PPA1108ความรู้ เบื้องต้ นเกีย่ วกับนโยบายสาธารณะ

Introdcution to Public Policy

อาจารย์ ดร.ภูดศิ นอขุนทด
วิทยาลัยการเมืองและการปกครอง
มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา
 ความหมายของนโยบายสาธารณะ ดาว่า “นโยบาย” (Policy)

มาจากศั พ ท์ว่ า “นย+อุ บ าย” หมายถึ ง แนวทางหรื อ อุ บ ายที่ ชี ้ท างไปสู่

วัตถุประสงค์ ส่วนดาว่า “Policy” หมายถึง แนวทางปฏิบตั ิของบ้านเมืองหรือ
หมู่ชน มาจากรากศัพท์ภาษา กรีก “Polis” ซึ่งหมายถึง เมืองหรือรัฐ ดังนัน้
นโยบาย จึงหมายถึง หลักการและวิธีปฏิบตั ิซ่งึ ถือเป็ นแนวดาเนินการ เป็ นข้อเสนอ
เกี่ยวกับแนวทางการดาเนินงานของบุคคล กลุ่มบุคคล หรือรัฐบาล เป็ นข้ อความ
ทั่วไปที่อธิบายถึงวัตถุประสงค์ท่ีตอ้ งการ จะบรรลุตามแนวทางดาเนิ นงาน เป็ นการ
กระทาที่ไตร่ตรองและลึกซึง้ ของ ผูบ้ ริหารระดับสูง
เป็ นกรอบพืน้ ฐาน และแนวทางชุดหนึ่งซึง่ ครอบคลุมการดาเนินงานทางธุรกิจ
ภายใต้กรอบแนวคิดรวมของบริษัท ดังนัน้ นโยบายจึงหมายถึง ข้อความที่ให้
แนวทางสาหรับการพัฒนาและการดาเนินงานของหน่วยงานหรือแผนงาน ซึง่
เป็ นกรอบที่กาหนดขึน้ เพื่อใช้ในการกระทาหรือการปฏิบตั ิโดยมีการกาหนด
เป้าหมายไว้ลว่ งหน้า โดยไม่จากัดว่าเป็ นของรัฐบาล หรือหน่วยงานใดหน่วยงาน
หนึ่งโดยเฉพาะ
 ส่วนคาว่า สาธารณะ หรือ Public คาไทยที่มกั ใช้แทน เช่น สาธารณะ ส่วนรวม
มหาชน ราช ราชการ รัฐ รัฐบาล เมือง บ้านเมือง แผ่นดิน ประชาคม ประชาชน หลวง กงสี
สาธารณะจึงเป็ นเรื่องของส่วนรวม ความเป็ นสาธารณะพิจารณาจาก (1) เกณฑ์ความ
กว้างของผลกระทบ และผลกระทบภายนอก ซึ่งเป็ นกระทบกับสิ่งที่อยู่นอกวงของการกระทา
เช่น โรงงานปล่อยนา้ เสียลงสู่แม่นา้ แต่ประชาชนได้รบั ผลกระทบทัง้ สุขภาพกายและสุขภาพใจ
(2) เกณฑ์ผเู้ ป็ นเจ้าของงบประมาณ ดาเนินการ หรือเป็ นที่มาของเงิน (3) เกณฑ์ความ
ตระหนั ก เรื่ อ งสาธารณะคื อ สิ่ ง ที่ เอกชนทั่ ว ไปไม่ ส นใจ เช่ น การป้ อ งกั น ประเทศ กา ร
รักษาพยาบาล การจัดการศึกษา ไฟฟ้า ประปา เป็ นต้น และ (4) เกณฑ์อานาจที่ชอบธรรม
ของรัฐบาล เพราะเรือ่ งสาธารณะคือสิ่งที่รฐั เป็ นผูก้ าหนด
 ความหมายของนโยบายสาธารณะในแง่มมุ ต่างๆ สามารถพิจารณาได้ดงั นี ้

1. เป็ นกิจกรรมแห่งรัฐบาล ดังนี ้

กิจกรรมที่รฐั บาลตัดสินใจที่จะกระทาหรือไม่กระทาเป็ น ผลมาจากการจัดสรรค่านิยมของสังคม
(David Easton, 1965) กิจกรรมที่กระทาโดยรัฐบาลซึง่ ครอบคลุมกิจกรรมทัง้ หมดของ
รัฐบาล (Ira Sharkansky, 1971) เป็ นสิ่งที่รฐั บาลเลือกจะกระทาหรือไม่กระทาทัง้ ที่
เป็ นกิจวัตรและเกิดขึน้ ในบางโอกาส (Thomas R. Dye, 1984) แนวทางการปฏิบตั ิ
หรือการกระทาที่จะต้องรับผิดชอบในการแก้ไขปั ญหาที่เกี่ยวข้องกับสังคม (James E.
Anderson, 1994)และ เป็ นสิ่งที่รฐั บาลตกลงใจที่จะกระทาจริงๆ โดยประกอบไปด้วยชุด
ของการกระทาที่จะนาไปสูก่ ารบรรลุเป้าหมายที่พงึ ปรารถนา (Hugh Heclo, 1972)
2. เป็ นทางเลือกสาหรับการตัดสินใจของรัฐบาล ดังนี ้
เป็ นการตัด สิ น ใจก าหนดแนวทางการปฏิ บัติ ง านให้บ รรลุ วัต ถุ ป ระสงค์ (William
Greenwood,1988) การตัดสินใจเกี่ยวกับกิจกรรมที่สงั คมอนุญาต หรือ ห้ามมิให้
กระทาการ (Lynton Caldwell,1970) การตัดสินใจของรัฐบาลซึง่ จะต้องมีการ
กระทาที่สม่าเสมอเกี่ยวกับกิจกรรมที่มีพนั ธะผูกพันอย่างต่อเนื่อง (Heinz Eulau and
Kennett Prewitt,1973) ชุดของข้อเสนอเกี่ยวกับการกระทาของรัฐบาลภายใต้
ปั ญหา อุปสรรค และโอกาส เพื่อแก้ไขปั ญหาของประชาชน (Carl J. Friedrich,
1967)การกาหนดความชัดเจนของค่านิยมและความตัง้ ใจของสังคม ซึง่ ผูกพันกับงบประมาณ
และการบริการประชาชน (Mark Considine, 1994)
3. เป็ นแนวทางในการกระทาของรัฐบาล ดังนี ้
หลักการแผนงานหรือแนวทางการกระทาต่างๆ (Charles Jacop, 1966)
แผนงานหรือโครงการที่รฐั กาหนดขึน้ (Harold lasswell and Abraham
Kaplan, 1970)แนวทางปฏิบตั ิท่ีรฐั บาลตัง้ ใจจะทาเพื่อแก้ปัญหาสาธารณะ (เรือง
วิทย์ เกษสุวรรณ, 2550) เป็ น แนวทางที่รฐั บาลได้กระทาการตัดสินใจเลือกและกาหนดไว้
ล่วงหน้าเพื่อให้บรรลุเป้าหมายที่กาหนดไว้ โดยมีวิธีการที่สอดคล้องกับสภาพความเป็ นจริง
และความต้องการของประชาชน (มยุรี อนุมานราชธน,2553) เป็ นแนวทางการปฏิบตั ิงาน
ของรัฐโดยระบุถึงเป้าหมายและวิธีการให้บรรลุเป้าหมาย (ยุภาพร ยุภาศ, 2554)
4.เป็ นกฎหมาย นโยบายเป็ นข้อความที่อาจเขียนไว้เพื่อชี ใ้ ห้เห็นถึงจุดมุ่งหมายและความ
มุ่งหวังของรัฐบาล เช่น ตราพระราชบัญญัติ กฎ ระเบียบ ภาษี และการดาเนินการอื่นๆ ที่เป็ น
มาตรการของรัฐบาล ซึง่ จะดาเนินงานผ่านมาตรการของรัฐบาล (สมพร เฟื่ องจันทร์, 2552)
ดังนัน้ สามารถกว่าได้ว่า นโยบายสาธารณะ หมายถึง แนวทางกิจกรรม การกระทา หรื อ
การเลือก ตัดสินใจ หรือกฎหมาย ของรัฐซึง่ ได้ตดั สินใจและกาหนดไว้เพื่อชีน้ าให้กระทาตามอัน
นาไปสู่การบรรลุเป้าหมายด้วยการวางแผน การจัดทาโครงการ วิธีการบริหาร กระบวนการ
ดาเนินงาน การปฏิบตั ิงานที่สอดคล้องกับสภาพความเป็ นจริงและความต้องการของประชาชน
ขอบข่ายการศึกษาสาขาวิชานโยบายสาธารณะ
รัฐศาสตร์
กาหนดนโยบายหนึ่งๆ ยังมีวตั ถุประสงค์เพื่อสนับสนุนนโยบายทางการเมืองของ
รัฐบาลหรือความอยูร่ อดของรัฐบาล
นิตศิ าสตร์
กฎหมายรัฐธรรมนูญเป็ นกฎหมายมหาชนเป็ นกฎเกณฑ์ท่ีรฐั บาลใช้บริหาร
ประเทศและแนวทางปฏิบตั ิหน่วยงานของรัฐและกิจกรรมเกี่ยวกับสาธารณะ
ขอบข่ายการศึกษาสาขาวิชานโยบายสาธารณะ
เศรษฐศาสตร์
การวิเคราะห์จงึ เป็ นประโยชน์มากสาหรับผูก้ าหนดนโยบายที่จะใช้
ทรัพยากรที่มีจากัดในกิจกรรมสาธารณะหรือโครงการของรัฐ
จิตวิทยา
การประชาสัมพันธ์หน่วยงานของรัฐทาให้ประชาชนเชื่อมั่นรัฐบาล
ได้อย่างไร
ขอบข่ายการศึกษาสาขาวิชานโยบายสาธารณะ

สังคมวิทยา-มานุษยวิทยา
นโยบายเกี่ยวกับสังคม ต้องนาหลักฐานทางสังคมวิทยา-มานุษยวิทยามา
ประกอบอธิบายว่า ทาไมมนุษย์จงึ มีพฤติกรรมเช่นนัน้
ปรัชญา
การกาหนดนโยบายสาธารณะและนานโยบายไปปฏิบตั ิตอ้ งสอดคล้องกับ
อุดมการณ์และวิถีชีวิตของประชาชน เช่น ความเสมอภาค/ความเป็ นธรรม
ขอบข่ายการศึกษาสาขาวิชานโยบายสาธารณะ
สถิติ
ใช้สถิติเป็ นเครือ่ งมือในการวิเคราะห์ปัญหาทางการบริหาร การวินิจฉัย สั่งการ
การตัดสินใจที่ถกู ต้อง
รัฐประศาสนศาสตร์
การบริหารของหน่วยงานของรัฐ ก็เป็ นไปเพื่อบรรลุวตั ถุประสงค์ของนโยบายของ
หน่วยงานหรือรัฐบาล เรียกว่า นโยบายสาธารณะ
 วิวฒ
ั นาการและแนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะ

วิ วั ฒ นาการของการศึ ก ษานโยบายสาธารณะปรากฏเด่ น ชั ด
ในรัฐประชาธิปไตยซึ่งยอมรับว่า ประชาชนเป็ น เจ้าของอานาจอธิปไตย
ที่สามารถเลือกตัวแทนของตนเข้า ไปกาหนดนโยบายสาธารณะ โดยมี
วิวฒั นาการดังนี ้ (ถวัลย์รฐั วรเทพพุฒิพงษ์, 2549)
 1. ยุคก่อนคริสต์ศกั ราช 1960 ภายหลังสงครามโลกครัง้ ที่ 2 หลายประเทศ
เผชิญกับปั ญหา เศรษฐกิจตกต่าจึงมีการศึกษาการกาหนดขอบเขตสภาพการเงิน
การคลัง โดยปี ค.ศ.1946 สหรัฐอเมริกาได้ จัดตัง้ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจด้วยความ
ร่วมมือของนักเศรษฐศาสตร์ นักรัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ และนักจิ ตวิทยา
เข้า ร่ว มศึ ก ษาการจัด เก็ บ ภาษี นอกจากนั้น ยัง เกิ ด แนวคิ ด พฤติ ก รรมศาส ตร์
ท าการศึ ก ษา พฤติ ก รรมของผู้ก าหนดนโยบายจากอิ ท ธิ พ ลจากแนวคิ ด ของ
Keynes, Maynard, John (1935) บิดาแห่งการบริหารการ
คลังที่ให้ทศั นะว่า
รัฐบาลควรจะกาหนดนโยบายการเงินและการคลังเพื่อแก้ไขปั ญหาการว่างงาน
โดยการกระตุน้ ให้มีอปุ สงค์รวม (Aggregate Demand) เพิ่มขึน้
แทนที่จะปล่อยให้เป็ นหน้าที่ ของกลไกตลาด ผลักดันให้มีการผลิต เพิ่มขึน้ ใน
ที่สดุ ก็จะก่อให้เกิดผลดีต่อเศรษฐกิจโดยส่วนรวมของประเทศ (สมบัติ ธารงธัญ
วงศ์, 2554, น. 241) รัฐบาลสหรัฐอเมริกา (ค.ศ. 1950-1959) สามารถแก้ไข
ปั ญหาการว่างงานด้วยนโยบายการเงินการคลังได้พอสมควร จะเห็นว่าจากการ
ที่นกั วิชาการได้ ทาการศึกษาเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษี ตลอดจนพฤติกรรมของผู้
กาหนดนโยบาย นับเป็ นจุดเริม่ ต้นของ การศึกษานโยบายสาธารณะ
2. ยุค คริส ต์ศัก ราช 1960-1970การศึก ษานโยบายสาธารณะในยุด นี ไ้ ด้ร ับ
อิทธิพลจากแนวคิดของ Dye Thomas R. (1984) ซึง่ นับว่ามี
การศึกษาที่เป็ นรู ปธรรมมากยิ่งขึน้ โดย Dyeได้ระบุขอบข่าย ของการศึกษา
นโยบายสาธารณะ กระบวนการและพฤติกรรม (Process and
Behavioral) มี 5 ขัน้ ตอน ได้แก่ การระบุปัญหา การกาหนดทางเลือก
นโยบาย การตัดสินนโยบายหรือการให้ความเห็นชอบนโยบาย การนานโยบาย
ไปปฏิบตั ิ และการประเมินผลนโยบาย
3. ยุคคริสต์ศักราช 1970-ปั จจุบัน เป็ น การศึกษาตามแนวทางรัฐประศาสน
ศาสตร์ท่ีเป็ นระบบ (System) มากขึน้ โดยเน้นการศึกษาสาเหตุและ
ผลกระทบของนโยบายซึ่งเป็ นวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ ก่อนการตัดสินใจ
นโยบายในประเด็น ดังต่อไปนี (้ William N. Dunn,1994 ) สาเหตุ
หรื อ ที่ ม าของนโยบาย (Causes)ผลกระทบของนโยบาย (Policy
Effect)และ ประสิทธิผล ของนโยบาย (Policy Effectiveness)
สาหรับประเทศไทยเริม่ มีการศึกษาในปี 2520
โดย กุลธน ธนาพงศธร (2522) เล่มแรกเนื อ้ หาส่วนใหญ่ จะพูดถึง โครงสร้าง
สถาบันทางการเมือง รุ น่ ต่อมา เช่น รศ.ดร.ทศพร ศิริสมั พันธ์ ศ.ดร.ศุภชัย ยาวะ
ประภาษ ศ.ดร.สมบัติ ธารงธัญญวงศ์ ฯลฯ ทาการศึกษาวงกว้างเพิ่มมากขึน้ แต่
ส่วนใหญ่ จะเน้นการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะได้ศึกษา “หลักการกาหนด
นโยบายของรัฐ” โดยออกหนังสือเกี่ยวกับการศึกษานโยบายสาธารณะ
PPA1108ความรู้ เบื้องต้ นเกีย่ วกับนโยบายสาธารณะ
Introdcution to Public Policy
อาจารย์ ดร.ภูดศิ นอขุนทด
วิทยาลัยการเมืองและการปกครอง
มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา
 ความหมายนโยบายสาธารณะ
กวี รักษ์ชน(2541:3) กล่าวว่า นโยบายมีความหมาย 2 ลักษณะที่มีความสัมพันธ์กนั
ลักษณะที่หนึ่ งมีความหมายถึงกิจกรรม ส่วนอีกลักษณะหนึ่ งจะมีความหมายในฐานะที่
เป็ นศาสตร์ ซึ่ง 2 ลักษณะจะมีความสัมพันธ์กนั กล่าวคื อ นโยบายสาธารณะในฐานะที่
เป็ นศาสตร์จะทําการศึกษาจากนโยบายสาธารณะที่เป็ นกิจกรรมแล้วนํามาสะสมกันเป็ น
ความรู ห้ รื อเป็ นวิชา (subject) เพื่ อประโยชน์ในการศึกษาที่จะได้ทาํ ให้การกําหนดนโยบาย
ในฐานะที่เป็ นกิจกรรม บรรลุผลอย่างมีประสิ ทธิ ภาพต่อไป
 ความหมายนโยบายสาธารณะ
สมบัติ ธํารงธัญวงศ์(ม.ป.ป. : 2) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะจะต้องเป็ นกิจกรรมที่
กระทําโดยรัฐบาล การตัดสิ นใจเลื อกที่จะกระทําของรัฐบาลต้องคํานึ งถึ งคุณค่าของ
สังคมเป็ นเกณฑ์โดยมุง่ ที่จะตอบสนองความต้องการของประชาชนเป็ นหลัก
ถวัลย์ วรเทพพุฒิพงษ์(2536:2) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะเป็ นแนวทางปฏิบตั ิ
ของรัฐบาล มีวตั ถุประสงค์แน่นอนอย่างใดอย่างหนึ่ งหรื อหลายอย่างแก้ปัญหาใน
ปัจจุบนั ป้องกันปัญหาในอนาคตก่อให้เกิดผลที่พึงปรารถนา
 ความหมายนโยบายสาธารณะ
กระมล ทองธรรมชาติ(2538:32) กล่าวถึงนโยบายว่าคื อ แนวทางที่แต่ละ
ประเทศได้เลื อกปฏิบตั ิไป เพื่ อให้บรรลุถึงวัตถุประสงค์อย่างใดอย่างหนึ่ งที่
กําหนดไว้อนั เป็ นวัตถุประสงค์ท่ ีเชื่ อกันว่าถ้าทําได้สาํ เร็ จก็จะเป็ นผลดีตอ่
ประเทศของตน โดยทัว่ ไปนั้นรัฐบาลของประเทศจะตัดสิ นใจเลื อกปฏิ บตั ิ
นโยบายที่มีการเสี่ยงภัยน้อยที่สุดปฏิบตั ิได้งา่ ยที่สุดและเป็ นประโยชน์ตอ่ ชาติ
มากที่สุด
 ความหมายนโยบายสาธารณะ
กุลธน ธนาพงศธร(ม.ป.พ.: 59) แสดงทัศนะของนโยบายว่า ไม่วา่ จะเป็ น
การพิจารณาให้ความหมายในแง่มุมใดก็ตาม นโยบายของรัฐก็คือ แนวทาง
กว้างๆที่รัฐบาลของประเทศหนึ่ งๆได้กาํ หนดขึ้น เป็ นโครงการ แผนการ หรื อ
หมายกําหนดการเอาไว้ลว่ งหน้าเพื่ อเป็ นหนทางชี้นําให้การปฏิบตั ิตา่ งๆ
ตามมา ทัง้ นี้ เพื่ อให้บรรลุถึงเป้าหมาย และวัตถุประสงค์ท่ ีได้วางไว้ดลอดจน
เพื่ อธํารงรักษาหรื อเพื่ อให้ได้มาซึ่งผลประโยชน์ของชาตินั้นๆ
 Ira Sharkansky

กล่าวว่า “นโยบายสาธารณะ หมายถึง กิจกรรม

ต่างๆ ที่รัฐบาลกระทํา เช่น บริ การสาธารณะ การ
ควบคุมกิจกรรมของบุคคล หรื อธุ รกิจของเอกชน
เป็ น
 David Easton

กล่าวว่า “นโยบายสาธารณะ หมายถึง การ

จัดสรรและแจกแจงคุณค่า(Values) ต่างๆ ของ
สังคมโดยชอบด้วยกฎหมายและเป็ นไปเพื่ อ
สังคมส่วนรวม”
 ความหมายนโยบายสาธารณะ

สรุ ปได้ว ่า นโยบายสาธารณะเป็ นแนวทางปฏิ บ ัติ ข องรั ฐ บาล

มีวตั ถุประสงค์แน่นอนอย่างใดอย่างหนึ่ งหรื อหลายอย่างเพื่ อแก้ปัญหา
ในปั จ จุ บ นั เพื่ อป้ อ งกัน ปั ญ หาในอนาคตหรื อเพื่ อก่อ ให้เ กิ ด ผลที่ พึ ง
ปรารถนา ตลอดจนรัฐบาลมีความจริ งใจที่จะให้นําไปปฏิบตั ิและผลจาก
การนําไปปฏิบตั ิแล้วอาจจะประสบ ความสําเร็ จหรื อล้มเหลวก็ได้
 องค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ
 1.การก่อตัวของนโยบาย (Policy formation) เกิดอะไรขึ้นบ้าง
 2.การกําหนดนโยบาย(Policy formulation)มีแนวทางอย่างไรบ้าง
 3.การตัดสิ นใจนโยบาย(Policy Decision) จะเลื อกแนวทางใดดี
 4.การนํานโยบายไปปฏิ บตั ิ (Policy implementation) จะนําแนวทางที่ได้ไป
ดําเนิ นการอย่างไร
 5.การประเมินผลนโยบาย (Policy evaluation) การดําเนิ นการตามแนวทาง
ได้ผลหรื อไม่
 การก่อตัวนโยบาย (Policy formation)
การก่อตัวนโยบาย (Policy formation) การศึ กษาการก่อรู ปนโยบายต้อง
เริ่ มต้นด้วยการ วิ เคราะห์ลกั ษณะสภาพของปัญหาสาธารณะให้ชดั เจนเพื่ อให้มน่ั ใจ
ว่าปัญหาที่กาํ ลังปรากฏอยูน่ ั้นเป็ นปัญหาอะไรเกิดขึ้นกับคนกลุม่ ใด และมีผลกระทบ
ต่อสังคมอย่า งไร รวมทัง้ ต้อ งการความแร่ ง ด่ว นในการแก้ไ ขปั ญหาแค่ไ หน และ
ประชาชนในสังคมต้องการให้แก้ไขปัญหานั้นอย่างไร ถ้าไม่แก้ไขจะเกิด ผลอย่างไร
และถ้ารัฐบาลเข้าไปแก้ไขใครจะเป็ นผูไ้ ด้และเสี ยประโยชน์ผลกระทบที่เกิ ดจากการ
แก้ไ ขตรงตามที่ คาดหวัง หรื อไม่ใ ครเป็ นผู ร้ ั บ ผิ ด ชอบในการนํ า ไปปฏิ บ ั ติ ต อ้ งใช้
ทรัพยากรอะไรบ้าง
 การก่อตัวนโยบาย (Policy formation)
การระบุปัญหาที่ชดั เจน จะเป็ นพื้ นฐานในการกําหนดวัตถุประสงค์ในการแก้ไขปัญหาให้สอดคล้องกับสภาพปัญหา
ปัญหาสาธารณะ จะกลายเป็ นประเด็นเชิงนโยบายหรื อเข้าสูว่ าระและได้รับความสนใจผูก้ าํ หนดนโยบายสาธารณะ
คุณลักษณะผูก้ ําหนดนโยบายสาธารณะจะต้องมีดงั นี้
1. เกิดขึ้นตามธรรมชาติหรื อเกิดขึ้นจากความรุ นแรงทางการเมื อง
2. มีการแตกตัวและขยายวงกว้างออกไป
3. มีความกระเทื อนต่อความรู ส้ ึ กและเป็ นที่สนใจของสื่ อมวลชนทัว่ ไป
4. มีผลกระทบต่อสภาพแวดล้อม
5. มีลกั ษณะท้าทายต่ออํานาจและความชอบธรรมของรัฐเช่นปัญหาการแบ่งแยกดินแดง
6. เป็ นเรื่ องร่วมสมัยเช่น ปัญหาการจราจร ปัญหาโรคเอดส์
 การกําหนดวัตถุประสงค์ของนโยบายจะต้องกําหนดเป้ าหมายหรือ
วัตถุประสงค์ในการแก้ไขปั ญหาให้ชดั เจนดังนี้

 1.การกําหนดวัตถุประสงค์ของนโยบายทําให้ทราบถึงลําดับความสําคัญของนโยบายที่
ต้องจัดทําและการเลื อกใช้นโยบายให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ท่ ีตอ้ งการ
 2.วัตถุประสงค์ของนโยบายมีความสําคัญในฐานะที่เป็ นปัจจัยกําหนดทิศทางของ
ทางเลื อกนโยบายที่จะนําไปปฏิบตั ิให้ประสบผลสําเร็ จ
 3.วัตถุประสงค์เป็ นเกณฑ์ในการประเมินผลสําเร็ จของนโยบายที่จะนําไปปฏิ บตั ิวา่
เป็ นไปตามวัตถุประสงค์ท่ ีได้กาํ หนดไว้มากน้อยเพียงใดคุณลักษณะของวัตถุประสงค์
ของนโยบาย
 การกําหนดวัตถุประสงค์ของนโยบายจะต้องกําหนดเป้ าหมายหรือ
วัตถุประสงค์ในการแก้ไขปั ญหาให้ชดั เจนดังนี้

 4.ความครอบคลุมประเด็นปัญหานโยบาย
 5.ความสอดคล้องกับค่านิ ยมของสังคม
 6. ความชัดเจนและความเป็ นไปได้ในทางปฏิบตั ิ
 7. ความสมเหตุสมผล
 8. มีความสอดคล้องกับทรัพยากรที่จาํ เป็ นต้องใช้
 9. มีความสอดคล้องทางการเมื อง
 10. การกําหนดกรอบเวลาที่เหมาะสม
 การกําหนดนโยบาย (Policy formulation)
การกําหนดนโยบาย (Policy formulation)หากพิจารณาปัญหาเพื่ อ
นําเข้าสูก่ ระบวนการกําหนด นโยบายสาธารณะในกรอบการวิเคราะห์“เชิง
ระบบ” หรื อ “ทฤษฎีระบบ” ของ David Easton จะได้ปัจจัยนําเข้าระบบ
ปัจจัยนําออก ปัจจัยนําเข้า ได้แก่ ปัญหาทัว่ ไป ปัญหาสังคมประเด็นปัญหา
สังคม และข้อเสนอของสังคมในสภาวการณ์ท่ ีสภาการเมื องมีบทบาทสู ง
ปัจจัยนําเข้าอาจมาจากการที่พรรคการเมื องต่างๆ ได้นําเสนอนโยบายไว้ใน
การหาเสียงปัจจัยที่ควบคุมได้และควบคุมไม่ได้
 ผูม้ ีบทบาทในการกําหนดนโยบายสาธารณะ

1. ฝ่ ายบริ หาร
2. ฝ่ ายนิ ติบญ
ั ญัติ
3. ฝ่ ายตุลาการ
4. องค์กรอิสระต่างๆ
 การตัดสินนโยบาย (Policy decision)
การเลื อกนโยบาย หมายถึง การเลื อกวิถีทางหรื อ แนวนโยบายที่
เหมาะสมที่สุด ซึ่งสามารถบรรลุวตั ถุประสงค์ได้ตามต้องการ อาจ
รวมถึงนโยบายเทคนิ คและกลยุทธ์ตา่ งๆที่สามารถแก้ไขปัญหาได้
เป็ นอย่างดีหลักจริ ยธรรมหรื อคุณธรรมมีความสําคัญอย่างยิ่งต่อ
ค่านิ ยมที่เป็ นรากฐานสําคัญในการเลื อกนโยบาย
 การพิจารณาทางเลือกนโยบาย
 1. ประสิ ทธิ ผล (effectiveness) ความสามารถในการบรรลุเป้าหมายของทางเลื อก
 2. ประสิ ทธิ ภาพ (efficiency)ความสามารถในผลิตผลผลิตโดยเปรี ยบเทียบจากต้นทุนความพอเพียง
adequacy ความสามารถของการดําเนิ นการให้บรรลุเป้าหมายภายใต้เงื่ อนไขของทรัพยากรที่มี
 3. ความเป็ นธรรม (equity) การกระจายตัวของผลการดําเนิ นการตามทางเลื อก
 4. การตอบสนอง (responsiveness) ความสามารถในการเติมเต็มความต้องการของประชาชนกลุม่
ต่างๆ
 5. ความเหมาะสม (appropriateness) การพิจารณาเชิงคุณค่าและความเป็ นไปได้ในทางกลยุทธ์ในการ
ตัดสิ นใจเลื อกนโยบาย
 การพิจารณาทางเลือกนโยบาย
 6. การต่อรองปรับเป้าหมายที่ไม่สอดคล้องกันให้ยอมรับร่วมกันโดยการเจรจา
แลกเปลี่ยนให้รางวัลและประนี ประนอม
 7. การโน้มน้าวความพยายามทําให้เชื่ อหรื อยอมรับ และสนับสนุ นด้วยความเต็มใจ
 8. การสัง่ การการใช้อาํ นาจที่เหนื อกว่าในการบังคับการตัดสิ นใจเสี ยงข้างมากการ
อาศัยการลงมติโดยใช้ความคิดเห็ นของคนส่วนใหญ่
 9. ฉันทามติการยอมรับร่วมกันโดยปราศจากข้อโต้แย้ง
 การนํานโยบายไปปฏิบตั ิ (Policy implementation)
ผูท้ ่ ีเกี่ยวข้องกับการนํานโยบาย สาธารณะ ไปปฏิบตั ิ
 1. ฝ่ ายนิ ติบญ
ั ญัติ
 2. ฝ่ ายบริ หารหรื อระบบราชการ
 3. กลุม่ กดดัน
 4. องค์กรชุมชนหรื อภาคประชาสังคม การนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิจะประสบความสําเร็ จมากน้อย
เพียงไรขึ้นอยูก่ บั ปัจจัยหลายประการ-ความยากง่ายของสถานการณ์
 5. ปัญหาที่เผชิญอยู ่
 6. โครงสร้างตัวบทของนโยบายสาธารณะ
 7. โครงสร้างนอกเหนื อตัวบทบาทของนโยบายสาธารณะ
 กระบวนการที่เป็ นปั ญหาการนํานโยบายไปปฏิบตั ิ

 1.ปัญหาทางด้านสมรรถนะปัจจัยบุคลากรเงินทุนเครื่ องจักรวัสดุขอ้ มูลข่าวสารเวลา (จํากัด)

เทคโนโลยี
 2. ความสามารถในการควบคุมการวัดความก้าวหน้าและผลการปฏิบตั ิ
 3. การไม่ให้ความร่วมมื อหรื อต่อต้านทางบุคลากรในหน่วยงานการประสานงานระหว่างองค์กร
รับผิดชอบกับองค์กรอื่ นๆ
 4. การไม่ให้ความสนับสนุ นทางผูเ้ กี่ยวข้อง ทัง้ ในด้านการเมื อง เงินทุน งบประมาณ แต่กลับสร้าง
อุปสรรคในแง่ของการต่อต้านหรื อคัดค้านโยบาย
- กลุม่ ผลประโยชน์ - กลุม่ การเมื อง - ข้าราชการ - สื่ อมวลชน
 การประเมินผลนโยบาย (Policy evaluation)

เพื่ อให้ทราบผลว่าการนํานโยบายไปสู ่การปฏิ บตั ิ เป็ นไปตาม

เป้ า หมายหรื อวัต ถุ ป ระสงค์ห รื อไม่ ในกรณี ท่ ี ไม่เ ป็ นไปตาม
เป้ า หมายจะได้มี ก ารปรั บ แผน/ แผนงาน/โครงการให้บ รรลุ
เป้ าหมายหรื อวัตถุ ประสงค์มากขึ้ นเป็ นเครื่ องมื อที่ ช่วยให้รูว้ า่
แผน/แผนงาน/ โครงการนั้นควรจะดําเนิ นการต่อไปหรื อยุติ
 จุ ด มุ ่ง หมายของการประเมิ น ผลโครงการมัก จะมี ค ํา ถามอยู ่
ตลอดเวลาว่าประเมินผลเพื่ ออะไรหรื อประเมินผลไปทําไมปฏิบตั ิงาน
ตามโครงการแล้วไม่มีการประเมิ นผล ไม่ได้หรื อตอบได้เลยว่าการ
บริ หารแนวใหม่หรื อการบริ หารในระบบเปิ ด (Open System) นั้นถื อ
ว่าการประเมินผลเป็ นขัน้ ตอนที่สาํ คัญมาก
 จุดมุง่ หมายของการประเมินผลโครงการมีดงั นี้

1. เพื่ อสนับสนุ นหรื อยกเลิกการประเมิ นผลจะเป็ นเครื่ องมื อช่วยตัดสิ นใจ

ว่าควรจะยกเลิ ก โครงการหรื อสนับสนุ นให้มีการขยายผลต่อไปโดยเฉพาะการมี
โครงการใหม่ๆยังมิได้จดั ทําในรู ปของ โครงการทดลองซึ่ งมีโอกาสจะผิดพลาดหรื อ
ล้มเหลวได้งา่ ยความล้มเหลวของโครงการจึงมิใช่ความล้มเหลว ของผูบ้ ริ หารเสมอ
ไปดังนั้นถ้าเราประเมิ นผลแล้วโครงการนั้นสําเร็ จตามที่กาํ หนดวัต ถุประสงค์และ
เปูาหมายไว้ก็ควรดําเนิ นการต่อไปแต่ถา้ ประเมินผลแล้วโครงการนั้นมี ปัญหาหรื อมี
ผลกระทบเชิงลบ มากกว่าเราก็ควรยกเลิกไป
 จุดมุง่ หมายของการประเมินผลโครงการมีดงั นี้
 2. เพื่ อทราบถึ ง ความก้า วหน้า ของการปฏิ บ ัติ ง านตามโครงการว่า เป็ นไปตามที่ กํา หนด
วัตถุประสงค์แลเป้าหมายหรื อกฎเกณฑ์หรื อมาตรฐานที่กาํ หนดไว้เพียงใดกลุม่ นโยบายสาธารณะ
 3. เพื่ อปรับปรุ งงาน ถ้าเรานําโครงการไปปฏิ บตั ิ แล้วพบว่าบางโครงการไม่ได้เสี ยทั้ งหมด แต่ก็ไม่
บรรลุวตั ถุประสงค์ท่ ีกาํ หนดไว้ทุกข้อเราควรนําโครงการนั้นมาปรับปรุ งแก้ไขให้ดีข้ ึนโดยพิจารณา
ว่า โครงการนั้นบกพร่องในเรื่ องใด
 4. เพื่ อศึ กษาทางเลื อก โดยปกติ ในการนํ าโครงการไปปฏิ บตั ิ นั้นผู บ้ ริ หารโครงการจะพยายาม
แสวงหาทางเลื อกที่ดีท่ ีสุด จากทางเลื อกอย่างน้อย 2 ทางเลื อกดังนั้นการประเมิ นผลจะเป็ นการ
เปรี ยบเทียบทางเลื อกก่อนที่จะตัดสิ นใจเลื อกทางเลื อกใดปฏิบตั ิทงั้ นี้ เพื่ อลดความเสี่ยงให้นอ้ ยลง
 จุดมุง่ หมายของการประเมินผลโครงการมีดงั นี้

5. เพื่ อขยายผลในการนําโครงการไปปฏิบตั ิถา้ เราไม่มีการติดตาม

และประเมินผลอย่างต่อเนื่ องเราอาจจะไม่ทราบถึงความสําเร็ จของโครงการ
แต่ถา้ เราประเมินผลโครงการเป็ นระยะสมํ่าเสมอ ผลปรากฏว่าโครงการนั้น
บรรลุผลสําเร็ จตามที่กาํ หนดวัตถุประสงค์เราก็ควรจะขยายผลโครงการนั้น
ต่อไป แต่การขยายผลนั้นมิได้หมายความว่าจะขยายไปได้ทุกพื้ นที่การขยาย
ผลต้องคํานึ งถึงมิติของประชากร เวลา สถานที่ สถานการณ์ตา่ งๆ
ปลูกพื ชเมื องหนาวจะประสบความสําเร็ จดีในพื้ นที่ภาคเหนื อแต่ถา้ ขยาย
ผลไปยังภูมิภาคอื่ นอาจจะไม่ได้ผลดีเสมอไปเพราะต้องคํานึ งถึ งลักษณะ
ภูมิประเทศ ภูมิอากาศ เชื้ อชาติ ค่านิ ยม ฯลฯ ดังนั้นสิ่ งที่ตอ้ งคํานึ งถึงคื อ
สิ่ งที่นําไปในพื้ นที่หนึ่ งอาจได้ผลดีแต่นําไปขยายผลในพื้ นที่หนึ่ ง อาจไม่ได้
ผลหรื อสิ่ งที่เคยทําได้ผลดีในช่วงเวลาหนึ่ งอาจจะไม่ได้ผลดีในอีกช่วงเวลา
หนึ่ ง
PPA1108ความรู้ เบื้องต้ นเกีย่ วกับนโยบายสาธารณะ
Introdcution to Public Policy
อาจารย์ ดร.ภูดศิ นอขุนทด
วิทยาลัยการเมืองและการปกครอง
มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา
 นโยบายสาธารณะ

Thomas R. Dye ให้ความหมายมุมมองในเชิงการเมื องที่วา่ นโยบาย

สาธารณะ (Public Policy) คื ออะไรก็ตามที่รัฐบาลตัดสิ นใจเลื อกที่จะ
กระทาหรื อไม่กระทา (Whatever governments choose to do or not to
do) ซึ่งเป็ นการพิจาณาในแง่ท่ ีวา่ ทาไมรัฐบาลจึงต้องดาเนิ นการนโยบายนั้น
และนโยบายนั้นจะสร้างความแตกต่างอะไร
 นโยบายสาธารณะ
ทัง้ นี้ เพราะรัฐบาลมีหน้าที่ตอ้ งทาหลายอย่าง อาทิ เช่น
การควบคุมความขัดแย้งในสังคม
การจัดระเบียบสังคมในการดาเนิ นการเกี่ยวกับความขัดแย้งกับสังคมอื่ นๆ
การกระจายความหลากหลายของผลตอบแทนที่เป็ นสัญลักษณ์และบริ การ
ทรัพยากรต่างๆ ให้กบั สมาชิกของสังคม โดยการจัดเก็บเงิ นจากสังคมซึ่ งส่วน
ใหญ่มกั จะอยูใ่ นรู ปของภาษี
 นโยบายสาธารณะ
ดังนั้น นโยบายสาธารณะ จึงเป็ นการควบคุมพฤติกรรม
การจัดระบบราชการ
การกระจายผลประโยชน์ หรื อการจัดเก็บภาษี
ซึ่งจะต้องทาสิ่ งทัง้ หมดเหล่านี้ ในครั้งเดียว นักรัฐศาสตร์แนวดัง้ เดิม
มุง่ ความสนใจไปในเรื่ องโครงสร้าง และทฤษฎีท่ ีเกี่ยวข้องกับการจัดตัง้
ตามรัฐธรรมนู ญ เช่น
 นโยบายสาธารณะ

เช่น มลรัฐ
การแบ่งแยกอานาจ
การทบทวนอานาจตามกฎหมาย
ในขณะที่นกั รัฐศาสตร์แนวใหม่มงุ่ ความสนใจไปใน
เรื่องกระบวนการและพฤติกรรมที่เกี่ยวข้องกับรัฐบาล
 นโยบายสาธารณะ
แต่ในปั จจุบัน นักรัฐศาสตร์ได้เปลี่ยนความสนใจในเรื่องนโยบาย
สาธารณะมาเป็ นมุ่งสนใจในเรื่องสาเหตุและผลกระทบของนโยบาย
นัน้ ๆ
นโยบายสาธารณะเป็ นการวิ เ คราะห์เ นื ้อ หาของนโยบายที่ มี
ผลกระทบต่อสังคม เศรษฐกิจ กลุ่มพลังทางการเมือง และผลกระทบ
ต่อการจัดตัง้ สถาบันและกระบวนการทางการเมือง รวมถึงประเมิ นผล
ที่ตามมาของนโยบายนัน้ ๆ
เหตุผลที่ตอ้ งมีการศึกษานโยบายสาธารณะ

สาหรับสาเหตุสาคัญที่ทาให้นักรัฐศาสตร์ทุม่ เทให้
ความสนใจต่อการศึกษานโยบายสาธารณะนั้นมี
อย่างน้อย 3 ประการ คื อ เหตุผลทางวิทยาศาสตร์
เหตุผลทางวิชาชีพ วัตถุประสงค์ทางการเมื อง ดังนี้
 เหตุผลทางวิทยาศาสตร์ (Scientific Reasons)
การศึ ก ษานโยบายสาธารณะสามารถศึ ก ษาได้ อย่า งมี เ หตุ ผ ลที่ มี ค วามเป็ น
วิทยาศาสตร์ ทัง้ นี้ เนื่ องจากความเข้าใจเกี่ยวกับ สาเหตุและผลของการตัดสิ นใจเกี่ยวกับ
นโยบายสามารถนาไปปรับปรุ งเป็ นความรู ท้ ่ ีมีตอ่ สังคมได้
ซึ่งถ้ากาหนดให้นโยบายสาธารณะเป็ นตัวแปรตามเงื่ อนไขต่างๆ ทางสังคม เศรษฐกิจ
และลักษณะของระบบการเมื อง ก็ จะมี ส่วนในการกาหนดเนื้ อหาสาระของนโยบาย
สาธารณะ และถ้านโยบายสาธารณะเป็ นตัวแปรอิ สระ นโยบายสาธารณะก็ จะส่งผล
กระทบต่อสภาพเศรษฐกิจ สังคม และระบบการเมื อง
 เหตุผลทางวิทยาศาสตร์ (Scientific Reasons)

ดังนั้น การศึกษานโยบายสาธารณะจึงทาให้เ รา
เกิ ดความเข้าใจในความเชื่ อมโยงเกี่ ยวพัน ระหว่ า ง
แ ร ง ผ ลั ก ดั น ข อ ง ส ภ า พ สั ง ค ม แ ล ะ เ ศ ร ษ ฐ กิ จ
กระบวนการทางการเมืองที่มีตอ่ นโยบายสาธารณะ
 เหตุผลทางวิชาชีพ (Professional Reasons)

การศึกษานโยบายสาธารณะ เป็ นการศึกษาโดยอาศัย

เหตุผลเชิงวิชาชีพ ทัง้ นี้ เนื่ องจากความเข้าใจในสาเหตุของ
นโยบาย และผลที่เกิดขึ้นจากการดาเนิ นนโยบายทาให้นาไป
ประยุกต์ใช้ในการแก้ปัญหาต่างๆในสังคม ความรู จ้ ากสภาพ
ความเป็ นจริ งเป็ นสิ่ งที่สะท้อนสภาพสังคมได้ชดั เจน
วัตถุประสงค์ทางการเมือง (Political Purposes)

การศึกษานโยบายสาธารณะ สามารถศึกษา ได้ในลักษณะที่เป็ นวัตถุประสงค์

ทางการเมื อง
เพื่ อเป็ นหลักประกันว่า รัฐบาลได้นาเสนอนโยบายอะไรบ้าง นโยบายนั้นประสบ
ความสาเร็ จหรื อไม่
เพื่ อเป็ นประโยชน์สาหรับการนาเสนอหรื อเสนอแนะนโยบายที่ดีตอ่ ไปในอนาคต
เพื่ อเป็ นการยื นยันว่ารัฐบาลกาหนดนโยบายถูกต้องและนาไปสูเ่ ป้ าหมายที่
ถูกต้อง
 การวิเคราะห์นโยบายกับการผลักดันนโยบาย
และการแสวงหาแนวทางการแก้ไขปั ญหาสังคม
การวิเคราะห์นโยบาย (Policy analysis) เป็ นการอธิ บายถึง
สาเหตุและผลกระทบของนโยบายต่างๆ ซึ่งมิได้เป็ นเพียงการ
พรรณนาในสิ่ งที่รัฐบาลควรกาหนดนโยบาย
นอกจากนั้น เป็ นการเรี ยนรู ว้ า่ ทาไมรัฐบาลจึงทาในสิ่ งที่ทาและสิ่ ง
ที่ผลของการกระทาอาจไม่เหมื อนตามที่กล่าวว่าสิ่ งที่รัฐบาลควรจะทา
หรื อสร้างการเปลี่ยนแปลงในสิ่ งที่ทา
 การวิเคราะห์นโยบายกับการผลักดันนโยบาย
และการแสวงหาแนวทางการแก้ไขปั ญหาสังคม
ส่วนการผลักดันนโยบาย (Policy advocacy) ต้องใช้ทกั ษะ การชักชวน การจัดโครงสร้าง
องค์การ และการเคลื่ อนไหว อย่างไรก็ตาม การวิเคราะห์นโยบาย (Policy analysis) เกี่ยวข้องกับ
 1) การอธิ บายมากกว่าการบรรยาย ซึ่งเป็ นการให้ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบาย
 2) การค้นหาสาเหตุและผลกระทบ เป็ นการใช้มาตรฐานทางวิทยาศาสตร์ของการอนุ มาน
 3) ความพยายามทดสอบสาเหตุและผลกระทบ โดยงานวิจยั เป็ นการพัฒนาทฤษฎีทว่ ั ไปเกี่ยวกับ
นโยบายสาธารณะให้มีความน่าเชื่ อถื อและนาไปใช้ประโยชน์กบั หน่วยงานภาครัฐที่มีความ
แตกต่างกันและมีพ้ ื นที่นโยบายที่แตกต่างกัน
 การวิเคราะห์นโยบายกับการผลักดันนโยบาย
และการแสวงหาแนวทางการแก้ไขปั ญหาสังคม
อย่า งไรก็ ต าม พึง ตระหนัก อยู่เ สมอว่า ประเด็น นโยบาย
ไม่ ไ ด้ตั ด สิ น ใจโดยนั ก วิ เ คราะห์เ ท่ า นั้ น หากแต่ ตั ด สิ น ใจ
โดยตัว แสดงทางการเมื อ งอื่ น ๆ ทั้ง นัก การเมื อ งที่ ไ ด้รับ การ
เลือกตัง้ เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ได้รบั การแต่งตัง้ กลุ่มผลประโยชน์
และแม้แต่ผมู้ ีสิทธิเลือกตัง้ ในบางครัง้
 การวิเคราะห์นโยบายกับการผลักดันนโยบาย
และการแสวงหาแนวทางการแก้ไขปั ญหาสังคม
ส่วนการแสวงหาแนวทางการแก้ไขปัญหาสังคม กล่าว
ได้วา่ มี เหตุ ผ ลหลายประการที่ เป็ นคุ ณ สมบัติ ของความ
กระตื อรื อร้นในการวิ เคราะห์นโยบายในการแก้ไขปัญ หา
สังคม แต่การแก้ปัญหาเหล่านี้ อาจจะเป็ น เรื่ องยากมาก
ทัง้ นี้ เป็ นเพราะ
 การวิเคราะห์นโยบายกับการผลักดันนโยบาย
และการแสวงหาแนวทางการแก้ไขปั ญหาสังคม
1) ข้อจากัดในอานาจของรัฐบาล เพราะรัฐบาลจะมีอานาจหลายอย่าง
เพราะกลุม่ อานาจเหล่านั้นไม่ได้บริ หารจัดการง่ายเหมื อนที่ควรจะเป็ น
2) ความขัดแย้งกับปัญหา การวิเคราะห์นโยบายไม่สามารถแก้ปัญหาได้
ตราบใดที่ไม่มีขอ้ ตกลงทัว่ ไปเกี่ยวกับสิ่ งที่เป็ นปัญหาที่มีอยู ่
3) เป็ นนามธรรมที่ตอ้ งใช้การตีความ การวิเคราะห์นโยบายเป็ นเรื่ อง
นามธรรมและต้องอาศัยการตีความ ซึ่งอาจมีการตีความที่แตกต่างกัน
 การวิเคราะห์นโยบายกับการผลักดันนโยบาย
และการแสวงหาแนวทางการแก้ไขปั ญหาสังคม
4) มีขอ้ จากัดในการออกแบบการวิจยั ในมนุ ษย์ ซึ่งเป็ นไปไม่ได้ท่ ี
จะดาเนิ นการบางรู ปแบบในการทดลองควบคุมในมนุ ษย์
5) ความซับซ้อนของพฤติกรรมมนุ ษย์ นักวิทยาศาสตร์สงั คมไม่
มีความรู เ้ กี่ยวกับพฤติกรรมของบุคคลและกลุม่ อย่างเพียงพอ
เพื่ อที่จะสามารถให้คาแนะนาที่เชื่ อถื อได้ในการกาหนดนโยบาย
 การวิเคราะห์นโยบายกับการผลักดันนโยบาย
และการแสวงหาแนวทางการแก้ไขปั ญหาสังคม
เพราะฉะนั้น การทาความเข้าใจเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะจึงเป็ นได้ทงั้ ศิลป์
และศาสตร์ ที่เป็ นศิลป์ ก็เพราะต้องมีความเข้าใจลึกซึ้ง มีความคิดสร้างสรรค์
และมีจินตนาการในการระบุปัญหาสังคมและอธิ บาย ปัญหาสังคม รวมทัง้ มี
ความเข้าใจว่านโยบายเหล่านี้ จะจบลงด้วยการทาในสิ่ งที่ดีข้ ึนหรื อแย่ลงหรื อไม่
อย่างไร ส่วนที่เป็ นศาสตร์ก็เพราะจะต้องใช้ความรู ใ้ นหลายๆศาสตร์ ได้แก่
เศรษฐศาสตร์ รัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ สังคมวิทยา กฎหมาย และสถิ ติ
ดังนั้น การวิเคราะห์นโยบายจึงเป็ นการประยุกต์ใช้สาขาวิชาการต่างๆเหล่านี้
 ตัวแบบนโยบายสาธารณะ
ตัวแบบทางการเมื องอาจมีสว่ นช่วยเหลื อบางประการในการสร้างกรอบ
ความคิดเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ
คาว่า ตัวแบบ (Model) หมายถึง ตัวแทนอย่างง่ายบางส่วนของโลกแห่ง
ความจริ ง ซึ่งตัวแบบอาจเป็ นตัวแทนทางกายภาพที่เกิดขึ้นจริ ง
ตัวอย่างเช่น ตัวแบบเครื่ องบิน หรื ออาจจะเป็ นแผนภาพ ตัวอย่างเช่น แผน
ที่ถนน ซึ่งตัวแบบที่ใช้ในการศึกษานโยบายนั้นเป็ นตัวแบบเชิงแนวคิด
(conceptual mode) ซึ่งตัวแบบถูกสร้างขึ้นมาเพื่ อ
 ตัวแบบนโยบายสาธารณะ
 1) ช่วยให้ความคิดเกี่ยวกับการเมื อง และนโยบายสาธารณะได้งา่ ยและกระจ่างชัด
 2) ระบุลกั ษณะสาคัญของปัญหานโยบาย
 3) ช่วยในการสื่ อความหมายกับผูอ้ ่ ื น โดยมีจุดเน้นที่ลกั ษณะสาคัญของชีวิต
การเมื อง
 4) มุง่ สร้างความเข้าใจนโยบายสาธารณะให้ดีข้ ึน โดยเน้นว่าสิ่ งใดสาคัญหรื อไม่
สาคัญ
 5) ช่วยอธิ บายนโยบายสาธารณะและการพยากรณ์ผลที่จะเกิดขึ้นตามมา
 ตัวแบบนโยบายสาธารณะ
สาหรับตัวแบบที่นามาใช้ในการศึกษานโยบายสาธารณะมีหลายตัวแบบที่
จะช่วยให้เราเข้าใจชีวิตทางการเมื องได้แก่
ตัวแบบสถาบัน (Institutional Model) ตัวแบบกระบวนการ (Process
Model) ตัวแบบกลุม่ (Group Model) ตัวแบบผูน้ า (Elite Model) ตัวแบบที่
ยึดหลักเหตุผล (Rational Model) ตัวแบบส่วนเพิ่ม (Incremental Model)
ตัวแบบทฤษฎีเกม (Game theory Model) ตัวแบบระบบ (Systems Model)
 ตัวแบบสถาบัน (Institutional Model): นโยบายเป็ น
ผลผลิตของสถาบัน

ตัวแบบสถาบันเน้นในเรื่ องกิจกรรมของสถาบันรัฐบาล โดยเห็ นว่า

นโยบายของรัฐเป็ นกิจกรรมของ สถาบันของรัฐบาล สถาบันของรั ฐ
จะเป็ นผูต้ ดั สิ นใจกาหนดนโยบาย นานโยบายไปปฏิ บตั ิ และบังคับใช้
ในสังคม กล่าวคื อ กิ จกรรมทางการเมื องมักจะมี จุดศู นย์กลางอยู ท่ ่ ี
สถาบันต่างๆของรัฐ เช่น คณะรัฐบาล กระทรวง ศาล เป็ นต้น
 ตัวแบบสถาบัน (Institutional Model): นโยบายเป็ น
ผลผลิตของสถาบัน

จึงมีการนาผลประโยชน์และกิจกรรมของบุคคลกลุม่ ต่างๆ
ไปสู ่สถาบันของรัฐบาล สถาบันของรัฐบาลจะเป็ นผู ก้ าหนด
นโยบายเป็ นผู ป้ ฏิ บ ัติ แ ละเป็ นผู บ้ ัง คับ ให้เ ป็ นเช่ น นั้ น โดย
สถาบันของรัฐจะกาหนดนโยบายสาธารณะ 3 ประการคื อ
 ตัวแบบสถาบัน (Institutional Model): นโยบายเป็ น
ผลผลิตของสถาบัน
 ประการแรก เพื่ อให้นโยบายสาธารณะที่กาหนดขึ้นมานั้นมีความชอบธรรม
 ประการที่สอง นโยบายที่กาหนดโดยสถาบันและองค์กรของรัฐดังกล่าวมี
ลักษณะที่ใช้ได้ทว่ั ไป
 ประการที่สาม นโยบายสาธารณะที่กาหนดขึ้นมาโดยสถาบันดังกล่าว
มีลกั ษณะผูกขาดบังคับเฉพาะสถาบันองค์การของรัฐเท่านั้นที่มีความชอบธรรม
ที่จะลงโทษผูฝ้ ่ าฝื นหรื อละเมิดนโยบาย
 ตัวแบบสถาบัน (Institutional Model): นโยบายเป็ น
ผลผลิตของสถาบัน

แต่ต ัว แบบนี้ ก็ มี จุ ด อ่อ นคื อ เป็ นการศึ ก ษาที่ เน้น

เฉพาะโครงสร้าง(องค์กร) โดยไม่สนใจถึ งภาระหน้าที่
หรื อพฤติ ก รรมของสถาบัน ทางการเมื อ ง จึ ง ท าให้
การศึ กษาอาจเกิดความผิดพลาดได้
ตัวแบบกระบวนการ (Process Model): นโยบายเป็ น
กิจกรรมทางการเมือง

ตัวแบบกระบวนการมุ่งเน้นศึกษาถึง กระบวนการทาง
การเมือง และพฤติกรรมทางการเมือง เป็ นจุดสนใจศึกษา
วัตถุประสงค์หลักของการศึกษาในแนวทางดังกล่าว คื อ
การค้นหารู ปแบบการดาเนินกิจกรรมหรือ “กระบวนการ”
ได้แก่
ตัวแบบกระบวนการ (Process Model): นโยบายเป็ น
กิจกรรมทางการเมือง

1) การระบุปัญหา
2) การกาหนดข้อเสนอนโยบาย
3) การอนุ มตั ิให้ความเห็ นชอบนโยบาย
4) การนานโยบายไปปฏิบตั ิ
5) การประเมินผลนโยบาย
ตัวแบบกระบวนการ (Process Model): นโยบายเป็ น
กิจกรรมทางการเมือง
โดยที่ ตัวแบบกระบวนการนี้ ได้เน้น ขัน้ ตอนและพฤติ กรรมที่
ส าคัญ ในการก าหนดนโยบาย ซึ่ งนั ก พฤติ ก รรมศาสตร์ นิ ยม
นามาใช้ในการศึ กษานโยบายสาธารณะมาก ตัวแบบนี้ ถูกวิจารณ์
ว่ามี จุดอ่อน กล่าวคื อ การเน้นขัน้ ตอนและความสัมพันธ์ของแต่
ละขัน้ ตอนมากเกิ นไปจนละเลยเนื้ อหาสาระของตัวนโยบายซึ่ ง
เป็ นหัวใจสาคัญของการศึกษานโยบายสาธารณะ
ตัวแบบกลุ่ม (Group Model): นโยบายเป็ น
ดุลยภาพของการต่อสูร้ ะหว่างกลุ่ม
ตัวแบบกลุม่ เสนอความคิดว่า นโยบายเป็ นดุลยภาพที่เกิดขึ้นจาก
การต่อสู ก้ นั ของกลุม่ ผลประโยชน์ โดยถื อว่าการเมื องเป็ นเรื่ องของ
อิทธิ พลที่มีตอ่ กันระหว่างกลุม่ ต่างๆ เป็ นการต่อสู ก้ นั เพื่ อจะมีอิทธิ พล
ต่อนโยบายของรัฐ หน้าที่ ของระบบการเมื องจึ งเป็ นการกาหนด
นโยบายเพื่ อจัด การกับ ความขัด แย้ง ระหว่า งกลุ ่ม เหล่า นั้ น ซึ่ ง
สามารถกระทาได้โดย
ตัวแบบกลุ่ม (Group Model): นโยบายเป็ น
ดุลยภาพของการต่อสูร้ ะหว่างกลุ่ม
1) การตัง้ กฎ กติกา สาหรับการแข่งขันต่อสู ร้ ะหว่างกลุม่ ต่างๆ
2) การประนี ประนอม และสร้างความสมดุลระหว่าง
ผลประโยชน์
3) การแสดงผลของการประนี ประนอมในรู ปของนโยบาย
สาธารณะ
4) การบังคับใช้ขอ้ ตกลงหรื อนโยบายสาธารณะดังกล่าว
ตัวแบบกลุ่ม (Group Model): นโยบายเป็ น
ดุลยภาพของการต่อสูร้ ะหว่างกลุ่ม
แต่อย่างไรก็ตาม ตัวแบบกลุม่ มีจุดอ่อนที่สาคัญ คื อ การถื อว่า
นโยบายสาธารณะเป็ นผลมาจากการต่อรองของกลุม่ ผลประโยชน์
ต่างๆนั้น เท่ากับมองข้ามความสาคัญของผู ม้ ีอานาจในการตัดสิ น
นโยบายไป
ซึ่ งบ่อยครั้งที่รัฐบาลอาจตัดสิ นใจในนโยบายโดยอาจไม่ได้เป็ น
ผลมาจากการต่อรองของกลุม่ ต่างๆ ในสังคมก็ได้
ตัวแบบผูน้ า (Elite Model): นโยบายเป็ นความ
ต้องการของผูน้ า

นโยบายสาธารณะเป็ นความต้องการและค่านิ ยมของ

ผูน้ า เนื่ องจากว่าประชาชนส่วนใหญ่ไม่สนใจต่อ กิจกรรม
บ้านเมื อง ทาให้ผูน้ าสามารถที่จะเปิ ดเผยหรื อปิ ดบังข่าวสาร
ข้อมูลตามที่ผูน้ าต้องการได้ โดยมี ขอ้ สมมติฐาน 6 ประการ
คื อ
ตัวแบบผูน้ า (Elite Model): นโยบายเป็ นความ
ต้องการของผูน้ า

1) ในสังคมมีคน 2 กลุม่ คื อ กลุม่ ที่มีอานาจทางการเมื องและ

กลุม่ คนส่วนใหญ่ท่ ีไม่มีอานาจทางการเมื อง
2) กลุม่ คนส่วนน้อยเป็ นกลุม่ ผูน้ าปกครองประเทศ
3) การเลื่ อนสถานภาพขึ้นเป็ นผูน้ านั้นเป็ นไปอย่างเชื่ องช้า
และต่อเนื่ อง
ตัวแบบผูน้ า (Elite Model): นโยบายเป็ นความ
ต้องการของผูน้ า

4) สมาชิกในกลุม่ ผูน้ าจะมีความคิดอ่านเหมื อนกันในกติ กาการเมื อง

การปกครอง
5) นโยบายสาธารณะไม่ได้เกิดจากการเรี ยกร้องของมวลชน แต่เป็ น
การสะท้อนให้เห็ นค่านิ ยมและ ผลประโยชน์ของกลุม่ ผูน้ า
6) กลุม่ ผูน้ ามีบทบาททางการเมื องสู งได้รับอิทธิ พลโดยตรงจากมวลชน
น้อยมาก
ตัวแบบผูน้ า (Elite Model): นโยบายเป็ นความ
ต้องการของผูน้ า
แต่ อ ย่า งไรก็ ต าม ตัว แบบผู น้ ามี จุ ด อ่อ นที่ ส าคัญ คื อ กา รละเลย
ความส าคัญ ของการมี ส่ ว นร่ ว มในกระบวนการก าหนดนโยบายของ
ข้าราชการและประชาชน
ซึ่ งในปัจจุบนั เป็ นที่ยอมรับกันว่าข้าราชการประจา แม้จะไม่มีอานาจใน
การตัดสิ นปัญหานโยบาย แต่ก็มีบทบาทในการริ เริ่ มหรื อเสนอแนะนโยบาย
โดยเฉพาะนโยบายที่เป็ นเรื่ องเทคนิ คซึ่ งข้าราชการประจามีความเชี่ยวชาญ
มากกว่าผูก้ าหนดนโยบาย
PPA1108ความรู้ เบื้องต้ นเกีย่ วกับนโยบายสาธารณะ
Introdcution to Public Policy
อาจารย์ ดร.ภูดศิ นอขุนทด
วิทยาลัยการเมืองและการปกครอง
มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา
 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
แนวนโยบายพื้ นฐานแห่งรัฐถื อเป็ นมาตรการหนึ่ งในการกาหนดภาระหน้ าที่
สาคัญหรื อของประเทศและมี ความจาเป็ นอย่างยิ่ งต่อการรักษาสถานภาพของ
ประเทศและการดารงชีพของประชาชนส่วนรวมให้สามารถดารงอยูไ่ ด้อย่างยัง่ ยื น
ภาระหน้า ที่ ต่างๆ ของรัฐ ที่ ได้กาหนดไว้ใ นแนวนโยบายพื้ นฐานแห่ ง รัฐ นั้ น
จะต้องสะท้อนถึ งความต้องการทัง้ ของประเทศและของประชาชนในประเทศ ซึ่ ง
เป็ นทัง้ ความต้องการในปัจจุบนั และอนาคต
 ความหมายของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

แนวนโยบายพื้ นฐานแห่งรัฐ หมายถึ ง แนวทางในการบริ หารงานของรัฐ ที่

ใช้เป็ นหลักฐานในการตรากฎหมายและกาหนดนโยบายในการบริ หารราชการ
แผ่นดิน โดยรัฐบาลทุกรัฐบาลต้องใช้ยึดถื อและปฏิ บตั ิ ให้สอดคล้องกับแนวทาง
ดังกล่าว
แนวนโยบายพื้ นฐานแห่งรัฐเป็ นบทบัญญัติท่ ีกาหนดไว้ในรัฐธรรมนู ญเพื่ อ
เป็ นแนวทางสาหรับการตรากฎหมายและกาหนดนโยบาย
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

แนวนโยบายพื้ นฐานแห่งรัฐมีท่ ีมาจากแนวคิดความสาคัญ ๔ ประการ คื อ

๑. แนวความคิดรัฐที่ดีในอุดมคติ
เป็ นแนวความคิ ด ของนั ก คิ ด ทางการเมื อ งในยุ ค กรี กโบราณ ซึ่ งมี
ข้อ เสนอเกี่ ยวกับ รั ฐ ที่ ดี ผู ป้ กครองที่ ดี และการปกครองที่ ดี เ พื่ อก่อ ให้เ กิ ด
ประโยชน์สูงสุดแก่คนส่วนใหญ่ของสังคม
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
นักคิดทางการเมื องคนสาคัญในกลุม่ นี้ ได้แก่ โสกราติส เพลโต อาริ สโตเติล
โสกราติส ได้เสนอหลักการพื้ นฐานของรัฐที่ดีวา่ รัฐที่ดีท่ ีสุดคื อรัฐที่ทาให้คนมีความรู ้
มากที่สุด โดยคนที่มีความรู ม้ ากควรที่จะเป็ นผูป้ กครอง เพราะความรู น้ ั้ นเป็ นคุณธรรม
เนื่ องจากความรู ย้ ่ ิ งมีมากเท่าใดก็จะช่วยยับยัง้ ชัง่ ใจไม่ให้คนทาความชัว่ ได้ดีกว่าคนที่มี
ความรู น้ อ้ ยกว่า
ดังนั้นความเจริ ญรุ ่งเรื องของรัฐขึ้นอยูก่ บั การให้ความรู ป้ ระชาชน ซึ่ งถื อเป็ นหน้าที่
ของรัฐในการที่ จะต้องจัดการศึ กษาที่ มี คุณภาพให้แก่ประชาชน เพื่ อใช้เป็ นรากฐาน
ในการพัฒนาประเทศ
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
เพลโต เสนอว่าการพัฒนารัฐให้บรรลุ ถึงเป้ าหมายสู งสุ ดของความเป็ นรัฐที่ สมบู ร ณ์ได้นั้น
รัฐจะต้อง
สร้างมัง่ คัง่ อุดมสมบูรณ์ให้แก่ สังคมส่วนรวม
สร้างคุณภาพชีวิตที่ดีให้แก่ประชาชน
สร้างผูป้ กครองและข้าราชการที่มีคุณธรรม
สร้างความรู ค้ วามสามารถให้เกิดความชานาญเฉพาะทางด้านต่างๆ ที่หลากหลายครอบคลุมทัง้
ทางด้านสังคม เศรษฐกิจ การเมื อง การปกครอง การจัดสรรผลประโยชน์ตอบแทนที่ทว่ั ถึงและเป็ นธรรม
แก่คนทุกกลุม่
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
อริ สโตเติ ล รัฐที่สามารถพัฒนาไปสู ค่ วามเจริ ญรุ ่งเรื องได้ จะต้องเสริ มสร้าง
สันติ ภาพและความสงบให้แก่สงั คมส่วนรวมโดยการป้ องกันมิ ให้เกิดสงคราม ป้ องกัน
ความเสื่ อมโทรมของสังคมโดยสร้างคุณธรรมให้พลเมื องได้ยึดถื อเป็ นแก่นสารของชีวิต
แทนความฟุ้ง เฟ้ อ สร้า งหลัก ประกัน ด้า นสิ ท ธิ เ สรี ภ าพและความเสมอภาคให้แ ก่
ประชาชน
โดยสร้า งระบบการปกครองโดยกฎหมาย เสริ มสร้า งคุ ณ ภาพชี วิ ต ของ
ประชาชนโดยให้การศึ กษาแก่ประชาชนและการสร้างบริ การด้านโครงสร้างพื้ นฐาน
ภายในรัฐ
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

จากแนวความคิ ด ดัง กล่า วข้า งต้น จะเห็ น ได้ว ่า การสร้า งรั ฐ ที่ ดี แ ละมี ค วามสมบู ร ณ์
ในอุดมคดินั้น
รัฐมีภาระหน้าที่ท่ ีพ่ ึงจะต้องกระทาตามแนวนโยบายพื้ นฐานครอบคลุม
ทัง้ ด้านการเมื อง การปกครอง การศึ กษา การป้ องกันประเทศ การจัดทาบริ ก าร
โครงสร้างพื้ นฐาน การอบรมปลูกฝังด้านคุณธรรม ศีลธรรม การคุม้ ครองสิ ทธิ สรี ภาพและ
ความเสมอภาค การพัฒนาคุณภาพชีวิตการสร้างความยุติธรรม เป็ นต้น
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

๒. แนวความคิดรัฐสัญญาประชาคม
เป็ นแนวความคิดทางการเมื องของนักคิดทางการเมื องในยุโรปช่วง
คริ สต์ศตวรรษที่ ๑๗ -๑๘ ซึ่งเป็ นช่วงการปฏิวตั ิประชาธิ ปไตยในประเทศยุโรป
ตะวันตกโดยเฉพาะประเทศอังกฤษและฝรั่งเศส
นักคิดทางการเมื องในกลุม่ นี้ คื อ ทอมัสฮอบส์ (Thomas Hobbes) จอห์น
ล็อก (John Locke) และ ชองชากรู โซ (Jean Jacques Rousseau)
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

กลุม่ นี้ มีขอ้ เสนอความคิคที่สาคัญ คื อ รัฐถื อกาเนิ ดมาจากความยินยอมพร้อม

ใจกันของประชาชนเพื่ อต้องการที่จะใช้ประโยชน์จากรัฐร่วมกัน
รัฐมี เป้ าหมายเพื่ อคุ ม้ ครองรักษาประโยชน์และการสร้างความสุ ขสมบู รณ์
สูงสุดให้แก่ประชาชนทัว่ ไป
รัฐพึ งใช้อานาจอธิ ปไตยซึ่ งเป็ นอานาจสู งสุ ดทางการเมื องการปกครองของ
ประชาชนเพื่ อการสนองตอบและรับผิดชอบต่อประโยชน์สุขของประชาชน
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

จากข้อเสนอนวความคิดทางการเมื องคังกล่าวในข้างต้น ทัง้ ในส่วนที่

เกี่ยวกับการกาเนิ ดของรัฐ เป้าหมายของรัฐ และการใช้อานาจของรัฐนั้น
ได้นาไปสูภ่ าระหน้าที่ท่ ีสาคัญของรัฐในหลายประการด้วยกันคื อ
 ๑. ภาระหน้าที่ในการสร้างเครื่ องมื อทางการปกครอง เช่น การตรา
กฎหมาย การกาหนดนโยบาย การสร้างองค์กรและมาตรการทางการ
บริ หาร
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

(๒) ภาระหน้าที่ในการสร้างระบอบการปกครอง เช่น การจัดระบบโครงสร้าง การ

แบ่งอานาจ การตรวจสอบถ่วงดุลอานาจระหว่างองค์กรที่ทาหน้าที่ตรากฎหมาย บังดับใช้
กฎหมายและตีความกฎหมาย
(๓) ภาระหน้าที่ ในการสร้างกิ จกรรมทางการปกครอง เช่น การให้การศึ กษาแก่
ประชาชน การจัดหางาน การให้ความสมบู รณ์ทางวัตถุ การจัดสรรที่ ดิ นทากิ น การ
ปกป้ องคุม้ ครองประชาชน การส่งเสริ มคุณธรรม ประชาชน การส่งสริ มการมีสว่ นร่วม
โดยอิสระของประชาชน และการเคารพอานาจอธิ ปไตยของปวงชน
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

(๔ ) ภาระหน้าที่ในการกาหนดค่นิยมทางการปกครอง เช่น
การสร้างความยุติธรรม การสร้างความเสมอภาค การสร้างความ
มัน่ คงปลอดภัย การสร้างความสงบสุ ขเป็ นระเบียบเรี ยบร้อย การสร้างสิ ทธิ
เสรี ภาพและสวัสดิ ภาพในชีวิตและทรัพย์สิน การสร้างความเจริ ญรุ ่ งเรื อง
การลดช่องว่างทางฐานะและชนชัน้ และการสร้างฐานะอานาจของรัฐให้มี
ความมัน่ คง
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
๓. แนวความคิดรัฐสหประโยชน์นิยม
เป็ นแนวความคิ ดทางการเมื องที่ผสมผสานระหว่างลัทธิ เสรี ประชาธิ ปไตยสังคมนิ ย มและ
ประโยชน์นิยม ซึ่งเกิดขึ้นในยุโรปตะวันตกช่วงคริ สต์ศตวรรษที่ ๑๘ - ๑๙ นักกิดทางการเมื องใน
กลุม่ นี้ คื อ เจเรมี เบนทัม (Jeremy Bentham) และจอห์น ออสติน (John Ausin) มีขอ้ เสนอ
ความคิดที่สาคัญคื อ
การใช้เครื่ องมื อทางกฎหมายของรัฐเพื่ อสนับสนุ นการสร้างประโยชน์สูงสุดให้แก่คนจานวน
มากที่สุด บนพื้ นฐานของการเคารพสิ ทธิ เหตุผล ความเสมอภาคของประชาชน โดยมุง่ ยึ คถื อ
เอาผลประโยชน์สูงสุดของคนจานวนมากที่สุดเป็ นที่ตงั้
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

การเป็ นแกนนาของรัฐในการกาหนดกฎหมาย นโยบายและแผนกลางเพื่ อนา

การสร้างประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ในสังคมร่วมกัน
การเป็ นตัวกลางของรัฐในการป้องกัน แก้ไขข้อพิพาทขัดแย้งทางผลประโยชน์
และการสร้างดุลยภาพระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวของประชาชนกับผลประโยชน์
ของส่วนรวมของสังคมเพื่ อจรรโลงรักษาไว้ซ่ ึ งความมั่นคงเป็ นปึ กแผ่นของรัฐและ
สวัสดิการของสังคมทัง้ หมด
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
จากข้อเสนอแนวความคิดทางการเมื องดังกล่าวในข้างต้น ทัง้ ในส่วนที่ เกี่ยวกับการใช้
เครื่ องมื อทางกฎหมายของรัฐ
การเป็ นแกนนาของรัฐและการเป็ นตัวกลางของรัฐ ได้นาไปสูก่ ารกาหนดภาระหน้าที่
ของรัฐหลายประการ เช่น
การสร้างดุลยภาพทางเศรษฐกิจ
การสร้างความเป็ นธรรมในการจัดสรรผลประโยชน์
การจัดทาสวัสดิการและให้การสงเคราะห์ปัจจัยพื้ นฐานที่จาเป็ นแก่การคารงชีพ
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

การใช้ประโยชน์จากทรัพยากรให้ประหขัดและก่อให้เกิดประโยชน์
สูงสุดต่อส่วนรวม
การให้ความคุม้ ครองผูด้ อ้ ยโอกาส ผูพ้ ิการ คนชรา
การสร้างประสิ ทธิ ภาพและประสิ ทธิ ผลของกฎหมาย นโยบายการ
สร้างสันติภาพ และความสงบเรี ยบร้อยในการจัดระเบียบแบบแผนของรัฐ
และสังคม
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
๔. แนวความคิดรัฐประชาชาติ
เป็ นแนวความคิดทางการเมื องเกี่ยวกับรัฐประชาชาติ (รัฐสมัยใหม่ท่ ีมีรากฐานมา
จาก ลัทธิ ช าติ นิ ยม ประชาชนในรั ฐ มี ความภักดี และผู ก ผันกับ เชื้ อชาติ วั ฒนธรรม
สัญลักษณ์และรัฐบาลที่ชนในชาติสว่ นใหญ่ให้การยอมรับ) และรัฐธรรมาภิ บาล (ระบบ
การปกครองและการบริ หารประเทศของรัฐ ที่ เนั้นการจัดระเบียบความสัมพันธ์ใหม่ให้มี
การเชื่ อมโยงกันอย่างใกล้ชิดระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
โดยที่ความสัมพันธ์ดงั กล่าวตัง้ อยูบ่ นพื้ นฐานของหลักการมีสว่ นร่วม หลักความยุติธรรม หลักความ
โปร่งใส หลักการตรวจสอบ หลักความรับผิดชอบและหลักการตอบสนอง
ซึ่ งเป็ นแนวความคิ ดที่มีความแพร่หลายในช่วงหลัง สงครามโลกครั้งที่ 2 ที่มีรัฐเอกราชเกิดขึ้นใหม่
จากการปลดแอกตนเองและได้รับการปลดปล่อยจากเจ้าอาณานิ คมเดิ ม ด้วยแรงผลักดันของลัทธิ ชาติ นิยม
ผสมกับความพยายามในการเร่งรัดสร้งรัฐและสร้างชาติใหม่ให้มีความเป็ นปึ กแผ่น มีเอกภาพ และสร้างความ
ภักดีของคนในชาติ ให้รวมศูนย์ความผูกพันสูงสุดอยูท่ ่ ีรัฐหรื อสังคมส่วนรวมเหนื อกลุ ่มฝักฝ่ ายใดๆ รวมตลอด
ทัง้ การเร่งรัดพัฒนาประเทศด้านต่างๆ ส่งผลให้รัฐพยายามเข้ามี บทบาทนาในฐานะของผู พ้ ิ ท ั กษ์รักษาและ
คุม้ ครองประโยชน์แห่งชาติและของประชาชนเสียเอง
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
ส่งผลให้รัฐพยายามเข้ามีบทบาทนาในฐานะของผูพ้ ิ ทกั ษ์รักษาและคุม้ ครองประโยชน์
แห่งชาติ และของประชาชนเสี ยเองจนทาให้รัฐมีฐานะพิ เศษเยี่ยงปิ ตุรัฐหรื อรัฐบิดรที่คอย
ตัดสิ นใจและกาหนดตนเองแทนประชาชน ทาหน้าที่ชว่ ยปกป้องทัง้ ผลประโซชน์ทว่ั ไปของ
รัฐและผลประโยชน์ทว่ั ไปของประชาชนทัง้ ภายในและภายนอกรัฐด้วย
ทัง้ นี้ เพื่ อผลต่อเป้าหมายความสาเร็ จในการสร้างชาติและการยกฐานะของประเทศ
ให้เป็ นที่ยอมรับและได้รับการรับรองฐานะของความเป็ นรัฐนานาชาติ หรื อ รั ฐอิสระใน
ประชาคมการเมื องระหว่างประเทศอีกทางหนึ่ งด้วย
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

ด้วยเหตุ ผลและความจาเป็ นดังกล่าว รัฐจึ งผนวกเอาภารกิ จสาคั ญที่ มี

ความจาเป็ นหลาย ๆ ด้านมาดาเนิ น ให้มีความครอบคลุ มอย่างกว้างขวางและ
ทัว่ ถึ ง เพื่ อให้ผลประโยชน์นั้นมีการกระจายตกทอดไปสู เ่ ป้ าหมาขสาคัญ ทัง้ ของ
รัฐและของประชาชนอย่างเสมอภาคและเป็ นธรรมเป็ นการทัว่ ไป
โดยไม่เป็ นการจากัดเฉพาะเจาะจงหรื อเป็ นการเอื้ อประโยชน์ดามอิ ทธิ พล
ของกลุม่ อานาจหรื อฝึกฝ่ ายทางการเมื องเพียง บางกลุม่ หรื อบางฝ่ ายเท่านั้น
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
เป้าหมายสาคัญของรัฐในการพิทกั ษ์รักษาผลประโยชน์ของรัฐ จึงมุง่ ไป
ในสิ่ งที่เรี ยกว่าผลประโยชน์แห่งชาติเป็ นหลัก มิได้เจาะจงว่าเป็ น ผลประโยชน์ของ
กลุม่ อานาจหรื อกลุม่ ผลประโซชน์ใด เช่นเดียวกับการพิ ทกั ษ์รักษาผลประโยชน์
ของประชาชนก็มุง่ ไปที่ผลประโยชน์ทว่ั ไปของพลเมื องซึ่ งเป็ นราษฎรของรัฐเป็ น
หลักไม่วา่ ราษฎรนั้นจะมีฐานะทางชนชัน้ ใดหรื อมีบทบาทในสังคมอย่างไร
หากแต่ค วามส าคัญ นั้ น อยู ท่ ่ ี ความเท่า เที ย มกัน ในฐานะเดี ย วคื อ ความเป็ น
พลเมื องของรัฐ
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
ภาระหน้าที่ท่ ีสาคัญของรัฐดังกล่าวคื อ
การสร้างความยุติธรรมในสังคม เพื่ อคุม้ ครองสิ ทธิ เสรี ภาพ ความเสมอภาคของ
ประชาชนให้สามารถข้ามีสว่ นร่วมทางการเมื องและสร้างโอกาสที่เท่าเทียมกันของคนทัว่ ไป
อย่างเสมอเหมื อน
การสร้างความมัน่ คงของรัฐเพื่ อเป็ นรากฐานในการสร้างสันติภาพความสงบเรี ยบร้อย
ของสังคม
การสร้างความเจริ ญรุ ่งเรื องของสังคมเพื่ อความอยูด่ ีกินดีของประชาชน
 ที่มาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
การสร้างงานสร้างรายได้ สร้างบริ การพื้ นฐานเพื่ อการดารงชีพและ
การประกอบอาชีพ
การพัฒนาทรัพยากรมนุ ษย์ เพื่ อยกระดับมาตรฐานคุณภาพชี วิตของ
ประชาชน รวมตลอดทัง้ การสร้างปัจจัยแวดล้อมทางการเมื องและกฎหมาย
ให้เ อื้ อต่อ ผลประโยชน์ ร่ ว มทัง้ ที่ เป็ นผลประโยชน์ รั ฐ และผลประโยชน์
ประชาชนซึ่งถื อว่าเป็ นผลประโยชน์สาธารณะที่ทุกฝ่ ายพึงได้รับร่วมกันทัง้ ใน
ปัจจุบนั และอนาคต
PPA1108ความรู้ เบื้องต้ นเกีย่ วกับนโยบายสาธารณะ
Introdcution to Public Policy
อาจารย์ ดร.ภูดศิ นอขุนทด
วิทยาลัยการเมืองและการปกครอง
มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา
Ira Sharkansky
Thomas R. Dye
Ira Sharkansky (1970 : 1) กล่าวว่า “นโยบาย
สาธารณะเป็ นกิจกรรมที่กระทาโดย รัฐบาล ซึง่ ครอบคลุม
กิจกรรมทัง้ หมดของรัฐบาล ทัง้ การบริการสาธารณะ การกาหนด
กฎ ข้อบังคับ การเฉลิมฉลองหรือจัดพิธีกรรมที่เป็ นสัญลักษณ์
ของประเทศ”
Thomas R. Dye (1984 : 1) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะ คือ
“สิ่งที่รฐั บาลตัดสินใจเลือก ที่จะกระทาหรือไม่กระทา”
คานิยามของ Dye สามารถแยกได้เป็ น 2 ส่วน ซึง่ ทาให้เห็นได้วา่ ใน
บางครัง้ สิ่งที่รฐั บาล ตัดสินใจที่จะไม่กระทานัน้ มิใช่เป็ นสิ่งที่รฐั บาลละเลย
หากแต่เป็ นสิ่งที่รฐั บาลได้ทาการวิเคราะห์ และพิจารณาแล้วว่าการไม่กระทา
อาจส่งผลดีแก่สว่ นรวมมากกว่าที่จะตัดสินใจกระทา ซึง่ ทัง้ 2 ส่วนนีย้ อ่ มมี
ความสาคัญเช่นเดียวกัน
องค์ประกอบนโยบายสาธารณะ” มีดงั ต่อไปนี้
1. เป็ นกิจกรรมที่กระทำโดยรัฐบำล ทัง้ ที่เป็ นสิ่ งที่รัฐบำลเลื อกที่จะกระทำและไม่
กระทำ
2. ต้องประกอบไปด้วยชุดของกำรตัดสิ นใจที่เป็ นระบบ มิใช่เป็ นกำรตัดสิ นใจที่เป็ น
เอกเทศ
3. มีผูเ้ กี่ยวข้องมำกมำยทัง้ ผูก้ ำหนดนโยบำย (รัฐบำล) ผูน้ ำไปปฏิ บตั ิ (หน่วยงำนที่
เกี่ยวข้อง)และผูไ้ ด้รับผลจำกนโยบำย (ประชำชน)
4. ผลที่ได้รับจำกนโยบำย อำจเป็ นได้ทงั้ ด้ำนบวกและด้ำนลบ
องค์ประกอบนโยบายสาธารณะ” มีดงั ต่อไปนี้
5. สิ่ งที่รัฐบำลเลื อกที่จะกระทำต้องมีเป้ำหมำย (Goals) มีแผนกลยุทธ์ (Strategies)
และ ต้องมีกิจกรรม (Actions)
6. เป็ นกิจกรรมที่ตอ้ งกระทำให้ปรำกฏเป็ นจริ ง มิใช่เป็ นเพียงกำรแสดงควำมตัง้ ใจที่จะ
กระทำเท่ำนั้น
7. ควรเป็ นกำรตัดสิ นใจ โดยยึดผลประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ของสังคมมำกกว่ำกำร
ตัดสิ นใจเพื่ อประโยชน์เฉพำะบุคคล
8. มีควำมเกี่ยวข้องทัง้ กิจกรรมภำยในประเทศและระหว่ำงประเทศ
องค์ประกอบนโยบายสาธารณะ” มีดงั ต่อไปนี้

9. เป็ นกำรตัดสิ นใจและกำรกระทำที่ชอบด้วยกฎหมำยเนื่ องจำกมีอำนำจ

ที่ชอบธรรมรองรับกำรกระทำนั้น
10. เป็ นบทบำทหน้ำที่กำรบริ หำรพัฒนำและแก้ปัญหำของประเทศ
องค์ประกอบนโยบายสาธารณะ” มีดงั ต่อไปนี้
เมื่ อพิ จำรณำถึ งองค์ประกอบของนโยบำยสำธำรณะข้ำงต้น
มักจะพบตัวแสดงหลักอยู ่ อย่ำงน้อย 3 กลุม่ ได้แก่
ผูก้ ำหนดนโยบำย
ผูน้ ำนโยบำยสำธำรณะที่ได้กำหนดขึ้นไปปฏิบตั ิ และ
ผูท้ ่ ีได้รับผลจำกนโยบำย
 ในทัศนะของ Stella Z. Theodoulou (1995 : 3-7) เห็ นว่ำ กำรศึ กษำนโยบำยสำธำรณะจะมี
แนวทำงกำรศึกษำได้ 3 แนวทำง ดังนี้
1. กำรศึ กษำตำมกรอบกระบวนกำรและวงจรนโยบำย โดยเป็ นกำรศึ กษำกระบวนกำร และวงจร
นโยบำยสำธำรณะที่ประกอบด้วย System Theory, Structural Functionalism และ The Policy Cycle
2. กำรศึ กษำถึงผูก้ ำหนดนโยบำยสำธำรณะ ที่เชื่ อว่ำสำมำรถอธิ บำยได้ดว้ ยทฤษฎีตำ่ งๆ ดังนี้ Group
Theory, Elite Theory, Corporatism และ Subgovernment
3. กำรศึ กษำตำมประเภทของนโยบำยสำธำรณะ โดยมีกำรนำเสนอแนวคิดของนัก ทฤษฎีท่ ีน่ำสนใจ
หลำยคน คื อ Theodore Lowi, Murray Edeman, James Anderson, Michael O’Hare
 การก่อตัวนโยบาย (Policy Formation)
การก่อตัวนโยบาย (Policy Formation) เป็ นขัน้ ตอนแรกของ
กระบวนกำรนโยบำย เริ่ มต้นด้วยกำรวิ เครำะห์ลกั ษณะสภำพของปัญหำ
สำธำรณะว่ำ ปั ญ หำที่ เกิ ด ขึ้ นเป็ นปั ญ หำอะไร เกิ ด ขึ้ นกับ คนกลุ ่ม ใด มี
ผลกระทบต่อสังคมอย่ำงไร จนเกิดเป็ น Public Issue/Public Problem
 Public Issue หมำยถึ ง สิ่ งที่เป็ นประเด็ นถกเถียงกันของสังคม แต่ยงั ไม่
เป็ นประเด็นปัญหำ
 Public Problem หมำยถึง สิ่ งที่เป็ นปัญหำของสังคม
 การก่อตัวนโยบาย (Policy Formation)
กำรระบุปัญหำที่ชดั เจน เป็ นพื้ นฐำนในกำรกำหนดวัตถุประสงค์ เพื่ อแก้ปัญหำให้
สอดคล้องกับสภำพปัญหำ
กำรก่อ ตัวนโยบำยสำธำรณะ จึ ง เริ่ มต้นสถำนกำรณ์ท่ ี เกิ ด นโยบำย (Public
Issue/Public Problem) ตระหนักและระบุปัญหำ กลัน่ กรองปัญหำ จัดระเบียบวำระ
นโยบำย กำหนดวัตถุประสงค์
โดยปัญหำสำธำรณะจะกลำยเป็ นประเด็ นเชิ งนโยบำยหรื อเข้ำสู ว่ ำระและได้รับ
ควำมสนใจจำกผูก้ ำหนดนโยบำยสำธำรณะ ต้องมีคุณลักษณะ ดังนี้
 การก่อตัวนโยบาย (Policy Formation)
(1) เกิดขึ้นตำมธรรมชำติ หรื อ ควำมรุ นแรงทำงกำรเมื อง เช่น ปัญหำน้ำท่วม ภัย
แล้ง เป็ นต้น
(2) มีกำรแตกตัวและขยำยวงกว้ำงออกไป เช่น ปัญหำควำมเป็ นเมื อง เป็ นต้น
(3) มีควำมกระเทื อนต่อควำมรู ส้ ึ กและเป็ นที่สนใจของสื่ อมวลชนทัว่ ไป เช่น ปัญหำ
อำชญำกรรม แรงงำนเด็ก เป็ นต้น
(4) มีผลกระทบต่อสภำพแวดล้อม เช่น ปัญหำมลภำวะเป็ นพิษ เป็ นต้น
 การก่อตัวนโยบาย (Policy Formation)
(5) มีลกั ษณะท้ำทำยต่ออำนำจและควำมชอบธรรมของรัฐ เช่น ปัญหำกำรแบ่งแยกดินแดน เป็ นต้น
(6) เป็ นเรื่ องร่วมสมัย เช่น ปัญหำกำรจรำจร ปัญหำโรคเอดส์ เป็ นต้น
เมื่ อทรำบลักษณะปัญหำนโยบำยที่ชดั เจนแล้ว จะต้องกำหนดวัตถุประสงค์ในกำรแก้ไขปัญหำให้
ชัดเจน โดยกำรกำหนดวัตถุ ประสงค์ของนโยบำย สำมำรถทำให้ทรำบถึ งลำดับควำมสำคัญของนโยบำยที่
จะต้องทำ และกำรเลื อกใช้นโยบำยให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ท่ ีตอ้ งกำร
นอกจำกนี้ วัตถุ ประสงค์ยงั เป็ นปัจจัยกำหนดทิ ศทำงของทำงเลื อกนโยบำยที่ จะนำไปปฏิ บ ั ติให้ประสบ
ควำมสำเร็ จ และเป็ นเกณฑ์ในกำรประเมินผลสำเร็ จของนโยบำยว่ำเป็ นไปตำมวัตถุประสงค์ท่ ีได้กำหนดไว้มำก
น้อยเพียงใด
 นอกจำกนี้ แล้วยังมี กำรแบ่ง ว่ำ นโยบำยต่ำงๆ เป็ น
นโยบำยที่จดั หำสิ นค้ำสำธำรณะหรื อ สิ นค้ำเอกชน และ
แบ่งตำมแนวเสรี นิยมหรื ออนุ รักษ์นิยม เป็ นต้น
แต่แนวทำงกำรศึกษำที่มีผูน้ ิ ยม คื อ กำรศึกษำถึง กระบวนกำรนโยบำยสำธำรณะ (Policy
Process) ในบำงครั้งมีกำรเรี ยกกันว่ำ วงจรนโยบำยสำธำรณะ (Public Policy Cycle)
ซึ่งถื อเป็ นกำรศึ กษำเพื่ อทำควำมเข้ำใจนโยบำย (Analysis of Policy) ตำมควำมเห็ นของ
Hill ซึ่ง Charles O. Jones (อ้ำงใน สุรสิ ทธิ์ วชิรขจร, 2549 : 20) ถื อเป็ น ทำงเลื อกใหม่
นอกเหนื อจำกกำรศึ กษำเชิ งสถำบัน (Institutional Approach) ที่เน้นเฉพำะกำร
ตัดสิ นใจของสถำบันหลักของรัฐ อันได้แก่ สถำบันนิ ติบญ ั ญัติ บริ หำร และตุลำกำร
 โดยกำรศึ กษำ กระบวนกำรนโยบำยนี้ จะขยำยขอบข่ำยกำรศึ กษำใน
ลักษณะของควำมสัมพันธ์ระหว่ำงสถำบัน และผู ม้ ีบทบำทในกำรกำหนด
นโยบำยระดับ ต่ำ งๆ โดยมุ ่ง ไปที่ ประเด็ น ค ำถำมเกี่ ยวกับ ขัน้ ตอนกำร
ดำเนิ นงำนของรัฐตัง้ แต่เริ่ มต้นของกำรเกิดขึ้นของปัญหำ
กระบวนการนโยบายสาธารณะ(Policy Process)
สำหรับกำรศึกษำถึงกระบวนกำรนโยบำยสำธำรณะนี้ อำจกล่ำวได้วำ่ Harold Lasswell ถื อ
เป็ นหนึ่ งในบุคคลที่ได้ทำกำรศึกษำถึงกระบวนกำรนโยบำยสำธำรณะในยุคแรกๆ ( Peter L. Hupe and
Michael J.Hill, (Guy B. Peters and Jon Pierre) 2006 : 16)และยังเป็ นบุคคลที่มีกำรศึกษำ
ครอบคลุมถึงกระบวนกำรก ำหนดนโยบำยสำธำรณะอย่ำงชัดเจน
โดยในปี 1956 กำรศึกษำของ Lasswell จะกล่ำวถึง ขัน้ ตอน (Stages) ซึ่งหมำยถึง ชุดของ
ขัน้ ตอนกำรแบ่งแยกและจัดลำดับ (A Set of Separate and Successive Steps) จำกจุดเริ่ มต้นของ
กำรก่อตัวและกำรตัดสิ นใจนโยบำย ไปถึง กำรประเมินผลและบทสรุ ปของนโยบำย
กระบวนการนโยบายสาธารณะ(Policy Process)
จุดสำคัญคื อ Lasswell ได้แยกแยะสิ่ งที่เขำเรี ยกว่ำ 7 ขัน้ ตอน (7 Stages) ของ
กระบวนกำรตัดสิ นใจ (The Decision Process) ไว้อย่ำงชัดเจน โดย ประกอบด้วย กำรเก็บ
รวบรวมข้อมูล (Intelligence) กำรเสนอแนะนโยบำย (Recommendation) กำรอนุ มตั ิ
นโยบำย (Prescription) กำรกำหนดตัวบุคคลผูร้ ับผิดชอบนโยบำย (Invocation) กำรนำ
นโยบำยไปปฏิบตั ิ (Application) กำรประเมินคุณค่ำของนโยบำย (Appraisal) กำรสิ้ นสุด
นโยบำย (Termination)
กระบวนการนโยบายสาธารณะ(Policy Process)
หลังจำกนั้น นักวิชำกำรหลำยคน ก็ได้มุง่ ควำมสนใจไปยังกระบวนกำรนโยบำยมำกขึ้ น แม้วำ่
หลำยคนจะยอมรับถึงจุดเริ่ มต้นที่เกิดขึ้นจำก Lasswell แต่ควำมพยำยำมในกำรอธิ บำย กำรศึ กษำ
ถึงกระบวนกำรนโยบำยนั้น ก็ยงั มีกำรจำแนกขัน้ ตอนที่แตกต่ำงกัน เช่น
Theodoulou (1995 : 87)แบ่งขัน้ ตอนของนโยบำยเป็ น 6 ขัน้ ตอน คื อ กำรรับรู ถ้ ึงประเด็น
ปัญหำ (Problem Recognition and Issue Identification) กำรกำหนดเป็ นวำระนโยบำย (Agenda
Setting) กำรกำหนดเป็ นนโยบำย ( Policy Formulation) กำรพัฒนำนโยบำย (Policy Adoption)
กำรนำนโยบำยไปปฏิบตั ิ (Policy Implementation) และ กำรวิเครำะห์และประเมินผลนโยบำย
(Policy Analysis and Evaluation)
กระบวนการนโยบายสาธารณะ(Policy Process)

Bullock, Anderson และ Brady (1983 : 4-9) กำหนดขัน้ ตอนของ

กระบวนกำรนโยบำยไว้ เป็ น 5 ขัน้ ตอน กล่ำวคื อ กำรก่อตัวของปัญหำ (Problem
Formulation) วำระนโยบำย (Policy Agenda) กำรกำหนดนโยบำย (Policy
Formulation and Adoption) กำรนำนโยบำยไปปฏิ บตั ิ (Policy Implementation)
และ กำรประเมินผลนโยบำย (Policy Evaluation)
 ขัน้ ตอนนโยบายสาธารณะ
ขัน้ ที่หนึ่ ง กำรก่อรู ปนโยบำย(Policy Formation)
ในสังคม ย่อมต้องมี ปฏิ สมั พันธ์ระหว่ำงส่วนต่ำงๆ ของระบบ ทัง้ ด้ำนบวกและด้ำนลบ สิ่ งเหล่ำนี้ เป็ น
ปัจจัยสำคัญที่กอ่ ให้เกิดปัญหำ แต่กำรที่จะกำหนดว่ำปัญหำใดเป็ นปัญหำสำธำรณะ ที่ควรจะได้รับกำรแก้ไข
จำเป็ นต้องมีกระบวนกำรคัดกรองปัญหำที่หลำกหลำยในระบบ เสียก่อน เพรำะทุกประเด็นปัญหำที่ได้กอ่ ตัว
ขึ้น มิใช่วำ่ ทุกปัญหำจะได้เข้ำสูก่ ระบวนกำรคัดเลื อก ออกมำเป็ นวำระนโยบำย (Policy Agenda)
 ขัน้ ตอนนโยบายสาธารณะ

ดังที่ Theodoulou (1995 : 88) กล่ำวไว้วำ่ โอกำสที่ ประเด็นปัญหำจะกลำยมำเป็ น

วำระนโยบำย ได้นั้น ขึ้นอยูก่ บั กำรรับรู แ้ ละเข้ำใจภำยในระบบกำรเมื อง นั่นหมำยถึ ง ปัญหำ
ดังกล่ำวจะเป็ นปัญหำสำธำรณะจนสำมำรถเข้ำไปสู ก่ ระบวนกำรจัดระเบียบวำระนโยบำยได้
ต้อ งขึ้ นอยู ่ก บั กำรรั บ รู ้แ ละกำรเข้ำ ใจของผู ท้ ่ ี มี อ ำนำจหน้ำ ที่ ทั้ง ในระดับ ปั จ เจกบุ ค คล
(Individual Recognition) และระดับสถำบัน (Institution Recognition) และต้องมี เงื่ อนไข
ของปัญหำบำงประกำร เช่น เป็ นประเด็ นที่เป็ นควำมขัดแย้งหรื อวิ กฤต เป็ นประเด็ นที่ได้รับ
กำรสนับสนุ นจำกกลุม่ ผลประโยชน์ท่ ีมองเห็ นได้ หรื อได้รับกำรสนับสนุ นจำกระบบรำชกำร
 ขัน้ ตอนนโยบายสาธารณะ
ในขัน้ ตอนของกำรก่อ รู ป นโยบำยนี้ ถื อ เป็ นขัน้ ตอนแรกของกระบวนนโยบำย
สำธำรณะ โดยจะประกอบด้วยกำรวิ เครำะห์ลกั ษณะและสภำพของปัญหำสำธำรณะให้มี
ควำม ชัดเจนในมิติตำ่ งๆ เช่น ปัญหำดังกล่ำวคื อปัญหำอะไร เกี่ยวข้องกับใคร เกิดผลอย่ำงไร
บ้ำง และ หำกจะมีกำรแก้ไข จะต้องใช้ทรัพยำกรอะไรบ้ำง น่ำจะเกิดผลอย่ำงไร ใครเป็ นคน
ได้ประโยชน์ ใครเป็ นคนเสี ยประโยชน์ และจะส่งผลกระทบอย่ำงไร กับใครบ้ำง เป็ นไปตำม
เป้ำหมำยแรกเริ่ ม หรื อไม
 ขัน้ ตอนนโยบายสาธารณะ
ขัน้ ที่สอง กำรกำหนดนโยบำย (Policy Formulation)
กำรกำหนดนโยบำย เป็ นขัน้ ตอนที่สำคัญ ที่สง่ ผลต่อกำรนำนโยบำยไปปฏิบตั ิเป็ น อย่ำงมำก ดังที่
Soren C. Winter กล่ำวใน Hand Book of Public Policy (2006 : 155) ว่ำ ชุดของ ปัจจัยที่สง่ ผล
ต่อผลของกำรนำไปปฏิ บตั ิ อนั แรก คื อ กำรกำหนดนโยบำยและกำรออกแบบนโยบำย Bardach
(1980) ก็กล่ำวว่ำ ควำมขัดแย้งในกระบวนกำรกำหนดนโยบำย มีผลต่อเนื่ องถึ งกำรนำนโยบำยไป
ปฏิ บตั ิในภำยหลัง และไม่เฉพำะควำมขัดแย้งเท่ำนั้น แต่กำรขำดควำมสนใจของผูม้ ี ส่ วนร่วมในกำร
ออกกฎหมำยก็จะนำไปสู ค่ วำมล้มเหลว และWinter (2006) ที่กล่ำวว่ำ รำกฐำนของ ปัญหำกำรนำ
นโยบำยไปปฏิบตั ิมกั จะพบในช่วงแรกของกระบวนกำรกำหนดนโยบำย ซึ่งทำให้เกิด ควำมคลุมเครื อ
ในเป้ำหมำย
 ขัน้ ตอนนโยบายสาธารณะ
ในขัน้ ตอนนี้ นักวิเครำะห์ท่ ีเป็ นผูน้ ำเสนอทำงเลื อกนโยบำยต่อผูต้ ดั สิ นใจนโยบำยต้อง
ทำกำรวิ เครำะห์ทำงเลื อกนโยบำยต่ำงๆ ที่มี โดยต้องแสวงหำทำงเลื อกที่เหมำะสม และ
ต้อง ตระหนักว่ำ กำรกำหนดทำงเลื อกนโยบำยจะต้องสอดคล้องกับเป้ ำประสงค์ข องผู ้
ตัดสิ นใจนโยบำย ว่ำสิ่ งที่ผูต้ ดั สิ นใจนโยบำยต้องกำรจะกระทำให้สำเร็ จนั้น คื ออะไร และ
ต้องจำแนกให้เห็ นควำม เหมำะสมของทำงเลื อกนโยบำยอย่ำงชัดเจนและครบทุกด้ำ น
เพรำะกำรกำหนดนโยบำยเป็ นงำนที่มี ควำมซับซ้อนและเกี่ยวข้องกับปัจจัย สิ่ งแวดล้อม
จำนวนมำก
 ขัน้ ตอนนโยบายสาธารณะ
หลังจำกกำรแสวงหำทำงเลื อกนโยบำย จะเกิดกระบวนกำรกลัน่ กรองทำงเลื อก
นโยบำย เพื่ อให้เหลื อเฉพำะทำงเลื อกที่ มี ควำมเป็ นไปได้ในทำงปฏิ บตั ิ เหมำะสมกับ
ทรั พ ยำกรที่ จ ำเป็ นต้อ งใช้ มี ค วำมสอดคล้อ งกับ ค่ำ นิ ยมของสัง คม และก่ อ ให้เ กิ ด
ประโยชน์ ต ่อ ผู เ้ กี่ ยวข้อ ง สอดคล้อ งกับ เป้ ำ หมำยที่ ก ำหนดไว้ และสมรรถนะของ
ทำงเลื อกนโยบำยในกำรตอบสนองควำม ต้องกำรของประชำชน ต้องมีควำมยื ดหยุน่
กับสถำนกำรณ์ท่ ีมีกำรเปลี่ยนแปลง และมีควำมปลอดภัย
 ขัน้ ตอนนโยบายสาธารณะ
จำกกำรตัดสิ นใจใช้ทำงเลื อกดังกล่ำว โดยกระบวนกำรกลัน่ กรองทำงเลื อกนโยบำยนี้
เป็ น กระบวนกำรที่ จะต้อ งกระท ำซ ้ำ เพื่ อให้ม่นั ใจว่ำ ทำงเลื อ กนโยบำยที่ จะเลื อ กมี
คุณสมบัติตรงตำม ควำมต้องกำรมำกที่สุด ซึ่ งนั่นก็คือกำรประเมิ นผลทำงเลื อกนโยบำย
นั่นเอง ซึ่งจะทำให้ นักวิเครำะห์ได้ขอ้ มูลที่ชดั เจนว่ำ ทำงเลื อกที่พิ จำรณำอยูน่ ั้น ดีกว่ำหรื อ
ด้อยกว่ำทำงเลื อกนโยบำยอื่ น อย่ำงไร เพื่ อนักวิ เครำะห์นโยบำยจะได้มีโอกำสในกำร
ดัดแปลงทำงเลื อกที่มีอยูใ่ ห้มีควำมเหมำะสม
 ขัน้ ตอนนโยบายสาธารณะ

ต่อมำเป็ นกำรตัดสิ นใจนโยบำย (Policy Decision – Making) กำรให้ควำม

เห็ นชอบ จะกระทำได้จำก 2 ส่วนได้แก่
Primary Policy Maker คื อ ฝ่ ำยสภำ ซึ่งทำหน้ำที่นิติบญ
ั ญัติ โดยนโยบำยที่ออกมำ
จะ อยูใ่ นรู ปของกำรประกำศใช้เป็ นกฎหมำย ทัง้ นี้ อำจกระทำได้โดยฝ่ ำยบริ หำรในรู ปของ
มติ คณะรัฐมนตรี
 ขัน้ ตอนนโยบายสาธารณะ
Secondary / Supportive Policy Maker คื อ ฝ่ ำยข้ำรำชกำร ซึ่งโดยปรกติ
ข้ำรำชกำรจะ ทำหน้ำที่นำนโยบำยหรื อกฎหมำยที่ออกโดยฝ่ ำยนิ ติบญ ั ญัติหรื อฝ่ ำยบริ หำร
ดังกล่ำวไปปฏิ บตั ิ แต่ เนื่ องจำกข้ำรำชกำรมักจะเป็ นผู ท้ ่ ี มี ประสบกำรณ์ ในกำรทำงำน
มำกกว่ำฝ่ ำยกำรเมื อง ดังนั้นฝ่ ำย กำรเมื องจึ งมักจะขอควำมเห็ นหรื อข้อปรึ กษำจำกฝ่ ำย
ข้ำรำชกำรในกำรกำหนดนโยบำย จึ งถื อได้วำ่ ฝ่ ำยข้ำรำชกำรเป็ น ผู ก้ ำหนดนโยบำยใน
ทำงอ้อมได้เช่นกัน นอกจำกนี้ ในขัน้ ตอนของกำรนำ นโยบำยจำกฝ่ ำยกำรเมื องไปปฏิ บตั ิ
นั้น มี รำยละเอียดบำงประกำรที่ อยู น่ อกเหนื อจำกข้อกำหนดใน นโยบำย เป็ นเหตุ ใ ห้
ข้ำรำชกำรผูป้ ฏิบตั ิตอ้ งตัดสิ นใจนโยบำยนั่นเอง
PPA1108ความรู้ เบื้องต้ นเกีย่ วกับนโยบายสาธารณะ
Introdcution to Public Policy
อาจารย์ ดร.ภูดศิ นอขุนทด
วิทยาลัยการเมืองและการปกครอง
มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา
 ในกรณี เ ดี ย วกัน หากขั้น ตอนการก าหนดนโยบายนี้ อยู ่ใ นบริ บทของการ
บริ หารงานท้องถิ่ น การกาหนดนโยบายก็ จะต้องกระทาโดยฝ่ ายนิ ติบญ ั ญัติขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่ น และฝ่ ายข้าราชการของท้องถิ่ นเช่นกัน ในการพิ จารณาตัดสิ นใจ
เลื อกนโยบายบางนโยบายอาจถูก ปฏิ เสธ(Reject) บางนโยบายอาจได้รับความเห็ นชอบ
(Adopt) หรื อบางนโยบายอาจถูก ดัดแปลงแก้ไข(Modify) โดยความเป็ นจริ งแล้ว
กระบวนการตัดสิ นใจนโยบายเป็ นเพียงรู ปแบบของความเป็ นทางการ (Formal) ในการ
พิจารณาทางเลื อกนโยบายเท่านั้น
 ขัน้ ตอนนโยบายสาธารณะ
ขัน้ ที่สาม การนานโยบายไปปฏิบตั ิ (Policy Implementation)
การนานโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิ (Policy Implementation) ได้รับความสนใจอย่างมาก เมื่ อ
ทศวรรษ 1970 ส่วนหนึ่ งเป็ นผลมาจากหนังสื อชื่ อ “Implementation” ของ Pressman และ
Wildavsky ในปี 1973
สาเหตุของความสนใจถึ งการนานโยบายสาธารณะไปปฏิ บตั ิ มาจากความล้มเหลวที่ Dunsire
(1978 อ้างในเรื องวิทย์ เกษสุวรรณ, 2551 : 1) เรี ยกความพยายามแต่ไม่สาเร็ จนี้ ว่า “ช่องว่างของ
การนานโยบายไปปฏิบตั ิ” (Implementation Gap) ซึ่งเกิดขึ้นใน 2 ลักษณะคื อ “การไม่เกิดการนา
นโยบายไปปฏิบตั ิ ” (Non-Implementation) และ “การไม่ประสบความสาเร็ จในการนานโยบายไป
ปฏิบตั ิ” (Unsuccessful Implementation) (เรื องวิทย์ เกษสุวรรณ, 2551 : 8)
 จากความพยายามหาสาเหตุ ข องความล้ม เหลวของนโยบายสาธารณะ ท าให้
นักวิชาการได้ตระหนักถึง The Missing Link ที่เป็ นตัวกลางระหว่าง การกาาหนด
นโยบาย และการประเมิ นผลนโยบายที่ เป็ นส่วนทาให้กระบวนการนโยบายดาเนิ น ไป
อย่างสมบูรณ์ครบวงจรไม่หยุดชะงัก
นั ก วิ ช าการทางด้า นนโยบายสาธารณะ จึ ง เห็ น ร่ ว มกัน เห็ น ถึ ง ความส าคัญ ของ
Implementation เพราะแม้วา่ จะมี นโยบายที่ดี และผ่านกระบวนการขัน้ ตอนมาอย่าง
ถูกต้อง แต่หากไม่สามารถนามาปฏิบตั ิได้ นโยบายนั้นก็คงไม่มีประโยชน์
 Pressman and Wildavsky (1973) นิ ยามความหมายของการนานโยบายไปปฏิ บตั ิ
เป็ น 2 แนวทาง คื อ
1. การนานโยบายไปปฏิ บตั ิ หมายถึ ง ปฏิ สมั พันธ์ระหว่างการกาหนดเป้ าหมายและ
การกระทาเพื่ อให้บรรลุเป้าหมายนั้น
2. การนานโยบายไปปฏิ บตั ิ เป็ นเรื่ องที่เกี่ยวกับความสามารถที่จะผลักดันให้กลไกที่
เกี่ยวข้องสัมพันธ์กนั สามารถดาเนิ นไปสูผ่ ลลัพธ์ท่ ีพึงประสงค์
 นอกจากนี้ ทัง้ สองยังเห็ นว่า ขอบข่ายของการศึกษาการนานโยบายไปปฏิบตั ิ มีสาระครอบคลุมไปถึงพฤติกรรมและการ
ปฏิ บตั ิ ปฏิ สัม พันธ์ของบุ คคล กลุม่ บุ คคล สมรรถนะและความร่ วมมื อ ของหน่ วยงานภาครัฐและเอกชน สภาวะแวดล้อมทาง
เศรษฐกิจ สังคม และการเมื อง ความแตกต่างในสภาพแวดล้อมของแต่ละพื้ นที่ ท้องถิ่ น รวมตลอดถึ งปัจจัยอื่ นๆ ที่อาจส่งผล
กระทบต่อความสาเร็ จของเป้าหมายที่กาหนดไว้เป็ นนโยบาย
เช่นเดียวกับที่ Randall Ripley and Grace Franklin (1984) ชี้ให้เห็ นว่า การนานโยบายไปสูก่ ารปฏิบตั ิ เป็ นเรื่ องที่มี
ความซับซ้อนยากแก่การ เข้าใจ เพราะมีผูเ้ กี่ยวข้องที่สาคัญมากมาย ซึ่ งผูเ้ กี่ยวข้องนั้นมี วตั ถุประสงค์หรื อเป้าหมายต่อนโยบายที่
หลากหลายและแตกต่างกัน มีการขยายตัวของรัฐบาลและโครงการต่างๆ ตลอดเวลา มี หน่วยงานเข้ามาเกี่ยวข้องรับผิ ด ชอบ
มากมาย ทาให้ตอ้ งมีความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงาน จึงไม่มีนโยบายใดที่สามารถดาเนิ นการได้โดยมีผูร้ ับผิดชอบเพียงผูเ้ ดียว และ
มักต้องเผชิญกับปัจจัยภายนอกที่อยูเ่ หนื อการควบคุม เช่น การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่รวดเร็ วและฉับพลัน ความผันผวนทาง
เศรษฐกิจทัง้ ภายในและภายนอก ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี ความไม่แน่นอนของธรรมชาติ เป็ นต้น
 ในประเด็นดังกล่าว Bardach (1980 : 38-58) ได้ช้ ีให้เห็ นว่า การนานโยบาย
ไปปฏิ บตั ิ มีความเกี่ยวข้องกับ องค์การที่หลากหลายเช่น หน่วยงานของรัฐบาลกลาง
เจ้าหน้าที่ส่วนภูมิภาค องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่ น และกลุม่ ผูร้ ับบริ การ นอกจากนี้
ยังอาจมี กลุม่ ผลประโยชน์ มู ลนิ ธิอาสาสมัคร ภาคเอกชนและรัฐวิ สาหกิ จ เข้ามา
เกี่ ยวข้อ งด้ว ย ท าให้ก ารศึ ก ษาถึ ง การน านโยบายไปปฏิ บ ตั ิ มี ค วามซับ ซ้อ น โดย
การศึ กษาสามารถแบ่งการศึ กษาเกี่ยวกับผูท้ ่ ีเกี่ยวข้องเป็ น 3 กลุม่ คื อ กลุม่ ส่วนกลาง
(The Center) กลุม่ รอบนอก (The Periphery) และ กลุม่ เป้าหมาย (Target Groups)
หรื อ ผูม้ ีสว่ นได้-เสียจากนโยบาย (Stakeholder)
 ความสาคัญของนโยบายสาธารณะและการนาไปปฏิบตั ิ

นโยบายสาธารณะเป็ นเรื่ อง ที่สง่ ผลกระทบต่อวิถีชีวิตความเป็ นอยูข่ องประชาชนทัง้ ในแง่บวกและในแง่ลบ ดังนั้นนโยบาย

สาธารณะจึ งมีความสาคัญต่อชีวิตของประชาชน และต่อความเป็ นไปของประเทศชาติอย่างกว้างขวาง ดังนั้นจึ ง อาจสรุ ป
ความสาคัญ ของนโยบายสาธารณะและการนานโยบายไปปฏิ บตั ิ ไว้ เพื่ อให้เห็ นถึ ง ความจาเป็ นที่ ต้อ งมี การศึ ก ษาเรื่ องนี้
กล่าวคื อ
1. ความสาคัญที่มีต่อรัฐบาลหรือผูก้ าหนดนโยบาย
โดยทัว่ ไป การปกครองในระบอบประชาธิ ปไตย รัฐบาลที่มาจากการเลื อกตัง้ มีอาานาจ หน้าที่อนั ชอบธรรมที่จะกาหนด
และตัดสิ นใจเลื อกที่ จะนานโยบายที่ เป็ นแนวนโยบายของพรรค ที่ ได้ให้ไว้กบั ประชาชนก่อนการเลื อกตัง้ มากาหนดเป็ น
นโยบายสาธารณะเพื่ อใช้ในการบริ หารประเทศ เพื่ อตอบสนองความต้องการ ค่านิ ยม ทัศนคติ และแก้ปัญหาต่าง ๆ ให้กบั
ประชาชน ซึ่งสมควรที่จะมีวตั ถุประสงค์อนั จะส่งผลให้ประชาชนโดยส่วนใหญ่มีวิถีชีวิตที่ดีข้ ึน
 นโยบายสาธารณะที่รัฐบาลเลื อกที่จะกระทาและได้ประกาศใช้เพื่ อนาไปปฏิบตั ิให้เกิดผลเป็ นรู ปธรรมนั้น หาก
สามารถแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ให้กบั ประชาชนได้ และตรงกับความต้องการของประชาชนในจานวนมาก และส่งผล
ให้ชีวิตความเป็ นอยูข่ องประชาชนดีข้ ึน นโยบายสาธารณะนั้นก็จะได้รับความนิ ยมชมชอบจากประชาชนจานวน
มากที่ ได้รับผลประโยชน์ เมื่ อนโยบายสาธารณะนั้น ได้รับความชื่ นชอบจากประชาชนแล้ว ก็ ยอ่ มส่งผลให้
ประชาชนเหล่านั้นชื่ นชม และพร้อมจะสนับสนุ นรัฐบาลตามไปด้วย
ดังนั้นหากรัฐบาล สามารถกาหนดนโยบายสาธารณะได้ตรงกับความต้องการของประชาชนมาก ก็ยอมที่จะ
ได้รั บ เสี ย งสนั บ สนุ นจากประชาชนมากเช่น กัน ส่ง ผลให้รั ฐ บาลสามารถที่ จะบริ หารประเทศได้อ ย่า งมี
ประสิ ทธิ ภาพและมี ประสิ ทธิ ผล และอาจจะส่งผลให้การบริ หารประเทศของรัฐบาลมี ความมั่นคงได้ รวมทัง้ มี
โอกาสการได้รับเลื อกให้เข้ามาทาหน้าที่เป็ นฝ่ ายบริ หารอีกวาระหนึ่ งในอนาคตก็เป็ นได้
 2. ความสาคัญต่อประชาชน
เนื่ องด้วยระบอบการเมื องกับประชาชนมีความสัมพันธ์กนั อย่างยากที่จะแยกออกจาก
กันได้ โดยนโยบายสาธารณะเป็ นผลผลิ ตจากทางการเมื อง เพื่ อตอบสนองความต้องการ
ของประชาชน ดังนั้นประชาชน ในฐานะของเจ้าของอานาจอธิ ปไตย จึ งสามารถที่ จะ
แสดงออกซึ่ งความต้องการของตนส่งไปยังรัฐบาลได้ โดยผ่านช่องทางต่าง ๆ ไม่ว ่าจะเป็ น
ตัวแทนของพรรคการเมื อง ตัวแทนสมาชิกสภาผูแ้ ทนราษฎร ตัวแทนของหน่วยงานรัฐ อัน
ได้แก่ กานัน ผูใ้ หญ่บา้ น หรื อแม้แต่ผูน้ าชุมชน ผูน้ าท้องถิ่น
 เมื่ อรัฐบาลได้ทราบถึ งความต้องการ จะมี การดาเนิ นการทางการเมื องจนสามารถกาหนด
นโยบายสาธารณะ เพื่ อตอบสนองต่อข้อเรี ยกร้องของประชาชน และเมื่ อนโยบายสาธารณะนั้น
ได้ถูกนาไปปฏิบตั ิและดาเนิ นการตามเป้าประสงค์ของประชาชนจนประชาชนเกิดความพึงพอใจ
ก็ จ ะส่ง ผลที่ ดี ต ่อ คุ ณ ภาพชี วิ ต ของประชาชนตามมา ดัง นั้ น นโยบายสาธารณะที่ ดี จะต้อ ง
สอดคล้องกับ ค่านิ ยมและความต้องการของประชาชนเป็ นหลัก และควรมี เป้ าหมายเพื่ อให้
ประชาชนอยูอ่ ย่างมีความสุข มีคุณภาพชีวิตที่ดีอย่างเสมอภาค ในทางตรงกันข้าม หากนโยบาย
สาธารณะนั้นไม่ดีก็จะส่งผลให้ประชาชนได้รับความเดื อดร้อน ยากจน ด้อยการศึ กษา และมี
คุณภาพชีวิตที่ไม่ดีได้เช่นกัน
 3. ความสาคัญในฐานะเป็ นเครื่องมือเพื่อการบริหารและพัฒนาประเทศ
รัฐบาลสามารถใช้นโยบายสาธารณะเป็ นเครื่ องมื อที่สาคัญในงานด้านต่างๆ ได้แก่
3.1 การใช้เป็ นเครื่ องมื อสาคัญต่อการกาหนดทิ ศทางการพัฒนาประเทศ ทัง้ ทางด้าน
เศรษฐกิจ สังคม และการเมื อง ด้านเศรษฐกิจ อาทิ รัฐบาลจะมุง่ เน้นให้ประเทศยังคงเป็ น
ประเทศเกษตรกรรมหรื อเปลี่ยนเป็ นประเทศอุตสาหกรรม และ หากเป็ นเช่นนั้น จะมุ ง่ เป็ น
อุตสาหกรรมประเภทใดเป็ นหลัก จะเน้นการผลิตหรื อจะเน้นด้านเทคโนโลยี
 ในด้านสังคม อาทิ ประเทศเราจะเป็ นประเทศปิ ดหรื อประเทศเปิ ด ชีวิตความเป็ นอยู ่
ของประชาชนจะเป็ นอย่างไร แนวทางการศึ กษาของคนในชาติ จะพัฒนาไปในทิ ศทางใด
มุง่ เน้นให้เป็ นผลผลิ ตที่สนับสนุ นต่องานภาครัฐ หรื อ ภาคเอกชน หรื อจะเป็ นผลผลิ ตที่
สามารถแข่งขันในระดับนานาชาติใด
ในด้านการเมื อง อาทิ นโยบายใดที่จะพัฒนาการเลื อกตัง้ ให้บริ สุทธิ์ ยุติธรรมได้มาก
ยิ่ งขึ้ น ลดการซื้ อเสี ยงขายสิ ทธิ์ ลง และ เพิ่ มความไว้เนื้ อเชื่ อใจต่อระบบการเลื อกตัง้ ให้
ได้มากยิ่งขึ้น เป็ นต้น
 3.2 ใช้เป็ นเครื่ องมื อในการตอบสนองความต้องการของประชาชน ประชาชนมีความ ต้องการด้านต่า ง ๆ
มากมาย ซึ่งรัฐบาลในฐานะ ผูอ้ าสาเป็ นตัวแทนการใช้อานาจอธิ ปไตยในส่วนที่ประชาชนยอมสละให้ จึงมีหน้าที่
ที่จะต้องตอบสนองในสิ่ งเหล่านี้ ตามพันธะที่มีตอ่ ประชาชน ก่อนประชาชนจะตัดสิ นใจเลื อกรัฐบาลมาเป็ น
ตัวแทนในการบริ หารพัฒนาประเทศนั่นเอง
3.3 ใช้เป็ นเครื่ องมื อในการแก้ไขปัญหาที่สาคัญของประชาชน หากประชาชนประสบปัญหาเร่งด่วนที่ยาก
จะแก้ไขได้ดว้ ยตนเอง เช่น ในเรื่ องของผูป้ ระสพภัยอันตรายทางธรรมชาติไม่วา่ จะเป็ นแผ่นดิน ไหว น้าท่วม หรื อ
ภัยแล้ง รัฐบาลจะต้องออกนโยบายหรื อมาตรการเพื่ อบรรเทาทุกข์ เหล่านี้ ให้กบั ประชาชนอย่างทันถ่วงที รวมทัง้
ปัญหาราคาผลผลิ ตทางการเกษตรตกต่ า รัฐบาลก็ ตอ้ งมี มาตรการที่จะเข้ามาช่วยเหลื อเกษตรกรเหล่านี้ ให้
สามารถดารงชีพอยูไ่ ด้โดยไม่เดื อดร้อน
 3.4 ใช้เป็ นเครื่ องมื อในการเสริ มสร้างความเป็ นธรรมในสังคม โดยไม่กอ่ ให้เกิด การผูกขาดทางด้านเศรษฐกิจ
ส่งเสริ มเรื่ องสวัสดิการและสาธารณสุขต่อสังคมให้เกิดความเสมอภาคในสังคม รวมทัง้ รัฐจะต้องส่งเสริ มให้ประชาชน
มีสิทธิ์ และเสรี ภาพอย่างเต็มที่ทางการเมื อง โดยไม่จากัดเพศ ศาสนา การศึกษา เชื้ อชาติ และสีผิว
3.5 ใช้เป็ นเครื่ องมื อในการกระจายความเจริ ญไปยังชนบท นับว่าเป็ น เครื่ องมื อสาคัญอีกตัวหนึ่ งที่จะสร้างความ
เท่าเทียมกันให้กบั ประชาชนทัว่ ประเทศ ทัง้ โดยใช้นโยบายการกระจายอานาจทางการเมื อง การปกครอง การบริ หาร
และการคลังไปให้ประชาชนในชนบท เพื่ อให้ประชาชนเหล่านั้นสามารถที่จะกาหนดขอบเขต และกรอบในการบริ หาร
พัฒนาของตนเองออกมา ได้อย่างเป็ นรู ปธรรม อีกทัง้ จะต้องมีการกระจายสาธารณู ปโภค สาธารณู ปการ รวมทัง้ การ
คมนาคม สื่ อสาร ความสาเร็ จของนโยบายลักษณะนี้ จะเป็ นการหยุดการหลัง่ ไหลของแรงงานชนบทเข้ามาให้เมื อง
หลวงอย่างได้ผล ชาวชนบทก็จะไม่เห็ นความจาเป็ นอีกต่อไปในการที่จะเข้ามาหางานทาในเมื องหลวงอย่างเช่นทุกวันนี้
 จากตัวอย่างที่กล่าวมานี้ รัฐบาลยังสามารถใช้นโยบายสาธารณะเป็ นเครื่ องมื อสาคัญใน ด้าน
ต่าง ๆ โดยย่อ กล่าวคื อ
- ใช้เป็ นเครื่ องมื อในการพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี
- ใช้เป็ นเครื่ องมื อในการอนุ รักษ์ส่ ิ งแวดล้อม
- ใช้เป็ นเครื่ องมื อในการรักษาความสงบและความมัน่ คงของประเทศ
- ใช้เป็ นเครื่ องมื อในการเจริ ญสัมพันธภาพระหว่างประเทศ
- ใช้เป็ นเครื่ องมื อในการรักษาผลประโยชน์ระหว่างประเทศ
- ใช้เป็ นเครื่ องมื อในการส่งเสริ มการลงทุนและการจ้างงานในประเทศ
- ใช้เป็ นเครื่ องมื อในการคุม้ ครองสิ ทธิ ประโยชน์ของประชาชน
- ใช้เป็ นเครื่ องมื อในการส่งเสริ มคุณธรรมและจริ ยธรรมของสังคม
- ใช้เป็ นเครื่ องมื อในการขยายโอกาสทางการศึกษาอย่างทัว่ ถึง
- ใช้เป็ นเครื่ องมื อในการพัฒนาชุมชนเมื อง
- ใช้เป็ นเครื่ องมื อในการอนุ รักษ์ศิลปวัฒนธรรมของชาติ
- ใช้เป็ นเครื่ องมื อในการพัฒนาระบอบประชาธิ ปไตย
ความสาคัญของการนานโยบายไปปฏิบตั ิ
จากที่กล่าวถึงความส าคัญของนโยบายสาธารณะไปแล้วข้างต้น เราจะเห็ นได้วา่
นโยบายสาธารณะมีความสาคัญเป็ นอย่างมากต่อประชาชนทุกคนอย่างถ้วนหน้า โดยไม่มี
ใครสามารถหลีกหนี ไปอยูน่ อกบริ บทของนโยบายสาธารณะได้เลย อย่างไรก็ตาม เรามี
ความจาเป็ นที่จะต้องให้ ความสาคัญของการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิดว้ ยเช่นกัน
เนื่ องจาก
 1 . ความสาเร็ จหรื อความล้มเหลวของการนานโยบายไปปฏิบตั ิจะส่งผลกระทบทางตรง และทางอ้อมต่อผู ้
กาหนดนโยบาย
2. ความสาเร็ จหรื อความล้มเหลวของการนานโยบายไปปฏิบตั ิจะส่งผลกระทบทางตรง และทางอ้อมต่อ
กลุม่ เป้าหมาย
3. ความสาเร็ จหรื อความล้มเหลวของการนานโยบายไปปฏิบตั ิจะส่งผลกระทบทางตรง และทางอ้อมต่อหน่วย
ปฏิบตั ิ
4. ความคุม้ ค่าของการใช้ทรัพยากร
5. การพัฒนาประเทศ
6. สาคัญต่อกระบวนการนโยบายสาธารณะ
 แม้วา่ จะมี นโยบายที่ ดี และผ่า นกระบวนการขัน้ ตอนมาอย่างถู กต้อ ง แต่หากไม่
สามารถนามาปฏิ บตั ิ ได้ นโยบายนั้นก็คงไม่มีประโยชน์ ซึ่ งสอดคล้องกับ Edward III
(1980 : 1) ที่ได้อธิ บายความสัมพันธ์ระหว่างการนานโยบายไปปฏิ บตั ิกบั นโยบายที่ถูก
กาหนดขึ้นว่า
การนานโยบายไปปฏิ บตั ิ เป็ นขัน้ ตอนที่ อยูร่ ะหว่างการกาหนดนโยบายกับผลลัพธ์
ของนโยบายที่คนได้รับ ถ้าหากว่านโยบายไม่เหมาะสม ก็อาจจะล้มเหลวตัง้ แต่แรก โดย
ไม่ตอ้ งไป สนใจว่าการนาไปปฏิ บตั ิ จะดีเพียงใด แต่ถา้ เป็ นนโยบายที่ดี หากปฏิ บตั ิ ไม่ดีก็
อาจจะไม่สามารถบรรลุจุดมุง่ หมายที่ตงั้ ไว้เช่นกัน
ตัวแบบการน าโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิ

ในขัน้ ตอนนี้ จะมีความเกี่ยวข้องกับตัวแสดงและปัจจัยต่างๆ มากมาย ทาให้การวิเคราะห์การนา

นโยบายไปปฏิบตั ิ มีตวั แบบการวิเคราะห์แนวทางการนานโยบายไปสูก่ ารปฏิบตั ิ (Implementation
Model) มากมาย ในที่น้ ี จะนาเสนอเฉพาะตัวแบบที่สาคัญ 3 ตัวแบบ คื อ
1. ตัวแบบการวิเคราะห์การบริ หารที่สมบูรณ์ (The Model of Perfect Administration) ที่เสนอ
โดย C. Hood (1976) ถื อเป็ นตัวแบบอุดมคติ โดยมีจุดเน้นที่อานาจหน้าที่ สายการบังคับบัญชา การที่
ต้องปฏิบตั ิตามคาสัง่ การควบคุมและการประสานงานที่สมบูรณ์ โดยถื อว่า จุดเน้นต่างๆ เหล่านี้ เป็ น
กลไกที่จะทาให้การนานโยบายไปปฏิบตั ิสาเร็ จตามวัตถุประสงค์ท่ ีกาหนดไว้ ตัวแบบการวิเคราะห์การ
บริ หารที่สมบูรณ์สามารถใช้แผนภาพอธิ บายได้ดงั นี้
 3. ตัวแบบการวิเคราะห์การจัดการนโยบาย (The Model of Policy Management) ตัว
แบบนี้ นาเสนอโดย Sabatier, Pual, & Mazmanian, D.(1979) โดยเชื่ อว่า มีปัจจัยที่สาคัญ
อยูห่ ลายปัจจัยที่จะทาให้การนานโยบายไปสูก่ ารปฏิบตั ิประสบผลสาเร็ จหรื อล้มเหลวได้ เช่น
ปัจจัยทางด้านเทคโนโลยี ปัจจัยทางด้านวัตถุประสงค์ท่ ีชดั เจน
นอกจากนี้ ยังมีปัจจัยทางด้านทักษะและการสนับสนุ นโยบายและความเห็ นพ้องต้องกันใน
นโยบายที่มีผลต่อการนานโยบายไปสูก่ ารปฏิบตั ิท่ ีสมั ฤทธิ์ ผล ตามตัวแบบการวิเคราะห์การ
จัดการนโยบาย สามารถใช้แผนภาพอธิ บายได้ดงั นี้
 นอกจากตัวแบบที่ กล่า วมาข้า งต้นแล้ว ยังมี ตวั แบบการวิ เคราะห์การนานโยบายไปปฏิ บตั ิ อีก
มากมาย เช่น ตัวแบบการวิ เคราะห์วิวฒั นาการหรื อตัวแบบการวิเคราะห์การพัฒนาที่ ค่อยเป็ นค่อยไป (The
Model of Evolution) ตัวแบบการวิเคราะห์การเรี ยนรู ้ (The Model of Learning) ตัวแบบการวิเคราะห์
โครงสร้าง (The Model of Structure) ตัวแบบการวิเคราะห์ผลลัพธ์ (The Model of Outcome) ตัวแบบ
การวิเคราะห์การให้ความสาคัญกับหน่วยงานระดับล่างและข้าราชการระดับพื้ นฐาน (Backward Mapping
or Bottom-up Perspective) ตัวแบบการวิเคราะห์สญ ั ลักษณ์ (Implementation as Symbolism) ตัวแบบ
การวิ เ คราะห์ ค วามคลุ ม เครื อ(Implementation as Ambiguity) ตั ว แบบการวิ เ คราะห์ พ ั น ธมิ ต ร
(Implementation as Coaliation) ตัวแบบการวิเคราะห์ทางการเมื อง (The Model of Politics) เป็ นต้น
(จุมพล หนิ มพานิ ช, 2549 : 258-274)
ขัน้ ที่สี่ การประเมินผลนโยบายสาธารณะ (Policy Evaluation)
การประเมินผลนโยบาย เป็ นขัน้ ตอนที่ทาให้เราทราบถึงระดับความสาเร็ จ หรื อความล้มเหลว
ของการนานโยบายไปปฏิบตั ิ เมื่ อเปรี ยบเทียบกับเกณฑ์ท่ ีได้ตงั้ ไว้ บอกถึงปัญหาที่เกิดขึ้น ในด้าน
ต่างๆ ของกระบวนการนโยบาย รวมทัง้ ทาให้เราทราบถึงผลที่ตามมาเมื่ อมีการนานโยบายไปปฏิบตั ิ
แล้ว
การประเมินผลนโยบายมักจะถูกจัดให้อยูใ่ นขัน้ ตอนสุดท้ายของกระบวนการนโยบายก็ตาม แต่
ในความเป็ นจริ ง การประเมินผลนโยบายเป็ นขัน้ ตอนที่สามารถทาได้ทุกขัน้ ตอนของกระบวนการ
นโยบาย โดยไม่จาเป็ นต้องรอให้มีการนานโยบายไปสูก่ ารปฏิบตั ิกอ่ นแล้วจึงจะมีการประเมินผล
PPA1108ความรู้ เบื้องต้ นเกีย่ วกับนโยบายสาธารณะ
Introdcution to Public Policy
อาจารย์ ดร.ภูดศิ นอขุนทด
วิทยาลัยการเมืองและการปกครอง
มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา
ขัน้ ที่สี่ การประเมินผลนโยบายสาธารณะ (Policy Evaluation)
การประเมินผลนโยบาย เป็ นขัน้ ตอนที่ทาให้เราทราบถึงระดับความสาเร็ จ หรื อความล้มเหลว
ของการนานโยบายไปปฏิบตั ิ เมื่ อเปรี ยบเทียบกับเกณฑ์ท่ ีได้ตงั้ ไว้ บอกถึงปัญหาที่เกิดขึ้น ในด้าน
ต่างๆ ของกระบวนการนโยบาย รวมทัง้ ทาให้เราทราบถึงผลที่ตามมาเมื่ อมีการนานโยบายไปปฏิบตั ิ
แล้ว
การประเมินผลนโยบายมักจะถูกจัดให้อยูใ่ นขัน้ ตอนสุดท้ายของกระบวนการนโยบายก็ตาม แต่
ในความเป็ นจริ ง การประเมินผลนโยบายเป็ นขัน้ ตอนที่สามารถทาได้ทุกขัน้ ตอนของกระบวนการ
นโยบาย โดยไม่จาเป็ นต้องรอให้มีการนานโยบายไปสูก่ ารปฏิบตั ิกอ่ นแล้วจึงจะมีการประเมินผล
 James E. Anderson (1994 : 238) กล่าวว่า การประเมินผลเป็ นเรื่ องที่เกี่ยวกับ การประมาณ
การ (Estimation) การประเมิน (Assessment) หรื อการประมาณค่า (Appraisal)นโยบาย ซึ่งรวมถึง
เนื้ อหาสาระ (Content) การนานโยบายไปปฏิบตั ิ (Implementation) และผลกระทบ (Effects) ใน
ฐานะที่เป็ นกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับหน้าที่ (Functional Activity) การประเมินผลเกิ ดขึ้น ตลอด
กระบวนการของนโยบาย มิ ใช่เรื่ องที่เรี ยบง่ายในฐานะที่เป็ นขัน้ สุ ดท้ายของกระบวนการนโยบาย
เท่านั้น แต่เป็ นกระบวนการที่มี ความสาคัญไม่นอ้ ยไปกว่าขัน้ ตอนอื่ นของกระบวนการ และดังที่
กล่าวไปว่า การประเมินผลนั้น เกิดขึ้นได้ตลอดกระบวนการของนโยบาย
 นโยบายสาธารณะคื อ “ชุดของการกระทาที่มีลกั ษณะเป็ นแผนงานหรื อโครงการ ที่
เกี่ยวข้องกับกิจกรรมทัง้ หลายที่เป็ น สาธารณะที่ถู กกาหนดขึ้นโดยผู ม้ ีอานาจหน้าที่ในการ
บังคับให้เกิดการจัดสรรสิ่ งที่มีคุณค่าหรื อการปฏิบตั ิให้เป็ นไปตามที่กาหนดไว้”
ส่ว นการนานโยบายไปปฏิ บ ตั ิ คื อ “ขัน้ ตอนของการนาชุ ดของการกระท าที่ ได้
กาหนดไว้แล้วนั้น ไปปฏิ บตั ิ บงั คับใช้ให้บงั เกิ ดผลสาเร็ จตามเป้ าหมายที่ ได้กาหนดไว้” ซึ่ ง
ความสาเร็ จของการนานโยบายไปปฏิ บตั ิ นั้น ประกอบด้วยปัจจัยหลากหลายด้า นตามตัว
แบบการนานโยบายไปปฏิบตั ิ
 Charles Jones (1970 : 174) พูดถึงกระบวนการประเมินผลนโยบายจากขัน้ ตอนต่างๆ ที่จะต้องปฏิบตั ิ ซึ่ง
ได้กาหนดไว้ 3 ขัน้ ตอน คื อ
1. การกาหนดรายละเอียด (Specification) ว่าจะประเมินอะไร เพราะนโยบายอาจมีเป้าหมายทัง้ ที่ชดั เจน
และไม่ชดั เจน ดังนั้น การกาหนดรายละเอียดของนโยบายที่ จะทาการประเมิ น จะช่วยให้ทราบถึ งเป้ าหมายใน
การประเมินโดยแน่ชดั และทราบประเด็นปัญหาที่เกี่ยวข้อง จากนั้นจะเป็ น
2. การวัดผล (Measurement) ซึ่งการวัดผลต้องอาศัยการเก็บข้อมูลเกี่ยวกับสิ่ งที่จะทาการประเมิน การเก็บ
ข้อมูลนี้ อาจเป็ นได้ทงั้ ข้อมูลที่มีระบบและข้อมูลที่เก็บจากความรู ส้ ึ ก ที่จะแตกต่างกันออกไปในแต่ละบุคคล แล้ว
นาข้อมูลที่ได้มาทาการวัดผล และทาการวิเคราะห์
 3. การวิเคราะห์ (Analysis) ซึ่งเป็ นการวิเคราะห์ขอ้ มูลที่เก็บมาหรื อที่ได้
วัดผลออกมาแล้ว ซึ่งสามารถทาได้ทงั้ การวิเคราะห์เชิงคุณภาพและการ
วิเคราะห์เชิงปริ มาณ ซึ่ง Jones ได้ตงั้ ข้อสังเกตว่า ไม่ควรยึดถื อวิธีการใด
วิธีการหนึ่ งว่าดีท่ ีสุด การอาศัยการวิเคราะห์ในหลายรู ปแบบอาจช่วยให้การ
ประเมินนโยบายมีคุณภาพมากที่สุด
 ส่วนตัวแบบที่ใช้ในการประเมินผลนั้น มีอยูม่ ากมาย ทาให้ผูป้ ระเมินผลโครงการต้องทาการพิจารณา
ก่อนที่จะเลื อกให้ตวั แบบใดในการประเมินผล ทัง้ นี้ สมบัติ ธารงธัญวงศ์ (2549 : 498)ได้กล่าวเตื อนว่า
ทุกแนวทางและตัวแบบในการประเมินผลมีความแตกต่างกันทัง้ ในด้านความหมาย (Meaning)
แนวความคิด (Concept) เหตุผล (Reasons) ระเบียบวิธีการ (Procedures) และข้อจากัด (Constraints)
ดังนั้นในการประเมินผลโครงการ ไม่ควรเลื อกใช้แนวทางหรื อตัวแบบใดตัวแบบหนึ่ ง ทัง้ นี้ เนื่ องจากตัว
แบบแต่ละชนิ ดต่างมีจุดแข็ง ( Strengths) และจุดอ่อน (Weaknesses) ด้วยกันทัง้ สิ้ น ดังนั้น ผูป้ ระเมิน
ควรประยุกต์แนวทาง (Approach) ระเบียบวิธี (Procedure) และตัวแบบ (Model) ให้เหมาะสมกับสภาพ
ปัญหา (Problem) คุณลักษณะ (Characteristics) และวัตถุประสงค์ (Objective) ของแต่ละโครงการ
โดยได้ทาการรวบรวมตัวแบบของการประเมินผลไว้ทงั้ หมด 17 ตัวแบบ คื อ
 ตัวแบบของการประเมินผลไว้ทงั้ หมด 17 ตัวแบบ

(1) ตัวแบบดัง้ เดิ ม (2) ตัวแบบการวิ จยั ทางสังคมศาสตร์ (3)การประเมินผลโดยมุง่ เน้นเป้ าประสงค์
เป็ นหลัก (4)การประเมิ น ผลโดยปลอดเป้ า ประสงค์ (5)การประเมิ น ผลแบบกล่อ งด า (6)การ
ประเมินผลงบประมาณประจาปี (7)การประเมินผลโดยมุง่ เน้นการตรวจสอบประโยชน์ท่ ีประชาชน
ได้รับ (8)การประเมินโดยมุง่ เน้นทัศนะของผูเ้ ชี่ยวชาญ (9)การประเมินผลเชิงคุณภาพ (10)การวิจยั
ประเมินผล (11)การประเมินผลโดยมุง่ กระบวนการตัดสิ นใจ (12)การประเมินผลโดยคานึ งถึงกลุม่
หลากหลาย (13) การประเมินโดยมุง่ การอธิ บายอย่างแจ่มชัด (14)การประเมินผลโดยมุง่ พิ จารณา
จากทัศ นะที่ ตรงกัน ข้า ม (15)การประเมิ น ผลโดยมุ ่ง อรรถประโยชน์ ข องโครงการ (16)การ
ประเมินผลยุคที่ 4 (17) การประเมินผลโดยมุง่ เน้นรู ปแบบของการประเมินผล
 นอกจากนี้ James E. Anderson(1975 : 270-271) ยังได้กล่าวถึง ผูป้ ระเมินผล
นโยบาย (Policy Evaluator) ว่ากระบวนการประเมิ นผลนโยบายเป็ นเรื่ องของบุคคล
องค์การ สถาบัน ทัง้ ที่ เป็ นสถาบันหรื อหน่วยงานของรัฐและที่ไม่ใช่หน่ วยของรัฐ แต่มี
ข้อสังเกตว่า การประเมินผลนโยบายส่วนใหญ่ เป็ นการดาเนิ นการโดยสถาบันที่ไม่ใช่ของ
รัฐ เช่น โดยสื่ อมวลชน มหาวิทยาลัย นักวิชาการ ศูนย์วิจยั สถาบันวิจยั ภาคเอกชน กลุม่
ผลประโยชน์ และองค์การผลประโยชน์มหาชน เป็ นต้น การประเมิ นผลจากผู ป้ ระเมิ น
เหล่านี้ จะส่งผลกระทบต่อข้าราชการและได้ชว่ ยให้ขา่ วสาร ข้อมูลแก่สาธารณะด้วย
 ส่วน John M. Owen และ Roger, Patricia (1999) ได้จาแนกผูป้ ระเมินผลโดยใช้เกณฑ์
ประเมินเป็ น 2 ประเภท
ประเภทแรก คื อผูป้ ระเมินผลภายในโครงการและผูป้ ระเมินผลภายนอกโครงการ
ประเภทที่สอง คื อผูป้ ระเมินผลที่มีสว่ นได้สว่ นเสียกับโครงการ และผูป้ ระเมินผลที่ไม่มีสว่ นได้สว่ น
เสียกับโครงการ
อย่างไรก็ตาม การประเมินผลอาจต้องประสบปัญหาที่ทาให้ไม่สามารถประเมินผลได้ หรื อ ผลที่
ได้รับจากการประเมินมีขอ้ จากัดซึ่งอาจไม่ตรงกับความเป็ นจริ ง เรื่ องปัญหาของการประเมินผลนั้น
 James E. Anderson (1975 : 278-283) ได้กล่าวว่า ส่วนใหญ่จะเป็ นเรื่ อง
1)ความไม่แน่นอนของเป้าหมาย
2)ความยากลาบากในการกาหนดสาเหตุและผลอย่างชัดเจน กล่าวคื อ เป็ นการยากที่จะกล่าวได้
อย่างแน่ชดั ว่า สิ่ งบางสิ่ งเกิดจากสาเหตุใด หรื อ หากได้ทาสิ่ งหนึ่ งสิ่ งใดจะก่อให้เกิดอะไรขึ้น
3)การกระจายของผลกระทบของนโยบาย เพราะการดาเนิ นนโยบายใดนโยบายหนึ่ งจะส่งผล
กระทบต่อกลุม่ ใดกลุม่ หนึ่ งมากกว่ากลุม่ อื่ นๆ
4)ความยากลาบากในการได้มาซึ่งข้อมูล รวมถึงความถูกต้องและเที่ยงตรงของข้อมูลที่ได้มาด้วย
 5)การต่อต้านจากเจ้าหน้าที่ ทางราชการ ซึ่ งอาจเกิ ด “การเมื องของการประเมิ น ”
เนื่ องจากผูท้ ่ ีรับผิดชอบในนโยบายที่ถูกประเมิน มักจะยอมรับผลการประเมินทางด้านลบไม่ได้ จึง
ต้องพยายามเข้ามามีอิทธิ พลต่อ กระบวนการประเมิ นเพื่ อให้ผลการประเมิ นออกมาในแนวทางที่
ตนต้องการ
6) เวลาที่ จ ากัด โดยเฉพาะส าหรั บ ฝ่ ายการเมื อ งที่ มี ช ่ว งระยะเวลาของการด ารง
ตาแหน่งที่จากัด แต่มกั มีความต้องการให้ผลการดาเนิ นนโยบายปรากฏออกมาโดยเร็ ว จึ งมีการ
เร่งให้มีการประเมินผลทัง้ ที่การดาเนิ นตามนโยบายดังกล่าว ต้องใช้เวลานานกว่าจะเห็ นผลก็ตาม
7) ปัญหาการขาดการยอมรับในผลการประเมิน
การประเมินผลนโยบายอาจแบ่งได้เป็ น 3 วิธีการใหญ่ๆ คื อ

1. การกากับติ ดตามนโยบาย เป็ นการประเมิ นผลในขณะที่ กาลังมี

การด าเนิ นงานหรื อปฏิ บ ตั ิ ต ามนโยบาย เป็ นการติ ด ตามความก้า วหน้ า
ปัญหาหรื ออุปสรรคในการปฏิ บตั ิ มี วิธีประเมิ น โดยให้หน่ วยงานที่ ปฏิ บตั ิ
รายงานความก้าวหน้า และผู ก้ ากับติ ดตามนโยบายออกตรวจสอบ หรื อ
ติดตามตรวจสอบด้วยตัวเอง
 2. การวัดประสิ ทธิ ภาพ เป็ นการประเมิ นผลที่มุ ง่ เน้นในการเปรี ยบเที ยบต้นทุนค่าใช้จา่ ยและ
ผลผลิตที่ได้รับ โดยคานวณออกมาเป็ นสัดส่วนในรู ปของต้นทุนต่อหน่วย ในบางกรณี อาจวัดผลิตผล
โดยค านวณออกเป็ นสัดส่วนที่ เปรี ยบเที ยบระหว่า งผลผลิ ตและปัจจัยนาเข้าแล้วเที ย บกับเกณฑ์
มาตรฐานที่ตงั้ ไว้ ซึ่งนโยบายที่ประเมินผลแบบนี้ จะเป็ นนโยบายเกี่ยวกับการลงทุน
3. การวัดประสิ ทธิ ผล เป็ นการตรวจสอบว่า นโยบายได้กอ่ ให้เกิดผลลัพธ์ตรงตามวัตถุประสงค์ท่ ี
วางไว้หรื อไม่ เกิ ดผลข้างเคียงหรื อผลกระทบที่ไม่ตงั้ ใจหรื อไม่ โดยปรกติ ดการวัดประสิ ทธิ ผลของ
นโยบายจะกระทาเมื่ อนโยบายสิ้ นสุดลงหรื อผ่านไประยะเวลาหนึ่ งหลังจากการนานโยบายไปปฏิบตั ิ
เสร็ จ เป็ นการศึกษาผลกระทบจากการนานโยบายไปปฏิบตั ิ
ทฤษฎีรปู แบบการประเมินที่มีรปู แบบหลักการอยู่ 2 ประเภท คือ

1. มิติท่ ีเน้นวัตถุประสงค์ จะเน้นการออกแบบการประเมินให้สามารถตอบโจทย์

ของการบรรลุวตั ถุประสงค์ของโครงการ แผนงานและนโยบายต่างๆ บทบาทของนัก
ประเมินอยูท่ ่ ีการ ตัดสิ นคุณค่าว่า สิ่ งที่ประเมินสอดคล้องกับสิ่ งที่วางแผนไว้หรื อไม่ ผลลัพธ์
ที่เกิดขึ้นสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ท่ ีวางไว้หรื อไม่
2. มิติท่ ีเน้นวิธีการ จะใช้ความสาคัญกับกระบวนการได้มาซึ่งข้อมูลเพื่ อการตัดสิ น
คุณค่า วิธีการเข้าถึงข้อมูลเพื่ อการตัดสิ นคุณค่า ซึ่งมี 2 แบบคื อ
 2.1 วิธีการเชิงระบบ ที่เน้นการเข้าถึงข้อมูลเพื่ อการตัดสิ นคุณค่าแบบปรนัย (Objective) เน้นความเป็ นกลางของ
ข้อมูลใช้เครื่ องมื อมาตรฐานให้คุณค่าเชิงเดียว ใช้การวิเคราะห์ขอ้ มูลทางสถิติ การวิเคราะห์เชิ งระบบจะประกอบด้วย
System Analysis, Cost-related Analysis, Goal-based Approach
2.2 วิธีการเชิงธรรมชาติ เป็ นวิธีการเข้าถึงข้อมูลเพื่ อการตัดสิ นคุณค่า โดยวิธีการธรรมชาติ ไม่มีการสร้างกรอบ
แนวคิด หรื อกาหนดเกณฑ์การให้คุณค่าล่วงหน้า เน้นการเก็บข้อมูล โดยการสังเกต ตีความข้อมูล โดยการเชื่ อมโยง
เหตุผล การสังเกตและการวิเคราะห์เบื้ องต้นกับ การเก็บข้อมูลเชิงลึก จนได้ขอ้ สรุ ปเกี่ยวกับสิ่ งที่ให้คุณค่าหลายมิติ ซึ่ ง
การประเมินเชิงธรรมชาติน้ ี มักจะเป็ นการประเมินแบบมีสว่ นร่วม ที่เน้นการมีสว่ นร่วมของทุกฝ่ ายในการกาหนดเกณฑ์
การประเมิน การหาข้อมูลเพื่ อการตัดสิ นใจที่ลึกและหลากหลาย ให้โอกาสทุก ฝ่ ายนาเสนอมุมมองการทางานและการ
ให้คุณค่าสิ่ งที่ดาเนิ นการได้ท่ ีแตกต่างกัน ไม่ปิดกัน้ ด้วยข้อมูลที่นักประเมินกาหนดมาก่อน
PPA1108ความรู้ เบื้องต้ นเกีย่ วกับนโยบายสาธารณะ
Introdcution to Public Policy
อาจารย์ ดร.ภูดศิ นอขุนทด
วิทยาลัยการเมืองและการปกครอง
มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา
 องค์ ประกอบนโยบายสาธารณะ
1. การก่อตัวของนโยบาย (Policy formation) เกิดอะไรขึ้นบ้าง
2. การกําหนดนโยบาย(Policy formulation)มีแนวทางอย่างไรบ้าง
3. การตัดสิ นนโยบาย(Policy Decision) จะเลือกแนวทางใดดี
4. การนํานโยบายไปปฏิบตั ิ(Policy implementation) จะนํา
แนวทางที่ได้ไปดําเนินการอย่างไร
5. การประเมินผลนโยบาย (Policy evaluation) การดําเนินการตาม
แนวทางได้ผลหรื อไม่
 การก่อตัวนโยบาย (Policy formation)
การศึกษาการก่อรู ปนโยบาย ต้องเริ่ มต้นด้วยการวิเคราะห์ลกั ษณะสภาพของปั ญหาสาธารณะให้ชดั เจน
เพื่อให้มนั่ ใจว่า
ปั ญหาที่กาํ ลังปรากฏอยูน่ ้ นั เป็ นปั ญหาอะไร
เกิดขึ้นกับคนกลุ่มใด และมีผลกระทบต่อสังคมอย่างไร
รวมทั้งต้องการความเร่ งด่วนในการแก้ไขปั ญหาแค่ไหน และประชาชนในสังคมต้องการให้แก้ไขปั ญหา
นั้ นอย่ า งไร ถ้ า ไม่ แ ก้ ไ ขจะเกิ ด ผลอย่ า งไร และถ้ า รั ฐ บาลเข้ า ไปแก้ ไ ข ใครจะเป็ นผู ้ไ ด้ แ ละเสี ย
ประโยชน์ ผลกระทบที่เกิดจากการแก้ไขตรงตามที่คาดหวังหรื อไม่ ใครเป็ นผูร้ ับผิดชอบในการนําไปปฏิบตั ิ
ต้องใช้ทรัพยากรอะไรบ้าง
การระบุปัญหาที่ชดั เจนจะเป็ นพื้นฐานในการกําหนดวัตถุประสงค์ในการแก้ไขปั ญหาให้สอดคล้องกับ
สภาพปั ญหา
 ปัญหาสาธารณะจะกลายเป็ นประเด็นเชิงนโยบายหรื อเข้าสูว่ าระและได้รับความสนใจจากผูก้ าหนดนโยบาย
สาธารณะ มักจะต้องมีคุณลักษณะ
1. เกิดขึ้นตามธรรมชาติหรื อเกิดขึ้นจากความรุ นแรงทางการเมื อง เช่น ปัญหาน้าท่วม ปัญหาััยแล้ง
2. มีการแตกตัวและขยายวงกว้างออกไป เช่น ปัญหาของความเป็ นเมื อง
3. มีความกระเทื อนต่อความรู ส้ ึ กและเป็ นที่สนใจของสื่ อมวลชนทัว่ ไป เช่น ปัญหาอาชญากรรม ปัญหา
แรงงานเด็ก
4. มีผลกระทบต่อสัาพแวดล้อม เช่น ปัญหามลัาวะ
5. มีลกั ษณะท้าทายต่ออานาจและความชอบธรรมของรัฐ เช่น ปัญหาการแบ่งแยกดินแดง
6. เป็ นเรื่ องร่วมสมัย เช่น ปัญหาการจราจร ปัญหาโรคเอดส์
 การกาหนดวัตถุประสงค์ของนโยบาย
เมื่ อทราบลักษณะปัญหานโยบายที่ชดั เจนแล้ว จะต้องกาหนดเป้าหมายหรื อวัตถุประสงค์ในการ
แก้ไขปัญหาให้ชดั เจน
- การกาหนดวัตถุประสงค์ของนโยบาย ทาให้ทราบถึงลาดับความสาคัญของนโยบายที่ตอ้ งจัดทา
และการเลื อกใช้นโยบายให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ท่ ีตอ้ งการ
- วัตถุประสงค์ของนโยบายมีความสาคัญ ในฐานะที่เป็ นปัจจัยกาหนดทิศทางของทางเลื อก
นโยบายที่จะนาไปปฏิบตั ิให้ประสบผลสาเร็ จ
- วัตถุประสงค์เป็ นเกณฑ์ในการประเมินผลสาเร็ จของนโยบาย ที่จะนาไปปฏิบตั ิวา่ เป็ น ตาม
วัตถุประสงค์ท่ ีได้กาหนดไว้มากน้อยเพียงใด
คุณลักษณะของวัตถุประสงค์ของนโยบาย
1.ความครอบคลุมประเด็นปัญหานโยบาย
2.ความสอดคล้องกับค่านิ ยมของสังคม
3.ความชัดเจนและความเป็ นไปได้ในทางปฏิบตั ิ
4.ความสมเหตุสมผล
5.มีความสอดคล้องกับทรัพยากรที่จาเป็ นต้องใช้
6.มีความสอดคล้องทางการเมื อง
7.การกาหนดกรอบเวลาที่เหมาะสม
หมายเหตุ หรื อจะจาว่าการก่อตัวนโยบาย
“ เริ่มต้นสถานการณ์ท่ีเกิดนโยบาย ตระหนักและระบุปัญหา กลัน่ กรองปั ญหา จัดระเบียบวาระ
นโยบาย กาหนดวัตถุประสงค์ ”
 การกาหนดนโยบาย (Policy formulation)

หากพิจารณาปัญหา เพื่ อนาเข้าสูก่ ระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะในกรอบการ

วิเคราะห์ “เชิงระบบ” หรื อ “ทฤษฎีระบบ” ของ David Easton จะได้ปัจจัยนาเข้า ระบบ ปัจจัย
นาออก ดังนี้
ปัจจัยนาเข้า ได้แก่ ปัญหาทัว่ ไป ปัญหาสังคม ประเด็นปัญหาสังคม และข้อเสนอของ
สังคม ในสัาวการณ์ท่ ีสัาการเมื องมีบทบาทสูง ปัจจัยนาเข้าอาจมาจากการที่พรรคการเมื องต่าง ๆ
ได้นาเสนอนโยบายไว้ในการหาเสีย เช่น พรรคไทยรักไทยได้เสนอนโยบายโครงการพักชาระหนี้ และ
ลดัาระหนี้ ให้แก่เกษตรรายย่อยไว้ในการหาเสีย และในที่สุดก็กลายเป็ นคามัน่ ในการที่ตอ้ งกาหนด
เป็ นนโยบายสาธารณะ เมื่ อพรรคไทยรักไทยเข้ามาเป็ นรัฐบาลบริ หารประเทศ
 ระบบการเมื อง คื อ ข้อเสนอรัฐบาล ซึ่งปัจจุบนั รัฐบาลได้เสนอนโบายต่าง ๆ
มากมาย เช่น นโยบายกองทุ นให้กูย้ ื มเพื่ อการศึ กษาที่ ผู กกับรายได้ในอนาคต และ
นโยบายจัดสรรงบประมาณตามขนาดประชากร ให้กบั หมูบ่ า้ นและชุมชน
ปั จ จัย น าออก คื อ นโยบาย ซึ่ งอาจจะอยู ่ใ นรู ป ของกฎหมายต่า ง ๆ คื อ
พระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกา และประกาศ คาสัง่ กระทรวง เป็ นต้น
ขณะเดี ยวกัน ก็ จะมี การป้ อนกลับสู ่ระบบการเมื อง โดยมี สัาพแวดล้อ มทาง
เศรษฐกิ จ สัง คมและการเมื อง เป็ นปั จ จัย เป็ นปั จ จัย ส าคัญ ที่ มี ส่ว นก าหนดและ
เปลี่ยนแปลงนโยบาย ซึ่งมีทงั้ ปัจจัยที่ควบคุมได้และควบคุมไม่ได้
 ผูม้ ีบทบาทในการกาหนดนโยบายสาธารณะ
1. ฝ่ ายบริ หาร 2. ฝ่ ายนิ ติบญ
ั ญัติ 3. ฝ่ ายตุลาการ 4. องค์กรอิสระต่าง ๆ

หมายเหตุ หรื อจะจาว่าขัน้ ตอนการกาหนดนโยบาย

“ การพัฒนาทางเลื อก การประเมินทางเลื อก การตัดสิ นใจทางเลื อกเพื่ อกาหนด
นโยบาย การประกาศใช้ ”
 การตัดสิ นนโยบาย (Policy decision)

การเลือกนโยบาย หมายถึง การเลือกวิถีทางหรือแนวนโยบายที่เหมาะสมที่สดุ ซึ่งสามารถบรรลุ

วัตถุประสงค์ได้ตามต้องการ อาจรวมถึงนโยบายเทคนิคและกลยุทธ์ต่าง ๆ ที่สามารถแก้ไขปั ญหาได้เป็ น
อย่างดี หลักจริยธรรมหรือคุณธรรมมีความสาคัญอย่างยิ่งต่อค่านิยมที่เป็ นรากฐานสาคัญในการเลือก
นโยบาย
การพิจารณาทางเลือกนโยบาย
- ประสิทธิผล effectiveness ความสามารถในการบรรลุเป้าหมายของทางเลือก
- ประสิทธิภาพ effeciency ความสามารถในผลิตผลผลิตโดยเปรียบเทียบจากต้นทุน
- ความพอเพียง adequacy ความสามารถของการดาเนินการให้บรรลุเป้าหมายภายใต้
เงื่อนไขของทรัพยากรที่มีอยู่
 - ความเป็ นธรรม equity การกระจายตัวของผลการดาเนินการตามทางเลือก
- การตอบสนอง reponsiveness ความสามารถในการเติมเต็มความต้องการของประชาชนกลุม่ ต่าง ๆ
- ความเหมาะสม appropriateness การพิจารณาเชิงคุณค่าและความเป็ นไปได้ในทาง
กลยุทธ์ในการตัดสินใจเลือกนโยบาย
* การต่อรอง ปรับเป้าหมายที่ไม่สอดคล้องกันให้ยอมรับร่วมกัน โดยการเจรจา แลกเปลี่ยน ให้รางวัลและ
ประนีประนอม
* การโน้มน้าว ความพยายามทาให้เชื่อหรือยอมรับ และสนับสนุนด้วยความเต็มใจ
* การสั่งการ การใช้อานาจที่เหนือกว่าในการบังคับการตัดสินใจ
* เสียงข้างมาก การอาศัยการลงมติโดยใช้ความคิดเห็นของคนส่วนใหญ่
* ฉันทามติ การยอมรับร่วมกัน โดยปราศจากข้อโต้แย้ง
 การนานโยบายไปปฏิบัติ (Policy implementation)

ผู้ที่เกีย่ วข้ องกับการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ

1. ฝ่ ายนิติบญั ญัติ 2. ฝ่ ายบริ หารหรื อระบบราชการ 3. กลุ่มกดดัน 4. องค์กรชุมชนหรื อภาค
ประชาสังคม

การนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิ จะประสบความสําเร็ จมากน้อยเพียงไรขึ้นอยูก่ บั ปั จจัยหลาย

ประการ
- ความยากง่ายของสถานการณ์ - ปั ญหาที่เผชิญอยู่
- โครงสร้างตัวบทของนโยบายสาธารณะ - โครงสร้างนอกเหนือตัวบทบาทของนโยบาย
สาธารณะ
กระบวนการทีเ่ ป็ นปัญหาการนานโยบายไปปฏิบัติ
1. ปัญหาทางด้านสมรรถนะ : ปัจจัยบุคลากร เงินทุน เครื่ องจักร วัสดุ ข้อมูลข่าวสาร
เวลา (จํากัด) เทคโนโลยี
(4MI2T) Man, Money, Machine, Material, Infor
mation, Time, Tecnology
2. ความสามารถในการควบคุม : การวัดความก้าวหน้าและผลการปฏิบตั ิ
3. การไม่ให้ความร่ วมมือหรื อต่อต้าน ทางบุคลากรในหน่วยงาน
 4. การประสานงานระหว่างองค์กรรับผิดชอบกับองค์กรอื่น ๆ
5. การไม่ให้ความสนับสนุนทางผูเ้ กี่ยวข้อง ทั้งในด้านการเมือง เงินทุน งบประมาณ แต่
กลับสร้างอุปสรรคในแง่ของการต่อต้านหรื อคัดค้านโยบาย

- กลุ่มผลประโยชน์ - กลุ่มการเมือง - ข้ าราชการ - สื่ อมวลชน

 การนานโยบายไปปฏิบัติ

1. ระดับมหภาค: หน่ วยงานในส่ วนกลางซึ่งมีบทบาทควบคุมนโยบาย

1.1 ทาความเข้ าใจในบริบท และสาระของนโยบาย
1.2 แปลงนโยบายให้ เป็ นแนวทาง แผนงาน โครงการ
1.3 มอบหมาย หรื อส่ งมอบแนวทาง แผนงาน โครงการสู่ หน่ วยปฏิบัติ
2. ระดับจุลภาค: หน่ วยงานส่ วนภูมิภาคและท้ องถิ่นซึ่งมีบทบาทปฏิบัติ
2.1 ยอมรับนโยบาย รับแนวทาง แผนงาน โครงการเป็ นส่ วนหนึ่งของงาน
2.2 การระดมสรรพกาลัง ทรัพยากร และเครื อข่ ายความร่ วมมือ
2.3 การดาเนินการปฏิบัติ ตรวจสอบ ติดตามและการสร้ างต่ อเนื่อง
ปัจจัยความสาเร็จและล้ มเหลวในการนานโยบายไปปฏิบัติ

1. ลักษณะของนโยบาย
2. วัตถุประสงค์ ของนโยบาย
3. ความเป็ นไปได้ ทางการเมือง
4. ความเป็ นไปได้ ทางเทคนิคหรื อทฤษฎี
5. ความเพียงพอของทรัพยากร
6. ลักษณะของหน่ วยงานที่นานโยบายไปปฏิบัติ
7. ทัศนคติของผู้นานโยบายไปปฏิบัติ
8. ความสั มพันธ์ ระหว่ างกลไกต่ างๆ ทีน่ านโยบายไปปฏิบัติ
 ลักษณะนโยบายที่ดี

นโยบายที่ดีควรมีลกั ษณะที่พึงประสงค์ดงั นี้

๑. นโยบายที่ดีจะต้องกาหนดขึ้นจากข้อมูลที่เป็ นจริ ง มิใช่ความคิดเห็ นส่วนตัวของผูก้ าหนด
นโยบาย แต่ทงั้ นี้ ความคิดเห็ น ข้อเสนอแนะ หรื อปฏิกิริยาต่าง ๆ จาัายนอกก็ควรนามาพิ จารณาในการ
กาหนดนโยบายเช่นเดียวกัน
๒. นโยบายที่ดีจะต้องสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของหน่วยงาน และสามารถที่จะช่วยให้การ
ดาเนิ นงานนโยบายด้วยเช่นเดียวกัน
๓. นโยบายที่ดีจะต้องได้รับการกาหนดขึ้นก่อนที่จะมีการดาเนิ นงาน โดยการกาหนดกลวิธีใน
การปฏิบตั ิไว้กว้าง ๆ เพื่ อให้ผูป้ ฏิบตั ิสามารถพิจารณาตีความแล้วนาไปปฏิบตั ิตามความสามารถ สอดคล้อง
กับสัาวการณ์ในขณะนั้นๆ แบะเหมาะสมกับสัาวการณ์ในขณะนั้นๆ และเหมาะสมกับทรัพยากรที่มีอยู ่
 ๔. นโยบายที่ดีจะต้องมุง่ สนองประโยชน์ให้กบั บุคคลโดยส่วนรวม และจัดลาดับตามความสาคัญและความ
เป็ นก่อน- หลัง ในการนาไปปฏิบตั ิ
๕. นโยบายที่ดีเป็ นข้อความหรื อถ้อยคาที่กะทัดรัด ใช้ัาษาที่เข้าใจง่าย และแถลงไว้เป็ นลายลักษณ์
อักษร เพื่ อให้สมาชิกทุกคนและทุกระดับชัน้ ัายในหน่วยงานสามารถเข้าใจได้อย่างขัดเจน
๖. นโยบายที่ดีจะต้องอยูั่ ายในขอบเขตที่มีวตั ถุประสงค์และมีความยื ดหยุน่ สามารถที่จะปรับปรุ ง
เปลี่ยนแปลงให้ทนั ต่อเหตุการณ์ใหม่ ๆ เสมอ
๗. นโยบายที่ดีจะต้องเป็ นจุดรวมหรื อศูนย์ประชาสัมพันธ์ ของหน่วยงานต่าง ๆ ัายในองค์การกล่าวคื อ
หน่วยงานต่าง ๆ สามารถใช้นโยบายเป็ นหลักการในการปฏิบตั ิ ัารกิจของตน และใช้เป็ นแนวทางในการประสาน
สัมพันธ์กบั หน่วยงานอื่ น ซึ่งมีัารกิจที่แตกต่างกันออกไปได้ ขณะเดียวกัน ดังคากล่าวที่ ว่า “มีเอกัาพทางนโยบาย
แต่หลากหลานการปฏิบตั ิ”
 ตัวแบบทฤษฎีเกม (Game Theory Model)

โธมัส อาร์ .ดาย มองว่านโยบายสาธารณะที่ถูกกําหนดออกมาเป็ นทางเลือกที่มีเหตุผลท่ามกลาง

สถานการณ์ที่มีการแข่งขันอย่างในการเล่นเกม ต้องมีผเู ้ ล่นสองฝ่ ายขึ้นไปเราไม่อาจรู ้ได้วา่ คู่แข่งของเราคิด
อะไรและจะทําอะไร ได้แต่คาดเดาว่าเขาน่าจะทําอย่างนั้น น่าจะทําอย่างนี้ แล้วเราก็ตดั สิ นใจกําหนดนโยบาย
ตามการคาดเดาดังกล่าว เป็ นการตัดสิ นใจอย่างมีเหตุผลแล้ว แต่อาจทําให้เราแพ้หรื อชนะก็ได้ เพราะเราไม่รู้
ว่าคู่แข่งคิดอะไรถ้าแพ้กเ็ สี ยหายน้อยหน่อยเนื่องจากได้พิจารณามารอบคอบแล้ว เช่น
การขับรถบนถนนเลนเดียวที่วิ่งสวนทางกันไม่ได้ เมื่อมีรถสองคันขับเข้ามาประจันหน้ากัน ต่างฝ่ าย
ต่างเดาใจกัน ถ้าเราลุยฝ่ ายตรงข้ามหลบเราก็ชนะฝ่ ายตรงข้ามแพ้แบบเสี ยหายน้อย ถ้าเราหลบฝ่ ายตรงข้ามลุย
เราแพ้แบบเสี ยหายน้อยถ้าต่างฝ่ ายต่างหลบลงข้างทางทั้งคู่ก็เสี ยหายน้อย แต่ถา้ ต่างคนต่างลุยย่อมเสี ยหาย
มหาศาลถึงขั้นบาดเจ็บล้มตายได้
 ๘. นโยบายที่ ดี จะต้องครอบคลุ มไปถึ งสถานการณ์ท่ ี จะเกิ ดขึ้ นในอนาคตด้วย โดยอาศัยข้อ มู ลที่ ผ่านการ
วิเคราะห์อย่างละเอียดรอบคอบแล้ว การกาหนดนโยบายในลักษณะดังกล่าว จะช่วยให้การดาเนิ นงานที่เป้ นอยูใ่ นปัจจุบนั
และงานที่กาลังจะดาเนิ นการในระยะเวลาอันใกล้กบั งานที่จะต้องดาเนิ นการในอนาคตมีความสอดคล้องและต่อเนื่ องกัน
๙. นโยบายที่ดีจะต้องสอดคล้องกับปัจจัยัายนอกองค์การ กล่าวคื อจะต้องสอดคล้องกับระเบีย บดกหมายและ
ข้อบังคับต่าง ๆ ของสังคมโดยส่วนร่วม คบอดจนความสนใจหรื อความคิดเห็ นของสาธารณชน ( Public Interests )

สรุ ปได้วา่ นโยบายที่ดีจะช่วยให้สามารถปฏิบตั ิงานได้อย่างถูกทิศทางง่าย และมีประสิ ทธิ ัาพมากยิ่งขึ้น ช่วยให้

ผูป้ ฏิ บตั ิหรื อผูใ้ ต้บงั คับบัญชาสามารถกาหนดแนวปฏิ บตั ิและตัดสิ นใจในัารกิจที่ตนเองรับผิ ดชอบได้ดว้ ยตนเอง โดยไม่
จาเป็ นต้องรอการวิ นิจฉัยสั่งการจากผูบ้ งั คับบัญชาเสมอไป ทัง้ นี้ เพราะการมี ความเข้าใจในนโยบายอย่างชัดเจนแล้ว
นั่นเอง
การประเมินผลนโยบาย (Policy evaluation)

เพื่อให้ทราบผลว่าการนานโยบายไปสู่การปฏิบตั ิเป็ นไปตามเป้ าหมายหรือวัต ถุประสงค์

หรือไม่ ในกรณีท่ีไม่เป็ นไปตามเป้ าหมายจะได้มีการปรับ แผน / แผนงาน / โครงการ ให้บรรลุ
เป้าหมายหรือวัตถุประสงค์มากขึน้ เป็ นเครือ่ งมือที่ช่วยให้รูว้ า่ แผน / แผนงาน / โครงการ นัน้ ควร
จะดาเนินการต่อไปหรือยุติ
จุดมุ่งหมายของการประเมินผลโครงการมักจะมีคาถามอยู่ตลอดเวลาว่า ประเมินผลเพื่อ
อะไร หรือ ประเมินผลไปทาไม ปฏิบตั ิงานตามโครงการแล้วไม่มีการประเมินผลไม่ได้ห รือ ตอบ
ได้เลยว่าการบริหารแนวใหม่หรือการบริหารในระบบเปิ ด (OpenSystem) นัน้ ถือว่า
การประเมินผลเป็ นขัน้ ตอนที่สาคัญมากซึง่ จุดมุง่ หมายของการประเมินผลโครงการมีดงั นี ้
 1. เพื่อสนับสนุนหรื อยกเลิก การประเมินผลจะเป็ นเครื่ องมือช่วยตัดสิ นใจว่าควร
จะยกเลิกโครงการหรื อสนับสนุนให้มีการขยายผลต่อไป โดยเฉพาะการมีโครงการใหม่ ๆ
ยังมิได้จดั ทําในรู ปของโครงการทดลองซึ่ งมีโอกาสจะผิดพลาดหรื อล้มเหลวได้ ง่าย ความ
ล้มเหลวของโครงการจึงมิใช่ความล้มเหลวของผูบ้ ริ หารเสมอไปดังนั้นถ้าเราประเมินผล
แล้วโครงการนั้นสําเร็ จตามที่กาํ หนดวัตถุประสงค์และเป้ าหมายไว้ก็ควรดําเนินการต่อไป
แต่ถา้ ประเมินผลแล้วโครงการนั้นมีปัญหาหรื อมีผลกระทบเชิงลบมากกว่า เราก็ควรยกเลิก
ไป
 2. เพื่อทราบถึงความก้าวหน้าของการปฏิบตั ิงานตามโครงการ ว่าเป็ นไปตามที่กาํ หนดวัตถุประสงค์และเป้
าหมาย หรื อกฎเกณฑ์ หรื อมาตรฐานที่กาํ หนดไว้เพียงใด
3.เพื่อปรั บปรุ งงาน ถ้าเรานําโครงการไปปฏิ บตั ิแล้ว พบว่าบางโครงการไม่ได้เสี ยทั้งหมด แต่ก็ไม่บรรลุ
วัตถุประสงค์ที่กาํ หนดไว้ทุกข้อ เราควรนําโครงการนั้นมาปรับปรุ งแก้ไขให้ดีข้ ึน โดยพิจารณาว่าโครงการนั้นบกพร่ อง
ในเรื่ องใด
เช่น ขาดความร่ วมมือของประชาชน ขัดต่อค่านิ ยมของประชาชน ขาดการประชาสัมพันธ์หรื อสมรรถนะ
ขององค์การที่รับผิดชอบตํ่า เมื่อเราทราบผลของการประเมินผล เราก็จะได้ปรับปรุ งแก้ไขให้ตรงประเด็น
 4. เพื่อศึกษาทางเลือก โดยปกติในการนาโครงการไปปฏิบตั ินนั้ ผูบ้ ริหารโครงการจะพยายามแสวงหาทางเลือกที่
ดีท่ีสดุ จากทางเลือกอย่างน้อย 2 ทางเลือก ดังนัน้ การประเมินผลจะเป็ นการเปรียบเทียบทางเลือกก่อนที่จะตัดสินใจ
เลือกทางเลือกใดปฏิบตั ิ ทัง้ นีเ้ พื่อลดความเสี่ยงให้นอ้ ยลง
5. เพื่อขยายผล ในการนาโครงการไปปฏิบตั ิ ถ้าเราไม่มีการติดตามและประเมินผลอย่างต่อเนื่อง เราอาจจะไม่
ทราบถึงความสาเร็จของโครงการ แต่ถา้ เราประเมินผลโครงการเป็ นระยะ สม่าเสมอ ผลปรากฏว่าโครงการนัน้ บรรลุผล
สาเร็จตามที่กาหนดวัตถุประสงค์ เราก็ควรจะขยายผลโครงการนัน้ ต่อไป แต่การขยายผลนัน้ มิได้หมายความว่าจะ
ขยายไปได้ทกุ พืน้ ที่ การขยายผลต้องคานึงถึงมิติของประชากร เวลา สถานที่ สถานการณ์ต่าง ๆปลูกพื ชเมืองหนาวจะ
ประสบความสาเร็จดีในพืน้ ที่ภาคเหนือ แต่ถา้ ขยายผลไปยังภูมิภาคอื่นอาจจะไม่ได้ผลดีเสมอไป เพราะต้องคานึงถึง
ลักษณะภูมิประเทศ ภูมิอากาศ เชือ้ ชาติ ค่านิยม ฯลฯ
ดังนัน้ สิ่งที่ตอ้ งคานึงถึงคือ สิ่งที่นาไปในพืน้ ที่หนึ่งอาจได้ผลดี แต่นาไปขยายผลในพืน้ ที่หนึ่งอาจไม่ได้ผล
หรือ สิ่งที่เคยทาได้ผลดีในช่วงเวลาหนึ่ง อาจจะไม่ได้ผลดีในอีกช่วงเวลาหนึ่ง
 ประเภทของนโยบายสาธารณะ
1. นโยบายมุง่ เน้นขอบเขตเฉพาะด้านและนโยบายมุง่ เน้นสถาบันกาหนดนโยบาย
2. นโยบายมุ่งเน้นขอบเขตเฉพาะด้าน เช่น นโยบายด้านการเมืองนโยบายด้านการบริห าร
นโยบายด้านเศรษฐกิจ นโยบายด้านสังคม
3. นโยบายมุ่ง เน้น สถาบัน ที่ ก าหนดนโยบาย สถาบัน นิ ติ บ ัญ ญัติ ส ถาบัน บริห ารสถาบัน
ตุลาการ
4. นโยบายมุง่ เน้นเนือ้ หาสาระและนโยบายมุง่ เน้นขัน
้ ตอนการปฏิบตั ิ
 5. นโยบายมุ่งเน้นเนื้อหาสาระรัฐบาลมีประสงค์ที่จะทําอะไรเพื่อสนองต่อความต้องการขอ ประชาชน
สิ่ งที่ รัฐบาลตัดสิ นใจอาจก่อให้เกิ ดผลประโยชน์หรื อต้นทุนต่อประชาชนหรื ออาจทําให้ประชาชน กลุ่ม
ได้เปรี ยบหรื อเสี ยเปรี ยบ
6. นโยบายมุ่ ง เน้น ขั้น ตอนการปฏิ บ ัติ ลัก ษณะจะเกี่ ย วข้อ งกับ วิ ธี ก ารดํา เนิ น การนโยบายว่ า จะ
ดําเนิ นการอย่างไรและใครเป็ นผูด้ าํ เนิ นการดังนั้นนโยบายนี้ จะคลอบคลุมองค์การที่จะต้องรับผิดชอบการ
บังคับใช้นโยบาย
7. นโยบายมุ่ งเน้นการควบคุ ม โดยรั ฐ และนโยบายมุ่ ง เน้น การควบคุ ม ตนเองนโยบายมุ่ ง เน้น การ
ควบคุมโดยรัฐลักษณะโนโยบายประเภทนี้ มุ่งเน้นกําหนดข้อจํากัดเกี่ยวกับพฤติกรรมของปั จเจกบุคคลซึ่ ง
เป็ นการลดเสรี ภาพหรื อการใช้ดุลยพินิจที่จะกระทําสิ่ งหนึ่ งสิ่ งใดของผูถ้ ูกควบคุม
8. นโยบายมุ่งเน้นการควบคุมกํากับตนเองลักษณะมีลกั ษณะคล้ายคลึงกับนโยบายเน้นการ ควบคุมโดยรัฐ
แต่แตกต่างกันคือมีลกั ษณะของการส่ งเสริ มการปูองกันผลประโยชน์และความรับผิดชอบ ของกลุ่มตน
9. นโยบายมุ่งเน้นการกระจายผลประโยชน์และนโยบายมุ่งเน้นการกระจายความเป็ นธรรม
10. นโยบาย มุ่ งเน้นการกระจายผลประโยชน์ การจําแนกโดยการใช้เกณฑ์การรั บ ผลประโยชน์ จาก
นโยบายของรัฐเป็ นนโยบายเกี่ ยวกับการจัดสรรบริ การหรื อผลประโยชน์ให้กบั ประชาชนบางส่ วนอย่าง
เฉพาะเจาะจงซึ่ งผูร้ ับผลประโยชน์อาจจะเป็ นปั จเจกบุคคลกลุ่มคนองค์การ
11. นโยบายมุ่งเน้นการกระจายความเป็ นธรรมเป็ นความพยายามของรั ฐที่ จะจัดสรรความมัน่ คง รายได้
ทรัพย์สินและสิ ทธิ ต่างๆให้แก่ประชาชนอย่างเป็ นธรรม
12. นโยบายมุ่งเน้นเชิงวัตถุและนโยบายมุ่งเน้นเชิงสัญลักษณ์
 13. นโยบายมุ่งเน้นเชิ งวัตถุเกิ ดขึ้ นเพื่อก่อให้เกิ ดการจัดหาทรั พยากรหรื ออํานาจที่ จะให้ประโยชน์ แก่
บุคคลกลุ่มต่างๆ
14. นโยบายมุ่งเน้นเชิ งสัญลักษณ์เป็ นลักษณะของนโยบายที่ตรงกันข้ามกับนโยบายมุ่งเน้นเชิง วัตถุคือ
เป็ นนโยบายที่ มิได้เป็ นการจัดสรรเชิ งวัตถุหรื อสิ่ งของที่ จบั ต้องได้แต่เป็ นนโยบายมุ่งเสริ มสร้ าง คุณค่าทาง
จิตใจให้แก่ประชาชน
15. นโยบายมุ่งเน้นลักษณะเสรี นิยมและนโยบายมุ่งเน้นลักษณะอนุ รักษ์นิยมนโยบายมุ่งเน้น ลักษณะเสรี
นิ ยมเป็ นนโยบายที่เกิดจากการผลักดันของกลุ่มความคิดก้าวหน้าที่ตอ้ งการจะเห็นการ เปลี่ยนแปลงทางสังคม
โดยเฉพาะการเปลี่ยนแปลงไปสู่ สังคมสมัยใหม่ที่มุ่งเน้นความเสมอภาค
 16. นโยบายมุ่ ง เน้น ลัก ษณะอนุ รั ก ษ์นิย ม แนวความคิ ด กลุ่ ม นี้ จะอยู่ใ นกลุ่ ม ชนชั้น ของสั ง คมกลุ่ ม
ความคิดเหล่านี้ จะเห็นว่าสิ่ งที่ดาํ รงอยูน่ ้ นั ดีอยูแ่ ล้วถ้าจะทําการเปลี่ยนแปลงแก้ไขควรทําแบบค่อยเป็ น ค่อย
ไปรักษาผลประโยชน์ของกลุ่ม ต่อต้านการเปลี่ยนแปลงใหม่ๆ
17. นโยบายมุ่งเน้นลักษณะสิ นค้าสาธารณะและนโยบายมุ่งเน้นลักษณะสิ นค้าเอกชน
18. นโยบายมุ่ ง เน้ น ลัก ษณะสิ น ค้า สาธารณะคื อ การกํา หนดสิ น ค้า ที่ ไ ม่ ส ามารถแยกกลุ่ ม ผู ้รั บ
ผลประโยชน์ออกจากนโยบายได้เมื่ อรั ฐจัดสรรสิ นค้านั้นแล้วประโยชน์จะตกอยู่กบั ประชาชนทุกคนไม่
จํากัดบุคคลกลุ่ม
19. นโยบายมุ่ งเน้นลักษณะสิ นค้าเอกชนสิ นค้าเอกชนสามารถแยกกลุ่มผูร้ ั บผลประโยชน์ออกเป็ น
หน่วยย่อยๆได้และสามารถเก็บค่าใช้จ่ายอันเนื่องจากผูไ้ ด้รับผลประโยชน์ได้โดยตรง
 นโยบายของรัฐมนตรีกระทรวงยุตธิ รรม(พลเอกไพบูลย์ คุ้มฉายา)

นโยบายรัฐมนตรี วา่ การกระทรวงยุติธรรม (สํานักงานปลัดกระทรวงยุติธรรม, 2557) มี 5 ด้าน

1. ด้านการอ านวยความยุติธรรมเพื่อลดความเหลื่อมล้ า
หน่วยงานหลัก คือสํานักงานปลัดกระทรวงยุติธรรมและกรมคุม้ ครองสิ ทธิและเสรี ภาพ
หน่ วยงานสนับสนุ นการท างาน ทุกส่ วนของราชการโดยจะแบ่งเป็ น 5 แผนการทํางานโดยมี
ภารกิ จให้ประชาชนทุกคนเข้าถึงบริ การในกระบวนการยุติธรรมอย่างเท่าเทียม ทั้งหน่ วยงานใน
สังกัด กระทรวงยุติธรรม การช่วยเหลือประชาชน พร้อมกับพัฒนาเครื อข่ายยุติธรรมชุมชน และศูนย์
ยุติธรรม ชุมชนให้ช่วยเหลือประชาชนได้รวดเร็ ว ตลอดจนการเสนอกฎหมายเพื่อลดความเหลื่อมล้าา
 แผนงานด้านการช่วยเหลือประชาชนให้เข้าถึงความเป็ นธรรม รวม 4 โครงการ
เป้ าหมายแผนงาน ได้แก่ประชาชนมีช่องทางในการแจ้งเรื องราวร้องเรี ยนร้อง
ทุกข์หรื อเบาะแส การกระทําประชาชนได้รับความเป็ นธรรมและเข้าถึงการบริ การ
ในกระบวนการยุติธรรมผลผลิตและ จํานวนประชาชนที่ได้รับบริ การ
หน่ วยงานที่ขับเคลื่อนการด าเนินงาน ได้แก่ สํานักงานปลัดกระทรวงยุติธรรม
และทุกส่ วน ราชการ
 โครงการแผนงานด้ านการช่ วยเหลือประชาชนให้ เข้ าถึงความเป็ นธรรม

1. การรับเรื่ องราวร้องเรี ยนร้ องทุกข์ แจ้งเบาะแสของประชาชนเปู าหมายประชาชนมี ช่องทางใน การแจ้งเรื่ องราวร้ องเรี ยน
ร้องทุกข์ หรื อเบาะแสการกระทําผิด หน่วยงานที่รับผิดชอบทุกหน่วยงานใน สังกัดกระทรวงยุติธรรม
2. การช่วยเหลือประชาชนที่ขาดโอกาสทางสังคม
2.1 โครงการนิติวทิ ยาศาสตร์เพื่อสนับสนุนการอํานวยความยุติธรรมจังหวัดชายแดนภาคใต้
2.2 บูรณาการฐานข้อมูลบุคคลสู ญหายและศพนิรนามร่ วมกับยุติธรรมจังหวัดในการรับแจ้ง เหตุบุคคลสู ญหายทัว่ ไป
ั ชาติเพื่อคืนสิ ทธิให้กบั ประชาชนโดยการเพิ่มชื่อในทะเบียนราษฎร์เปูาหมาย สถาบันนิติวทิ ยาศาสตร์
2.3 การพิสูจน์สญ
2.4 โครงการต้นแบบในการสร้างโอกาสให้กบั บุคคลผูไ้ ม่มีสถานะทางทะเบียนให้เข้าถึงการ ตรวจพิสูจน์สัญชาติของรัฐ
กรณี ศึกษา อ.โขงเจียม จ.อุบลราชธานีกิจกรรม กําหนดแนวทางการ ดําเนินงานสํารวจรายชื่อกลุ่มเปูาหมายกิจกรรมตรวจสอบรวบรวม
พยานหลักฐาน และพิสูจน์พนั ธุกรรม เปูาหมาย 1 อําเภอ งบประมาณ ค่าใช้จ่ายในการสื บสวนสอบสวนคดีพิเศษตามมาตรา 31
 3. โครงการช่วยเหลือประชาชนตามกฎหมาย
3.1 ช่วยเหลือเยียวยาผูเ้ สี ยหายและจําเลยในคดีอาญา ตามพระราชบัญญัติค่าตอบแทน ผูเ้ สี ยหายและค่าทดแทน
และค่าใช้จ่ายแก่จาํ เลยในคดีอาญา พ.ศ. 2544 เปูาหมาย 4,500 รายงบประมาณ 300,000,000 บาท หน่วยงานที่รับผิดชอบ
กรมคุม้ ครองสิ ทธิและเสรี ภาพ
3.2 การให้คาํ ปรึ กษาทางกฎหมาย เปูาหมาย 27,600 รายงบดําเนิ นงาน หน่ วยงานที่ รับผิดชอบ กรมคุม้ ครอง
สิ ทธิและเสรี ภาพ
3.3 ช่วยเหลือตามวัตถุประสงค์กองทุนยุติธรรม เปูาหมาย 2,400 ราย งบประมาณ 60,000,000บาท หน่วยงานที่
รับผิดชอบกรมคุม้ ครองสิ ทธิและเสรี ภาพ
3.4 ให้คาํ ปรึ กษา ให้คาํ แนะนํา และให้ความเหลือตามขั้นตอนแก่ลูกหนี้ นอกระบบที่ไม่ได้รับ ความเป็ นธรรม
เปูาหมาย ร้อยละ 70 ตามขั้นตอนที่กาํ หนด งบดําเนินการ หน่วยงานที่รับผิดชอบสป.ยธ.
 4. โครงการให้ความรูแ้ ก่ประชาชนด้านกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม
4.1 โครงการประชุมเชิงปฏิบตั ิการเพิ่มศักยภาพประชาชนด้านกฎหมายและการเข้าถึงความ เป็ นธรรมกิจกรรม ให้ค วามรู ้
ด้านกฎหมายแก่ ประชาชน โดยเฉพาะกฎหมายที่เกี่ ยวข้อ งกับหนีน้ อกระบบ ตัง้ แต่ขั้นก่ อนฟูอ ง ขั้นฟูอง และขั้น บั งคับคดี และให้
ประชาชนทราบถึงหน่วยงานของรัฐที่ให้ความ ช่วยเหลืออุบลราชธานีเปูาหมาย 600 ราย งบประมาณ 892,000 บาท อานาจเจริญ เปูา
หมาย 600 ราย งบประมาณ 568,000 บาทบุรีรมั ย์ เปูาหมาย 600 ราย งบประมาณ 908,000บาท ศรีสะเกษ เปูาหมาย 600 ราย
งบประมาณ 829,000บาทสระบุรเี ปูาหมาย 600 ราย งบประมาณ 578,500บาทหน่วยงานที่ รับผิดชอบ สป.ยธ.(ศนธ.)
4.2 โครงการดรีมอีสาน/ดรีมNORTH : การเข้าถึงความเป็ นธรรมอย่างยั่งยืนกิจกรรมจัด ประชุมเชิงปฏิบตั ิ การระดม
ความคิดเห็นเกี่ ยวกับอนาคตภาคอีสาน และภาคเหนือ กับการเข้าถึง กระบวนการยุติธรรมอย่างเท่าเทียม โดยให้นักศึกษ าร่วมทา
กิจกรรม เพื่อให้ได้ตระหนักเรียนรูแ้ ละมี ส่วนรวมกับการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้อย่างเท่าเทียมกันเปูาหมาย 100 ราย งบประมาณ
778,000 บาท