２０１８年 ２月　 清 史研 究　 Ｆｅｂ．２０１８

　
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学 术 专 论 　

君 相 关 系 的 终 曲　
清 季 内 阁 与军机 处 改 革　
李 文 杰　

［摘 要 ］清 末预备 立 宪之 初提 出的责任 内阁 ，一 定程 度上 与前代 宰相 制度 吻合 ，这 正是 清朝祖 制 力 图防　

范 的权 臣之 弊 ，故 难 以得到 朝野 广泛 的认 同 ，成 为 丙午 改革 中责任 内阁 方案 搁 浅 的原 因之 一 。在 宣统 帝继　
位 后 的监 国摄政 王体制 下 ，军机 大 臣副署上 谕 、部 院衙 门议 覆 资政 院 已决事 项 的做 法 ， 引发 了资政 院 对 司　
法 、行 政 两类权 力是 否并行 ，军机 处是 否 负行 政责 任 的疑 问 ，进 而无意 中促 成 责任 内阁在 短期 内筹组 完毕 ，
　
然重大人事任命、奏折程序、政务流程与原制度并无太大区别。武 昌起 义之后 实行的第二次责任 内阁制 ，
　
则 完全改 变 了原 有 的政 务 处理模 式 ， 内阁 总理 大 臣由 资政 院推 举 ， 日常政 务 均 由 阁令 发 出， 已具 备 了君 主　
立 宪制 下责任 内阁 的主要特 征 。
　
［关键 词 ］ 内阁　 军机 处 责任 内阁　 君权 与相权 关 系　
［中图分类 号 ］Ｋ２５
７．５
　 ［文 献标识 码 ］Ａ　 ［文章编 号 ］ １
００２—８
５８７（
２０１
８） 一０１—００
９６—１
６　

清末 的预备 立宪 ，主要 内容是 定 宪法 ，筹 组 国会 和 责任 内 阁。

　 而 这 些 内容 涉 及 到一 个 重 大　
问题 ，即限制君 主权 力 ，确立 君权 的边 界 。在这 中间 ，责 任 内 阁的设立 ，并 非平 地起 高楼 ，按 照　
清末政 治改 革 的经验 ，新 机构 常 由旧有 机构 改制 而成 。责 任 内 阁作 为最 高行 政机 构 ，负实 际 的施　
政 责 任 ；而在 旧有体 制 中，内 阁与军机 处位 处 中枢 ，分别 辅 助君 主处理 题本 、奏 折两 类最 重要 的　
政 务 文书 ，传 宣上谕 。从 地位 和权 力上 而 言 ，旧 内阁和军 机 处是 责任 内阁最 理想 的改 组来 源 ；就　
未 来走 向而言 ，旧内 阁和军机 处 也必须 改 组或撤 销— — 在宪 政体制 之 下 ，行 政命 令 的发 布权应 归　
属 于责任 内 阁而非 君 主的秘 书机 构 。
　
按照 清制 ，内阁大 学士 正 一 品 ，位列 文 官之 首 ，有 “宰 相 ” 名 分 ；军机 大 臣属 于 差 使 ，从　
内 阁大学 士 、部 院 尚书 、侍 郎等 高官 中简 用 ，每 日直接 面对 君 主 ，辅 助政务 处 理 ，是 最 重要 的实　

【收 稿 日期 Ｊ
　２０１
７—０
９—２８
　

［作者简介］ 李文杰 （１９８２一），男 ，华东师 范大学历史 系副教授 ，上海 ２００２４１；ｗｅ

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［基 金 项 目］ ２ｏ１
６年 国家 社 科 基 金 青 年 项 目 “清 季 中 央政 府 的 文 书流 转 、政 务 运 作 与制 度 变 迁 研 究 ” （项 目号 ： １
６ｃｚｓ０６０） 成　
果。
　

① 必须指 出的是 ，责 任内阁制 度形成 时间较 晚 ，且 各 国情况差 异较 大 ，在本文论 述时段 内，也 尚在变动 和发　
展之 中。严格来说 ，是指议会制 下由议会 选举 或提名 内阁首相 （或总理 ），对议 会负行政 之责 的制度。部分　
君 主 立 宪 制 国家 （或 在 历 史 发 展 的某 个 阶段 ），君 主 握 有 实 权 ，决 定 政 府 首 脑 ，这 与 责 任 内 阁 制 度 足 有 差 距　
的；总统制 国家 由总统 担任 政府 首脑 ，或 由总统 任命作 为幕僚 长性质 的 内阁总理 ，也非 责任 内 阁制 度 。晚　
清引进和使用 “责任 内阁”一词时 ，并未 区分和辨 析君 主立 宪制 下的 内阁 、议会制 内阁、总统制 内阁 ，忽　
略 了各 国君主或总统 与议会 、内阁总理相 互关 系 的不 同点 。本 文为论 述方便 ，仍 沿用 当时文献 中的 “责任　
内阁 ”一词 ，并不代表笔者认可其 当时人 的理解 。
　

９６　
权 官员 ，内 阁大 学 士若兼 任 军机 大 臣 ，因权 力 名实相 副 ，更 被 称 为 “真 宰相 ”。而责 任 内 阁 中的　
总理大 臣作 为政 府 首脑 ，负 责 组建 内 阁 团 队 ，与 旧 内 阁 的大 学 士及 军 机 大 臣在 地位 上 有 共 通 之　
处 。责任 内 阁的设立 ，不 仅 是在新 的政治理 念 下 的创 制 问题 ，同时也牵 涉 到君权 与相 权 的关 系 。
　
君 权 与相权 是 传统 中 国政治 中一 对古 老 的关 系 ，很 大程 度上 影响着 王朝 的权 力结 构和 时代特　
点 。这 一 关 系也是 长期 以来 历史 学家 极感 兴趣 的话 题 ，然 既往研 究对 君权 相权 的探讨 和思 考 ，往　
往 止 于清代 中期 之 前 的军机 处 ，并 将 此作 为 “君 主 专制 的 高峰 ”，本 文 则 希望 考 述清 季 旧 内 阁与　
军 机处 的改革 以及 责任 内阁成立 的 曲折经 过 ，进而解 释 君权 与相 权关 系在帝 制末 期有 着怎样 的激　
荡 和走 向 ，尝试 从传 统政 治 制度 的视 角解 释清末 宪政 改 革 的曲折及 其成 因。
④　

、 君 相 关 系与 丙 午 官 制 改 革 的 局 限　

关 于丙午 官制 时 的责任 内阁方案 ，既往研 究较 多强 调争 议背 后 的派 系与政 争 ，即偏 向认 为袁　

世凯 主 张设立 责任 内阁 ，是 为 了将行 政权 力最 终转 移 到 自己手 中 ，以防备 慈禧太 后死 后 可能 出现　
的政 治清 算 ，袁世 凯 与奕 勖 的政 敌也 因此 激烈 地反 对设 立 责任 内 阁。下文 将要揭 示 的是 ，责任 内　
阁在 学理 上 面临 的 困境 ，即传 统君相 关 系 的论 述 对责任 内阁 的干扰 。
　
责任 内阁负最 高行 政责 任 ，无疑 将分 去君 主之 权 ，这 与清朝 前半 期乃 至 明清 以来 的政 治经 验　
和历 史走 向背 道而 驰 。 甲午 、戊 戌之 前 ，士人 对 于本 土 的制 度 尚有信 心 ，军机 处作 为君 主集权 的　
重要 体现 ，在 清人 论述 中一 直 被看 作本 朝 的制 度优 势 。朱 一新 曾说 ： “凡君 民共 主 之 国 ，相 权 重　
于君 主 ，每易 一相 ，则 朝局 一变 ，要 地 皆易置 私人 ，始 得行 其志 ，否 则议 论纷 岐 ，事 多掣 肘 ，筑　
室道 谋 ，迄 于无成 。法 国之 所 以不 竞 ，弊 盖 坐此 。”② 在他 看 来 ，西 方 议 会 制 度下 的责 任 内 阁 ，
　
相 权重 、君 权轻 ，宰相变 动 ，其他 重要 职务 亦 须随之 换人 ，政 局 因此而 动荡 。戊 戌变法 期 间 ，虽　
有 变革 高层 制度 的建策 ，却 鲜有 人 提 及 责 任 内阁 。康 有 为 及其 党人 有 意 设 制 度局 议 覆 重 大 的政　
务 ，这 并未 触及 君 主乾纲 独 断 的大权 。
　
设 立责 任 内 阁的最早 提议 者及 其 时 间难 以考实 ，但 至少在 庚子 事变 之后 ，趋 新报人 汪康 年提　
出过这 一 主张 。光 绪二 十七 年 （１
９０１） 初 ，历经 联军 入侵 、“两 宫西 狩 ” 的惨 痛 经历 ，汪 康 年作　
了一篇 改革 变乱 之后 中国局 面 的 《整 理政 法 纲 要 》，并 托 人 将这 一 文 件 转 交 犬养 毅 、大 隈重 信 、
　
山县有朋等 日本政要参酌 。《纲要》 的 “政体 ”部分首条建议 ：“全国之事皆统于皇帝一人 ，皇　
帝择 相 而任 之 。一切 皆 由相措 置 。惟 人 事须 先 请 于上 ，上 不 许 ，可 令 改议 。” “改官 制 ” 部分 第　
二条 则 建议 ：“设 总 理大 臣一 人 ，其 制 略 如 古 之 宰相 ，惟 权 专 而有 限制 ，凡 内政 外 交悉 归 主持 ，
　
各 部长 悉 由相 臣举用 。”③ 当时慈 禧 太 后 与光 绪 帝 尚在 避 难 ，奕 勖 、李 鸿 章亦 与 列 强议 和 ，局 势　
尚未 安定 ，故 汪康 年敢 于发 出这 一 旨在攘 夺君 权 的议论 。待 到形 势底 定之 后 ，这种 主张 又逐渐 销　
声 。辛 丑 之后 的改 革路 径 ，仍 限于增 设 和改 革原有 的六部架 构 ，却并 未 改动军 机处 、内阁这 两个　
涉及君 权 的机 构 。
　

① 有关 清末 预备立宪时的责任 内阁问题 ，可参见 高放 ：《清末立宪史 》，北 京华文 出版社 ，２

０１２年 。该 书详细　
梳理 了清末 立宪时期各派言论 的内容 、特点 。李细珠 则尤其 强调派 系斗争 、请 愿运动在 责任 内阁设置 过程　
中的作 用和影响。见氏著 ：《袁世凯 与清末 责任内阁制》，载张华腾 主编 ：《辛亥 革命 与袁世 凯—— 清末 民初　
社会转 型时期人 物研究》，河南 大学 出版 社 ，２
０１４年 ，第 １
５６一ｌ
７８页 ；《地 方督抚 与清末新政—— 晚清权力　
格局再研究 》，社会科学文献 出版社 ，２
０１２年 ，第 １
７６—２０
７页 ；《论清末预备立 宪时期 的责任 内 阁制——侧　
重 清廷 高层 政治权力运作 的探讨》，朱诚 如 、王天有 主编 ： 《明清 论丛 》 第 ８辑 ，紫禁城 出版社 ，２
００８年 ，
　
第 ｌ
＿＿５９页 。
　
② 朱一新 ：《无邪堂答 问》 卷 ４，中华书局 ，２０
００年 ，第 １
６４页。
　
③ 《整理政法纲要》 （
光绪 二十七年正月初 四日），《汪康 年文集》 上册 ，浙江古籍出版社 ，２
０１１年 ，第 ７
４—－
７６　
页。
　
９７　
 光绪 二 十八年 五月 ，赴英 访 问 的载振 、唐 文治 在 出使 日记 中特 意记载 了英 国的议 会 政治 与首　
相产 生方 式 ，得 出结 论 ： “英 国 民权 之 重 如 此 ，然 或 办 理 国是 ，有 所 舛 误 ，则 国人 皆 归罪 于执　
政 ，不 闻咎及 君 主。”① 他 们 已认识 到 内阁制 度 的两 面 ：虽 然行 政 权 归 首相 ，但 国人 不会 将 行 政　
过 失 归咎 于君 主 ，“不 至于启 犯上 之渐 ”。
　
这一 时期 ，康 有 为在海 外对 传统 官制 有深 入思 考 ，并在 检讨 旧制 的基 础上 ，表 达 了官制 改革　
的想 法 。这 就是从 １
９０２年起 陆续 刊布 在 《新 民丛 报 》 上 的 《官制议 》 系列 。其 中 ，光 绪 二 十九　
年十月发表的 《中国汉后官制篇》议及君权相权之争的议题 ，总 的结论是 “君相争权而为君所　
胜 ，亦 中 国政界 一大 案 ”。在 晚清 的学术 环境 中 ，外来 的思 想 常被 追溯 具 有 中学 的源 头 ，西方 政　
制 常被拿 来 与 中国古 代制度 相 比附 ，康 有为说 ：
　
盖 汉世 丞相 之权 ，佐 天子 总理 万机 ，故 无所 不统 。既 以一人 无所不 统 ，则其 下 必分 曾任　
事 ，乃理 势之 自然也 。故 汉世 国事 ，专在 丞 相 一 人 ，如 今 欧 、 日各 国政 权 全 在 总 理 大 臣一　
人 。其 各 曹掾 吏 ， 由三公 得 自行辟 举 ，亦犹 今 欧 、 日各 国各部 大 臣由总理 大 臣 自行辟 举 除用　
也 。故 汉制 ，大 臣能运 用如 意 ，绝 不 掣肘 ， 亦与各 国总理 大 臣同。
②　
康 有为感 叹 ，英 国 、欧陆 的制 度 “实可谓 中国 流 出哉 ”。
③ 《新 民丛 报 》 虽 在 日本 发 行 ，但 刊 登　
的文章却历经辗转 ，成为国内士人争相 阅读的对象 。供职工部 的孙宝碹读过上述篇 目后说 ：“我　
国政界有 一 大案 ，日君 相 争权 。非 君 如 弁 髦 ，其 权 为相 所 夺 ， 即相 如 闲 员 ，其 权 为 君 所 夺 。”④　
又 说 ：“各 国专务 大 臣 ，无 不 出领 曹司 ，内参 大 政 ，而有 大 宰 相统 之 ，此 深合 于唐 制 ，为 英人 所　
首 创 ，而他 国从 之也 。”⑤ 孙 宝碹 虽然 对 “大宰 相 ” 统领 专 务 大 臣负 行 政责 任 的制度 出 自中国这　
一

观点 表示 保 留 ，但 对于该 制 度却 大加 赞赏 ，认 为 “深合 唐制 ”，“不可 不仿行 ”。

　
相 比报 人 和普通 民众 的建 议 ，体 制 内高 层 自发 的改 革 建 策 更 具 实 际 的效 应 。 日俄 战 争 的 结　
局 ，让 士人 们对 日式 君 主立宪 制有 了更 深 的好感 。光 绪三 十二 年五 大 臣 出洋 考察 宪政 之后 ，正 式　
上 奏 提 出仿 行 责任 内 阁的建议 ，这极 大指 引着后 来 政治改 革 的方 向 。当年七 月初 六 日，考 察政 治　
大 臣戴 鸿 慈等 上奏称 ，“宜 略仿责 任 内 阁之 制 ”，并解 释 ，“责 任 内 阁者 ，合 首相 及各 部 之 国务 大　
臣 ，组 织一 合议 制之 政府 ，代 君 主而负 责任 者也 ”，“各 国每 由君 主 自擢首 相 ，由首 相荐 举 阁 臣 ，
　
切施 政 之方 ，由阁 臣全体 议定 ，然 后施 行 ，而得 失 功 罪 ，则 阁 臣全 体 同 负其 责 ”。
⑥ 奏 折 根 据　
一

日本经 验 ，提 出具体 的改 革方 案 ：
　
以军机 处 归并 内阁 ，而 置总理 大 臣一人 ，兼充 大学 士 ，为其 首长 ，以平章 内外政 事 ，任　
国政 责成 。置 左右 副 大 臣各 一人 ，兼 充协 办大学 士 ，为 其辅佐 ， 以协 同平 章政 事 ，共任 国政　
责成。其原有之 大学士 ，则仍带各殿阁之名衔 ，简为枢密院顾 问大 臣，以示优崇之意。而令　
各 部 尚 书皆列 于 阁 臣。此三 大 臣者 ，常与 各部 尚 书入 阁会 议 ，以 图政 事之 统一 。会 议 既 决 ，
　
奏请 圣裁 。及 其施 行 ，仍 由总 理 大 臣、 左 右 大 臣及 该 部 尚 书副 署 ，使 职 权 既 专 ，而无 所 掣　
肘 ，责任 复 重而无 所诿 卸 。
④　
这 一方 案将 新 旧两种 制度 巧妙 地融 合在 一起 ：新 内阁 以总理 大 臣领 衔 ，负行 政 责任 ，以副大 臣协　
理 ，正 、副 大 臣分别 冠 以 旧内阁 的 “大 学 士”、 “协 办 大学 士 ” 之 名 。重 大 国策 的商 议 权 ，交 给　

① 载振 、唐文治 ：《
英 轺 日记》 光绪二十八年五月十五 日条 ，文 明书局 ，１
９０３年 。
　
② 《官制议》，《康有 为全集》第 ７册 ，第 ２
４４—２
４５页。原载 《新民丛报》第 ４２、４
３号 （
光绪二 十九年 十月）。
　
③ 《官制议 》，《康有 为全集 》第 ７册 ，第 ２
５９页 。这一论点 出 自 《各 国官制篇 》，原 载 《新 民丛报 》 第 ３年第　
２号 （光 绪 三 十 年 六 月 ）。
　
④ 孙宝碹 ：《忘山庐 日记》 中册 ，光绪三十二年正月二十 四 ，中华 书局 ，２
０１５年 ，第 ８
８３页 。
　
⑤ 孙宝碹 ：《忘山庐 日记》 中册 ，光绪三十二年二月初七 ，第 ８８
８页。
　
⑥ 《出使各 国考察 政治大臣戴鸿慈等奏请改定全 国官制 以为立宪 预备折 》，光绪 三十 二年七月 初六 日，故宫博　
物 院明清档案部 ：《清末筹备立宪档案史料》 上册 ，中华 书局 ，１
９７９年 ，第 ３
６８页。
　
⑦ 《清末筹 备立宪档案史料》 上册 ，第 ３
６９页。
　
９８　
以总理 大 臣为 首 ，副大 臣 、各部 尚书担 任 阁 臣的新 内 阁 ，同时 ，将政 务奏 折 的决定 权保 留在 君 主　
手 中 ，即 “会议 既决 ，奏请 圣裁 ” 的模式 。
　
该 折虽 由戴 鸿 慈 、端方 所上 ，但 背 后 的 操 刀 者 有 可 能 是 身 在 东 瀛 的梁 启 超 。
① 而 翰 林 院 编　
修 、后 官御史 的赵炳 麟则 说 ，该 折 由袁 世凯 “令 幕宾 张一麟 、金邦 平 为疏 ，使 端方 回京 上 之 。”②　
这一 方案 出台后 ，引 发 了朝野 的巨大 争 议 。原 因在 于 一 旦 与 传 统 的 宰 相 制 度 、明清 内 阁关 联 起　
来 ，责任 内阁就 不再 是单 纯 的创 制 问题 ，而是 牵 涉到 对 中 国数 千年 君权 相权 关 系 的检讨 ，也 涉及　
到对立足于防范历代弊政 的清朝制度的否定。责任 内阁、内阁总理大臣的名称和职守 ，很 自然地　
让人 联想 到 历朝 的宰 相 、宰相 府 以及 明清 的内 阁。若 向前 追溯 ，宰 相制 度早 在 明初 即 已废 除 ，明　
朝 中后期 曾一 度 出现 过 内阁首 辅 身份 的权 臣 ，故 而清朝 在 废宰 相这 一点 上做 得更 为彻 底 ：内阁大　
学士 虽位 极人 臣 ，但 很大 程 度 上 是 一 虚 衔 ，并 不 拥 有 像 “票 拟 ” 奏 折 处 理 方 案 的 权 力 。所 以 ，
　
检讨甚 至 否定 清朝 的 中枢 制度 ，是 设立 责任 内阁绕 不过 去 的 门槛 。
　
奏折上递后八天 ，七月十 四 日，慈禧太后任命 １
４人编纂新 官制 。
③ 面对 即将到来的针对 中　
枢机构的改革 ，翰詹科道表现出了高度警惕 。他们清楚地知道 ，清代的内阁 、军机处本质上是为　
保证权力操之在上 ，是 以牺牲施政合理性为代价 ，防止权 臣的出现 ，同时也是对前代宰相制度的　
否 定 ，体 现 出清朝 的制 度优 势 。正如 御 史刘 汝 骥 随 后所 说 的 ，设 总理 大 臣 “是 置 丞相 也 ”， “盖　
我 朝家 法 至精 至要 ，惟 其超 越 往 古 ，破 迂儒 之 瞽说 者 ，尤 莫 如不 建 储 、不 置首 相 二 事 ，煌 煌 祖　
训 ，载 在金 滕 ，可 谓深 切著 明 矣 ”。④ 他 的思路 是 ，既然 废 宰 相 的做 法是 正 确 的 ，为 何要 设 立 内　
阁与总理 大 臣 ？刘 汝骥 ，直 隶静 海人 ，光 绪二 十 一年进 士 ，授 翰林 院庶 吉 士 ，时任江 西道 监察 御　
史 ，他 的论 述代 表翰 林 中较 为传统 的认知 。
　
御史 王 步瀛 在编 定新 官 制上 谕下 达 后 ，听说 将 设立 新 内阁总揽 庶 政 ，他 对此 忧 心地 说 ： “传　
闻将 撤军 机 ，权归 内阁 ，宣 召无 定 ，罕 瞻 天 颜 ， Ｅ
ｔ久 倦 勤 ，近 侍 用 事 ，祖 宗 家 法 恐 因之 堕 。”⑤　
他 担 心新 内阁导致 权 臣近 侍 专 权 ，祖 宗 之 法 被 破 坏 ，建 议 慈 禧 太 后 和 光 绪帝 慎 重 考 虑 新 内阁 之　
事 。在另 一 奏片 中 ，王步 瀛认 为 ，内 阁 总理 大 臣 “威 权 太 重 ，流 弊 滋 多 ”，应 仍 设 军 机处 办事 ，
　
他 将 军机 处 与谏官 言 事看作 “中国万世 不 易 之 理 ”，守 之则 治 ，违 之则 乱 。⑥ 王 步 瀛 ，陕 西 眉县　
人 ，光绪二年进士 ，曾官户部主事 ，庚子年随慈禧太后与光绪帝 “西狩”陕西避难 ，后升郎中、 　
补 御史 。他 以微 官 得到 了高 层信 任 ，知识 结 构上 则偏 重 传统 旧学 一 面 。
　
另 一 位御史 赵 炳麟 也 专 折 上 奏谈 及 明 清制 度 的承 续 ，他说 ： “自前 明洪 武 时 ，胡 惟 庸 以诛　
败 ，遂 废丞 相府 ，置 内阁 以掌机 务 ，承 旨而 已 ，施行 之权 则分 寄 于六 部 ，所 以杜专 政之 渐也 ，我　
朝 因之 ”，他不无 警 告 意味地 说 ，如果 内阁将 “承 旨 ” “施 行 ” 合 二 为一 ， “京 、外 一 切衙 门 皆　
属 于 内阁 ，以承 其令 ，内外 一 应 庶政 ，皆 仰 于 内合 ，以受 其 成 ，是 直 恢 复前 明初 年 丞 相 府 之 权　
限”。
⑦ 他 担心 ，“一切 大权 皆授 诸 二三 大 臣之手 ，内而 各部 ，外 而各 省 ，皆二 三大 臣之 党羽 布 置　

① 夏晓虹 ：《粱启超—— 在政治与学术之 间》，东方 出版社 ，２

０１４年 ，第 ｌ
７—３
Ｏ页。
　
② 赵炳麟 ：《光绪大 事汇鉴 ・立宪大略》，《赵柏岩集》 上册 ，广西人 民出版社 ，２
００１年 ，第 ２９
２页 。张一麟在　
笔记 中亦有与赵相 同的说法 。张一麟 ：《古红梅 阁笔记》，上海 书店 ，１
９９８年 ，第 ４４
—４５页 。
　
③ 中国第 一历史档案馆编 ：《光绪 宣统 两朝 上 谕档 》 第 ３２册 ，广 西师 范大学 出版社 ，１
９９６年 ，第 １
２９—１
３０　
页。
　
④ 《御史刘汝骥奏 总理大臣不可轻设 以杜大权旁落 折》，光绪 三十二年八 月十三 日，《清末筹备立 宪档案史料 》
　
上 册 ，第 ４２１
－－－
４２２页 。
　
⑤ 《录副奏折》，《掌浙江道监察御史 王步瀛 折》，光绪三 十二 年八月初一 日，档 案号 ：０３～５
６１８—０４
５。本文 所　
引档案 ，如无 特别注明 ，均藏 中国第一历史档 案馆 。
　
⑥ 《录副奏折》，《掌江南道监察御史 王步瀛 片》，光绪三 十二 年 ，档案号 ：０３—５
６１８—０５
７。　
⑦ 《福建道监察御史 臣赵 炳麟奏新编官制权归 内阁流弊太多折》，光绪 三十二年八月二十五 日，《清 末筹备立 宪　
档案史料 》上册 ，第 ４
４０页。
　
９９　
要 区”。
① 赵 炳 麟 ，广西 全州 人 ，光 绪二 十一 年 进士 ，曾 官翰林 院 编修 ，时任 福 建 道监 察 御 史 。②　
赵完全 将 责任 内阁与历 史上 权 臣丛 出 的宰相 制 度 画上 了等 号 ，否定 责任 内阁 的合 理性 。除 了史 鉴　
的考 虑 ，赵 的态度 也是 出于对 眼 下政 治 中可 能 出现 的权 臣的忧 虑 。他 后来 回顾 说 ：“世 凯 因戊 戌　
之变 ，与 上有 隙 。虑 上一旦 复 权 ，祸 生不测 ，冀 以 内阁代 君主 ，己可 总揽大 权 ， 自为帝 制 ，入京　
坚持 之 。王 公 、 尚、侍望 风 而靡 。御 史赵 炳麟 日 ：立 宪精 神 ，全在 议 院 。今 不 筹 召集议 院 ，徒将　
君 主大权 移诸 内阁 ，此何 心哉 ？”⑧　
御史 张瑞 荫则 论 述说 ，军 机处 优 于前代 宰相 与 内 阁制度 ，关 系 到君 权 ，故 不 可 裁 撤 。他 说 ，
　
“军 机处其 地 至要 ，其 弊 极 少 ，较 诸 汉 相 国府 、唐 之 中 书 门 下 、宋 之 三 省 、 明之 内 阁 ，有 利 无　
弊 ，尽善 尽美 ”，军机 大 臣 “例 司 缮 写 谕 旨，其 权一 归 于 上 ”， “自设 军 机 处 ，名 臣 贤相 不 胜 指　
屈 ，类 皆小 心敬 慎 ，奉公 守 法 ，其 弊 不 过 有 庸 臣 ，断 不 至 有 权 臣 ”。他 历 数 王 莽 、曹操 、胡 惟　
庸 、严 嵩之 祸 ，结论 是 ：“大 抵天 下之 权 ，惟 皇上 可 以操之 ，非 臣下所 宜擅 也 。”④ 张瑞 荫 ，直 隶　
南皮 人 ，大 学士 张之 万子 ，以荫 生袭 刑部 员外 郎 ，后 官 御 史 。他 与 张 之 万 门生 徐 世 昌往 来 密 切 ，
　
且平 时亦 接 受直 隶 总督袁 世 凯给御 史 的 “例份 ” 及 给他 本人 的额外 馈赠 。
⑤ 为避免 卷 入族 叔 张之　
洞 与奕 勖 、袁世 凯 的政争 ，不 顾 张之 洞 的嘱 咐 ，托 徐世 昌将其 奏调 出京 。所 以 ，与赵 炳 麟不 同 的　
是 ，张瑞 荫反对 责 任 内阁并 非着 眼 于预 防眼下 的袁世 凯 ，而是 鉴 于 既往 历 史发 出 的隐忧 。
⑥ 在他　
看来 ，清代 君 主独揽 大 臣 ，军机 大 臣只 能小 心谨 慎承 旨办 差 ，杜绝 了权 臣奸 相 之弊 。
　
王 步瀛 、赵 炳麟 、张瑞 荫反 对责 任 内 阁的 出发点 各有 不 同 ，但 绝 非个 案 ，在翰詹 科 道 中持 同　
样 或近 似 观点者 不 占少数 。慈 禧 太后 显 然 对 这 些 意 见 有 意 采 纳 或 加 以 利 用 ，在 王 步 瀛 奏折 上 递　
后 ，她 即命 发下 考 察政 治馆 知道 ，供 编定 新 官制 参酌 。
⑦　
要 设立 责任 内阁 ，必须 解决 旧制 的评 价及 防止权 臣两 大 问题 。赞 成设 立责 任 内阁 的人 ，也 须　
设 法驳 斥 责任 内 阁导致 权 臣 当道 的 言论 方 能确 保 立 论 的稳 固 。给事 中刘 彭 年 曾 由载 泽 等 奏调 出　
洋 ，考 察 宪政 ，是 改革 的拥 护者 ，
⑧ 他 上奏 称 日本 天 皇操 黜陟 大权 ， 内阁总 理任 行 政 之咎 ，且有　
任期 之 限 ，不用 担 心其擅 权 跋扈 。
　
光 绪 三十二 年 九月 十六 日 （１
９０６年 １１月 ２ 日），总 司核 定 官 制 大 臣奕 勖 等 人 上奏 ，提交 军　
机 处 、内阁及各 部 改革 的总 方案 ，随折 附清 单 、节 略 ２４件 ，设 立 新 内阁 ，内 阁设 总 理 大 臣 ，各　

① 《福建道监察御史 臣赵炳 麟奏立宪有大 臣凌君 、郡县 专横 之弊并 拟预备 立宪 六事折 》，光绪 三十 二年八 月二　
十一 日，《清末筹备 立宪档案史料》 上册 ，第 １
２４页。
　
② 秦国经主编 ：《中国第一历史 档案馆藏清代官员履历 档案全编》 第 ８册 ，华东师范大学 出版 社 ，１
９９７年 ，第　
５６１页 。
　
③ 赵炳 麟 ：《光绪大事 汇鉴 ・立宪大略》，《赵柏岩集》 上册 ，第 ２
９３页 。
　
④ 《掌山西道监察御 史 臣张瑞荫折 》，光 绪三 十二年 八月 十一 日， 《清 末筹 备立 宪档案史 料》 上册 ，第 ４
２９—　
４３０页 。
　
⑤ 张达骧 ：《袁世凯佚 事述闻之二》，政协 天津市委员会 文史 资料研 究委员 会编 ： 《天 津文史 资料选辑 》 第 １
６　
辑 ，天津人 民出版社 ，１
９８１年 ，第 ４
０页。张达骧 ：《我所 知道 的徐世 昌》，政协全 国委员会 文史资料研 究委　
员会 编 ：《文史 资料选辑 》第 ４８辑 ，中华书局 ，１
９８４年 ，第 ２
２１页 。
　
⑥ 张达骧 口述 ，周宝华整理 ：《张之万述 闻》，政协 南皮县委员会编 ：《南皮县文史资料》 第 １辑 ，政协 南皮县　
委员会 ，１
９８９年 ，第 ３
６页 。
　
⑦ 中国第一历史档案馆编 ：《光绪宣统两朝上谕档 》第 ３
２册 ，第 １
４５页。
　
⑧ 戴 鸿慈 ：《出使 九国 日记》，岳麓书社 ，２
００８年 ，第 ３１
３页 。
　
⑨ 《给事 中刘彭年奏立 宪宜教育 、财政 、法律三者并举 折》，光绪三十二年 九月初二 日，《清末 筹备立 宪档索 寸　
料 》 上册 ，第 １
６２—１
６３页。
　
】００　
部 尚书为 内 阁政务 大 臣 ，授 予其 行 政实权 ，改原 有部 院为十一 部 。
① 另 有 专 门节 略 回应 内阁总 理　
擅 权 的担忧 ，称言 ：“内 阁既 总集群 卿 协商 要 政 ，而万 几 所 出一秉 圣 裁 ，不可 无 承宣 之 人 为之 枢　
纽 ，故 设 总理 大 臣一人 以 资表 率 。总 理 大 臣之 称 ，初 不 仿 于 日本 ，我 朝 雍 正 、乾 隆 间 ， 固尝有　
之 。采 邻 国之 良规 ，即以复 圣朝 之 旧制 ，称 名至 顺 ，取 则 非 遥 ”，如 虑 其权 力 过 重 ， “则 有 集 贤　
院 以备 咨 询 ，有资 政 院 以持 公论 ，有都 察 院 以任 弹劾 ，有 审计 院以查滥 费 ，有行 政裁 判 院 以待 控　
诉 ”。
②　
奏 折 、清单 上递 后 ，经 过 四天 的慎重 考虑 ，慈禧太 后下 旨 ，同意十 一部 改革方 案 ，但对 于 内　
阁 、军 机处 部分 ，则 予 以驳斥 。明发 上谕 称 ：
　
　取 其近接 内庭 ，每 日入 值 承 旨，办事较 为　
军机 处 为行 政 总 汇 ，雍正年 间本 由 内阁分设 ，
密速 ，相 承至今 ，尚无 流弊 ， 自毋庸 复 改 。 内阁、
　军机 处 一切规 制 ，著 照 旧行 。其 各部 尚书　
均 著 充参预 政务 大 臣，轮 班 值 日，听候 召对 。
③　
此外 ，各 部 堂官 改为 一 尚书二侍 郎 ，不 分满 汉 。慈禧 太后 否 决 了军机 处及 总理 大 臣改革 方案 ，同　
时 ，对军 机处 人 事进行 了 大 的调 整 。与 明 发 上 谕 同 时 发 下 的 ，还 有 三 道 极 为 严 肃 的 “朱 笔 上　
谕 ”：命 大学 士世 续 、广 西巡抚 原 军机 章京 林 绍年 人 军 机处 ；开 去 鹿传 霖 、荣 庆 、徐 世 昌 、铁 良　
的军 机大 臣差 使 ，专 管 部 务 ；原 军 机 大 臣奕 勖 、瞿 鸿 褴 留任 。 这 样 一 来 ，军 机 处 变 得 十 分 精　
简。
④ 其 中 ，奕 勖 、瞿鸿 褴 为政 治对 手 ，与奕 助有 密切 关 系的人 员 皆退 出军机 。原本 的 机构 改革　
伴 随 巨大 的人 事变 动 ，这里 面 隐约 透露 出最 高统 治者 对责 任 内 阁方 案及 可能 出现 权 臣 、朋 党 的担　
忧 和 回应 。
　
在宫 中档 奏折 中 ，尚存 同期 的另一 清单 ，也是 关 于军 机处 、内阁 与各部 院 的改革 方案 ，内容　
如下 ：
　
军机 处拟 改为 办理政 务 处 ，军机 大 臣拟 改 为 办理政 务 大 臣； 内阁如 旧制 ；吏部 如 旧 ；巡　
警部 改 为 民政 部 ；户部 改为度 支部 ，以财 政 处 并入 ；礼 部 以 太常 寺 、光禄 、鸿 胪 三 寺并入 ；
　
学部 如 旧 ；兵部 改 为 陆军部 ，以练兵 处 、太仆 寺并入 ，海 军部 、军 咨府暂 归 陆军部 办理 ；刑　
部 改为 法部 ，大理 寺改 为大理 院 ；工部 并入 商部 ，商部 改 为农工 商部 ；邮传部 以轮船 铁路 电　
线 邮政合 为一部 ；理 藩 院改 为理 藩部 。 以上各 部 尚书均 拟 充参与 政务 大 臣，轮 班值 日。都 察　
院拟 改都 御 史一 员、副都御 史二 员 ，科 道如 旧 ；资政 院采群 言拟 设 ；审计 院核 财 用拟设 。其　
余各 衙 门均 不更 改 。
⑤　
这 一 清单 与上 文奏 折 、节 略 中提 及 的各部 改革 方案 完 全一样 ，但 有关 内阁 、军机 处部分 则并 不一　
致 ：奏 折 、节 略 中提 出要设 “内阁 总理 大 臣”，各 部 尚书任 “内 阁政 务 大 臣 ”，而 清 单 中则 建议　
改 军机 处 、军 机大 臣为 “办 理政 务处 ”、 “办理 政 务 大 臣”，各 部 尚书任 “参 与政 务 大 臣 ”， “内　
阁如 旧制 ”，即否决 了责 任 内 阁与 内 阁 总理 大 臣 的方 案 。这 一 清 单 是 否 为奕 助 等 人 提 交 的 ２
４件　
清 单 之一 ，或 者 只是 同期 的另一 备选 草案 ，不得 而知 。但 两者 间有关 内 阁、军机 处 内容 的重大 区　
别 ，或可解 释 为核 定官 制大 臣在 这一 问题 上存 在着 分歧 。
　

① 中国第一历史档 案馆编 ：《清代军机 处 随手登记 档》 第 １

６９册 ，国家 图书馆 出版社 ，２
０１３年 ，第 ５
３４＿５３
５　
页 ；《庆亲王奕勖等奏厘定 中央各衙 门官制缮单进呈折》，光 绪三十二年九月十六 日，《清末筹 备立宪档 案史　
料 》上册 ，第 ４
６４页 。
　
② 《阁部院官制节略清单》，光绪三十二年九月十六 日，《清末筹备立宪档案史料》 上册 ，第 ４
６８—４
６９页 。
　
③　 中国第一历 史档案馆编 ：《光绪 宣统 两朝上谕档》 第 ３
２册 ，第 １
９６页 。
　
④ 中国第一历 史档案馆编 ：《光绪 宣统 两朝上谕档》 第 ３
２册 ，第 １
９５—１
９６页 。
　
⑤ 《宫中档朱批奏折》，《呈军机处拟改 为办 理政务 处等清单 》，约 光绪 三十二 年 ，档案号 ：０
４一Ｏ１—０１—１
０８６
　
—

４ ８。原 清单 未署作者与时 间 ，本文据 内容推断 ，该清单应为光绪三十二年九月 十六 日前后所 上。实际上 ，

０ 　
前文所 引奕 勖等人奏折 已经提到 ：“或改今 日军机大 臣为办理政务 大 臣，各部 尚书均为参 预政务大 臣 ，大学　
士仍办 内阁事务”。由此可见核定 官制大臣 内部对责任 内阁的不 同态 度。
　
１
　０１
　
 实 际上 ，设 立责 任 内 阁除 了要 过传 统 君相权 力 的理 论关 ，还 要过 现 实权 力较 量这 一关 。如 果　
设 立责 任 内 阁 ，此 时 的领班 军机 大 臣 、总 司核 定官 制 的庆 亲王 奕勖 或直 隶 总督袁 世凯 都有 可 能是　
内阁 总理大 臣人 选 。如何 防范他 们势 大 ，成为 最高 统治 者 和朝 中很 多人 必须 考虑 的现 实 问题 。恽　
毓 鼎 就有所 针 对地说 ：“近来 疆 臣权 重势 专 ，朝 廷一 意 姑 息 ，不 复能 制 ，尾 大 不 掉 ，藩镇 之祸 时　
见 于 今 。”① 君权 相权 之争 ，有 着历 史 教 训 和 眼下 观 照 两层 意义 。赵 炳 麟 后 来 说 ，光 绪 三 十二 年　
“所 编 官制 ，大 权集 于 内阁 ，奕勖 将 以世凯 为 内 阁总 理也 ”。在 赵 炳 麟 反 对 责任 内 阁 的奏 折 上 递　
后 ，“太后 感悟 ，御 史刘 汝骥 、张世 培 、赵 启 霖 、江春 霖等 继续 言之 ，内 阁之制不 下 ”。
②　
否定 既存 的军机 处 与 内阁制 度 ，是 建 立 责 任 内 阁必 过 的 理 论关 ，这 意 味 着要 否 定 清 朝 “祖　
制 ” 乃 至 两千余 年 中 国史 上 防范 权 臣 的理 论 及 制 度 努 力 ，阻 力 不 可 谓 不 小 。丙 午 官 制 改 革 中 ，
　
最 高 统治 者适 时地 利用 了这 一点 ，搁 置 了责任 内阁 的创 议 ，这 其 中既包 含继 续保 有君 主大 权 的考　
虑 ，同时也 隐 含对新 制 可能 滋生 权 臣与朋 党 的担忧 。
　

军机 处 与 新 制 度 的 冲 突　

既往有 关 清末立 宪 的研 究 多 侧 重 认 为 ，革 命 党 的活 动 、立 宪 派 的请 愿促 成 了责 任 内 阁 的成　

立 ，本 文则 希 望循着 制度 本 身 的脉络 和特 点 ，揭示 责任 内阁在上 述 因素 之外 的制 度成 因 。
　
在 丙午 官 制改革 中 ，基 于理 论和 现实 的考 虑 ，责任 内阁 的提议 最终 被否 决 ，但此 后却 一直 有　
设 立 责任 内 阁的建议 与 预筹 ，这 首先 体现 在 职官制 度 的细微 变 动上 。
　
清代 内 阁职 司题 奏本 章 ，从 军机 处设 立后 ，因奏折 归军 机处 协 助处 理 ，题 奏 本章 的重 要性 下　
降 ，内 阁职能 逐渐 虚化 。在 光绪 二 十七 年 （１
９０１） 改题 为 奏 、废 除题 本 后 ，内 阁 的实 际功 能 更　
为弱 化 ，内 阁首领— — 大学 士与 协办 大学 士 ，仅 为名 义上 品级 最高 的文 官 ，若不 管部 、不 兼 六部　
尚书或 军机 大 臣 ，即为 “空 头大学 士 ”。在 筹备 立 宪过 程 中 ，重 新充 实 内阁功 能 和作 用 ，是 一 些　
朝 中大 臣尤 其 是 内阁官 员 的努力 方 向 ，他 们试 图用 内阁 的旧瓶 去装新 酒 ，以 旧内 阁做 底子 转 型到　
责任 内 阁。
　
光 绪三 十 一年 十月 二十 九 日，清 朝设 立考 察政 治馆 ，命 延 揽 通才 ，悉 心研 究 ， “择 各 国政 法　
之 与 中 国治 体 相宜 者 ，斟酌 损 益 ，纂 订 成 书 ，随 时呈 进 ，候 旨裁 定 ”。次 年 九月 开 馆 。
③ 除 了两　
位 提 调 内阁学 士宝 熙 、江苏 常 镇 通 海 道刘 若 曾 ，其 他 考察 政 治馆 大 臣 即 当时 的督 办 政 务 大 臣班　
底 ，包括 ：军 机 大 臣奕 勖 、大学 士 王文韶 、大学 士孙 家 鼐 、协办 大学 士外 务部 尚书瞿鸿 禚 、协 办　
大学 士学 部 尚书 荣 庆 、吏 部 尚书 鹿 传 霖 、户 部 尚书 铁 良 、户 部 尚 书 张 百 熙 、巡 警 部 尚书 徐 世　
昌。
　 与立 宪相关 的建议 、意 见 ，一般 发下 考察 政 治馆 大 臣讨论 议 覆 。光 绪 三 十三 年六 月 ，内 阁　
学 士 吴郁 生上 奏建 议 “现在 军 机 大 臣 、大 学 士 、部 院堂 官 旬 有 会 议公 事 之举 ，似亦 宜 在 内 阁会　
集 ，以为将 来 部 院堂官 人 阁办事 之初 基 ”。⑤ 吴 是 内 阁学 士 ，清楚 旧 内 阁体 制 ，他 希 望 内 阁能 够　
名 副其 实 ，各部 院堂官 可 以最终 入 阁办事 。以原 内 阁大学 士加 上部 院 堂官人 阁集议 办事 ，这 就在　
形 式上 近似 于 内阁会 议 的模 式 了 。在 内阁 旧地 议覆 政务 ，也是 为过 渡 到责任 内阁做好 形 式上 的准　
备。
　
七 月初 五 日，奕 勖 等人上 奏 ，将 考察 政治 馆改 设 为 宪 政 编查 馆 ， 由军 机 处 王 大 臣 总揽 其 事 ，
　

① 史晓峰整理 ：《恽毓 鼎澄斋 Ｅ

ｔ记》 第 １册 ，浙江古籍 出版社 ，２
００４年 ，第 ３
４８页 。
　
② 赵炳麟 ：《光绪 大事汇鉴 ・立宪大略》，《赵柏岩集》 上册 ，第 ２
９３、３
００页 。
　
③ 《光绪宣统 两朝上 谕档》第 ３１册 ，第 １
９１页 ；《录副奏折》，《考察政治馆大 臣折 ，奏报开用考察政 治馆关 防　
日期事》，档案号 ：０
３—９
２８４—００
２。　
④ 《录副奏折》，《政务处大 臣 ，奏 为简选宝 熙刘 若曾派充考 察政治馆 提调并 拟请馆 址事》，光 绪三 十二年 闰 四　
月 十 五 日，档 案 号 ：０３—５
４５９—０
９４。
　
⑤ 《录副奏折》，《内阁学士兼礼部侍 郎衔吴郁生 折》，光绪三十 三年 六月十八 日，档案号 ：０
３—５
６１９—０１
６　
１
　０２　
议 覆关 系 宪政 的事 项及 各 种 条 陈 法规 。与 此 同 时 ，所 有 军 机 大 臣 、大 学 士 、参 预 政 务 大 臣 （即　
各 部 尚书 ）会议 的重大 事宜 ，皆改 由 内阁办理 。
① 也就 是说 ，基 本接 受 了吴郁 生 的建议 ，以定 期　
会议 重 大事 项这 种集 体行 动 ，将 军机 大 臣 、内 阁大学 士 、各 部 尚书集合 起来 ，塑 造 出一个 责任 内　
阁的雏 形 。这一 政 策 当天得 到慈 禧太 后 的批 准 。
　
实 际 上 ，旧 内阁 的改制 、新 内阁 的筹 组 并非 只是 学理 演进 、朝 野辩 论 的结果 ，也 有革 命党 人　
压 力促 动 的 因素 。就在奕 勖等人 上 奏之 前七 天 ，即六 月二 十八 １
３，孙 宝碹 就 已风 闻 ：“内外 大 臣　
有 更调 之说 ，并 欲 组 织 内阁 ，盖 为 革 命 党 人 声 势 所 动 摇 也 ”，又说 “过 七 月 初 一 即将 发 表 ”。②　
传 闻 内容 中 ，“组 织 内 阁” 程 度稍 过 ，其他 则预 测较 准 。在 革 命 的压 力 下 ，奕 勖等 人对 旧 内阁制　
度进 行 了调整 ，朝着 组织 责任 内阁 的 目标前 进 了一 步 。
　
很 快 ，就有 人 上 条 陈 ，建 议 再 往 前 走 一 步 。度 支 部 学 习 郎 中刘 次 源 上 条 陈 ，建 议 将 上 述　
“议 政之 内阁” 变 为 “行政 之 内 阁”。他 主 张 ，内 阁必 须 有 责 任 与 权力 ，从 而 统一 各 部 行 政 、监　
督 各 省行 政 、裁决 省 部 争 执 。他 认 为 ，汉 代 丞 相 统 领 十 四曹 ，分 理 政 务 ， “仿 佛 英 １
３之 合 议 内　
阁 ，而丞 相 实为 总理 大 臣”，“顺 、康 治初 ，大 政原 在 内阁 ”，建议 “规 复 国初 之制 ，特 旨建设 责　
任 内阁 ，简派 总理 、副总 理大 臣 ，以表 率百 官 ，督理 国务 ，并 于 其 中设 官 分局 ，谕 十部 尚书 皆入　
阁参 预政 务 ”。③ 到 了 十月二 十 日，孙 宝碹 已在 报 上读 到 “政 府 有裁 军机 处组织 内阁 ” 的消 息 。
④　
尽管 舆论 已越 来越 倾 向接受 责 任 内阁 ，然最 高统 治 者似 尚未想 好君 相关 系 的处理 问题 ，故 有　
意 回避 责任 内阁 的话 题 。光 绪三 十 四年八 月 初一 １
３公 布 的 《钦 定宪 法大 纲 》 规 定 ：“君 上有 统 治　
国家之 大权 ，凡立 法 、行政 、司法 皆归 总揽 ，而 以议 院协 赞立 法 ，以政 府辅 弼行 政 ，以法 院遵 律　
司法 ”，
⑤ “设 官制 禄及 黜 陟百 司之 权 、用人 之权 ，操 之 君上 ，而 大 臣辅 弼 之 ，议 院不 得 干预 。”⑥　
只字未 提责 任 内 阁的设 置及 其地 位 等相关 问题 。同时 公布 的九 年预 备立 宪事 项 中 ，也 不见 责任 内　
阁的计 划安 排 。⑦ 但是 ，成 立 责任 内阁 的呼声却 １
３渐高 涨 。
　
光 绪三 十 四年七 月 十 四 日，会 议 政 务 处 提议 组织 新 内 阁。八 月 初 二 １
３ ，续 议 组 织新 内 阁之　
事 。然 而 ，就在 十月 下旬 ，清朝 政局 发生 巨 大变动 ，光绪帝 和 慈禧太 后 相继 去世 。醇亲 王 载沣之　
子 、不满三岁的溥仪继位。慈禧太后在去世前 ，命载沣以摄政王监国，“
军 国政事均由摄政王裁　
定 ，遇 有重 大事 件必 须请 皇 太后 懿 旨者 ，由摄 政 王 随 时 面请 施 行 ”。⑧ 故 当时 的 急务 ，在 于稳 定　
政局 ，让 监 国摄 政王 制度 走上 常 轨 ，设 立 责任 内阁的计 划也 就暂 时搁 置 。十一 月 ，载沣 以 皇帝 名　
义发 布 上谕 ，称 将遵 守 九年 预备 立宪 时 间表 ，“使 宪政 成立 ，朝 野义 安 ”。⑨　
十一 月 十一 日，御 史 赵炳 麟上 奏 ，建议 规 复军 机大 臣在 政务 处理 过程 中署 名 的旧制 。赵援 引　
乾隆 帝巡 行外 省 时谕 旨由随行 的军 机 大 臣署 名 的故 事 ，认 为署 名 可 防止 “唐代 之 墨 敕 斜 封 、明　
室之 口传 中 旨” 产生 的流 弊 ，让署 名 者责有 攸 归 。他建 议军 机 大 臣寄 信 、交 片 ， “应遵 照 乾 隆时　
祖制 ，于谕 旨之后 一 一开 具承 旨衔 名 ；部 院督 抚 有 应 具 折 覆 奏者 ，应 开 写 ‘某 年 月 日接 军 机 大　

① 《录副奏折》，《奕勖等折》，光绪 三十三年七月初五 日，档案号 ：０

３—９
２８７—０１
４。　
② 《孙宝碹 日记》 下册 ，光绪 三十三年六月二十八 日条 ，中华 书局 ，２
０１５年 ，第 １
１２９页 。
　
③ 《度支部 四川 司学 习郎中刘 次源呈 文 ，为敬 陈 内阁会 议组 织责任 内阁等八 条改革 之 旨事》，光绪 三十三 年 ，
　
《录副奏折》，档案 号 ：０
３—９
２９１—０
０７。刘次 源后 任度 支部财政监理官 ，有揭帖指刘 “主张革命 ”。（ 《京师　
近事》，《申报》 １
９０９年 ７月 １
４日，第 ４版 ）
　
④ 《孙宝碹 日记》 下册 ，光绪三十三年 十月二十 日条 ，第 １１
８１页 。
　
⑤ 《政治官报》 光绪三十 四年八月初二 日第三百一号 ，第 ９页 。
　
⑥ 《政治官报》 光绪三十 四年八月初 二 日第 三百一号 ，第 ９页 。
　
⑦ 《政治官报》 光绪三 十四年八 月初二 日第三百一号 ，第 ｌ
２—１
８页 。
　
⑧ 《光绪宣统两朝上谕档 》第 ３
４册 ，第 ２
５１页。
　
⑨ 《光绪宣统两朝上谕档 》第 ３
４册 ，第 ２
７４页。
　
】０３　
臣某某 等 字寄奉 摄 政 王 传 旨 ’等 字 样 ”。
① 折 上 后 ，内 阁等 衙 门奉 旨讨论 议 覆 ，最 后 形 成 规 定 ：
　
“凡有 谕 旨，均 请摄 政 王钤章 ， 由军 机 大 臣署 名 ，然后 遵 奉施 行 。”② 该举 措 的本意 ，是让 军机 处　
原封 不动 传达 上谕 ，并 将 责任具 体 到起 草 、封发 上谕 的军机 大 臣身上 ，使 其不 敢 随意发 挥 ，曲解　
上意 。这 一规 定却 无 意 中引发 两年后 的一场 “宪 政危 机 ”。
　
光绪 三 十 四年 ，清廷派 出达寿 、汪 大燮 、于式 枚 等 大 臣分 别 赴 日本 、英 国、德 国考 察 宪 政 ，
　
为 九年预 备 立宪做 具 体 的准备 。次 年 ，考 察 宪 政 大 臣李 家 驹 上 奏 建 议 参 照 日本 经 验 ，核 定 新 官　
制 。他解 释说 ，“日本 宪法 ，实 以君 主大 权 立诸 行 政 、立 法 、司法 三机 关 之 上 ”，政 府 “乃 君 主　
行使 大权 所设 机关 之 一 ，决 不 以君 主 为政府 之 长 ，所 谓 君主无 责 任 也 ”， “苟有 违 法及 失 政情 事 ，
　
责 问弹 劾 ”，即天 皇有 权无 责 ，且地 位 尊 贵 ，所 以 “必 取 内 阁之制 ”。具 体 来说 ， 内 阁 由君 主任　
命 ，定 大政 之方 向 ，统一 各 部事务 ；凡 国务必 经 内 阁 ，凡 臣工人 对 必经 内 阁 ，凡 臣工 人奏 必经 内　
阁 ，外 交事 件必 取决 于 阁议 。
③ 十二 月 ，吉林 巡 抚 陈 昭 常奏 请设 立责 任 内阁 ，
④ 各 省督 抚 、咨议　
局要 求成 立 责任 内 阁的 电文 、奏报 纷 至沓来 。
　
宣统 二年 五 月二 十一 日 （１
９１０年 ６月 ２７ 日），在 朝 野请 开 国会 的 呼 声 中 ，清廷 宣 布 在 当年　
九 月召 开资 政 院集会 ，作 为今 后议 院 的基础 ，此 时并 未 言及 责 任 内 阁 。
⑤ 资政 院 的 召开 ，使 得 立　
宪 未成 型 ，就先 有 了宪政 危机 。
　
上 文 已述 ，宣统 帝继 位后 ，御 史 赵 炳麟 上 奏 恢 复 上 谕 由军 机处 署 名 的 “故 事 ”，此 后 谕 旨 ，
　
皆 由监 国摄 政 王钤 章 、军机 大 臣署 名 。就 赵 炳 麟 奏 折 的本 意来 看 ，在 于 让 军 机 大 臣如 实 传 达 上　
谕 ，并 可追 究传 达偏 差 之责 。资政 院开会 后 ，部分 议员 对 军机处 署 名 的意义 提 出质疑 。九月十 七　
日，资 政 院议场 通 过决议 ，向军 机处 递交 说 帖 ，质 问 军 机 处 副 署 制 度 是 否 意 味 着 对 全 国行 政 负　
责 ，宪 政 编查馆 是 否掌握 最 高立 法 权 ？⑥ 该 说 帖 由议 员 易宗 夔 牵 头 ，赞 成 者 为 议 员 黎 尚雯 、江　
辛 。两 天后 ，资政 院正式 向军 机处 递 交 说 帖 。有 意 思 的 是 ，该 说 帖 名 为 “质 问 ” 军 机处 ，但 资　
政院 ，却使用 “咨呈 ”形式向军机处递交 。
⑦ 在清代公文 的程式中 ，咨呈意味着向地位更尊 的机　
构 发文 。
　 文称 ：
　
本 院恭承 明诏 ，为上 下议 院之基 础 ，议 院 则必有 对待 之机 关 负执行 之 责任 ，议 院则 必有　
独 立 之权 限 为法律 之构 成 。本 员为 此遵章 质 问 ：现在 之 军机 大 臣采用 副署 制度 ，断非署 名敕　
尾 而 已，必 当如各 国之 内阁 国务 大 臣负完全之 责任 。请 问军机 大 臣对 于各部 行政 、各省行 政　
是 完全 负责任 ，抑 不 完全 负责任 ？ 又 ，宪政 编查馆 从 前 为 国 内最 高之 立 法机 关 ，现在 资政 院　
既 已成 立 ，照章 应议 决新 定 法典 ， 宪政 编查 馆是 否仿 各 国 内阁所 设之 法制 局 ，抑仍握 最 高之　
立 法权 ？
⑨　

议 员们 依据 君 主立 宪 国的通 例 ，将 军 机处署 名 解释 为 负完 全 的行 政 责任 ；但 在清 朝君 主亲 裁大 政　
（当时 由监 国摄 政王 代行 ） 的体制 之下 ，军 机 大 臣 自然 无 法 、也 无权 对 各 部及 各 省 行政 负 责 ，故　

① 《宣统政纪》 卷 ２，光 绪三十四年十一月十一 日癸 巳。

　
② 《宣统政纪》 卷 ３，光绪 三十四年十一月二十 日壬寅 。
　
③ 《考察 宪政大 臣李家驹奏考察 １
３本官制情形请 速厘定 内外官制折》，宣统元年五月初七 日，《清末筹 备立宪档　
案史料 》上册 ，第 ５２
４—５
２６页。
　
④ 《宫中档朱批奏折》，《吉林巡抚陈昭常折》，宣统元年十二月二 十二 Ｅ
ｔ，档 案号 ：０４—０１—０
２—０ｌ
１２—０
０２。
　
⑤ 《光绪 宣统两朝上谕档》 第 ３
６册 ，第 １
７０—１
７ｌ页。
　
⑥ 《资政 院第一次常年会第八号议场 速记 录》，李启成校订 ：《资政 院议场会 议速 记 录》，上海 三联书 店 ，２
０１１
　
年 ，第 ５
４— ５
５。　
⑦ 《录副奏折》，《资政院咨呈军机处》，宣 统二年九月十九 日，档案号 ：０
３—７
４７３—０１
９。　
⑧ 《钦定 大清会典 （光绪朝 ）》卷 ３
０，《续 修四库全书》 第 ７
９４册 ，上海古籍 出版社 ，１
９９５年 ，第 ２
７４页。
　
⑨ 《录副奏折》，《资政 院议 员易宗夔质 问军机大 臣是 否负责任并决定 宪政编查 馆改制事说 帖》，宣统二 年九月　
十九 日 ，档 案 号 ：０３—７
４７４—０８８。
　
】０４　
这一 说 帖表 面上 针对 军机 处 ，实则 将矛 头 指 向监 国摄政 王乃 至君 主亲 裁政 务 的 旧制 ，当然也 就无　
法获 得军 机 处 的答 复 。结 果在 一个 月之 后 ，发生 了一场更 大 的风 波 。
　
根据 院章 ，资政 院应 行议 决 国家 每年 收支 预算 、决算 、税法 及公 债事 件 、新定 法典 及 嗣后修　
改事 件 、其 他特 旨交 议 的事件 。在 当时体 制下 ， “议决 ” 并 不 代 表 即刻 生效 ，而是 由该 院总 裁 、
　
副 总裁会 同军机 大 臣或各 部 行政 大 臣具 奏 ，请 旨裁 夺 。
① 对 此 ，我们 不 妨 对 照 旧有 的政 务 程 序 ：
　
相关 政务 的请 示 或者 建策 ，由督抚 及其 他有 上奏 权 的官 员具 奏 ，皇帝 例交 相关 部 院进 行议 覆 ，待　
议覆后递折 ，皇帝例行 “依议”，或交军机处草拟谕 旨发下 ，完成政务处理。所以，资政院的加　
入 ，只是 攘夺 了 中央 各部 院在 财政 、法 律 问题 上 的议 覆 权 。而 在 原 政 务 系统 仍 正 常 运 行 的情 况　
下 ，看 不 出资政 院有 监督 和 限制政 府权 力 的属性 。这 与立 宪 政体及 资 政 院议 员 的预期 完 全不 同 。
　
按 照 院章 ，资政 院例 行议 决税 法及 公债 事件 、特 旨交 议 事件 。十 月十 九 日，资政 院 在核议 云　
南 盐斤 加价 案之 后 ，将决 议具 奏请 旨 ，奏 折递 上 即得到批 示 ： “督 办 盐务 大 臣察 核 具 奏 ”；同时 ，
　
资政院在核议广西高等警察学堂招生办法之后 ，亦将决议具奏请 旨，得到批示 ：“著 民政部察核　
具 奏 ”。两处 批示 谕 旨皆附有 军机 大 臣 的署 名 及 监 国摄 政 王钤 章 。
② 在 监 国摄政 王 体 制 下 ，资 政　
院 的两件 奏 折 ，应 为 载沣代 行 的朱 批 ，这一 批示 ，有 可 能是例 行 的直接 批示 ，也 有可 能是 军机 处　
拟 旨 ，载 沣 照准 。从 旧有制 度 而言 ，批 示过 程并 无差 池 ，完全 循 照着传 统 的公文 流程 在进行 ；然　
而 ，在议 员 看来 ，资 政 院是 国会 的基础 ，应 该 与行政 机构 分立 。将 资政 院已经议 决 的议案 再交 督　
办盐 务大 臣 、交 民政 部议覆 ，这是 立法 、行 政不 分 ，将行 政置 于 司法之 上 ，在宪 政体 制下 是无 法　
被理 解 的 。又 因为谕 旨有 军机 大 臣署名 ，议 员们 将攻 击 的矛 头直接 指 向军机 处 。
　
二 十一 日，在资 政 院议事 会上 ，议 员 易宗夔 对 奏折 的处 理结 果 做 出激 烈 反应 ，他说 ： “资 政　
院 系立法 机关 ，凡立 宪政 体之 国 ，皆 系三权 鼎立 ，一 种是 立法 ，一 种是 司法 ，一 种是 行政 。何 谓　
三权 鼎立 ？ 说是 立法 、司法 、行政 ，都 是独 立不 能侵 犯 的 ，现在这 两 道 阁抄 ，就是对 于本 院所 议　
决 的云 南盐斤 加 价案 与广 西巡 警 学堂案 ，一件交 督 办 盐务 处 察 核 具 奏 ，一件 交 民政 部察 核 具奏 ，
　
此 系军机 大 臣拟 旨、军机 大 臣副署 。既是军 机大 臣拟 旨 、军机 大 臣副署 ，则 军机 大 臣有应 负之 责　
任 。军 机大 臣 岂不知 道这 个立 法机 关是 独立 的么？ 既然 知道 为独立 的机关 ，就不 能将 立法 机关 所　
议决 的案 子 交行政 部 门去 察 核 。 可见 ，军机 大 臣是 侵 资 政 院 的权 ，违 资 政 院 的法 了 。 （拍 手 拍　
手）。”③ 有了这一定性 ，易宗夔建议依据 《资政院院章》 第二十一条 “军机大 臣或各部行政大　
臣如 有侵夺 资政 院权 限或 违 背 法 律 等事 ，得 由 总裁 、副 总 裁据 实 奏 陈 ，请 旨裁 夺 ” 的规 定 ，弹　
劾军 机处 。与 此 同时 ，部分 议员 提 出一 面弹 劾军 机处 、一 面奏请 从 速 组织 责 任 内 阁的建 议 。
④ 最　
终 ，弹劾 军机 处案 ，以超议 员数 三分 之 二通过 。
⑤　
弹劾军 机 案是新 旧体制 的一 次 冲撞 。站在 旧制度屋 檐 下 ，监 国摄政王 代 行朱批 或者 军机处 拟　
旨将政 务奏 折 交下 职能 部 门议 覆 ，这 是循 例办 事 ，无 可厚 非 ；但 衡 之 以新 制度 ，行 政机 构将 立法　
机 构 的议 案再 次发 交行 政部 门审核 ，这 让议员 们 无法 接受 。在 旧制 度 中 ，皇 帝亲裁 大 政 ，军 机处　
是 最 高行政 权 的秘 书机 构 ；在新 制度 下 ，资政 院作 为立 法 机构 ，要 求与行 政权 并立 ，深 层次 的诉　
求 ，是将 凌驾 于它 之上 的皇权 虚化 ，另 立与 之平 行 、可供 监督 的责 任 内阁 。这就 涉及 到政体 中最　
核心 、也 是 预备立 宪 中最 为棘 手 的问题— — 皇权 。
　
弹劾 奏折 上递 后 ，领班 军 机庆 亲王 奕勖领 衔 上奏 ，称 “才 力竭 蹶 ，无 补 时 难 ”，请 求 辞 去军　

① 《改订及续订资政院 院章》，宣统元年七月初八 日，上海商务 印书馆 编译所 编纂 ： 《大清 新法令》 （点 校本 ）

　
第 ６卷 ，商务 印书馆 ，２
０１１年 ，第 ９２—９３页。
　
② 《政治公报》 宣统二年十月二十 日第 １
１０２号 ，第 ２—３页 。
　
③ 《资政 院第一次常年会第二 十号议 场速记录》，《资政 院议 场会议 速记录》，第 ２
４２页 。
　
④ 《资政院第一次常年会第二 十号议 场速记录》，《资政院议场会议速记录》，第 ２
４５—２
４６页 。
　
⑤ 《资政院第一次常年会第 二十号议 场速记录》，《资政院议场会议速记录》，第 ２
５４页 。当天 到会议员 １
３４人 ，
　
赞成 弹劾者 １
１２人 。
　
】０５　
机 大 臣 。十一 月 十七 日，监 国摄 政 王 以最 严肃 的 “朱 谕 ” 形 式 连 下 两 道 上谕 ， 回应 正反 双方 的　
奏 折 。朱 谕拒 绝 了军机 大 臣 的辞 呈 ，同时严 厉驳 斥资 政 院 的弹劾 之词 。后 一道 上谕 称 ：
　
资政 院奏 大 臣 “责任 不 明 、难 资 辅 弼 ” 一 折 ，朕 已览 悉 。朕 维设 官制 禄 及 黜 陟百 司之　
权 ，为朝 廷 大权 ，载 在先 朝 《钦 定 宪法 大纲》。是 军机 大 臣负责 任 与 不 负责 任 ，暨设 立 责任　
内阁事 宜 ，朝廷 自有 权衡 ，非该 院 总裁等 所得擅 预 。所 请著 毋庸 议 。
①　
很显 然 ，载 沣 已经看 到资 政 院弹劾 的矛 头指 向。在 清朝 制度 中 ，亲裁 大政 的皇 权才 是行 政上 的最　
高 主导 ，军机 处 不过 负责 承 旨宣 旨，质 问 军 机 处 不 负 行 政 之 责 ，实 际上 是 在 质 疑 君 主 的行 政 大　
权 。所 以 ，载沣 才会 以 “朱 谕 ” 这 种 不 经 中 间环 节 、不 许 改 易一 字 而 直 接 下 达 指令 的形 式 颁 布　
上谕 ， 目的在于 一锤 定音 ，明示该 决定 出 自圣 裁 ，宣告 皇帝 亲裁 大政 的最 高权 力不 容质 疑 。
　
对 于这 一点 ，议 员并 非无 知 。在 弹劾奏 稿起 草期 间 ，议 员 陆宗 舆 就说 ： “今 日之对 待 者 ，又　
是 乾隆 以来 Ｉ
ＨＮ 相沿 之军 机大 臣 ，并非 责任 内 阁 ，是 绝 不 能 有 外 国国会 对 于政 府 的效 力 。”② 但　
议员 们 之所 以多 数支 持 弹劾案 ，其 中有 着特 殊 的背 景 ，主要来 自两个 方面 。
　
第 一 ，此时 的监 国摄 政 王 体 制 凸显 了军 机 大 臣 的作 用 。在 清 朝 旧有体 制 内 ，君 主虽 亲裁 大　
政 ，但 亲裁 的程 度有 别 ，因君 主个 人 阅历 、能 力不 同而 表现各 异 ，其 主动 性与 军机 处往 往互 为 消　
长 。例 如 ，在 同光 时期垂 帘 听政体 制 之下 ，重 大政 务 由皇太 后代 为裁 决 ，大部 分 日常政 务 实 由恭　
亲 王奕 沂领 导 的军 机处班 底 根据施 政 经验 拟 旨请示 。而 在 慈禧太 后这 一政 治 强人去 世 之后 ，监 国　
摄 政王 的 能力 和威 望显然 无 法 起 到 稳 定 人 心 的作 用 。正 如部 分 资 政 院议 员 分 析 的那 样 ，这 一 时　
期 ，“皇上 正在 冲龄 ，颁 布一 切 法令 ，皆军机 大 臣议决 事件 ，所 以必 须质 问军 机大 臣”。
⑧ 也 有议　
员 激动 地说 ：“现 在我 们 中 国 国计 民生 闹到 如此 ，而军机 大 臣 尚醉生 梦 死 ，用上 谕 的名 义 运 自己　
的私意 ，舞 文弄 墨 ，有什 么益 处 ？”
　
第 二则 涉及 党争 ，即朝 野对领 班 军机 大 臣奕勖 多有 不满 ，军 机 弹劾案 是希 望借 此来 罢免 以奕　
勖 为首 的军 机班 底 。有一 派议 员 就认 为 ： “现在 内政 、外 交 种种 失败 ，都是 军机 大 臣不 负 责 任之　
故 ，而 军机 大 臣 中握 权最 久者 ，孰 逾 于庆 亲王 、那 中堂 ？我 们弹 劾案 只对 于机 关说 话 ，并不 弹 劾　
其 人 ，本员 本不 赞 成 。”⑧ 所 以 ，军 机 弹劾案 不完 全着 眼 于宪 政体 制下 司法对 行 政 的监 督 与 制约 ，
　
而 是有 着现 实 中人 事关 系 的考虑 。
　
摄 政王 的朱 谕袒 护 了军 机处 ，宣示 了皇权 的至 上 ，但 同时也 造成 了一 个危 险 ，也就 是把 皇权　
放 在最 高行 政权 的位置 上 ，直接将 它 暴露 在 民意机 构 面前 。在 十一 月十八 日举 行 的会议 中 ，议 员　
邵 羲称 ： “现 在 政府 不 负 责 任 ，无 论 什 么 事 情 都 要 归 咎 于君 主 ， 岂不 危 险 ？所 以 ，本 院 现 在 弹　
劾 ，还 是要 拉军 机 大 臣出来 ，与 资政 院对 待 ，才能 保全 立宪 国的精神 。”⑥ 议 员 陈树楷 也 说 ：“政　
府 与 国会是 两个 对 待 的机关 ，君 主居 于其 上 ，以保 神圣 不可 侵犯 之 尊严 ，其 责任 由政府 担 当 。这　
是 立宪 国家 的政 体 ，所 以君 主 万世 一 系 也 ”， “资政 院 既不 是 完全 的 国会 ，就 应 该 预备 一 不 完 全　
之 责任 内阁 ，为资政 院对 待 的地位 ”。
⑦ 最后 ，会 议 以 多 数 同意 通 过 一 项 奏 折 议 案 ，希 望 明 定军　
机 大 臣责 任 ，将 军 机处 作为 君 主与议 会之 间 的一道 防火 墙 。⑥ 二 十三 日，资 政 院 又通 过速 设 责 任　
内阁议 案 。⑨ 然 而 ，未等 两 奏折 起 草上 递 ，二 十 四 日，摄政 王 以 宣统 帝名 义 明发上 谕 ： “前 经 降　

① 《光绪宣统两朝上谕档》 第 ３
６册 ，第 ４７
５页。
　
②　 《资政院第一次常年会第二 十一 号议 场速记录》，《资政院议场会议速记录》，第 ２６
６页 。
　
③ 《资政院第一次常年会第 十六 号议 场速 记录》，《资政 院议场会议速记 录》，第 １
７１页 。
　
④ 《资政院第一次常年会第 二十号议 场速记录》，《资政院议 场会议速记录》，第 ２
４３页 。
　
⑤ 《资政院第一次常年会第二 十七号议 场速记录》，《资政院议场会议速记 录》，第 ３
８２页 。
　
⑥ 《资政院第一次常年会第二 十七号议场 速记录》，《资政院议场会议速记录》，第 ３８
８页 。
　
⑦　 《资政院第一次常年会第二十七号议场 速记 录》，《资政院议场会议速记录》，第 ３９
０页 。
　
⑧ 《资政院第一次常年会第二 十七号议 场速记录》，《资政院议场会议速记录》，第 ３９
６页 。
　
⑨ 《资政院第一次常年会第二 十九号议场 速记录》，《资政院议场会议速记录》，第 ４２
５页 。
　
】Ｏ６　
旨饬令宪政编查馆修正筹备清单 ，著即迅速拟订 ，并将 内阁官制一并详慎纂拟具奏 ，候朕披览详　
酌 。”① 这 道上谕 下 达后 ，资 政 院议员 认 为速立 责 任 内阁 的 目的 已达 ，故 撤 销 了 明定 军 机大 臣责　
任 与 速设 责任 内阁这 两件 议案 。
　
载沣 虽 以朱谕 的形 式 驳斥 了资政 院对 军机处 的弹劾 ，却 在七 天之 后发 布上 谕 ，将 责 任 内阁 的　
设 立 排入 短期 的议 事 日程 之 内 。十二 月十 七 日，清 廷发 布 《钦 定 修正 逐 年筹 备 事宜 清 单 》，其 中　
第 一 条 为 ：宣 统 三年 ，厘 定 内阁 官制 （宪政 编 查 馆会 议 政 务 处 同办 ）。
② 根 据奕 勖 牵 头 的宪 政 编　
查 馆对 该 条所 做 的说 明 ，设 立 责任 内阁被 明确列 入 次年 的时 间表 中 ：
　
责任 内阁为 统一 行政 机 关 ， 实 宪政 之 要 义 。 内阁 不 立 ，则 各 部 行 政彼 此 分歧 ，整 顿 之　
方 ，无从 下手 。本年 十 月初 三 日钦 奉谕 旨，确 定 开设 议 院年 限 ，而 以先行厘 定 官制预 即组 织　
内阁为筹 备之 要 端 ， 挈领提 纲 ，洵属 至 当不 易之 办法 。 自应 钦 遵 圣训 ，按 照 各 国 内阁通例 ，
　
将此 项 官制从 速 厘 定 ，预 即组 织 ，以资 统摄 而 策进 行 。 兹谨 列入 筹 备 清单 ，于本 年 赶 紧厘　
定 ，于明年 首先颁 布 设 立 ，用示朝 廷 整纲 饬 纪 、惟 断 乃成 之 至 意 ，庶 根 本 既 固 ，气 象一新 ，
　
一
切 行政 乃 可得 而整 理矣 。
　
至 此 ，责任 内阁进入 到 正式 筹组 、克 期完 工 的 阶段 。
　

责任 内阁 的 两 个 阶段　

既 往研 究一 般认 为 武 昌起 义 后 的袁 世 凯 内 阁是 革 命 冲 击 下 的产 物 ，强调 该 届 内 阁的袁 氏属　

性 ，下 文希 望揭 示 的是 袁世 凯 内 阁与奕勖 内阁在制 度史 意义 上 的重 大 区别 。
　
在 责任 内阁 的大方 向确定 之 后 ，剩下 的就 是如 何筹 组 的 问题 。当时 一些人 已注意 到 ，责 任 内　
阁按照 任命 方式 ，可分 为君 主任 命或 议会 任命 两类 ， 由此也 涉 及 到责 任 的对 象 。
④ 筹组 责 任 内 阁　
的 过程 中 ，有御 史 和驻外 公使 上 奏 ，建议 将 内阁总 理 的任命 权控 制在 君 主手 中 。驻 美 国公使 张荫　
棠 在风 闻 内阁 总理可 能 将 由 “廷 推会 选 ” 产 生 的消息 后 ，上 奏 称 言 ： “任命 内阁 总理 大 臣之 职 ，
　
非独 立 宪之 国此 权悉 属 君主 ，即共和 之 国此权 亦 属 于 总统 。” 他 担 心 ，公 开推 举 内阁 总理 ，将 会　
“纵 朋 比营私 之 弊 ，开 备 缘 奔 竞 之 门”，建 议 新 内 阁总 理 大 臣 之 任 ，
　 “必 要 简 在 帝 心 ，出 自朝　
命 ”。⑤ 张 荫棠 为 了论证 内阁总 理任命 权 “操 之在 上 ” 的合 理 性 ，曲解 了 “共 和之 国 ” 的 内阁制　
度 。总统 任命 政 府总 理 ，一般 发 生在 总统 制 国家 中 。在 总统 制之 下 ，行政命 令 出 自总统 ，而 总理　
只作 为 总统 的幕僚 长 ，并 非责 任 内 阁的负 责人 。
　
宣统 三 年 （１
９１１） 四 月初 十 日，经 过 三 个 多 月 的 酝 酿 ，宪 政 编 查 馆 提 交 责 任 内 阁 官 制折 ，
　
得 到 批准 并 随后 公 布 。宪 政 编 查 馆 显 然 接受 了张 荫 棠 、欧 家 廉 的类 似 意 见 ， “统 治 之 权 属 诸 君　
上 ”，“参 仿 日、德两 国为 合宜 ”，将 内阁人 事 大权交 给君 主 而非议 会 手 中 。奏折 同时也 驳斥 了 内　
阁擅 权 的清议 ，称言 ： “历 代 置相 用 意实 与各 国责任 内阁无 殊 ，而 彼则无 议 院 之对 待 ，无 弼德 院　
之赞 襄 ，故 有时 或失 之专 恣 ，今则 互相 维 系 ，法 理 精严 ，加 以兵 柄别 有专 司 ，法权 又归 独立 ，更　
无 从 威福 自擅 。” 最终 拟定 的责任 内阁官制 要 点如 下 ：内 阁总理 、协 理 大 臣 、各 部 大 臣均 为 国务　
大 臣 ，组 成 内 阁 ，其 中 ，内阁 总 理 为领 袖 ，制 定 大政 方 针 。 内阁设 政 事 堂 ，为 国务 大 臣会 议 之　
所 。 国务 大 臣均候 特 旨简 任 ，均 可 自行 人对 、上奏 。军 机军 令事 件除 特 旨交 阁议外 ，其 他 皆 由陆　

① 《光绪宣统两朝上谕 档》第 ３６册 ，第 ４９

０页。
　
② 《政治官报 ・事 由单 》宣统 二年十二月十九 日第一千一百六 十一 号 ，第 ６页。
　
③ 《政治官报 ・折奏类 》，宣统二年十二月 十九 日第 一千一百六十一号 ，第 ９页 。
　
④ 《宫中档朱批奏折》，《吉林巡抚 陈昭常奏请设立责 任内阁折》，宣统元 年 十二 月二 十二 日，档 案号 ：０４—０１
　
—

０２ — ０１１２ —００２。
　

⑤ 《出使美墨秘古 国大 臣张荫棠奏 内阁总理应 由朝廷 任命 并请 早定 宪法速 开 国会折 》，宣 统三年 二月二 十 日朱　
批 ，《清末筹备立宪档案 史料》 上册 ，第 ５
５５页。朱批 意见 ：“宪政编查馆知道 ”。
　
】０７　
军大 臣 、海 军大 臣 自行具 奏 。
①　
同 日 ，谕命 奕勖 为 内 阁总理大 臣 ，大学 士那 桐 、徐 世 昌为 内 阁协 理 大 臣 ；梁 敦彦 、善 耆 、载　
泽 等十 人 为各部 大 臣 ，上 述人 等均 为 国务 大 臣 。
② 与 此 同时 ，裁 撤 旧 内 阁 ，裁 撤 军机 处 、会 议 政　
务 处 ，命军 机章 京 、内阁侍读 、内 阁 中书 暂入 新 内阁 办理 日常 事 件 。
⑧ 按 照制 度 ，新 内阁 日常 行　
政 应使 用 阁印 ，然责 任 内 阁谋 事 仓促 ，奕 勖 等 奏 请 “新 印未 颁 以前 ，所 有 一 切 重 要 公 文 ，拟 暂　
请 用 ‘办 理军机 事 务 ’ 印记 ”，即 沿 用 军 机 处 印 信 ，由 此 亦 显 见 军 机 处 与 责 任 内 阁 的继 承 关　
系。
④ 此 即第一 次责 任 内阁 ，由于满员 与 亲贵 占据 １３席 阁 臣 中的 ９席 ，故 被称 为 “皇族 内阁”。
　
责任 内阁成立 后 ，引发 了巨大争 议 ，这一 争议 ，首先并 不 是 围绕其 组织 形式 、权 力来 源 而展　
开 的 ，而 在 于 内阁成员 的人 选 。恽 毓 鼎在 上谕 公 布 当天 的 日记 中 ，就 忿忿 地 说 ： “处 群 情 离叛 之　
秋 ，有举 火积 薪之 势 ，而 犹常 以少 数 控 制 全局 ，天 下 乌有 是 理 ！其 不 亡何 待 ？”⑧ 这 是 当 时及 后　
来 第 一次 责任 内阁引起 批评 的最 主要 因素 。
　
这里 ，我 们 可剔 除人选 的因素 ，从 政务 制度 方面 检讨 第一 次 责任 内 阁的得失 。
　
清代 传统 政 务运作 ，很 大 程度 上 体 现 在 文 书 处 理 上 。各 省 将 军 、督 抚 、钦 差 大 臣 ，京 中部　
院 、科 道言 官等 具有 上奏 权 的人群 ，将 所办 事务 具奏 ，直接呈 递 御前请 示 。其 中 ，各省 关 于具 体　
事务 的汇报 、请 示奏 折 ，皇 帝 阅后 多 批 示 该 部 、该 衙 门知 道 或议 奏 的意 见 ，即交 由六 部 、理 藩　
院 、总 理各 国事 务衙 门等 讨 论 议 覆 ，再 由它 们 以 奏 折 形 式 报 请 批 准 ，皇 帝 对 此 一 般 “著 照 所　
请 ”。有 一些 奏折 ，皇帝会 自己形成 意 见 ，或 咨询 后 形成 意 见 ，再 交 由军 机 处 拟 旨 ，以廷 寄 、明　
发 或交 片谕 旨形 式发 下施 行 。京 中各 部 院实行 轮 值制 度 ：轮本 衙 门值 日则 递 奏 折 、堂 官 递 膳 牌 ，
　
等 待皇 帝 召见询 问 。这些 程 序严 格 体 现 皇帝 “亲 裁 大政 ” 的理 念 。在 实 际 中 ，许 多 决 策 是 以职　
能 部 院讨论 议覆 的形 式作 出的 ，具 折请 旨只是 最后 例行 的步骤 。具体 到 １９０８年 之 后 ，一般 政 务 ，
　
由监 国摄政 王代 皇帝 批 阅 ，多数 奏折 ，只是照 上述 内容 循 例办理 批 示 。只不 过 ，所发 下 的上 谕增　
加 了监 国摄 政 王钤 章及 军机 大 臣署名 的程 序 。
　
责 任 内阁成 立 之后 ，政 务处 理仍 循原 来 的奏折 模式 ，即大 小 国事 由具备 上奏 权 的各 省及 京 中　
官员具 奏 ，呈 递御 前批 示 。 内阁可接 受君 主授 权 ，讨论 国务 ，并对 重 大 国务 进行 议 覆 ，但 最 终决　
定 权仍 在 君 主手 中 ，且 内阁总理 及 国务 大 臣均 可 自行 人 对 、上 奏 ，内 阁并 无 行 政 上 的大 权 与全　
责。
　
关于 部 院轮值 制度 ，则 没 有太 多变 化 ，除 了 内阁总理 大 臣 、协理 大 臣每 日人对 外 ，各部 大 臣　
仍实 行分 班值 日制 度 ，如 遇有 召见及 临 时请 对 事 务 ，可 会 同 内 阁总 理 大 臣或 协 理 大 臣人 对 。 另　
外 ，各部 大 臣亦 可根 据需要 自行 人对 。
⑥ 在 这 一模 式 之 下 ，仍 是 君 主 在各 部 大 臣 的咨 询 帮 助 下 ，
　
处 理 国家政 务 ，仍 是给 予行 政各 部 以议覆 权 ，一定 程度 上 ，使 中 央各部 集决 策 与执行 权 于一 体 。
　
在 名 称上 ，内阁设 立 “政事 堂 ”，为 国务 大 臣会 议 之所 。按 照 内阁 官制 ，应 经 阁议 事 件 ，由　
内 阁总理 大 臣 、协 理大 臣 召集 各部 大 臣会 议 。政 事 堂 曾是 唐 代 宰 相 议 事 的 机 构 ，后 改 称 “中 书　
门下 ”。政 事 堂在唐 代 政 务 运 行 中有 着重 要 作 用 ，三 省 长 官 （宰 相 ） 通 过 协 商 ，完 成 政 令 的 草　
拟 、修 正 ，经 皇帝 画敕 ，发 下施 行 。⑦ 内阁召集 总 理大 臣 、各部 大 臣会 议 协 商 ，既 是一 般 内阁制　

① 《宪政编查馆会议政务处会 奏折 、内阁官制清单 、内阁办事暂行 章程清单》，宣统 三年 四月初十 日，《清末 筹　

备立 宪档案史料》 上册 ，第 ５
５９—５
６４页 。
　
② 《光绪宣统两朝上谕档》 第 ３
７册 ，第 ８
７—８８页 。
　
③ 《光绪宣统两朝上谕 档》第 ３
７册 ，第 ８
９—９０页 。
　
④ 《录副奏折》，《内阁总理大 臣庆 亲王奕勖等折》，宣统 三年 四月十二 日，档案号 ：０
３—７
４７５—０
４１。
　
⑤ 《恽毓鼎澄斋 日记 》第 ２册 ，第 ５３
３页 。
　
⑥ 《内阁办事暂行 章程 》，宣统三年 四月初 十 日，《清末筹备立宪档案史 料》 上册 ，第 ５６
３页。
　
⑦ 刘后 滨 ：《从三省体制 到中书 门下体制—— 隋唐五代 》，载吴宗 国主编 ：《中国古代官 僚政治 制度研究 》，北　
京 大学出版社 ，２０
０４年 ，第 １
５４页。
　
１０８　
的通 行 做法 ，也 与唐 代 政事 堂议 事模 式有 相 似之 处 。
　
综 上所 述 ，宣统 三 年 四月成 立 的第一 次 责任 内阁 ，在 组织 上 、形式 上及 政务 程序 上 ，更加 类　
似 于唐 代 的政事 堂 、中书 门下 ，而并 非君 主 立宪 制度 下 的责任 内阁 。所 以 ，这一 内阁不仅 仅是 人　
选上 ， 同时在制 度设 计 上 ，都存 在着 严重 问题 。
　
责 任 内阁成 立 五个 月之 后 ，八 月十九 日，武 昌起 义爆 发 。
　
九 月初 一 日 ，资政 院第 二次 常 年会 召开 。九 月初 八 日，资 政 院总裁 世续 等人 代表 第二 次 常年　
会上 奏 ，建 议重 组 内 阁 ，原 因有 二 ：第一 ，从 世 界惯 例来 看 ，立宪 国的君 主立 于神圣 不可 侵犯 的　
地位 ，作 为君 主延伸 的皇族 也应 有特 殊地 位 。如果 由皇族 组织 内阁 ，负 行政 责任 ，在 政策 失误 进　
而被 推 倒之 时 ，皇族 尊严 、君 主 的 神 圣都 会 因之 而 受 损 。第 二 ，从 清朝 制 度 来 看 ，亲 王 不 假 事　
权 、不 入军 机是 嘉 庆朝 旧制 。
①　
初九 Ｅ
ｔ，清廷 以内 阁明发 上谕 形式 承 诺 ： “一 俟 事 机 稍定 ，简 贤 得人 ， 即令 组织 完 全 内 阁 ，
　
不 再 以亲 贵充 国务大 臣 ，并将 内阁办事 暂 行章 程撤 销 ”。② 两 Ｅ
ｔ后 内 阁总理 大 臣奕 勖及 协 理大 臣、
　
各 部 大 臣上奏 总 辞 ，上 谕 即刻 批 准 ，并 任命 袁世 凯 为 内阁总 理 大 臣 。
③ 九月 十 三 日，清 廷 批准 资　
政院拟定的宪法 《重大信条十九条》，规定总理大臣由国会公举、皇帝任命 ，其他国务大臣由总　
理 大 臣推举 、皇帝 任命 ，皇族 不得 为 总理 大 臣 、国务大 臣或 各 省行 政 长 官 。
④ 九月 十八 日，资 政　
院 以无 记 名投 票法 ，正 式选 举袁 世 凯为 内阁总理 大 臣 ，次 Ｅ
ｌ经上 谕确认 。九月 二十六 日，袁世 凯　
面奏荐 举 国务 大 臣人选 ，梁 敦彦 、赵秉 钧等 人分 任各 部 大 臣 ，组成 内阁 。
　
十月初 二 日，袁世 凯 面 奏 日常政 务 程 序 ，建 议 停 止 一 切 与 立 宪 制度 相 抵 触 的 内容 ，主 要 包　
括 ：除照 内阁官制 召见 国 务 大 臣外 ，其余 召见 官 员 均 暂 停 止 ；总 理 大 臣不 必 每 日人 对 ，遇 有 事　
件 ，奉召人对 ，并得随时 自请人对 ；除照内阁官制得由内阁国务大臣具奏外 ，其余各衙门应奏事　
件 均 暂停 止 ，从前 应 行 请 旨事 件 ，均 咨 内 阁核 办 ，必 应 具 奏 者 ，由阁代 递 ，凡无 须 必 请 上 裁 事　
件 ，均 以阁令 行之 ；各 部 例行及 属 于大 臣专 行事 件毋 须 上奏 ，停 止各 部值 日办 法 ；停 止 奏事处 传　
旨事 件 ；内、外奏 折 照题 本 旧例 ，均递 至 内 阁 ，由内 阁拟 旨进 呈 ，再请 钤 章 。
⑤ 十月 初 三 日，内　
阁办事 人员 离 开乾 清 门外 的军机 处原 址 ，进入 内阁公署 办 事 。
⑥ 十 月 十六 日，载 沣辞 去监 国摄政　
王 之位 ，缴 销 王章 ，不 再干 预政 事 。
⑦ 责任 内阁得 以全权 理政 。
　
对 照前 一次 责任 内阁 ，我们 可发 现 ：第二 次责 任 内 阁有 了质 的区别 。首先 ，在人事 上 ，第二　
次 内 阁总理 由资政 院推举 ，各 部 大 臣则 由 内阁总理 推举 ，君 主对 内阁 的行政 团 队仅具备 形式 上 的　
确认 权 。其 次 ， 日常政 务 的处 理 主要 是通 过 阁令行 之 。各部 例行 及 大 臣专行事 件 ，毋须 上奏 ，而　
是交 由 内阁处理 。相 应 的 ，各 部 值 日办法 停止 ，内 阁总理及 各部 大 臣不再 每 日人 内 ，预备 召见 和　
奏对 。各 省 事务 虽然 仍用 奏折 ，但折 件不 再密 呈君 主御 览 ，而是 交 给 内阁拟 旨。这样 ，政务 处理　
之权 ，已从 君 主手 中转 移至 内 阁尤其 是 内 阁总理大 臣手 中。清朝 原有 的部 院轮值 制度 、密折 制度　
就此 消 亡 。所 以 ，第 二 次责任 内阁 ，已完 全具 备君 主立 宪政 体 下责任 内阁 的形 式 与 内容 ，君 主 的　
权力 虚化 ，成为 形式 上 的 国家元 首 。延 续 两千 余年 的君 权相 权 之争 ，至 此 以西 式 的责任 内阁制度　
的 成立 而告 终 。
　

① 《录副奏折》，《资政院总裁世续 、署 资政 院总裁 内阁法制 院院使李 家驹 、署 资政院副总裁理藩 院左侍 郎达寿　

等折 》，宣统三年九 月初八 １
３，档案号 ：０３—９３
０３—０１
９。　
② 《光绪宣统两朝上谕 档》第 ３７册 ，第 ２
８０页。
　
③ 《光绪宣统两朝上谕 档》第 ３７册 ，第 ２
８５页。
　
④ 《重大信条十九条》，宣统三年九月 十三 日，《清末筹备立宪档案史料 》上册 ，第 １
０２—１
０３页 。
　
⑤ 骆宝 善 、刘路生主编 ：《袁世凯全集》 第 １
９册 ，河南大学 出版社 ，２
０１３年 ，第 ６
６页 。
　
⑥ 《清代军机处 随手登 记档》第 １
８０册 ，第 ３
５１页 。
　
⑦ 《光绪宣统两朝上谕 档》第 ３７册 ，第 ３
３０页。
　
１０９　
 余 论　

清朝继明初废除丞相之后 ，进一步将内阁大学士 的票拟作用弱化 ，并设置传宣上谕 、辅助处　

理奏 折 的军机 处 ，这些 是 为 了防前 代之 弊 ，避 免宰相 制 度下 产生 出权 臣。清末 立宪 过程 中的责 任　
内阁 ，正好在 形 式与 内容 上 和前代 的宰 相制 度 部分 吻合 ；而 防止 宰相 制度 复辟 ，正是 清朝祖 制设　
计 的初 衷 ，所 以 ，责 任 内阁在 创议 之初 难 免遭 遇 阻力 ，得不 到广 泛 的认 同 ，在丙 午官 制改 革前 雷　
声 大雨 点小 ，难 以落 地生 根 。从现 实 因素 而言 ，清 廷君 臣基 于对 奕 勖与袁 世 凯集 团 的不信 任 ，为　
防止可 能 出现 的权 臣 当道 ，也 不愿 下放 君权 到 内阁手 中 。理 论与 现 实 的考 量 ，促使 丙 午年 责任 内　
阁方案 的搁 浅 。此后 ，设 置 责任 内 阁的声音 一 直存 在 ，但却 由于种种 原 因 ，一再拖 延 。为 了 防止　
监 国摄 政 王体制 下 可能 出现 的军 机大 臣借 拟 旨推销 私 意 的情 形 ，清廷 接 受建 议 ，在 日常上 谕下 达　
的程序 中 ，加入 军 机大 臣署 名 以示责 任 的做法 。
　
由军 机大 臣副 署上 谕 的做法 ，无 意 中给 了资 政 院对 军 机处 这一 准 内阁进 行 问责 的依据 。在 旧　
体 制 中 ，监 国摄政 王或 军机 处 指示 行 政 部 院议 覆 事 务 奏 折 （包 括 资 政 院 奏折 ） 属 应 有 之 义 ，却　
引发 了新 体制 下资 政 院对 司法 、行政 两类 权力 是 否及 如何 并行 的 疑 问 ，进 而发 出 了军机 处副 署上　
谕是 否代 表行 政责 任 的疑义 。这 是新 旧 两 种体 制 的 冲撞 ，资政 院对 军 机 处 这 一 君 主 秘 书处 的质　
疑 ，实 际上是 对君 主权 力应 该止 于何 处 的质 疑 ，而监 国摄 政 王 以朱 谕形 式 回护 军机 处 ，驳斥 资政　
院 ，实 际上是 推开 了军机处 ，将 君权 直 接暴 露在 民意机 构面前 。
　
为平 息 风波 ，缓解 资政 院和各 省咨 议局 的不 满 ，监 国摄 政王 宣布 迅速 筹组 内阁 。责 任 内阁在　
不 到 四个 月 时 间内组 建完 毕 ，却 以皇族 亲 贵为 主要成 员 。这 一次 的责 任 内阁 ，在人 事任 命 、国事　
的上 奏程 序 、各 部轮 值 召对 、政务 处 理流程 等 重大 内容 上 ，与 旧制度 并无 太 大 区别 ，只不 过增 加　
了处 理 国事 时 由 国务 大 臣会议 议事 的 比重 ，使 得这 一制 度框 架更 加类 似 于古 代君权 笼 罩下 的宰 相　
合议 制 ，而并非 君 主立 宪制 之 下 的责 任 内阁 。为 防 止 内 阁总 理 大 臣 （宰相 ） 权 力 过 大 ，防止 内　
阁与 国会 结 为朋 党 ，制度 规定 各部 大 臣在 必要 时均 可上 奏或 独对 ，这些都 使得 内阁总 理大 臣 的权　
力 遭到 分割 和 限制 ，无法 担 负行政 全 责 。
　
武 昌起 义之 后 实行 的第 二次 责任 内 阁制 ，虽组 织仓 促 ，但从 制 度层 面而 言 ，完全 改变 了原 有　
的奏折 处 理模式 。 日常 政务 ，均 由内阁发 出命 令 ，且不 再 实行 部 院轮值 ，内 阁总理亦 不再 每 日向　
君 主奏 对 。在人 事 上 ，内阁总理 由资 政 院推举 ，各部 大 臣 由内阁总 理举 荐 ，由此 显示 权 力来 源及　
各 自的权 限所 在 。可 以说 ，这一 制度 框架 ，已经 具备 了君 主立 宪制 度 之下 的责 任 内阁 的特点 。
　
宣统 三年 十二 月二 十 五 日 （１
９１２年 ２月 １
２ 日），清帝 颁诏 退位 ，距 离第 二 次责 任 内阁成 立 ，
　
仅 ８８天 。本 欲将君 权 虚化 、不 负行 政责 任进 而 能使君 主长 久立 于 “神圣 不 可侵 犯 ” 地位 的责 任　
内 阁 ，最 终却 见证 了君 主制 度 的终结 。
　

（本 文 曾递 交 ２０１
７年 ４月北京 大 学人 文社 会 科 学研 究 院 主 办 的 “政 教 相 维 ：近 代 中 国的 制　
度 因革 与文教 转 型 ” 学术 工作 坊 讨 论 ，得 到 了 尚小 明 教授 、任 智 勇博 士、 郑 小 威 博 士 的指 正 ，
　
谨 致 谢 忱 。）
　

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