POLICJA ADMINISTRACYJNA W SENSIE PRZEDMIOTOWYM I PODMIOTOWYM A PROBLEM OCHRONY BEZPIECZESTW A OBYW ATELI

Marcin KAMISKI

Przedmiotem niniejszego artykuu jest zagadnienie zalenoci midzy podmiotowym i przedmiotowym zakresem pojcia policji administracyjnej a problemem zapewnienia obywatelom bezpieczestwa. Szczegowej analizie poddano rol i znaczenie Policji jako wyspecjalizowanej suby pastwowej powoanej do ochrony ycia, zdrowia oraz mienia obywateli. Zestawiajc zadania oraz kompetencje funkcjonariuszy Policji z zakresem dziaania innych sub, inspekcji i stray, sformuowano wnioski co do sposobw usuwania kolizji kompetencyjnych w razie zagroenia bezpieczestwa jednostek.

W teorii prawa administracyjnego dokonuje si podziau sfer dziaania administracji publicznej z punktu widzenia specyfiki form, zakresu i treci reglamentacji ycia spoecznego 1. Zazwyczaj wyrnia si sfer dziaalnoci reglamentacyjnej administracji, sfer administracji wiadczcej oraz tzw. policj administracyjn. Ta ostatnia sfera obejmuje wszelkie dziaania administracji polegajce na ochronie bezpieczestwa, porzdku i spokoju publicznego, w szczeglnoci w zakresie ochrony ycia, zdrowia i mienia podmiotw prywatnych. Przedmiot administracyjnoprawnej ochrony w ramach tej sfery jest dwoisty w tym sensie, e zdania administracji nastawione s na ochron zarwno dbr indywidualnych (ycia, zdrowia, mienia poszczeglnych obywateli), jak pewnych stanw realizujcych szeroko pojty interes publiczny (bezpieczestwa, porzdku i spokoju publicznego). W literaturze policja administracyjna utosamiana jest z caoci reglamentacyjnej funkcji administracji albo traktowana jest jako jej wyrniona cz, albo te przyjmuje si, i jest osobn funkcj administracyjn pastwa. Wydaje si, e najbardziej uprawione jest doktrynalne
1

Na temat pojcia ingerencji administracji por. J. Bo, Obywatel wobec ingerencji wspczesnej administracji, Acta Universitatis Wratislaviensis No 827, Prawo CXXXVIII, Wroc 1985, s. 13 i n. aw

i pozytywnoprawne wyodrbnienie funkcji reglamentacyjnej i porzdkowej (policyjnej) administracji z uwagi na rny przedmiot i cele obydwu sfer inferencyjnej dziaalnoci administracji 2. Naley przyj, e podstawowymi celami dziaalnoci policyjnej administracji s z jednej strony ochrona bezpieczestwa, porzdku i spokoju publicznego, rozumianych jako istotne wartoci spoeczne, majce normatywne zakotwiczenie na poziomie konstytucyjnym i ustawowym, z drugiej za strony ochrona indywidualnych dbr prawnych nieodcznie zwizanych z kadym obywatelem (lub innymi podmiotami prawa prywatnego), takich jak ycie, zdrowie, mienie. Tak pojmowana sfera zada i kompetencji administracji publicznej nie wyczerpuje jednak caoci zakresu znaczeniowego pojcia policja administracyjna. Moe by natomiast uznana jako jego aspekt (sens) przedmiotowy, czyli opisowa charakterystyka pewnej sfery interwencyjnej dziaalnoci administracji. Oprcz jednak tego aspektu pojcie to posiada take swj wymiar podmiotowy. W sensie podmiotowym policja administracyjna to og wyspecjalizowanych sub lub organw, ktrych celem jest realizacja okrelonych funkcji policyjnych w sensie administracyjnoprawnym. Funkcje maj przede wszystkim charakter ochronny w stosunku do rnych dbr prawnych, niejednokrotnie jednak mona przypisa im rwnie walor kontrolny i nadzorczy 3. Na og tzw. policj administracyjn realizuj suby, inspekcje i strae 4. Nie stanowi one jednolitej kategorii organizacyjnej i kompetencyjnej. W zwizku z tym wyrnia si policje o kompetencjach oglnych i szczeglnych 5. Policje administracyjne dziaaj zasadniczo w dwch formach organizacyjnych 6. Po pierwsze mona wyrni grup wyspecjalizowanych sub pastwowych, ktre jako umundurowane i uzbrojone formacje realizuj okrelone zadania administracji publicznej. Do tej grupy sub nale przede wszystkim: 1) Policja (dziaajca na podstawie ustawy z 6 IV 1990 roku o Policji 7, dalej jako UoP); 2) Stra Graniczna (dziaajca na podstawie ustawy z 12 X 1990 roku o Stray Granicznej 8); 3) Pastwowa Stra owiecka (dziaajca na podstawie ustawy z 13 X 1995 roku Prawo owieckie 9); 4) Pastwowa Stra Rybacka (dziaajca na podstawie ustawy z 18 IV 1985 roku o rybactwie rdldowym 10);

J. Bo, Sfery ingerencji administracji (w:) Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocaw 2000, s. 336341. 3 Zob. W. Bednarek, J. Dobkowski, Z. Kopacz, Policja administracyjna w systemie administracji publicznej (wybrane zagadnienia) (w:) Instytucje wspczesnego prawa administracyjnego. Ksiga jubileuszowa Prof. zw. dra hab. Jzefa Filipka, red. I. Skrzydo-Ninik, Krakw 2001, s. 26. 4 Takie okrelenie normatywne wystpuje np. w art. 2 ustawy z dnia 5 VI 1998 roku o administracji rzdowej w wojewdztwie (t.j. Dz. U. z 2001, nr 80, poz. 872 ze zm.). 5 Por. Z. Leoski, Istota i rodzaje policji administracyjnej (zagadnienia wybrane) (w:) Administracja u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji 45-lecia pracy naukowej, Przemyl 2000, s. 343 i n. 6 W. Bednarek, J. Dobkowski, Z. Kopacz, Policja administracyjna, op. cit., s. 29. 7 Dz. U. z 2002 r., nr 7, poz. 58 ze zm. 8 Dz. U. z 2005 r., nr 234, poz. 1997 ze zm. 9 Dz. U. z 2005 r., nr 127, poz. 1066 ze zm. 10 Dz. U. z 1999 r., nr 66, poz. 750 ze zm.

5) Stra Parku Narodowego (dziaajca na podstawie ustawy z 16 IV 2004 roku o ochronie przyrody 11); 6) Inspekcja Transportu Drogowego (dziaajca na podstawie ustawy z 6 IX 2001 roku o transporcie drogowym 12). Po drugie mona wydzieli ca grup organw administracji publicznej, ktre peni wyznaczone funkcje policyjne z zakresu zapewnienia bezpieczestwa i porzdku w wymiarze oglnym i jednostkowym. Ta kategoria organizacyjna organw administracyjnych obejmuje inspekcje, suby i strae nie bdce korpusami umundurowanymi i uzbrojonymi. Jako przykady tego typu organw mona wskaza: 1) Pastwow Inspekcj Farmaceutyczn (ustawa z dnia 6 IX 2001 roku Prawo farmaceutyczne 13); 2) Pastwow Inspekcj Sanitarn (ustawa z dnia 14 III 1985 roku o Pastwowej Inspekcji Sanitarnej 14); 3) Inspekcj Weterynaryjn (ustawa z dnia 29 I 2004 roku o Inspekcji Weterynaryjnej 15); 4) organy pastwowej suby geologicznej (ustawa z dnia 4 II 1994 roku Prawo geologiczne i grnicze 16); 5) Suba Geodezyjna i Kartograficzna (ustawa z 17 V 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne 17). Ustawodawca rezerwuje dla pierwszej grupy podmiotw sprawujcych policj administracyjn prawo do korzystania ze szczeglnych wadczych form zapewniania adu i bezpieczestwa wewntrznego oraz ochrony praw i wolnoci osobistych podmiotw prywatnych. Oprcz decyzji administracyjnych, dziaa bezporednio zobowizujcych i czynnoci faktycznych 18, funkcjonariusze omawianych sub maj prawo, w sytuacjach prawnie wyznaczonych i przy zachowaniu szeregu warunkw, do uycia rnych form przymusu bezporedniego, nie wyczajc broni palnej. Jeeli chodzi o drug grup podmiotw, to mona przyj, i s one podmiotami stosunkw administracyjnoprawnych typu nadzorczego powstajcych na podstawie norm prawa materialnego midzy organami administracji publicznej a podmiotami prywatnymi 19. W porwnaniu ze subami typu zmilitaryzowanego grupa ta dysponuje mniej intensywnymi formami ingerencji prawnej w sfer praw i wolnoci obywatelskich. W szczeglnoci inspekcje, suby i strae tego rodzaju nie maj zasadniczo kompetencji do bezporedniego korzystania z form przymusu bezporedniego w ramach wykonywania zada nadzorczych. Mog natomiast stosowa tego rodzaju rodki (poza najbardziej intensywnymi) dopiero na etapie postpowania egzekucyjnego 20.
Dz. U. z 2004 r., nr 92, poz. 880 ze zm. Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2088 ze zm. 13 Dz. U. z 2004 r., nr 53, poz. 533 ze zm. 14 Dz. U. z 1998 r., nr 90. poz. 575 ze zm. 15 Dz. U. z 2004 r., nr 33. poz. 287 ze zm. 16 Dz. U. z 2005 r., nr 228. poz. 1947 ze zm. 17 Dz. U. z 2005 r., nr 240. poz. 2027 ze zm. 18 Zob. Z. Zaborowski, Prawne formy zapewnienia bezpieczestwa i porzdku publicznego, Warszawa 1977, s. 78 i n. (cyt. za W. Bednarek, J. Dobkowski, Z. Kopacz, op. cit., s. 29). 19 Zob. szersze omwienie: M. Szewczyk, Nadzr w materialnym prawie administracyjnym. Administracja wobec wolnoci i innych praw podmiotowych jednostki, Pozna 1995, s. 26 i n., 56 i n., 81 i n. 20 W. Bednarek, J. Dobkowski, Z. Kopacz, Policja administracyjna, op. cit., s. 30.
12 11

Naley podkreli, e z punktu widzenia ochrony bezpieczestwa publicznego oraz bezpieczestwa obywateli w wymiarze jednostkowym, najszerszy zakres zada i kompetencji zosta powizany z pierwsz grup policji administracyjnych. Nie ulega przy tym wtpliwoci, e zasadnicz sub odpowiedzialn za zapewnienie bezpieczestwa ludzi oraz bezpieczestwa i porzdku publicznego jest Policja. Ustawa o Policji stanowi w art. 1 ust. 2 pkt.1, i do podstawowych zada Policji ochrona ycia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszajcymi te dobra. Funkcjonariusze Policji podejmuj na podstawie ustawy o Policji szereg dziaa o charakterze prewencyjnym, operacyjno-rozpoznawczym oraz represyjnym. Nie podejmujc rozwaa na temat dochodzeniowo-ledczych oraz procesowych uprawnie Policji, naley zwrci uwag na jej kompetencje administracyjno-porzdkowe, gdy w tym wanie zakresie funkcjonariusze Policji jako przedstawiciele administracji reglamentacyjno-porzdkowej (policji administracyjnej) podejmuj czynnoci majce na celu ochron bezpieczestwa obywateli. Czynnoci te s wykonywane za pomoc prawnych form dziaania administracji publicznej 21, ktre maj charakter prawny lub faktyczny 22. Najbardziej typow form prawn realizacji zada reglamentacyjnych Policji w zakresie bezpieczestwa obywateli jest decyzja administracyjna. Tytuem przykadu mona wskaza na kompetencje komendanta wojewdzkiego Policji w zakresie wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach zwizanych z ochron ycia, zdrowia lub mienia 23. Kolejn prawn form realizacji zada s okrelone dziaania faktyczne prawnie uregulowane 24. Policja za pomoc tego typu czynnoci osiga pewne efekty oraz podane stany w zakresie zapewnienia bezpieczestwa i spokoju publicznego oraz ochrony dbr prawnych indywidualnych obywateli. Najbardziej doniosymi przykadami tego rodzaju dziaa s zatrzymania prewencyjne oraz administracyjne. Ten pierwszy rodzaj zatrzymania polega na zastosowania rodka przymusu w celu przeciwdziaania ewentualnemu zagroeniu dla bezpieczestwa, porzdku lub spokoju publicznego 25. Z kolei drugi rodzaj zatrzymania ma na celu eliminacj skonkretyzowanego zagroenia stwarzanego przez osob nietrzew dla otoczenia i dla samej siebie 26. Innym rodzajem instrumentw prawnych sucych zagwarantowaniu bezpieczestwa obywateli (szczeglnie w ruchu drogowym) s tzw. dziaania

21 Na temat prawnych form dziaania administracji zob. np. J. Staro ciak, Prawne formy i metody dziaania administracji (w:) System prawa administracyjnego, administracyjnego, administracyjnego. III, WrocawWarszawa-Gdask-Krakw 1978, s. 39 i n. 22 Na temat tego podziau zob. np. M. Zimmermann, Formy dziaania administracji (w:) Polskie prawo administracyjne, pod red. M. Jaroszyskiego, Warszawa 1956, s. 320 i n. 23 Zob. np. art. 30 ustawy z dnia 22 VIII 1997 roku o ochronie osb i mienia (Dz. U. z 2005 roku, nr 145, poz. 1221 ze zm.) kompetencja do wydawania licencji dla pracownikw ochrony osb i mienia; art. 9 ustawy z dnia 21 V 1999 roku o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 roku, nr 52, poz. 525 ze zm.) kompetencja do wydawania pozwolenia na bro paln i amunicj. 24 Zob. np. K Ziemski, Formy prawne realizacji materialnego prawa administracyjnego (w:) Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, pod red. Z. Leoskiego, Pozna 1998, s. 65 i n. 25 Zatrzymanie to nastpuje na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 3 UoP (zatrzymanie osb stwarzajcych w sposb oczywisty bezporednie zagroenie dla ycia lub zdrowia ludzkiego, a take dla mienia). 26 Zatrzymanie to nastpuje na podstawie art. 40 ustawy z dnia 26 X 1982 roku o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., nr 147, poz. 1231 ze zm.).

bezporednio zobowizujce 27. Przykadami dziaa tego typu s przede wszystkim znaki i sygnay drogowe 28 oraz polecenia i sygnay dawane przez funkcjonariuszy Policji 29. Majc na uwadze powysz rnorodno w zakresie podmiotowego i przedmiotowego zakresu policji administracyjnej, naley zastanowi si nad problemem spjnoci oraz komplementarnoci w rozdziale zada i kompetencji w dziedzinie ochrony bezpieczestwa obywateli. Przede wszystkim konieczne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o pozycj i znaczenie Policji wrd innych sub, inspekcji i stray w zakresie realizacji zada zwizanych z bezpieczestwem obywateli. Odnoszc si do powyszych kwestii, mona stwierdzi, i ustawodawca przypisa Policji rol koordynatora i gwnego organizatora caego administracyjnoprawnego systemu ochrony bezpieczestwa obywateli. Wniosek taki wynika m.in. z zakresu i treci kompetencji organw Policji w dziedzinie nadzoru i kontroli nad innymi umundurowanymi formacjami powoanym do ochrony bezpieczestwa i porzdku publicznego oraz do ochrony innych wartoci i dbr publicznych. Przykadowo nadzr nad dziaalnoci stray gminnych w zakresie fachowym sprawuje Komendant Gwny Policji poprzez waciwego terytorialnie komendanta wojewdzkiego Policji 30. Z kolei kontrol Policji nad niektrymi dziaaniami Stray Parku (np. narodowego) przewiduje ustawa o ochronie przyrody oraz wydane na jej podstawie rozporzdzenie wykonawcze 31 . Policja posiada take pewne uprawnienia koordynacyjne w zakresie organizacji i wykonywania zada ochronnych przez niektre suby, inspekcje i strae. Przewidziane w niektrych ustawach i rozporzdzeniach formy wspdziaania rnych formacji z Policj pozwalaj na stwierdzenie, i to wanie Policji przypada rola gwnego koordynatora realizacji zada w sferze ochrony bezpieczestwa publicznego i indywidualnego 32. Naley przy tym zauway, e z uwagi na przedmiotowe pokrywanie si szczegowych zada niektrych sub z oglnie ujtym zadaniem Policji w dziadzienie bezpieczestwa publicznego oraz obywateli, w praktyce moe dochodzi do sporw kompetencyjnych oraz zakce w efektywnej i sprawnej

Na temat tej formy dziaania zob. np. J. Filipek, Przepisy i dziaania bezporednio zobowizujce w ruchu drogowym, Krakowskie Studia Prawnicze, Rok IV , 1971, s. 11 i n. 28 Por. Rozporzdzenie Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewntrznych i Administracji z dnia 23 VII 2002 roku w sprawie znakw i sygnaw drogowych (Dz. U. z 2002 r., nr 170, poz. 1393). 29 Por. szerzej art. 6 i 129 ustawy z dnia 20 VI 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 roku, nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz Rozporzdzenie Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji z dnia 30 XII 2002 roku w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 roku, nr 14, poz. 144 ze zm.) i Rozporzdzenie Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji z dnia 17 IX 2003 roku w sprawie kierowania ruchem drogowym (Dz. U. z 2003 roku, nr 182, poz. 1784 ze zm.). 30 Por. np. art. 9 ustawy z dnia 29 VIII 1997 roku o straach gminnych (Dz. U. z 1997 roku, nr 123, poz. 779 ze zm.) oraz Rozporzdzenie Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji z 12 VIII 2004 roku w sprawie zakresu i sposobu wsppracy Policji ze straami gminnymi (miejskimi) oraz zakresu sprawowania przez Komendanta Gwnego Policji nadzoru nad dziaalnoci stray (Dz. U. z 2004 roku, nr 187, poz. 1943). 31 Por. art. 108 ustawy o ochronie przyrody (zob. przypis nr 11) oraz Rozporzdzenie Ministra rodowiska z 20 XII 2004 roku w sprawie zakresu i trybu wsppracy Stray Parku z Policj oraz zakresu dziaa Stray Parku podlegajcych kontroli Policji i sposobu sprawowania tej kontroli (Dz. U. z 2005 roku, nr 5, poz. 33). 32 Zob. np. art. 47 ustawy o ochronie osb i mienia (zob. przypis nr 23) oraz Rozporzdzenie Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji z dnia 18 XII 1998 roku w sprawie okrelenia szczegowych zasad wsppracy specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych z Policj, jednostkami ochrony przeciwpoarowej, obrony cywilnej i straami gminnymi (miejskimi) (Dz. U. z 1998 roku, nr 161, poz. 1108).

27

realizacji zada w tym zakresie 33. Wydaje si, e w sytuacjach pozytywnego nakadania si dziaa policyjnych z dziaaniami innych sub, pierwszestwo dziaania powinno przypa tym ostatnim jako specjalistycznym formacjom powoanym do zaatwiania bardziej szczegowych zada. Policja, zgodnie z przypisan jej rol nadzorcy, koordynatora i organizatora bardziej oglnych i o szerszym zasigu tematycznym oraz terytorialnym zada, winna powstrzyma si od interwencji tam, gdzie nie jest to konieczne, a jednoczenie, tam gdzie z uwagi na rozmiar problemu, specjalistyczne suby s w stanie podoa swoim obowizkom. Jeli chodzi o spory o charakterze negatywnym, to znaczy brak dziaa ze strony policji administracyjnych specjalistycznych, bardziej uzasadnione wydaje si przyjcie, i Policja jako formacja odpowiedzialna za zapewnienie bezpieczestwa i porzdku w wymiarze oglnym i jednostkowym, nie powinna oczekiwa na ewentualne rozstrzygnicie takiego sporu w drodze wewntrzadministracyjnej, lecz winna od razu przystpi do usuwania stanu zagroenia dla bezpieczestwa publicznego lub indywidualnego. Takie stanowisko zdaje si waciwie korespondowa z rol Policji jako oglnej formacji o charakterze ochronno-porzdkowym. Dla bezpieczestwa obywateli takie rozwizanie jest te najbardziej korzystne. Pozwala bowiem na wysuwanie wobec funkcjonariuszy Policji uzasadnionych da udzielenia pomocy w razie braku dziaa lub skutecznoci w podjtych dziaaniach funkcjonariuszy innych sub, inspekcji i stray w sytuacji zagroenia bezpieczestwa dla ycia, zdrowia, mienia lub innych dbr prawnie chronionych. Jeli wic przykadowo stranicy gminni lub funkcjonariusze Pastwowej Stray Poarnej nie podejmuj czynnoci, do ktrych zostali ustawowo powoani, a ktrych wykonanie warunkuje odwrcenie niebezpieczestwa od obywatela, to funkcjonariusze Policji maj obowizek podjcia czynnoci w celu zapewnienia bezpieczestwa dla ycia, zdrowia lub mienia zagroonego obywatela. Wydaje si, i powysza konkluzja pozwala na pozytywn ocen istniejcego rozdziau zada i kompetencji w dziadzienie ochrony bezpieczestwa obywateli pomidzy rnymi subami i straami bdcymi czci podmiotowej struktury policji administracyjnej. Pozytywnie naley te oceni przyznanie Policji roli gwnej formacji odpowiedzialnej w systemie administracji publicznej za bezpieczestwo obywateli w wymiarze jednostkowym i oglnym. Z uwagi na techniczne, organizacyjne, materialne i intelektualne zaplecze tej formacji, rozwizanie to nie budzi wtpliwoci.

33

Por. W. Bednarek, J. Dobkowski, Z. Kopacz, Policja administracyjna, op. cit., s. 28-29.