
46.- ПРАВНИ ПОЛОЖАЈ ПОРЕСКИХ ОБВЕЗНИКА
Положај обвезника се јавља као пројекција дужности и права обвезника

утврђених пореским законима. Наступајући са позиција власти, пореска
администрација све више рачуна на сарадњу обвезника у процесу опорезивања.
Због саме природе пореске обавезе, дужности обвезника увек имају примат у
пореском односу , али се у савременим системима положај обвезника допуњује и
учвршћује прецизно прописаним правима. Потребно је уверити обвезника и
пружити им сигурност да ће сви бити правичном и разумном пореском третману.
45
април 2016
47.- ПРАВА ПОРЕСКИХ ОБВЕЗНИКА
Права пореских обвезника су:

 право на информисање , на помоћ и на истицање аргументима
 право на жалбу
 право на доследну примену законских одредби
 право на сигурност
 право на приватност
 право на поверљивост и тајност података
а) Да би поштовали порески закон, обвезници морају да буду информисани о

деловању целокупног пореског система и начину на који се одређују пореске
обавезе.
Право обвезника на информисање и помоћ остварује се на различите начине :

 путем информационих приручника,
 пореске повеље,
 телефона..
б) Порески обвезници имају право на жалбу против скоро свих одлука пореских
органа, било да је реч о примени, тумачењу закона или административних
правила у вези са опорезивањем. Ради остваривања овог права за обвезнике се
обавезно мора обезбедити најмање двостепени жалбени поступак.
в) Право на доследну примену законских одредби.- Порески обвезници имају

право да не плате више пореза него што је то пореским законом прописано,
узимајући у обзир њихове личне околности и доходак. У процесу опорезивања
могу рачунати на помоћ пореских органа.
г) Право на сигурност има два аспекта:

 Пореским обвезницима се мора омогућити да унапред предвиде
пореске последице пословних активности и приватних послова.
 Право на стабилност пореских закона чиме се у значајној мери
обвезнику омогућава правилно доношење пословних одлука.
д) Право на приватност.- Сви обвезници имају право да очекују да их порески

органи неће непотребно узнемиравати. Тумачење овог права се односи на
неразумне претресе станова и трагање за подацима који нису од значаја.
ђ) Право на поверљивост и тајност података.- Право на поверљивост и тајност

података и информација би за пореског обвезника требало да представља
заштиту од могућих злоупотреба или погрешне употребе података и информација
о њему од стране пореске администрације. Друго подручје у вези са
остваривањем овог права тиче се банкарске тајне и професионалне
поверљивости.
46
април 2016
48.- ОБАВЕЗЕ ПОРЕСКИХ ОБВЕЗНИКА
1.- Обавеза подношења пореске пријаве.- Пореска пријава представља

формални поднесак обвезника упућен пореском органу у коме су садржани
правнорелевантни подаци за утврђивање његове обавезе.
Пореска пријава има велики значај. Преовлађује схватање да пријава само

представља иницијативу за покретање поступка према одређеном лицу.
Истовремено пореска пријава је писмена изјава странке. Мора да буде
комплетна, тачна, прегледна и јасна.
2.- Обавеза вођења пословних књига.- Под пословним књигама подразумевају

се законом предвиђене евиденције које су на прописан начин дужни да воде
порески обвезници у вези са делатношћу коју обављају, бележећи у њима све
пословне промене у току године.
Лица могу да воде пословне књиге по систему простог књиговодства или по

рачуноводственим прописима. Предузећа и друга правна лица воде пословне
књиге по систему двојног књиговодства На основу правилно вођених пословних
књига свако правно лице и добар део предузетника морају да сачињавају
финансијске извештаје које чине биланс стања и биланс успеха. Пословне књиге
су:
 Дневник, где се хронолошким редом књиже све пословне промене
 Главна књига, у којима се књиже расходи, приходи, трошкови
 Помоћне књиге су књиге благајне и ситног инвентара.
Пореским билансом се коригује пословни биланс обвезника према захтевима

пореских прописа. Њиме се балансирају приходи и расходи пореског обвезника и
капитални добици или губици у циљу одмеравања пореза.
3.- Обавеза благовременог плаћања пореза.- Главна пореска обавеза састоји

се у уредном плаћању пореза. Она се извршава у новчаном износу, изузетно у
натури. Измирење дуга врши се плаћањем на шалтерима банака. У завосности од
принуде пореза (непосредни и посредни) постоје два решења у погледу уплате
пореза:
 Порези на потрошњу плаћају се аконтационо у законом прописаним
роковима и њих обвезник обрачунава и уплаћује сам
 Код непосредних пореза је дужи рок између утврђивања пореске основице
и времена у коме се врши плаћање.
47
април 2016
ЕФЕКТИ ОПОРЕЗИВАЊА
49.- СИГНАЛНА ДЕЈСТВА ПОРЕЗА
По својој природи порези изазивају различите психолошке реакције обвезника.

Оне се испољавају у променама економског понашања физичких и правних
лица.
Пореско планирање пружа могућност потенцијалном обвезнику да тако организује

своју делатност да он уопште не стекне статус пореског обвезника или да пореску
обавезу сведе на најмању могућу меру.
Сигнална дејства пореза претходе осталим ефектима опорезивања, евазији и

преваљивању. У овој фази предопорезивања могуће је да субјекти прибегавају
разним формама правно допуштеног понашања.
Могућности за избегавање плаћања пореза у овој фази су веће када је реч о

посредним порезима.
За сигнално деловање пореза од значаја је и време прилагођавања које обухвата

две димензије :
 дужину трајања сигналног знака и
 моменат када обвезник прилагођава своје понашање пореским променама.
Проблем избегавања плаћања пореза је сложенији што је сигнално деловање

јаче.
50.- ПОЈАМ И ВРСТЕ ЕВАЗИЈЕ ПОРЕЗА
Избегавање плаћања пореза постоји када обвезник који треба да плати

одређени порез избегне да га плати а притом не пренесе терет плаћања на друго
лице.
То је непоступање у складу са пореским законима. Разликује се:

 законита и
 незаконита евазија пореза.
Линија разграничења између избегавања и утаје пореза је нелегалност понашања.
1.- Легално избегавање плаћања пореза обухвата понашања обвезника

срачуната на умањење пореске способности користећи све законом допуштене
могућности (тзв. пореско планирање).
У пракси се јављају следећи начини легалне евазије :

 уздржавање од потрошње,
48
април 2016
 супституција,
 пословна преоријентација,
 промена места боравка,
 промена места обављања делатности,
 вертикална концентрација.
Таква понашања обвезника се сматрају прихватљивим избегавањем пореза за

разлику од неприхватљиве легалне евазије која је предмет санкционисања. То је
покушај да се пореска обавеза спусти испод нивоа који је законодавац прописао.
2.- Незаконита евазија пореза представља непосредно кршење пореских

прописа, када порески обвезник свесно и намерно избегава извршење постојеће
пореске обавезе.
У нашем правном систему се називају:

 пореским прекршајима,
 привредним преступима и
 кривична дела пореске утаје и контрабанде.
Поступци и акције које предузима обвезник у циљу избегавања или умањења

пореске обавезе углавном су идентични и када се ради о пореским прекршајима и
када је у питању пореска утаја.
Линија разграничења између ове две врсте пореских деликта је висина утајања
пореза (пример, двоструке пореске књиге, издавање лажних докумената, рад на
црно...). Сива економија се јавља као најважнији модалитет евазије пореза.
51.- УЗРОЦИ И ПОСЛЕДИЦЕ ЕВАЗИЈЕ ПОРЕЗА
Узорци евазије пореза уобичајено се класификују на:

 субјективне и
 објективне факторе.
1.- У субјективне узорке убрајају се неки елементи везани за саму личност

обвезника. Као такви наводе се:
 пореска свест,
 порески менталитет..
2.- Узроци објективне природе садржани су у:

 величини пореског оптерећења,
 висини казне за пореске деликте,
 учесталост пореске контроле итд.
Социолошки као и етички фактори имају значајну улогу.
49
април 2016
Последице евазије су вишеструке природе и у првом реду се испољавају кроз

умањени фискални рандман прикупљених прихода.
а) Финансијски ефекти избегавања пореза већих размера могу допринети
настајању буџетског дефицита.
б) Дејства евазије уочавају се и на плану законодавно - правне активности

усмерене на доношење нових прописа којима држава санкционише избегавање
плаћања.
в) Посебно штетни за привреду могу бити економски ефекти евазије. Она може
да поремети једнакост услова пословања кроз снижавање трошкова производње
оних који прибегавају утајама.
г) Социјалне последице везане су за ремећење пореске једнакости. Ако један

круг обвезника избегава плаћање пореза, други обвезници се доводе у неједнак
социјални и економски положај. Тако, порески обвезници са истом пореском
способношћу не плаћају исти порески износ.
52.- ПОЛИТИКА СУЗБИЈАЊА ЕВАЗИЈЕ ПОРЕЗА
Ради смањења евазије пореза у пракси се могу користити три поступка:

 Административни, који значи минимизирање прилика за евазију (пример,
увођење пореског идентификационог броја за све обвезнике).
 Економски, који значи смањење нето користи од евазије пореза (пример,
висина казни и њихова примена)
 Социопсихолошки, који значи подстицање добровољног плаћања пореза.
1.- Комбинација превентивно репресивних мера.- Превентивна компонента у

суштини треба да буде усмерена на стварање позитивне климе за успешно
функционисање пореског система.То ће се постићи развојем пореске културе и
подизањем пореске свести кроз едуковање, обуком пореских обвезника.
Све већа пажња се показује пореској пропаганди. Неке државе су користиле и

пореску амнестију са циљем повећања прихода у будућности. Ефикасност ове
мере зависи од тога да ли и у којој мери опраштање дуга може подстицајно
деловати.
Уколико изостане превентивна функција државе чешће се прибегава

репресивним средствима путем мера казнене политике. Кажњавање нема само
сврхy да казни утајиваче већ да пошаље поруку. Осим новчаних казни у једном
броју земаља се као казне користе и јавно објављивање имена прекршилаца и
врсте прекршаја.
Кривично кажњавање подразумева примену новчане казне и казне затвора.
50
април 2016
2.- Супротстављање нелегитимној законитој евазији.- Обележја трансакција

којима се остварују пореске погодности су: злоупотреба права, коришћење рупа у
закону и сл. Државе настоје да се супротставе нелегитимној законитој евазији
користећи два приступа у попуњавању правних празнина и рупа.
 Судови полазе од циља који порески пропис мора остварити. Решење се

може потражити у доктрини да је суштина важнија од форме, или у
ослањању на тзв. економску интерпретацију или у грађанскоправним
концептима ништавости симулованих правних послова.
 Други приступ обухвата законске мере уведене да би се добили општи
прописи који ће се примењивати у случајевима када порески обвезници
користе одређене правне форме трансакција како би остварили неку
пореску погодност.
У нашем пореском праву примењује се начело фактицитета.Пореске чињенице

утврђују се према њиховој економској суштини. Тако се омогућује пореској управи
да опорезује трансакције где порески обвезници покушавају да избегну плаћање
пореза.
53.- ЕВАЗИЈА ПОРЕЗА У МЕЂУНАРОДНИМ ЕКОНОМСКИМ ОДНОСИМА
Механизми кроз које се реализују специфични облици међународне евазије

пореза везани су за:
 оснивање базних компанија,
 трансферне цене,
 злоупотребу пореских споразума,
 начин финансирања инвестиција,
 off shore компаније.
1) Базне компаније се оснивају у тзв. пореским оазама што означава земље са

благим пореским режимом. Основна функција базне компаније је да прикупи
доходак који би иначе непосредно притицао обвезнику.
Склањањем дохотка у базну компанију он не улази у светски доходак обвезника

који се опорезује. Да би спречиле овакав вид евазије , многе државе примењују
мере којима непосредно приписују доходак склоњен у базну компанију његовом
економском власнику тј. власнику базне компаније.
Као пореска скровишта служе мале државе са слабије развијеним привредама у

којима се строго поштује банкарска тајност.
Примењују се неколико критеријума за процену штетности пореских уточишта:

 непостојање ефективне пореске стопе за мобилне финансијске и услужне
активности,
 ограничавање домаће привреде,
 непостојање транспарентности.
51
април 2016
2.- Следећи механизам представља покушај да се искористе одређене пореске

привилегије. До злоупотребе пораског споразума може доћи у ситуацијама када
се у трећој држави одређени доходак свесно прикаже као друга врста дохотка с
намером да се смањи или избегне пореска обавеза.
3.- Механизам трансферних цена користе мултинационалне компаније у циљу

прикривања стварних прихода од међународних трансакција захваљујући
разликама у пореским системима. Повезано пословање омогућава успостављање
таквих трансакција да се кроз цене испоручених роба, услуга спроведе
реалокација профита у циљу евазије.
4.- У ту сврху служи принцип ван дохвата руке. Цена која је у складу са овим
принципом је она која би се остварила на слободном тржишту.Разлика између
цене ‘ван дохвата руке’ и трансферне цене се са пореског становишта сматра
профитом и као таква се укључује у основицу и опорезује.
Утањена капитализација представља ситуацију у којој је сопствени капитал

корпорације мали у поређењу са позајмљеним капиталом. Виша су позајмљена
средства од сопствених.
Овоме се прилази на три начина:

 Први метод полази од општег начела о забрани злоупотребе права.
 Други метод заснован је на принципу ван дохвата руке , а
 Трећи метод полази од тачно утврђеног односа између позајмљених и
сопствених средстава.
5.- У међународним односима све више се користе off- shore компаније као
механизми међународног пореског планирања. Ради се о компанијама које су
регистроване у земљама са благим пореским третманом мада своје пословне
активности обављају у другим земљама. Власници су странци, улаже се страни
капитал и укупан профит се остварује у иностранству. У такве територије убрајају
се: Кипар, Луксембург, Малта, Панама и други центри.
54.- ПРЕВАЉИВАЊЕ ПОРЕЗА
Преваљивање пореза представља такву појаву при којој законом одређени

порески обвезник путем мењања цена преваљује порески терет у целости или
делимично на трећа лица.
Преваљивост се може јавити и код непосредних пореза. Процес преваљивања у

крајњем ефекту показује ко коначно сноси терет опорезивања. Тај субјект може
бити лице које је законодавац имао у виду али је могуће да то буде и сасвим друго
или треће лице. Интензитет преваљивања појединих пореза (пример, пореза на
потрошњу) зависи од степена еластичности понуде и тражње.
52
април 2016
Традиционално значење преваљивања схватало се као процес помоћу којег се

директно новчано оптерећење пребацује путем усклађивања цена с почетне тачке
до крајње тачке смирења.
Порески закон одређује лице које је de iure проглашено пореским обвезником

остављајући му могућност да обавезу пренесе на друго лице. То је прва фаза
деловања преваљивања која је називана перкусијом.
У другој фази порески субјект који је прихватио пореску обавезу преваљује ту

обавезу на треће лице ослобађајући себе на тај начин да порез плати. То
ослобађање које се назива реперкусијом он спроводи путем преваљивања:
 унапред (урачунавајући порез у цену производа) ,
 унатраг (снижавајући цену набављених сировина) или
 бочно (пребацивањем пореског терета на неопорезоване производе).
Ако не постоји могућност даљег преваљивања од стране пореског субјекта на

кога је порез преваљен, већ га он мора платити, настаје фаза пореске
инциденце. Порез се може дисперсирати на велики број субјеката. Економски
фактори су одлуцујуци објективни чиниоци релевантни за преваљивање пореза.
Финансијска теорија у њих убраја:
 еластичност понуде и тражње,
 деловање монопола..
55.- МИКРОЕКОНОМСКИ ЕФЕКТИ ОПОРЕЗИВАЊА
1.- Ефекти супституције базирају се на чињеници да опорезивање може мењати

релативне цене фактора производње и других супститута у економском смислу.
Код ефеката супституције циљ је усмерен да се изазове одређено понашање

обвезника чија ће последица бити опредељивање за супститут који се релативно
блаже опорезује.
2.- Ефекти стимулације означавају дејства пореске политике којима се подстиче

привредни раст путем стимулације оних фактора који одређују ниво потенцијалног
outputa. Они су дугорочне природе. и своде се на подстицаје обвезницима да
увећају понуду производних инпута:
понуду рада, обим штедње и инвестиција.
 Ефекти на понуду рада.- Услед опорезивања обвезник постаје

сиромашнији па је стимулисан да повећа свој радни напор како би повратио
онај износ нето зараде који му је припадао пре увођења пореза. Овај утицај
опорезивања назива се ефектом дохотка.
 Ефекти на штедњу.- Стимулисање националне штедње може се остварити

на више начина :
53
април 2016
 пореским ослобађањем камата на штедне улоге и других прихода од

капитала становништва,
 пореским усмеравањем расподеле добити,
 пореским стимулирањем убрзане амортизације.
На штедњу становништва може се утицати и одређеним пореским обликом.

Порез на промет погађа само потрошени део дохотка и тиме фаворизује
штедњу остављајући је неопорезованом.
Највећи део штедње сектора привреде јавља се:

o У облику издвајања амортизације чиме се стимулише убрзана
амортизација што омогућава привредним друштвима да отписују
основна средства по већој стопи.
o У виду нето штедње из нерасподељене добити што представља
акумулацију профита.
 Ефекти на инвестиције.- Штедња јесте претпоставка од које зависе

инвестиције али да би се предузео инвестициони подухват потребно је да
инвеститори покажу спремност да улажу капитал. Инвестирање се може
подстаћи снижавањем законске стопе код пореза на добит, предвиђањем
убрзане амортизације итд.
56.- МАКРОЕКОНОМСКИ ЕФЕКТИ ОПОРЕЗИВАЊА
1.- Ефекти стабилизације означавају деловање пореза на основне

макроекономске агрегате:
 на запосленост и
 цене.
Овим мерама се у суштини делује на обим и структуру глобалне тражње.

Убирањем пореза апсорбује се део куповне снаге обвезника чиме се смањује
финална потрошња.
Треба разликовати:
 примарне. који се постижу непосредним деловањем на величину
расположивог дохотка обвезника
 секундарне ефекте опорезивања на глобалну тражњу, у виду ланчане
реакције и настају као последица утицаја промењене глобалне тражње
обвезника.
Порески инструменти у пракси су се показали као значајан инструмент

стабилизационе политике:
 Рестриктивна пореска политика , примењује се у фази високе
коњуктуре. То се може постићи ако порески приходи расту брже од пораста
номиналног националног дохотка.
54
април 2016
 Експанзивна политика се користи у фази депресије када је потребно

зауставити појаву опадања привредне активности. Смисао те политике је у
томе да се смањењем релативног пореског захватања стимулира
инвестициона и лична потрошња.
Дискреционе промене пореске политике представљају она усклађивања која су

део свакодневне акције носилаца економске политике повећање или смањење
пореске стопе. Дискреционе мере пореске политике суочене су са тешкоћама које
потичу из околности да је потребно да протекне одређено време од момента када
наступи поремећај до момента када одређена мера почне деловати.
Заостајање се одвија у три фазе:

 Прво заостајање изазвано је временом упознавања, разликом између
времена када се појавила потреба за акцијом и времена када носилац
економске политике акцију треба предузити.
 Друго заостајање изазвано је тзв. временом имплементације, периодом
који протиче између момента када је донета одлука о одређеној акцији и
момента када је акција примењена.
 Треће заостајање изазвано је тзв. временом реаговања, периодом који
протиче између момента примене одређене мере и момента када та мера
почне утицати на понашање привреде.
Економска теорија даје пажњу и аутоматским мерама у виду уграђених

стабилизатора. Код њих је у потпуности елиминисано постојање заостајања услед
времена упознавања а великим делом и времена имплементације.
Уграђени стабилизатори не могу елиминисати циклично кретање привреде.

Успешност одређене антицикличне мере, било она дискрециона или
аутоматска,условљена је постојањем три фактора:
 Прво, пожељно је да размере овог инструмента буду значајне, односно да
даје довољно велике приходе.
 Друго потребно својство је аутоматизам испољавања а
 Треће је у тесној вези са њим, временска усклађеност између
антициклицних мера и кретња дохотка које те мере треба да коригују.
2.- Утицај инфлације на порески систем.- Ефекти инфлације могу имати:

 микро и
 макроекономски карактер.
а) На микроплану последице се огледају у настојањима микроекономских

субјеката да различитим рачуноводственим техникама компензују поремећаје.
б) На макроекономском плану последице су разноврсне:

 Прво, инфлација утиче на ниво и структуру пореских прихода.
 Под дејством инфлације расте номинални доходак и обвезник ће бити
подвргнут дејству више пореске стопе.
55
април 2016
 Инфлација може и умањивати укупан порески приход услед различитих

административних заостајања у процесу управљања пореским системом.
Инфлација представља снажну полугу прерасподеле дохотка.
3.- Утицај пореског система и пореске политике на инфлацију.- Савремена

економска теорија инфлацију посматра као поликаузалну појаву. Због тога у њој
преовлађује закључак да је дејство повећања пореза двојако:
 с једне стране услед редукције тражње ефекат ће бити дефлаторан, а
 с друге стране услед повећања трошкова производње ефекат ће бити
инфлаторан.
Теоријске анализе показују да када је улога трошкова у процесу одређивања

надница и цена значајна, повећање пореза се не може ефикасно применити као
антиинфлаторна мера. Антиинфлаторна пореска политика мора обухватити
супротну меру – смањење пореског оптерећења.
СТРУКТУРА САВРЕМЕНИХ ПОРЕСКИХ СИСТЕМА
57.- ПОЈАМ И СТРУКТУРА ПОРЕСКОГ СИСТЕМА
Порески систем представља укупност пореских облика једне земље. Порески

систем се уређује пореским законодавством тако да се кроз тај нормативни
елемент изражава утицај друштвено-политичког и економско-социјалног система
одређене државе.
Постојећи порески системи састоје се од неколико десетина пореских облика.

Теоријски посматрано , моделирање пореског система могуће је заснивати на
једном порезу, када се говори о пореском монизму или на више пореских облика,
када се говори о пореском плурализму.
 Идеја о пореском монизму везује се за физиократе који су се залагали за
примену само једног пореза.
 Порески плурализам подразумева различите пореске изворе – доходак,
имовину, потрошњу …
Сматра се да добар порески систем тржишне привреде мора почивати на

следећим захтевима:
 што је могуће већа алокативна неутралност,
 осигурање стабилног и оптималног износа јавних прихода,
 пружање извесности пореским обвезницима,
 распоређивање пореског терета на правичан начин,
 једноставност опорезивања.
У савременим пореским системима најзаступљенији су следећи облици:

 порез на доходак физичких лица,
 општи и селективни порези на потрошњу,
 доприноси за обавезно социјално осигурање,
56
април 2016
 порез на добит корпорација

 порези на имовину.
58.- ПОРЕЗ НА ДОХОДАК ФИЗИЧКИХ ЛИЦА
Порез на доходак физичких лица је релативно нова врста пореза која је заменила
порез на принос којим се опорезивао сваки порески извор обвезника посебно.
То је једини порески облик код кога је порески извор, предмет и основица

једно те исто.
У пореској теорији и пракси постоје три модела пореза на доходак:

 цедурални
 синтетички
 комбиновани.
1.- Цедурални порез обухвата више посебних пореских подоблика од којих сваки
захвата приход из одређеног извора. Назив потиче од француске речи la cedule
којом се обележава појединачна врста прихода.За сваку цедулу прописана је
пропорционална пореска стопа.
Основна карактеристика ових пореза је да посматрају само предмет који даје

одређени приход. Цедурални порези су реални и аналитицки јер погађају само
један елемент пореске ситуације обвезника.
Имају предности над синтетичким порезом на доходак. Они допуштају да се

поједини извори прихода могу утврдити на најприкладнији начин.
2.- Синтетицки порез на доходак уведен је у Британији. То је данас један од

најиздашнијих пореских облика.
За примену глобалног опорезивања дохотка физичких лица потребно је да се

испуне услови:
 Прво, сви приходи једног лица који потичу из различитих извора морају се
сабрати.
 Друго, тако збројени приходи опорезују се у месту пребивалишта
обвезника.
Синтетичко опорезивање дохотка има одређена повољна обележја која му

пружају предност у односу на цедурално опорезивање:
 Синтетички порез на доходак је субјекта јер води рачуна о обвезниковим
личним приликама.
 Овај порез је много правичнији од цедуралних.Примена прогресивних стопа
код овог пореза омогућује аутоматско стабилизационо деловање.
 Синтетички порез има изразиту фискалну улогу а наглашава се и његова
редистрибутивна функција.
57
април 2016
 Основица овог пореза представља опорезиви доходак и на тај износ се

примењује одговарајућа стопа.
Приходи могу бити остварени у новцу али и у натури, чињењем или на други
начин. Анализа показује да у доходак за опорезивање улазе следеће врсте
прихода :
 плате
 зараде,
 додатна примања,
 приходи од самосталне делатности,
 приходи од капитала,од непокретности итд.
Стандардни одбици пружају се свим пореским обвезницима који испуњавају

законом предвиђене услове. Под стандардним одбицима подразумева се низ
олакшица. Ради се о могућности постојања:
 личног ослобођења ,
 старосно ослобођење,
 посебне олакшице за децу са сметњама у физичком и психичком развоју.
Пореском обвезнику могу се признати и нестандардни одбици.Они представљају

врсту олакшица које одговарају расходима које је порески обвезник стварно имао.
3.- Комбиновани порез на доходак садржи елементе и синтетичког и цедуралног

пореза па представља мешовито опорезивање дохотка грађана. У основи овог
пореза налази се цедурално опорезивање појединих прихода праћено
допунским прогресивним порезом који се по истеку године примењује на укупне
приходе. У савременим пореским системима уочава се одступање од синтетичког
пореза. То значи да се у пореској пракси ретко налазе чиста решења.
59.- ПОРЕЗ НА ДОБИТ КОРПОРАЦИЈА
Порез на добит спада у значајније порезе савремених пореских система. Овим

пореским обликом захвата се остварена добит друштва капитала. Друштва
капитала су оптерећена посебним порезом због тога што имају економску снагу
независну од економске снаге власника капитала.
Овај порески облик је веома погодан за реализацију економских циљева као што
су:
 стимулисање економског раста,
 ублажавање регионалних и секторских диспаритета,
 подстицање запослености,
 побољшање економске ситуације.
У пореској пракси примењују се два концепта опорезивања добити корпорација :

1) класични систем и
2) систем пореске интеграције.
58
април 2016
1.- У класичном систему порез на добит погађа добит корпорације у целини а

затим и дивиденде као део дохотка акционара, У овом систему није остварена
интеграција пореза на добит корпорација са порезом на доходак физичких лица
што изазива феномен познат као двоструко опорезивање.
Двоструко опорезивање изазива неповољне последице :

 подстиче друштва капитала да задрже него ли да инвестирају добит,
 фаворизује се финансирање инвестиција путем кредита уместо из свог
капитала..
2.- Пореска интеграција представља поступак којим се пружа олакшица за

расподељену добит како би се смањило или елиминисало економско двоструко
опорезивање.
Ублажавање двоструког опорезивања спроводи се или делимичном

импутацијом или делимичном олакшицом за акционаре.
а) Метод импутације је поступак који се одвија у три фазе:

 У првој фази на нивоу корпорације плаћа се порез на укупну добит
корпорације.
 У другој фази приходи од дивиденди се укључују у доходак акционара који
подлеже опорезивању.
 У трећој фази акционар добија порески кредит по основу оног дела пореза
на добит корпорација који је претходно импутирао на своје нето дивиденде.
б) Други облик пореске интеграције састоји се у одобравању делимичне

олакшице за акционаре што се показује једноставнијим са административно
техничког становишта.
60.- ПОРЕЗ НА ПРОМЕТ
Порез на промет има обележје општег пореза на потрошњу јер се њиме захвата
промет свих или највећег дела производа и услуга.
Заводи се као инструмент за прикупљање средстава за вођење рата или у

периодима привредних криза, када порез на промет прераста из редовног у
ванредни порез.
Позитивне особине пореза на промет су: јефтиноћа, издашност, стабилност,

угодност плаћања. Основно обележје пореза на промет је преваљивање.
Садржан је у цени опорезованих производа и услуга и у тој повећаној цени се
преваљује на купца.
Највећи недостатак је регресивност. Лица са слабијом економском снагом ће

купујући опорезоване производе сносити процентуално виши порез на промет и
обрнуто. Регресивно деловање пореза на промет зависи од висине дохотка
59
април 2016
пореских дестинатара, од висине пореске стопе и броја чланова породице које

порески обвезник издржава.
Мере за ублажавање регресивности пореза на промет су уведене у:

 Систем пореза на промет (пример, ослобађање од опорезивања
производа масовне потрошње.
 Порески систем али изван опорезивања промета (примена прогресивног
пореза на доходак).
 Изван пореског система (мере социјалне политике - дечји додаци,
стипендије и сл.).
Један од критеријума за поделу пореза на промет је број фаза прометног

циклуса у којима се врши опорезивање. Тако се разликују:
 Бруто свефазни (вишефазни) порез на промет
 Нето свефазни (вишефазни) порез на промет
 Једнофазни порез на промет.
Кретање производа од почетка производног процеса до крајњег потрошача

изгледа овако:
o Од произвођача до велетрговца
o Од велетрговца до малопродавца
o Од малопродавца до потрошача
Све ове тачке показују где се може наплатити порез.
Бруто свефазни порез на промет захвата укупну вредност остварену у свакој

фази или више фаза прометног циклуса. Постоји шест фаза кроз које роба може
проћи на путу од произвођача до потрошача: производња сировина, производња
полуфабриката, трговина на велико полуфабрикатима, производња готових
производа, трговина на велико готових производа и трговина на мало готових
производа. Плаћени порез на промет у једној фази промета улази у основицу
плаћања производа у следећој фази.
Предности свефазног бруто пореза на промет су административно-техничке

природе и односе се на трошкове плаћања који су ниски.
Недостаци овог пореза су бројни:

 у свакој фази прометног циклуса наплаћује се порез на укупну вредност, па
се зато повећава уз фазе у фазу.
 у свакој следећој фази прометног циклуса долази до принципа обрачуна
пореза на порез,
 негативно делује на спољно-трговински промет јер онемогућава
израчунавање тачног износа пореза који треба вратити извозницима.
60
април 2016
61.- ПОРЕЗ НА ДОДАТУ ВРЕДНОСТ
Порез на додату вредност не представља неки нови облик пореза на промет већ
је то свефазни нето порез на промет. Овај потрошни порез наплаћује се у свакој
фази прометног циклуса али тако да погађа само ону вредност која је у тој фази
додата од стране обвезника.
Постоје две методе за утврђивање додате вредности:

 Директна метода усмерена је на непосредно одређивање пореске
основице, односно додате вредности. За то израчунавање могу се
користити два поступка - у виду методе сабирања и методе одузимања.
 У примени методе сабирања додата вредност се добија када се
саберу сва плаћања која је порески обвезник извршио власницима
производних фактора које је ангажовао. Ова метода се углавном не
примењује.
 Методом одузимања додата вредност се утврђује на основу разлике
између вредности испорука добара и прузетих услуга пореског
обвезника и укупне вредности његових набавки.
 Индиректна метода нема за циљ да утврди пореску основицу него се
пореска обавеза израчунава тако да се од износа пореза одбије порез на
додату вредност плаћен у претходној фази промета.
Према пореском третману основних средстава разликују се три облика пореза

на додату вредност:
 потрошни облик пореза на додату вредност,
 доходни облик пореза на додату вредност,
 порез на бруто додату вредност.
1.- Потрошни облик пореза на додату вредност доминира у савременим

пореским системима. Код њега се од опорезивања изузимају бруто инвестиције тј.
одбија се целокупан износ утрошен за набавку основних средстава у години.
Потрошни облик пореза на додату вредност подстиче повећање органског састава

капитала што значи да фаворизује технолошки напредак. Путем пореза на додату
вредност наплаћен је исти износ пореза као и код пореза на промет у малопродаји
само што је код ПДВ-а добар део прихода остварен већ у ранијим фазама
производно-прометног циклуса.
Међутим ПДВ има низ предности у односу на порез на промет у малопродаји:

 већа издашност,
 већа ефикасност у супротстављању пореској евазији,
 способност да се захвате услуге.
 ПДВ представља и предуслов за улажење у ЕУ.
ПДВ-у се приговара да је изразито регресиван због врло рестриктивно

постављених пореских стопа. ПДВ захтева централизацију пореске власти.
61
април 2016
Једнофазни порез на промет у фази производње је порески облик код кога се

као порески обвезник јавља произвођач, објект опорезивања је производ који он
производи а повод за опорезивање је продаја тог производа. Предност је
релативно мали број обвезника.
62.- АКЦИЗЕ
По својим карактеристикама акцизе су специјални потрошачки порези. Њима се

опорезује потрошња. Јављају се као најстарији порез на производе.
Акциза се плаћа у тренутку када произвођач пусти производ у промет, као и

приликом увоза акцизних производа. Да би се смањио шверц акцизним
производима, цигарете и алкохолна пића се обележавају контролним акцизним
маркицама.
Акцизни производи се двоструко опорезују:

 jедном акцизама,
 други пут порезом на промет.
Разлике између акциза и пореза на промет су следеће:
 Порез на промет оптерећује потрошњу свих производа, а акцизе оптерећују
потрошњу тачно одређених производа (дуванске прерађевине, алкохолна
пића, нафтне деривате, а може и луксузне аутомобиле, кафу, шећер, чај...)
 Код пореза на промет опорезује се промет производа, а акцизама се
опорезује сам производ.
Сличности између акциза и пореза на промет су што су и акцизе као и порез на
промет посредан порез. И код акциза долази до раздвајања обвезника пореза
(произвођача, односно увозника) од крајњег потрошача (пореског дестинатара).
Присуство акциза се објашњава постојањем следећих разлога:

 настојања да се потрошачи одврате од коришћења неких производа који су
штетни за здравље људи (дуван, алкохолна пића)
 деловања на прерасподелу дохотка на штету потрошача луксузних
производа (накита, крзна)
 наметања принципа да "загађивач треба да плати" повећањем акциза на
потрошњу штетних материја.
Поставља се питање да ли пореску обавезу треба утврдити:
 У процентима од цене опорезованог производа када би се опорезивали

производи и други елементи везани са продајом опорезованих производа,
што би додатно поскупело производе.
 У апсолутном износу, зависно од неке мерне јединице (број комада, јачина

алкохола) што је израженије. Динарски износи акциза по јединици мере
62
април 2016
усклађују се са стопом раста цена на мало - код нас два пута годишње, и то
је поступак индексације.
63.- ПОРЕЗИ НА ИМОВИНУ У СТАТИЦИ
Постојање пореза на имовину оправдава се различитим разлозима. Деле се на:

 разлоге социјално-политичке природе јер државе настоје да путем овог
пореза остваре равномернију расподелу пореског терета.
 фискалне разлоге јер се у њима види допунски извор.
 разлоге политичке природе могуће је сагледати кроз осигурање
средстава за финансирање потреба локалних колективитета.
У финансијској литератури уобичајена је:

 подела пореза на имовину у статици и
 на реалне и номиналне порезе.
а) Реални порез је порез који се плаћа из супстанце имовине и његовом

применом се смањује имовина која се појављује као порески извор.
б) Номинални порези плаћају се из прихода односно дохотка обвезника. У

номиналне порезе на имовину спадају:
 Порез на нето имовину чији је предмет опорезивања целокупна нето
имовина обвезника. Пореска основица утврђује се као разлика између
укупне активе и укупне пасиве.
 Порез на непокретности је објектни и аналитички порез. Карактеристично
је за овај порез да представља приход локалних буџета.
64.- ПОРЕЗИ НА ИМОВИНУ У ДИНАМИЦИ
Порези на имовину у динамици заснивају се на економско-правном промету

имовине и називају се још саобраћајним порезима.
1.- Порези на финансијске и капиталне трансакције убрајају се у посредне

порезе јер су преваљиви и везани за једну тренутну манифестацију пореске
способности – за трансфер неког од имовинских права.
У пракси се срећу различити облици овог пореза :

 уговор о купопродаји непокретности,
 уговор о преносу права интелектуалне својине,
 берзанске закључнице..
Ови порези налазе примену у скоро свим савременим пореским системима.

Аутори сматрају да и једна и друга уговорна страна трансфером имовине
остварују свака за себе одређену материјалну корист.
Основица код пореза на пренос имовине јесте вредност објекта који је предмет
трансакције и то најчешће његова прометна вредност у тренутку преноса.
63
април 2016
2.- Порези у случају смрти и на поклон за порески предмет узимају трансфер

имовине без накнаде: mortis causa односно inter vivos.
Порези који за свој предмет имају пренос имовине без накнаде обухватају:
 порез на наслеђе ,
 порез на оставину и
 порез на поклон.
1) Порез на наслеђе јавља се у два модалитета:

 Један од њих је порески облик којим се опорезују делови наследства тј.
онај део наследства који припада поједином наследнику.
 Други порески облик захвата оставинску масу – укупну нето имовину која
је остала после смрти оставиоца.
2) Главни аргументи у прилог пореза на оставину су да је једноставнији и лакши

за примену и да доноси више прихода од пореза на наслеђе. У прилог пореза на
наследје наводи се да је правичнији, да може да буде боље прилагођен итд.
Код пореза на наслеђе по правилу примењује се прогресивна стопа чија тарифа

зависи од висине наслеђеног дела и близине сродства између оставиоца и
наследника.
3) Опорезивање поклона увек је регулисано истим прописом којим је регулисано

и опорезивање наслеђа.
САВРЕМЕНЕ ПОРЕСКЕ РЕФОРМЕ
65.- ТРЕНДОВИ У САВРЕМЕНИМ ПОРЕСКИМ СИСТЕМИМА
Приликом проучавања савремених пореских система може се запазити

тенденција централизације у опорезивању , и то не само код сложених дрзава
него и у унитарним.
Савремене пореске системе обележава тренд међусобног приближавања и

прилагођавања. Изузетну улогу у том процесу одиграо је порез на додату
вредност чија је структура хармонизована у оквиру европских интегрисаних
земаља.
Док моћни финансијско економски субјекти функционишу у новом светском

пословном окружењу без граница, пореске власти делују у националним
оквирима. Пореска конкуренција се последњих година квалификује као штетна
пореска пракса.
Конфликтност националних фискалних интереса између развијених и земаља у

равоју добиће на интензитету. Развој глобалног комуникацијског медија ,
интернет, драстично је променио начин пословања у савременим економијама.
64
април 2016
66.- ПОРЕСКИ СИСТЕМИ ЗЕМАЉА ЧЛАНИЦА ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ
У овим земљама у току је изграђивање институционално правних оквира

заједничког система опорезивања као неопходног услова успостављања
јединственог тржишта.
Хармонизација пореза у ЕУ правда се потребом реализације четири велике

слободе:
 кретања робе,
 капитала,
 људи и
 услуга.
Већина држава чланица ЕУ гради структуру својих пореских система

базирајући је на три извора:
 порезу на доходак,
 порезу на производе услуге и
 доприносима за социјално осигурање.
Основно обележје недавно спроведених пореских реформи у овим земљама било

је смањење стопа пореза на доходак грађана и повећање еколошких пореза.
Пракса је показала да уједначавање пореских система у ЕУ прате многе тешкоце

и да је његово постизање осетљив политички задатак. Ради ублажавања ових и
других тешкоћа 1977. године донета је Директива о узајамној помоћи
надлежних пореских органа земаља чланица у области непосредног
опорезивања.
67.- ЕКОЛОШКИ ПОРЕЗИ
Главни разлог због којег се у порески систем уводе нови еколошки порези је да
се постигну циљеви заштите и очувања животне средине али и да се обезбеди
преношење терета између чиниоца рада и природних ресурса.
Еколошки порези треба да испуне следеће захтеве:

 да буду еколошки ефикасни,
 да буду економски ефикасни,
 да буду једноставнни у пореском смислу,
 да буду јефтини
Порески облици који се убрајају у еколошке порезе могу се сврстати у три

групе :
 Пигу порези или специфицни порези чија се висина одмерава у
непосредном односу према јединици емитованог загађења. Овим порезима
се оптерећује загађивац у потпуности.
65
април 2016
 У групу Пара Пигу пореза убрајају се посредни порези, као што су царине,
општи порез на промет, акцизе.
 У двострано корисне порезе спадају еколошки порези који се у пракси
претежно користе ради прикупљања прихода а мање да послуже као
подстицај да се смањи за околину штетна емисија.
Главни недостаци еколошких пореза су:

 регресиван карактер,
 нарушавање конкурентске позиције државе која их је увела,
 отвореност за политичке манипулације.
Еколошки порези се срећу у разним областима у енергетском сектору, области

саобраћаја, области пољопривреде итд.
ОСТАЛИ ФИСКАЛНИ ПРИХОДИ
68.- ЦАРИНЕ
Царине су фискални приход који се наплаћује при увозу или извозу робе. У
фискалној теорији се сматра да су царине врста пореза јер имају основна
обележја пореза – то су новчана давања увозника или извозника робе без
противнакнаде.
Данас царине представљају један од најзначајнијих инструмената

спољнотрговинске размене. Царине се лако убирају. Износ плаћене царине
урачунава се у цену увезеног производа, а царински обвезник га преваљује на
коначног потрошача, осим у случају када је царински обвезник истовремено и
крајњи потрошач увезеног производа.
Разврставање царина може се извршити:
1.- Према правцу кретања робе:

 Увозне, које преовлађују у савременим привредама па и у нашој држави, а
убирају се само приликом увоза робе.
 Извозне, које се ретко јављају како би се спречио извоз робе која је
потребна националној производњи и потрошњи,
 Транзитне, су скоро свуда напуштене.
2.- Према циљу увођења:

 Фискалне, којима је искључиви циљ обезбеђење јавних прихода
 Економске (заштитне) које се уводе ради заштите домаће производње од
иностране конкуренције
 Прохибитивне, чија је стопа висока и то зауставља даљи увоз јер су цене
роба из увоза веће.
 Антидампиншке, чији је циљ да заштите домаћу производњу од ниских
цена увозне робе.
66
април 2016
 Реторзивне, представљају противмеру коју предузима једна држава као

одговор на високе царине које је према њеним производа увела друга
држава.
3.- Према начину обрачунавања:

 Специфичне, које се утврђују на основу мерних јединица (м, кг, л) у
фиксном износу (1.500 динара за тону нафте)
 Царине од вредности, се обрачунавају у одређеним процентима од
вредности увезене робе.
4.- Према висини царинских оптерећења;

 Диференцијалне, садрже повишене царинске стопе и примењују се према
земљама са којима су трговински односи заоштрени
 Преференцијалне, које користе ниже царинске стопе за увоз робе из
земаља са којима постоје добри трговински односи. Често се комбинује са
клаузулом највећег повлашћења која је прихваћена Општим споразумом о
трговини и царинама из 1947. године. (од 1994. Светска трговинска
организација).
5.- Према начину увођења:

 Аутономне, које се уводе независно од међунарних уговора
 Уговорне, које се уводе у складу са међународним уговорима.
69.- ТАКСЕ
Постоји разлика између такса и пореза:

а) Таксени обвезник има право, да кад плати таксу добије за то противнакнаду која
се састоји у нематеријалној услузи коју орган државне администрације пружа лицу
које је таксу платило.
б) Таксени обвезник има могућност избора за плаћање таксе да ли ће користити
услугу јавне службе или не.
Постоји и сличност између такса и пореза:

а) И таксе представљају новчана давања ради покрића јавних расхода
б) И такса има све елементе дажбина – предмет на који се плаћа, обвезника који
је плаћа, стопу по којој се плаћа и основицу на коју се обрачунава.
Таксе су делимично плаћање трошкова јавне услуге од стране корисника коју је

добровољно затражио у своје име или чије му је коришћење наметнуто.
На висину такса утиче више фактора:

 Трошкови државних органа приликом пружања јавних услуга
 Користи коју има таксени обвезник за учињену услугу.
67
април 2016
Такса је увек везана за услугу државног органа, органа управе или суда или
организације на коју је држава пренела овлашћење да наплаћује таксе. Услуга је
непривредног карактера.
Таксе се могу разврстати:
1.- Према органу који пружа услугу и према предмету на који се плаћа
дажбина:
 Административне, које наплаћују органи државне управе или оне
организације на које је држава пренела овлашћење за наплату
такса.Плаћају се у управном поступку на решења, списе и радње. Према
предмету на који се плаћају могу бити: административне, катастарске, таксе
за заштиту патената...
 Судске таксе се наплаћују за рад судова и то у свим поступцима који се
пред судовима воде.
 Комуналне таксе наплаћују општине за пружање, односно коришћење
различитих услуга које пружају локални органи (боравишна такса, такса за
паркирање...)
2.- Према територији на којој ради орган који таксу наплаћује:

 Таксе коју наплаћују органи у земљи
 Таксе коју наплаћују органи у иностранству (конзуларне таксе)
Основна обележја такси су:

 Основ за наплату такси је у постојању специјалних услуга
 Критеријум плаћања нису материјалне могућности као код пореза
 Такса се плаћа у готовом новцу или у таксеним маркама
 Услуге које се плаћају путем такса су нематеријалног карактера
Врсте такса и њихова висина утврђују се таксеном тарифом која је саставни део
Закона о таксама.
70.- ДОПРИНОСИ ЗА ОБАВЕЗНО СОЦИЈАЛНО ОСИГУРАЊЕ
Доприноси су врста јавних прихода који заузимају место на средини између

пореза и такса. Доприноси се разликују од пореза по томе што плаћање
доприноса нема општи карактер и плаћају их само одређени власници којима се
вредност имовине повећава радом државних органа.
Доприноси се разликују од такса по томе што њихово плаћање нису иницирали

сами обвезници већ држава, док је код такса обрнуто.
Често се могу срести и појмови као што су парафискалитет или парафискални

приходи.
68
април 2016
Парафискалитети не потпадају под директно државно регулисање а уводе их

разне економске и социјалне групације тако да убрана средства њима и припадају.
Основна обележја парафискалитета су:

 намена трошења је унапред утврђена,
 нису приход буџета,
 обавеза плаћања се односи на одређени круг корисника који су повезани
економским и социјалним интересима.
Допринос за социјално осигурање служи за подмирење унапред утврђених јавних

расхода из подручја социјалног осигурања. Ове доприносе делимично плаћају
запослени а делимично послодавци на плате.
Систем доприноса за обавезно социјално осигурање покрива три области :

 пензијско и инвалидско осигурање,
 здравствено осигурање
 осигурање за случај незапослености.
Финансијска средства за ове намене се утврђују на следеће начине:

 системом текућег усклађивања са расходима из социјалног осигурања или
 системом акумулације капитала.
1.- Први систем користи се за финансирање накнада по основу здравственог

осигурања и осигурања за случај незапослености код којих је период од тренутка
алиментирања до тренутка остваривања права релативно кратак. Пошто је систем
текућег усклађивања доприноса са пензијским расходима испољио недостатке,
могуће су две опције за решавање кризе финансирања пензијског осигурања:
Један начин је у усмеравању дела буџетских средстава у фондове обавезног
пензијског осигурања са циљем покривања њихових дефицита.
2.- Други начин за решавање структурне и финансијске кризе пензијског

осигурања садржан је у предлогу за установљење система финансирања пензија
на основу акумулације капитала. Његова суштина је у инвестирању средстава од
наплаћених доприноса како би се остварио одговарајући принос у облику камате
или дивиденде.
Могу се разликовати два типа фундираних шема према начину одређивања

индивидуалних пензија:
 Код метода прописаног доприноса пензија се одређује на основу
акумулације суме доприноса самог пензијског осигураника. Та средства
потичу како из обавезног и прописаног доприноса на зараде тако и из
доприноса на инвестиције.
 Код метода прописане исплате корисник пензије прима пензију чија
висина зависи од година осигурања и зараде осигураника у одређеном
броју година.
69
април 2016
Пензијско осигурање треба да задовољи три функције а то су:

 функција штедње,
 функција прерасподеле дохотка старијим сиромашним члановима
заједнице
 функција осигурања.
Обједињавање све три функције у систему јавног пензијског осигурања није дало
задовољавајуће резултате. Зато се предлози за реформом заснивају на
формирању три стуба :
 Јавно пензијско осигурање, које је засновано на систему текућег
годишњег усклађивања доприноса са расходима,
 Обавезно приватно осигурање, које је засновано на покрићу пензијских
фондова који би били у режиму приватне својине.
 Добровољно осигурање које се ослања на премије осигурања било од
стране послодаваца, било од стране самих запослених.
СУКОБ ПОРЕСКИХ ЗАКОНА
71.- ПОЈАМ ДВОСТРУКОГ ОПОРЕЗИВАЊА
Уобичајена је појава да један порески обвезник плаћа више пореских облика што
значи да постоји вишеструко опорезивање. Вишеструко опорезивање означава
феномене вишекратног опорезивања који се односе на исти порески субјект или
исти порески објект.
То су:
 надопорезивање,
 кумулирање пореза
 двоструко опорезивања.
1.- Надопорезивање постоји када један исти порески обвезник за исти временски
период плаћа два или више истоврсних пореза политичко територијалним
јединицама различитог ранга.
Елементи надопорезивања су:

 један порески обвезник,
 више истоврсних пореза
 висе пореских поверилаца различитог ранга.
2.- Кумулирање пореза постоји када један исти порески обвезник плаћа за исти
временски период из истог пореског извора.
3.- Двоструко опорезивање битно се разликује од претходна два феномена и то

не само у формалном већ и у суштинском смислу.
70
април 2016
Двоструко опорезивање постоји када се на основу прописа двеју пореских

власти истога нивоа за исти временски период, опорезује истим порезом исти
порески субјект или порески објект, тако да је пореско оптерећење теже него да га
је опорезовала само једна од тих власти.
Елементи двоструког опорезивања су :

 један порески обвезник,
 исти порез,
 један порески извор,
 два пореска повериоца истог нивоа и
 двоструко плаћање за исти временски период.
72.- УЗРОЦИ ДВОСТРУКОГ ОПОРЕЗИВАЊА
Двоструко правно опорезивање настаје као последица сукоба пореских закона.
У савременим пореским системима примењују се три одлучујуће чињенице које

омогућавају разрешавање сукоба пореских јурисдикција. То су:
 држављанство,
 резиденство
 извор.
У највећем броју пореских система уведен је појам резидента чиме је створена

могућност за напуштање класичног територијалног принципа.
Фискално резидентство се појмовно шире одређује од пребивалиштва. Статус

фискалног резидента утврђује се на основу чињеничног стања независно од
легалности боравка у одређеној држави.
Код физичких лица фискално резидентство се одређује као место у коме

појединац има стално место становања. Уколико неко лице има стално место
становања у двема државама примењује се допунски критеријум за утврђивање
пореске јурисдикције .То лице стиче статус резидента оне државе са којом има
ближе личне и привредне односе.
Фискално резидентство се обично прецизира за одређену фискалну годину.

Дужина боравка у том временском оквиру различито се прописује. Већина
савремених пореских система настоји да најширој пореској обавези подвргне и
стране држављане који иако немају пребивалиште, фактички бораве на страној
државној територији.
За одлучујућу чињеницу сукоба јурисдикције узима се боравиште. Боравиште

је чињенични а не правни концепт и представља место у коме неко лице
привремено борави.
71
април 2016
Одређивање ширине круга пореских обвезника подложних домаћој пореској

јурисдикцији изискује прецизирање фискалног резидентства уз помоћ концепта
уобичајеног боравишта.
Концепт уобичајеног боравишта замењује домицил на међународном плану

када се ради о опорезивању страних држављана. Код редовног боравишта за
разлику од домицила не тражи се вољни елемент али се зато фактичком
елементу додаје одређена сталност.
73.- МЕТОДЕ ЗА СПРЕЧАВАЊЕ ДВОСТРУКОГ ОПОРЕЗИВАЊА
Државе су принуђене да доносе колизиона правила. Путем колизионих норми које

се налазе у закону или уговору , предвиђају се правила која одређују меродавно
право применљиво на конкретну пореску ситуацију са иностраним елементом.
У унутрашњем законодавству али и у билатералним пореским споразумима

прописују се два начина за отклањање двоструког опорезивања. То су:
 метода изузимања и
 метода пореског кредита.
1.- Метода изузимања.- Овај механизам отклањања међународног двоструког

опорезивања данас има мањи значај у земљама континенталне Европе. Он
функционише тако што се доходак или имовина који су колизионим нормама
препуштени опорезивању у земљи извора изузимају из пореске основице у
земљи резидентства пореског обвезника.
У административно-техничком смислу метода изузимања је једноставнија будући

да се примењује еx officio тако да порески обвезник не мора да подноси
одговарајући захтев надлежном пореском органу у земљи резидентства.
Предност ове методе је и у томе што она уважава олакшице које је земља
извора дохотка пружила у циљу привлачења страног капитала.
Недостаци методе изузимања огледају се у томе што она на известан начин

нарушава примену принципа светског дохотка.
2.- Метода пореског кредита.- Путем ове методе држава резидентства проширује
границе своје пореске јурисдикције испољавајући на тај начин спремност да
опорезује оне пореске објекте које резидентни обвезници имају у иностранству.
Поступак елиминисања међународног двоструког опорезивања одвија се

кроз две фазе.
 Најпре држава резидентства укључује у пореску основицу светски

доходак, односно имовину резидентног пореског обвезника не водећи
рачуна о поступцима које предузима земља извора.
72
април 2016
 Основна предност ове методе је у томе што обезбеђује једнакост у

опорезивању свих лица која подлежу неограниченој пореској обавези по
начелу светског дохотка. Добра страна је та што је ова метода и
ефикаснија.
Недостаци се показују у немогућности земље резидентства да предвиди пореске

приходе будући да она не располаже подацима о мерама фискалне политике које
ће предузети земља извора у датој фискалној години.
Избор метода зависи од спремности државе резидентства и државе извора да

једна другој признају могућност опорезивања на одређеном пореском објекту.
74.- МЕРЕ ЗА СПРЕЧАВАЊЕ ДВОСТРУКОГ ОПОРЕЗИВАЊА
Многе земље у својим системима предвиђају међународне мере у виду

мултилатералних и билатералних уговора који се користе као погоднији
инструменти за избегавање двоструког опорезивања.
Мултилатерални уговори се нису показали као најадекватнији инструмент због

тешкоћа у примени. Међународно искуство и пракса су потврдили да се путем
билатералних уговора најефикасније решава проблем међународног
двоструког опорезивања јер се односе на порезе на доходак и порезе на
имовину.
Закључење билатералног уговора омогућава да две државе уговорнице

остваре потребан компромис и најефикасније отклоне разлике у својим пореским
системима, односно изврше њихово међусобно усклађивање, уз уважавање
специфичности.
Ови уговори отклањају проблем двоструког опорезивања тако што применом

договорених решења одређују да код појединих врста дохотка и имовине право
опорезивања припада само једној страни уговорници.
Примарни циљ уговора јесте заштита резидената држава уговорница од

двоструког опорезивања које дестимулативно делује на међународно пословање
и инвестирање.
Билатерални уговори о избегавању међународног двоструког опорезивања

након ратификације постају саставни део унутрашњег правног поретка и имају
приоритет у примени једино ако унилатерална мера не пружа барем исту
олакшицу као и билатерална.
Основ за закључивање билатералних уговора чине међународни стандарди и

критеријуми предвиђени решењима - Модел конвенције ОЕЦД о избегавању
двоструког опорезивања дохотка и имовине.
73
април 2016
Наша држава ради избегавања двоструког опорезивања примењује метод

пореског кредита. Наиме, умањење обрачунатог пореза у земљи за износ
плаћеног пореза у иностранству. Користи се варијанта обичног кредита где постоји
ограничење по коме порески кредит не може бити већи од износа који би се
обрачунао применом одредаба националних пореских прописа на приходе
остварене у иностранству.
Треће испитно питање (испит)
ЈАВНИ ЗАЈАМ
75.- ПОЈАМ И КАРАКТЕРИСТИКЕ ЈАВНОГ ЗАЈМА
Јавни зајам представља посебан начин прибављања јавних прихода. То је

најважнији нефискални јавни приход. Његова специфичност у односу на друге
приходе државе огледа се у томе што се код њега стичу елементи како јавног
прихода тако и јавног расхода.У време уписа јавни зајам се појављује као
приход државе, а у време отплате он представља јавни расход. Враћа се из
пореза па се сматра да је прикривени порез. Задуживање је алтернативни облик
прихода.
Јавни зајам се може дефинисати са више становишта:

 економско-финансијског, и означава позајмљена новчана средства
држави,
 правног, по коме је јавни зајам задужење државе на основу уговора о
јавном зајму који она склапа са физичким и правним лицима као
уписницима.
Јавним зајмом могу се сматрати и хартије од вредности које држава емитује у

виду обвезница, благајничких записа, цертификата и др.
Јавни зајам се разликује од јавног дуга. Јавни дуг је шири појам који обухвата
свако задужење државе по основу уговора о зајму код физичких и правних лица,
као и све обавезе државе по разним основама: законским, уговорним, деликтним.
Јавни зајам има ужи смисао и то је зајам у виду јавног уписа.
Разлози за закључивање јавног зајма су:

 Појава ванредних, великих јавних расхода (услед припреме за рат, вођење
рата, елементарних непогода...)
 Временско непоклапање између прилива јавних прихода и извршења јавних
расхода. Тада се позајмљују новчана средства на финансијском тржишту и
ради се о краткорочном позајмљивању (летећи зајмови).
 Недостатак новчаних средстава за покриће редовних јавних расхода, и то
држава решава на два начина:
o да се повећа пореско оптерећење
74
април 2016
o да се задужи на финансијском тржишту.

 Ширење функције државе и повећавање државне интервенције у привреди;
 Захтев да се терет извршења одређених расхода државе пребаци на
будућу генерацију. При томе, држава узима у обзир да ће повећани будући
приходи бити намењени враћању јавног зајма.
Јавни зајам се повећава у време рецесије а смањује у време коњуктуре.

Карактерише га повратност за разлику од дажбинских прихода државе, која чине
бесповратна давања држави. Камата је, такође карактеристика јавног зајма, мада
постоје и бескаматни зајмови. Обезбеђује се добровољно, а постоје и обавезни,
принудни јавни зајмови.
76.- СЛИЧНОСТИ И РАЗЛИКЕ ИЗМЕЂУ ЈАВНОГ ЗАЈМА И ПОРЕЗА
1.- Први елемент разликовања ове врсте је правни карактер. Порез има
карактер опште обавезе према којој подлежу сва физичка и правна лица на
територији једне државе. Јавни зајам карактерише његова уговорна природа. То
је добровољни облик давања којим уписници поверавају своја слободна новчана
средства држави, са поверењем у њен кредитни рејтинг.
За разлику од обичних кредита, јавни зајам је уговор по приступу јер држава
једнострано утврђује услове емисије и отплате. Држава реализује јавни зајам
емитовањем обвезница.
Изузетак од уговорне природе јавног зајма јесте принудни јавни зајам. Код ове
врсте уписници су дужни да упишу одређени износ средстава, сразмерно њиховом
дохотку или имовини, па ови зајмови имају сличности са порезима.
2.- Други елемент је противнакнада тј. повраћај јавног зајма. Порез је

бесповратно давање за разлику од зајма који се враћа уписнику. Изузетак је
само вечита рента, када поверилац добија само камату.
Према теорији асимилације јавног кредита и пореза ова два инструмента јавних
финансија готово да су идентични. У оба случаја уписници јавног зајма и пореза
се суздржавају од потрошње у време уписа зајма. У фази отплате јавног зајма
смањује се национална валута па се реални терет отплате мање осећа.
Теорија о реалном карактеру јавног кредита истиче да макроекономски ефекти

јавног кредита и пореза не могу бити идентични. За разлику од пореске обавезе,
зајам уписују она лица која имају поверење у државу и очекују остваривање
камате. У време отплате јавни зајам може изазвати пораст фискалног
оптерећења. То се неће десити ако држава изврши девалвацију новца.
Инфлација делује на смањење јавног дуга и тај уштеђени износ назива се

инфлаторни порез.
75
април 2016
77.- ЈАВНИ ЗАЈАМ У КЛАСИЧНОЈ И САВРЕМЕНОЈ ФИНАНСИЈСКОЈ ТЕОРИЈИ
1.- Класична теорија припада 19. веку до првог светског рата, тј. до велике
светске економске кризе. Она је посматрала јавни кредит кроз идеал буџетске
равнотеже. До краја 18. века дугови државе су у ствари били дугови владара.
Адам Смит, Хјум, Болије, сматрају да државни дугови представљају опасност по

опстанак државе. Зајмови одвраћају слободне капитале који могу да користе за
развој привреде, и терет трошкова пада на садашњу генерацију који се постиже
порезима.
Класична теорија је оправдавала употребу јавног зајма у случајевима јављања

ванредних јавних расхода, изазваних потребама припрема за рат, односно
вођења рата.
2.- Савремена теорија има супротан став. После другог светског рата јавни зајам
постаје важан инструмент економске и социјалне политике.
Државе су јавни зајам користиле за финансирање привреде и за постизање

макроекономских циљева. Кејнз сматра да држава својим инвестицијама које су
финансиране јавним зајмом делује на производњу, запосленост. Тиме се смањују
јавни расходи.
Присталице јавног зајма сматрају да за успех јавног зајма треба да буду

испуњена два услова:
 обиље капитала на тржишту,
 неспоран кредибилитет државе као зајмопримца.
Деловање јавног кредита на привреду може се испољити и у позитивном и у

негативном смислу:
 Јавни кредит остварује позитивне ефекте када се користи за изградњу
великих привредних објеката. Може да подстиче штедњу код
становништва јер су обвезнице један од најсигурнијих облика улагања.
 Као негативне стране јавног кредита истичу се:
o шпекулације обвезницама зајма;
o ова врста јавних прихода представља терет при њиховој отплати,
o јавни зајам смањује предузетничку иницијативу.
Монетаристи, тј. теорија понуде и благостања указују да би се средства јавних

зајмова боље искористила у тржишном него у јавном сектору. Јавне зајмове треба
користити изузетно и умерено јер би у супротном дошло до раста камата и
банкарски кредити би били скупљи.
78.- КЛАСИФИКАЦИЈЕ ЈАВНОГ ЗАЈМА
1.- Добровољни, принудни и патриотски зајмови.
76
април 2016
 Јавни зајмови су по правилу добровољни и представљају споразум

државе као дужника с једне стране и физичких и правних лица као
поверилаца с друге стране.Да би привукла уписнике јавног зајма држава им
нуди одређене погодности. Најважнија је камата која је код добровољних
зајмова виша од тржишне камате.
 Принудни јавни зајмови представљају изузетак од добровољне природе

ових прихода. У неким ситуацијама држава прописује обавезу за сва или
одређена физичка и правна лица да зависно од висине дохотка или
вредности имовине морају уписати одређени износ зајма. Због оваквог
принудног карактера, овакав зајам има сличан статус као и порез. Разлика
је у томе што су порези бесповратни, а средства уписана на име зајма
враћају се са каматом.
 Код патриотских зајмова држава се обраћа грађанима да упишу јавни

зајам апелујући на њихову патриотску свест и солидарност. На овакав
начин грађани помажу држави да савлада тешкоће са којима се суочава.
Најчешће се прописују у ванредним ситуацијама - рат и елементарне
непогоде. Камата је нижа од оне која се формира на тржишту новца.
2.- Унутрашњи и инострани зајмови.- Критеријум за ову поделу је место где је

зајам закључен и врста валуте зајма - домаћа или страна.
 Унутрашњи јавни зајмови су они које држава расписује у земљи и домаћој

валути, рачунајући на домаћа физичка и правна лица уписници. Унутрашњи
зајмови су најраспрострањенији облик прикупљања додатних средстава у
развијеним земљама а инострани зајмови у земљама у развоју.
 Уколико се закључење зајма врши у иностранству, у страној валути, реч је о

иностраном кредиту. Држава се обраћа иностраним зајмодавцима када у
земљи нема довољно слободних новчаних средстава. Услови за иностране
зајмове су неповољнији од услова којима се закључују унутрашњи. Зајмове
у иностранству држава закључује код комерцијалних банака, међународних
организација или код друге државе.
3.- Краткорочни, средњорочни и дугорочни.- Ова подела јавних зајмова

заснива се на критеријуму времена враћања зајма.
Најчешће се као краткорочни сматрају они чији је рок 3 године, средњорочни

до 10 а дугорочни преко 10.
4.- Зајмови се према временском критеријуму деле на летеће и

консолидоване.
77
април 2016
 Летећи јавни зајмови се закључују за кратак рок (3, 6, или 9 месеци,

најдуже на годину дана) и њихова намена није унапред одређена. Летећи
зајмови служе за покриће несталних и повремених потреба, најчешће за
покриће привременог буџетског дефицита. Дугови морају да се врате до
краја буџетске године.
 У консолидоване спадају они зајмови који се закључују на дужи рок од

буџетске године и унапред имају тачно утврђену намену. Називају се још и
фундирани, зато што имају покриће.
5.- Амортизациони и рентни зајмови.
 Јавни зајмови са утврђеним роком враћања називају се амортизационим.

Амортизациони јавни зајмови имају предност у томе што се унапред знају
годишње обавезе државе и што је познато да ће се угасити у одређеном
року. Деле се на:
o Јавне зајмове са променљивим роком отплате
o Јавне зајмове са фиксним роком отплате.
 Код рентног зајма обавеза државе као дужника састоји се само у уредном
плаћању уговорене камате. Држава овде не преузима обавезу да врати
зајам у одређеном року већ то може учинити када јој буде одговарало.
Уколико се држава обавеже да зајмодавцу стално враћа камату без
прецизирања рока за враћање зајма, такав зајам се назива вечита рента.
6.- Зајмови по паритету, испод паритета и изнад паритета.- Критеријум за ову

поделу јесте курс обвезница зајма.
 Паритет зајма означава једнакост курса зајма с номиналном вредношћу

обвезница, односно, ако се обвезнице продају по својој номиналној
вредности, тј. ако је номинална каматна стопа једнака реалној каматној
стопи.(пример, ако је 500 динара, за толико се и продаје).
 Код зајмова испод паритета обвезнице зајма продају се по износу нижем

од износа означеног на обвезницама зајма. Код тих врста зајмова држава је
примила мање средстава него што је њено задужење. Номинална каматна
стопа је нижа од реалне (пример, ако је 100 динара, продаје се за 80
динара).
 Зајам изнад паритета је облик зајма када се обвезнице продају скупље

него што је њихова номинална вредност (пример, ако је 100 динара, продаје
се за 200 динара).
7.- Постоје и зајмови ширих и ужих територијалних јединица.
Администрирање јавним зајмом обухвата:
78
април 2016
 Емисију зајма
 Отплату зајма
 Консолидацију и конверзију јавног зајма.
79.- ЕМИСИЈА ЈАВНОГ ЗАЈМА
Држава може да емитује јавни зајам на три начина :

 емисијом обвезница,
 уписом у главну књигу државног дуга и
 закључивањем уговора о јавном зајму.
Прва два начина се користе код унутрашњег задуживања државе док је трећи
начин карактеристичан за иностране јавне зајмове.
1.- Емисија јавног зајма путем обвезница може бити организована на три
начина:
 јавним уписом,
 посредовањем банака и
 продајом обвезница зајма на берзи.
а) Емисија јавних зајмова са јавним уписом се реализује тако што се држава
путем јавног позива обраћа потенцијалним уписницима зајма да упишу зајам.
Позив за упис јавног зајма може бити временски ограничен или се зајам може
уписивати без временског ограничења.
Ово је најједноставније спровођење зато што између државе као зајмопримца и

зајмодавца нема посредника. У позиву за упис јавног зајма се објављује место
уписа и услови. Место може да буде државна установа или пословна банка. Што
се тиче услова јасно је прецизирана висина зајма, висина каматне стопе, рок
враћања, начин амортизације.
Директна емисија јавног зајма има и погодности али и слабости. Недостатак је

у томе што је потребно више времена да држава прикупи планирану количину
новчаних средстава. Овакав начин емитовања обвезница примењује се када
држави нису хитно потребна средства
б) Индиректна метода емисије јавног зајма се користи у ситуацијама када су

држави хитно потребна финансијска средтва. Упис јавног зајма се поверава некој
банци или конзорцијуму банака. Банке откупљују све обвезницце зајма, и те
обвезнице могу после продати заинтересованим лицима чиме остварују зараду.
в) Уколико држава не успе директно да емитује обвезнице или да их пласира

преко банака, остаје јој трећа, неповољна могућност, која се састоји у продаји
државних обвезница према правилима берзанског пословања. На берзи се
државне обвезнице продају по номиналној цени или испод ње. Најчешће испод
цене. На тај начин губи држава а поверилац добија јер му она плаћа камату на
номинални износ који је на обвезници назначен
79
април 2016
Обвезнице јавног зајма могу гласити на име или доносиоца. Обвезница на

доносиоца састоји се од:
 плашта, који садржи битне елементе уговора о зајму: име, номинални износ
обвезнице.
 купонског табака, који је састављен из одређеног броја купона на основу
којих се исплаћује камата.
 талона, на основу кога се подиже нови купонски табак ако је стари
утрошен.
Обвезнице на доносиоца су веома повољне, јер се лако преносе с једног на друго

лице. Нови власник има сва права која из ње произилазе.
2.- Упис у главну књигу државног дуга ретко користи. Држава јавно објављује
понуду под којим је условима спремна да се задужи код својих физичких и правних
лица. У својој понуди она нуди једнаке услове свима.
3.- За склапање уговора о јавном зајму треба рећи да представља

најраспрострањенији начин појављивања једне државе на иностраном
финансијском тржишту. Уговор о јавном кредиту садржи тачно дефинисане
елементе:
 уговорне стране,
 предмет уговора,
 камата,
 рок и
 место испуњења уговорне обавезе.
То је двострани теретни уговор са јавним садржајем и елементима иностраности.
80.- ОТПЛАТА, КОНСОЛИДАЦИЈА И КОНВЕРЗИЈА ЈАВНОГ ЗАЈМА
1.- Једна од карактеристика јавног зајма је његово враћање. Враћањем

позајмљеног износа новца и плаћањем уговорених камата престаје уговор о зајму.
Начин отплате може бити организован тако да се :

 зајам исплаћује у једнаким ануитетима (део главнице и камате)
 да се зајам отплаћује у једнаким годишњим износима и
 да се зајам исплати у целости у уговореном року (код краткорочних зајмова)
Разликују се :
 зајмови са променљивим роком отплате и
 зајмови са фиксним роком отплате.
Ако је јавни зајам организован путем јавног уписа, онда тзв. купонску службу врше
благајне банака.
Постоје и тзв. лутријски зајмови. Данас се ретко срећу. Уписани износ зајма се
не враћа у тачно одређеном року, већ лутријским извлачењљем док се дуг не
80
април 2016
врати. Раније се у уговоре уносила златна клаузула, јер за време инфлације

новац који се враћа може бити обезвређен.
Када држава зајмопримац, престане да плаћа камате и главницу за узете зајмове

онда се такав случај назива државно банкротство. Банкротство може бити
делимично и тотално.
Мораторијум је кашњење у отплати зајма, односно, обустава зајма. Најчешће

долази код спољних зајмова због несташице валуте у којој се зајам враћа.
2.- Консолидација (репрограмирање) и конверзија су финансијске операције

којима држава зајмопримац накнадно мења одређене услове који су утврђени
уговором о зајму.
Под консолидацијом се обично подразумева таква финансијска операција којом

се више раније закључених уговора о зајму са различитим условима замењује
једним новим зајмом, затим, претварање летећих зајмова у дугове са дужим
роком отплате и претварање временски ограниченог зајма у рентни зајам.
3.- Конверзија јавног зајма може се дефинисати као финансијска операција

којом се држава користи да би раније склопљени зајам претворила у нови зајам са
повољнијим условима. Конверзија се најчешће врши смањењем каматне стопе
зајма. Конверзија јавног зајма може се вршити и тако да се промени и висина
зајма и висина каматне стопе или када се промени валута зајма.
Конверзија јавног зајма може бити:

 Добровољна, када се обе стране уговора о јавном зајму споразумевају о
новим условима зајма
 Принудна, када држава једнострано мења неки елемент јавног зајма
(каматну стопу или уговорени рок отплате зајма.
ПОЈАМ И ЗНАЧАЈ БУЏЕТА
81.- ПОЈАМ И КАРАКТЕРИСТИКЕ БУЏЕТА
Реч буџет потиче од латинске речи buiga - кожна торба која је означава ташну у
којој је енглеснки министар финансија држао предлог буџета који је подносио на
усвајање парламенту.
Јавни расходи се финансирају преко фондова, финансијских планова,

финансијских програма, посебних рачуна, али, буџет је најзначајнији инструмент
финансирања јавних расхода. Без одобреног буџета се не могу ни јавни приходи
прикупити ни јавни расходи вршити.
Друштвени услови који су условили настанак буџета су:

 Развитак новчане привреде
81
април 2016
 Постојање организоване државне службе

 Напредак у техници књиговодства и рачуноводства
 Виши ниво образовања државних чиновника.
Буџет је:
 Најзначајнији инструмент економске политике јер се њиме прерасподељују
велика финансијска срества
 Важан политички документ јер одржава равнотежу између законодавне и
извршне власти
 Рачуноводствени документ јер њиме држава управља јавним финансијама.
Опште прихваћена дефиниција буџета је да је то финансијко-правни акт у коме се
предвиђају и претходно одобравају приходи и расходи државе за одређени
временски период, обично годину дана.
Карактеристике буџета су:

 Буџет је бројчано упоређење јавних расхода и прихода
 Буџет је оријентација за будући период и има плански карактер
 Буџет мора бити систематски рашчлањен
 Буџет мора бити прегледан
 Мора бити уравнотежен, а приходи и расходи се морају подударати
 Буџет је бројчано изражен програм Владе.
82.- КЛАСИЧНО И САВРЕМЕНО СХВАТАЊЕ БУЏЕТА
А.- Класична финансијска теорија се залагала за ограничену улогу државе у

привредном животу. Приватни интерес појединаца најбоље служи јавном
интересу.
Класичари су били за уравнотежен буџет који је важио као злано правило јавних
финансија. Они су били за то да јавни расходи морају да буду минимални јер нису
продуктивни, а били су и против државног задуживања.
Класичан буџет је финансијско-административан и политички инструмент који је

у једном рачунском акту предвиђао све приходе и све расходе неопходне за
нормално вршење државних функција, остварујући равнотежу између њих.
Кејнз и његови следбеници су указивали да буџет може користити као инструмент

за борбу против привредне нестабилности, незапослености и инфлације.
Подстицање глобалне тражње променама у висини и структури државних прихода

и расхода означава нову улогу државе у привреди. Одступа се од начела
82
април 2016
"неутралних финансија" карактеристичног за класичну финансијску теорију и

почиње примењивати принцип активних финансија.
Б.- Савремени финансијски теоретичари сматрају да буџет не мора бити

уравнотежен, јер савремена држава има на располагању низ инструмената за
покриће дефицита буџетских расхода, а кључно место има јавни зајам.
Средином седамдесетих година двадесетог века јављају се нове теорије које

уносе нове елементе у анализу буџета. Монетаристи су имали негативан став
према коришћењу активне фискалне политике. Они су тврдили да дефицитарно
буџетско финансирање има за последицу истискивање приватних инвестиција са
финансијског тржишта. Ибфлација је главни проблем економског развоја а не
недостатак глобалне тражње.
83.- БУЏЕТСКО ПРАВО
А.- Субјективно буџетско право представља скуп овлашћења која парламент

има у поступку доношења и извршења буџета и у поступку контроле извршења
буџета.
Парламент је задржао буџетску функцију и вршењем те функције остварује

контролу над радом Владе.. Субјективно буџетско право одражава међусобне
односе парламента и Владе.
Разликују се:
1) Апсолутно и релативно субјективно буџетско право
2) Потпуно и непотпуно субјективно буџетско право
1.- Апсолутно субјективно буџетско право је право представничког тела да

самостално и у целости одлучује о састављању, доношењу и извршењу буџета,
као и о контроли трошења буџетских средстава.
Релативно субјективно буџетско право је ограничено право представничког
тела да одлучује о буџетским питањима (пример, само о доношењу и контроли
трошења буџетских средстава).
2.- Потпуно субјективно буџетско право је право представничког тела да

неограничено одлучује о висини буџетских прихода као и о њиховом трошењу.
Уколико су та права представничког тела ограничена говори се о непотпуном

субјективном буџетском праву.
Буџетска функција парламента садржи овлашћења одлучивања о:
 Буџетским приходима
 Буџетским расходима
83
април 2016
 Контроле буџета
1) Одлучивање о буџетским приходима обухвата право одређивања укупног
износа буџетских средстава за годину за коју се буџет доноси и одређивања
извора из којих ће се образовати укупни приходи буџета (прераспшодела
националног дохотка на део који се одваја за јавну потрошњу и на део који остаје
за личну и инвестициону потрошњу).
2) Право на утврђивање буџетских расхода је право одређивања јавних

потреба које се финансирају из буџета и права одређивања висине средстава за
сваку такву потребу.
3) Право буџетске контроле парламент остварује у процесу извршења буџета

кроз контролу буџетских прихода и трошење тих средстава. То је тзв. политичка
контрола буџета.
Она се остварује и накнадно, по завршетку буџетске године усвајањем завршног

рачуна буџета. Основно буџетско правило је да се средства из буџета могу
трошити само за намене утврђене буџетом и до висине утврђених буџетских
средстава.
Б.- Објективно буџетско право обухвата оне прописе којима је регулисана

материја техничке природе везана уз састављање, доношење и извршење
буџета и спровођење буџетске контроле.
84.- ПРАВНА ПРИРОДА БУЏЕТА
Независно од тога што га доноси представничко тело по поступку по коме доноси

законе и друге акте, буџет се по својој форми и по материјалној структури
разликује од закона и других аката представничког тела.
1.- По једном схватању буџет није закон већ управни акт. Буџет је делом управни
акт, а делом закон, јер план прихода не може бити закон. Правна природа плана
прихода зависи од тога да ли су закони којим се регулишу приходи буџета
једногодишњи или вишегодишњи.
 У земљама у којима се порески приходи могу прикупати само ако је

представничко тело одобрило буџет, план прихода је закон у материјалном
смислу али само за пореске приходе.
 У земљама у којима порески закони нису једногодишњи порези се наплаћују

иако буџет није усвојен, па зато план прихода није никад закон већ управни
акт.
2.- По другом гледишту буџет је закон зато што га доноси представничко тело и
што садржи обавезне норме за државне органе.
84
април 2016
Државни органи могу буџетска средства трошити само за потребе које су

буџетом предвиђене. Зато је по овом схватању буџет закон и у формалном и у
материјалном смислу. Главни представниг овог схватања је француски
финансијски теоретичар Диги.
3.- По трећем гледишту, чији је главни представник Лабанд, буџет је закон само у
формалном смислу, а не и по својој садржини.
Није закон у материјалном смислу зато што не садржи норме ни обавезна

правила, већ само предвиђање о томе које ће приходе овлашћени органи моћи да
наплате и које ће расходе моћи да изврше.
Може се десити да државни органи не наплате све приходе или не изврше све
расходе у буџету а за то не постоји правна санкција па буџет није закон у
материјалном смислу.
4.- У савременој буџетској теорији преовладава мишљење да је буџет закон у

формалном смислу, али закон sui generis (не задају се општа правила понашања
већ упутства за коришћење јавних средстава у времену од годину дана).
Доноси га представничко тело, често у измењеном поступку, у односу на поступак

по коме се доносе други закони (пример, у Шведској и Швајцарској буџет се
доноси у форми закључка скупштине).
Облик правног акта којим се доноси буџет, по правилу је регулисан уставом.
85.- ФУНКЦИЈЕ БУЏЕТА
Функције буџета као основног финансијског акта су:
1) Финансијска
2) Правна
3) Политичка
4) Економска
5) Планска
6) Контролна
7) Социјална функција
1.- Финансијска функција буџета се остварује сталним одржавањем равнотеже

између прихода и расхода. Ако буџетски расходи премаше буџетске приходе врши
се ребаланс буџета.
85
април 2016
2.- Политичка функција буџета огледа се у начину на који се буџет доноси и

утицају на развој конкретне земље. Буџет је у суштини политички акт, којим
парламент обавезује извршну власт да се у спровођењу буџетске политике
придржава одобрених износа прихода и расхода.
Дешава се да парламент одбије предлог владиног буџета, што значи неповерење

у политички програм Владе, што може имати за последицу оставку Владе.
3.- Правна функција буџета произилази из саме дефиниције буџета као правног
акта. Буџет се доноси у форми закона а производи права и обавезе за све
учеснике у процесу буџетирања.
4.- Економска функција буџета повезена је са економским циљевима које државе

остварују непосредном или посредном интервенцијом у привреди.
а) У условима неповољних привредних кретања буџетска политика служи као

инструмент оживљавања економског раста (повећањем расхода, јавним
задуживањем и снижавањем пореза).
б) У инфлационим условима буџетска политика служи као средство

ограничавања претеране тражње (смањењем расхода и повећањем пореза).
Повезаност буџета са привредним кретањима очигледна је у два правца:
 С једне стране буџет се пуни из привреде путем разних пореза и других

дажбина,
 С друге стране, буџетом се предвиђају средства за разне облике

економских интервенција.
Економска функција буџета долази до изражаја кроз:
 Алокативну функцију буџета која се везује се за правилнију алокацију

ресурса између приватног и јавног сектора.
 Редистрибутивну функцију која се остварује преко економских и

социјалних трансфера, повећавањем или смањивањем пореских терета
(пореска инфлација и дефлација).
 Стабилизациону функцију буџета која се огледа у потреби да се

извршењем буџета осигура стабилност привреде и друштва.
5.- Планска функција буџета је садржана у самој природи документа који се

доноси крајем текуће године за наредну годину и садржи биланс предвиђених
расхода и прихода.
Дели се на:
86
април 2016
 примарну која се односи на утврђивање циљева буџета, тј. шта њиме жели
да се оствари и зато се зове циљна функција
 секундарну која помаже да се утврди како се остварују циљеви буџета

(помоћна функција)
6.- Контролна функција буџета огледа се у контроли трошења јавних прихода

коју спроводи представничко тело над извршном влашћу.
Посебно се огледа у парламентарним системима где је заступљено више

политичких странака. У овом случају, опозиционе странке су заинтересоване да
надгледају и контролишу рад државне управе и Владе.
7.- Социјална функција буџета проистиче из његове улоге инструмента

прерасподеле дела средстава намењеног категоријама лица са недовољном
економском снагом или лицима без прихода.
Тиме се штите одређене категорије становника (пример, мајке, деца, инвалиди,

борци)
86.- ВРСТЕ БУЏЕТА
1.- Према времену изгласавања разликују се:
А) Редован буџет који се усваја пре почетка буџетске године.
Б) Накнадни буџети, који се изгласавају након буџетске године и садрже додатна

средства за финансирање непланираних или недовољно планираних расхода.
2.- Према природи јавних потреба и средстава за њихово задовољење

разликују се:
А) Редован буџет у коме се исказују се сви стални, из године у годину понављани

приходи и расходи државе.
Б) Ванредни буџет ( у случају рата, криза, елементарних непогода) постоји када

се непланирани расходи и ванредни приходи предвиде у једном посебном буџету,
и онда када се пре почетка буџетске године уз редован буџет донесе и буџет који
ће садржати ванредне приходе или позајмљена средства.
3.- Као последица начела буџетске потпуности разликујемо:
А) Бруто буџет који садржи све приходе и расходе у бруто износима, односно:
 приходе онако како су наплаћени без одбијања трошкова опорезивања, и
 расходе онако како су реализовани, без одбијања евентуалних прихода

наплаћених њиховим извршењем.
87
април 2016
Б) Нето буџет који се данас не користи јер обухвата јавне приходе и јавне расходе
само у нето износима.
4.- Буџети који представљају одступање од начела хомогености буџета су:
А) Анексни буџети којима се предвиђају приходи и расходи јавних предузећа која

обављају јавну службу, као на пример железнице, поште. радио и ТВ.
Б) Аутономни буџет кога ѕа разлику од анексног буџета о коме одлучује

представничко тело, доноси надлежни орган управљања. Овим буџетом утврђује
се план прихода и расхода појединих установа које обављају јавну службу и тако
остварују приходе.
БУЏЕТСКА НАЧЕЛА
87.- СТАТИЧКА БУЏЕТСКА НАЧЕЛА
Буџетска начела су правила која морају поштовати сви буџетски субјекти у

поступку израде, доношења, извршења и контроле трошења буџетских средстава.
Деле се на статичка и динамичка буџетска начела.
Статичка буџетска начела се односе на форму и садржину буџета. У статичка

буџетска начела спадају:
 Начело потпуности
 Начело јединства
 Начело неафектације
 Начело прегледности (јасноће)
А.- Начело потпуности подразумева да се у буџет унесу сви јавни приходи и сви
јавни расходи ради потпуног прегледа финансијског стања. Приходи и расходи у
буџету могу бити приказани у бруто и нето износима.
 Код бруто буџета сви приходи државе исказани су у укупним износима без
одбијања трошкова наплате и сви расходи се уносе у буџет у пуним
износима без одбијања евентуалних прихода. Предност овог буџета је:
o његовом применом обезбеђује се контрола парламента при
располагању буџетским средствима и њиховом трошењу.
o само њиховом применом могу се правилно оценити буџетски
расходи.
 Нето буџет садржи приходе и расходе приказане у нето износима. Он је
прегледнији од бруто буџета, али то је привидно тако да један део прихода
и расхода остаје изван контроле парламента.
88
април 2016
Б.- Начело јединства захтева да се сви приходи и сви расходи државе прикажу у
једном буџету, пре свега, ради увида у јавне финансије и трошења буџетских
средстава.
Постоје одступања од начела јединства кроз појаву специјалних буџета - двојни,

анексни, аутономни.
 Двојни буџети се јављају као редовни и ванредни буџети.
o У редовне буџете улаѕе само они расходи који се могу покрити
редовним приходима.
o Ванредни буџети обухватају расходе који се финансирају из јавних
зајмова и емисије новца.
 Анексни буџети су намењени финансирању активности државних
предузећа која врше одређену јавну службу као што су: железница, пошта,
РТВ... Њих одобрава парламент у исто време када и редовни буџет.
 Аутономни буџети су слични анексним буџетима. Разлика између њих је у
томе што анексни буџет одобрава представничко тело, а аутономни буџет
доносе органи управљања корисника средстава (пример, фондови
социјалног осигурања).
Према схватању класичне теорије у редовне буџете улазе они расходи који могу
да се покрију редовним приходима. Ванредни или нередовни буџети обухватили
су расходе који се финансирају из јавних зајмова и емисије новца.
В.- Начело неафектације (свеукупности покрића) повезано са начелом

потпуности и са начелом јединства. Према овом начелу сви јавни приходи треба
да улазе у буџет и да служе подмирењу свих општих потреба.
Г.- Начело прегледности (јасноће) подразумева да сви приходи и расходи у

буџету буду приказани детаљно према оређеној шеми и на јединствен начин.
 Приходи се приказују према изворима, врстама, облицима и подоблицима.
 Расходи се приказују према носиоцима и наменама.
Ово начело поставља три захтева:
 забрану измене намене буџетских средстава;
 забрану прекорачења средстава предвиђених у буџету; и
 забрану трошења средстава по протеку буџетске године.
а) Забрана измене намене буџетских средстава (квалитативна

специјализација) подразумева да се средства из буџета користе само за
предвиђене намене. Постоји одступање од овог правила код вирманисања
буџетских средстава. Вирманисање значи измену намене и висине средстава
утврђених у буџету.
89
април 2016
б) Забрана прекорачења средстава (квантитативна специјализација)

предвиђених у буџету се односи више на расходе. Предвиђени износи расхода
имају лимитиран карактер. Проблем се јавља ако предвиђена средства за
одређене потребе нису довољна. То се решава путем вирманисања, или, у
крајњем случају, ребаланса буџета. огледа се у забрани трошења буџетских
средстава за друге намене осим оних које су предвиђене буџетом.
в) Забрана трошења средстава по протеку буџетске године, (временска

специјализација) подразумева да се приходи и расходи у буџету утврђују за
годишњи временски период и да је њихово трошење ограничено на календарску
годину. одступање од овог правила постоји у виду рачунске године.
88.- ДИНАМИЧКА БУЏЕТСКА НАЧЕЛА
Динамичка буџетска начела се односе на буџетску процедуру (састављање и

извршење буџета. У динамичка буџетска начела убрајају се:
 начело реалности;
 начело равнотеже,
 начело јавности,
 начело предходног одобрења и
 начело годишњости буџета.
89.- НАЧЕЛО РЕАЛНОСТИ И РАВНОТЕЖЕ БУЏЕТА
А.- Начело реалности захтева да нема разлике између планираних прихода и

расхода и реализованих прихода и расхода или да је та разлика минимална.
Реално планирање прихода и расхода буџета је веома важно због
уравнотежености буџета.
Последица нереалног планирања буџета јесте појава неравнотежа између

прихода и расхода. Ако је буџет сувише оптимистички планиран буџетска
година ће се завршити са дефицитом и обрнуто.
Постоје многи разлози који могу довести до одступања између планиране висине
прихода и расхода и стварно прикупљених прихода и извршених расхода.
(пример, недостатак свеобухватне статистике и евиденције).
Постоје два метода процене прихода и расхода:

 Директан метод процењивања прихода који се састоји у анализи свих
фактора од којих зависи њихова планирана висина из последњег буџетског
периода. Директно процењивање расхода врши се тако што се узимају
подаци о извршењу буџета из последње године о стварно извршеним
расходима, па се они коригују.
 Индиректан метод се састоји у довођењу у оређени однос кретања прихода
од пореза са кретањем друштвеног производа и тако се процењују приходи
за наредну годину.
90
април 2016
Да би се применило начело реалности примењују се и математичко - статистички

методи познати као методи комплексног буџетског планирања.
Б.- Начело равнотеже постоји када укупном износу расхода одговара укупни
износ прихода у буџету. Нису дозвољена одступања - дефицит (вишак расхода
над приходима) или суфицит (вишак прихода над расходима).
Буџетска равнотежа се може посматрати у формалном и материјалном смислу.

 Формална равнотежа подразумева подударсност расхода са приходима
независно од извора покрића.
 Материјална равнотежа се постиже ако су расходи покривени са редовним
приходима.
Буџетска неравнотежа може настати:

 због слабости у буџетском планирању или извшењу буџета (структурални
буџетски дефицит)
 због неповољних коњуктурних кретања услед смањења националног
дохотка (коњуктурни или циклични буџетски дефицит).
У класичној финансијској теорији равнотежа буџета је важила као "златно

правило јавних финансија". У политичком смислу равнотежа буџета значи
обавезу парламента и Владе да буду уздржљиви у располагању расходима. У
економском погледу равнотежа буџета обезбеђује стабилност новца.
Ново учење о буџетској равнотежи се испољава кроз следеће методе:
а) Теорија цикличног буџета која се залагала за одржавање буџетске равнотеже

током привредног циклуса а не у свакој буџетској години. Циклични буџет је буџет
са дефицитом који служи за повећање куповне моћи становништва повећавањем
производње и радне снаге.
б) Теорија компензационих буџета која сматра да је основни циљ остваривање

пуне запослености уз коришћење државних зајмова за покриће буџетског
дефицита.
в) Теорија стабилизационог буџета која сматра да се за остваривање буџетске
равнотеже користе аутоматски или уграђени стабилизатори (прогресивни
порез на доходак и социјална давања).
90.- НАЧЕЛО ПРЕДХОДНОГ ОДОБРЕЊА И ЈЕДНОГОДИШЊОСТИ БУЏЕТА
Без одобреног буџета од стране представничког тела није дозвољено

финасирање јавних потреба. Тиме се обезбеђује право законодавног тела да
одлучује о врсти и висини државних расхода и прихода за одређени временски
период, обично за годину дана.
91
април 2016
Применом овог нечела треба да се онемогући, односно сведе на најмању могућу

меру појава самовоље у располагању и употреби буџетских прихода од стране
извршних органа власти.
Поред великог значаја које ово начело има, у пракси се среће повремено
одступање. Као формално правне разлоге треба истаћи појаву:
 да предлог буџета није благовремено поднет представничком телу
 када парламентарна расправа није окончана пре почетка буџетске године.
Ако се буџет не донесе на време, примењује се тзв. привремено финансирање.
У теорији и пракси постоје два метода за превладавање проблема финансирања

расхода и у условима непостојања буџета:
 Метод буџетских дванаестина је законска категорија којом се овлашћује
влада да актом о привременом финансирању може да располаже са
приходима и врши расходе који одговарају просечним месечним износима
претходног буџета.
 Метод аконтација састоји се у томе да се привремено финансирање врши
путем аконтација према предлогу новог буџета. Овде се не продужава
стари већ аконтира од новог.
Начело једногодишњости.- Устави многих земаља предвиђају да буџет важи

годину дана. То значи да се буџет доноси за сваку наредну годину.
Два су разлога за примену начела једногодишњости буџета:

 олакшано планирање буџета
 потпуна друштвена контрола над буџетском потрошњом
Овлашћење за трошење важи само годину дана. Постоји принципијална забрана

преношења неутрошењих буџетских расхода у следећу буџетску годину и у том
смислу управа престаје да буде њихов корисник и да представничко тело може
њима поново располагати.
Најчешће се буџетска година поклапа са календарском годином. Изузетак су САД

и Британија где буџетска година почиње 1. октобра, односно 1. априла, а
завршава 30. септембра или 31. марта. Већина Влада данас, уз годишњи буџет,
израђује средњерочне буџете (пример, Шведска).
БУЏЕТСКА ПРОЦЕДУРА
91.- САСТАВЉАЊЕ БУЏЕТА
Буџетска процедура обухвата:
1) Састављање буџета
2) Усвајање буџета
92
април 2016
3) Извршење буџета
4) Усвајање завршног рачуна буџета
5) Буџетску контролу
Састављање буџета подразумева:

 утврђивање нацрта буџета и
 припрему предлога буџета.
1.- Буџетска иницијатива је поверена министарству финансија тј. министарству

за буџет. У САД иницијативу за састављање буџета има председник.
Министарство финансија даје упутства и смернице за израду нацрта буџета.

Корисници буџетских средстава дужни су да припреме предрачун расхода. Ови
планови расхода иду у орган за буџет који је у саставу министарства финансија.
Ту се врши њихова анализа и усклађивање са процењеним приходима.
Планирање прихода и расхода у буџету је важна фаза у састављању буџета. Ове

две буџетске стране се морају предвидети са што већом прецизношћу због
уравнотежења буџета. Међутим, у већини земаља још увек је у примени
традиционални начин планирања буџета где постоји једностраност у погледу
трошкова.
У буџетском планирању се јављају новине у виду средњерочног финансијског

планирања и посебним буџетским техникама у виду:
 ППБ система (планирање, програмирање, буџетирање)
 Буџетирања од нуле
 Планирања трошкова и користи
2.- У министарству финансија - сектору за буџет претресају се захтеви за

обезбеђење средстава са представницима буџетских корисника. Орган надлежан
за послове буџета израђује нацрт буџета и са образложењем шаље га Влади.
Влада разматра нацрт буџета и у форми предлога шаље га парламенту на
усвајање.
92.- УСВАЈАЊЕ (ДОНОШЕЊЕ) БУЏЕТА
Парламент врши буџетску функцију и на тај начин остварује контролу над радом
Владе. Чланови парламента накнадно делују на припремање буџета користећи
право амандмана.
Разматрање предлога буџета се разликује, у зависности од тога да ли

парламент има један или два дома:
 У једнодомном парламенту поступак је једноставан јер у том случају нема
потребе да се ставови о предлогу буџета усаглашавају са неким другим
телом.
93
април 2016
 У дводомном парламенту поставља се питање који од домова парламента

има већа буџетска права:
 Доњи дом, у коме се налазе представници народа (пример,
Енглеска)
 Горњи дом, коме припада буџетско право (пример, Француска, САД)
Када Влада поднесе предлог буџета парламенту, буџет се доставља свим

посланицима да би се припремили за рад. До заседања парламента расправа о
предлогу буџета води се у радним телима (буџетским одборима или комисијама).
Ови органи своје мишљење о предлогу буџета износе парламенту у форми
извештаја.
О предлогу буџета се у парламенту отвара дебата. Посланици о предлогу буџета

најпре расправљају у начелу, а затим о појединостима када се одлучује о
буџетским амандманима.
Усвајање буџета треба да се заврши пре почетка године за коју се буџет доноси.
Буџетска расправа се окончава усвајањем буџета у форми закона или у форми
посебног правног акта који се објављује у службеним гласилима, у складу са
начелом буџетске јавности.
У случају да се буџет не донесе пре почетка буџетске године, аутоматски се

изгласава неповерење према Влади која мора да поднесе оставку.
Решење за овакве ситуације је привремено финансирање. Привремено

финансирање се реализује путем два метода:
 Система буџетских дванаестина
 Система аконтације
1) Буџетске дванаестине означавају продужење буџета истекле године за

најмање месец дана. Одлуку о привременом финансирању доносе представничко
тело или Влада најчешће за период од три месеца а може се продужити и до
краја фискалне године. Дванаестине садрже све приходе и расходе које је
садржао и предходни буџет. Овај систем је осавремењен, тако да се приходи и
расходи могу повећавати до реалног раста цена или дохотка.
2) Систем аконтације се састоји у томе што се не продужава стари буџет, већ

се врши аконтирање на рачун новог буџета. То се ради тако што се приходи
наплаћују без икакве одлуке, а расходи за поједине потребе се одреде, с тим што
се унутар њих могу вршити измене.
93.- ИЗВРШЕЊЕ БУЏЕТА
Извршење буџета се састоји у прикупљању прихода и финансирању државних

потреба. Овај процес се одвија кроз наплату прихода, њихову расподелу на
кориснике буџетских средстава и трошење тих средстава за одређене намене.
94
април 2016
Извршење буџета поверено је органима управе. Ове послове обављају:

 наредбодавци и
 рачунополагачи.
Ове функције морају бити одвојене и њих не могу вршити брачни другови или
лица у блиском сродству.
а) Наредбодавци су органи управе који самостално одлучују о расподели

прихода. У име ових органа функције обављају лица која стоје на челу управних
органа (министри, секретари, директори државних агенција и сл).
Најважнију улогу у извршењу буџета има министар финансија који је одговоран за

трошење буџетских средстава и за њихову наплату.
Права и дужности наредбодаваца су:

o ангажовање кредита
o констатовање оправданости расхода
o издавање налога за исплату.
б) Рачунополагачи су лица у органима којима је поверено непосредно руковање

државном имовином и средствима. То су шефови рачуноводстава у органима
управе. Они не могу самостално да располажу државним средствима, већ само
извршавају налоге наредбодаваца. За свој рад одговарају и наредбодавцима и
финансијском органу управе.
Код извршења буџета постоје два система који решавају питање односа прихода
и расхода према буџету који се извршава:
 Метод буџетске године
 Метод рачунске године
1) Према методу буџетске године сви приходи који су наплаћени од почетка до

истека буџетске године, и сви расходи који су исплаћени у том периоду припадају
том буџету. Овај метод има предности и недостатке:
o Предности овог метода су што је једноиставнији и што омогућава бржу
израду завршног рачуна.
o Недостаци овог метода су што он не представља праву слику о извршењу
буџета јер не бележи приходе и расходе који падају у следећем буџетском
периоду.
2) Метод рачунске године обухвата у једну целину све приходе и све расходе
једног буџета, који могу бити извршени не само у току тог буџета већ и по његовом
истеку. Тај додатни рок од један или два месеца и буџетска година чине
рачунску годину. И овај метод има предности и недостатке:
o Предности овог метода су што пружа реалну слику извршења буџета.
o Недостаци овог метода су што хе сложенији јер се мора обезбедити
вођење евиденције посебно за приходе и расходе из претходне године, а
95
април 2016
посебно за текућу годину. Други недостатак је што је отежано доношење

завршног рачуна.
У току извршења буџета може се појавити потреба за вирманисањем средстава.

Вирманисање подразумева измену намене и висине буџетских средстава и
њихову употребу за задовољење неке друге потребе. То је у ствари преношење
вишка средстава са једне намене на другу намену где су средства недовољна.
Вирманисање представља буџетску меру која је дозвољена само ако то нарочите
потребе захтевају. Веће промене захтевају ребаланс буџета.
У фази извршења буџета главну улогу има министарство финансија, односно,

трезор као његов организациони део.. Трезор врши финансијску контролу над
извршењем буџета.
94.- ЗАВРШНИ РАЧУН БУЏЕТА
Усвајањем завршног рачуна буџета окончава се буџетски циклус. Овај документ

је резултат буџетског пословања у протеклој години.
У завршном рачуну се исказују сви остварени приходи и укупан распоред

средства у буџетској години која је истекла. Доноси се по процедури која је
слична поступку за доношење буџета.
Иницијативу за састављање завршног рачуна буџета имају исти органи који врше
припрему нацрта буџета. То су надлежни органи управе за послове финансија,
односно за послове буџета. Предлог завршног рачуна буџета Влада доставља
парламенту и рачунском суду или другом ревизорском органу ради контроле у
погледу законитости. Доноси се у форми закона или одлуке, на локалном нивоу.
Практичан значај завршног рачуна је тај што се путем њега омогућава увид у
финансијске токове државе у претходном буџетском периоду. Показује како су се
Влада и органи управе понашали у односу на одлуке парламента о прикупљању,
расподели и трошењу јавних прихода.
Информације из завршног рачуна користе се при састављању предлога новог

буџета. Тако завршни рачун показује дефицит или суфицит.
95.- БУЏЕТСКА КОНТРОЛА
Буџетском контролом треба да се спрече разне неправилности и злоупотребе у

располагању буџетским средствима и да се та средства користе за тачно
утврђене намене. Да би била ефикасна, контрола мора бити вишеструка и да се
врши у разним моментима буџетског циклуса.
1.- Према методу по коме се контрола обавља разликује се:
96
април 2016
 Документарна, која се врши над уговорима, рачунима и другим

финансијским документима.
 Теренска, која се спроводи на лицу места, код органа коме су поверена
буџетска средства.
2.- Према времену обављања буџетска контрола може бити:

 Претходна односно превентивна која претходи исплати расхода. Може да
спречи настанак штетних последица за буџет.
 Накнадна, која се спроводи након исплате и трошења средстава. Ова
контрола не може да спречи настанак штетних последица за буџет, али
може покренути поступак за накнаду штете. По правилу, ова контрола се
врши приликом разматрања завршног рачуна од стране представничког
тела.
3.- Према субјектима над којима се обавља, финансијска контрола може бити:
 Контрола над наредбодавцима, када се контролише целисходност
употребе одређених буџетских средстава, уз политичку одговорност
извршних органа према представничком телу.
 Контрола над рачунополагачима, када се испитује како је он руковао
средствима која су му поверена, и да ли се и да ли се при раду придржавао
законских норми. Одговорност је дисциплинска и кривична.
4.- Према органима који врше контролу трошења буџетских средстава

разликују се:
 Управна, коју спроводи виши орган управе над нижим у погледу
прикупљања и располагања јавним приходима. Над највишим управним
органима као извршиоцима буџета постоји интерна контрола министра
финансија. Ова контрола може бити претходна и накнадна
.
 Институционална (рачунско-судска) контрола је контрола коју врше
посебне институције независно од управе. Ова контрола је одвојена од
извршне власти. Данас је организована као Врховна државна ревизорска
институција (у Великој Британији, САД...), или као Рачуноводствени суд
(Француска, Италија, Европска унија), у зависности да ли се прихвата англо-
саксонско или европско-континентално право. И ова контрола може бити
претходна и накнадна.
 Парламентарна буџетска контрола. је политичка контрола коју врши

скупштина као законодавни орган. Ова контрола се врши приликом
усвајања завршног рачуна буџета. Скупштинска контрола се односи на рад
наредбодаваца, министара и руководилаца установа. Услед неправилности
врши се смењивање ових лица.
5.- Према односу између органа који је надлежан да обавља буџетску контролу
и корисника буџетских средстава, буџетска контрола може бити:
97
април 2016
 Интерна (унутрашња) контрола о располагању буџетским средствима.

Врши се унутар корисника буџетских средстава (узајамна контрола
буџетског наредбодавца и рачунополагача)
 Екстерна или спољна контрола коју врши одређено тело (управно,
рачунско-судско или представничко) изван корисника буџетских средстава.
САВРЕМЕНЕ БУЏЕТСКЕ РЕФОРМЕ
96.- САВРЕМЕНИ ПРИСТУП У УПРАВЉАЊУ ЈАВНИМ РАСХОДИМА
Управљање јавним расходима јавља се као нови приступ старом проблему

располагања оскудним буџетским средствима.
Систем управљања јавним расходима има три међузависна циља:

 одржавање укупне фискалне дисциплине;
 ефикасна алокација ресурса у складу са приоритетима државе
 ефикасно пружање услуга.
Приликом реформе буџетског система ови циљеви представљају оквир за

процену напретка у побољшању учинка буџетског система. Укупна фискална
дисциплина се односи на све мере фискалног учинка:
 укупне приходе, финансијску равнотежу и
 јавни дуг, поред укупних расхода.
Фискална ограничења се морају дефинисати и поставити пре формулисања

буџета. То су формална и изричита правила донета независно од годишњих
буџетских одлука. Ради се о фискалним правилима која допуњују традиционална
процедурална правила како би се обезбедило ефикасно коришћење буџетских
средстава.
Ефикасна расподела средстава односи се на способност владе да усмери

средства на основу постављених приоритета и ефективности програма.
 Алокативна ефикасност обухвата и преусмеравање средстава са старих
на нове приоритете и од мање ка више продуктивним активностима у
складу са циљевима владе.
 Техничка или оперативна ефикасност у коришћењу буџетских средстава
односи се на способност увођења програма и пружања јавних услуга по
што нижим трошковима.
Главни циљ савремених буџетских реформи је фокусирање на учинак и резултате

насупрот принципу слепог поштовања административних процедура и правила.
98
април 2016
97.- УЛОГА ФИСКАЛНИХ ПРАВИЛА У БУЏЕТИРАЊУ
фискаклна правила дефинишу се као законска или уставна ограничења

фискалне политике која постављају специфичне лимите фискалним индикаторима
као што су:
 буџетска равнотежа,
 јавни дуг,
 јавна потрошња или
 опорезивање.
Основна брига савремених Влада јесте такво вођење фискалне политике како би
се постигла макроекономска стабилност. Ефективна примена фискалних правила
мора бити подржана и другим променама о буџетирању као што су:
 проширење временског хоризонталног буџетског процеса са једногодишњег
на средњорочни оквир;
 поуздане пројекције будућих буџетских услова;
 процене утицаја политичких промена на будуће буџете;
 процедуре за проверу буџетских резултата и предузимање неопходних
колективних мера и контролни механизми ради осигурања поштовања
правила од стране политичара. Фискална правила су политичка правила и
њихова ефективност зависи од политичких и економских услова.
Уговором из Мастрихта 1992. г. а касније формализована Пактом о

стабилности и расту ЕУ из 1997. г. спадају у чврста буџетска ограничења.
98.- ОСТАЛЕ НОВИНЕ У САВРЕМЕНИМ БУЏЕТСКИМ СИСТЕМИМА
Буџети се доносе за једногодишњи временски период и овај краткорочни

временски хоризонт је често критикован као сметња ефективном управљању
јавним расходима.
Они се заснивају на средњорочним предвиђањима макро-економских варијабли

које су значајне за буџет као што су:
 економски раст,
 инфлација,
 цена нафте,
 каматна стопа и др.
Њима се прецизирају средњорочни циљеви, укупни износи прихода буџета,

укупни расходи, дефицит и суфицит, и јавни дуг.Средњорочни буџетски оквир
обухвата период од три од пет година стим што пројекције обухватају текућу
буџетску годину и период наредне 3-4 године.
Ови оквири се не утврђују законом већ су то плански документи који одржавају

политичку сагласност са фискалном дисциплином.Примарна сврха средњорочних
буџетских оквира јесте да обезбеде међувременску конзистентност буџетске
99
април 2016
политике, и у том погледу овим оквирима се појашњава како ће се средњорочни

фискални циљеви реализовати заредом у годишњим фазама.
Друге сврхе ових средњорочних оквира могу бити јачање стабилизациооне

функције буџета и смиривање тензија у буџетском процесу око трошења оскудних
средстава.
Најозбиљнији недостатак ових средњорочних буџетских пројекција тиче се

несигурности предвиђања фискалних варијабли, а његово отклањање изискује
веома озбиљне и што је могуће реалистичније претпоставке у погледу кретања
будућих кључних економских варијабли.
Традиционални буџети састављени су на принципу “од доле ка врху”што је

значило да су сви државни органи, агенције и министарства слали захтеве за
обезбеђење средстава министарству финансија.
Једно од глевних подручја реформи буџетских система тиче се и фискалне

транспарентности процеса буџетирања чинећи га доступним и разумљивим широј
јавности с обзиром да политицчри имају мало подстицаја да представљају
једноставне јасне и транспарентне буџете.
Обрачунско рачуноводство евидентира трансакције на основу настанка пословног

догађаја и сматра се да омогућава боље сагледавање стварних трошкова јавних
финансија.
99.- ПОСТУПАК ДОНОШЕЊА БУЏЕТА ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ
Члан 272. Уговора дефинише буџетску процедуру и надлежности три основне

институције Европске уније у поступку доношења буџета:
 Парламента,
 Савета и
 Комисије.
Њиме се прецизира и време за спровођење свих радњи у процедури како би се

буџет благовремено донео.
Овлашћења ових институција се разликују с обзиром на то да ли се одлучује о:

 обавезним или
 необавезним расходима.
а) Обавезни расходи су они који произилазе непосредно из оснивачког уговора

или су обавезе према међународном или приватном праву.
б) Необавезни расходи су, нпр. издаци за истраживање и инвестиције.
100
април 2016
Процедура припреме буџета ЕУ започиње састављањем процена расхода

институција ЕУ које се достављају Комисији до 1. маја. Комисија на основу ових
предлога расхода и процене прихода израђује прелиминарни нацрт буџета. У току
припремања прелиминарног нацрта буџета окупљају се представници
парламентарног Комитета за буџет, Савета и Комисије ради утврђивања
буџетских приоритета за наступајућу годину.
Комисија доставља прелиминарни нацрт буџета Савету средином јуна, који га

утврђује квалификованом већином гласова током јула месеца и шаље га
Парламенту половином септембра (рок је 5. октобар). Ако Савет не испоштује
овај рок, Парламент и Комисија могу покренути поступак пред Европским судом
правде.
Ако Савет не прихвати нацрт буџета образује се комисија од чланова

Парламента и Савета чији је задатак да утврди јединствени предлог. Затим Савет
на одвојеној седници усваја утврђени нацрт буџета и доставља га
Парламенту. Његово прво читање почиње половином септембра.
После спроведене парламентарне расправе приступа се гласању о нацрту буџета

апсолутном већином у датом року од 45 дана после 5. октобра. Ако Парламент у
овом року усвоји амандмане или предложи модификације, нацрт буџета се враћа
Савету на друго читање.
Процедура за друго читање у Савету је врло слична оној за прво. Савет има на
располагању 15 дана да одговори на предлог Парламента и том приликом се
организују посебне расправе о сваком амандману или предлогу. Гласање после
другог читања обавља се у децембру када се утврђује коначан изглед буџета.
Уколико Парламент не изгласа буџет на другом читању предвиђена је

могућност привременог финансирања Уније. Комисија може да користи једну
дванаестину износа претходног буџета или исти део од предлога буџета који није
усвојен.
Парламент није искључен из процеса примене буџетског акта зато што постоје
могућности накнадних измена буџетских ставки. Уколико нека од институција
предлаже измену буџетских приоритета потребно је да се са овим предлогом
сагласе Парламент и Савет.
О извршењу буџета стара се Главна дирекција буџета која делује у оквиру

Комисије. Контролу извршења буџета врше Парламент и Одбор за буџетску
контролу. Екстерну контролу буџета ЕУ спроводи Европски ревизорски суд.
100.- СТРУКТУРА ПРИХОДА И РАСХОДА БУЏЕТА ЕУ
1.- Према одлуци Савета Европе од јуна 2000. године сопствене приходе
будзета ЕУ чине:
101
април 2016
 увозне царине (увозне царине и остала давања која се убирају на основу

заједничке царинске тарифе при увозу производа изван Европске уније);
 Полупривредне дажбине (прелавмани и котизације) које се убирају при
трговини са земљама изван ЕУ у оквиру заједничке полупривредне
политике;
 приход на основу пореза на додатну вредност који се утврђује применом
јединствене стопе на хармонизовану пореску основицу ПДВ свих држава
чланица, која се одређује посебним правилима ЕУ;
 Приход на основу БДП дрзава цланица од 1988. г. користи се за
изравнавање приходне стране буџета, за сваку буџетску годину усвајају се
проценти издвајања;
 остали извори прихода.
2.- Расходи буџета ЕУ планирају се средњорочно у оквиру система финансијске

перспективе. Систем финансијске перспективе је инструмент којим Европска
унија спроводи буџетску дисциплину постављањем горњих граница расхода на
основу расположивих прихода. Он се утврђује међу институционалним
споразумом између Парламента, Савета и Комисије.
Буџетским расходима финансирају се административни трошкови институција

Европске уније и спровођење заједничких политика. Циљ нове финансијске
перспективе је примена буџетске дисциплине и побољшање одвијања годишње
буџетске процедуре и сарадње између институција у буџетској материји као и
осигурање обазривог финансијског управљања.
Расходи буџета Европске Уније (има их шест) су:

 расходи за ставку одрживог развоја треба да се остваре кроз
конкурентност за раст и запосленост и кохезију за раст и запосленост;
 расходи за управљање и заштиту природних ресурса односе се на
заједничку пољопривредну политику рибарства, руралног развоја и
околине;
 расходи за грађанство, слободу, сигурност и правду односе се на нека
подручја унутрашње политике Европске Уније, правду, заштиту граница,
имиграцијску политику и политику азила, јавно здравство, заштиту
потрошача, културу, бригу за младе, информисаност и дијалог са грађанима
Европске Уније;
 расходи за ставку ЕУ као глобални партнер односи се на спољне
активности ЕУ и претприступне програме помоћи будућим чланицама ЕУ ,
интегрисање европског развојног фонда у буџет Европске Уније као и
резерве за хитну помоћ и гаранцијске резерве;
 расходи администрације односе се на трошкове институције Европске
Уније осим комисије и расходе за пензије запослених у институцијама
Европске Уније;
 Компензације везане за последње проширење ЕУ.
102
април 2016
ФИСКАЛНИ ФЕДЕРАЛИЗАМ
101.- ФИНАНСИЈСКО ИЗРАВНАЊЕ
Финансијско изравнање је најсложенија институција јавних финансија. То је

шири појам од фискалног и финансијског федерализма. Представља посебан
институционални аранжман расподеле јавних прихода и јавних расхода између
виших и нижих политичко територијалних јединица.
Под фискалним федерализмом подразумевају се односи измађу ужих и ширих

политичко-територијалних јединица у погледу овлашћења за установљење и
увођење одређених врста и облика јевних прихода и одређивање њихове висине.
Финансијски федерализам је шири појам и подразумева односе федерације,

федералних јединица и локалних колеклтивитета у погледу овлашћења за
утврђивање јавних потреба и расподеле јавних прихода који служе за њихово
финансирање.
Уређивање фискалних односа између различитих нивоа власти спада у једно од
кључних уставно политичких питања. Осцилације у процесима централизације
версус децентрализације одржавају степен демократичности једног друштва и
приближавања власти грађанима.
Финансијско изравнавање схваћено као одговарајућа расподела пореских

овлашћења и одговоности за јавне расходе између различитих носилаца јавног
финансирања, јесте сложено питање. Економисти се генерално фокусирају на
питање ефикасности и правичности док су теоретичари државне администрације и
политичких наука више усмерени на расподелу овлашћења и одговорност као и
пореску конкуренцију и хармонизацију.
Због значаја ових финансијских односа посебан предмет проучавања

финансијске науке и финансијског права јесте расподела јавних функција и
модалитета прикупљања јавних прихода. Уређивање фискалних односа између
различитих нивоа власти спада у једно од кључних уставно политичких питања.
Оптимално решавање овог питања изискује пажљиво сагледавање свих аспеката
расподеле финансијских овлашћења. Савремена пракса показује да нема модела
финансијског изравнања који би био апсолутно прихватљив.
102.- ФИСКАЛНИ СУВЕРЕНИТЕТ
Како би разумели проблематику јавних прихода и функције између различитих

јавноправних тела потребно је најпре анализирати садржину фискалног
суверенитета. Финансијски суверенитет је шири појам од фискалног
суверенитета. Обухвата утврђивање јавних потреба и расподелу јавних прихода
за њихово финансирање. Другачије се назива буџетско право.
Финансијски суверенитет садржи три врсте овлашћења:
103
април 2016
 Овлашћење за установљавање прихода

 Овлашћење за увођење прихода
 Овлашћење за утврђивање висине прихода.
1) Овлашћење за установљавање прихода је најјаче фискално овлашћење
којим искључиво располаже законодавно тело. Парламент ово овлашћење врши
усвајањем фискалних прописа у којима се утврђују:
 извори, врсте и облици јавних прихода,
 њихови елементи,
 процедура убирања и
 санкционисање противправних понашања.
2) Овлашћење за увођење прихода преноси се на пореску администрацију која

је надлежна за обрачунавање и наплату пореза и других дажбина.
3) Треће фискално овлашћење тиче се утврђивања висине прихода и оно

подразумева прописивање висине стопа прихода. У зависности од тога како се
расподељују ова фискална овлашћења између различитих нивоа власти постоји
више врста фискалног суверенитета.
А.- Један ниво власти може имати:

 потпуни или
 непотпуни фискални суверенитет.
а) Фискални суверенитет је потпун када обухавата сва наведена фискална

овлашћења.
б) Ограничен је када обухвата само нека од њих. Критеријум за ову поделу је

обухватност овлашћења.
Б.- Друга подела се базира на разликовању:

 оригинарног и
 деривативног фискалног суверенитета.
а) Оригинарни суверенитет припада субјекту финансирања који располаже

уставним или законским овлашћењима за установљење, увођење и утврђивање
висине прихода.
б) Изведени суверенитет настаје када на основу закона овлашћени субјект

финансирања пренесе своја овлашћења, у целини или делимично, на субјекта
финансирања нижег ранга.
Локалне заједнице имају ограничен и непотпун суверенитет. Класичан локални

порез на имовину је најважнији извор локалних јавних прихода.
Федерација обично располаже потпуним фискалним суверенитетом или га дели

са федералним јединицама а ове га деле са локалним заједницама. Федералне
104
април 2016
јединице и локалне заједнице могу да имају за одређене јавне приходе потпун

суверенитет а за остале ограничени суверенитет.
103.- РАСПОДЕЛА ЈАВНИХ ФУНКЦИЈА (РАСХОДА)
Расподела и разграничавање функција у једној федеративној држави произилази

из уређења политичких односа и економске државне структуре предвиђених
Уставом и осталим основним законима конкретне земље.
Оптимални однос између централизације и децентрализације јавних функција

и јавних расхода у једној држави остварен је онда када су предност (корист)
додатне централизације, односно децентрализације бар тако велика као што су и
недостаци (ефикасност, циљност, политичка и друга оправданост) који су са тим
повезани.
Независно од конкретних решења која се примењују у појединим државама треба

разликовати:
 вертикално и
 хоризонтално распоређивање функција.
Вертикално распоређивање функција зависи од друштвено политичког система

и резултат је у највећој мери политичких критеријума односно установљеног
степена централизације а у мањој мери критеријума функционалности и
ефикасности у организацији државе.
 По критеријуму самоуправе јавне функције треба препустити ужим

територијалним јединицама ако су оне вољне и економски довољно снажне
да их извршавају. Омогућује и обезбеђује већу јавну контролу, доприноси
да носиоци одлука о финансирању јавних потреба нису анонимни и да је
више људи заинтересовано за обим и квалитет обављања јавних функција.
 Критеријум минималног задовољавања јавних потреба захтева
расподелу јавних функција да се свим политичко - територијалним
јединицама осигура један задовољавајући ниво подмирења, односно
финансирања одређених јавних потреба. Треба да осигура географску
једнакост у задовољавању јавних потреба.
 Приликом расподеле функција треба водити рачуна о томе да се
задовољавање потреба у одређеној територијалној јединици може
оправдати ако су повољни односи на тај начин створених трошкова и броја
корисника јавних добара. Реч је о критеријуму најмање величине.
 Према критеријуму важности циља, за остварење циљева од
националног значаја, треба да буде надлежна федерација, односно
централна држава. Међу националне интересе земље треба убројати:
o одбрану граница земље.
o представљање земље у иностранству,
o очување вредности националне валуте,
o остварење пуне запослености,
105
април 2016
o борбу против сиромаштва и др.
Приликом расподеле јавних функција треба водити рачуна о томе да се извршење

одређених задатака и мера из надлежности државе повери оним територијалним
јединицама у којима ће трошкови њиховог финансирања бити најнижи.
104.- МОДЕЛИ РАСПОДЕЛЕ ЈАВНИХ ПРИХОДА
Теоретски посматрано постоје три могућа система вертикалне расподеле јавних

прихода између територијално - политичких јединица:
 систем властитих прихода,
 систем заједничких прихода,
 мешовити систем.
1.- Систем властитих прихода се у литератури назива систем сепарације где

сваки ниво власти има право да уводи сопствене јавне приходе (порезе). Јавља
се као:
 систем слободне сепарације који искључује било какав вид
ограничавања пореског суверенитета што значи све политичко
теритроијалне јединице у једној држави имају потпуну пореску аутономију
тј. могу истим порезом истовремено да опорезују порески објекат и да тако
прикупљним средствима финансирају расходе из своје надлежности. Такав
модел опорезивања могућ је само у федерацијама које имају висок ниво
фискалне децентрализације.
 систем везане сепарације прихода, који претпоставља утврђивање

пореских облика које може да уводи свака од политичко - територијалних
јединица у држави. То увођење представља пореске основице и пореске
стопе за порезе који су им припали.
2.- Систем заједничких прихода је релативно чест модалитет финансирања

ужих политичко - територијалних јединица. Систем заједничких прихода
подрзумева да се на нивоу централне власти утврђују и пореска основица и
пореске стопе и то како за порезе који њој непосредно припадају тако и за порезе
ужих територијалних јединица, с тим да се порески приходи деле између нивоа
власти према законски предвиђеној формули.
Иако овај систем гарантује локалним властима одређену извесност у добијању

прихода, посебан проблем се јавља у вези са расподелом прихода између
централне и локалних власти. Економски критеријум захтева да порези који црпу
приходе треба да припадну савезном буџету док порези остварени на подручјима
ужих политичко - теритпријалних јединица треба управо њима и да припадну.
Овај систем у великој мери ограничава фискалну аутономију локалних власти

пошто они имају слободу само у погледу начина на који ће трошити део прихода
106
април 2016
који им је припадао, али не и аутономију да утичу на величину свог учешћа у

заједничким приходима.
3.- Мешовити систем расподеле пореских прихода или систем пореског

преклапања означава комбинацију напред наведена два система. Централна
власт утврђује пореску основицу за све нивое власти а уже политичко -
територијалне јединице имају право да саме одреде коју ће пореску стопу да
примене.
Примена овог система значи да поједине територијалне јединице за финансирање

расхода из своје надлежности располажу делимично властитим приходима, а део
прихода остварују партиципацијом у приходима других триторијалнијх јединица.
105- ФИСКАЛНА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЈА
Уређивање финансијских односа између различитих нивоа власти праћено је

већим или мањим степеном централизације односно децентрализације
финансијских овлашћења.
Фискална децентрализација је један од механизама за смањење обима јавне

потрошње. Значај овог процеса захтева сагледавање економских разлога који
оправдавају потребу да се приступи ширењу фискалних овлашћења локалних
нивоа власти.
Разликују се три модела фискалне децентрализације:
 Модел преношења власти - представља најпотпунији модел фискалне

децентрализације који подразумева успостављање потпуно независне
локалне власти, којој су дата самостална права у извршавању јавних
потреба као и одговарајућа права на увођење пореза других облика јавних
прихода потребних за финансирање пренетих функција.
 Модел деконцентрације власти - подразумева децентрализацију
државних органа (нпр. министарстава) који су формирани на централном
нивоу власти, тако што се образују њихови огранци на локалном нивоу
власти уз давање могућности да доносе независне одлуке.
 Модел поверавања власти - представља модел који је компромисан
модел фискалне децентрализације будући да се налази између модела
преношења власти и модела деконцентрације власти. Овај модел
подразумева да се локалним органима власти поверава вршење одређених
јавних функција, уз преношење и одговарајућих јавних прихода, али су
локални органи власти у исто време изложени својеврсном надзору од
стране централне власти.
107
април 2016
106.- ЛОКАЛНЕ ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ
Неминован пратилац процеса политичке и административне децентрализације

јесте тренд фискалне децентрализације који се уочава не само у земљама ЕУ
него и у другим развијеним земљама али и оним у транзицији.
Финансијска аутономија локалних власти и финансијски односи између локалних и

централних органа власти требало би да се заснивају на сличним принципима:
1.- Локалне власти треба да имају на располагању сопствена средства у

одговарајућем износу, посебно у односу на средства којима располажу остали
нивои власти.
2.- Алокација средстава лоаклним властима треба да се врши у складу са

задацима који су им м поверени. Треба да буду редовна и такве природе да
омогуће несметано функционисање јавних служби и одговарајуће финансијско
планирање;
3.- Одговарајући удео у финансијским средствима локалних власти треба да имају

приходи из локалних пореза, доприноса и накнада, уз право локалних власти да
утврђују стопе за ова давања;
4.- Порези и доприноси које су локалне власти овлашћене да убирају односно од

којих примају загарантовани део, треба да буду опште и флексибилне природе,
како би локалне власти могле одговорити својим обавезама;
5.- Аутономност финансијски слабијих локалних власти захтева постојање

одговарајућих система финансијског изравнавања;
6.- Права локалних власти да на одговарајући начин учествују у формулисању

правила којима се регулише општа прерасподела средстава, треба што пре да
буду призната;
7.- Треба предвидети обезбеђење наменских дотација локалним властима (које

нису намењене финансирању специфицних пројеката или служби). Степен
финансијске аутономије локалних заједница мери се могућношћу покривања
локалних расхода локалним порезима.
Да би локални порези били ефикасни неопходно је да испуне одређене услове:

 пореска основица код локалних пореза не сме да буде мобилна на
међурегионалном плану, јер би се у противном порески обвезници селили
из локалних заједница у којима су пореске стопе више у заједнице у којима
су ниже.
 локални порез треба да буде транспарентан и лако уочљив пошто се
њиме финансирају јавни расходи локалног карактера.
108
април 2016
 локални порез треба да обезбеђује довољно прихода да би могао да

испуни потребе локалне заједнице.
 локални порез треба да буде што једноставнији у пореско
административном смислу.
Локални порез не треба да буде лако преносив на нерезидентна лица пошто би

се на тај начин слабила релација између локалног пореза и користи.
Финансијска аутономија локалне власти зависи од обима њене надлежности

као и броја и врсте сопствених пореза. У финансијској теорији су утврђени
одређени принципи на којима би требало да се заснива уређивање финансијских
односа између локалних и централних органа власти. Степен финансијске
аутономије локалних заједница мери се могућношћу покривања локалних расхода
локалним порезима.
Класичан локални порез је порез на имовину, представља порез на

непокретности што је његова основица немобилна па не постоји опасност од
њеног премештања у друге заједнице. Могуће је применити принцип корисности
опорезивања, на коме се заснива Тајбаутова хипотеза. Због различитости
фискалног капацитета, разлика између потребног нивоа прихода и сопствених
локалних прихода покрива се трансферним средствима која обезбеђују виши
нивои власти.
109

ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ skripta

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

You might also like

ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ skripta

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ skripta

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

април 2016

Зоран Станковић, Јавне финансије и финансијско право, скрипта

УВОД У ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ И ФИНАНСИЈСКО ПРАВО

Прво испитно питање (тест)

1.- ПОЈАМ И ПРЕДМЕТ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА

Јавне финансије изучавају финансијску делатност државе и других јавноправних

Разлика између корисника јавних и приватних добара је у томе што појединци на

Задатак јавних финансија је да истраже како се на најбољи начин могу

Питања у надлежности јавних финансија су:

Јавни сектор прибавља финансијска средства из тржишног сектора

Поред фискалне функције, савремене државе обављају и економске функције

2.- КАРАКТЕРИСТИКЕ ФИНАНСИЈСКЕ ПРИВРЕДЕ

Финансијска привреда се разликује од финансијске делатности физичких и

1.- Сличности између јавног и тржишног сектора су да се оба сектора у

2.- Разлике између финансијске привреде и финансијске делатности физичких и

3.- ИНСТИТУЦИЈЕ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА

Институције јавних финансија су:

 Јавни приходи који представљају стварање и повећање дохотка државе

Држава може обезбедити јавне приходе и на други начин (пример, приходи

 Јавни расходи означавају новчане издатке државе ради финансирања

 Буџет је финансијско-правни акт у коме се приказују приходи и расходи

 Финансијско изравнање представља расподелу јавних прихода и јавних

4.- ПОВЕЗАНОСТ НАУКЕ О ЈАВНИМ ФИНАНСИЈАМА СА ДРУГИМ НАУЧНИМ

Дисциплине науке о финансијама су:

Наука о јавним финансијама је повезана са економским наукама којима и сама

1) Јавне финансије су се издвојиле из политичке економије.

2) Наука о финансијама је повезана и са економском политиком. Савремене

3) Наука о финансијама је повезана и са финансијском статистиком.

4) Блиска повезаност науке о финансијама постоји и са финансијском

5) Наука о финансијама је повезана и са социологијом као науком о друштву.

6) Данас је формирана и финансијска психологија као посебна научна

5.- ПОЈАМ И ПРЕДМЕТ ФИНАНСИЈСКОГ ПРАВА

Финансијско право је скуп правних прописа којима се регулишу финансијско-

1.- Финансијско право може бити:

Финансијско право је самостална грана права. Спада у област јавног права.

Поједине државе врше кодификацију финансијског права која се постиже

Циљ кодификације финансијског права је да се олакша примена финансијског

2.- Следећа подела финансијског права је на:

Временом је, захваљујући подели финансијског права на опште и посебно, дошло

6.- ОДНОС ФИНАНСИЈСКОГ ПРАВА ПРЕМА ДРУГИМ ГРАНАМА ПРАВА

Финансијско право је најближе повезано са уставним правом и управним

1) Корени финансијског права налазе се у уставном праву. Устав, с једне стране,

3) Веза финансијског права са међународним јавним правом проистиче из

4) Повезаност финансијског права са кривичним правом проистиче из

5) Веза између финансијског права и грађанског права је вишеструка:

6) Повезаност финансијског права са грађанско-процесним правом је двострука:

7.- ПОЈАМ ЈАВНИХ ПОТРЕБА (ЈАВНИХ ДОБАРА)

Држава може организовати производњу неких јавних добара посредством својих

8.- ВРСТЕ ЈАВНИХ ДОБАРА

Јавна добра се могу поделити на:

1) Чиста јавна добра се обезбеђују путем јавног сектора и финансирају се

Карактеристике чистих јавних добара су:

Чиста јавна добра су доступна свима, под једнаким условима и бесплатно се

2) Нечиста јавна добра би могла да се организују у виду приватних добара (нпр.

Карактеристике приватних добара су следеће:

3) Мешовита добра се локално обезбеђују (нпр. противпожарна заштита,

Следећа подела јавних добара је на:

Јавна добра се могу поделити и на: