ye Lv ey!) © 6 hee a Re bOl} ESS = EDITOR Asociacién de Investigacion y Estudios Sociales (ASIES) Apdo. Postal 1,005 A Ciudad uatemala Guatemala C.A. Miguel Angel Barcarcel (coordinador) DISENO GRAFICO Manuel Corleto IMPRESION Centro Impresor Piedra Santa PRESENTACION La Asociacién de Investigacion y Estudios Sociales (ASIES), a través de la publicacién periéddica de esta revista, se propone promover y estimular la reflexién y el estudio sobre diversos aspectos de la realidad guatemalteca. Para que la democracia sea una realidad plena en el pais, se hace necesaria la participacién de todos los sectores sociales. Con estas publicaciones, ASIES espera contribuir al conocimiento y discusién de temas que, al reforzar la cultura politica, hagan viable una extensa participacién y la convivencia democratica. En tal sentido, esta publicacién de la Politéloga Dinorah Azpuru de Cuestas, presenta reflexiones importantes sobre el funcionamiento del sistema politico guatemalteco. Como la autora lo sefiala en la introduccién del estudio, se recogen en el mismo conceptualizaciones teéricas aplicadas ala realidad politica del pais, para conformar un trabajo que ademas de describir ciertas caracteristicas de esa realidad, presenta también un enfoque normativo sobre la misma.INTRODUCCION En la década pasada, se inicié en Guatemala un proceso de democratizacién por el cual se instalaron en el gobierno autoridades civiles popularmente electas. Sin embargo, las expectativas de la pobla- cién ante el incipiente proceso democratico, no se limitaban a la reali- zacion de elecciones limpias y regulares, sino a la resolucién en una u otra manera, de los innumerables problemas sociales, econémicos y politicos del pais. Varios afios después de iniciado el proceso democratico y luego de la realizacién de cuatro procesos electorales incuestionablemente le- gales y didfanos —incluyendo las elecciones de la Asamblea Nacional Constituyente en 1984, las elecciones generales en 1985 y 1990-91 y las elecciones municipales en 1988~ vale la pena analizar el estado de situacién del sistema politico guatemalteco, no para comparar sudesem- pefio vis~a—vis el pasado, sino para evaluar las caracteristicas del mismo y poder asf derivar conclusiones y proyecciones sobre Ja consolidacién de la democracia en Guatemala. El propésito de este ensayo es precisamente presentar, mediante un enfoque critico, sustentado en consideraciones teéricas, una visién global del sistema politico guatemalteco, entendido éste no sdlo como el conjunto de instituciones de gobierno, sino como todo el conjunto social que interactia y que forma parte de la dindmica politica nacional. Aunque no puede negarse la existencia de avances y de aspectos positivos en el desarrollo del sistema politico guatemalteco, la finalidad de este trabajo es presentar y resaltar las debilidades del mismo, a efecto de buscar correctivos que Ileven a un pleno desarrollo. La complejidad de variables que condicionan y dan forma al sistema politico guatemalteco es tal, que en un ensayodeesta naturaleza 3Baya Se no puede abarcarse la totalidad y profundidad de andlisis deseable; sin embargo, se pretende presentar ideas generales que orienten y puedan propiciar la discusién y andlisis ulteriores sobre cuestiones especificas. Para esos efectos, en una primera parte se exponen a grandes rasgos, elementos teéricos que sirven de fundamento al andlisis y evaluacién del sistema politico guatemalteco; es importante indicar que se han tomado como base elementos teéricos del andlisis sistémico y particularmente del andlisis estructural—funcionalista, utilizados por la Ciencia Politica como dos opciones de una gama de construcciones tedricas para el andlisis de la realidad politica. En un segundo apartado, se entra a analizar, en términos gene- rales, el marco legal que sustenta al sistema politico guatemaltecoy alos actores que lo integran. Finalmente, se enumeran algunos de los factores particulares que condicionan la realidad politica de Guatemala y se presentan algunas ideas sobre los cambios positives que debieran darse en busca de una consolidacién més efectiva de la democracia en el pais. Aunque el andlisis es de cardcter coyuntural y se asume un cono- cimiento previo de los rasgos mas importantes de la historia politica del Guatemala, ello no significa que los hechos histéricos y estructurales deban pasar desapercibidos, ya que en ultima instancia, es de allf de donde proviene gran parte de la problematica politica actual. En la realizacién de este trabajo se agradece la valiosa orientacién de José Luis Cruz Salazar, cuyas preclaras ideas fueron fuente de constante inspiracién. Licda, Dinorah Azpuru de Cuestas* ae EL SITEMA POLITICO GUATEMALTECO Algunas Reflexiones MARCO REFERENCIAL Democracia_y Procesos de a La definicién formal del tér- mino democracia lleva implicitas ciertas condiciones basicas comola realizacién de elecciones libres y periddicas, la existencia de un estatuto constitucional, la divisién de poderes y la vigencia de un estado de legalidad y de un estado de derecho. Lo que distingue a la democracia politica moderna, es un sistema de gobierno en el que los gobernantes son responsables de sus acciones frente a los ciuda- danos, quienes actiian indirec- tamente a través de la competen- cia y cooperacién de sus represen- tantes electos (Schmitter, 1991: 76). Estos representantes para llegar al poder, deben ser electos por una mayoria ciudadana, y responder en su actuacién, a las “Politéloga. Estudios de Postgrado en el Instituto de Estudios de Desarrollo (Suiza), la Universidad de Uppsala (Suecia) y la Universidad Rafael Landivar. Ex Vicedecana de la Facultad de Ciencias Politicas y Sociales de la Universidad: Rafael Landivar. Ex Funcionaria de los Ministerios do Relaciones Exteriores y Desarrollo Urbano Rural. Actualmente © es Consultora del Departamento de Investigaciones Sociopoliticas do ASIES y catedrética universitaria, demandas de esa mayoria que representan, quedando a la vez supeditados a la opinién de sus electores sobre su gestién. Aunque frecuentemente se equipara el concepto de democra- cia con la existencia de instituciones democraticas sélidas, Homans nos recuerda que las instituciones democraticas no existen en un vacio; existen en una sociedad y no pue- den tener larga vida a menos que la sociedad sea de cierta indole. La democracia no puede tener éxito, a menos que la nacién esté bien educada y goce de un nivel de vida suficiente como para que los hom- bres no necesiten preocuparse por la mera supervivencia (Homans, 1977: 478). Es por ello que mas alla de la definicién formal, debe considerarse el aspecto amplio de la democracia y en tal sentido puede citarse aJuan Pablo II, quienenla Enciclica Centesimus Annus sefia- la que: “una auténtica democracia es posible solamente en un estado de derecho y sobre la base de una recta concepcién, de la persona humana. Requiere la creacién de estructuras de partici- pacién y corresponsabilidad”.La participacién y expresién ciudadana pasan a ser elementos imprescindibles en el concepto amplio de democracia. Al contrario de una democracia representativa, en la cual la caracteristica prin- cipal es la eleccién libre de los gobernantes, la democracia par- ticipativa exije la participacién social. Schmitter sefiala que la de- mocracia moderna ofrece una varie- dad de procesos competitivos y ca- nales para la expresién de inte- reses y valores —asociativos y parti- darios, colectivos e individuales (Schmitter, 1991: 78). La cooperacién ciudadana por la via de la actividad grupal, es pues, componente fundamental de una democracia. La sociedad civil agrupada, debe ser el intermediario entre el individuo y el gobierno, que a su vez es capaz de resolver conflictos y controlar el compor- tamiento de sus miembros sin el uso de la coercién. Una sociedad civil organizadada puede mitigar conflictos, al conciliar y presentar demandas que sean factibles de ser respondidas porel gobierno. La instancia, 0 canal principal de inter- mediacién en una democracia, deben ser los partidos politicos. Touraine indica que en los paises democraticos, los actores politicos aparecen como intermediarios entre fuerzas sociales constituidas de modo independiente de ellos y un gobierno que depende de la eleccién (Touraine, 1989: 137). La negociacién como instru- mento de resolucién de conflictos intrasocietales es condicién sine qua non de una democracia. Tanto el gobierno como los grupos de la sociedad civil, deben tener volun- tad y capacidad de didlogo y ne- gociacién —lo cual forma parte de su cultura politica— que les per- mita alcanzar consenso en mate- rias de interés social. La solidaridad social, que abarca una concepcién amplia de cooperacién entre los diversos sectores sociales, es com- ponente integral de la democracia. Como sefiala Homans, las insti- tuciones democraticas hacen algo para crear las condiciones en las cuales resulte posible sobrevivir, pero no lo hacen todo. Es por ello que la implantacién de la democracia formal per se no puede contribuir de manera signi- ficativa a resolver el problema del conflicto, el cual prevalece atin en las condiciones mas florecientes; el conflicto esta presente en todo orden social, el cual careceria de interés si aquel no existiese. Si el conflicto se profundiza, dice Homans, los métodos democraticos no conducen a una resolucién pacifica del mis- mo, a menos que los miembros de la sociedad gocen de cierta zona de consenso, sustentada por los con- tactos informales dela vida diaria, por las redes de comunicacién for- mal y por los ideales comtnes (Homans, 1977: 478). Burgos nos recuerda que la cristalizacién de la democracia re- quiere de un consenso basico que exprese confianza de que el libre juego de las fuerzas politicas y sociales asegura la posibilidad de establecer un orden justo, dondeel poder esté adecuadamente dis- tribuido y socialmente controlado y donde los mecanismos de didlogo, negociacién y el compromiso re- suelvan las controversias y con- flictos de interés (Burgos, 1989: 15). Afiade que el consenso sélo es posible si es voluntario y que no es estatico, sino requiere conti- nuamente ser consolidado, profun- dizado y ampliado. La formacién del consenso de- mocratico estA muy vinculada ala cuestién de la legitimidad, que no debe ser confundida con la legali- dad —entendida ésta como el ejer- cicio del poder dentro del ambito de las leyes establecidas. En su sentido especifico, dentro de la politica, la legitimidad puede de- finirse como el atributo del Estado que consiste en la existencia, en una parte relevante de la pobla- cién, de un grado de consenso tal que asegure la obediencia sin que sea necesario, salvo en casos margi- nales recurrir a la fuerza (Bobbio, 1985: 892). Ulteriormente, el go- bierno trata de que la obediencia se convierta en creencia yen adhe- sin, para lograr margenes de accién mas efectivos. Es asi, que la creen- cia de la sociedad en la legitimi- dad, asegura la capacidad de un gobierno de hacer cumplir sus de- cisiones; indudablemente, los gobiernos democraticos requieren i A < S ae afr se esta creencia, con una intensidad més o menos mayor (Capel, 1989: 416). Segun la concepcién de David Easton, la legitimidad esta vincu- Jada al conjunto de apoyos con que cuenta un sistema politico y en consecuencia, los procesos de desle- gitimacién son en ultima instan- cia, reducciones de apoyo social hacia el gobierno o hacia el mismo régimen (Dobry, 1990: 42). La le- gitimidad del Estado-gobierno se fundamenta en tres niveles de apoyos sociales: a la comunidad politica, al régimen y al gobierno. En el primer caso, el apoyo social a la comunidad politica implica la creencia de la sociedad en la existencia de un grupo social con una base territorial comin, unido por la divisién del trabajo politico. Es decir, una sensacién generalizada de que las fronteras comunes son aceptables y validas. En el segundo caso, el apoyo al régimen se denota por la aproba- cién de la sociedad de las reglas politicas necesarias para el fun- cionamiento del sistema politico; implica el apoyo a la estructura de poder vigente, por ejemplo, el apoyo aun régimen democratico. La le- gitimidad de ambas instancias es relativamente estable y facil de mantener. Finalmente, el apoyo social y la consecuente legitimidad de un gobierno, son los mas dificiles de obtener y de mantener. Es en otras palabras, el apoyo a las autori- idades, a quienes conducen en un momento determinado la estruc- tura del Estado; en el caso de un régimen democrdatico, se trata necesariamente del apoyo y la legitimidad de las autoridades electas popularmente. En una democracia estable, los apoyos sociales pueden variar, pero no llega a cuestionarse la le- gitimidad de las autoridades elec- tas ni mucho menos la legitimidad del régimen democratico como tal. Las soluciones son buscadas por la poblacién en la alternabilidad del poder por parte de distintos grupos politicos y nunca en la regresién a gobiernos autoritarios. La existen- ciade una legitimidad racional, so- ciolégicamente arraigada y le- galmente fundamentada, es sin duda, elemento central de una de- mocracia. Puede concluirse que la de- mocracia no es sélo cuestién de conceptos, sino de procedimientos y principios. No debe confundirse con la simple realizacién de eleccio- nes ni con concepciones ideoldgi- cas sobre el rol del Estado, menos atin debe esperarse que la democra- cia sea una férmula magica para resolver problemas econdémicos, sociales y culturales de una so- ciedad determinada. Juan Pablo II indica también en su Enciclica Cen- tesimus Annus, que democraciano es la formacién de grupos dirigen- tes restringidos que por intereses particulares o por motivos ideo- l6gicos usurpan el papel del Es- 8 tado. La democracia significa por lo tanto, igualdad de participacién politica y de acceso a las opor- tunidades econémicas y sociales. Requiere de cuestiones baésicas como el consenso, la libertad de organi- zacion, de expresién y el respetono s6lo a los derechos civicos y politi- cos, sino a los derechos integrales de los miembros de una sociedad. En América Latina, in- cluyendo a Guatemala, es particu- larmente dificil concebir democra- cias en el sentido amplio, frente a los afios de autoritarismo en el pasado reciente y, en la época ac- tual, frente a los innumerables y urgentes problemas sociales y econémicos de las grandes ma- yorias de poblacién. La reciente temporalidad de la instauracién de la democracia en la mayoria de paises de la regién, hace necesario que éstos sean concebidos como regimenes en transici so de democratizacién. Anivel académico, se hadado un amplio debate en cuanto a las caracteristicas y la duracién de una transicién vis-a-vis una de- mocracia plena. En este sentido, puede resultar util la clasificacién que hace Wiarda de los tipos de régimen politico existentes en América Latina. Wiarda sefiala que mas alla de la diferenciacién entre un Estado totalitario, dictatorial o autoritario y uno democratico, ain dentro de este ultimo pueden dar- se diversas categorias (Wiarda, 1991: 23). . Existen en América Latina, cuatro tipos de paises democrati- cos, empezando por los menos de- sarrollados, en donde se realizan elecciones pero existe una estruc- tura dual en que los militares ain conservan parte del poder total -Guatemala y El Salvador son considerados por Wiarda en esta categoria. También ubica otra cate- goria de paises, que son los que se encaminan hacia una democracia total, en los que una vezrealizadas las elecciones, se da un fuerte y continuo proceso de negociacién entre diversos sectores sociales para definir el caracter del régimen y el grado de participacién y de poder de los mismos; Wiarda considera que la mayor parte de paises lati- noamericanos caen en esta cate- goria. Enumera posteriormente a los paises con una democracia politica plena —Costa Rica y Venezuela se ubican aqui— en los que el desa- rrollo politico todavia enfrenta pro- blemas y opciones, pero en que las opciones son netamente democra- ticas, decididas en la arena elec- toral en lugar de tensas arenas politicas. Finalmente, Wiarda habla de la democracia social o econémi- ca, en la que ademas de las cues- tiones politicas, también las cues- tiones de estructura social y econ6- mica son decididas en la arena electoral; la madurez democratica hace que los cambios sociales sean debatidos y resueltos politicamente. Independientemente de la a categorizacién de democracia poli- tica en que se ubiquen uno y otro pais de la region latinoamericana, éstos se ven actualmente enfren- tados ala tarea de consolidar la de- mocracia politica y el avance de la democratizacién requiere que se reafirme un sistema politico in- cluyente, de una activa, general y extensible movilizacién y partici- pacién de la sociedad. Sin embar- go, estos paises también se ven en- frentados a complejas problemati- cas econémicas y sociales y a la aplicacién de polfticas de ajuste que son socialmente excluyentes (Ansaldi, 1991: 41). Boeninger sefiala que en los paises de América Latina hay demandas masivas por condiciones de vida a las que los sentimientos contemporaneos sobre lo que es so- cialmente justo e injusto, otorgan una legitimidad indiscutible: es principalmente la existencia de estas demandas lo que origina ac- tualmente el problema de la sobre- carga para los sistemas democrati- cos de la regién, sobre todo si se toma en cuenta que una buena gestion gubernamental, en demo- cracia, tiene que partir de la pre- misa de que toda demanda, desde el momento que se expresa a tra- vés de los canales legalmente per- mitidos, es legitima (Boeninger, 1991: 16). : Es asf, que la vigencia de la legitimidad en los paises latinoame- 9? ke ricanos, se dificulta conforme la democracia no logra dar respuesta alas demandas de sectores mayori- tarios. Hasta el momento, sin embargo, no se han evidenciado factores de deslegitimacién del régimen democratico en la regién, aunque si en cierta medida de los gobiernos democraticos; la llegada al poder de los partidos de oposicién en casi todos los paises, denota que lasociedad no esta conforme con las autoridades que eligié en el perfodo inmediato anterior. El Sistema Politico La sociedad en su conjunto conforma un sistema social, com- puesto a su vez por varios subsis- temas: econémico, politico, cultural y ecolégico. Dichos subsistemas estan interrelacionados y el fun- cionamiento de uno tiene inciden- cia sobre los otros. En lo referente al andlisis del (sub)sistema poli- tico, resulta util el esquema plan- teado por David Easton. Seguin esta concepci6n tedrica, el sistema polf- tico esta conformado por el gobierno, un ambiente intrasocietal y un ambiente extrasocietal que se en- cuentran en continua interaccién. Antes de seguir adelante, es importante establecer la diferencia que existe entre los términos de Estado y Gobierno, los que comuin- mente suelen confundirse. La pala- bra Estado designa ala totalidad de la comunidad politica, es decir, al conjunto de personas e instituciones 10 que forman la sociedad juri- dicamente organizada sobre un territorio determinado. La pala- bra gobierno, en cambio, com- prende solamente la organizacién especifica del poder constituido al servicio del Estado. En sentido estricto, el gobierno es sélo uno de los elementos constitutivos del Estado: es el conjunto de érganos directivos del Estado(Borja, 1991: 82). Sin embargo, es frecuente la utilizacién del término Estado para referirse al gobierno; en este sen- tido, tiende a hablarse del Estado como la estructura permanente de instituciones relacionadas con laaplicacién del poder y de gobier- no para referirse a las autoridades electas para conducir el poder publico durante un tiempo deter- minado. Duverger aclara esta confusién diferenciando entre los términos de Estado-gobierno y Estado-nacién, definiendo el pri- mero como el conjunto de gober- nantes de una nacién y el Estado-nacién como una agru- pacién humana organizada y con lazos intensos de solidaridad (Duverger, 1970: 45). Para efectos de este trabajo, se utilizara indistintamente las palabras Estado-gobierno y go- bierno, en el sentido amplio, que- riendo significar toda la estruc- tura permanente del llamado sec- tor ptblico y a las autoridades electas perfodicamente para el ejercicio del poder y para llevar a cabo los fines del Estado. No debe confundirse gobierno con forma de gobierno, ya que interpretado correctamente, el gobierno puede cambiar sin que cambie la forma de gobierno, como sucede en las sociedades democréticas en el momento de cada eleccién perié- dica (Pratt, 1949: 132). Siguiendo con el esquema planteado por Easton (Easton, 1965) el ambiente intrasocietal de un sistema politico esta delimitado por las fronteras oficiales de un pais y esta formado por la sociedad civil, entendida ésta como el conjunto de individuos que, organizados o no, habitan un territorio comin sin formar parte del gobierno; frecuen- temente, el término sociedad civil es sustituido por el término mas genérico de sociedad. El ambiente extrasocietal del sistema politico, ria pO por otra parte, esta integrado por la comunidad internacional de la cual forma parte todo Estado moderno. En forma simplificada, el sis- tema politico se concibe como un proceso continuo de transacciones entre el gobierno y la sociedad civil. La sociedad o ambiente —gene- ralmente en forma organizada— plantea insumos que pueden to- mar la forma de demandas res- pecto de las cuales el gobierno esta obligado a dar respuestas, es decir a efectuar decisiones y acciones politicas. La sociedad, por otro lado, también puede generar apoyos de distinto tipo hacia el gobierno. En esta transaccién continua, se da un proceso de retroalimentacién que a su vez genera nuevos in- sumos de la sociedad hacia el gobier- no (Grafica 1). grafica 1 EL SISTEMA POLITICO ab]Como indica Boeninger, silos gobiernos rehuyen sistemati- camente la adopcidn de decisiones, los problemas econémicos y socia- les se profundizan y cada dia es mas alto el precio politico y el costo social que hay que pagar por adop- tarlas (Boeninger, 1991: 12)). El exceso de demandas o exigencias hacia un gobierno, puede generar una sobrecarga que sobrepase su capacidad de respuesta; eso su- cede en la actualidad en muchos paises latinoamericanos, los que se ven enfrentados a demandas econémicas y sociales dificiles de concilar frente a las estructuras sociales existentes y frente a su limitada capacidad técnica. Es importante sefialar que la estabilidad es concebida como el fin ultimo del sistema politico. Sin embargo, no se trata de una esta- bilidad estatica ajena a las trans- formaciones sociales, sino de una estabilidad dindmica entendida como una meta u objetivo de todo sistema politico, que busca la satis- faccién y manejo efectivo de las demandas planteadas por la so- ciedad. En paises como Guatemala, ello implica necesariamente, cam- bios sociales que permitan al go- bierno satisfacer las exigencias so- ciales via la resolucién, la agrega- cién e incluso la anticipacién de las mismas. Es importante finalmente, mencionar el concepto de cultura politica, entendido éste como el conjunto de orientaciones y acti- 12 tudes de la sociedad hacia la politica (Cot, 1978: 251). En términos ge- nerales, a diferencia de una cul- tura politica tradicional, se habla de una cultura politica moderna cuando los individuos que habitan un pais muestran una orientacién dirigida hacia su integracién en los procesos politicos, conocen el sistema y su funcionamiento y se interesan en la participacién ac- tiva para tratar de intervenir en los mecanismos de toma de deci- siones; los ciudadanos estan con- cientes de sus medios de accién en el sistema politico y de sus posibili- dades de influir en el curso de los acontecimientos politicos. En una sociedad pueden presentarse tipos mixtos de cultura politica. Los elementos mencionados anteriormente, presentan tan sélo una globalidad de una compleja esquematizacién teérica; sin em- bargo, son vélidos y suficientes para los fines de este ensayo. El Sistema Politico Guatemalteco M Legal e Institucional Todo sistema politico se fun- damenta y se guia por un marco legal e institucional que le permite un adecuado funcionamiento. En Guatemala, a partir dela apertura democratica de 1982, se ha dado un desarrollo significativo de las instituciones democraticas y una consolidacién de estado de legali- dad. La Constitucién Politicadela Republica es el pilar del orde- namiento juridico—polftico que sustenta la actual democracia en el pais. Es jerarquicamente supe- rior a toda otra ley y disposicién. En el pasado reciente, los regime- nes de facto resultantes de los rela- tivamente frecuentes golpes de Estado, derogaron la Constitucién vigente en ese momento, de tal cuenta que sélo de 1945 para la fecha, han habido en Guatemala cuatro Cartas Magnas. La actual Constitucién Poli- tica de la Republica de Guatemala —vigente desde enero de 1986— en su aspecto dogmatico, es congruente con la existencia de un régimen democratico. La Constitucién es de corte humanista y sus principios doctrinarios principales son la pri- macia de la persona humana, la proteccién a la vida, la libertad, la igualdad, la soberania del pueblo, el respeto a las culturas locales, la participacién comunitaria en el desarrollo, la descentralizacién y la autonomia municipal (ASIES, 1990: 4). La Carta Magna pone énfasis en el rol del Estado -en- tendido como Estado—gobierno— como protector y promotor de la dignidad de la persona humana y como gestor del bien comin. “Por primera vez en la historia consti- tucional guatemalteca se deja para un segundo plano la organizacién del poder y la estructura juridica y politica del Estado, dandole priori- dad a la persona y a sus derechos frente al poder publico” (De Leén, 1989: 19). En su parte organica, la Constitucién establece los precep- tos basicos para el funcionamiento 13adecuado de una democracia for- mal, sefialando que Guatemala es un Estado libre, soberano e inde- pendiente, organizado para garan- tizar a sus habitantes el pleno disfrute de sus derechos. Establece que el sistema de gobiernoes repu- blicano, democratico y representa- tivo e instituye la independencia entre los tres poderes: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. La Constitucién también garantiza un régimen politico electoral que per- mite la libre formacién de las organi- zaciones politicas y preceptiia que las autoridades municipales deben ser electas directa y popularmente. En cuanto al régimen admi- nistrativo, cabe destacar el énfasis que se daal proceso de descentrali- zacién de la administracién pu- blica mediante el establecimiento de regiones de desarrollo ylacrea- cién de los denominados Consejos de Desarrollo. Estos pueden ser un instrumento potencial de una de- mocracia participativa en el pais, ya que descentralizan la toma de decisiones y permiten la partici- pacién a distinto nivel de la so- ciedad civil. Seguin von Hoegen, la emisién de la Constitucién Politica de 1986 es una de las principales acciones de reconstruccién de las instancias de participacién de la poblacién en el proceso de toma de decisiones polfticas, programas y proyectos de desarrollo, particu- larmente por el establecimiento de Jos Consejos de Desarrollo y por la asignacién del ocho por ciento del 14 Presupuesto General de Ingresos Ordinarios del Estado a las mu- nicipalidades del pais (von Hoe- gen, 1991: 28). La Constitucién establece los derechos y deberes politicos de los ciudadanos, tales como el derecho de peticién en materia politica, el derecho de reunién y manifestacién, el derecho de asociacién y el de libre emisién del pensamiento. La actual Carta Magna evidencia un avance significativo en materia de derechos humanos a nivel formal, con lainnovacién de dar prevalen- cia al derecho internacional en esa materia por sobre el derecho in- terno. Finalmente, en esta breve sintesis de los aspectos politicos de la Constitucién, debe mencionarse dos instituciones que son pilares del sistema democratico y que son dos adiciones importantes e inno- vadoras: la Corte de Constitucio- nalidad y el Procurador de los Dere- chos Humanos, cuya funcién de control constitucional y de autori- dad moral respectivamente, les reviste de importancia capital. La Constitucién misma esta- blece los pardmetros para su re- forma en distintos aspectos; la Carta Magna puede ser modificada mediante una Asamblea Nacional Constituyente que sea electaluego del voto afirmativo de dos terceras partes de los miembros del Con- greso o mediante la aprobacién de ciertas reformas por dos terceras partes del Congreso y la posterior ratificaci6n de la poblacién via un referéndum. Aunque se cuenta con una Constitucién fundamentalmente democratica, cabe citar a Buch- heim, quien dice que el grado de democracia de un pueblo no se demuestra en su empecinada ex- actitud con la que trata de no apartarse de la letra de la Consti- tucién, sino en la fuerza y crea- tividad de su autocomprensién democratica frente a la cual la Constitucién escrita es sélo una interpretaci6n y una articulacién abierta a su desarrollo ulterior (Buchheim, 1978: 46). Otro instrumento juridico im- portante en la vida politica del pais es la Ley Electoral y de Partidos Politicos, vigente también desde 1986. Los conocidos fraudes elec- torales del pasado reciente fueron posibles en gran parte debido a una legislacién ineficaz para ga- rantizar la realizacién de eleccio- nes limpias y verdaderamente de- mocraticas. Esta Ley regula lo relativo a los procesos electorales, los dere- chos politicos y las autoridades electrorales. Aunque adolece de fallas —como pudo notarse en el proceso électoral de 1990- esta- blece los lineamientos generales para el funcionamiento de los par- tidos politicos y el sistema elec- toral en el pais. Esta Ley Consti- tucional establece instancias y pro- cedimientos como el Tribunal Su- premo Electoral, que dan credibili- dad al sistema electoral en un pais donde el fraude constituyé una practica comin en el pasado. Sin embargo, la existencia de un estado de legalidad -entendido como la vigencia de un ordenam- ientojuridico—no implica ni garan- tiza la existencia de un Estado de Derecho, entendido éste como aquel donde verdaderamente se da apli- cabilidad a las leyes vigentes; en ese sentido, “el Estado de Derecho se concibe més que como una situa- cién, como un proceso y como una vivencia de las personas y de la sociedad en general” (ASIES, 1991: 1). La obligacién primordial de velar porque prevalezca el Estado de Dere- cho recae en el gobierno, aunque atafie a todos los grupos sociales. La corrupcién, la impunidad, la falta de seguridad publica, la violacién a los derechos humanos, etc., son signos de que en el pafs no se ha logrado establecer un pleno Estado de Derecho. Sin embargo, los problemas sefialados mas pare- cen ser producto de la falta de una cultura politica democratica, de procedimientos efectivos y de volun- tad politica, y no de un marco legal inadecuado. Ello no significa que no sea necesaria la actualizacién y revision de las leyes, pero si que no son éstas, per se, el obstaculo prin- cipal para la consolidacién democré- tica. Tal como sefiala Burgos, para la consolidacién plena del régimen. democratico, si es conveniente y adecuada, la mejora e incluso trans- 15formacién de instituciones democra- ticas relacionadas con la seguridad publica, los derechos humanos, la funcién judicial, el sistema elec- toral, el sistema de fiscalizacién y control de la administracién pu- blica y la funcién legislativa (Bur- gos, 1989). Dado que el enfoque de este trabajo no esjuridico, no se profun- dizaré mas en el marco legal que sustenta la democracia en Guate- mala. Baste decir que si se con- sidera en términos generales adap- table a los propésitos del estableci- miento de un régimen democratico formal comoel descrito en el marco referencial. Muchas de las limi- tantes todavia existentes para la consolidacién delademocracia son resultantes de otros elementos de caracter politico y administrativo, no juridico, como los que se enu- meran a continuacién. I del Si Politi a) El Gobierno Anivel ideolégico y formal, la discusi6n es frecuente en cuanto a las funciones de un gobierno y especialmente en cuanto a su papel en una democracia. A grandes rasgos, el enfoque liberal limita al Estado-gobierno en una funcién de gestor de la seguridad ciuda- dana, de la educacién y dela salud badsicamente. En el otro extremo, el socialismo otorga al Estado—gobierno poderes de inter- 16 vencién en multiples dreas del quehacer de la sociedad, inclusive en la propiedad de los medios de produccién. En una posicién intermedia, un enfoque humanista, tal como el que prevalece en la actual Consti- tucién guatemalteca, concibe al Estado — gobierno como el promo- tor del bien comun y responsable de la consolidacién del régimen de libertad e igualdad. Entre otras funciones, le asigna la de garan- tizar la vida, la integridad y la seguridad a los guatemaltecos, la de garantizar la aplicacién de la justicia, el respeto de los derechos de la persona y la de promover las culturas locales del pais. Ademas, establece que los funcionarios publicos y los empleados publicos, estan al servicio de la administra- cién publica y nunca de partido politico, grupo, organizacién o persona alguna; ello implica como sefiala von Hoegen, que estan al servicio del bien comun, es decir, de toda la sociedad (von Hoegen: 1990: 45). Segun este enfoque, al go- bierno le corresponde la tarea de arbitrar en los conflictos y decrear las condiciones para el desarrollo pleno de la sociedad civil; es decir, un papel subsidiario de facilitar los medios para que los distintos grupos sociales logren su desarro- llo y su autosuficiencia.. Ello no significa un gobierno paternalista ni debe ser confundido con el go- bierno que otorga subsidios, los que a la larga generan dependen- cia. Como ya se indicé antes, mas alla del marco formal, el Estado - gobierno, politicamente hablando, tiene una funcién especifica cual es el dar respuesta mediante decisiones y acciones, a las de- mandas de la sociedad civil. No se trata de una concepcién de gobierno pasivo que simplemente tramite cuestiones de indole administra- tiva y resuelva puntualmente las demandas que se le presentan; més bien, se tratade un gobierno activo que coadyuve a la estabilidad politica via la anticipacién, la agregacién, la seleccién o la resolucién de las demandas sociales. En el concepto de Easton, la politica es la distribucién autoritaria de valores, la cual corresponde basicamente al Estado— gobierno; dichos valores pueden entre otros la educacién, la salud, el bienestar social, etc. Es importante mencionar tres funciones fundamentales para la supervivencia y consolidacién de un Estado — gobierno : el reclu- tamiento politico, la socializacién . politica y la comunicacién politica. Reclutamiento politico es el pro- ceso por el cual el Estado se nutre de recursos humanos que le servi- radn como base técnico-admi- nistrativa, al margen del gobierno en el poder; la especializacién del personal politico y administrativo es caracteristica de todo Estado moderno, tal el caso de Francia. La socializacién politica se refiere al proceso por el cual se inculca la cultura politica en la sociedad. La funcién de comunicacién politica es aquella que debe realizar un gobierno para establecer canales de comunicacién adecuados con la sociedad civil, que faciliten las transacciones entre éstos. Para el logro de sus funciones, el Estado — gobierno, dentro del concepto estructural — funcionalista, debe tener ciertas capacidades basicas. Una de ellas es la capaci- dad extractiva, entendida como la posibilidad de extraer o recoger recursos humanos y materiales de su ambiente —o sociedad— para lle- var a cabo sus tareas. Igualmente, debe contar con una capacidad regulativa, de poner en funciona- miento y aplicar normas y leyes que regulen las relaciones de la sociedad civil y las relaciones entre él mismo y la sociedad. Es impor- tante mencionar ademas la capa- cidad distributiva del gobierno, que precisamente le permite llevar a cabo la funcién de asignar los valo- res sociales; es decir, brindar opor- tunidades de desarrollo para todos los sectores poblacionales. Sin esperar que afios de au- toritarismo se conviertan subita- mente en una democracia plena, puede interpretarse que el Estado- gobierno guatemalteco no cumple aun a cabalidad con las funciones asignadas por la Constitucién. El Estado — gobierno ha favorecido histéricamente en la distribucién 17hie fis) de los valores sociales, a los grupos dominantes del pais, en detrimento de su funcién idénea de buscar el bien comun, la libertad y la igualdad. Esos grupos minoritarios han sido favorecidos por razones econémi- cas, culturales e incluso territoria- les; es asi, que el Estado— gobierno ha privilegiado en su atencién ala poblacién de mayores recursos econémicos sobre la poblacién ma- yoritariamente marginal, a la po- blacién ladina del pais sobre la poblacién indigena y a las dreas urbanas sobre las dreas rurales. Las estructuras sociales y econé- micas prevalecientes, que son gene- radoras de desigualdad y exclu- sién de grandes sectores poblacié- nales, han sido defendidas por un Estado — gobierno autoritario que buscé, especialmente en décadas recientes, la mantencién forzada de la estabilidad politica —concebi- da ésta como la mantencién del status quo. En particular hacia finales de la década de los afios 70, las demandas sociales fueron acal- ladas por la via violenta y la repre- sién institucionalizada del gobi- erno; la organizacién social y la exigencia de cambios democrati- cos, fueron vistas como una ame- nazaa una mal entendidaestabili- dad. Con la apertura democratica, se dié cierto giro hacia posiciones de mayor respeto a los derechos humanos y a las demandas de diversos sectores organizados. Sin embargo, atin prevalece en la ac- tualidad un favoritismo del Estado 18 - gobierno hacia las demandas de los sectores econédmica y poli- ticamente privilegiados. La situa- cién del conflicto armado interno en el pais, ha hecho que el Ejército como institucién, conserve una cuota significativa del poder en asuntos de seguridad nacional; no asi en cuestiones técnico - adminis- trativas de indole econémica y so- cial, que han sido dejadas en manos de los gobernantes civiles. La vigencia de problemas cotidianos de violacién a elemen- tales derechos de integridad fisica y derechos politicos de muchos gua- temaltecos pueden comprobarse con la simple lectura de los diarios. Los problemas de exclusién social y econémica pueden por otra parte corroborarse con estadisticas de organismos internacionales y nacio- nales, que indican que en Guate- mala existe alrededor de un 85 por ciento de poblacién en estado de pobreza, frente a un segmento minoritario de sélo el 15.2 porcien- to que no esta en algun nivel de pobreza (E] Gr&fico, 6/1/92: 10). La situacién se dramatiza si se toma en cuenta que la pobreza se ha ido incrementando en lugar deirse re- duciendo, coincidentemente luego de la llegada al poder de los gobier- nos democraticos. En otro aspecto, durante los dos ultimos gobiernos civiles, se ha tratado de resaltar la funcién de arbitraje o conciliacién del Estado- gobierno frente a grupos sociales en conflicto, especialmente a nivel laboral. Sin embargo, dicha fun- cién se ha visto limitada por la falta de consenso basico en la so- ciedad y por la poca credibilidad del Estado-gobierno en los diver- sos sectores. Los intentos de esta- blecer un Didlogo Nacional del go- bierno demécrata — cristiano y del Pacto Social del gobierno del Movi- miento de Accién Solidaria, van en esta linea. En cuanto a su funcién de respuesta a las demandas de la so- ciedad, ya se sefialé que ésta ha sido més bien de tipo unilateral hacia ciertos grupos sociales mi- noritarios. Los gobiernos civiles han intentado una apertura que se ha visto dificultada por la rigida estruc- tura econémica, social y cultural del pafs, ademas de otros proble- mas propios del Estado—gobierno que limitan esa funcién. En este sentido puede sefialarse la ausen- cia de planes de gobierno y de politicas de accién de corto, medi- ano y sobre todo largo plazo. Pese a las disposiciones constituciona- les, atin existe una fuerte centrali- zacién del poder en muchos aspec- tos. Aeste nivel, también existen problemas de indole administra- tiva y logistica. Es consabida la poca eficiencia y eficacia del Es- tado— gobierno y la lentitud de los procedimientos burocraticos a nivel de los tres poderes. Entre sus mismas instituciones parece exis- tir descoordinacién, competenciay duplicidad de actividades. La falta See efectiva de control y fiscalizacién sobre dichas actividades, especial- mente sobre el gasto publico, gen- eran desconcierto y pérdida de credibilidad en la poblacién. Sin embargo, debe recordarse que en ultima instancia, no son las instituciones las que fallan, sino las personas que las conforman. En ese aspecto, la falta de un pro- ceso de reclutamiento politico for- mal del Estado —gobierno, ha dado lugar al nepotismo, al clientilismo y el oportunismo. La improvisacién que prevalece en las acciones del Estado — gobierno es en gran parte derivada de la falta de personal especializado oid6neo para desem- pefiar tareas importantes. No hay que olvidar que la Constitucién misma establece que los funciona- rios ptblicos estan al servicio dela poblacién; pese a ello, factores como lainmunidad de altos funcionarios y la corrupcién todavia prevalecien- te, no permiten alaadministraci6n publica cumplir con ese precepto. . La debilidad de la clase polf- tica—a nivel del Organismo Ejecu- tivo, Legislativo y Judicial— del pais se evidencia, como sefiala Cruz Sala- zar en diversos escritos, por el bonapartismo de muchos funcio- narios ptblicos —entendido éste como la personalizacién del poder. Muchos funcionarios publicos, electos onombrados, parecen creer que el haber sido delegados de autoridad, les faculta para tomar decisiones unilaterales y muchas veces autoritarias y poco demo- 19créticas. Por otra parte, el pre- sidencialismo se ha hecho mani- fiesto en las dos administraciones del periodo democratico. Si bien no ha llegado a cues- tionarse la legitimidad de funciona- rios de gobierno de alto nivel, si ha habido intentos de comunidades aisladas del pais por deslegitimar a aquellos funcionarios municipales alos que consideran incapacitados para realizar su labor. Desde la apertura democratica, se han man- tenido los apoyos sociales a la comunidad politica y al régimen politico democratico y como se sefialé, también en general a los gobiernos electos. Sin embargo, deben notarse algunos elementos. En primer lugar, el apoyoala comunidad politica en el pais es relativo. La existencia de numero- sos grupos étnicos, muchos de ellos noidentificados plenamente con el Estado-nacién y con un sistema politico de corte occidental, puede generar movimientos de autono- mia territorial e incluso desmem- bracién; la discriminacién étnica que ha existido por siglos en Gua- temala, puede incrementar la agre- sividad de estos movimientos. Por otra parte, aunque distin- tos grupos sociales observan con- senso en cuanto a la importancia de la democracia como régimen politico que debe prevalecer en Gua- temala, no existe consenso en cuanto al concepto de democracia. De hecho, en las negociaciones de paz entre el gobierno y la guerrilla 20 iniciadas en 1991/, fue pronta la suscripcién de un acuerdo sobre la necesidad de la democracia en el pais, pero la funcionalidad de la misma en la practica ha sido ele- mento obstaculizador del didlogo. Es importante observar que a mediano plazo, el grado de legitimi- dad del régimen democratico en general puede verse amenazado conforme la poblacién ve instatis- fechas sus demandas hacia el go- bierno. En cuanto el apoyo social a los gobiernos democraticos, la ad- ministracién del Presidente Vini- cio Cerezo (1986-1991) sufrié un serio desgaste durante su gestién. Fueron los sectores mas conserva- dores del pais los que llegaron a insinuar el cambio de autoridades previo a la conclusién del periodo constitucional, cuestionando, en ultima instancia al igual que los grupos guerrilleros, la legalidad y Ja legitimidad del gobierno. Sin embargo, en términos generales, Ja poblacién no cuestioné la legali- dad del gobierno demécrata cris- tiano y prefirié la opcién electoral, manifestando su descontento con el partido gobernante a través de Jas urnas, en donde su derrota fue sustancial. El segundo gobierno de- mocratico del Presidente Jorge Serrano (1991-1996), mostré en su primer afio relativa legitimi- dad, fundado en las expectativas que toda nueva administracién genera. El inicio y conclusién efec- tiva del didlogo con las fuerzas insurgentes podria ser un elemento importante en la consolidacién no sdlo de la legalidad sino de la le- gitimidad de dicha administracién de gobierno. Quedara por verse la capacidad de mantener e incre- mentar los apoyos sociales de otros grupos hacia el gobierno en si. En ambos casos, la vigencia de acciones violentas y de viola- ciones a los derechos humanos, hacen cuestionar en cierta forma la legitimidad de gobiernos que aparentemente recurren todaviaa medidas represivas para imponer su autoridad. Por aparte, el Estado - gobierno también ha denotado histéricamente un paternalismo que ha generado dependencia y no ha coadyuvado a subsanar los problemas basicos de la poblacién. Muchos sectores sociales esperan que el gobierno resuelva sus proble- mas y de hecho, muchas veces es necesaria la intervencién del apa- rato burocratico o la intervencién directa de un funcionario de alto nivel para la resolucién de cues- tiones que debieran resolverse por otras vias. Puede sefialarse que en gene- ral se tiene un Estado — gobierno débil en sus capacidades funda- mentales. Por una parte, Guate- mala es uno de los paises con menor tasa tributaria en el mundo; los ingresos del gobierno central con- forman tan sélo el 9.34% del PIB nacional, en comparacién con el 22.18% en Costa Rica y el 28.37% en Chile (ASIES, 1990). La debili- dad extractiva del gobierno limita su capacidad de respuesta frente a las demandas sociales; sin embargo, se hacreado un circulo vicioso en el que los sectores sociales achacan de corrupcién e ineficiencia al gobierno, mientras que éste acha- ca de incumplimiento a los tri- butantes. La capacidad regulativa es también débil. Mas alla del juego politico que debe existir en toda democracia entre los poderes del Estado, y particularmente en el seno mismo del Poder Legislativo, el Congreso de la Republica en Guatemala ha mostrado que dista de ser una instancia plenamente representativa y con la suficiente madurez politica para conducir sus tareas. Su actuar, como conjuntoy anivel individual de muchos dipu- tados, ha estado por debajo de las expectativas populares. Frecuentemente en el Con- greso, se ha traslucido la debilidad de la clase polftica del pais; aan en el periodo democratico, se han dado alianzas inexplicables, se han tomado decisiones incongruentes y se han politizado, partidaria- mente, procesos y acciones legisla- tivas que por su importancia para Ja consolidacién de la democracia deberian ser dirimidas por crite- rios de interés nacional y no de interés partidiario. El Congreso tampoco ha estado exento de fre- cuentes acusaciones de corrupcién. 21. El Organismo Judicial, por otra parte denota extremada lenti- tud y falta de eficacia en la aplica- cién de justicia. Diversos érganos del Estado-gobierno relacionados con la aplicacién de la ley han entrado en contradicciones y se han hecho mutuas inculpaciones durante el perfodo democratico, especialmente en asuntos relaciona- dos con los Derechos Humanos, que continua siendo el Talén de Aquiles del Estado — gobierno. La mejora de la actuacién de los miembros del Estado — gobier- no guatemalteco a nivel de los tres Poderes, se dificulta por la falta de control social sobre las acciones de los mismos. Si bien es cierto que ain los paises mds desarrollados politicamente pueden enfrentar casos de ineficiencia y corrupcién, es también cierto que existen mecanismos que permiten contro- lar dichos casos e imponer san- ciones sociales y legales a quienes defraudan los cimientos fundamen- tales de una democracia. Para finalizar, puede sefia- larse que el Estado—gobiernotam- bién denota debilidad en sus fun- ciones de mantenimiento. Por una parte, no existe un proceso de so- cializacién politica por medio del cual se inculque exprofesa y con- sistentemente, los principios de- mocraticos en la sociedad. Pocas instancias, como la Procuraduria de Derechos Humanos, tienen programas educativos expresos para socializar politicamente y 22 educar para la democracia a los guatemaltecos. Por otra parte, el gobierno no parece tener canales adecuados de comunicacién politica con la so- ciedad civil. En similitud con otros paises de la regién y como sefiala De Soto, en los sistemas politicos latinoamericanos, el tnico gran momento en el cual el pueblo se comunica con su clase dirigente es en las elecciones (Siglo Ventiuno, 10/10/91: 16). Las lineas de comunicacién entre el gobierno y su ambiente son débiles y es frecuente la desin- formacién o la incorrecta interpre- tacién de las posiciones de uno y otro lado. Los gobernantes en general no tienen canales para escuchar las demandas populares y la opinién publica sobre su ac- tuar; en este sentido, cabe recor- dar que la acumulacién de exigen- cias no satisfechas y no escuchadas pude dar lugar a explosiones de descontento. Ademas, la falta de canales adecuados de comunica- cién politica también hace que la informacién de los gobernantes hacia la poblacién, resulte defor- mada. La complejidad de la estruc- tura y de la problematica que gira alrededor de la conformacién y del desempefio del Estado — gobierno en Guatemala no permite agotar la discusién en este trabajo; sin embargo, se espera haber contribui- do con una visién global de algu- nas caracteristicas del mismoen la actualidad. b) Los Partidos Politicos En contraposicién al concep- to gramsciano de concebir a los partidos politicos como parte dela sociedad politica, el andlisis sis- témico los ubica como parte del ambiente‘intrasocietal organizado, en capacidad de canalizar deman- das de la poblacién hacia el Estado - gobierno, estando por ello en el ambito de la sociedad civil. Laefec- tividad de las transacciones entre el gobierno y la sociedad civil no compete unicamente al primero, sino por el contrario, la sociedad civil organizada es la llamada a presentar esas demandas y y exi- gir sucumplimiento parcial 0 total y apresentar la opinién ciudadana frente a las acciones de gobierno. Segin Burke, un partido politico es “un nticleo de hombres unidos para promover, mediante un esfuerzo conjunto, el interés nacional, sobre algtin principio particular en el cual estan todos de acuerdo” (Borja, 1991: 191). Ade- mas de ese objetivo ideal, el fin Ultimo de un partido politico es la busqueda del poder para la reali- zaci6n de los programas que segun el criterio de sus miembros, lo- graran llevar a una sociedad de- terminada a la consecusién del in- terés nacional ya sefialado. Sin embargo, un partido poli- tico no debe analizarse sélo en tér- minos de objetivos y fines, sino en términos de su funcién como parte integral de la sociedad y como ins- tancia principal de una democra- cia representativa y participativa. Enese sentido, las funciones de los partidos politicos trascienden —o deben trascender—el ambito mera- mente electoral. La funcién princi- pal de un partido politico es la de ser canal de intermediacién entre la sociedad civil —a la que repre- senta—y el gobierno. Son los parti- dos politicos los érganos de forma- cién y de expresién de opinién publica, que la canalizan y la hacen valer ante el gobierno. En un régi- men constitucional, el partido politico esté en]azona media entre el hacer politico general delamasa yel funcionar reflexivo y especifico del Estado (Borja, 1991: 195). Como sefiala Oberreuter, los partidos politicos son la estructura de mediacién entre la sociedad y el Estado — gobierno cuyo objetivo es impulsar la correspondencia entre ambos, evitando simultaneamente la conquista de uno por el otro (CIEDLA, 1986: 41). En el andlisis de la mediacién, pueden recono- cerse tres lineas fundamentales de Ja actividad de los partidos polfti- cos (Trujillo, 1990: 19): 1) La traslacién al gobierno de las presiones de la so- ciedad; 23ee 2) La traduccién deellasa la politica, integrandolas en un plan- teamiento que incorpore las determinantes del todo; Ni 8) El manejo del conflicto. Mas alla de la teoria sobre el deber ser de un partido politico, puede ejemplificarse en la prac- tica, el caso de un pais democratico como Alemania, cuya Ley Funda- mental establece dentro de las funciones de los partidos politicos las siguientes: a) cooperar en la formacién de la voluntad politica del pueblo; b) formar, seleccionar y presentar los cuadros de la con- duccién politica del Estado, asi como lograr que en las elecciones los mismos obtengan la legitimacién democratica a través del voto dela mayoria; c) en el caso de los parti- dos en el poder, su funcién es esta- blecer la relacién entre el pueblo y laconduccién politica; d) articular, reunir y hacer valer las opiniones, intereses y aspiraciones politicas, tanto en la conformacién previa de la voluntad politica como en la formacién de la voluntad; e) es- timular la participacién activa de los ciudadanos en la vida politica (...) e influir en la evolucién poli- tica en el parlamentoy el gobierno; f) velar porque exista una perma- nente relacién activa entre el pue- blo y los érganos politicos (CIE- DLA, 1986: 18, 19). En el caso guatemalteco, cabe 24 destacar que la Ley Electoral y de Partidos Politicos establece dere- chos y obligaciones para los parti- dos politicos, pero no fija funciones sobre su desempefio como érganos de representatividad permanente de la poblacién. La Ley menciona- da establece sobretodo, obligaciones de car&cter electoral y solamente en dos incisos indica que los parti- dos deben: a) fomentar la educa- cién y formacién civico democratica de sus afiliados; y b) promover el anédlisis de los problemas nacio- nales. Para cumplir con las fun- ciones, en sentido amplio, de un partido politico en una democracia y no el restringido a ser instancias de promocién electoral, es menester que éstos tengan ciertas caracteristi- cas y condiciones. Un partido polf- tico debe tener entre otras, las siguientes variables basicas: 1) Organizacién y Estruc- tura: Generalmente, un partido politico debe cumplir con los requisitos minimos de organi- zacién establecidos por las leyes de cada pais para su vigencia juridica. Mas alla de la organizacién meramente formal establecida por las leyes respectivas, es importante la continuidad y complejidad de un partido-organizacién que sobrevivaasus dirigentes. La estructura organizacional de toda agrupacién politica de- mocratica debe caracterizarse por tener representatividad desde el nivel local hasta el nacional (Romero, 1985: 13). Por otra parte, es impor- tante tener en cuenta la estructura de un partido, entendida como la cantidad y calidad de sus miembros. La capacidad de reclutamiento politico ya sefialada como ca- racteristica del Estado — gobierno, también es aplicable a los partidos politicos; mu- chos de ellos pueden even- tualmente llegar al poder y necesitar, en dicho caso, de personal capacitado para de- sempefiar un papel adecuado y eficaz en la conduccién del gobierno. Maurice Duverger distingue entre los llamados partidos de cuadros, de masas y de electores. Los primeros son aquellos que se sustentan en las caracteristicas de sus miembros, procurando que sean personas conocidas y de preferencia, con un nivel de ingresos medio o superior; no buscan afiliar a gran canti- dad de personas, sino de atraer votos a partir de las persona- lidades que los conforman, de entre las cuales surgen sus candidatos. Los de masas por el contrario, intentan reclu- tar gran cantidad de miem- bros; animados por una ideo- af Pe) esp Ear logia especffica, buscan difun- dirla entre sus seguidores. Los partidos de electores tienen una estructura mas bien oli- garquica; aunque su mem- bresfa es mayor que los parti- dos de cuadros, su preocu- pacién principal es atraer a un gran numero de electores mediante consignas que no reflejan un gran compromiso ideolégico y que pueden re- sultar atractivas a buena parte dela poblacién. En unauotra categoria, los partidos no de- ben ser el reducto de cau- dillos o pequefias minorfas con intereses particulares y no nacionales, sino agru- paciones de amplia partici- pacién social. En Guatemala, la Ley Elec- toral y de Partidos Polfticos actual, regula que todo par- tido politico debe contar por Jomenos con érganos que van desde la Asamblea Nacional hasta el Comité Ejecutivo Mu- nicipal, pasando por una serie de érganos intermedios de distinto nivel. También re- quiere que un partido politico cuente como minimo con organizacién partidaria en 50 municipios (de los 330 exis- tentes) y 12 departamentos (de los 22 existentes). A su vez, exige que el partido cuente con organizacién en mas de tres municipios por depar- 2526 tamento y que en esos mu- nicipios, se cuente conmas de quince afiliados. En cuanto a numero de miembros, se es- tablece que un partido politico debe contar con el minimo de un afiliado por cada dos mil ciudadanos de acuerdo al Ultimo censo; en la actualidad eso significa que puede inte- grarse un partido politico con menos de 4,000 afiliados. En uno y otro caso, se de- nota que es relativamente sencillo el establecimiento de un partido politico en el pais y que la representatividad de Jas organizaciones que Ileguen a constituirse en partidos, es baja en comparacién con la realidad de Guatemala. Ello puede explicar, en parte, Ja existencia de un multipar- tidismo en cierta manera exa- gerado. Seguin datos del Re- gistro de Ciudadanos, hacia finales de 1991, existfan en Guatemala 18 partidos politi- cos legalmente inscritos asi como 7 comités pro-formacién de partido politico y 20juntas directivas provisionales espe- rando constituirse en agru- paciones de derecho publico. En las ultimas elecciones ge- nerales de 1990, participaron 19 partidos politicos y 86 comités civicos, aunque rela- tivamente pocos de ellos lle- garon a obtener algtina dipu- tacién o algtin cargo ptblico. Debe tenerse en cuenta que en los paises mas desarrolla- dos politicamente, hay ten- dencia a la existencia de pocos partidos politicos, general- mente bien definidos ideo- légicamente. Los partidos guatemaltecos en general, carecen de una organizacién compleja y de una estructura sédlida. La mayor parte de ellos son de reciente creacién; cumplen con los requisitos legales minimos para conformarse en un partido politico, pero no tienen representatividad en muchas dreas rurales aisla- das del pais. De hecho, a mayo de 1990, 11 de los 19 partidos politicos existentes en ese momento tenian una afiliacién menor de 5,000 ciudadanos y 7 tenfan menos de 10,000 afi- liados. Por otra parte, hay en los partidos politicos guatemal- tecos una fuerte tendencia al caudillismo, entendido éste como el liderazgo de un cau- dilloo lider alrededor del cual gira toda la existencia de una agrupacién. El nepotismoy el autoritarismo también son ca- racteristicos de los partidos politicos del pais, lo que lleva a que frecuentemente no e- xista democracia interna. Esta falta de democracia interna y de una organizacién de plena representacién de las bases, y no sélodelajerar- quia, incide en la seleccién de los Iideres y de los candidatos a puestos de eleccién publica, los que con frecuencia son elegidos por los partidos con base en consideraciones de tipo personal y no por ca- pacidad o pertenencia histé- rica a las organizaciones politi- cas. Los partidos guatemaltecos son en su mayoria partidos de cuadros o de electores, conformados por élites de diversa indole y con relativa- mente bajo ntimero de miem- bros. Son en general partidos de conformacién directa —es decir de afiliados individua- les— y no de conformacién indirecta —cuya base también. se integra por la afiliacién de organizaciones sindicales o populares— como sucede en paises como México y Vene- zuela. 2) Ideologia y Programa: Sibien los partidos politicos acogen en suseno un nimero significativo de ciudadanos cuyos intereses politicos repre- sentan, es importante que dicha representatividad esté basada en la creencia comin de éstos en ciertos principios rectores y en ciertos valores sociales. Ello sienta las bases para que los partidos plan- wy X = teen programas de gobierno por medio de los cuales pre- tenden hacer valer sus prin- cipios en la eventual conduc- cién del poder publico. Aparte del interés personal en la politica, la pertenencia aun partido politico debiera ser decidida por un ciudadano con base en criterios de tipo ideolégico. En sociedades poli- ticamente desarrolladas como las de Europa Occidental, en Jas cuales la participacién ciu- dadanaen un partido politico no sélo es vista favorablemente sino promovida consistente- mente, existe una fuerte ten- dencia a definir claramente la linea ideolégica de los partidos politicos, especial- mente dentro de las princi- pales corrientes de pensa- miento politico en la actuali- dad: el conservadurismo, el liberalismo, el social cristianis- mo, la social democracia y el lamadoeurocomunismo. Re- cientemente se han integrado a la realidad politica de esos paises, partidos que buscan la promocién de un desarrollo humanoy ecolégicamente s6- lido, conocidos como partidos verdes. Para una perspectiva més clara, los primeros dos pueden ser considerados en la derecha del espectro politico, estandoel social cristianismo en una posicién media ylaso- cial democracia, el euroco- 27