OI 7 ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΕΣ

THΣ ΡΙΖΙΚΗΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ

ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ
Μια πρόταση συνολικής αλλαγής του μοντέλου διακυβέρνησης

Δρ. Απόστολος Ι. Παπατόλιας,

Συντονιστής Κύκλου Δημόσιας Διοίκησης ΕΝΑ
 Απρίλιος 2023

* Το κείμενο εργασίας είναι βασισμένο στην εισήγηση του Απόστολου Παπατόλια στο Συνέδριο του ΕΝΑ «Για
μια Προοδευτική Ατζέντα της Επόμενης Δεκαετίας: Στόχοι – Προτεραιότητες – Πολιτικές»
 03

ΔΙΑΓΡΑΜΜΑ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Το Κράτος στην προοδευτική διακυβέρνηση
Το Κράτος στο ευρωπαϊκό και παγκόσμιο πλαίσιο
Οι γενετικές παθογένειες του Ελληνικού Κράτους
Τι Κράτος θέλουμε

1. Το Κράτος-Στρατηγείο της προγραμματικής διακυβέρνησης

Α. Διαχωρισμός στρατηγικών – εκτελεστικών αρμοδιοτήτων
Β. Κέντρο Διακυβέρνησης
Γ. Εσωτερική Οργάνωση Υπουργείων

2. Το Αποκεντρωμένο Κράτος
Α. Πολυεπίπεδη και αποκεντρωμένη διακυβέρνηση
Β. Κατανομή αρμοδιοτήτων σε Κεντρική Διοίκηση, Αποκέντρωση και
Αυτοδιοίκηση
Γ. Οργάνωση της Πολιτικής Προστασίας

3. Ποιοτικό Κράτος στόχων και αποτελεσμάτων στην

υπηρεσία των πολιτών
Α. Κράτος των αποτελεσμάτων και των τεκμηριωμένων πολιτικών
Β. Πολιτοκεντρικό Κράτος με αναβαθμισμένα ΚΕΠ
Γ. Κράτος με τυποποιημένη εσωτερική λειτουργία
Δ. Ανάσχεση των φαινομένων «απόσυρσης του Κράτους»

4. Κράτος αξιοκρατίας, ουσιαστικής αξιολόγησης και

δίκαιης ανταμοιβής
Α. Αξιοκρατία και προοδευτική διακυβέρνηση
Β. Για έναν πιο δίκαιο Διαγωνισμό του Δημοσίου
Γ. Αξιοκρατική εξέλιξη στο Δημόσιο
Δ. Βασικές αρχές αξιολόγησης δημοσίων υπαλλήλων
Ε. Εξουδετέρωση της κομματοκρατίας, ενίσχυση των Ανεξάρτητων Αρχών

5. Συμμετοχικό και διαφανές Κράτος με κοινωνικό έλεγχο

και λογοδοσία
Α.Εταιρική σχέση Κράτους – Κοινωνίας
Β. Διοίκηση χωρίς εξαρτήσεις από ιδιωτικά συμφέροντα
Γ. Ανάταξη των ελεγκτικών μηχανισμών – «επανίδρυση» της ΕΑΔ
 04

6. Αναπτυξιακό Κράτος της καινοτομίας και των συνεργειών

Α. Αναπτυξιακή συμμαχία για τη θωράκιση της εθνικής οικονομίας

Γ. Κράτος που ιεραρχεί τις εθνικές αναπτυξιακές προτεραιότητες

7. Κράτος Ψηφιακής Δημοκρατίας

Α. Η επίφαση του «Ψηφιακού Κράτους» της Δεξιάς

Β. Ψηφιακή Δημοκρατία
Γ. Ψηφιακός μετασχηματισμός του δημοσίου

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ
 05

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Το Κράτος στην προοδευτική διακυβέρνηση

«Προοδευτική διακυβέρνηση» είναι ο τρόπος οργάνωσης και διαχείρισης

της δημόσιας εξουσίας, ώστε να προάγονται αποτελεσματικά οι
ελευθερίες των πολιτών και η κοινωνική συνοχή στο σημερινό δυσοίωνο
διεθνές περιβάλλον. Συνδέεται εξ ορισμού με τη διαμόρφωση εθνικών
και υπερεθνικών θεσμών και πολιτικών, ικανών α) να αποτρέψουν την
έξαρση των ανισοτήτων και β) να συμβάλλουν σε μια προωθητική για τους
πολίτες διαρρύθμιση των σχέσεων Κράτους - κοινωνίας. Η συνάντηση
δύο ιστορικών ρευμάτων –του δημοκρατικού και του σοσιαλιστικού–
έχει αναδείξει το Κράτος, μέσα από το κίνημα του προοδευτικού
μεταρρυθμισμού, ως βασικό εργαλείο κοινωνικών και οικονομικών
μεταρρυθμίσεων, κατοχυρώνοντας το «πρωτείο της πολιτικής»
έναντι της οικονομίας. Για να ασκήσει το Κράτος τη μεταρρυθμιστική
αποστολή του, πρέπει η εσωτερική οργάνωση και λειτουργία του να είναι
κατάλληλα προσαρμοσμένη στην κεντρική αυτή επιδίωξη. Πρώτα απ’ όλα,
επομένως, το Κράτος οφείλει να μεταρρυθμίσει τον ίδιο του τον εαυτό, με
μια ολοκληρωμένη πολιτική «διοικητικής μεταρρύθμισης».

Το Κράτος στο ευρωπαϊκό και παγκόσμιο πλαίσιο

Το μεταρρυθμιστικό εργαλείο του Κράτους δεν αποτελεί ουδέτερο μηχανισμό,

αλλά πολιτική αποτύπωση συγκεκριμένων κοινωνικο-οικονομικών
συσχετισμών, με συγκεκριμένη παράδοση και ιστορικότητα, τόσο σε
εθνικό όσο και σε παγκόσμιο επίπεδο. Στην παρούσα φάση, η διεκδίκηση
των προοδευτικών δυνάμεων για δομικές αλλαγές στη φυσιογνωμία της
Ευρωπαϊκής Ένωσης παραπέμπει σταθερά στο αίτημα για ανάκτηση της
«αυτονομίας της πολιτικής». Η προοπτική της πολιτικής ολοκλήρωσης
της Ευρώπης συνδυάζεται με την αναβαθμισμένη παρουσία ενός
ανανεωμένου και πλήρως αναδιοργανωμένου Εθνικού Κράτους,
ικανού να ανταποκριθεί στον σύγχρονο ρόλο ενός δημοκρατικού
και αποτελεσματικού «Κράτους-Στρατηγείου», με ισχυρούς θεσμούς
αποκέντρωσης και αυτοδιοίκησης, καθώς και αναβαθμισμένες
ρυθμιστικές και ελεγκτικές λειτουργίες.
 06

Οι γενετικές παθογένειες του Ελληνικού Κράτους

Το ελληνικό Κράτος χαρακτηρίζεται από ορισμένες «γενετικές»

παθογένειες (συγκεντρωτική και πελατειακή παράδοση, περιορισμένη
διοικητική ικανότητα) που επιτείνονται από τη διασύνδεσή του
πρώτον, με ένα «δυναστικό» πολιτικό σύστημα, μια ισχνή Κοινωνία
Πολιτών και μια αδύναμη επιχειρηματική τάξη.

Ωστόσο, αυτό το Κράτος συνεχίζει να διαδραματίζει κεντρικό ρόλο στην

ελληνική πολιτική και κοινωνικο-οικονομική πραγματικότητα, καθώς
παραμένει ο μεγαλύτερος εργοδότης με 570.000 περίπου σταθερά
μισθοδοτούμενους τα τελευταία τρία χρόνια, απασχολώντας το 1/7 του
ενεργού πληθυσμού, ενώ συντηρεί πάνω από 2 εκατομμύρια συνταξιούχους.
Το αποτέλεσμα είναι να μην μπορεί να ευδοκιμήσει καμία σοβαρή αλλαγή
ή προσπάθεια μετασχηματισμού στην Κοινωνία και την Οικονομία, χωρίς
την ενεργό αρωγή του.

Τι Κράτος θέλουμε

Η χρηματοπιστωτική κρίση του 2008 και η πρόσφατη υγειονομική κρίση

αφενός ανέδειξαν την αυταπάτη της «απόσυρσης» του Κράτους και
αφετέρου επανέφεραν στην ημερήσια διάταξη τη «διοικητική μεταρρύθμιση»,
ως συνολική πολιτική agenda για τις ριζικές αλλαγές στην οργάνωση και
τον τρόπο λειτουργίας του Κράτους. Το Κράτος οφείλει πλέον να είναι
«Στρατηγικό» για να επικεντρώνεται στις βασικές λειτουργίες της
προληπτικής οργάνωσης της αβεβαιότητας και της συντονισμένης
διαχείρισης όλων των διαθέσιμων πόρων απέναντι σε κάθε λογής
κρίσεις ή απειλές. Για να αναθέτει ρόλους και να κατανέμει πόρους με
πολλαπλές συνέργειες και δικτυώσεις, διατηρώντας μεν την παράδοση
του κεντρικού σχεδιασμού του κεϋνσιανού μεταπολεμικού μοντέλου, αλλά
λειτουργώντας συγχρόνως ως το «έξυπνο Κράτος» που επινοεί διαρκώς
εργαλεία και πολιτικές για να ενισχύσει τις άμυνές του στο παγκόσμιο
ανταγωνιστικό περιβάλλον και να θωρακίσει προληπτικά την κοινωνία
με καινοτομίες και αναδιανεμητικές δράσεις αναλογικής κατανομής των
βαρών και δίκαιης ενίσχυσης των αδύναμων.
 07

Για να ανταποκριθεί το Κράτος στους παραπάνω ρόλους, απαιτείται

μια πολλαπλή μεταρρύθμιση της αποστολής του (οργανωτική,
λειτουργική, χωρική, γνωστική τεχνολογική, αξιακή). Το Δημοκρατικό
και Αποτελεσματικό Κράτος της Δίκαιης Κοινωνίας είναι συγχρόνως:

1. Κράτος-Στρατηγείο
2. Αποκεντρωμένο Κράτος
3. Ποιοτικό Κράτος στην υπηρεσία των πολιτών
4. Κράτος Αξιοκρατίας και Αξιολόγησης
5. Συμμετοχικό και διαφανές Κράτος
6. Αναπτυξιακό Κράτος
7. Κράτος Ψηφιακής Δημοκρατίας
 08

1. Το Κράτος-Στρατηγείο της προγραμματικής διακυβέρνησης

Α. Διαχωρισμός στρατηγικών – επιχειρησιακών αρμοδιοτήτων

Η έννοια του Επιτελικού Κράτους, ιδίως μετά το σκάνδαλο των

υποκλοπών, καταγράφεται στη συνείδηση των πολιτών ως συνώνυμη είτε
της αδιαφανούς και υπερσυγκεντρωτικής άσκησης της εξουσίας είτε της
ασύδοτης δράσης κυκλωμάτων γύρω από τον Πρωθυπουργό. H παταγώδης
αποτυχία αυτού του μοντέλου οργάνωσης της Κυβέρνησης και διαχείρισης
των συνταγματικά ορισμένων εξουσιών της καθιστά ακόμη πιο επιτακτική
την ανάγκη να δημιουργηθεί ένα λιτό Κράτος-Στρατηγείο, που θα
διαμορφώνει τις προγραμματικές κατευθύνσεις της κυβερνητικής
πολιτικής και θα αρθρώνεται σε λίγα στρατηγικά Υπουργεία, με
ελάχιστες γενικές διευθύνσεις.

Βασική προτεραιότητα είναι η αναμόρφωση των κεντρικών υπηρεσιών

των Υπουργείων, των Γενικών και Ειδικών Γραμματειών, των αυτοτελών
οργανικών μονάδων, καθώς και των υποστηρικτικών υπηρεσιών του
Πρωθυπουργού (στο πνεύμα της Έκθεσης της «Επιτροπής Σωτηρέλη» το
20121), προκειμένου να δοθεί στην Κεντρική Διοίκηση η ικανότητα να
εκτελεί αποκλειστικά «στρατηγικές λειτουργίες» για την εξειδίκευση
της γενικής πολιτικής της Κυβέρνησης, που αφορούν τη διαμόρφωση,
την παρακολούθηση, τον έλεγχο και την αξιολόγηση των πολιτικών του
κάθε Υπουργείου.

Οι «επιχειρησιακές» λειτουργίες και αρμοδιότητες, που συνδέονται με την

εφαρμογή των δημόσιων πολιτικών, πρέπει να μεταφερθούν σταδιακά,
στο πλαίσιο μιας πλήρως ελεγχόμενης και επιχειρησιακά τεκμηριωμένης
μεταβατικής φάσης, στους θεσμούς της Αποκέντρωσης (Αποκεντρωμένη
Διοίκηση και καθ’ ύλην αποκεντρωμένα Νομικά Πρόσωπα του Δημοσίου)
ή να ανατεθούν στην Τοπική Αυτοδιοίκηση.

1
Παπατόλιας, A. 2021, Θεωρία και Πράξη του Επιτελικού Κράτους. Θεωρητικό θεμέλιο, Νομοθετική
κατοχύρωση, Διοικητική πρακτική, Αθήνα, Σάκκουλας.
 09

Β. Κέντρο Διακυβέρνησης

Μείζονα προτεραιότητα συνιστά η αναδιάταξη των συντονιστικών κέντρων

υπό τον Πρωθυπουργό σε ένα ενιαίο και ισχυρό «Κέντρο Διακυβέρνησης»,
που περιλαμβάνει τις δομές διυπουργικού συντονισμού της κυβερνητικής
δράσης για την προώθηση των μεταρρυθμίσεων και την αποτελεσματικότερη
υλοποίηση της κυβερνητικής πολιτικής.
Προτείνεται:
α) Η σύσταση «Ενιαίου Κέντρου Συντονισμού» υπό τον Πρωθυπουργό, που
θα υπάγεται στον Αντιπρόεδρο της Κυβέρνησης (ή εναλλακτικά τον Υπουργό
Επικρατείας), ο οποίος θα έχει την ευθύνη του πολιτικού συντονισμού του
κυβερνητικού έργου (τριών βασικών «κύκλων - τομέων πολιτικής»: Οικονομικής
Πολιτικής, Κοινωνικής Πολιτικής και Ανάπτυξης), επικουρούμενος από τον
Γενικό Γραμματέα Συντονισμού, που θα διευθύνει το έργο του διοικητικού
συντονισμού των Υπουργείων.

β) Το «Ανώτατο Συμβούλιο Δημόσιας Διοίκησης» (ΑΣΔΔ), που αποτελείται

κατά βάση από εμπειρογνώμονες και εκπροσώπους των κοινωνικών εταίρων,
αναλαμβάνει την επιστημονική υποστήριξη και τεκμηρίωση της Μεταρρύθμισης.

γ) Το «Κράτος-Στρατηγός» θα απαρτίζεται από «Υπουργεία-Στρατηγεία»,

αρμόδια για τη χάραξη του πολιτικού πλαισίου της διοικητικής δράσης. Ο
διοικητικός συντονισμός των Υπουργείων γίνεται από τη Γενική Γραμματεία
Συντονισμού, η οποία θα ασκεί παράλληλα τις αρμοδιότητες της «Γραμματείας
του Υπουργικού Συμβουλίου», ενώ θα διευθύνεται από πολιτικό στέλεχος
«πρώτης γραμμής» (Γραμματέας παρά τω Πρωθυπουργώ).

Γ. Εσωτερική Οργάνωση Υπουργείων

Πρωταρχικό μέλημα είναι ο αυστηρός διαχωρισμός των αρμοδιοτήτων

σε «υποστηρικτικές», «στρατηγικές» και «εφαρμοστικές-επιχειρησιακές»,
καθώς και η αντιστοίχισή τους σε διακριτές οργανωτικές μονάδες. Το
προτεινόμενο οργανωτικό πλαίσιο έχει ως εξής:

α) Οι «υποστηρικτές λειτουργίες» ασκούνται από α) μία Γενική Διεύθυνση

Διοικητικού και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και β) μία Γενική Διεύθυνση
Οικονομικού που αναλαμβάνει τις βασικές διαχειριστικές λειτουργίες του
Υπουργείου.

β) Οι «στρατηγικές λειτουργίες» εκτελούνται από μια εξειδικευμένη «Γενική

Διεύθυνση Στρατηγικών Λειτουργιών», η οποία αναλαμβάνει το έργο του
σχεδιασμού, της παρακολούθησης και της αξιολόγησης των πολιτικών του
Υπουργείου.
 10

γ) H εφαρμογή των πολιτικών του Υπουργείου ανατίθεται σε Γενικές

«Διευθύνσεις Εφαρμογής Πολιτικής», που μεταφέρονται εντός συγκεκριμένου
χρονοδιαγράμματος στην κατά τόπο Αποκεντρωμένη Διοίκηση ή στα καθ’ ύλην
αποκεντρωμένα Νομικά Πρόσωπα των Υπουργείων.

δ) Ένας Γενικός Γραμματέας ανά Υπουργείο αναλαμβάνει το σύνολο των

οριζόντιων υποστηρικτικών αρμοδιοτήτων του Υπουργείου σχετικά τη διαχείριση
του προσωπικού και των οικονομικών. Όλοι οι Γενικοί και Τομεακοί Γραμματείς
επιλέγονται από το ΑΣΕΠ με τις διαδικασίες του «Νόμου Βερναρδάκη».
Για την επιτυχή υλοποίηση της μεταρρύθμισης προβλέπονται τα ακόλουθα
υποστηρικτικά μέτρα:

α) η δημιουργία έξι διυπουργικών κλάδων (Διοικητικού, Οικονομικού,

Στρατηγικού Σχεδιασμού, Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και Τεκμηρίωσης,
Διοικητικής Εποπτείας και Εφαρμογής Πολιτικών),

β) η νομοθετική εισαγωγή του θεσμού του «περιγράμματος θέσης»,

γ) η στελέχωση των «Στρατηγικών Γενικών Διευθύνσεων» από υπαλλήλους με

αυξημένα προσόντα με δύο παράλληλες διαδικασίες: α) αυτοτελώς μέσω ΑΣΕΠ
και β) με μεταφορά προσωπικού (μετά από αξιολόγηση) του προσωπικού των
Μονάδων Ανάλυσης και Τεκμηρίωσης ή Στρατηγικού Σχεδιασμού, της ΜΟΔ ΑΕ
και των αποφοίτων της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης και

δ) η ενδυνάμωση της κινητικότητας του προσωπικού μέσω του θεσμού της

«κρίσιμης θέσης».

2. Το Αποκεντρωμένο Κράτος

Καμία οργανωτική ανασυγκρότηση δεν μπορεί να ευδοκιμήσει χωρίς να

προηγηθεί μια θεμελιακή «εκκαθάριση αρμοδιοτήτων», βάσει της οποίας τα
Υπουργεία θα περιοριστούν στις «στρατηγικές» λειτουργίες, εκχωρώντας τις
«υποστηρικτικές» και τις «επιχειρησιακές» στα άλλα διοικητικά επίπεδα της
Αποκέντρωσης (κυρίως) και της Αυτοδιοίκησης (κατόπιν μελέτης).

Α. Πολυεπίπεδη και αποκεντρωμένη Διακυβέρνηση

Στην «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση», το Κράτος ενορχηστρώνει τη

συνεργασία των πολλαπλών διοικητικών επιπέδων, ώστε να εφαρμόζονται
μακροπρόθεσμες στρατηγικές δημοσίου συμφέροντος. Η ιδέα αυτή, παρότι
αλλοιώθηκε από το πρόσφατο υπερσυγκεντρωτικό και άτεχνο νομοθέτημα,
 11

παραμένει στο οπλοστάσιο της προοδευτικής διακυβέρνησης2, έχοντας ως

σημείο αναφοράς τις ιδιαίτερα πρωτοποριακές αναπτύξεις της ΚΕΔΕ3 για
τον προγραμματισμό και την υλοποίηση των δημόσιων πολιτικών σε εθνικό,
περιφερειακό και τοπικό επίπεδο.

Ειδικότερα, η Διοίκηση πρέπει να διαθέτει μια λιτή δομή τριών επιπέδων:

α) Κεντρική Διοίκηση β) αποκεντρωμένες υπηρεσίες και γ) Περιφερειακή
και Δημοτική Αυτοδιοίκηση. Ένα νέο θεσμικό πλαίσιο είναι αναγκαίο για να
αποσαφηνιστούν οι αρμοδιότητες των 3 επιπέδων, με ενίσχυση του ρόλου
των αποκεντρωμένων υπηρεσιών και της Αυτοδιοίκησης στο πλαίσιο μιας
ολοκληρωμένης Περιφερειακής Διακυβέρνησης. Η θεσμική εξασφάλιση
του προσωπικού και των πόρων που απαιτούνται για την αποτελεσματική
άσκηση των αρμοδιοτήτων που θα μεταφερθούν, είναι το αντικείμενο ενός
νέου νομοθετήματος στο πνεύμα των σχετικών αποφάσεων της ΚΕΔΕ και των
προτάσεων των εμπειρογνωμόνων4.
Η μεταφορά αρμοδιοτήτων γίνεται στο «κατάλληλο κατά περίπτωση διοικητικό
επίπεδο» με αντίστοιχη μεταφορά πόρων, προσωπικού και υποδομών κάθε είδους.
Παράλληλα, ενισχύεται ο κεντρικός μηχανισμός πολυεπίπεδης διακυβέρνησης
στο ΥΠΕΣ, ο οποίος υποστηρίζεται πλέον από τη γνωμοδοτική και επιστημονική
υποστήριξη του «Ανώτατου Συμβουλίου Δημόσιας Διοίκησης» το οποίο ελέγχει
συστηματικά ποιες αρμοδιότητες μεταβιβάζονται στην Αποκέντρωση και τους
ΟΤΑ, αναλαμβάνοντας παράλληλα την ευθύνη της διαρκούς παρακολούθησης
τόσο των μέσων άσκησής τους όσο και των απαραίτητων διορθωτικών
παρεμβάσεων. (Εναλλακτικά μπορεί να προβλεφθεί «Συμβούλιο Μεταφοράς
Αρμοδιοτήτων» που θα απολαμβάνει λειτουργική ανεξαρτησία έναντι των
κυβερνητικών οργάνων και θα υπόκειται σε κοινοβουλευτικό έλεγχο σύμφωνα με
τον Κανονισμό της Βουλής). Τέλος, προβλέπεται «Οδικός Χάρτης» υλοποίησης
της μεταρρύθμισης, που θα καταγράφει «το δημοσιονομικό της αποτύπωμα»
και θα εγκαθιστά μηχανισμούς ψηφιακής υποστήριξής της («βάση δεδομένων»
και ΟΠΣ).
Β. Κατανομή αρμοδιοτήτων σε Κεντρική Διοίκηση, Αυτοδιοίκηση,
Αποκεντρωμένη Διοίκηση

Ο σχεδιασμός, η παρακολούθηση και ο διορθωτικός έλεγχος των εθνικών

δημόσιων πολιτικών ανήκουν αποκλειστικά στην Κεντρική Διοίκηση, στην
2
Παπατόλιας, Α. 2023, «Θεωρία και Πράξη της Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης», in https://www.enainstitute.org/publi
cation/%CE%B8%CE%B5%CF%89%CF%81%CE%AF%CE%B1-%CF%80%CF%81%CE%AC%CE%BE%CE%B7-
%CF%84%CE%B7%CF%82-%CF%80%CE%BF%CE%BB%CF%85%CE%B5%CF%80%CE%AF%CF%-
80%CE%B5%CE%B4%CE%B7%CF%82-%CE%B4%CE%B9%CE%B1%CE%BA%CF%85%CE%B2/Ιανουάριος 2023
3
Βλ. τη σημαντική απόφαση 374/23.07.2020 του Δ.Σ. της ΚΕΔΕ.
4
Η «Επιτροπή για την προετοιμασία του Νόμου για τη Μεταρρύθμιση και Ανασυγκρότηση της Τοπικής
Αυτοδιοίκησης και του Κράτους» συστάθηκε με την υπ’ αρ. 5979/23-1-20 απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών
και αποτελούνταν από τους Ξ. Κοντιάδη, ως Πρόεδρο, Ν.-Κ. Χλέπα, ως Αντιπρόεδρο, Γ. Βαλατσού, Θ.
Γκοτσόπουλο, Κ. Θεοδωρόπουλο, Ν. Ιωάννου, Ι. Καραγιάννη, Π. Καρκατσούλη,, Δ. Κουτσούρη, Μ. Μαυραγάνη,
Θ. Οικονόμου, Σ. Σπυρίδωνα και Κ. Τσιμάρα. Σύνοψη των Εργασιών της δημοσιεύθηκε με ευθύνη του
Προέδρου της στις 2-3-2021.
 12

οποία μπορεί κατ’ εξαίρεση να ανατεθεί και κάποιο ειδικό θέμα μείζονος
σημασίας για το Κράτος. Από την άλλη πλευρά, η εξειδίκευση και η υλοποίηση
των εθνικών δημόσιων πολιτικών κατανέμονται τόσο στην Αποκέντρωση
(περιφερειακές υπηρεσίες Υπουργείων και Αποκεντρωμένες Διοικήσεις)
όσο και στην Περιφερειακή και Δημοτική Αυτοδιοίκηση. Η κατανομή των
αρμοδιοτήτων κατά φορέα είναι πλήρως οριοθετημένη και ξεκάθαρη,
με χρήση του κριτηρίου της αποτελεσματικότητας στην υλοποίηση
των δημόσιων πολιτικών και σεβασμό των ακραίων ορίων που θέτει το
Σύνταγμα, δηλαδή με αναφορά στις «δέκα πολιτικές» που ανήκουν στην
Κεντρική Διοίκηση, ενώ στον αντίποδα τοποθετούνται οι «πυρηνικές
πολιτικές» των ΟΤΑ Α’ και Β’ βαθμού βαθμού.

Τέλος, οι Αποκεντρωμένες Διοικήσεις θα ασκούν πλέον μόνο α) «εκτελεστικές»

αρμοδιότητες σχετικές με τον στενό πυρήνα του Κράτους, οι οποίες δεν
μπορούν να ασκηθούν από την Αυτοδιοίκηση, β) αρμοδιότητες που σταδιακά
θα αποκεντρώνονται από την Κεντρική Διοίκηση και γ) αρμοδιότητες που
αποβλέπουν στην άμεση και ποιοτική εξυπηρέτηση του πολίτη με βάση την
αρχή της «επικουρικότητας».

Γ. Οργάνωση της Πολιτικής Προστασίας

Η ολοκληρωμένη πρόταση νόμου της Αντιπολίτευσης το 2019 προβλέπει την

ίδρυση Εθνικής Αρχής Πολιτικής Προστασίας και Ανθεκτικότητας, ως ενιαίο
φορέα διαχείρισης των έκτακτων αναγκών με λειτουργική, επιχειρησιακή
και επιστημονική αναβάθμιση και με μόνιμο και διαρκές επιτελείο διοίκησης
διακομματικής αποδοχής και συναίνεσης. Η πρόταση συνδυάζει α) τον ενιαίο
εθνικό σχεδιασμό (Εθνικά Σχέδια Διαχείρισης) με β) τον αποκεντρωμένο
χαρακτήρα των μέτρων διαχείρισης (περιφερειακά και τοπικά σχέδια), γ) τη
συστηματική παρακολούθηση και αξιολόγηση της εφαρμογής του σχεδιασμού
στα διαφορετικά διοικητικά επίπεδα και δ) τον επιχειρησιακό συντονισμό
όλων των εμπλεκόμενων μερών στο πλαίσιο ενός κοινού συστήματος διοίκησης
περιστατικών με σαφή οριοθέτηση ρόλων.

Ακολουθούμε το δοκιμασμένο στο εξωτερικό μοντέλο ενός Εθνικού

Φορέα (ημι-ανεξάρτητης αρχής ή λειτουργικά αποκεντρωμένης δομής
με διακομματική ανάδειξη της ηγεσίας της), με συντονιστικό και
σχεδιαστικό ρόλο στην άσκηση όλων των αρμοδιοτήτων πολιτικής
προστασίας. Πρόκειται κατά βάση για την υιοθέτηση του λειτουργικού
προτύπου της αμερικανικής Εθνικής Αρχής, σε συνδυασμό με την ουσιαστική
δραστηριοποίηση των αποκεντρωμένων ενοτήτων και των αυτοδιοικητικών
δομών α’ και β’ βαθμού («Πόρισμα Γκολντάμερ»), που καταρτίζουν τα τοπικά
και περιφερειακά σχέδια προστασίας και ανθεκτικότητας και ενεργοποιούν
τις τοπικές κοινωνίες σε όλες τις φάσεις μιας κρίσης.
 13

3. Ποιοτικό Κράτος των στόχων και των αποτελεσμάτων στην

υπηρεσία των πολιτών

Η Διοίκηση του σύγχρονου κράτους οφείλει να είναι λιτή στη δομή της, για
να γίνεται κατανοητή από τους πολίτες και δημοκρατική στη λειτουργία
της, για να λογοδοτεί στην Κοινωνία και αποτελεσματική στη δράση
της για να εξυπηρετεί τις ανάγκες των πολιτών και να διευκολύνει την
οικονομική δραστηριότητα. Η ποιοτική αναβάθμιση των υπηρεσιών σε
πολίτες και επιχειρήσεις προυποθέτει τη ριζική αλλαγή του εσωτερικού
τρόπου λειτουργίας των υπηρεσιών, καθώς και την αποδοτική συνεργασία
του δημοσίου με τον ιδιωτικό τομέα.

Α. Κράτος των αποτελεσμάτων και των τεκμηριωμένων πολιτικών

Βασική επιδίωξη είναι η ανάπτυξη της διοικητικής ικανότητας όλων των

δημόσιων υπηρεσιών και η βελτίωση της μεταξύ τους συνεργασίας. Απαιτείται
ριζική αλλαγή των μεθόδων λειτουργίας τους, με προσανατολισμό σε
στόχους και αποτελέσματα και εξασφάλιση συγκεκριμένων όρων ποιότητας.
Κάθε υπηρεσιακή μονάδα πρέπει να μετατραπεί σε κέντρο επίτευξης
αποτελεσμάτων ποιοτικά ελέγξιμων, με διακριτή ευθύνη των παρόχων
και υποχρέωση λογοδοσίας τους.

Η σύγχρονη προοδευτική διακυβέρνηση πρέπει να αξιοποιεί

συστηματικά τα πορίσματα της διοικητικής επιστήμης και την
ανάλυση στατιστικών και εμπειρικών δεδομένων με σκοπό αφενός την
τεκμηρίωση των δημόσιων πολιτικών και αφετέρου τη βελτίωση της
οργάνωσης και λειτουργίας της διοίκησης. Πρόκειται για ένα Κράτος
εγγενώς προσανατολισμένο σε αποτελέσματα, που:

α) αξιοποιεί τις τεχνικές ανάλυσης κόστους-οφέλους,

β) εγγυάται την πρόσβαση όλων των κοινωνικών ομάδων σε ζωτικές υπηρεσίες

και δημόσια αγαθά,

γ) εφαρμόζει διαδικασίες στρατηγικού και επιχειρησιακού προγραμματισμού,

καθώς και εργαλεία αξιολόγησης των πολιτικών και

δ) αναζητεί διαρκώς τον αποδοτικότερο τρόπο παροχής δημόσιων αγαθών

5
Παπατόλιας, A. 2020, «Εθνική Αρχή» και «εθνική πολιτική» και για την πολιτική προστασία,
ΕφΣυν27.08.2021
 14

Β. Πολιτοκεντρικό Κράτος με αναβαθμισμένα ΚΕΠ

Υλοποιούνται συγκεκριμένες παρεμβάσεις ποιοτικής αναβάθμισης της

παροχής υπηρεσιών προς τους πολίτες, μέσα από την καλύτερη αξιοποίηση
ήδη θεσμοθετημένων φορέων και πρακτικών, όπως η λειτουργία των ΚΕΠ, οι
«Υπηρεσίες μιας Στάσης», οι απλοποιήσεις κρίσιμων επιμέρους λειτουργιών
ή η χρήση τεχνολογιών ηλεκτρονικής διακυβέρνησης. Προωθούνται:

α) η βαθμιαία κατάργηση (πιλοτικά σε πρώτο στάδιο) του

προληπτικού συστήματος ελέγχων για την έκδοση διοικητικών
αδειών και η αντικατάστασή του με αυστηρούς κατασταλτικούς
ελέγχους, προκειμένου να απεμπλακεί το διοικητικό σύστημα από
γραφειοκρατικές καθυστερήσεις και σημαντικές εστίες διαφθοράς και

β) η ριζική αναβάθμιση των ΚΕΠ όσον αφορά τη στελέχωση (ειδικές

διαδικασίες πρόσληψης νέων ανθρώπων με ιδιαίτερες γνώσεις στον
χειρισμό ηλεκτρονικών μέσων) και τη λειτουργία τους, με τη μετατροπή
τους σε «Ολοκληρωμένα Ψηφιακά Κέντρα Εξυπηρέτησης Πολιτών»,
που δεν θα παραπέμπουν πλέον σε άλλες υπηρεσίες.

Γ. Κράτος με τυποποιημένη εσωτερική λειτουργία

Απαιτείται η υιοθέτηση ενός ειδικού οργανωτικού και λειτουργικού

πλαισίου, απολύτως τυποποιημένου, διαφανούς και τεκμηριωμένου,
που θα επιτρέπει την ανάπτυξη διοικητικών αυτοματισμών και θα
ανατρέπει αντιπαραγωγικές πρακτικές, όπως η υποκατάσταση
αρμόδιων υπαλλήλων από ανεύθυνους μετακλητούς «συμβούλους».
Το νέο αυτό πλαίσιο θα καθορίζει επακριβώς τους όρους της ορθής
εσωτερικής λειτουργίας της Διοίκησης (το διοικητικό internum) σε σειρά
κρίσιμων θεμάτων, όπως η εξέταση υποθέσεων και καταστάσεων, η τήρηση
αρχείων, η υποβολή εισηγήσεων και σχεδίων, η διατύπωση στοχοθεσίας βάσει
συγκεκριμένων μετρήσεων, η καταγραφή δεδομένων, η επιμέλεια θεμάτων ή
τα εργαλεία τεκμηρίωσης των πολιτικών.

Επιπλέον, καθορίζεται συγκεκριμένα η υποχρέωση των υπηρεσιών για

τακτική αυτοαξιολόγηση με χρήση του Κοινού Πλαισίου Αξιολόγησης (ΚΠΑ)
και συγκεκριμένες προδιαγραφές ποιότητας. Παράλληλα, ρυθμίζονται οι
τρόποι κα οι όροι επικοινωνίας των φορέων της Διοίκησης μεταξύ τους,
με χρήση των ΤΠΕ με ειδικούς κανονισμούς δεοντολογίας για όλους τους
«επαγγελματίες» της δημόσιας υπηρεσίας.
 15

Δ. Ανάσχεση των φαινομένων «απόσυρσης του Κράτους»

Εσχάτως, εντάθηκε το φαινόμενο της «απόσυρσης του Κράτους» από κρίσιμες

λειτουργίες του «σκληρού πυρήνα» της δημόσιας εξουσίας, όπως η άσκηση
της νομοθετικής λειτουργίας, η διαμόρφωση υπουργικών αποφάσεων ή η
ανάληψη θέσεων διοικητικής ευθύνης, οι οποίες εκχωρούνται σε ιδιώτες,
επαγγελματίες ή εμπειρογνώμονες. Πρόκειται για τις προβλέψεις στη
νομοθεσία του νέου ΕΦΚΑ και του ΔΥΠΑ σχετικά με τον διορισμό σε θέσεις
Γενικών Διευθυντών ιδιωτών εκτός υπαλληλικής ιεραρχίας, όπως και για την
ανάθεση δημόσιων ρόλων σε ιδιώτες στο Υπουργείο Τουρισμού, το Υπουργείο
Μετανάστευσης, το Υπουργείο Προστασίας του Πολίτη, αλλά και το ίδιο
το Υπουργείο Εσωτερικών, που αναθέτει τα στρατηγικά νομοθετικά του
κείμενα σε μεγάλα δικηγορικά γραφεία. Οι πρακτικές αυτές σε συνδυασμό
με τη ραγδαία αύξηση του αριθμού των μετακλητών (άνω των 3000 το 2022),
καθιστούν επιτακτική μια ειδική νομοθετική παρέμβαση για την αναστροφή
αυτής της πορείας αποικιοποίησης του Δημοσίου από τον ιδιωτικό τομέα.

4. Κράτος αξιοκρατίας, ουσιαστικής αξιολόγησης και δίκαιης ανταμοιβής

Α. Αξιοκρατία και προοδευτική διακυβέρνηση

Η προοδευτική διακυβέρνηση επαναπροσδιορίζει την αξιοκρατία όχι ως

δικαιολογημένη μορφή ανισότητας, αλλά ως θεμέλιο μιας δικαιότερης
κατανομής των θέσεων στο Δημόσιο6. Ενώ για τον νεοφιλελευθερισμό, η
«αξιοκρατική αρχή» εξαντλείται στην ανταμοιβή της αριστείας, θεωρώντας
φυσικές τις ανισότητες που επιδρούν στην «αξία» του καθενός, η «δίκαιη
αξιοκρατία» προσθέτει στις τυπικά «ίσες ευκαιρίες» τις θετικές δράσεις
της πολιτείας υπέρ όσων εμποδίζονται από φυσικά ή κοινωνικά
αίτια να συμμετέχουν ισότιμα στον ανταγωνισμό. Αποδίδει έμφαση στα
«θετικά κοινωνικά μέτρα» που επιτρέπουν στους «άξιους» υποψήφιους να
ξεπεράσουν τα μειονεκτήματα της καταγωγής τους, ενώ επιβάλλει και την
απευθείας επιλογή όσων (ευάλωτες ομάδες) δεν θα είχαν ποτέ την ευκαιρία
να αποδείξουν τις ικανότητές τους.

6
Παπατόλιας, A. 2019, Η Αξιοκρατία ως αρχή και ως δικαίωμα. Θεωρητικές καταβολές, συνταγματική
θεμελίωση και θεσμική πρακτική, Αθήνα, Παπαζήσης.
 16

Β. Για έναν πιο δίκαιο Διαγωνισμό του Δημοσίου

Στο πλαίσιο αυτό, είναι αναγκαίο να επανεξεταστεί η σημερινή αρχιτεκτονική

του διαγωνισμού, ως βασικής πύλης εισόδου στο Δημόσιο, καθώς η έλλειψη
διαδικασιών διάγνωσης της καταλληλότητας και η απουσία αναφοράς σε
συγκεκριμένες διοικητικές θέσεις, που δημιουργεί συνθήκες ασφυκτικής
ομηρίας των υποψηφίων εν όψει εκλογών, ανατρέπουν βασικές αρχές της
αξιοκρατικής μεταχείρισης των υποψηφίων. Η περιθωριοποίηση των
ακαδημαϊκών τίτλων και η ακύρωση κάθε προϋπηρεσίας ή εμπειρίας, για
λόγους ταχύτητας στην επιλογή συνιστά ισοπεδωτική και καταφανώς
άδικη αντιμετώπιση7.

Η πρότασή μας: το 60% της συνολικής βαθμολογίας να προκύπτει από την

επίδοση των υποψηφίων στον γραπτό διαγωνισμό, το 20% από διαβαθμισμένα
εκπαιδευτικά κριτήρια, το 10% από την πιστοποιημένη επαγγελματική
προϋπηρεσία τους και το 10%, τέλος, από σταθμισμένα κοινωνικά κριτήρια
για όσες ευάλωτες κατηγορίες δεν τοποθετούνται απευθείας στο Δημόσιο.

Γ. Αξιοκρατική εξέλιξη στο Δημόσιο

Στην εσωτερική στελέχωση της διοικητικής κορυφής του κράτους κυριαρχούν

σήμερα η αναξιοκρατία και οι ευνοιοκρατικές πρακτικές. Σήμερα, από
τις 295 θέσεις Γενικών Διευθυντών, έχει ολοκληρωθεί η επιλογή μόλις 27
Γενικών Διευθυντών, ενώ με πρόσχημα την αλλαγή στους Οργανισμούς των
Υπουργείων και την τροποποίηση των περιγραμμάτων των θέσεων ευθύνης
δεν έχουν εκδοθεί οι προκηρύξεις για την κάλυψη των θέσεων ευθύνης,
στις οποίες τοποθετούνται αναξιοκρατικά και κατά συρροή τα έμπιστα
πρόσωπα των Υπουργών.

Μόνη λύση για την επίσπευση της διαδικασίας επιλογής, είναι να

νομοθετηθούν οι προτάσεις των μελών του ΑΣΕΠ (πόρισμα «Επιτροπής
Παπατόλια»8) στην κατεύθυνση της απλούστευσης της σχετικής
διαδικασίας και της μεταφοράς της ευθύνης από τους Υπουργούς,
που κωλυσιεργούν συστηματικά, στο ΑΣΕΠ.

8
Πρόταση Επιτροπής για την “αναοριοθέτηση των αρμοδιοτήτων του Α.Σ.Ε.Π. στον τομέα της επιλογής
επιτελικών στελεχών” (υπ. αρ. 78/14.07.2021 Πράξη του Προέδρου του Α.Σ.Ε.Π., Απόστολος Παπατόλιας
(Συντονιστής Επιτροπής), Ιωάννης Σακέλλης, Βασίλειος Τζέμος, Ήβη-Αγγελική Μαυρομούστακου, Ευαγγελία
Λαχάνου, Παναγιώτης Καρκατσούλης, Ιωάννης Σπηλιωτόπουλος). Δημοσιευμένη στην ιστοσελίδα του
Διοικητικού Επιμελητηρίου Ελλάδας στις 2/10/2022.
 17

Προτείνονται οι εξής παρεμβάσεις:

α) Ολοκληρώνονται εντός δύο ετών οι διαδικασίες επιλογής των συνολικά

3500 θέσεων στην κάλυψη των οποίων εμπλέκεται το Α.Σ.Ε.Π βάσει του
«Νόμου Βερναρδάκη» (Διοικητές και Υποδιοικητές Νομικών Προσώπων, θέσεις
Υπηρεσιακών Γραμματέων και λοιπών Επιτελικών Στελεχών, θέσεις Γενικών
Διευθυντών και Διευθυντών Υπουργείων, ΝΠΔΔ, ΥΠΕ, Ανεξαρτήτων Αρχών,
ΝΣΚ, Υπουργείου Εθνικής Άμυνας, Νοσηλευτικών Ιδρυμάτων και Περιφερειακών
Διευθύνσεων Εκπαίδευσης).

β) Προτεραιοποιούνται οι θέσεις Γενικών Διευθυντών της Κεντρικής Διοίκησης

που ολοκληρώνονται σε 6 μήνες.

γ) Διαφοροποιούνται τα κριτήρια επιλογής για τους διοικητές των Δημόσιων

Οργανισμών, οι οποίοι αντλούνται μέσα από το «Μητρώο Στελεχών» του Δημόσιου
Τομέα, που διασφαλίζει ένα «ελάχιστο κατώφλι αξιοκρατίας», περιορίζοντας τις
αυθαίρετες κομματικές επιλογές της πολιτικής ηγεσίας.

δ) Δημιουργείται ειδικό τμήμα στο ΑΣΕΠ με αποκλειστικό αντικείμενο την

υποστήριξη, εποπτεία και διενέργεια του συνόλου των επιλογών για τα
επιτελικά στελέχη του Δημοσίου.

Δ. Βασικές αρχές αξιολόγησης δημοσίων υπαλλήλων.

Ο πρόσφατος νόμος θέσπισε ένα νέο σύστημα αξιολόγησης που είναι

καταδικασμένο να αποτύχει, καθώς ενσωματώνει μεν την εκτίμηση
συγκεκριμένων δεξιοτήτων, πλην όμως, δεν προβλέπει καμία σοβαρή
αξιολόγηση των ίδιων των υπηρεσιακών μονάδων και δομών του Δημοσίου,
ενώ δεν συνδέεται λειτουργικά ούτε το σύστημα στοχοθεσίας ούτε με τον
στρατηγικό και επιχειρησιακό προγραμματισμό της διοίκησης.

Το Δίκαιο και Αποτελεσματικό «Κράτος- Στρατηγείο» προωθεί γενναίες

επενδύσεις στο ανθρώπινο δυναμικό του Δημοσίου, μέσω της διάχυσης
δικαιωμάτων και ευθυνών σε όλα τα επίπεδα δράσης του. Στο πλαίσιο αυτό,
είναι αναγκαία η θέσπιση ενός δίκαιου και αποτελεσματικού συστήματος
αξιολόγησης. Για τη σύγχρονη Αριστερά, η Αξιολόγηση της αποδοτικότητας
των δημοσίων υπηρεσιών αλλά και της απόδοσης του προσωπικού
εντάσσεται σε μια λογική κοινωνικής λογοδοσίας και συντελείται με
όσο το δυνατόν πιο ορθολογικό και αντικειμενικό τρόπο. Σε αυτήν την
κατεύθυνση, αξιοποιείται το γνωστό σύστημα «Διοίκησης μέσω Στόχων»
με ουσιαστική συμπλήρωση της σχετικής νομοθεσίας, ώστε να μπορεί άμεσα
να εφαρμόζεται.
 18

Ε. Εξουδετέρωση της κομματοκρατίας- στήριξη των Ανεξάρτητων Αρχών

Σήμερα παρατηρείται η απόλυτη κομματικοποίηση του κράτους. Ελάχιστες

κρίσεις προϊσταμένων έχουν πραγματοποιηθεί με το αξιοκρατικό σύστημα
μέσω ΑΣΕΠ, οι απευθείας κομματικές αναθέσεις καθηκόντων κυριαρχούν
στη συντριπτική πλειονότητα των θέσεων ευθύνης, ενώ οι διοικήσεις των
οργανισμών του δημοσίου αποτελούν στο σύνολό τους αμιγώς κομματικές
επιλογές. Το Εθνικό Σχέδιο Κινητικότητας υπονομεύθηκε με πελατειακές
πρακτικές στις μετακινήσεις των υπαλλήλων, την ίδια στιγμή που ο αριθμός
των μετακλητών εκτοξεύθηκε σε ύψη ρεκόρ, σε συνδυασμό με τον διορισμό
τους ακόμη και σε θέσεις ευθύνης.

Στις Ανεξάρτητες Αρχές είτε κυριάρχησαν οι διαρκείς παρεμβάσεις στον τρόπο

λειτουργίας και επιλογής των διοικήσεών τους (φωτογραφικές διατάξεις,
αποκλεισμός της αντιπολίτευσης), με πιο χαρακτηριστική την περίπτωση του
ΑΣΕΠ είτε επιχειρήθηκε συστηματικά η υπονόμευση του ελεγκτικού ρόλου
τους ή της λειτουργικής ανεξαρτησίας τους, όπως στην περίπτωση της ΑΔΑΕ
με το σκάνδαλο των υποκλοπών.

Σε αντίθεση με την Κυβέρνηση, που επενδύει στα πελατειακά δίκτυα επιρροής

και την «υπερ-πολιτικοποίηση» των θέσεων ευθύνης, η προοδευτική
διακυβέρνηση αναγνωρίζει τον ρόλο των Ανεξάρτητων Αρχών ως
αντιβάρων στην αδιαφανή κυβερνητική δράση, προκρίνει τις μεθόδους
τεχνοκρατικής διοίκησης και αξιοκρατικής επιλογής των επιτελικών
στελεχών και αμφισβητεί ριζικά τις πρακτικές κατάληψης υψηλόβαθμων
θέσεων από μετακλητούς υπαλλήλους. Οι ισορροπίες μεταξύ ευκαιριακών
συνεργατών και τυπικής Δημόσιας Διοίκησης επανεξετάζονται και προβάλλεται
η επαγγελματική επάρκεια των υψηλόβαθμων διοικητικών στελεχών στα οποία
εκχωρούνται κρίσιμες λειτουργίες στρατηγικού σχεδιασμού και ορθολογικής
διαχείρισης.

Συγχρόνως, προτεραιοποιείται ο θεσμικός και λειτουργικός εκσυγχρονισμός

των Ανεξάρτητων Αρχών, με στόχο την ουσιαστική ενίσχυση της
αποτελεσματικότητάς τους, καθώς και τη θωράκιση της ανεξαρτησίας τους
απέναντι σε απροκάλυπτες ή συγκαλυμμένες κυβερνητικές παρεμβάσεις. Στο
πλαίσιο αυτό, εξαντλείται κάθε δυνατότητα για συνενώσεις Ανεξάρτητων
Αρχών, που θα επιτρέπουν την ορθολογικότερη κατανομή των αρμοδιοτήτων
τους και την αποδοτικότερη λειτουργία τους λόγω των οικονομιών κλίμακας.
Τέλος, αναβαθμίζεται ο ο κοινοβουλευτικός έλεγχός τους, προκειμένου να
διασφαλίζεται η λογοδοσία τους και να επιτυγχάνεται μεγαλύτερη δημοσιότητα
και διαφάνεια στη δράση τους.
 19

5. Συμμετοχικό και διαφανές Κράτος με κοινωνικό έλεγχο και λογοδοσία

Α. Εταιρική σχέση Κράτους – Κοινωνίας

Το Δίκαιο και Αποτελεσματικό Κράτος της προοδευτικής διακυβέρνησης είναι

ένα βαθιά Δημοκρατικό Κράτος που:

α) συνδέει την κρατική δραστηριότητα με την Κοινωνία, υπό την έννοια ότι
οργανώνει και εμπλουτίζει συνεχώς την «εταιρική σχέση» μεταξύ Κεντρικής
Κυβέρνησης, αποκεντρωμένων φορέων και κοινωνικών εταίρων και
β) αξιοποιεί επιλεκτικά το μοντέλο της λειτουργικής αποκέντρωσης των δημοσίων
υπηρεσιών με μια πλειάδα «επιχειρησιακών φορέων», που αναλαμβάνουν την
υλοποίηση των δημόσιων πολιτικών, λογοδοτώντας δημοκρατικά για τις
επιδόσεις τους έναντι των Υπουργείων και των κοινωνικών φορέων.

Η ενορχήστρωση της «εταιρικής σχέσης» Κράτους – Κοινωνίας επιτάσσει

την προώθηση της συμμετοχικής διοίκησης, την αναβάθμιση του ρόλου
της Αυτοδιοίκησης και τις οριζόντιες μορφές συνεργασίας Διοίκησης,
κοινωνικών εταίρων και συλλογικών φορέων για τον καθορισμό κοινών
στόχων και τη διαμόρφωση των δημόσιων πολιτικών. Το Κράτος δεν
λειτουργεί πλέον ως διαχειριστής ενός υπερβατικού «δημοσίου συμφέροντος»,
αλλά ως συντονιστής πολλαπλών «δικτύων κοινωνικών εταίρων», ώστε να
διασφαλίζεται η κοινωνική διαβούλευση και η σύνθεση των διαφορετικών
επιδιώξεων. H κλασική ιεραρχική σχέση διοίκησης – διοικούμενου υποκαθίσταται
από τις «κοινότητες πολιτικής» των διαφορετικών stakeholders, στους οποίους
επιμερίζονται δικαιώματα και ευθύνες στην εκτέλεση, την παρακολούθηση και
την αξιολόγηση των πολιτικών.

Β. Διοίκηση χωρίς εξαρτήσεις από ιδιωτικά συμφέροντα

Η πρόσφατη διακυβέρνηση υπήρξε υπόδειγμα αδιαφανούς διαχείρισης των

κρατικών υποθέσεων, βαθιά εξαρτημένης από ιδιωτικά συμφέροντα. Μια
Διοίκηση με λιγότερες εξαρτήσεις και περιορισμένες εστίες διαφθοράς αποτελεί
κεντρικό στόχο του Δίκαιου και Αποτελεσματικού Κράτους της Αριστεράς. Η
Δημόσια Διοίκηση απαιτείται να απεξαρτηθεί οριστικά από την επιρροή
των εξωθεσμικών μηχανισμών και την ασφυκτική παρουσία κέντρων
ιδιωτικής ισχύος που έχουν αποικιοποιήσει σήμερα το Δημόσιο.

Επιβάλλεται να επανεξεταστούν οι υπέρογκες και καταχρηστικές απευθείας

αναθέσεις της περιόδου της πανδημίας. Η «βιομηχανία» αυτών των αναθέσεων,
σήμα κατατεθέν της τελευταίας διακυβέρνησης, πρέπει να ερευνηθεί σε βάθος
από όλα τα δημόσια ελεγκτικά σώματα και την ανεξάρτητη Δικαιοσύνη.
 20

Γ. Ανάταξη των ελεγκτικών μηχανισμών – «επανίδρυση» της ΕΑΔ.

Προβληματική ήταν η κατάργηση του θεσμού του Γενικού Επιθεωρητού

Δημόσιας Διοίκησης, ο οποίος -λόγω της ισχυρής αυτοτέλειάς του- είχε
αποκτήσει χαρακτήρα ημι-ανεξάρτητης διοικητικής αρχής. Αντί να συνεχίσει
το ελεγκτικό έργο του, η ΕΑΔ εξαντλήθηκε σε ανούσιους, αστυνομικού
χαρακτήρα, ελέγχους για τον αντικαπνιστικό νόμο και την τήρηση των
περιοριστικών μέτρων κατά την περίοδο της πανδημίας. Την ίδια στιγμή,
σε σημαντικές υποθέσεις (επαναπροωθήσεις, έλεγχος συμβάσεων ΕΥΠ In-
tellexa) συνέβαλε στην συγκάλυψη των ευθυνών των ελεγχόμενων φορέων
της Δημόσιας Διοίκησης, ενώ εγκατέλειψε με πρόδηλη σκοπιμότητα ελέγχους 
τεράστιας σημασίας όπως πχ. τον έλεγχο για τη Novartis. Την ίδια στιγμή, ο
γνωστός δείκτης αντίληψης διαφθοράς επιμένει να κατατάσσει την Ελλάδα
(2021) στην 59η θέση (με «σκορ» 49 πολύ πίσω από το 71 της Γαλλίας ή το 88
της πρώτης Δανίας), κάτι που σημαίνει ότι η άνω των τριών ετών λειτουργία
της ΕΑΔ, έχει αποτύχει πλήρως στην αποστολή της για την καταπολέμηση
της διαφθοράς.

Η Εθνική Αρχή Διαφάνειας ως ανεξάρτητος φορέας για την καταπολέμηση

της διαφθοράς στο Δημόσιο, πρέπει να επανιδρυθεί νομοθετικά με
εγγυήσεις λειτουργικής ανεξαρτησίας και διοικητικής αυτοτέλειας,
ώστε να μην γίνεται υποχείριο στους σχεδιασμούς των κυβερνητικών
οργάνων. Η αποστολή της δεν συνάδει ούτε με τον πλήρη έλεγχό της από
την κυβερνητική πλειοψηφία ούτε με τη χειραγώγησή της από την εκτελεστική
εξουσία, μέσα από φωτογραφικές κομματικές τοποθετήσεις, όπως έγινε με
τον πρώτο της Διοικητή.

6. Αναπτυξιακό Κράτος της καινοτομίας και των συνεργειών

Ένα Δίκαιο και Αποτελεσματικό Κράτος λειτουργεί στρατηγικά, μόνον όταν

διαθέτει α) μακροπρόθεσμη στρατηγική για τη βελτίωση της ανθεκτικότητας
της εθνικής οικονομίας και β) μεσοπρόθεσμες δημόσιες πολιτικές για τη
στήριξη της ανάπτυξης.

Α. «Αναπτυξιακή συμμαχία για τη θωράκιση της εθνικής οικονομίας

Αναγνωρίζεται η ανάγκη σύγκλισης κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης,

που εκφράζει τη συστράτευση των ζωτικών δυνάμεων της παραγωγής, της
καινοτομίας και του πολιτισμού απέναντι στους επαυξημένους κινδύνους
της νέας εποχής. Οι έννοιες της «ασφάλειας» και της «ανθεκτικότητας»
αναδιατυπώνονται μέσα από παρεμβάσεις που θωρακίζουν προληπτικά την
εθνική οικονομία με συγκεκριμένες παραγωγικές καινοτομίες.
 21

Η «αναπτυξιακή συμμαχία» δημόσιου και ιδιωτικού τομέα για την

ανασυγκρότηση της παραγωγικής βάσης και τον τεχνολογικό εκσυγχρονισμό
των υπηρεσιών, συνυπάρχει αρμονικά και συμπληρωματικά με την κεντρική
αναδιανεμητική αποστολή του Κράτους για την ενίσχυση της κοινωνικής
συνοχής (φορολογική πολιτική, αναλογική κατανομή βαρών, δίκαιη ενίσχυση
αδύναμων).

Β. Κράτος που ιεραρχεί τις εθνικές αναπτυξιακές προτεραιότητες

Σήμερα, μοιάζει να έχει ακυρωθεί κάθε καθοδηγητικός ρόλος του Δημοσίου

για την αναδιάταξη της οικονομίας, ενώ απουσιάζουν παντελώς οι θεσμοί ενός
σύγχρονου «Αναπτυξιακού Κράτους»9. Χωρίς στρατηγικό προσανατολισμό των
ενισχύσεων στην κατεύθυνση της σύγχρονης οικονομίας της γνώσης και χωρίς
«παραγωγικό πρότυπο» για την επανεκκίνηση της ανάπτυξης, οι εγχώριες ελίτ
δεν δείχνουν να πορεύονται βάσει ενός σχεδίου αναδιάρθρωσης ή με κριτήρια
εθνικής ανάπτυξης, αλλά περιορίζονται στο να αξιοποιούν αποσπασματικά
τις όποιες ευκαιρίες κερδοφορίας από τις κρατικές διευκολύνσεις με λογικές
«αρπακτικού καπιταλισμού» που δεν ξεχωρίζουν για την καινοτομία ή τη
φαντασία τους.

Η δίκαιη κατανομή των ενωσιακών πόρων (ΕΣΠΑ, Ταμείο Ανάκαμψης) στις

μεγάλες εθνικές προτεραιότητες προβάλλει σήμερα ως εγγύηση εναρμόνισης του
στόχου της κοινωνικής συνοχής με αυτόν της οικονομικής αποτελεσματικότητας.
Είναι ανάγκη να αποκτήσει το Κράτος μια σταθερή δομή στρατηγικού
αναπτυξιακού προγραμματισμού, το «Εθνικό Συμβούλιο Ανάπτυξης»,
που θα επεξεργάζεται την Εθνική Αναπτυξιακή Στρατηγική και θα
ιεραρχεί τις εθνικές προτεραιότητες γύρω από τους άξονες:

α) της αναπροσαρμογής του παραγωγικού μοντέλου στην κατεύθυνση της

«οικονομίας της γνώσης» με την εμπλοκή υποστηρικτικών φορέων του
Δημοσίου, όπως η Αναπτυξιακή Τράπεζα,

β) του εκσυγχρονισμού των καθολικών δημόσιων υπηρεσιών αιχμής στους

τομείς της υγείας, της έρευνας, της παιδείας και της στεγαστικής πολιτικής,

γ) της παραγωγικής αξιοποίησης της δημόσιας περιουσίας και

9
Βλ. ενδεικτικά «Οι ανισότητες στην Ελλάδα σήμερα & ο ρόλος του κράτους» | Συνέντευξη ENA με τον
Βλάση Μισσό, in https://www.enainstitute.org/publication/%CE%BF%CE%B9-%CE%B1%CE%BD%CE%B
9%CF%83%CF%8C%CF%84%CE%B7%CF%84%CE%B5%CF%82-%CF%83%CF%84%CE%B7%CE%BD-
%CE%B5%CE%BB%CE%BB%CE%AC%CE%B4%CE%B1-%CF%83%CE%AE%CE%BC%CE%B5%CF%81%C
E%B1-%CE%BF-%CF%81%CF%8C%CE%BB/ και Παπατόλιας, A. 2020, Η «Επόμενη Μέρα» του Εθνικού
και Ευρωπαϊκού Συνταγματισμού. Ερμηνευτικοί (Ανα)στοχασμοί μετά την πανδημία, Αθήνα: Παπαζήσης.
 22

δ) της καθοδήγησης των επενδύσεων, δημόσιων και ιδιωτικών, στην κατεύθυνση

των εθνικών προτεραιοτήτων.

7. Κράτος Ψηφιακής Δημοκρατίας

Α. Η επίφαση του «Ψηφιακού Κράτους»

Στο επίπεδο της καθημερινής διοικητικής λειτουργίας, απαιτείται η

επαναθεμελίωση της σχέσης πολιτών - διοίκησης μέσω της χρήσης ΤΠΕ.
Η κυβέρνηση έσπευσε να εντάξει την ψηφιοποίηση των διαδικασιών στη
ρητορική για τον ψηφιακό μετασχηματισμό της κοινωνίας, με αποτέλεσμα
ενέργειες απλής διοικητικής διεκπεραίωσης και στοιχειώδεις διαδικαστικές
διευθετήσεις να παράγουν την εντύπωση ενός σύγχρονου ψηφιακού Κράτους.
Την ίδια στιγμή, βεβαίως, η Ελλάδα επιμένει να κατατάσσεται 25η μεταξύ των
27 κρατών μελών της ΕΕ στην έκδοση του δείκτη ψηφιακής οικονομίας και
κοινωνίας (DESI) για το 2022, μόλις πάνω από τις Βουλγαρία και Ρουμανία
και 50ή στην παγκόσμια Κατάταξη Ψηφιακής Ανταγωνιστικότητας (IMD
World Digital Competitiveness), στην οποία αξιολογείται η ικανότητα μιας
χώρας να υιοθετεί και να εφαρμόζει ψηφιακές τεχνολογίες στις επιχειρήσεις
και το Κράτος.

Δυστυχώς και στον τομέα αυτό οι δημόσιες πολιτικές χαρακτηρίστηκαν

από αποσπασματικότητα και επικοινωνιακές σκοπιμότητες. Δεν υπάρχει
αμφιβολία ότι η πανδημία διαδραμάτισε καταλυτικό ρόλο στην επιτάχυνση των
διαδικασιών ηλεκτρονικής έκδοσης διαφόρων πιστοποιητικών του Δημοσίου.
Αν, όμως, η ψηφιοποίηση δεν συνοδευτεί από ουσιαστική απλοποίηση
των διαδικασιών και κυρίως από μία νέα προσέγγιση στη λειτουργία
της δημόσιας διοίκησης τότε το πιθανότερο είναι να οδηγηθούμε σε μια
νέου τύπου ψηφιακή γραφειοκρατία.

Β. Ψηφιακή Δημοκρατία

Η εικόνα τεχνοκρατικής επάρκειας της κυβερνητικής διαχείρισης θέτει νέες

προκλήσεις για την Αριστερά στο επίπεδο της «Ψηφιακής Δημοκρατίας»,
που συνδέονται ευθέως με τη σοβαρότητα των διαχειριστικών προδιαγραφών
της. Η «συμμετοχική διοίκηση» εμπλουτίζει τον διαχειριστικό στόχο
του «ψηφιακού μετασχηματισμού» της Διοίκησης με νέες πρακτικές
που δίνουν ουσιαστικότερο περιεχόμενο στα τεχνικά θέματα της
διακυβέρνησης. Στο πλαίσιο αυτό, είναι αναγκαία η δημιουργία ενός μόνιμου
διαύλου επικοινωνίας μεταξύ κοινωνίας Πολιτών και Διοίκησης για τη
γεφύρωση του υπαρκτού χάσματος εμπιστοσύνης ανάμεσα στις δύο πλευρές,
μέσω της συνεπούς εφαρμογής των αρχών της «Ανοικτής Διακυβέρνησης».
 23

Συγχρόνως, είναι αναγκαίο να απελευθερωθούν πόροι για την ενίσχυση της

διαβούλευσης και της συμμετοχής στη λήψη των σημαντικών διοικητικών
αποφάσεων, μέσα από την υλοποίηση πρακτικών εφαρμογών «ηλεκτρονικής-
δημοκρατίας-συμμετοχής» που ενοποιούν λειτουργικά όλες τις υπηρεσίες
συμμετοχής στα κοινά που διατίθενται ηλεκτρονικά στους πολίτες, τους
φορείς, τους υπηρεσιακούς παράγοντες και τους αιρετούς άρχοντες. Πρέπει
να αξιοποιηθούν οι «καλές πρακτικές» χωρών (Καναδάς, Ελβετία, Εσθονία)
που έχουν εφαρμόσει ηλεκτρονικές ψηφοφορίες για εθνικές, πολιτειακές ή
τοπικές εκλογές και να λειτουργήσουν πιλοτικές εφαρμογές σε συμβουλευτικού
χαρακτήρα τοπικά δημοψηφίσματα ή σε εκλογικές διαδικασίες κοινωνικών
φορέων (Επιμελητήρια, συλλόγους, συνδικάτα).

Γ. Ψηφιακός μετασχηματισμός του δημοσίου

Ο ψηφιακός μετασχηματισμός του δημοσίου πρέπει να στηρίζεται σε ένα

συνολικότερο σχεδιασμό που θα υπακούει στις ακόλουθες αρχές:

α) Η ψηφιοποίηση πρέπει πάντοτε να συνοδεύεται από απλοποίηση

των διαδικασιών, ώστε να αποφεύγεται η διολίσθηση στην ψηφιακή
γραφειοκρατία.

β) Το μοντέλο λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης δεν βασίζεται σε «έγγραφα»

αλλά σε «δεδομένα».

γ) Εφαρμόζεται πλήρως ο κανόνας της αυτεπάγγελτης αναζήτησης

δικαιολογητικών και η αρχή «only once», (πληροφορίες και στοιχεία
που έχουν ήδη προσκομισθεί δεν απαιτείται να ξαναϋποβληθούν).

δ) Προτεραιοποιείται (διοικητικά και δημοσιονομικά) η διαλειτουργικότητα

μεταξύ μητρώων και υπηρεσιών του δημοσίου τομέα. Στόχος είναι η απεξάρτηση
του δημοσίου από τους κλειστούς κώδικες των πληροφοριακών συστημάτων
που το κρατούν σε ομηρεία, καθώς και η σταδιακή ενσωμάτωση ανοικτών
προτύπων και ανοικτού λογισμικού που διευκολύνουν τη διαλειτουργικότητα.

ε) Εντατικοποιείται η επένδυση στο ανθρώπινο δυναμικό από τα πρώτα

σχολικά χρόνια, με την ενσωμάτωση σύγχρονων προγραμμάτων στην
πρωτοβάθμια εκπαίδευση και τη γενναία στήριξη ερευνητικών δράσεων,
πειραματικών εργαστηρίων και καινοτόμων εφαρμογών στον δημόσιο τομέα.

στ) Το Κράτος- Στρατηγείο προγραμματίζει και αξιολογεί τη διαρκή εκπαίδευση

των δημοσίων υπαλλήλων σε στοχευμένα προγράμματα ψηφιακής κατάρτισης,
προσλαμβάνοντας επιλεγμένα νέους επιστήμονες για την καλλιέργεια της
καινοτομίας στο Δημόσιο και τη δημιουργία εσωτερικής τεχνογνωσίας και
«θεσμικής τεχνολογικής μνήμης».
 24

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

Βάσει των όσων προηγήθηκαν, μία ενδεικτική σύνοψη των άμεσων

προτεραιοτήτων μιας προοδευτικής διακυβέρνησης στον τομέα της διοικητικής
μεταρρύθμισης, υπό την έννοια της «εδώ και τώρα» κίνησης συγκεκριμένων
διαδικασιών θεσμοθέτησης για τη δρομολόγηση ριζικών αλλαγών στο Δημόσιο
και τη θωράκιση της εν γένει μεταρρυθμιστικής αποστολής του Κράτους,
είναι:

α) Συγκρότηση σύγχρονου Κράτους-Στρατηγείου με ισχυρή Δομή

Κυβερνητικού Συντονισμού και περιορισμένα Υπουργεία-Στρατηγεία με
ελάχιστες Γενικές Διευθύνσεις.

β) Διαχωρισμός αρμοδιοτήτων σε «στρατηγικές», «υποστηρικτικές» και

«επιχειρησιακές», με σταδιακή μεταφορά των τελευταίων στους θεσμούς
της Αποκέντρωσης.

γ) Άμεση προκήρυξη και αξιοκρατική επιλογή των θέσεων των

Προϊσταμένων του Δημοσίου και των επιτελικών στελεχών του δημόσιου
τομέα.

δ) Θέσπιση νόμου για τον εξορθολογισμό της εσωτερικής λειτουργίας της

διοίκησης, με εισαγωγή σύγχρονων και δίκαιων συστημάτων στοχοθεσίας
και αξιολόγησης.
στ) Σύσταση αναγκαίων θεσμών διαμόρφωσης εθνικής πολιτικής και
στρατηγικής: Ανώτατο Συμβούλιο Δημόσιας Διοίκησης, Εθνική Αρχή
Πολιτικής Προστασίας, Εθνικό Συμβούλιο Ανάπτυξης, «επανίδρυση»
της ΕΑΔ.

ζ) Αναβάθμιση των ΚΕΠ σε «Ολοκληρωμένα Ψηφιακά Κέντρα

Εξυπηρέτησης Πολιτών».

η) Ριζική αντιμετώπιση της γραφειοκρατίας με τη βαθμιαία αντικατάσταση

των προληπτικών ελέγχων για την έκδοση διοικητικών αδειών από
αυστηρούς κατασταλτικούς ελέγχους.

Γενικότερα, πάντως, οι προτάσεις που κωδικοποιούνται γύρω από τις 7

κεντρικές μεταρρυθμιστικές προτεραιότητας σκιαγραφούν ένα νέο πλαίσιο για
τη λειτουργία του Κράτους, που αρθρώνεται γύρω από μια σειρά καινοτόμων
παρεμβάσεων (θεσμικών και λειτουργικών) στους μηχανισμούς λήψης των
αποφάσεων. Υπό την έννοια αυτή, συγκροτεί ένα συνολικό εναλλακτικό
υπόδειγμα «προοδευτικής διακυβέρνησης», που θα μπορούσε να αξιοποιηθεί
και ως μελλοντικό όχημα διεκδίκησης της προγραμματικής υπεροχής μιας νέας
 25

πλουραλιστικής παράταξης απέναντι τόσο στο νεο-συντηρητικό μοντέλο

της επιλεκτικής ενσωμάτωσης και της «ελιτίστικης αριστείας» όσο και στο
δήθεν «επιτελικό κράτος» του ανούσιου οργανωτισμού και του ασύδοτου
πρωθυπουργοκεντρισμού.

Πράγματι, ένα πολυδιάστατο αφήγημα για το Κράτος, με σαφές

κοινωνικό και πολιτικο-οργανωτικό περιεχόμενο, θα βοηθούσε την
πολυδιασπασμένη σήμερα προοδευτική πολιτική οικογένεια να
ξαναβρεί τη χαμένη συνοχή της και να πυροδοτήσει ευρύτερες πολιτικές
συνθέσεις, αποκαθιστώντας μια νέα ισορροπία ανάμεσα στην παράδοση
του ριζοσπαστισμού και την κλασική σοσιαλδημοκρατική προσέγγιση.
Αυτή μάλιστα η προοπτική μιας νέας «προοδευτικής διακυβέρνησης»10,
εφόσον συνδυαστεί με ένα συνεκτικό πρόγραμμα δομικών μεταρρυθμίσεων
στο παραγωγικό, θεσμικό και εκπαιδευτικό σύστημα της χώρας, θα μπορούσε
να οριοθετήσει τον νέο «εθνικό ρόλο» μιας ευρύτερης προοδευτικής
«παράταξης», προπαρασκευασμένης στρατηγικά, ιδεολογικά και πολιτικά να
καθοδηγήσει με υπευθυνότητα τη μετάβαση της χώρας στη νέα εποχή των
μεγάλων ανακατατάξεων και των αναδιατυπωμένων κινδύνων.

10
Παπατόλιας, Α. 2022, «Επιτελικό κράτος και προοδευτική διακυβέρνηση» in https://ejournals.epublishing.
ekt.gr/index.php/hpsa/article/view/31854?fbclid=IwAR2vXs3LrPuo7OWKrnp0wAknvL8bmvoAUKI68A2X87VlG
GRj8y3XjHfQtQA
 ΕΝΑ Ινστιτούτο
Εναλλακτικών Πολιτικών
Ζαλοκώστα 8, 106 71 Αθήνα, info@enainstitute.org
+30 210 364 7912 www.enainstitute.org

* Η παρούσα δημοσίευση εκφράζει τις απόψεις

του συγγραφέα και δεν εκφράζει απαραίτητα ή
και στο σύνολό της το ΕΝΑ