人民至上：党的十八大以来我国完善基本公共服务的历程、

成就与经验
党的十八大以来取得的重要成就、成功经验和理论创新

人民至上：党的十八大以来我国完善
基本公共服务的历程、成就与经验 *
姜晓萍 吴宝家

摘要：基本公共服务是我们党践行“以人民为中心”的发展理念，
保障改善民生的重要制度安排。党的十八
大以来，
我国基本公共服务政策经历了完善制度体系普惠民生，
推进均等化实现公平可及，
高质量发展促进优质
共享的梯度演进进程。通过采取以专项规划引导基本公共服务水平梯度提高，
以标准体系促进均等化，
以资源
支持保障可持续，
以供给侧改革促进供需衔接，
以协同统筹弥补短板弱项，
以数字赋能实现精准有效，
以监督评
估构建激励约束机制等举措，
我国在民生领域取得了举世瞩目的成就，
使得人民获得感、幸福感、安全感更加充
实、更有保障、更可持续。这些伟大成就揭示了中国共产党将制度优势转换为民生治理效能的基本经验，
即坚持
人民至上。通过改善民生践行为人民谋幸福的政党使命，
以共同富裕为目标构建优质共享的民生保障制度体
系，
以需求导向思路探索基本公共服务供需衔接机制，
以价值共创推进基本公共服务共同体建设。新发展阶段，
要围绕实现共同富裕的关键目标，
优化资源布局，
深化体制改革，
促进基本公共服务高质量发展和高效能供给。
关键词：基本公共服务 均等化 优质化
DOI:10.19744/j.cnki.11-1235/f.2022.0138

基本公共服务是指在一定的经济社会条件下，由政府主导提供、旨在保障全体公民生存和发展基本需求
的公共服务。作为我国民生保障制度的核心构成部分，基本公共服务不仅有利于构建保障居民生存和发展的
基线，也可以通过财富的二次分配调节，缩小城乡、区域之间的贫富差距，带动共同富裕。党的十八大以来，我
“ 均等化”到“优质化”的跨越式发展（姜晓萍、郭宁，2020），取得了举世瞩
国基本公共服务实现了从“普惠化”、
目的成绩。这一时期内，我国历史性地解决了绝对贫困问题，建成了世界上规模最大的社会保障体系，健全了
城乡一体的义务教育均衡发展体系，完善了优质高效的医疗卫生服务体系和更加充分更高质量的就业服务体
系，基本实现了幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。这些伟大的成就充
分说明，中国共产党始终把为人民谋幸福、为中华谋复兴作为自己的初心使命，始终把基本公共服务的公平共
享作为实现人民群众对美好生活的向往的重要途径。总结提炼党的十八大以来我国完善基本公共服务的历
程、成就与经验，这不仅有利于厘清我国民生保障的政策变迁与发展轨迹，更有利于阐释中国共产党如何将新
时代制度优势转换为民生改善的治理效能，回答中国共产党为什么能，社会主义为什么好，共同富裕为什么行
的时代之问、民生之问。

一、党的十八大以来我国完善基本公共服务的历程
党的十八大以来，党中央将保障改善民生作为践行“以人民为中心”发展理念的重要举措，针对新时代我
国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，大力推进以基
本公共服务为核心的民生改善工程，出台了一系列政策，呈现出由健全基本公共服务体系到推进基本公共服
务均等化、标准化，再到促进基本公共服务优质共享助力共同富裕的梯度发展规律。
（一）普惠化：完善基本公共服务体系
保障改善民生，促进社会公平正义是中国共产党坚持不懈的价值追求。改革开放以来，我国综合国力全
*本研究得到国家社会科学基金重点项目“基本公共服务均等化实现程度的评价研究” （基金号：19AZD017）、国家社会科学基金
（基金号：21ZDA110）的资助支持。吴宝家为本文通讯作者。
重大项目“‘高质量’导向下城乡社区治理和服务体系建设的有效性研究”

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面提升，人民生活水平稳步提高，这催生了社会对基本公共服务供给充足、均衡等结构性特质的需求。十一五
时期，我国基本公共服务体系仍未成型，服务内容的国家标准、城乡区域的制度衔接、服务供给的权责界限等
基础性问题尚未得到厘清，导致基本公共服务惠及民生的效力有限，制约着经济社会的协调发展。2012 年，中
央制定的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》作为我国首部国家级基本公共服务专项规划颁布实施。围
绕“把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供”的核心理念，构设安排了基本公共服务体系建设的制度目
标和重点任务，明确阐释与界定了基本公共服务的相关概念和服务范围，为基本公共服务体系成型和发展奠
定先声。同年，党的十八大召开，提出“2020 年全面建成小康社会”的宏伟目标，并将“加快健全基本公共服务
体系”作为重点战略部署。自此，围绕基本公共服务事项范围、制度保障、资源运行、管理监测的体系构建全面
展开。
作为国家治理体系重要的组成部分，基本公共服务体系必须构建与现代化要求相耦合的制度规范。基于
此，
《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》
《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020 年）》等政
策相继出台。基本公共服务的内容规范体系逐渐成型，医疗卫生、公共教育、劳动就业、社会保障、公共文化体
育等细分领域的制度设计愈发完善。同时，面向服务覆盖不均衡问题，城乡、区域一体的基本公共服务均衡统
筹体系也得到了极大的健全。2014 年《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》出台，以统合城乡
的视角将新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险两项制度并轨而行。2015 年《关于进一步完善城乡
义务教育经费保障机制的通知》提出在两免一补、生均经费、教师工资等维度增强城乡义务教育经费保障制度
设计的统一性，促进城乡义务教育的均衡发展。2016 年《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》本着应
保尽保的原则，也为城乡统一了医疗保险的覆盖范围、筹资政策等。
这一阶段，我国完善基本公共服务举措与“全面建成小康社会”的时代命题相呼应，致力于铺设“普惠性”
的民生兜底制度网络，回应基本公共服务覆盖不足、普惠水平不高的现实问题，从而实现基本公共服务惠及全
体人民的时代诉求。政策体系以指导型和专项型政策为主要构成，体现出基本公共服务制度设计中顶层规划
的权威性和具体内容的全面性。
基本公共服务体系的健全对于我国民生保障制度发展具有划时代的意义。一方面，体系的健全将“碎
片化”的基本公共服务政策内容统合起来，以制度体系的逐层分类完善突破原有政策的“弱整体性”，从而有
效化解城乡制度分割、资源配置不均和府际博弈等问题，极大提升了基本公共服务供给的公平和效率。另
一方面，体系的健全将我国的民生保障制度，尤其是基本公共服务均等化进一步提升至国家实践的高度，顺
应 了 经 济 社 会 转 型 发 展 的 需 求 ，有 效 维 护 了 社 会 公 平 正 义 ，为 我 国 全 面 建 成 小 康 社 会 奠 定 了 坚 实 的 制 度
基础。
（二）均等化：推进基本公共服务公平可及
伴随“十二五”规划的结束，我国正式步入决胜全面建成小康社会阶段。随着经济的快速发展，社会结构
明显变化，基本公共服务供给的局部不充分和结构不均衡矛盾更加凸显，突出表现为城乡、区域之间基本公共
服务资源配置和服务水平差异较大，流动人口和困难群众尚未实现基本公共服务全覆盖等问题。因此，在实
现体系构建、惠及普遍多数的基础上，该阶段基本公共服务朝着促进公平可及、精准帮扶的方向发展。2017
年，
《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》印发，与首部规划相比，本规划全篇围绕“均等化”的主线展开，
突出强调推进基本公共服务均等化对助力决胜全面建成小康社会的重要意义，提出“到 2020 年……基本公共
服务均等化总体实现”的战略目标。从此我国基本公共服务发展进入加快推进均等化阶段。2019 年，多部委
联合印发《加大力度推动社会领域公共服务补短板 强弱项 提质量 促进形成强大国内市场的行动方案》，强
调在继续推进均等化实现程度的基础上，补齐基本公共服务短板，强化对基层、农村、边远地区和困难群众的
资源倾斜，突出要增进人民的获得感、幸福感和安全感的目标。
在加快推进均等化进程中，我国基本公共服务政策强调与脱贫攻坚战、决胜全面建成小康社会相互配合，
更加关注农村、贫困人口和弱势群体的民生问题。2019 年，多部门发布了《关于进一步推动进城农村贫困人口

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优先享有基本公共服务并有序实现市民化的实施意见》
《“十三五”社会服务兜底工程实施方案》等政策，旨在
改善贫困人口生存的基本条件，降低贫困地区的脆弱性。同时也突出以标准化促均等化的理念。2018 年《关
于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》印发，首次对基本公共服务做出明确的质量标准要求，为推进
以“机会均等”为核心的均等化设定了国家基线。2018 年国务院办公厅颁发的《基本公共服务领域中央与地方
共同财政事权和支出责任划分改革方案》，明确基本公共服务领域中央与地方共同财政事权范围，制定基本公
共服务保障国家基础标准，规范中央与地方共同财政事权的支出责任分担方式，调整完善转移支付制度，加大
基本公共服务投入。由此我国建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保
障机制。
这一阶段，我国完善基本公共服务举措主要围绕脱贫攻坚和决胜全面建成小康社会等时代需求展开。面
对人民群众对美好生活向往和发展不平衡不充分的社会主要矛盾，基本公共服务必然从健全体系解决有没
有，向促进均等化解决公平不公平转型。因此该阶段基本公共服务政策的重心是聚焦“公平可及”目标，用标
准化推进基本公共服务供给资源优化、权责明确、过程规范和方式创新，确保基本公共服务覆盖全民、兜住底
线、均等享有，实现基本公共服务的公平可及。
加快推进基本公共服务均等化以突破“不平衡不充分”的社会主要矛盾为重点，把握“机会均等”的核心内
涵，构建并设计出一体化、高覆盖、权责清晰、精准帮扶的制度体系，为决胜全面建成小康社会发挥了支柱性杠
杆作用。这不仅有利于改善城乡之间、区域之间存在的基本公共服务供给不足、水平不高、发展不均衡的处
境，保障人人公平享有基本公共服务的基础权利，还变挑战为机遇，以持续改善基本公共服务供给结构、资源
布局和内容质量为切口，创造大量社会有效需求，为经济社会高质量发展提供内生动力。
（三）优质共享：促进基本公共服务高质量发展
随着我国基本公共服务体系日益健全，均等化水平不断提高,服务供给保障能力全面提升,人民群众对
基本公共服务的诉求逐渐从“有机会享有”向“更多更公平更优质享有”转变。进入“十四五”时期，我国经济
已转向高质量发展阶段，人民群众对美好生活更加向往，教育、医疗、养老、托育等基本公共服务保障水平成
为影响人民群众获得感、幸福感、安全感的重要因素。国家经济发展韧性强劲和新技术手段赋能也为基本
公共服务发展优化升级奠定了基础。2021 年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和
2035 年远景目标纲要》围绕“增进民生福祉 提升共建共治共享水平”，提出了努力提升公共服务质量和水平
的更高目标，并且就建设高质量教育体系、提升公共文化服务水平、构建强大公共卫生体系、健全更充分更
高质量就业的促进机制、健全多层次社会保障体系等提出了更高要求。同年，国家《
“十四五”公共服务规
划》明确将“扎实推动公共服务高质量发展”作为公共服务发展的核心目标，标志着我国基本公共服务发展
进入优质共享的新时代。
《
“十四五”公共服务规划》作为我国第三个公共服务发展的专项规划，在持续强调惠民生兜底线，促均等保
公平的前提下，重点紧扣“高质量发展”主题，针对各类公共服务提出均等化、提质扩容、多样化升级等发展指
标；从推进基本公共服务标准体系建设和补齐基本公共服务短板弱项等方面提出加快提升基本公共服务均等
化质量的要求；并在科学界定基本与非基本的前提下，将普惠性非基本公共服务内容纳入国家规划，推动普惠
托育、学前教育、普惠养老、优质医疗服务和住房保障等重点领域非基本公共服务扩容；在此基础上，提出发展
高品质生活服务，将与公共服务密切配合、有序衔接的生活服务同步纳入公共服务体系作为补充，以实现对人
民群众需求多样性增长和消费升级的回应；最终从健全公共服务要素保障，优化公共服务设施布局，构建多元
供给格局等方面提出了公共服务高质量发展的体制机制保障。2021 年国家发展改革委等颁布《国家基本公共
服务标准（2021 年版）》，将服务项目、服务对象、指导标准、支出责任等内容向社会公开，通过质量标准引导地
方政府关注基本民生的保障重点与负担程度，进一步明确了以基本公共服务标准化推进优质共享的政策导向。
这一阶段，我国处于迈向经济社会高质量发展，实现共同富裕的新征程时期。为了回应人民群众对高品
质生活的美好向往，
《“十四五”公共服务规划》设定了基本公共服务内容有所拓展，服务的标准有所提高，服务

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的供需衔接更加精密，服务资源下沉更加有效，服务的制度体系有所完善，服务的感知体验逐步提升的预期目
标。这表明“十四五”期间国家的民生保障基线将实现从“保生存”到“促发展”的转变，基本公共服务的功能也
从“兜底民生”到“品质生活”的转变，目标从“人人公平享有”到“人人优质共享”的转变。该阶段的政策构成更
加饱满，政策内容开始迭代，政策体系“立体化”样态明显。
推动基本公共服务优质共享，既是回应民生福祉增进需求、改善人民生活品质、实现共同富裕的必由之
路，也是促进形成强大国内市场、构建新发展格局、更好地服务经济社会高质量发展的基础条件和重要保障
（翁列恩、胡税根，2021）。随着基本公共服务体系朝着更高水平的均等化、多样化和优质化方向迈进，不仅有
利于让改革发展成果更加有效、精准地与人民共享，也能将基本公共服务优质共享作为实现共同富裕的着力
点，推动共同富裕取得更为明显的实质性进展。

二、党的十八大以来我国完善基本公共服务的主要举措与成就
（习近平，2017a）。党的十八大以来，为了贯彻落实
“保障与改善民生没有终点，只有连续不断的新起点”
“以人民为中心”的发展思想，从中央到地方都以基本公共服务为核心进行了一系列的制度设计，从发展规划、
标准体系、资源保障、供给侧改革、协同统筹、数字赋能、监督评估等方面采取了坚强有力的推进措施，形成了
具有新时代中国特色社会主义的民生保障体系。
（一）以专项规划引导基本公共服务水平梯度提高
伴随经济社会发展水平和主要矛盾的变化，党的十八大以来，基本公共服务规划被纳入国民经济社会
发展的重点专项规划体系。
《国家基本公共服务体系“十二五”规划》
《“十三五”推进基本公共服务均等化规
划》和《
“十四五”公共服务规划》的颁布，在民生保障领域发挥着凝聚行动共识、引领发展方向和引导资源配
置的重要作用，为我国梯度推进基本公共服务事业发展奠定制度基础。从战略目标看，三部规划分别围绕
“制度”、
“ 公平”、 “ 2020 年基本公共服务均等化总体
“ 质量”的主旨，设置了“基本公共服务体系较为健全”、
实现”和“2025 年民生福祉达到新水平”的目标。从发展原则看，在尽力而为、量力而行的指引下，实现了从
“十二五”规划“保障基本，统筹城乡”到“十三五”规划“兜住底线，促进均等”再到“十四五”规划“权责清晰，
共建共享”的过渡。从重点任务看，
“ 十二五”规划承担起厘清概念、明确范围、建章立制的作用，并将提升制
度覆盖水平，扩大服务有效供给作为主要任务。
“ 十三五”规划着眼于补短板强弱项，以标准化促均等，提高
服务的公平可及性。
“十 四 五 ”规 划 则 强 调 继 续 推 进 均 等 化 ，扩 大 非 基 本 公 共 服 务 供 给 和 提 档 升 级 生 活 服
务。三部总体性规划的出台，展现了基本公共服务制度建设的权威性，规划所具备的强大政治势能将资源、
力量和意志凝聚在一起，统筹推动了我国基本公共服务事业的战略发展；突出了改善民生“只有起点，没有
终点”的持续性，规划的连续颁布保障了我国完善基本公共服务的制度坚实不动摇；展现了民生事业发展的
层 次 性 ，规 划 目 标 、原 则 、任 务 的 变 化 引 导 了
我国基本公共服务事业拾级而上，实现从普惠
共享到公平可及再到优质共享的内涵式提升。
基本公共服务规划的连续出台，引导着财
政资源向民生发展领域持续投入。2012~2020
年 期 间 ，我 国 保 障 了 民 生 财 政 支 出 的 只 增 不
减。其中，国家财政教育支出从 2.12 万亿元增
加到 3.76 万亿元，医疗卫生支出从 0.72 万亿增
长至 1.92 万亿，社会保障和就业支出从 1.26 万
亿 增 长 至 3.26 万 亿 ，文 化 体 育 与 传 媒 支 出 从
0.23 万亿增加至 0.42 万亿（见图 1），多数领域
图 1 2012~2020 国家财政民生领域支出变动
民生支出占 GDP 比重持续攀升。 数据来源：2013~2021 年《中国统计年鉴》。

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成就与经验
党的十八大以来取得的重要成就、成功经验和理论创新
伴随基本公共服务制度体系的健全和财政投入的不断增加，我国普惠性、基础性和兜底性基本公共服务
事业建设成效显著，民生保障覆盖面进一步扩大。以“十三五”时期的基本公共服务规划主要指标为例（见表
1），基本公共教育中，2021 年，九年义务教育巩固率达到 95.4% ① ，义务教育基本均衡县的比例达到 100% ② ；基
本医疗卫生中，基本公共卫生服务免费项目从 2010 年的 9 类扩大至目前的 12 类，每千人卫生技术人员数从
2012 年的 4.94 人增长至 2020 年的 7.57 人 ③ 。医疗条件的完善和卫生服务能力的提升切实保障了人民生命健
康 权 ，这 体 现 为 ，2012 年 至 2020 年 间 孕 产 妇 死 亡 率 从 24.5/10 万 降 至 16.9/10 万 ，婴 儿 死 亡 率 从 10.3‰ 降 至
5.4‰，均优于“十三五”规划的预期发展目标 ④ ；基本社会保险中，党的十八大以来，全国基本医疗保险参保人
数从 5.4 亿增长至 13.6 亿，基本养老保险参保人数从 7.9 亿增长至 10.3 亿，失业保险、工伤保险和生育保险等社
会保险覆盖率均稳步提升；基本公共文化体育服务中，截至 2021 年底，全国广播节目综合人口覆盖率 99.5%，
电视节目综合人口覆盖率 99.7%⑤ ，
“ 农民体育健身工程”基本实现行政村全覆盖；基本住房保障中，近十年，我
国累计完成城镇棚户区改造 3961 万套，老旧小区改造惠及 2000 多万户居民 ⑥ ，同时基本解决了农村贫困户住
房安全问题。
专项规划也推动了基本公共服务标准的不断提升。我国将基本公共卫生服务经费标准从人均 25 元逐年
提高至 84 元，居民医保的人均财政补助标准增长至 610 元 ⑦ ；保证了退休人员基本养老金标准实现连续 18 年上
涨；稳步提高了低保标准，其中城市低保标准年均增长 8.9%，农村低保标准年均增长 13.3%⑧ 。一系列举措使我
国重点领域民生满意度一直保持着稳中向好的发展态势，人民对政府的信任和未来发展信心维持在高位水平。
（二）以标准体系促进基本公共服务均等化
党的十八大以来，标准体系作为基本公共服务的一项核心制度安排，实现了“从无到有，从有到全”的突
破。以《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》印发为标志，我国从 4 个维度展开标准体系的结
构设计。国家层面，制定《国家基本公共服务标准（2021 版）》，基于服务内容、对象、质量标准、支出责任、牵
头单位等要素为地方提供基本公共服务明确了底线要求。行业层面，着力回应基本公共服务发展弱项问
题，推进义务教育学位配置标准、残疾人服务标准、基本养老服务标准等一批急需短缺的重点领域标准的制
定。地方层面，省市对接国家、行业基本公共服务标准，根据地区经济发展水平、区划布局、文化习俗、人口
结构与需求状况等因素，制定出共性与特色共容的具体实施标准。基层服务机构层面，逐步建立起机构服
务指南，规范了相关服务机构及项目单元所对应的服务内容、流程和供给方式，明确了基层服务机构人员的
资质要求、配备规模及使用方式。我国推广基本公共服务标准的要义在于，借助作为技术理性工具的标准
传达公平性和公益性的价值追求，运用权威性的国家基线厘清供给责任、设定数量质量要求、作出公共承
诺，推行具有广泛性和共通性的软硬件标准保障服务管理流畅。因此，标准体系的建设实现的是对基本公
共服务事项、预算支出、设施设备、服务流程的高度规范化。标准化过程则是通过推动服务达标，强化基本
公共服务政策的社会兜底保障作用，确保基本公共服务供给的内容品质和促进民生资源在城乡区域人群间
均衡分布。
在标准体系全面推行的背景下，我国基本公共服务均等化程度不断得到提升。首先是城乡基本公共服务
差距不断缩小。以人为本的新 表 1 2012~2021 年我国基本公共服务领域主要发展指标（部分）变化状况
九年义务教育 孕产妇死亡率 基本医疗保险 基本养老保险 广播节目综合 养老服务床
型城镇化和乡村振兴战略的双 年份
巩固率（%） （每十万人） 参保人数（万人） 参保人数（万人） 人口覆盖率（%） 位数（万张）
轮驱动，使得基本公共服务资源 2012 年 91.8 24.5 53641.3 78796.3 97.5 381.0
2013 年 92.3 23.2 57072.6 81968.5 97.8 474.6
在城乡配置中愈加均衡，基本公 2014 年 92.6 21.7 59746.9 84231.9 98.0 551.4
2015 年 93.0 20.1 66581.6 85833.4 98.2 669.8
共服务服务水平稳步缩小。以 2016 年 93.4 19.9 74391.6 88776.8 98.4 680.0
2017 年 93.8 19.6 117681.4 91548.3 98.7 714.2
城乡医疗卫生资源配置为例， 2018 年 94.2 18.3 134458.6 94293.3 98.9 746.3
2012 年至 2020 年间，我国城市和 2019 年 94.8 17.8 135407.4 96753.9 99.1 761.4
2020 年 95.2 16.9 136131.1 99864.9 99.4 823.8
农村每千人拥有的卫生技术人 2021 年 95.4 16.1 136424.0 102872.0 99.5 813.5
数据来源： 《中国儿童发展纲要（2011—2020 年）》终期统计监测报告； 《中国统计年鉴（2021 年）》；
员 数 量 、执 业（助 理）医 师 数 量 、 《2021 年我国卫生健康事业发展统计公报》；各年度《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》。

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医疗卫生机构床位数量和注册护士数量均有大幅提升，而城乡人口拥有的医疗卫生资源数量比值整体呈下降
趋势（见图 2），其中每千人拥有的注册护士数的城乡差距缩小最为明显，从 2012 年的 3.3 倍降至 2020 年的 2.6
倍。这反映出我国民生领域的平衡发展水平明显增高，基本公共服务资源在城乡配置中渐趋均等，其中医疗、
养老等基本公共服务的城乡差距有了实质性的改进（许宪春等，2021）。
其次是区域之间的基本公共服务差距呈现出下降趋势。2006 年至 2018 年间，我国基本公共服务的地区
间 基 尼 系 数 呈 现 明 显 递 减 的 趋 势 ，其 中 东 — 西 部 基 尼 系 数 年 均 下 降 5.51% ，中 — 西 部 基 尼 系 数 年 均 下 降
5.41%，东—中部基尼系数年均下降 4.40%，虽仍存在异质性，但足以表明区域间差异逐步缩小，基本公共服务
的区域均等化不断增强的态势（董艳玲、李华，2022）。
再次是人群间的基本公共服务均等化程度取得突破性进展。党的十八大以来，我国坚持系统思维和底线
思维稳定增进重点特殊人群的权益，尤其强调对贫困、弱势群体的民生兜底保障。以农民工群体为例（见表
2），2012 年至 2021 年间，农民工月均收入提高了 2142 元，参加工伤保险的农民工人数规模增加了 1913 万；
2020 年，义务教育阶段农民工随迁子女在校生规模达到 1429.7 万，占在校生数量的比例达 9.1%，相较于 10 年
前提升了 1.5% ⑨ ；进城农民工生活条件得到极大改善，人均居住面积达到 21.7 平方米 ⑩ ，拥有冰箱、洗衣机、洗
澡设施以及能够上网的住户比例逐年增高；农民工对流入城市的归属感不断增强，参与社区活动的人数比例
也在逐步提高。这些证据说明，农民工已经开始实质性地享受到与城市居民大致均等的教育、医疗和就业等
基本公共服务（佟大建等，2022）。
（三）以资源保障确保基本公共服务可持续
在发展中不断保障和改善民生，依赖于
可持续的资源要素体系作为支撑，构建合理
的财力保障制度和专业人才培养机制至关重
要。党的十八大以来，我国着力促进了财政
权责统一，明确了基本公共服务领域的央地
共同财政事权范围，规范了财政支出责任的
分担方式。2018 年颁布的《基本公共服务领
域中央与地方共同财政事权和支出责任划分
改革方案》将与人民利益最密切的十八项基
本公共服务纳入央地共同财政事权范围，厘
清了中央和地方对于基本公共服务的财政事
权与支出责任。央地与时俱进地根据服务属
图 2 2012~2020 年城乡每千人口拥有医疗卫生资源比值变动情况
性和地方财力状况，在核心服务事项上遵照 数据来源：根据各年度《中国统计年鉴》计算所得。

五档标准按比例分担，从而促进地区间基本 表 2 2012~2021 年我国农民工收入、生活与基本公共服务

主要指标变化状况
公共服务财政资源配置的整体均衡，提升了
月均收入 义务教育阶段随迁 就业培训 参加工伤保险 人均居住面积
年份
不同地区人民公平地享受基本公共服务的水 （元） 子女在校人数（万人） 人次（万人） 人数（万人） （平方米）
2012 年 2290 1393.9 883 7179 —
平。其次完善转移支付制度，综合发挥纵向
2013 年 2609 1277.2 938.4 7263 —
转移支付与横向转移支付对基本公共服务均 2014 年 2864 1294.7 1069 7362 —
2015 年 3072 1367.1 967 7489 —
等化的促进作用。党的十八大以来，我国加 2016 年 3275 1394.8 913 7510 19.4
大了一般转移支付中均衡性转移支付的投 2017 年 3485 1406.6 898 7807 19.8
2018 年 3721 1424.0 831 8085 20.2
入，并增设了共同财政事权转移支付这一类 2019 年 3962 1427.0 741.4 8616 20.4
2020 年 4072 1429.7 1046.6 8934 21.5
别，推动着基本公共服务在央地权责明确的 2021 年 4432 — 1174.2 9086 21.7
基 础 上 进 一 步 实 现 均 等 化（缪 小 林 、张 蓉 ， 数据来源：各年度《农民工监测调查报告》；各年度《全国教育事业发展统计公报》；
各年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》；各年度《中华人民共和国国民经济
2022）。同时，在“脱贫攻坚”
“ 乡村振兴”等 和社会发展统计公报》。

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人民至上：党的十八大以来我国完善基本公共服务的历程、
成就与经验
党的十八大以来取得的重要成就、成功经验和理论创新
国家战略行动中，促进以扶贫协作、对口支援为代表的特色横向转移支付，发挥了弥补资源不足，缩小地区差
距，缓解民生服务供给困境的功能。最后调整以县级政府为核心的基层财政支出结构。面向增强县级财政保
障基本公共服务能力调整省市收入划分方式，强化地方政府对基层的转移支付力度，引导县级政府财政支出
优先向民生类基本公共服务投入。
在基本公共服务专业人才队伍培养方面，党的十八大以来，我国建立起了多层次基本公共服务人才队伍
体系，分类制定了全国卫生计生、养老服务等多个领域人才队伍发展规划，通过规划引领，逐步培养出规模合
理、专兼结合、素质优良的公共服务人才队伍。并且根据基本公共服务事业发展趋势和社会需求结构变化要
求，从行业规模、知识结构、年龄结构和能力结构等维度，重点加强了基层医疗卫生、幼育养老、公共文化服务
等领域的人才配置，推动党群工作者、村（居）干部、社会工作者、志愿者四支队伍建设。另一方面，不断强化基
本公共服务人才队伍的保障与激励机制。部分地区建立起基本公共服务专业人员工资收入随当地公务员工
资收入动态调整机制，改革了基本公共服务专业技术人员编制和职称制度，充分调动了公共服务人员队伍的
积极性。推动基本公共服务人才队伍职业化发展。推进基本公共服务专业技术人才的资质资格评聘制度改
革，激励各类从事基本公共服务的人才向职业化、专业化发展。同时整合基本公共服务领域的业务培训资源，
大力发展了相关专业教育，依托高等院校、职业学校和社会机构，按需推进公共服务学科、专业设置，优化了公
共服务专业人才培养模式，提高了公共服务人员队伍专业化水平。
（四）以供给侧改革促进基本公共服务供需衔接
党的十八大以来，我国不仅强调政府在基本公共服务供给的兜底保障职责，同时也鼓励按照市场逻辑与
社会逻辑吸纳各类主体参与基本公共服务供给。以推动基本公共服务供给侧改革为切入点，提升供给结构对
需求变动的适应性，从而促进基本公共服务的供需有效衔接。
一是推进基本公共服务供给主体多元化，形成了政府主导、市场参与、社会补充的多元供给格局。党的十
八大以来，我国一方面加快政府职能转变，增强了政府的公共服务职能（姜晓萍、吴宝家，2020），提升了政府的
公共服务能力；另一方面也持续深化事业单位改革，引导事业单位聚焦于兜底性的基本公共服务需求，统筹利
用编制资源对重点地区和领域基本公共服务的支持。同时也大力推进放管服改革，不断为市场主体参与基本
公共服务供给消除行政障碍，优化发展环境。建设了公共服务供给市场的公平竞争制度，部署了招标采购交
易制度的“废改立”，完善落实政府的事中事后监督，加强了社会信用体系和行业自律组织建设，提高了市场主
体平等获得公共服务供给的参与权利和机会。并且重视激发社会力量参与基本公共服务，以《关于改革社会
组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》为依托，进一步规范社会组织发展，加强了组织负责人、资
金和活动管理。扶持培育社会组织良性发展，扩大了政府向社会组织购买服务规模，降低了社区社会组织参
与社区公共服务供给的门槛标准。
二是提升基本公共服务供给方式的灵活性，积极推动公共服务供给与现代市场经济体制相适应，发展了
政府购买、政社合作、志愿服务、合作生产等多元供给模式。党的十八大以来，我国加大了政府购买公共服务
改革力度，推进城乡社区服务、公共卫生、基本养老、公共就业等重点领域进一步采用购买服务的供给模式。
财政部出台的《政府购买服务管理办法》，规范了购买服务的流程、合同、绩效管理，全面推行政府购买服务的
指导性目录，并加强了政府购买服务的合同履约和事中监控。同时积极促进着政府与社会资本的合作。财政
部出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等政策在支持社会资本进行基本公共服务
项目运营中发挥积极作用，尤其对经营性、准经营性、非经营性等性质不同的项目分类发展出差异化的运作模
式，如“建设—运营—移交”模式、
“ 建设—拥有—运营”模式等。并且强调志愿服务在基本公共服务供给中的
作用，以《关于推进志愿服务制度化的意见》
《关于支持和发展志愿服务组织的意见》等系列政策为引领，从规
范招募注册、加强培训管理、承接公共服务项目、建立健全服务记录制度和激励制度等举措入手，引导志愿服
务与城乡基层社区治理体系深度融合，服务力量向扶贫济困、养老救孤、助医助学、文体活动等领域聚集，推进
着志愿服务活动持续发挥公益性作用。

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 《管理世界》
2022 年第 10 期
（五）以协同统筹弥补基本公共服务的短板弱项
党的十八大以来，国家针对社会领域公共服务仍然存在供给不足、质量不高、发展不均衡，托幼、上学、
就医、养老等方面服务质量和水平与群众期待还存在差距等现实问题，坚持以协同统筹的思路补齐短板，保
障基本；补强弱项，扩大供给；创新机制，提升质量。在城乡区域协同发展和服务重心向基层下沉中采取针
对 性 更 强 、作 用 更 直 接 的 举 措 ，促 进 公 共 服 务 资 源 向 基 层 延 伸 、向 农 村 覆 盖 、向 边 远 地 区 和 生 活 困 难 群 众
倾斜。
其一，促进基本公共服务的城乡协调，弥补农村基本公共服务水平低的短板。我国致力于推动城乡融
合发展，着力化解城乡二元分割体制下基本公共服务均衡程度低的结构性问题。首先是改革造成城乡差距
的户籍制度及其配套制度。2014 年开展的新一轮户籍制度改革全面推行了居住证制度，促使公民的民生权
益保障从户籍所在地向居住地转移。2019 年出台的《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机
制和政策体系的意见》，推进了以财政转移支付与农业转移人口市民化为代表的“三挂钩”机制的落实，强化
了农业转移人口市民化的财政与建设支持。其次，促进多个领域的基本公共服务城乡标准统一和政策整
合。其中 2014~2016 年连续实现城乡居民基本养老保险、义务教育阶段经费保障、城乡居民基本医疗保险的
制度和标准并轨，2021 年《最低生活保障审核确认办法》也将城市低保和农村低保的概念删除，统一规范为
“最低生活保障”。最后，向欠发达、贫困地区大幅度倾斜财政资源，支持“三区三州”的民生兜底事业发展，
筑牢织密了农村贫困地区基本民生保障网，解决了“两不愁三保障”的突出问题。基本生存方面，党的十八
大以来，农村贫困人口粮谷类食物摄入量稳步增加，
“ 不愁吃”的相关指标全面实现。饮食营养结构得到改
善，随时能吃肉蛋奶或豆制品的户数比重接近 99% ⑪ ，上千万贫困地区儿童受惠于营养改善项目，婴幼儿发
育迟缓率和贫血率显著下降。农村饮水安全巩固提升工程的实施解决了 2889 万贫困人口饮水安全问题 ⑫ ，
贫困地区全年不缺水的户数比重接近 100%⑬ 。医疗卫生与住房安全方面，国家贫困县建档立卡人口的基本
医疗保险参保率达 99.85%⑭ ，大病专项救治病种数量进一步增加，有效缓释了因病致贫返贫的风险。国家贫
困县人口拥有安全住房的户数比重达到 43.74%，享受危房改造政策的户数比重达到 42.25%，
“ 住有所居”得
到切实保障 ⑮ 。教育发展方面，贫困县九年义务教育巩固率达到 94.8%⑯ ，贫困人口稳定接受教育的机会更加
平等。中小学互联网接入率达 100%，拥有寄宿制学校的乡镇比重达到 94.1%⑰ ，贫困地区教育设施与办学条
件得到全面提高。
其二，推动着基本公共服务重心的下沉，补强城乡基层基本公共服务能力不足的弱项。首先，优化基本公
共服务供给的基层治理制度结构，促进了城乡基层治理与服务的权责统一。中共中央办公厅出台的《关于解
决形式主义突出问题为基层减负的通知》等政策支持基层“轻装简行”。建立工作事项准入制度，推广基层治
理清单制，以此明确基层的职责任务、公共服务事项和重点领域责任分工，从而压实基本公共服务责任，推动
着“悬浮化”的基层工作向服务群众等主责主业的重心回归。其次，促进基本公共服务资源向城乡社区流动。
党的十八大以来，我国执行、颁布了《社区服务体系建设规划（2011—2015 年）》
《城乡社区服务体系建设规划
（2016—2020 年）》和《
“十四五”城乡社区服务体系建设规划》，开展了“新时代新社区新生活服务质量提升行
动”，引导着相关资源优先向社区就业、养老和托育等基本公共服务下沉，推动着强化医疗卫生、心理服务等社
区服务弱项，推进着社区医院、图书馆、无障碍环境、幼老友好设施的建设，全面提升了综合服务设施覆盖率和
社区工作者人均比例。优化服务资源布局，着重面向乡村地区、易地搬迁集中安置区、城镇老旧社区开展了城
乡社区综合服务设施补短板工程。科学规划服务供给半径，将社区综合服务设施纳入了国土空间规划统筹布
局，在城市内打造“15 分钟基本公共服务圈”，从而平衡了服务资源的微观空间差异。最后，创新基本公共服务
的基层供给机制与模式。发挥着党建引领社区服务体系建设的作用，推动着以党组织为领导、以网格为单位
的社区服务网络建设，促进了组织力量的下沉。部分地方探索了“接诉即办”的群众诉求快速响应机制，强化
了服务需求的回应质量。截至 2020 年底，我国所有城市社区和 65.7%的农村社区实现了社区综合服务设施的
覆盖，社区养老服务机构和设施达到 28.1 万个，服务设施普及水平大幅提升；社会工作专业人才数量达到 150

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人民至上：党的十八大以来我国完善基本公共服务的历程、
成就与经验
党的十八大以来取得的重要成就、成功经验和理论创新
万人，志愿服务组织 1.4 万余个，社区服务力量逐渐壮大，城乡基层社区为民、便民、安民的服务能力显著增
强⑱。
（六）以数字赋能加快基本公共服务的精准有效
数字技术依靠其强大的信息挖掘、监测评估、学习分析和资源整合能力为公共服务决策者提供着广泛、精
准、低成本的信息支持，同时也助推着公共服务业态更新和供给方式的创新。因此新一代数字技术的发展被
视为提升基本公共服务供给精准性和有效性的巨大机遇。
党的十八大以来，我国高度重视以数字赋能驱动基本公共服务的精准有效。国务院印发的《
“十四五”数
字经济发展规划》
《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》等政策，提出加快推进数字技术与基本公共服
务的深度融合，提升基本公共服务数字化普惠水平和高效配置能力。一是借助大数据、云计算等技术提升基
本公共服务供给的决策水平。各地通过组建大数据管理局等机构对基本公共服务数据进行抓取、共享、重置
与分析，从而第一时间掌握基本公共服务的供需动态，避免了供需“过剩”与“不足”并存的错位问题，推动着基
本公共服务资源配置更加科学、灵活、合理。不断完善和普及的数字基础设施也强化了社会需求侧对基本公
共服务供给状况的感知与表达，扩大了群众在基本公共服务供给决策中的监督权与参与权。二是利用数字技
术赋能提升基本公共服务的均等化与可及性。通过“互联网+”、5G 技术打破传统的服务垄断和空间制约，实
施信息进村入户、全国中小学教师信息技术应用能力提升、县域远程医疗专网等工程，推动优质资源向基层和
农村开放，提高了基本公共服务的均衡普惠水平；通过数据联通共享，推进多数地区民生保障领域的服务事项
得以实现“一网通办”和“异地结算”，强化了群众享受基本公共服务的便捷性；通过“城市大脑”与“社区微脑”
互联，利用人工智能等方法分析居民对基本公共服务的功能需求和情感需求，并展开针对性地回应，提升了服
务递送的精准性。
截至 2020 年底，全国与省级全民健康信息平台互联互通的地市/县区平台已达 333 个，所有地级市的 2.4
万余家医疗机构实现了远程医疗协作网的全覆盖，有效缓解了优质医疗资源配置不均的问题；累计签发电子
社保卡 3.6 亿张，一键结算、跨省通办等功能不断开通，群众享有社会保障服务更加便捷；建设了 45.4 万个益农
信息社，为农民和新型农业经营主体提供公益服务 2.3 亿人次；所有中小学（含教学点）均实现了互联网接入，
上线慕课课程数量增加至 3.4 万门，学习人数达 5.4 亿人次，教育设施保障水平实现提高，资源开放程度不断提
升；开通“就业在线”平台，开展“百日千万网络招聘专项行动”，线上招聘、培训助力了稳就业战略目标的实
现⑲。
（七）以监督评估构建基本公共服务的激励约束机制
监督评估机制作为完善基本公共体系的制度激励措施，自国家“十二五”规划时期便开始实施。在坚持自
评估与第三方评估、过程评估与效果评估、客观评价与主观感受相结合的评估方法基础上，我国逐步建立起基
本公共服务年度、中期和总结评估的动态监测评估机制。党的十八大以来，以国家发改委为牵头部门，协同国
家统计局等部门发布了《国家基本公共服务统计指标》
《基本公共服务满意度调查方案》等评价指标体系和实
施方案，以此为数据收集标准，建立起基本公共服务基础数据库实施年度监测；同时以委托第三方形式开展了
《
“十三五”推进基本公共服务均等化规划中期评估》
《“十三五”基本公共服务均等化规划实施情况总结评估》，
围绕专项规划落实情况和分工任务完成水平展开评价；基于均等化实现程度和重点领域服务达标状况，进行
了《基本公共服务均等化实现程度评估研究》
《基本公共服务统计监测分析》等评估研究；实施了以行业领域和
地区为主体的基本公共服务发展绩效监测，如《国家基本公共卫生服务项目绩效评估》
《国家义务教育质量监
测》等，基本形成了体系健全、指标科学、周期合理、考察全面的基本公共服务监督评估机制。
基本公共服务监督评估机制的构建，不仅有利于适时掌握我国基本公共服务政策的执行绩效和公众对基
本公共服务的满意度，也有利于及时针对基本公共服务发展过程中存在的问题与公共需求，形成“需求—供给
—反馈”闭环，促进过程控制、及时调适、持续优化，还有利于将基本公共服务供给绩效作为政府绩效考核的重
要指标，加大对地方政府和干部的约束激励，增强公共服务动机。

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2022 年第 10 期

三、党的十八大以来我国完善基本公共服务的经验
坚持人民至上，是中国共产党百年奋斗的历史经验之一。党的十八大以来，基本公共服务的发展历程生
动阐释了“人民至上”的价值命题，也深刻揭示了其背后的中国经验，即坚持人民至上理念，通过改善民生践行
为人民谋幸福的政党使命，以共同富裕为目标构建优质共享的民生保障制度体系，以需求导向思路探索基本
公共服务供需衔接机制，以价值共创理念推进基本公共服务共同体建设，凸显了中国特色社会主义的制度优
势和治理效能。
（一）人民至上：以民生改善践行为人民谋幸福的政党使命
习近平总书记在党的十九大报告中指出“全党必须牢记，为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性
质的试金石。带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。必须始终把人民利益摆在至高无上的
（习近平，2017b）。这
地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”
不仅宣示了中国共产党始终把为人民谋幸福作为一个使命型政党的初心和使命，也揭示了中国共产党始终把
保障改善民生，实现人民群众对美好生活向往作为坚持以人民为中心的发展思想，践行政党使命的基本制度
安排，彰显了中国特色社会主义制度的显著优势。基本公共服务既是保障改善民生的核心要素，也是让发展
成果更多更公平惠及全体人民的有效途径。
党的十八大以来，中国共产党的组织领导为我国基本公共服务事业发展提供着巨大的政治优势。一是接
力式地推进民生事业发展。相较于西方多党竞争带来的“人走政息”，中国共产党领导下的民生事业发展更具
长远性和持续性。自中共十六届五中全会提出“公共服务均等化”的目标任务以来，我们党坚持推进基本公共
服务均等化的原则从未动摇，并通过建体系、聚资源、推标准等手段加快着均等化步伐。二是卓越的制度设计
智慧。党的十八大以来，中国共产党构设出以“人民性”为底色的基本公共服务制度体系推动着民生领域深化
改革。不断完善健全基本公共服务的法律法规和政策条例，打造了一套统筹央地、城乡、区域、人群，包含规
划、标准和监测等内容的全生命周期制度体系，赋予了民生发展更为坚实的制度保障。三是强大的统筹动员
和组织执行能力。党的十八大以来，面对不同阶段的民生发展任务，中国共产党始终发挥着总揽全局、协调各
方，组织动员、合力攻坚的核心领导作用。尤其是在全面建成小康社会的决胜阶段，大力推动发达地区与欠发
达地区的对口支援，集中选派数十万驻村工作队和上百万扶贫干部投身精准扶贫的攻坚战场，自上而下地发
动国家和社会资源向贫困地区配置，解决了“两不愁三保障”的突出问题，基本实现了基本公共服务的普惠共
享和大致均等。
（二）共同富裕：以优质共享构建民生保障制度体系
共同富裕是社会主义的本质要求，也是中国共产党的根本价值追求，更是人民群众对美好生活的共同期
盼。党的十八大以来，党中央把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置上，习近平总书记反复强调
（习近平，2017a）。
“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”
党的十九届四中全会决定将“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”作为
推进国家治理体系和治理能力现代化的重点任务，党的十九届五中全会把“全体人民共同富裕取得更为明显
的实质性进展”作为 2035 年国民经济和社会发展远景目标之一，其中将公共服务优质共享作为实现共同富裕
的重要内容。中央财经委员会第十次会议也把促进公共服务优质共享作为扎实促进共同富裕的重要任务。
因为共同富裕的本质内涵为推进公共服务优质共享指明了价值目标和基本遵循，公共服务优质共享是实现共
同富裕的逻辑前提、坚实基础、关键环节。这表明把公共服务作为实现共同富裕的着力点，既有理论逻辑上的
应然，也是实践逻辑中的必然。
党的十八大以来，中国共产党始终以实现共同富裕为目标，逐步建构了由“普惠可及”到“公平均等”再到
“优质共享”的基本公共服务制度体系，并将制度设计聚焦在惠民生保基本，促均等缩差距，强弱项提质量等重
点环节。一方面，构建以公平性为根本属性的基本公共服务制度，致力于发挥再分配效应，消除两极分化，为

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人民至上：党的十八大以来我国完善基本公共服务的历程、
成就与经验
党的十八大以来取得的重要成就、成功经验和理论创新
共同富裕奠定民生基础。比如我国优先考虑农村、欠发达地区和特殊人群的基本公共服务权益，提高基本公
共服务资源在不同地域空间和不同人群中配置的均衡程度，就是为了以基本公共服务的均等化促进财政的转
移支付，通过二次分配减少贫富差距，公平地走向共同富裕。另一方面，构建以持续性为特有属性的基本公共
服务制度，保证共同富裕在不同历史发展阶段的均衡可持续（郁建兴、任杰，2021）。比如我国坚持既“尽力而
为”又“量力而行”的基本公共服务原则，对基本公共服务内容不过度承诺、标准不过分攀高。在积极探索深化
财税体制改革，不断加大民生领域支出力度的同时，又注意合理引导社会公众对基本公共服务的预期，一件事
情接着一件事情办，一年接着一年干，持续走向共同富裕。再一方面，构建以全覆盖为固有属性的基本公共服
务制度，通过各领域协调发展，保障着物质和精神层面共同富裕的实现（康健，2022）。比如我国基本公共服务
各类内容不断得到丰富，形成了涵盖九类八十项的内容体系，使全体人民享受到全生命周期、全民生要素的基
本公共服务，全面走向共同富裕。
（三）需求导向：以回应性治理探索基本公共服务供需衔接机制
进入新时代，我国社会主要矛盾发生了历史性的深刻转化，人民需求已然从物质文化保障升级为对美好
生活的向往。正如习近平总书记所指出的“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意
的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长
（习近平，2014）。如何通过基本公共服务创新实现对公众需求的回应性治
得更好、工作得更好、生活得更好”
理，已经成为新时代促进公共服务高质量发展的迫切任务。
党的十八大以来，中国共产党本着人民需求导向、人民利益至上的原则，已经形成了相对成熟的回应性治
理机制。一是搭建基本公共服务供给的动态调适机制，基于各阶段民生需求的变动，积极调整服务供给规模、
内容、形式和配套支持。伴随基本公共服务发展基础的变化，人民需求从普惠可及迈向优质共享，我国顺势提
高了基本公共服务的统筹层次和供给标准，提升了国家机构、户籍制度、土地制度等体制机制改革对基本公共
服务供给的支持，推动了多个领域的制度并轨和标准协同，适度扩充了基本公共服务供给的基本内容。二是
构建基本公共服务的需求表达与识别机制。党的十八大以来，一些地方借助“接诉即办”、
“ 未诉先办”，
“ 一网
通办”、
“ 民生热线”等畅通民生诉求表达通道，构建了基本公共服务的群众需求表达机制。一些地方借助大数
据、云计算、区块链等现代信息技术，快速抓取群众的民生服务需求数据，不断提高精准识别服务需求水平，变
“大水漫灌”为“精准滴灌”，促进了基本公共服务的供需衔接，提升了政府回应公众需求的能力。三是构建了
基本公共服务的责任分担与快速回应机制。围绕民生领域重点需求，各级政府制定服务清单和责任清单，引
导政府将有限财力运用到回应人民群众最迫切的需求上，形成民有所需我必有应，民有所求我必有为的快速
回应机制。
（四）价值共创：以共建共享推进基本公共服务共同体建设
公共价值是公共服务各核心利益主体的价值偏好集合，生成于服务供给者和使用者协同互动的过程
（王学军、张弘，2013）。创造公共价值是公共服务的目标。传统视角下，产品主导逻辑将政府垄断和市场化
创造的交换价值和使用价值视为达成供给目标的价值基础，强调对供给成本和管理效率的控制。而服务主
导逻辑下的价值共同创造吸纳了多元利益诉求，通过构建整体性和开放性的服务生态系统促进多方协作，
从而实现公共服务供给中的利益互嵌和社会建构等长远目标。
《“十四五”公共服务规划》提出“到 2025 年，
公共服务制度体系更加完善，政府保障基本、社会多元参与、全民共建共享的公共服务供给格局基本形成，
民生福祉达到新水平”⑳ 。面对经济进入新常态，社会利益格局深刻调整，人口结构明显变动的新发展环境，
群众公平、民主、权利意识增强，对生活水平提升要求增高，碎片化和复杂性叠加的价值诉求需要一个整体、
开放、沟通协作的服务系统进行承接。由此，基本公共服务走向价值共创的共同体建设成为理论和实践的
必然选择。
党的十八大以来，中国共产党坚持以共建共享原则推进着基本公共服务共同体建设，体现了价值共创
的本质内涵。一是明确基本公共服务共同体建设的价值共识。探索出“人人有责、人人尽责、人人享有”的

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 《管理世界》
2022 年第 10 期
基本公共服务供给原则，不仅强调要破除“看客心态”
“ 依赖心理”，以建设者身份重塑人民在基本公共服务
事业发展中的主体性地位，更以全民享有突出了基本公共服务发展所追求的社会公平正义价值。同时将
“回应人民对美好生活的向往”作为共同体建设的价值行动目标，以人民获得感、满意度和安全感探寻和衡
量公民集体偏好的满足状况。二是构建基本公共服务共同体的价值共创系统。塑造了多元供给主体的合
作网络结构，坚持党在基本公共服务中的战略领导和价值引领功能，强化了政府兜底保障责任，积极支持了
市场主体、社会组织和公民的参与；发展出多种合作方式的价值链接机制，以降低准入门槛、优化营商环境、
培育社会组织促进政府购买和政社合作，以资源下沉和授权赋能实现公民参与合作生产，由此形成了协同
动态的基本公共服务价值共创系统。三是探索了基本公共服务共同体的价值共创路径。以需求管理进行
价值识别，我国通过完善需求表达与响应机制，掌握和引导着基本公共服务供给中市场、社会和民众的价值
偏好；以协商互信推动价值整合，通过强化基本公共服务供给的决策参与、民主协商促进各主体价值对接，
实现了以共识为基础的价值整合；以资源编排实现价值交换，利用竞争性供给制度和社会动员激活各参与
主体的资源优势，构设了基本公共服务权威性资源与配置性资源挂钩的多重资源组合，从而推进基本公共
服务提质增效、价值共创目标的达成。

四、新发展阶段推动我国基本公共服务高质量发展的展望
党的十八大以来，中国共产党开创了我国民生保障事业的新局面。但面对“十四五”期间经济社会高质量
发展的新形势，尤其是人民群众日益增长的美好生活需要对公共服务体系提出了新的更高要求，我们必须清
醒看到我国公共服务发展不平衡不充分的问题仍然比较突出；依然存在公共服务供需衔接不精准，资源配置
机制不尽完善，基本公共服务均等化实现程度不高，普惠性非基本公共服务供给不足，惠及民生效能有限等诸
多短板弱项。这就需要我们在新发展阶段围绕实现共同富裕的目标，以基本公共服务优质共享为关键，推进
基本公共服务全周期高质量发展；优化资源布局，促进基本公共服务均等化与实现共同富裕有机衔接；深化体
制改革，提升基本公共服务供给的系统效能。
（一）瞄定优质共享的关键指标，
推进基本公共服务全周期高质量发展
未来一个阶段，要把握基本公共服务优质共享的发展主线，围绕群众“急愁难盼”的重点服务事项，设定覆
盖个体全生命周期的预期性和约束性指标。以“十四五”公共服务规划指标为引领，在服务达标和人群覆盖有
保障的基础上，提高财政投入精准性，逐步推动基本公共服务走上“幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、
老有颐养、住有宜居、弱有众扶”的高质量发展道路。具体而言，构建终身学习的教育服务体系，深入推进义务
教育优质均衡发展，增强普惠性托育、学前教育资源支持，以县域为重点提升高中阶段教育普及水平，建立面
向全民的终生学习平台；健全高质量就业促进与保障体系，补充完善相关服务标准，开展面向高校毕业生、农
民工和相对贫困人口等重点群体的专项就业创业指导服务，提升失业、工伤保险的目标人群覆盖水平；完善优
质高效的医疗卫生服务体系，健全基本医疗保险制度，推进基层医疗卫生服务资源共建和能力提升，完善疾病
预防控制和疫情防控救治体系；优化养老服务体系，扩大基本养老保险覆盖面，构建长期护理保险制度和基本
养老服务清单制度，建设社区养老、专业化养老和公办养老结合的普惠养老服务网络；完善住房保障体系，进
一步推进棚户区、老旧小区和农村危房改造，合理确定城市双困家庭公租房保有量，重点发展面向新市民和青
年人的保障性租赁住房；健全公共文化体育服务体系，统筹城乡公共文化服务设施建设，促进“以人为中心”的
公共图书馆转型升级，以社会化、智慧化提升公共文化服务供给实效性，加大全民健身服务设施建设和器材
完善。
（二）优化基本公共服务资源布局，
促进均等化与实现共同富裕有机衔接
实现共同富裕是中国共产党完善基本公共服务的动力与目标。新发展阶段，要通过优化资源布局，进一
步补强基本公共服务领域的短板弱项，消除极端差距，缩小城乡区域人群差距，促进基本公共服务均等化与实
现共同富裕耦合协调发展。一是要促进基本公共服务资源向农村覆盖，加大对农村的基本公共服务财政投入

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人民至上：党的十八大以来我国完善基本公共服务的历程、
成就与经验
党的十八大以来取得的重要成就、成功经验和理论创新
和公共资源配置的倾斜力度。与乡村振兴战略挂钩，推进以城乡学校共同体、紧密型县域医疗卫生共同体为
代表的基本公共服务资源一体化建设，加大医疗、养老服务资源供给，开展重点领域基础设施建设和人居环境
整治行动。二是要推进区域基本公共服务均衡发展和共建共享。加大均衡性转移支付力度，增强对欠发达地
区的民生保障支持。提升基本公共服务资源统筹层次，完善养老金的中央调剂制度和城乡统一的全民医保制
度。强化跨区域基本公共服务合作共建，缓解区域性不平衡。三是要加快建立以城乡社区为重点的基本公共
服务网络。健全党建引领社区服务体系建设机制，开展培育社区社会组织专项行动，深入推进新时代新社区
新生活服务质量提升行动等。加强社区综合服务管理站（平台）建设，推进村级综合服务设施提升工程、易地
扶贫搬迁集中安置社区综合服务设施补短板工程。四是要向困难群众倾斜基本公共服务资源。重点保障低
收入人口最迫切的基本公共服务需求的满足。增加对基本医疗保险、基本养老保险和最低生活保障等兜底性
保障的投入，分层次满足困难群众的均等需求，从而巩固脱贫成果，防止规模性返贫。加大对就业指导、教育
培训、健康卫生、文化发展等领域的投入，利用基本公共服务为低收入人口赋能，提升困难群众的可持续发展
能力。
（三）深化基本公共服务管理体制改革，
提升基本公共服务供给的系统效能
人民生活水平直接受到基本公共服务供给效能的影响。新发展阶段，要围绕进一步促进全体人民机会
均等的理念，通过深化基本公共服务管理体制改革释放制度优势，调动各主体积极性，从而保障基本公共服
务供给落到人民可感的生活实处。一是优化基本公共服务标准体系。完善细化基本公共服务的地方和行
业标准。围绕战略发展需求，实施公共教育、文化体育等重点领域标准化工程。强化标准实施监测和绩效
反馈，掌握并改进基本公共服务达标状况。优化标准化工作流程，建立完善标准化协调推进机制、通报制度
和协商机制。与经济发展同频共振，适时适度动态调整国家基本公共服务标准。二是完善基本公共服务多
元供给格局。厘清基本公共服务供给的主体责任和功能价值，强化政府的兜底保障作用，继续推进服务型
政府建设，深化事业单位改革。完善主体资质认定和公平竞争制度，鼓励市场主体以政府购买、公建民营、
公私合作等方式参与基本公共服务供给。继续培育发展社会组织，扩大向社会组织购买服务的规模和范
围。鼓励志愿服务、自我服务与合作生产等服务模式的发展，增强公民参与民生建设的主体性。三是强化
基本公共服务高效能供给的要素支撑。进一步明确央地政府支出责任，优化财政支出结构，增强县级政府
提供基本公共服务的财力保障。推进数字化、智慧化建设同基本公共服务深度结合，促进基本公共服务信
息 数 据 资 源 开 放 与 互 联 互 通 ，完 善 基 于 互 联 网 、大 数 据 的 基 本 公 共 服 务 需 求 信 息 采 集 和 精 准 回 应 平 台 建
设。加强基本公共服务专业人才队伍建设，调整优化专业人才队伍结构，完善专业人才保障和激励机制，提
升专业人才队伍能力。
（作者单位：四川大学公共管理学院）
注释
①教育部： 《2021 年全国教育事业统计主要结果》，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202203/t20220301_603262.html。
②光明日报： 《全 国 2895 个 县 实 现 义 务 教 育 基 本 均 衡 发 展》，中 国 政 府 网 ，http://www.gov.cn/xinwen/2022/05/06/content_5688747.
htm。
③④⑪⑬⑭⑮⑰国家统计局： 《中国统计年鉴（2021）》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm。
⑤国家统计局： 《中 华 人 民 共 和 国 2021 年 国 民 经 济 和 社 会 发 展 统 计 公 报》，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202202/
t20220228_1827971.html。
⑥《数说中国这十年丨人民生活水平全方位提升》，中央纪委国家监委网站，https://www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202205/t20220528_
195593.html。
⑦国家医保局： 《国家医保局 财政部 国家税务总局关于做好 2022 年城乡居民基本医疗保障工作的通知》，http://www.gov.cn/
zhengce/zhengceku/2022-07/09/content_5700123.htm。
⑧经济日报： 《暖心民政绘就幸福底色》，https://www.mca.gov.cn/article/xw/mtbd/202205/20220500041814.shtml。
⑨国家统计局： 《中 国 儿 童 发 展 纲 要（2011—2020 年）》终 期 统 计 监 测 报 告 ，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202112/
t20211221_1825527.html。
⑩国家统计局： 《2021 年农民工监测调查报告》，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202204/t20220429_1830139.html。
⑫I 6 新华社： 《全面建成小康社会：中国人权事业发展的光辉篇章》白皮书，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2021-08/12/con⁃

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 《管理世界》
2022 年第 10 期
tent_5630894.htm。
⑱民政部：数说“十三五”时期民政事业改革发展成就，https://www.mca.gov.cn/article/gk/tjtb/202102/20210200032144.shtml。
⑲国家互联网信息办公室： 《数字中国发展报告（2020 年）》，http://www.cac.gov.cn/2021-06/28/c_1626464503226700.htm。
⑳国务院发改委：关于印发《 “十四五”公共服务规划》的通知，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-01/10/content_5667482.
htm。
参考文献
（1）董艳玲、李华： 《中国基本公共服务的均等化测度、来源分解与形成机理》， 《数量经济技术经济研究》，2022 年第 3 期。
（2）姜晓萍、郭宁： 《我国基本公共服务均等化的政策目标与演化规律——基于党的十八大以来中央政策的文本分析》， 《公共管理
与政策评论》，2020 年第 6 期。
（3）姜晓萍、吴宝家： 《国家治理中的地方机构改革——新时代地方机构改革的趋势、差异与逻辑归因》， 《社会科学研究》，2020 年
第 2 期。
（4）康健： 《基本公共服务均等化与共同富裕的关系耦合、功能定位和作用机制》， 《上海行政学院学报》，2022 年第 2 期。
（5）缪小林、张蓉： 《从分配迈向治理——均衡性转移支付与基本公共服务均等化感知》， 《管理世界》，2022 年第 2 期。
（6）佟大建、金玉婷、宋亮： 《农民工市民化：测度、现状与提升路径——基本公共服务均等化视角》， 《经济学家》，2022 年第 4 期。
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（8）翁列恩、胡税根： 《公共服务质量：分析框架与路径优化》， 《中国社会科学》，2021 年第 11 期。
（9）习近平： 《习近平谈治国理政》，外文出版社，2014 年。
（10）习近平： 《习近平谈治国理政（第二卷）》，外文出版社，2017 年 a。
（11）习近平： 《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的
报告》， 《人民日报》，2017 年 b 第 10 期。
（12）许宪春、任雪、张钟文、周融： 《中国平衡发展：
“ 十三五”回顾与“十四五”展望——基于中国平衡发展指数的分析》， 《财政研
究》，2021 年第 8 期。
（13）郁建兴、任杰： 《共同富裕的理论内涵与政策议程》， 《政治学研究》，2021 年第 3 期。

Putting the People First: The Process, Achievements and Experience in Improving Basic Public Services
Since the 18th National Congress of the Communist Party of China
Jiang Xiaoping and Wu Baojia
(School of Public Administration, Sichuan University)
Abstract: Basic public services is one of the crucial institutions for the Communist Party of China to implement the people-centered
philosophy of development and ensure the improvement of people's livelihood. Since the 18th National Congress of the Communist Party of
China, China's basic public service policies have undergone a gradual evolution process of improving the institutional system to benefit peo⁃
ple's livelihood, promoting equalization to achieve fairness and accessibility, and enhancing service quality and sharing level through high-
quality development. By taking the following measures: guiding the gradual improvement of the level of basic public services with special
planning, promoting equitable access to basic public services with the standard system, ensuring the sustainability of basic public services
with resource guarantee, facilitating the matching of supply and demand of basic public services with supply-side reform, addressing the
weaknesses of basic public services by overall coordination, realizing the accuracy and effectiveness of basic public services with empower⁃
ment by science and technology, and establishing an incentive and restraint mechanism for basic public services through supervision and
evaluation. To sum up, China has made remarkable achievements in the field of people's livelihood, which makes the people a more ro⁃
bust, solid, and sustainable sense of fulfillment, happiness, and security. These great achievements reveal the basic experience of the Com⁃
munist Party of China in transforming institutional advantages into the effectiveness of people's livelihood governance, that is, adhering to
the concept of people first, fulfilling the party's mission of seeking happiness for the people by improving people's livelihood, establishing
a high-quality and shared livelihood security system with the goal of common prosperity, exploring the supply and demand matching mecha⁃
nism of basic public services with a demand-oriented approach, and promoting the construction of a basic public service community with
the concept of value co- creation. In the new stage of development, the suggestions are as follows: focusing on the key goal of achieving
common prosperity, optimizing the distribution of resources and deepening institutional reforms, so as to promote the high-quality develop⁃
ment and efficient supply of basic public services.
Keywords: basic public service; equalization; high quality

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 Putting the People First: The Process, Achievements and Experience in
Improving Basic Public Services Since the 18th National
Congress of the Communist Party of China
Jiang Xiaoping and Wu Baojia
(School of Public Administration, Sichuan University)
Summary: Basic public services are important institutional arrangements for the Communist Party of China to
implement the people-centered philosophy of development and ensure the improvement of people's livelihood. This
paper presents a brief review of China's policies on basic public services over the past 10 years and summarizes
the achievements of basic public services. It refines China's experience to improve the basic public services and
proposes recommendations for the new development stage. The value of this article is to explore the development
rules of China's basic public services in the New Era and to provide the world with the practical experience of pro⁃
tecting and developing human rights in developing countries.
Since the 18th National Congress of the CPC, China's basic public service policy went through three stages of
development. In the first stage, the main work is to establish the system of basic public services, which expands the
coverage of basic public services and provides greater accessibility. Entering the second stage, promoting the equalization
of basic public services is the main work. During this period, efforts have been made to guarantee the balanced regional
distribution of basic public services between urban and rural areas, so that people can get more equitable access to basic
public services. In the third stage, the main efforts were to facilitate the high-quality development of basic public
services. Accordingly, the provision of basic public services has been enriched and the service delivery is more flexible.
In brief, China has taken the following measures to develop the basic public services over the past 10 years: guiding
the gradual improvement of the level of basic public services with special planning, promoting equitable access to basic
public services with the standard system, ensuring the sustainability of basic public services with resource guarantee,
advancing the matching of supply and demand of basic public services by supply-side reform, addressing the weaknesses
of basic public services by overall coordination, realizing the accuracy and effectiveness of basic public services with
empowerment by science and technology, and establishing an incentive and restraint mechanism for basic public services
through supervision and evaluation. As a result, China has made remarkable achievements in income distribution,
employment, education, social security, medical care, housing security, and other aspects.
These great achievements reveal basic experience of the Communist Party of China in turning the strengths of
China's state systems into efficient livelihood governance: The Communist Party of China has insisted on putting the
people in the first place. Specifically, the Communist Party of China takes its best efforts to improve the people's
livelihood so as to implement the Party's original aspiration and founding mission to seek happiness for the Chinese
people; Besides, the Communist Party of China has set common prosperity as the goal of building a high-quality and
shared social welfare system; In addition, the supply and demand matching mechanism has been established in a demand-
oriented approach for the supply of the basic public services; Furthermore, best efforts are taken to utilize the concept
of value co-creation and attempt to construct a basic public service community. Facing the challenges in the new stage,
we propose the following policy recommendations: (1) to advance the whole process and high-quality development of
public services based on the key targets in the 14th Five-Year Plan (2021-2025) for Public Services of China; (2) to
optimize the layout of the basic public services resources, which promotes the achievements for equitable access to basic
public services as well as common prosperity; (3) to further deepen reforms in the management sector of basic public
services and enhance the efficient and effective supply of basic public services.
Keywords: basic public services; equalization; high quality
JEL Classification: D63, H41