UNIVERSITATEA „ALEXANDRU IOAN CUZA” DIN IAŞI

FACULTATEA DE ECONOMIE ŞI ADMINISTRAREA AFACERILOR

DEPARTAMENTUL PENTRU ÎNVAŢĂMÂNT LA DISTANŢĂ ŞI
ÎNVĂŢĂMÂNT CU FRECVENŢĂ REDUSĂ
SPECIALIZAREA ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

PROF. UNIV. DR. MIHAELA ONOFREI

ELEMENTE DE ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI

Material de studiu pentru învăţământul la distanţă/ învăţământul cu frecvenţă
redusă

IAȘI, 2018
 INTRODUCERE

Disciplina Elemente de ştiinţa administraţiei se încadrează în categoria

disciplinelor de specialitate în cadrul programului de licenţă Specializarea Administraţie
publică, care nu necesită parcurgerea unor discipline anterioare în vederea înţelegerii
conţinutului acesteia.
Parcurgerea acestei discipline va asigura studentului cunoaşterea elementelor de
bază ale ştiinţei administraţiei, necesare constituirii unui suport cognitiv consistent şi
dobândirii unui vocabular de specialitate, ĩn vederea formării unor funcţionari publici
profesionişti care să eficientizeze sistemul administrativ românesc.
Suportul de curs este structurat pe unsprezece unităţi de învăţare. Studenţii vor
avea 3 teme de control, pe care le vor preda prin e-mail sau la întâlniri conform
calendarului de disciplină. Prima temă Aplicabilitatea metodei colectării datelor necesare
pentru soluţionarea cererilor la o instituţie publică (pe exemplul eliberării unui act
administrativ) are ca suport teoretic unitatea de studiu 3. A doua temă, Organizarea şi
funcţionarea administraţiei publice locale în România (pe exemplul unei instituţii de
administraţie publică) are ca suport unităţile de studiu 5 şi 6. Ultima temă de control,
Aspecte comparative privind functia si functionarul in state ale UE, are ca suport de
studiu unităţile de studiu 8, 9 şi 10.
În predarea acestei discipline, în cadrul principiilor învăţării, accentul va fi pus pe
învăţarea activă. Metodele şi tehnicile pedagogice utilizate sunt expunerea, descrierea,
explicaţia, conversaţia, problematizarea, studiul de caz, etc.
În ceea ce priveşte învăţarea materiei, este recomandată parcurgerea unităţilor de
studiu în ordinea prezentării lor.
 Citiţi cursul cu atenţie, subliniind noţiunile importante care trebuie reţinute. Astfel,
veţi putea ulterior să faceţi o trecere în revistă rapidă a principalelor noţiuni învăţate.
 Nu treceţi la următoarea unitate de studiu fără să fi înţeles pe deplin noţiunile din
unitatea de studiu anterioară, procesul de învăţare fiind în acest caz lacunar şi lipsit de
eficienţă.

2
  Nu încercaţi să memoraţi textul acolo unde nu înţelegeţi. Reţinerea noţiunilor poate fi
realizată mai uşor dacă apelaţi la exemple ipotetice din cotidian şi, de asemenea, la
bibliografia recomandată.
 Alocaţi mai multe şedinţe de studiu pentru unităţile de studiu ample pentru care
timpul necesar de învăţare este mai mare de 200’. Reveniţi ori de cîte ori este nevoie
asupra noţiunilor explicate în curs.
 După parcurgerea fiecărei unităţi de studiu, rezolvaţi testele de evaluare inserate la
sfîrşitul acesteia. Testele au un caracter orientativ, oferindu-vă doar un model de
evaluare.
Evaluarea la disciplina Elemente de ştiinţa administraţiei se va realiza pe baza
temelor de control care, însumate, au o pondere de 20% din nota finală, un test susținut pe
platform blackboard cu o pondere de 10% din nota finală şi, de asemenea, pe baza
examenului care are o pondere de 70% din aceasta. Nota minimă pentru componenta examen
trebuie să fie cel puţin 5 (cinci). Nota finală se va calcula ca medie ponderată a celor două
componente.

3
 CUPRINS
INTRODUCERE ........................................................................................................................ 2
US 1 NOŢIUNI DE BAZĂ PRIVIND ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ........................................ 5
US 1.1. Spaţiul de activitate specific administraţiei ...................................................................... 5
US 1.2. Alte abordări ale conceptului de administraţie publică ..................................................... 9
US 1.3. Rolul administraţiei publice într-un stat de drept ........................................................... 13

US 2 ACCEPŢIUNILE PRINCIPALE ALE NOŢIUNII DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ ...... 17

US 2.1. Administraţia – tip de activitate umană ......................................................................... 17
US 2.2. Administraţia – mod de organizare................................................................................ 20
US 2.3. Administraţia – instituţie publică .................................................................................. 25

US 3 METODE UTILIZATE ÎN ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI ............................................... 32

US 3.1. Precursorii ştiinţei administraţiei ................................................................................... 32
US 3.2. Metoda de cercetare în ştiinţa administraţiei .................................................................. 37

US 4 PRINCIPII APLICATE ÎN ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI ............................................... 47

US 4.1. Principii generale aplicate în ştiinţa administraţiei ......................................................... 47
US 4.2.Principii specifice ştiinţei administraţiei ......................................................................... 50

US 5 STRUCTURA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ................................................................. 60

US 5.1. Necesitatea structurării optime a administraţiei publice ................................................. 60
US 5.2. Structura organelor centrale ale administraţiei publice .................................................. 63

US 6. STRUCTURA ORGANELOR LOCALE ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ŞI

PRINCIPII DE ORGANIZARE A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE TERITORIALE ................................ 68
US 6.1.Principii de organizare a administraţiei publice teritoriale ............................................... 68
US 6.2. Conceptul de descentralizare a administraţiei publice şi formele sale ............................. 71
US 6.3. Descentralizare şi federalism ........................................................................................ 75
US 6.4. Descentralizare. Autonomie locală. Subsidiaritate ......................................................... 77
US 6.5. Descentralizarea administraţiei publice şi autonomia locală în România ........................ 79

US 7 SARCINILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ................................................................... 85

US 7.1. Conceptul de sarcină administrativă şi impactul său în administraţia publică .................. 85
US 7.2. Clasificarea sarcinilor administrative ............................................................................ 88

US 8 EVOLUŢII ÎN ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI .................................................................. 92

US 8.1. Principalele curente contemporane ale ştiinţei administraţiei ......................................... 92
US 8.2. Ştiinţa administraţiei în România .................................................................................. 96

US 9 NOŢIUNI INTRODUCTIVE PRIVIND FUNCŢIA ŞI FUNCŢIONARUL ÎN

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ............................................................................................................. 101
US 9.1. Noţiunile de funcţie şi funcţionar în administraţia publică ........................................... 101
US 9.2. Clasificarea funcţiilor publice ..................................................................................... 105

US 10. RECRUTAREA FUNCŢIONARILOR PUBLICI ....................................................... 109

US 11. APRECIEREA ŞI PROMOVAREA ÎN FUNCŢIA PUBLICĂ ..................................... 120

BIBLIOGRAFIE..................................................................................................................... 126

4
 US 1 NOŢIUNI DE BAZĂ PRIVIND ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

Structura unităţii de studiu:

US 1.1. Spaţiul de activitate specific administraţiei
US 1.2. Alte abordări ale conceptului de administraţie publică
US 1.3. Rolul administraţiei publice într-un stat de drept

Obiective specifice:

- să definească sintagma administraţie publică;

- să reţină etapele diviziunii sociale,
- să identifice tipurile de dominaţie,
- să specifice modalităţile de constituire a spaţiului administrativ;
- să precizeze accepţiunile noţiunii de administraţie publică;
- să definească noţiunea de administraţie publică;
- să identifice diferenţele terminologiei: ştiinţa administraţiei, ştiinţe administrative,
administraţie publică;
- să reţină cele două teze privind relaţia administraţie publică-administraţie privată;
- să identifice rolul administraţiei publice într-un stat de drept.

Termeni cheie: spaţiu administrativ, administraţie public, stat de drept

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 3 subunităţi de studiu. Timpul de lucru

estimat este de 3 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu 1 intitulată „Noţiuni de bază privind administraţia publică” tratează
spaţiul de activitate specific administraţiei publice. Pentru completarea cadrului de manifestare a
administraţiei publice, sunt luate în considerare alte abordări ale conceptului de administraţie
publică. Ultima parte are în vedere rolul administraţiei publice într-un stat de drept.

US 1.1. Spaţiul de activitate specific administraţiei

Constituirea unui spaţiu administrativ separat este rezultatul unui proces

îndelungat, în două etape: de diviziune şi autonomie. Naşterea administraţiei este legată,
mai întâi, de fenomenul diviziunii sociale, prin intermediul căruia, societatea, până atunci

5
unificată şi omogenă, devine stratificată şi eterogenă. Această diviziune socială se
realizează prin următoarele etape:1
 specializarea activităţilor şi a misiunilor sociale (diviziunea muncii şi a
funcţiilor);
 disocierea între diferitele dispoziţii cu caracter normativ care asigurau
integrarea socială (religie, morală, drept);
 formarea de subansamble, de grupuri parţiale, de instituţii, fiecare având
propria logică de funcţionare;
 apariţia relaţiilor de inegalitate între oameni şi generalizarea raporturilor de
dominare/subordonare care traversau societatea în ansamblul său, antrenând constituirea
spaţiilor de putere multiple şi diversificate.
Diviziunea socială s-a finalizat prin desprinderea din ansamblul instituţiilor, a
unei entităţi specializate investită cu putere de constrângere asupra membrilor
colectivităţii. În felul acesta, asistăm la emergenţa spaţiului politico-administrativ, clădit
în principal pe ordine, simbol al unităţii sociale şi instrument de coerciţie.
Totuşi la început, acest spaţiu nu s-a diferenţiat, decât într-o mică măsură, de
celelalte structuri sociale. Deosebirile s-au putut constata, atât pe continentul european, în
care funcţiile administrative reprezentau o prelungire a puterii sociale, cât şi în afara
Europei; astfel, în S.U.A., se constituise o castă a birocraţilor, care domina ansamblul
societăţii şi superviza integritatea raporturilor sociale.
Odată cu apariţia statelor moderne, spaţiul administrativ a devenit autonom, iar
sarcinile administrative au fost încredinţate unor profesionişti ai noului domeniu,
remuneraţi pentru efortul lor şi desprinşi de mijloacele de producţie.
Apariţia pe scara istoriei a spaţiului administrativ marchează trecerea de la
societatea primitivă la cea de tip statal.
Societatea primitivă nu a avut un aparat specializat de dominaţie, investit cu
putere de coerciţie, deoarece relaţiile dintre membrii colectivităţii erau solidare şi plasate
pe baze egalitariste. Şi societatea primitivă a cunoscut “postura” de şef, dar poziţia
acestuia nu-i conferea nici o autoritate particulară în societate şi nu reprezenta un loc al

1 Chevalier, J. – Science administrative; Presses Universitaires de France; Paris; 1986; p.125

6
puterii. Ales în funcţie de priceperea sa şi mai ales de calităţile sale de războinic, şeful
îndeplinea o funcţie tehnică, care excludea ideea de coerciţie.
“Însărcinat cu menţinerea păcii sociale şi rezolvarea conflictelor interne, el nu
dispune în munca sa de decât de prestigiul personal şi de propriul cuvânt, care nu are tăria
legii. Cuvântul şefului nu reprezintă un semn sau un act de putere […] . Şeful este un
conducător fără putere, aflat în serviciul societăţii, dar nu reprezintă o figură
proeminentă.” 2
În societatea modernă apare o relaţie fundamentală de opoziţie între cei care
conduc şi cei conduşi, proces ilustrat de crearea spaţiului politico-administrativ separat.
Raporturile de dominare creează la toate nivelurile o inegalitate materializată prin
redistribuirea produsului creat; oamenii produc, nu numai pentru ei înşişi, ci şi pentru
alţii, fără a primi o contraprestaţie, în schimb.
Societatea modernă cunoaşte în acelaşi timp, două tipuri de dominaţie:
 raporturi de dominare politică, caracterizate de apariţia unei puteri de
constrângere şi concentrarea sa în mâinile guvernanţilor;
 raporturi de dominare economică, apărute în procesul de creare şi repartiţie a

produsului naţional.
Sunt asigurate astfel, atributele de putere şi ordine, considerate “simboluri ale
noţiunii de stat. Rolul şi funcţiile sale nu sunt definite prin intermediul pieţei. El dispune
de o totală autoritate în acest domeniu” 3. Pentru a-şi realiza obiectivele, statul elaborează
legi, coordonează opţiunile individuale, impune o organizare socială coerentă,
ierarhizează anumite funcţiuni şi atribuie putere de decizie reprezentanţilor săi direcţi din
admi-nistraţia publică.
Din punct de vedere etimologic, cuvântul “administraţie” provine de la
latinescul “ad-ministrare”4 care înseamnă “pentru a servi”.
Folosirea noţiunii de administraţie cunoaşte trei accepţiuni principale:
1) Administraţia înţeleasă ca tip de activitate umană, semnificând acţiunea de a
administra, de a desfăşura, deci, munca de un anumit conţinut (administrativ);
2 Chevalier, J. – op. cit.; p.127
3 Pondaven, C. – Économie des Administrations Publiques Edition Cujas; Paris; 1995; p.72
4 Prefixul “ad” subliniază direcţia “spre” sau “pentru” înfăptuirea unui obiectiv, iar “ministrare” vine de la
“ministris” care înseamnă “servitor”. Ministrul este servitorul ţării sau statului (Oroveanu, M. – Tratat
de Ştiinţa administraţiei, Editura Cerma, Bucureşti, 1996, p.25).

7
 2) Administraţia privită ca mod de organizare a unor activităţi, concretizat
printr-o structură organizatorică, indispensabilă, pentru înfăptu-irea muncii de
administraţie;
3) Administraţia ca instituţie sau complex de instituţii profilate pe domenii de
activitate, cu o structură funcţională, care trebuie să corespundă cerinţelor de a îndeplini
sarcini specifice. Totodată, în această accepţiune, administraţia, vizează satisfacerea
anumitor interese ale colectivităţilor uma-ne, cu respectarea drepturilor şi libertăţilor
legitime ale membrilor acestora.
Cu deosebire, în cazul administraţiei publice, este avută în vedere, satisfacerea
unor interese ale colectivităţilor umane, organizate în forme administrative de tip statal,
denumite, adesea, “interese generale”.
Termenul de „administraţie” 5 provine din limba latină, „administer”
traducându-se prin: agent, slujitor, servitor, îngrijitor sau, într-un alt sens,
instrument. Cuvântul „administer” s-a format din:
 rădăcina „minus”- „minor”, care înseamnă „mai puţin”;
 prefixul „ad”, care arată direcţia „spre” sau „pentru” a înfăptui un
obiectiv.
În ansamblu, cuvântul „administer” subliniază starea de inferioritate în raport cu
„magister”, ce se traduce prin cel care comandă, superiorul, şeful.
Dicţionarul limbii române reţine pentru verbul „a administra” explicaţia: a
conduce, a cârmui. În „Dictionary of American Government and Politics” editat sub
coordonarea profesorului Jay M. Shafritz, cuvântul „administration” are următoarele
sensuri:
 conducerea şi îndrumarea afacerilor guvernelor şi instituţiilor;
 termen colectiv pentru toţi oficialii din aparatul guvernamental;
 executarea şi implementarea politicii publice;
 timpul în care se află în funcţie un şef executiv, precum preşedinte,
guvernator sau primar; astfel, administraţia Clinton înseamnă acei ani (1992-2000), când
Bill Clinton a fost preşedinte al S.U.A.;

5 Alexandru, I. – Criza administraţiei; editura Allbek; Bucureşti; 2001; p. 16

8
  supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plăti taxele, în
vederea repartizării bunurilor şi averii către moştenitori.
În limbajul curent, termenul „administraţie” cunoaşte mai multe sensuri. Astfel,
prin administraţie se poate înţelege:
 conţinutul principal al activităţii puterii executive a statului;
 sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă;
 conducerea unui agent economic sau instituţii social- culturale;
 un compartiment (direcţie, secţie, sector, serviciu, birou) din unităţile direct
productive sau instituţii social- culturale, care nu desfăşoară nemijlocit o activitate direct
productivă.
Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraţie, preocupările teoretice
s-au axat, în principal, pe clarificarea noţiunii de administraţie publică, privită ca formă
de exercitare a puterii executive în stat. Din acest motiv, definiţiile din literatura de
specialitate, identifică administraţia publică cu ramura executivă a guvernării6.
Astfel, John S. Corson şi J.P.Harris definesc administraţia publică drept
activitatea prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului. Mai mult, Dwight
Waldo releva că, în ansamblul său, procesul administraţiei publice constă în acţiunile de
realizare a intenţiei sau dorinţei guvernului.
Aşadar, administraţia publică reprezintă o parte a procesului politic, dobândeşte
un rol important în formularea politicilor publice şi caută mijloacele de implementare a
valorilor politice în societate.

US 1.2. Alte abordări ale conceptului de administraţie publică

Administraţia este o activitate veche, întâlnită în toate ţările şi la toate nivelurile

de guvernare. Cu toate acestea, există o anumită confuzie în ceea ce priveşte terminologia
utilizată, astfel:
 unii folosesc sintagma “ştiinţa administraţiei”;

6 definiţia lui James Davis, după Alexandru, I. – op. cit.; p. 19

9
  alţii preferă să vorbească despre “ştiinţe administrative”, la plural, lăsând să se
subînţeleagă faptul că, nu există încă o ştiinţă a administraţiei în sens propriu, ci numai
discipline multiple care au ca punct de sprijin, administraţia;
 în fine, alţii folosesc expresia “administraţie publică”, echivalentul termenului
englez “Public Administration”, care abordează obiectul specific al disciplinei, dar lasă în
suspensie problema de a şti dacă avem sau nu de a face cu o nouă ştiinţă.
Aceste incertitudini de vocabular cuprind divergenţele asupra conţinutului
ştiinţei administraţiei, ceea ce se explică prin extrema diversitate a curentelor pe care le
găsim la originea acestei discipline.
În sens tradiţional, administraţia publică reprezintă “un ansamblu de activităţi
implicate în susţinerea politicilor şi programelor grupărilor aflate la putere” 7. Ea include
anumite responsabilităţi de execuţie, care diferă de la un departament la altul, fiind
focalizată îndeosebi în domeniile planificării, organizării, coordonării şi controlului
operaţiilor guvernamentale.
Literatura de specialitate a abordat şi problema asemănărilor sau deosebirilor
dintre administraţia publică şi cea privată. Expresia “publică” are legătură cu publicul,
poporul, comunitatea sau societatea. Adjectivul respectiv evidenţiază caracterul public, în
opoziţie cu cel privat al subiectului, având se pare cea mai adâncă rezonanţă din forma de
proprietate (publică, respectiv privată, după caz). În acest sens au fost lansate două teze8
şi anume:
 administraţia publică se distinge de administraţiile private;
 administraţia publică se identifică cu administraţiile private.
Prima teză, având caracter clasic, apără natura specifică a administraţiei publice,
deoarece acţionează în serviciul general, este un aparat de acţiune al puterii politice şi
deci nu poate fi confundată cu administraţia privată, după cum se poate observa şi din
Tabelul nr.1. Această teză a fost forţată până la extrem, în administraţia franceză, care a
făcut o distincţie tranşantă între administraţiile publice şi cele private. Administraţiile de
stat deţin monopolul de gestiune asupra funcţiilor considerate ca publice, prin natura lor.

7 Lane, F. – op. cit.; p.4

8 Debbasch, Charles–Science administrative. Administration publique; Précis Dalloz; 1976;p.4

10
Spre deosebire, alte servicii sunt de natură privată şi chiar dacă le prestează statul, acest
fapt este doar ocazional, accidental; statul nu întreprinde activităţi individuale particulare
iar dacă i se impune acest lucru, trebuie să o facă pentru satisfacerea interesului general,
public.
TIPURI DE ACŢIUNI SECTORUL PUBLIC SECTORUL PRIVAT
1) ORIENTARE NONPROFIT PROFIT
2) RELAŢII COOPERARE COMPETIŢIE
INTERUMANE
3) MANAGEMENT DIFICIL POSIBIL
STRATEGIC
4) MARKETING PUBLIC PRIVAT
OPŢIUNE PUBLICĂ OPŢIUNEA PIEŢEI
FIXAREA IMPOZITELOR VENITURI-CHELTUIELI
5) PROCESUL  CERERE   CERERE =
BUGETAR  PRODUCŢIE  PRODUCŢIE
6) STRATEGII DE PARTICIPARE CLIENTELĂ
DISTRIBUŢIE
7) PROCESUL POLITIC INEVITABIL NU ESTE NECESAR

8)RESPONSABILITATE STAT-SOCIETATE PRODUCĂTOR-

CONSUMATOR
9) PRESIUNI/ FĂRĂ POSIBILITĂŢI POSIBILE DE
RECLAMAŢII CERTE DE SOLUŢIONAT
SOLUŢIONARE
10) CONTRACT/ ÎN CONTEXTUL SOCIAL ÎN CONTEXTUL PIEŢEI
ANGAJAMENT
Tabel nr.1 Privire comparativă asupra sectoarelor public şi privat

Totuşi, administraţia publică emană din puterea politică şi beneficiază de puterea

rezervată conducătorilor. Astfel, ea dobândeşte prerogative parti-culare şi privilegii,
determinând ca interesele sale să devină unilaterale şi anume: putere de acţiune
unilaterală şi realizarea unilaterală a contractelor administrative. Apare astfel un
dezechilibru profund, justificat de prăpastia care există între interesul privat şi cel public.

11
 Există pericolul ca administraţia să acţioneze numai în folosul său şi de aceea
este necesară instituirea unor norme juridice specifice cărora să li se supună funcţia
publică. Acest cadru legal trebuie să cuprindă privilegiile, dar şi constrângerile
lucrătorilor din administraţia publică, necunoscute per-sonalului din întreprinderile
private. Departajarea între public şi privat se efectuează în funcţie de sarcina pe care o
îndeplineşte interesul general prin proprii salariaţi, şi care face ca serviciile publice să nu
poată fi asimilate activităţilor private, altfel spus, să nu poată fi privatizate.
Or, realitatea a dovedit că multe dintre activităţile considerate prin excelenţă
publice (educaţie, sănătate, gospodărire) au devenit mai eficiente printr-o privatizare
corespunzătoare.
Privatizarea serviciilor publice a fost, de fapt, elementul generator al celei de-a
doua concepţii, potrivit căreia administraţia de stat se identifică cu afacerile private. În
această optică, administraţia publică nu este altceva decât o întreprindere, ale cărei
structuri organizatorice sunt identice cu cele aparţinând unei instituţii private. Un
asemenea punct de vedere triumfă cu precădere în S.U.A. şi este justificat chiar de către
orientările doctrinare, conform cărora procesul de asimilare public-privat se supune
imperativelor democratice.
Astfel, dacă se doreşte apărarea drepturilor şi libertăţilor individuale şi autonomia
administrativă este necesar ca serviciile publice şi agenţiile corespunzătoare acestora să
fie supuse regulilor de drept comun. În felul acesta, administraţia publică trebuie să-şi
îndeplinească sarcinile, la aceleaşi standarde de calitate ca o instituţie particulară.
Apropierea aparatului administrativ public de cel privat are la bază raţiuni de
eficientizare a activităţilor sectorului public. Regulile de gestiune aparţinând
întreprinderilor private, pot fi şi trebuiesc aplicate şi serviciilor publice. Preocupările de
reducere a costurilor şi de sporire a randamentului trebuie să pătrundă şi în sectorul
public.
Aceste imperative conduc la identificarea administraţiei publice cu
administraţiile private şi la refuzul de a delimita funcţia publică, de restul pieţei muncii.
Creşterea rolului statului în viaţa economică a dus la asumarea de către
administraţia publică a numeroase activităţi, comparabile cu cele întreprinse în sectorul
particular. Şi, totuşi, prerogativele multiple atribuite administraţiei au apărut ca tot atâtea

12
obstacole în calea democratizării sale. Ele sunt, în egală măsură, contrare unei bune
gestiuni a afacerilor administrative. Regulile derogatorii de la dreptul comun şi crearea
unei legislaţii specifice au încurajat lipsa de iniţiativă şi adoptarea unei atitudini pasive în
administraţia publică.
De exemplu, un întreprinzător dintr-o instituţie privată va studia cu multă atenţie
şi minuţiozitate documuntele necesare întocmirii unui contract, deoarece aceste
operaţiuni îi vor afecta propriul patrimoniu. Într-o instituţie publică, dimpotrivă, un
contractant poate recurge la privilegiile administraţiei prevăzute de lege, pentru a
modifica clauzele contractuale. De aceea, funcţionarii publici vor avea mai puţină grijă
faţă de documentele elaborate, deoarece gradul lor de răspundere este mult mai redus
decât într-o situaţie similară, din sectorul privat. Pe acest fond, a fost lansată ideea
caracterului incompatibil între activităţile publice şi cele private, fapt care a servit drept
acoperire pentru numeroasele greşeli de gestiune comise în serviciile publice.
Alinierea necesară a administraţiei publice la regulile juridice atribuite
particularilor şi la regulile de gestiune aplicate sectorului privat, nu trebuie să ducă la
ignorarea specificului administraţiei publice. Aceasta reprezintă un instrument de acţiune
finanţat din fonduri publice, un mijloc prin care statul îşi exercită propriile funcţii.
Administraţia publică contribuie la realizarea de utilităţi sociale, fie prin ea însăşi, fie prin
controlul şi orientarea iniţiativelor private. Această finalitate specifică serviciilor publice,
nu poate fi contestată chiar dacă administraţia publică este încurajată să se inspire din
virtuţile sectorului privat.

US 1.3. Rolul administraţiei publice într-un stat de drept

Administraţia publică reprezintă acea activitate care constă în principal în

organizarea şi executarea prevederilor Constituţiei, a tuturor actelor normative şi a
celorlalte acte juridice emise de autorităţile statului de drept.
În statele totalitare, aparatul administrativ se află întotdeauna la dispoziţia
exclusivă a puterii unice, fiind organizat centralizat şi unitar la nivelul întregii
colectivităţi naţionale. În condiţiile statului de drept funcţionează principiul separaţiei
puterilor, iar descentralizarea serviciilor publice şi autonomia administrativă reprezintă
coordonate fundamentale. În baza lor, structurile organizatorice şi funcţionale ale

13
administraţiei se pot constitui, atât la nivel statal- rezultând administraţia publică centrală,
cât şi la nivelul colectivităţilor locale, unde este organizată şi funcţionează administraţia
publică locală.
În fiecare ţară există o anumită putere administrativă. Aceasta se datorează
continuităţii activităţii administraţiei şi a serviciilor sale pe de o parte, precum şi a
performanţei funcţionarilor publici, pe de altă parte. Administraţia exercită o anumită
influenţă asupra guvernului, sugerându-i anumite atitudini. Administraţia are putere
pentru că ea însăşi înseamnă putere.
Într-o formă generală, permanenţa actuală a funcţionarilor şi continuitatea
administraţiei estompează amploarea schimbărilor politice care rezultă din deplasări în
majoritatea parlamentară şi din ascensiunea la putere a unor partide aflate în opoziţie sau
chiar necunoscute.
În administraţie, anumite organe şi servicii exercită în domeniile care le sunt
proprii influenţe speciale. Diferiţi funcţionari din ministere au un cuvânt greu de spus în
faţa oamenilor politici. Există chiar o tendinţă a administraţiei de a deveni independentă
faţă de puterea politică şi de a nesocoti autoritatea acesteia.
Din acest motiv, dintotdeauna guvernele s-au preocupat de a frâna administraţia
şi de a se proteja împotriva nesupunerii şi forţei excesive a funcţionarilor. Astfel,
guvernul şi-a rezervat mijloacele de acţiune, el fiind cel care-i numeşte, avansează şi
revocă pe funcţionarii superiori, exercită puterea ierarhică şi puterea disciplinară. Uneori,
guvernul este slab înarmat în acest sens (de exemplu, prin acordarea dreptului la grevă al
funcţionarilor în unele ţări).
Funcţionarii profită de avantajele ataşate funcţiei şi doresc ca ele să se reflecte în
aceasta. Dar administraţia nu acţionează în propriul interes economic, nici în cel al
preşedintelui sau regelui, după caz. În ţările moderne, ea este destinată rezolvării
problemelor de interes public, fiind legată de sistemul statal. Deşi trebuie să colaboreze
cu publicul, administraţia este investită cu mijloace de constrângere, deşi în practică le
întrebuinţează pe cele de excepţie.
Evidenţierea rolului administraţiei publice în condiţiile statului de drept, necesită
o abordare sistematică, privind analiza structurală şi funcţională a administraţiei care se

14
referă atât la comportamentul intern al acesteia, cât şi la raporturile cu celelalte elemente
ale sistemului social.
Teste de autocontrol
1. Diviziunea socială se realizează prin următoarele etape:
a. [x] specializarea activităţilor şi a misiunilor sociale
b. [ ]apariţia relaţiilor de egalitatea între oameni
c. [ ]nedisocierea între diferitele dispoziţii cu caracter normativ care asigurau integrarea
socială
d. [x] formarea de subansamble, de grupuri parţiale, de instituţii, fiecare având propria logică
de funcţionare

2. „Postura” de şef în societatea primitivă presupunea:

a. [ ]îi conferea o autoritate particulară în societate
b. [x] nu reprezenta un loc al puterii
c. [ ]îndeplinea o funcţie tehnică care nu excludea ideea de coerciţie
d. [x] era ales în funcţie de priceperea sa şi de calităţile de războinic

3. Societatea modernă cunoaşte următoarele tipuri de dominaţie:

a. [x] raporturi de dominare economică
b. [x] raporturi de dominare politică
c. [ ]raporturi de dominare socială

4. În societatea modernă, statul pentru a-şi realiza obiectivele:

a. [x] elaborează legi
b. [x] coordonează opţiunile individuale
c. [x] impune o organizare socială coerentă
d. [x] ierarhizează anumite funcţiuni
e. [x] atribuie putere de decizie reprezentanţilor săi direcţi din administraţia publică

5. Dictionary of American Government and Policies, editat sub coordonarea lui Jay M.
Shafritz, conferă cuvântului „administration” următoarele sensuri:
a. [x] conducerea şi îndrumarea afacerilor guvernului şi instituţiilor
b. [x] termen colectiv pentru toţi oficialii din aparatul guvernamental
c. [ ]conţinutul principal al activităţii puterii executive a statului
d. [ ]sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă
e. [x] executarea şi implementarea politicilor publice

6. Teza conform căreia administraţia publică se distinge de administraţiile private:

a. [ ]are caracter modern
b. [x]apără natura specifică a administraţiei publice
c. [ ]a fost forţată în administraţia SUA, care a făcut distincţie tranşantă între administraţiile
publice şi cele private

15
 Concluziile generale ale unităţii de studiu:
- Constituirea unui spaţiu administrativ separat este rezultatul unui proces îndelungat, în
două etape: de diviziune şi autonomie.
- Societatea modernă cunoaşte în acelaşi timp, două tipuri de dominaţie: raporturi de
dominare politică, caracterizate de apariţia unei puteri de constrângere şi concentrarea sa
în mâinile guvernanţilor; raporturi de dominare economică, apărute în procesul de creare şi
repartiţie a produsului naţional.
- Folosirea noţiunii de administraţie cunoaşte trei accepţiuni principale: tip de activitate
umană; mod de organizare a unor activităţi; instituţie sau complex de instituţii profilate pe
domenii de activitate.
- Definiţiile din literatura de specialitate, identifică administraţia publică cu ramura executivă
a guvernării. Astfel, John S. Corson şi J.P.Harris definesc administraţia publică drept
activitatea prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului. Mai mult, Dwight
Waldo releva că, în ansamblul său, procesul administraţiei publice constă în acţiunile de
realizare a intenţiei sau dorinţei guvernului. Aşadar, administraţia publică reprezintă o
parte a procesului politic, dobândeşte un rol important în formularea politicilor publice şi
caută mijloacele de implementare a valorilor politice în societate.
- Literatura de specialitate a abordat problema asemănărilor sau deosebirilor dintre
administraţia publică şi cea privată, lansând două teze şi anume: administraţia publică se
distinge de administraţiile private; administraţia publică se identifică cu administraţiile
private.

16
 US 2 ACCEPŢIUNILE PRINCIPALE ALE NOŢIUNII DE ADMINISTRAŢIE
PUBLICĂ

Structura unităţii de studiu:

US 2.1. Administraţia – tip de activitate umană
US 2.2. Administraţia – mod de organizare
US 2.3. Administraţia – instituţie publică

Obiective specifice:

- să definească administraţia ca tip de activitate umană;

- să identifice caracteristicile acestei accepţiuni;
- să definească administraţia ca mod de organizare;
- să identifice caracteristicile acestei accepţiuni;
- să reţină direcţiile metodologice în raport cu orientările privind structurarea administraţiei
publice;
- să definească administraţia ca instituţie publică;
- să identifice caracteristicile acestei accepţiuni;
- să definească birocraţia;
- să reţină cele trei sensuri principale ale noţiunii de birocraţie.

Termeni cheie: administraţie publică, structură organizatorică, birocraţie, democraţie,

putere birocratică, fenomen birocratic.

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 3 subunităţi de studiu. Timpul de lucru

estimat este de 4 ore in medie

Rezumat:
Unitatea de studiu 2 intitulată „Accepţiunile principale de administraţie publică” detaliază
accepţiunile principale ale administraţiei, respectiv Administraţia- tip de activitate umană,
Administraţia- mod de organizare şi Administraţia- instituţie publică.

US 2.1. Administraţia – tip de activitate umană

În mod obişnuit, în această accepţiune, a administra înseamnă a înfăptui o

activitate specifică, care presupune a asigura condiţiile prielnice desfăşurării diverselor
procese social-economice. În acest sens, guvernarea înseamnă administrarea realizată de
către Guvern, alcătuind o activitate publică de administraţie, care se concretizează prin
lucrări, decizii, acţiuni în serviciul (interesul) ţării, al statului respectiv.

17
 În statele democrate funcţionează principiul separaţiei puterilor (legislativă,
executivă, judecătorească), având la bază conţinutul specific al activităţilor desfăşurate
sau funcţiunilor îndeplinite. În acest context, funcţiunea executivă (administraţia)
realizată prin instituţiile administrative, este subordonată legislativului şi colaborează cu
acesta. Astfel, activitatea specifică administraţiei publice constă, în principiu, în
asigurarea condiţiilor şi punerea în aplicare a deciziilor (actelor normative) adoptate de
puterea legiuitoare.
În mod firesc, nu este posibilă separarea sau delimitarea guvernării de
administraţia statului, ale cărei misiuni sunt stabilite de puterea politică. Numai în cazul
unor deficienţe de funcţionare ale organelor sau instituţiilor publice, administraţia de stat
tinde să guverneze prin ea însăşi; “guvernarea birourilor administrative” sau
“tehnocraţia” în administraţia publică semni-fică existenţa unei crize a societăţii
respective.
În orice compartiment al vieţii sociale, procesul complex al adminis-trării, adică
administraţia ca activitate, constă dintr-o acţiune chibzuită, raţională şi eficientă de
utilizare a resurselor umane, materiale şi financiare, în scopul obţinerii unor rezultate
utile maxime, cu eforturi minime. Administraţia statului ca activitate concretă, reprezintă,
deci, acţiunea prin care autorităţile publice se preocupă în a asigura satisfacerea cerinţelor
de interes general (public) , utilizând în caz de necesitate prerogativele (atribuţiile) de
putere publică.
Din punct de vedere juridic, administraţia se defineşte ca ansamblul resurselor
umane şi materiale, care sub autoritatea Guvernului, are misiunea de a asigura executarea
legilor şi de a le aplica, la cazurile concrete şi la cerinţele vieţii sociale. Această din urmă
definiţie confirmă poziţia subordonată a administraţiei faţă de lege, ea, deţinând, totodată,
prerogative de putere publică care îi permit să se impună voinţei individului
(particularilor). Administraţia, însă, nu se confundă cu statul însuşi. Misiunile
administraţiei nu sunt niciodată primare, ci secundare; ele constau în a îndeplini sarcinile
pe care organele fundamentale ale statului i le încredinţează.
Conţinutul administraţiei publice, ca activitate concretă, trebuie inves-tigat în
complexitatea cerinţelor vieţii social-economice, având menirea să satisfacă, raţional şi
eficient, exigenţele din ce în ce mai mari ale cetăţenilor. Progresul ştiinţific şi tehnic

18
impune necontenite îmbunătăţiri în desfăşurarea activităţilor specifice, respectiv în
structura administraţiei, prin utilizarea unor tehnici şi metode moderne.
În societatea contemporană, administraţia nu mai poate soluţiona problemele din
sfera sa, călăuzindu-se după precedente, bazându-se numai pe sisteme empirice; ea
trebuie să fie dinamică, creatoare şi să realizeze operativ obiectivele urmărite. Acest
conţinut a devenit mult mai complex, deoarece, în accepţiunea actuală, a administra
implică mai întâi a prevedea, apoi a organiza, a conduce sau a coordona, precum şi a
controla.
Ca urmare, este necesară punerea pe baze ştiinţifice a procesului complex al
administraţiei, îmbunătăţirea conţinutului şi structurii acesteia, pentru a corespunde
diverselor probleme ce reclamă o rezolvare promptă şi eficientă. Acest proces de
administrare trebuie să răspundă exigenţelor mereu sporite ale oamenilor, favorizând
reducerea costului diverselor activităţi şi rămânând în permanenţă sub controlul opiniei
publice.
Un domeniu de interes al administraţiei, ca activitate, constă în crearea cadrului
organizatoric necesar producţiei bunurilor materiale şi spirituale ale societăţii, care
influenţează rezultatele obţinute şi în sectorul privat. Producţia, în genere, nu este
posibilă fără organizarea ei adecvată, iar prosperitatea societăţii însăşi, reflectată de
calitatea vieţii zilnice a oamenilor, este dependentă în bună parte de produsul creat.
În general, administrarea se dovedeşte a fi una dintre cele mai utile activităţi
umane. Cele mai alese însuşiri intelectuale ale omului, sprijinite pe maşini moderne, nu
dau rezultatul aşteptat dacă nu sunt administrate raţional şi eficient, într-un cadru bine
organizat. Un exemplu, în acest sens, îl constituie societăţile comerciale, ca verigi
organizatorice în cadrul cărora se desfăşoară activităţi economico-sociale specifice unui
domeniu, în vederea realizării unor obiective economice prestabilite. Indiferent de tipul
de organizare, forma de proprietate sau domeniul acţiunii lor, prin activitatea proprie pe
care o desfăşoară, societăţile comerciale se integrează în procesele producţiei, circulaţiei
şi repartiţiei P.I.B., în legătură cu care se manifestă un sistem complex de relaţii
economico-financiare. Aceste relaţii constituie premisa esenţială, precum şi rezultatul
procesului reproducţiei economice. Asigurarea continuităţii acestei reproducţii presupune
circuitul permanent al capitalului, formarea şi utilizarea unei multitudini de fonduri, care

19
se constituie la nivel micro şi macroeconomic, gestionarea resurselor şi controlul
proceselor ce au loc; conturând, astfel, spectrul larg al administraţiei ca activitate
concretă, la acest nivel.
Chiar în domeniul funcţiunilor legiuitoare şi judecătoreşti ale statului, pentru
exercitarea competenţelor specifice, stabilite de legi, este necesar să se asigure o
activitate judicioasă de administrare.
Aşadar, activitatea de administrare se regăseşte pretutindeni, în toată
complexitatea vieţii sociale. Se poate afirma că în societatea modernă, nu există persoană
care nu a luat contact cu administraţia, în general, şi cu cea publică, în special, şi nu a
resimţit, direct sau indirect, binefacerile sau exagerările ei (prin supradimensionarea
birocraţiei şi a formalismului). De aceea, oamenii doresc ca administraţia publică să
funcţioneze pe baze raţio-nale, ştiinţifice, astfel încât să servească eficient interesele
generale, iar în relaţiile cu publicul, să soluţioneze în cel mai scurt timp, cererile acestuia.
Pe un plan mai larg, îmbunătăţirea continuă a activităţii din sfera administraţiei, ca şi
reducerea aparatului administrativ până la limita strictului necesar, constituie premise ale
progresului social, în toată complexitatea sa.

US 2.2. Administraţia – mod de organizare

Prin prisma condiţiilor de îndeplinire a misiunii sale, administraţia este

concepută ca structură organizatorică, aflată într-o continuă transformare, capabilă să
se adapteze mediului economico-social în care evoluează. Nevoia de eficientizare a
acestei activităţi, face necesară studierea structurii administraţiei şi a relaţiilor ce se
stabilesc între componentele sale.
Abordată sub aspect structural, administraţia reprezintă un ansamblu complex de
entităţi şi funcţionari, cu anumite atribuţiuni publice, care caută adesea să-şi sporească
autonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere.
Organizarea administraţiei publice, ca fenomen social, a apărut odată cu statul.
Însă teoriile ştiinţifice despre această organizare se conturează mult mai târziu, în secolul
al XIX-lea, odată cu apariţia ştiinţei administraţiei şi dreptului administrativ.

20
 Teorii izolate sau fragmentare cu privire la organizarea administraţiei, la
guvernare în general, s-au formulat încă din antichitate. Pot fi luaţi în considerare, atât
mari filozofi, tribuni ai sclavagismului, cât şi împăraţi creatori ai unor teorii relativ bine
structurate, după care au înfăptuit sau au dorit să înfăptuiască guvernarea. Sunt
edificatoare, în acest sens, următoarele referiri cu caracter istoric: 9
 domnia lui Marcus Aurelius, ca şi cea a lui Titus Antonius Pius sunt – după
opinia istoricului englez iluminist E. Gibbon – singura perioadă din istorie în care unicul
scop al guvernării a fost fericirea poporului;
 Quintilian este cel mai des citat în lucrările de ştiinţa administraţiei pentru
forţa metodologică a celor şapte intrebări ale sale : “CINE? CE? UNDE? CU CE?
PENTRU CE? CUM? CÂND? “ care îşi păstrează şi astăzi întreaga lor actualitate şi
utilitate;
 Diocleţian a lăsat lumii câteva principii de guvernare, de exem-plu, aserţiunea
sa cu privire la izolarea celui care are prima responsabilitate în guvernare, la manipularea
sa de către cei din anturaj : “Adesea este în interesul a patru sau cinci miniştri să se
înţeleagă intre ei pentru a-l putea înşela pe suveranul lor. Fiind izolat de oameni prin
înalta sa demnitate, adevărul îi este ascuns. Vede numai cu ochii lor şi nu aude altceva
decât relatările lor mincinoase. El conferă posturile cele mai importante viciului şi
slăbiciunii şi îi dezonorează pe cei mai virtuoşi şi merituoşi dintre supuşii săi. Prin astfel
de artificii infame, cei mai buni şi mai înţelepţi dintre monarhi, cad pradă corupţiei venale
a curtenilor lor .“10
În principiu, nu putem vorbi despre o organizare de stat în general, ci despre
organizarea unui stat anume sau a unui tip de stat; astfel, devine logică şi necesară
referirea la organizarea administrativă a acestuia. Altfel spus, existenţa tipurilor istorice
de state, a impus conturarea unor tipuri diferenţiate de organizare administrativă. Fiecărui
tip de stat îi este proprie o anumită structură administrativă care a fost influenţată de
aspecte de natură militară, geografică, politică şi chiar psihologică (capriciile împăraţilor)

9 Iorgovan, A. – Drept administrativ. Tratat elementar; Editura Actami; Bucureşti; 1994; p.7
10 Iorgovan, A. – op. cit.; p.8

21
 În societatea antică, organizarea oraşelor se caracteriza prin suprapunerea a trei
elemente11 :
 sistemul de rudenie (familiile şi ginţile, ale căror integrare dădea naştere
cetăţii);
 elementul religios (în sensul că oraşul se constituia în jurul unui cult religios
comun);
 factorul politic; înainte de a fi un teritoriu, cetatea era o comunitate politică,
alcătuită din cetăţeni uniţi prin legături esenţialmente politice.
În acele condiţii, funcţiile administraţiei erau limitate. Ele vizau apărarea,
justiţia, ordinea internă, efectuarea recensământului şi perceperea impozitelor. Uneori,
administraţia proceda la intervenţii sociale, urmărind garantarea egalităţii şi corectarea
inegalităţilor de avere, cât şi la intervenţii economice: perceperea drepturilor de vamă,
instituirea de monopoluri asupra minelor, olăritului şi ţesăturilor sau controlul
exporturilor.
Asemenea funcţii erau rezervate anumitor membri ai oraşelor. Astfel, în cetăţile
oligarhice “magistraţii” erau aleşi din interiorul familiilor nobile şi bogate (Atena) sau
dintre patricieni (Roma antică). Spre deosebire, în cetăţile democratice, toţi cetăţenii
puteau să acceadă în funcţii publice, dacă erau aleşi de popor, cu excepţia sclavilor şi
metişilor. În plus, funcţiile administrative erau temporare şi colegiale, deoarece erau
interzise cumulul şi realegerea.
Deşi administraţia era legată intim de viaţa social-politică a cetăţii, nu putem
vorbi, la acea dată, de o structură administrativă specializată şi profesionistă.
Imperiul Roman, constituit de Alexandru cel Mare, reprezintă cea mai vastă
structură administrativă a antichităţii. Caracterizat de o centralizare puternică, acest
imperiu a beneficiat de toate instrumentele şi modalităţile necesare exercitării dominaţiei:
armată, administraţii financiare, ministere şi birouri. Exemplul Imperiului Roman este
semnificativ în planul structurii administraţiei, datorită următoarelor argumente :

11 Chevalier, J. – op. cit.; p.130

22
  împărţirea riguroasă a teritoriului; Roma era divizată în regiuni şi cartiere care
exercitau controlul asupra provinciilor, iar Italia – în douăspre-zece regiuni şi apoi în
patru districte;
 apariţia unei birocraţii ierarhizate la nivel central. Cancelaria era centrul unui
enorm aparat administrativ, divizat în patru birouri, condus de un şef de serviciu asistat
de adjuncţi, iar finanţele erau complet centralizate;
 emergenţa unei doctrine de stat, ca persoană juridică, abstractă, independentă
de mijloacele de gestiune şi titulară de prerogative. Republica constituie prima conturare
a diferenţelor dintre stat şi societatea civilă.
În societatea feudală, a existat o confuzie între funcţiile administrative şi puterea
socială. Proprietatea funciară este sursa, atât a puterii economice şi administrative, cât şi a
bogăţiei şi autorităţii, a drepturilor private şi politice. Figura centrală este monarhul,
seniorul care administrează propriile domenii, deţinând în acelaşi timp drepturi regale.
Administraţia nu este decât o putere “domestică “, aflată în serviciul regelui. Structura
administraţiei nu se diferenţiază de celelalte structuri sociale.
Criza feudalismului şi creşterea puterii monarhice au determinat procesul de
autonomizare al administraţiei, legat de edificarea statului modern. În acest context, este
de semnalat faptul că, organizarea modernă a administraţiei de stat are ca suport modelul
organizării birocratice, sistematizat de Max Weber. În opinia sa12, birocratizarea
constituie un proces ireversibil, deoarece cerinţele economiei şi tehnicii impun existenţa
unui corp de funcţionari de profesie, specializaţi. Prin comparaţie este de remarcat că în
doctrina marxistă s-a apreciat eronat că organizarea birocra-tică este necesară numai în
sistemul capitalist. Realitatea a confirmat exactitatea teoriei lui Weber, cu atât mai mult,
cu cât organizarea birocratică s-a menţinut şi în societatea de tip socialist.
În practică, organizarea administraţiei publice şi a funcţionarilor publici pe
entităţi şi birouri este universal aplicabilă şi capabilă să atigă randamente maxime. Fără
îndoială că organizarea birocratică realizată pe baza reglementărilor legale fundamentate
pe conţinutul şi caracterul obiec-tiv al activităţilor, este superioară celei anterioare,
tradiţionale care avea caracter subiectiv, fiind întemeiată pe inspiraţia conducătorilor şi pe
calită-ţile personale ale funcţionarilor publici.

12 Oroveanu, M. – op. cit.; p.32

23
 În raport cu orientările privind structurarea administraţiei publice se pot distinge
trei direcţii metodologice 13 principale:
 orientarea strict tehnico-juridică (promovată de lucrările franceze actuale
de drept administrativ), prin care structurarea administraţiei de stat echivalează cu
organizarea puterii executive. În această concepţie se disting şi se cercetează probleme
ca:
 principiile organizării administrative (ale centralizării şi descentralizării);
 activitatea preşedintelui republicii, ca şef al statului sau, după caz, a regelui;
 activitatea Consiliului de Miniştri (Guvernului), ministerelor (miniştrilor),
departamentelor ministeriale;
 activitatea organelor administrative locale, inclusiv ale conducerilor acestora
(prefect, guvernator, primar, consilier);
 activitatea stabilimentelor (instituţiilor) publice şi respectiv a serviciilor
publice.
 orientarea filozofico-juridică, care are la bază teoria asupra organizării
sistematice a statului, prin care se evidenţiază superioritatea raporturilor, a interrelaţiilor
dintre autorităţile publice. Aceasta, la rândul său, este bazată pe principiul “unicităţii
puterii de stat”, având în vedere unicitatea suveranităţii, adică o autoritate politică
exclusivă (unică). În această optică, organizarea de stat este axată pe trei elemente:
 organele statului sau formele organizatorice prin care se realizează puterea de
stat;
 modul de formare a instituţiilor statului;
 principiile fundamentale de organizare şi funcţionare a entităţilor publice.
Este însă de remarcat că, în acest caz, deşi există şi funcţionează autoritatea
politică şi administrativă supremă, nu toate organele administraţiei publice trebuie să se
subordoneze Guvernului, care exercită conducerea generală în acest domeniu.
Concomitent, sunt create şi funcţionează organe autonome de administraţie, ca cele ale
entităţilor administrativ teritoriale (de stat) locale. Aşa se explică faptul că, în literatura
occidentală, noţiunea de administraţie de stat este utilizată pentru a evoca administraţia

13 Iorgovan, A. – op. cit.; p.9

24
publică care ţine de Guvern sau de şeful de stat. Spre deosebire, activitatea administrativă
a primăriior (primarilor) şi consiliilor locale este evocată prin sintagma administraţie
publică locală. În acest mod, nu se mai poate vorbi despre un sistem administrativ unic
(unitar), axat pe ideea subordonării, ci despre un sistem de organizare a administraţiei
publice, care pe lângă subordonare, presupune cooperarea între organele administrative şi
exercitarea controlului de către Guvern, fie direct, fie prin alte autorităţi care îi sunt
subordonate.
 orientarea axată pe ştiinţa administraţiei care abordează problemele
organizării administraţiei de stat, în acord cu cerinţele acestei ştiinţe, alături de cele ale
altor entităţi, inclusiv a celor economice din sectorul privat. În prezent, există în
numeroase ţări, curente şi şcoli orientate cu precădere pe aspectele organizării ştiinţifice a
administraţiei publice, incluzând aici şi organizarea muncii funcţionarilor.
Structura puterii în interiorul administraţiei şi logica funcţionării sale, depind de
intensitatea relaţiilor pozitive sau negative pe care le realizează cu mediul înconjurător.
Trecerea de la conceptul limitat de “organizare”, considerat ca mediu interior, închis şi
omogen, la acela deschis de “sistem”, scoate în evidenţă importanţa mediului
înconjurător extern în derularea acti-vităţilor de administraţie publică.
Importanţa relaţiilor cu mediul este explicată, atât de necesitatea stimulării
organului administrativ de a-şi amplifica eficienţa acţiunilor sale, cât şi de voinţa sa de a-
şi păstra caracteristicile structurale fundamentale.
Relaţiile dintre administraţie şi mediul înconjurător social au o mare importanţă,
deoarece condiţionează modul în care ea îşi îndeplineşte funcţia în societate.
Administraţia publică poate alege între posibilitatea deschiderii sau cea a închiderii faţă
de mediul înconjurător, dar această alegere determină, în practică, dinamica structurii
administraţiei şi gradul ei de eficienţă, ca activitate.

US 2.3. Administraţia – instituţie publică

În accepţiunea de instituţie, administraţia este considerată o structură de

funcţionare, o formă organizatorică sau chiar o organizaţie socială, deci o entitate sau un

25
complex de entităţi publice, care constituie aparatul administrativ public. Administraţia
privită ca instituţie are trăsături proprii, care îi determină funcţiunea (noţiunea de
funcţiune fiind utilizată în sensul de misiune socială) şi îi modelează structura.
Cercetarea administraţiei ca aparat instituţional public, presupune studierea
interrelaţiilor care o integrează în societate şi încercarea de a înţelege logica socială care
îi fundamentează funcţiunile. În acest sens, administraţia publică are misiunea socială de
executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel,
problema funcţiunilor cu sensul de misiuni, este indisolubil legată de aceea a funcţiilor
statului, cu sensul de activităţi ce se realizează prin instituţiile de stat.
În această accepţiune, instituţiile administrative ale statului au competenţa legală
de a emite decizii executorii, faţă de care persoanele particulare ţi colectivităţile umane
au obligaţia de a se supune sub imperiul sancţiunilor. Teama de sancţiune este
fundamentul cel mai simplu al supunerii faţă de conţinutul acestor decizii, menite să
slujească interesul general. Pe de altă parte, în caz de nesupunere, folosirea metodei
constrângerii, cu aplicarea de sancţiuni de către aparatul de stat, permite respectarea
ordinii legale. Dar, constrângerea presupune consumul unei energii însemnate şi
utilizarea ei este în mod necesar, limitată.
În acelaşi timp, administraţia statului are şi misiunea de a educa şi convinge
oamenii de avantajele ordinii sociale existente – la a cărei menţinere ea contribuie – şi de
legimitatea acţiunilor sale.
Metodele de constrângere şi de educare-convingere se împletesc în activitatea de
administraţie publică. Astfel, cu cât se amplifică metoda convingerilor, cu atât mai puţin
se utilizează constrângerea, iar procedeele de convingere, în societăţile evoluate, tind să
înlăture constrângerea. În fapt, cele două metode se completează reciproc: pe de o parte,
existenţa autorităţii şi a posibilităţii constrângerii contribuie la situarea statului deasupra
societăţii; pe de altă parte, diminuând numărul activităţilor coercitive şi punându-se
accentul pe formarea şi cultivarea unei mentalităţi favorabile îndeplinirii misiunii
administraţiei, se asigură creşterea însemnătăţii metodei convingerii. Constrângerea
devine cu atât mai eficientă, cu cât este utilizată mai rar şi inspiră (atunci), mai multă
teamă.

26
 Ca instituţie, administraţia publică se defineşte nu numai prin funcţiunea pe care
o îndeplineşte în societate, dar şi prin organizarea sa juridică şi materială. Sub cel din
urmă aspect, administraţia este aparatul de stat care se prezintă sub forma unei ierarhii de
funcţionari publici, executanţi ai unor activităţi şi supuşi unei discipline identice.
Organizarea instituţională, ca expresie a administraţiei publice, prezintă, din
punct de vedere social, o serie de caracteristici şi anume :
 administraţia publică, în ipostaza de instituţie, nu funcţionează într-un spaţiu
închis; ea se află în strânsă legătură cu celelalte instituţii sociale şi este influenţată de
evoluţia şi transformările caracteristice vieţii sociale;
 administraţia reproduce, în organizarea sa, caracteristicile esenţiale ale
sistemului social în care se integrează;
 administraţia ca instituţie are o unitate specifică care îi conferă o relativă
autonomie structurală, deşi instituţiile publice, nu sunt într-o perfectă armonie.
Interdependenţa lor este relativă şi evoluţia lor rareori este sincronă, existând decalaje şi
distorsiuni care alcătuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale;
 supusă influenţei mediului înconjurător, administraţia cunoaşte un ritm de
dezvoltare propriu; particularităţile şi configuraţia sa organică influenţează exercitarea
funcţiunilor sale, (îndeplinirea misiunilor ce-i revin), precum şi locul pe care îl are în
societate.
În dinamica instituţională a administraţiei publice se manifestă şi este necesar să
se studieze problemele generate de fenomenul birocratic indus de funcţionarea
instituţiilor administrative, în scopul găsirii soluţiilor de ameliorare a eficienţei şi de
raţionalizare a activităţii respective; inclusiv a semnificaţiilor sale în contextul dezvoltării
societăţii pe baze democratice.
La rândul său, birocraţia poate fi interpretată din mai multe unghiuri, iar
literatura de specialitate consemnează opinii diferite despre fenomenul birocratic. Astfel,
în anii ’30, Harold Laski definea birocraţia “ca o formă a guvernării în care efectiv,
domină funcţionarii publici”14, în timp ce F. Lane afirma că birocraţia înseamnă un mod
de administrare complexă, la scară lărgită, un anumit comportament organizaţional.

14 Lane, F. – Current Issues in Public Administration; St. Martin’s Press; New-York; 1982; p.190

27
 Dintr-un alt unghi de abordare, Michael Croazier caracteriza birocraţia franceză
prin formalism şi lipsă de personalitate. Spre deosebire, Max Weber considera că
birocraţia reprezintă tipul ideal de organizare instituţională spre care tinde societatea
modernă, datorită calităţilor 15 sale, care pot fi sintetizate astfel :
a) birocraţia este caracterizată de competenţă, ierarhie şi o diviziune a muncii pe
birouri;
b) organizarea birocratică facilitează progresul sistemelor economice şi
contravine stilurilor primitive de muncă, contribuind la dezvoltarea ştiinţei administraţiei;
c) birocraţia reprezintă modul cel mai eficient de organizare al colectivităţii, în
vederea atingerii anumitor scopuri. Eficienţa birocraţiei este rezultatul modului de
cooperare dintre om şi maşină.
Este de real interes tratarea birocraţiei în literatura germană, care a pus problema
legăturii dintre birocraţie şi democraţie, formându-se două curente; unul care
consideră cele două fenomene ca fiind compatibile şi un altul care susţine că acestea nu
au nimic în comun.
În opiniile “pro” se afirmă că birocraţia are nevoie de competenţă, or numai
democraţia asigură promovarea talentelor, formarea de specialişti şi recunoaşterea valorii.
În plus, în perioada modernă, ambele concepte au promovat progresul societăţii (de
exemplu, facilitarea accesului burgheziei la putere, în defavoarea nobilimii).
În opiniile “contra” se consideră că, această legătură dintre birocraţie şi
democraţie va genera permanent o stare conflictuală, din două motive şi anume :
 disciplina şi controlul specifice birocraţiei lezează pricipiul libertăţii umane
caracteristic democraţiei;
 regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalităţii în
drepturi.
Cu toate rezervele exprimate, birocraţia ca expresie a funcţionării instituţiilor
publice apare ca fenomen normal, obiectiv datorită caracterului de ordine pe care-l
imprimă activităţii administrative, fapt evidenţiat şi de Figura nr.1 :

15 idem.

28
 Figura nr.1
Aşezată pe baze raţionale, ştiinţifice, ea poate fi deplin compatibilă cu valorile
democraţiei: securitate naţională, siguranţa individului, productivitate, eficienţă; practic
orice organizaţie - de la o fabrică de confecţii la o uzină constructoare de maşini, de la o
organizaţie religioasă, la un guvern – va fi întotdeauna birocratizată.
Totodată, se constată că, în prezent, noţiunea de birocraţie are trei sensuri
principale, semnificând :
 puterea sau activitatea birocratică;
 categoria socială a birocraţilor;
 modul de organizare birocratic.
Puterea birocratică apare ca un fenomen inevitabil, ţinând seama de elementele
generale ale exercitării puterii în societăţile moderne şi de trăsăturile caracteristice ale
sistemelor administrative pe care le generează. Astfel, pentru a îndeplini în mod eficient
sarcinile care îi sunt repartizate, orice organizare birocratică a administraţiei urmează să-
şi dezvolte trăsăturile caracteristice care favorizează manifestarea propriei puteri.
O dată ce este instituţionalizată, administraţia stabileşte cu mediul în care
acţionează relaţii care îi amplifică autonomia şi îi conferă o competenţă de iniţiativă şi
legitimitate proprie, independentă de aceea pe care o are puterea politică.
De asemenea, perenitatea organizării birocratice a administraţiei se explică prin
necesitatea unei structuri ierarhice în societate. Factorii organizaţionali operează în două

29
moduri : într-un mod pozitiv, ei asigură superioritatea relativă a serviciilor administrative
asupra autorităţilor politice care urmează să le controleze activitatea; într-un mod negativ,
ei tind să scoată administraţia de sub orice influenţă exterioară, astfel încât să prevaleze
propriile scopuri ale acesteia.
Noţiunea de birocraţie nu poate fi concepută în afara categoriei sociale a
birocraţilor. Funcţionarii publici contribuie la îndeplinirea misiunilor administraţiei,
beneficiind de drepturi, dar şi de îndatoriri. Astfel, ei trebuie să aibă stabilitate şi să fie
apăraţi împotriva presiunilor interne sau externe, supunându-se riguros reglementărilor
juridice. Administraţia trebuie să dispună, totuşi, de dreptul de apreciere, de aşa numita
putere discreţionară asupra momentului şi modalităţilor de acţiune. De asemenea,
administraţia are controlul mijloacelor juridice, materiale şi umane ale conducerii,
precum şi a concepţiei şi acţiunii sale.
Modul de organizare birocratic este o condiţie a autonomiei statului însuşi,
asigură tradiţia în domeniul funcţiei publice şi întăreşte disciplina reglementată de actele
normative. Faţă de un personal politic schimbător, instituţiile administraţiei reprezintă
continuitatea, permanenţa şi stabilitatea, astfel încât ea îşi sporeşte influenţa asupra
societăţii. Organizarea birocratică are o legitimitate proprie, fiind adevărata apărătoare a
interesului general faţă de interesele oamenilor politici.
Teste de autocontrol
1. Administraţia ca tip de activitate umană:
a. [x] constă dintr-o acţiune chibzuită, raţională şi eficientă de utilizare a resurselor umane,
materiale şi financiare în scopul obţinerii unor rezultate utile maxime, cu eforturi minime
b. [x] asigură satisfacerea cerinţelor de interes general (public)
c. [x] are misiunea de a asigura aplicarea şi executarea legilor

2. Organizarea oraşelor în societatea antică se caracterizează prin suprapunerea

următoarelor elemente:
a. [x] sistemul de rudenie
b. [ ]elementul social
c. [x] elementul religios
d. [x] factorul politic

3. În cetăţile democratice, puteau să acceadă în funcţii publice:

a. [ ]cei din familii nobile şi bogate
b. [ ]doar patricienii
c. [ ]toţi cetăţenii, dacă erau aleşi de popor
d. [x] toţi cetăţenii, dacă erau aleşi de popor, cu excepţia sclavilor şi metişilor

30
4. Societatea feudală s-a caracterizat prin:
a. [ ]apariţia unei birocraţii ierarhizate la nivel central
b. [x]proprietatea funciară este sursa puterii economice şi administrative, a bogăţiei şi
autorităţii, a drepturilor private şi politice
c. [x]figura centrală este monarhul
d. [x]administraţia este o putere „domestică” aflată în serviciul regelui

5.Legătura dintre birocraţie şi democraţie a fost tratată de:

a. [x]literatura germană
b. [ ]literatura franceză
c. [ ]literatura spaniolă

6.Categoria socială a birocraţilor se caracterizează prin:

a. [x]deţin drepturi şi obligaţii
b. [x]stabilitate în funcţie
c. [x]sunt apăraţi împotriva presiunilor interne sau externe
d. [x]se supun riguros reglementărilor juridice
e. [x]dispun de putere discreţionară asupra momentului şi modalităţilor de acţiune

Concluziile generale ale unităţii de studiu:

- Administraţia ca tip de activitate umană înseamnă a înfăptui o activitate specifică, care
presupune a asigura condiţiile prielnice desfăşurării diverselor procese social-economice.
- Din punct de vedere juridic, administraţia se defineşte ca ansamblul resurselor umane şi
materiale, care sub autoritatea Guvernului, are misiunea de a asigura executarea legilor şi
de a le aplica, la cazurile concrete şi la cerinţele vieţii sociale. Administraţia, însă, nu se
confundă cu statul însuşi. Misiunile administraţiei nu sunt niciodată primare, ci secundare;
ele constau în a îndeplini sarcinile pe care organele fundamentale ale statului i le
încredinţează.
- Administraţia ca mod de organizare presupune că administraţia este concepută ca
structură organizatorică, aflată într-o continuă transformare, capabilă să se adapteze
mediului economico-social în care evoluează.
- În raport cu orientările privind structurarea administraţiei publice se pot distinge trei direcţii
metodologice principale: orientarea strict tehnico-juridică, orientarea filozofico-juridică şi
orientarea axată pe ştiinţa administraţiei.
- În accepţiunea de instituţie, administraţia este considerată o structură de funcţionare, o
formă organizatorică sau chiar o organizaţie socială, deci o entitate sau un complex de
entităţi publice, care constituie aparatul administrativ public.
- Noţiunea de birocraţie are trei sensuri principale, semnificând puterea sau activitatea
birocratică; categoria socială a birocraţilor; modul de organizare birocratic.

31
 US 3 METODE UTILIZATE ÎN ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI

Structura unităţii de studiu:

US 3.1. Precursorii ştiinţei administraţiei
US 3.2. Metoda de cercetare în ştiinţa administraţiei

Obiective specifice:

- să specifice care sunt precursorii ştiinţei administraţiei;

- să reliefeze teoriile clasice ale ştiinţei administraţiei;
- să arate care sunt funcţiile organizaţiei în viziunea lui Henry Fayol;
- să argumenteze caracterul tehnic al administraţiei în viziunea lui F. W. Taylor;
- să definească metoda în ştiinţa a administraţiei;
- să precizeze care sunt metodele utilizate de ştiinţa administraţiei în studierea fenomenelor
administrative;
- să descrie circuitul raţional al unei lucrări într-o organizaţie publică;

Termeni cheie: precursori, metodă, taylorism, fayolism.

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 2 subunităţi de studiu, cea de-a doua
unitate de studiu fiind structurată pe 2 subpuncte. Timpul de lucru estimat este de 2 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu 3 intitulată „Metode utilizate în ştiinţa administraţiei” are în vedere
precursorii ştiinţei administraţiei. Apoi, sunt dezvoltate metoda de cercetare în ştiinţa administraţiei,
având în vedere conceptele şi metodele de cercetare aplicate în administraţia publică, precum şi
metode de organizare a administraţiei publice.
.
US 3.1. Precursorii ştiinţei administraţiei

Administraţia publică este comună tuturor ţărilor, indiferent de sistemul

economic (feudalism, capitalism, socialism) şi de forma de guvernare (monarhie,
republică, dictatură). Ea se practică la nivelul administraţiilor centrale şi locale, a
federaţiilor, provinciilor şi statelor.
Deşi începuturile sale sunt mai îndepărtate şi s-au consemnat în sudul Asiei,
China şi Egipt, administraţia publică în ipostaza de ştiinţă s-a cristalizat în secolul al
XVII-lea, când unii profesori din Germania şi Austria au ţinut studenţilor, la universităţile
germane, cursuri privind ştiinţele camerale. În limba germană, “Kameralien” se traduce

32
prin “ştiinţa administraţiei” şi cuvântul provine din limba latină – “camera” care
înseamnă “cameră”, cu sens de instituţie financiară. La început, ştiinţele camerale au
studiat administraţia finanţelor publice, dar ulterior, ele au cuprins întreaga administraţie
a statului, independent de normele juridice care o reglementau.
Dintre cameralişti s-a distins în mod deosebit, Lorenz von Stein (1815-1890)
care a studiat instituţiile administrative în complexitatea lor şi a cărui operă principală
poartă titlul “Teoria administraţiei”. În această lucrare el concepe ştiinţa administraţiei ca
pe o ştiinţă politică. Pornind de la conţinutul administraţiei, în acepţiunea de activitate a
organelor statului, el analizează conexiunile acesteia cu Constituţia. În viziunea sa,
Constituţia crează dreptul Administraţiei, dându-i măsura şi ordinea. Administraţia aplică
normele constituţionale, fiind manifestarea voinţei şi personalităţii statului.
Stein arată că din “ideea de administraţie” se naşte “teoria administraţiei” în
scopul înţelegerii tuturor forţelor şi legilor ce domină realitatea vieţii. El urmărea
îmbinarea în sinteză a elementelor politico-juridice, pentru ca teoria administraţiei să
apară ca o încununare a tuturor ştiinţelor politice.
Ştiinţele camerale nu se reduceau la cercetări pur teoretice, ci efectuau şi studii
practice. În mare parte, datorită cameraliştilor, Imperiul Austro-Ungar a avut o
administraţie foarte bine organizată. După sfârşitul secolului al XIX-lea, ştiinţele
camerale au intrat într-o perioadă de declin, din două motive: ca ştiinţe de stat, ştiinţele
camerale au fost absorbite, în parte, de ştiinţa politică; ulterior, influenţate de concepţia
franceză a dreptului administrativ, ele s-au orientat spre obiective de esenţă juridică.
Elementul politic al ştiinţei administraţiei a constituit obiect de cercetare şi
pentru specialiştii din alte ţări. În România, profesorul Paul Negulescu “consideră ştiinţa
administraţiei ca o ştiinţă politică” 16. El arată că politica administraţiei nu are un caracter
juridic, urmărind realizările administraţiei din punct de vedere al interesului general.
Privită ca disciplină practică, ce ţine seama de realităţile din administraţie,
această ştiinţă studiază mijloacele utilizate şi rezultatele obtenabile din activitatea
administrativă. De asemenea, în cadrul său, se analizează forţele social-politice ale
administraţiei în dinamica lor, cu scopul formulării unor reguli privind oportunitatea şi

16 Negulescu, P.; Oroveanu, T. – Revista română de drept nr.4/1967

33
eficienţa acţiunilor. În con-cepţia lui Paul Negulescu, ştiinţa administraţiei publice are un
caracter pluri-disciplinar : politic, tehnic, organizatoric.
Ca localizare în timp, expresia administraţie publică este consemnată în
secolele al XVII-lea – al XVIII-lea în Prusia, Austria şi ulterior în Franţa. Însă bazele
ştiinţei administraţiei în Franţa au fost puse de Charles-Jean Bonnin, care a considerat-o
ştiinţă exactă. La început, tehnologia franceză a exercitat un puternic impact asupra
acestui domeniu, fiind înfiinţate şcoli de pregătire a tehnicienilor în servicii publice. O
altă personalitate franceză a epocii – Vivien – a scris prima lucrare de ştiinţă şi doctrină
administrativă.
Schimbările intervenite ulterior, ca: introducerea în economie a concepţiei
“laissez – faire, laissez – passer, le monde va de lui même”; sarcina apărării de către stat
a drepturilor omului, apariţia codului civil etc., au exercitat influenţe semnificative asupra
evoluţiei administraţiei publice, atât în Franţa, cât şi în celelalte ţări. Administraţia
publică va cunoaşte un avânt deosebit în secolul al XX-lea, începând cu anul 1920, când
s-au urmărit accelerarea specializării, diversificarea activităţii şi creşterea
profesionalismului funcţionarilor publici.
O concepţie care a exercitat o mare influenţă în doctrina administrativă este cea
care consideră ştiinţa administraţiei ca o ştiinţă a administrării (conducerii)
întreprinderilor. Explicaţia constă în faptul că, în vorbirea curentă, se face o analogie
între noţiunile de administrare şi conducere. Această concepţie a fost cunoscută sub
numele de “FAYOLISM”, după numele autorului ei – Henry Fayol (1841-1925).
Fayol a adăugat la cele cinci funcţii ale întreprinderii (tehnică, comercială,
financiară, de securitate, contabilă) şi una administrativă. În opinia sa, administraţia
înseamnă “a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona şi a controla”17, componente
cu profunde rezonanţe şi în sfera activităţilor publice.
A prevedea evoluţia fenomenelor, activităţilor etc. coincide cu pregătirea
viitorului şi constituie îndatorirea primordială a unui bun administrator. La rândul lor,
previziunile pot avea un orizont diferit şi în conse-cinţă, unele sunt pe termen scurt, iar
altele pe termen lung. Cunoscând finalitatea şi posibilităţile proprii, întreprinderea,

17 Oroveanu, T. – op. cit.; p.66

34
organizaţia sau instituţia dobândesc încredere în activitatea lor şi preîntâmpină orientările
greşite care ar putea fi provocate de evenimente neprevăzute.
A organiza înseamnă a constitui organismul material şi social al entităţilor
economico-sociale, inclusiv ale întreprinderii. În acest scop, se procură resursele
materiale, financiare şi umane necesare şi se caută o metodă de acţiune adecvată
obiectivelor urmărite. Activitatea administrativă a întreprinderii, similară, în principiu,
instituţiei de stat constă în:
 stabilirea unui program de acţiune în care organismul economic sau social să
fie în concordanţă cu cerinţele, resursele şi scopul urmărit;
 supravegherea executării programului;
 selectarea personalului;
 definirea precisă a atribuţiilor şi coordonarea eforturilor;
 încurajarea iniţiativelor şi răspunderilor, precum şi respectarea disciplinei;
 efectuarea unui control amănunţit;
 subordonarea intereselor particulare în raport cu interesele colectivităţii;
 combatera abuzurilor de reglementare şi de birocraţie.
A comanda, înseamnă a pune în mişcare şi a face să funcţioneze această
organizare. Ca în orice domeniu şi în administraţia publică, conducătorului i se cer multe
calităţi. Conducătorul trebuie să-şi cunoască temeinic personalul, raporturile de muncă cu
salariaţii, să le ofere exemplul cel mai bun. Totodată, el trebuie să organizeze activitatea
personalului, să stimuleze iniţiativa şi să răsplătească devotamentul.
A coordona înseamnă, în doctrina lui Fayol, a armoniza şi organiza toate
eforturile elementelor subordonate, în aşa fel încât ele să fie în acord cu orientarea
generală a întreprinderii şi cu celelalte părţi ale ei.
A controla presupune a verifica dacă programul organizării şi acţiunii ce s-a
adoptat, se îndeplineşte conform regulilor stabilite. Controlul trebuie să fie eficient, adică
să semnaleze în timp util, lipsurile şi să fie urmat de măsuri de corectare a erorilor şi de
sancţionare a vinovaţilor.
Într-o altă concepţie, ştiinţa administraţiei a fost considerată ca având un
caracter tehnic. Acestă opinie s-a dezvoltat în S.U.A. şi aparţine lui Frederic Winslow

35
Taylor (1856-1915), care este considerat întemeietorul organizării ştiinţifice a muncii.
Din punctul de vedere al ştiinţei administraţiei, doctrina lui Taylor urmărea:
1) înlocuirea empirismului prin organizarea sistematică a fiecărui element al
muncii;
2) diviziunea muncii, mergând până la separarea funcţiilor de execuţie de cele de
organizare;
3) crearea unor state-majore de specialişti, care intervin direct pe lângă
personalul de execuţie;
4) cercetarea sistematică a randamentului maxim al oamenilor şi al maşinilor;
5) cooperarea voluntară, în locul individualismului;
6) specializarea, pregătirea şi antrenarea lucrătorilor;
7) remunerarea stimulativă care contribuie la selectarea personalului.
Cunoscut şi apreciat ca un curent de gândire şi moment de referinţă în domeniul
administraţiei, Taylorismul a fost criticat din mai multe considerente, şi anume:
 duce la surmenaj;
 provoacă şomaj şi nu oferă nici o siguranţă angajatului;
 este bazat pe metode de constrângere şi nu de convingere.
În cadrul aceluiaşi proces evolutiv, Frank C. Gilbreth şi ulterior Henry Ford
(1863-1947) au arătat mai multă grijă pentru personalitatea lucrătorului şi au recomandat
ca organizarea raţională a muncii să se întemeieze pe trei principii: productivitatea,
intensificarea şi economisirea ei. Ford modifică total vechea teorie a salariilor,
considerând că “adevărata retribuţie nu este suma minimă pentru care munceşte un om, ci
suma cea mai ridicată pe care patronul o poate plăti în mod regulat” 18.
Concepţia cu privire la organizarea raţională a administraţiei a fost expusă la
primul Congres internaţional de ştiinţe administrative de la Bruxelles în anul 1910.
Indiferent de poziţiile de pe care a fost abordată, ştiinţa administraţiei trebuie să păstreze
contactul cu realităţile sociale şi cu normele juridice care le reglementează; urmărind
creşterea eficienţei fiecărei activităţi, inclusiv în sectorul public, unde pe prim plan
trebuie pusă servirea interesului colectivităţii.

18 Oroveanu, T. – op. cit.; p.68

36
 US 3.2. Metoda de cercetare în ştiinţa administraţiei

3.2.1. Concepte şi metode de cercetare aplicate în administraţia publică

Metoda sau metodologia înseamnă un mod organizat, sistematizat de gândire şi

activitate şi implică o direcţie susceptibilă de a fi definită şi urmată cu regularitate în
operaţiunile mintale. Metodologia, în general, reflectă complexitatea vieţii sociale pe care
omul caută să o cunoască mai bine, iar conţinutul său este independent de obiectul
cercetării. Ansamblul metodologic se află într-o continuă evoluţie, pe măsura amplificării
domeniului de investigare şi de cunoaştere. Metodologia este unitară, şi urmăreşte un
obiectiv dublu: cunoaşterea şi acţiunea.
Alături de metodologia cunoaşterii există o metodologie a acţiunii. În această
concepţie, metodologia constituie folosirea coerentă a diferitelor mijloace, în vederea
obţinerii unui rezultat. Prin prisma acestui conţinut dual, metodologia se găseşte
implicată în acţiunea dinamică şi contribuie la cercetarea eficienţei. Finalitatea sa constă
în a contribui la o mai bună cu-noaştere pentru a acţiona mai bine.
Metodologia cunoaşterii în administraţia constă dintr-un ansamblu de mijloace şi
proceduri utile, pentru a studia şi înţelege faptul şi fenomenul administrativ. A aplica
metodologia cunoaşterii la obiectul de cercetare alcătuit de administraţie, înseamnă a
constitui un sistem coerent de investi-gare, care asigură posibilitatea de a percepe şi
înţelege realitatea administrativă din oricare domeniu.
A percepe, a sesiza cu ajutorul gândirii, obiectul administraţiei înseamnă
delimitarea domeniului de investigare şi descoperirea elementelor sale constitutive.
Metodologia cunoaşterii facilitează înţelegerea realităţii administrative şi implicit
definirea obiectului cercetat.
Însăşi noţiunea de metodă în administraţia publică apare ca rezultatul unui
proces de teoretizare şi generalizare. Temeiul generalizării îl constituie activitatea
specifică domeniului administrativ, referitoare la rezolvarea problemelor concrete. Din
punct de vedere metodologic, în administraţia publică se pot distinge metode de

37
cercetare a administraţiei şi metode de organizare a acesteia. În demersul său, cercetătorul
care studiază administraţia publică trebuie să aibă în vedere două probleme:
1. delimitarea domeniului de studiu;
2. stabilirea tehnicilor de investigare pe care le va utiliza.
În privinţa delimitării domeniului de cercetare, studiile consacrate administraţiei
pot fi împărţite în două categorii şi anume: parţiale şi globale.
În cadrul studiilor parţiale intră monografiile de diferite tipuri care abordează:
un serviciu, un grup de servicii sau o direcţie administrativă, un corp de funcţionari
publici, administraţia urbană sau cea rurală, administraţia locală, etc.
În categoria studiilor globale (de ansamblu)se includ lucrări cu caracter general,
tratându-se în mod sistematic, ansamblul problemelor administraţiei.
La rândul lor tehnicile de investigare în administraţie ca ştiinţă socială,
sunt similare celor întâlnite la ştiinţele umaniste. Dintre asemenea tehnici şi metode, cele
mai importante sunt:
 cercetarea documentară, care se bazează pe studierea unor documente
administrative, precum statistici, acte normative, organigrame, ce permit o vedere clară şi
o înţelegere rapidă a unui serviciu administrativ. Analiza acestor elemente de studiu se
poate face, atât după o metodă de interpretare clasică (în care intră interpretarea
sociologică sau psihologică), cât şi după metoda cantitativă, care permite formularea unor
reguli sau principii;
 cercetarea directă, care poate fi extinsă atunci când vizează un organ
administrativ al statului, studiat prin sistemul eşantionului reprezentativ. De asemenea, se
poate utiliza cercetarea directă intensivă care presupune convorbiri cu funcţionarii
publici;
 utilizarea chestionarelor şi anchetelor. Această metodă constă în
formularea unei serii de întrebări concrete, lipsite de echivoc (pentru a nu genera
interpretări diferite) şi colectarea răspunsurilor de la persoane reprezentative din
colectivitatea interogată. Ancheta se concretizează într-un chestionar statistic şi priveşte
situaţii care nu se pot exprima în unităţi de măsură, iar aprecierea rezultatelor trebuie să
rezulte doar din prelucrarea materialului adunat.

38
 Culegerea de informaţii prin metoda chestionării pe teren, se deosebeşte de
anchete prin faptul că răspunsurile definitive la un anumit grup de întrebări nu mai sunt
formulate direct de persoanele întrebate, ci de persoana care chestionează.
 metoda cazurilor, care este specifică administraţiei publice şi se utilizează cu
precădere în SUA şi Franţa. Cazurile concrete se pot referi, fie la o problemă generală
(elaborarea unei lucrări sau a unui plan de urbanism), fie la o problemă specială
(revocarea unui funcţionar). Cazul poate fi studiat şi dezbătut într-o instituţie universitară
sau într-un organism însărcinat cu formarea şi perfecţionarea funcţionarilor. Studiul
permite, fie descoperirea unor soluţii de îmbunătăţire a organizării administrative, fie
formularea de propuneri privind remedierea deficienţelor şi identificarea tendinţelor
generale;
 metoda statistică, de cercetare a faptelor, se caracterizează prin studierea
cantităţii fenomenelor. Ea se utilizează acolo unde fenomenele pot fi apreciate cantitativ,
iar valoarea metodei este determinată de comensurabilitatea cifrelor care permite
determinarea proporţiilor dintre fenomenele, în prealabil, evaluate.

3.2.2. Organizarea cercetării în sfera administraţiei publice

În plan organizatoric, în metodologia de cercetare în administraţia publică ca şi

a celei private se pot distinge două faze:
a) stabilirea obiectivelor ce urmează a fi îndeplinite, care se cuprind într-un plan
de activitate al instituţiei respective;
b) realizarea activităţilor corespunzătoare acestui plan, prin acţiunea funcţiei de
control din procesul de administrare.
Întocmirea unui plan de activitate este indispensabilă în orice instituţie
administrativă. Conţinutul planului trebuie să fie în concordanţă cu obiectivele de
îndeplinit şi resursele disponibile. Planul se întocmeşte pentru a stabili o ierarhie a
obiectivelor şi a coordona activitatea în interiorul unei instituţii, în vederea atingerii unui
scop comun. Deşi se bazează pe folosirea la maximum a posibilităţilor existente,
alcătuirea planului trebuie să ţină seama şi de necesitatea constituirii unei rezerve.
Experienţa a demonstrat că întocmirea de planuri, fără conceperea de rezerve, duce la

39
apariţia unor deficienţe la nivelul compartimentelor funcţionale, care pot paraliza întreaga
activitate a instituţiei.
Este de dorit ca planul să fie complet, iar fiecare acţiune să aibă un termen precis
de realizare, precum şi resursele necesare.
În vederea realizării obiectivelor prevăzute în planul de activitate al instituţiei
administrative, se utilizează anumite metode de organizare, care contribuie, totodată, la
sporirea eficienţei activităţii în acest sector. Asemenea metode sunt:
1. Metoda utilizării de formulare adecvate activităţii instituţiilor din
administraţie. În acest fel, se asigură organului administrativ numai datele strict necesare
pentru rezolvarea problemei respective şi se realizează soluţionarea simplă şi rapidă a
cererilor. Folosirea formularelor tipizate este raţională şi se impune, deoarece evită
repetarea aceluiaşi text şi nu încarcă activitatea administraţiei cu examinarea unor date
inutile. Utilizându-se asemenea imprimate, se completează numai datele minime, pentru a
reflecta în documentul administrativ, ce urmează a fi emis, particularităţile individuale
ale cazului (numele şi domiciliul solicitantului etc.).
În ansamblu, extinderea folosirii formularelor în administraţia publică amplifică
eficienţa acestei activităţi şi îmbunătăţeşte raporturile dintre ea şi colectivităţile umane. În
viitor, pe măsura introducerii tehnicii de calcul moderne în administraţia publică, se
impune întrebuinţarea unor chestionare şi formulare cu un conţinut standardizat.
Pe de altă parte, folosirea de formulare cu un conţinut neadecvat sau situaţii pe
care acestea nu le prevăd, nu mai este raţională. Astfel, formularul poate să devină un
instrument eronat de lucru, deoarece el estompează particularităţile cazului concret. De
asemenea, nerespectarea unor limite raţionale, în utilizarea imprimatelor duce la
înstrăinarea de problemele cetăţeanului şi la pericolul unei activităţi mecanice care nu
ţine seama de situaţia reală, la irosirea resurselor umane.
2. Metoda colectării datelor necesare pentru soluţionarea cererilor. Activitatea
de rezolvare a unei cereri coincide cu circuitul lucrării respective între compartimentele
administrative de specialitate, care se cere a fi conceput pe baze raţionale. Prin circuitul
raţional al unei lucrări se înţelege utilizarea unei metode adecvate prin care să se asigure
obţinerea tuturor datelor necesare unei soluţionări concrete, cu un consum minim de efort
şi de timp, atât pentru administraţie cât şi pentru solicitant.

40
 În statul de drept, timpul cetăţeanului este la fel de preţios ca acela al
funcţionarului public, urmărindu-se folosirea raţională a tuturor resurselor umane ale
societăţii. În acest scop, în administraţia publică se pot utiliza două modalităţi de
organizare a circuitului lucrărilor 19. În una dintre acestea, solicitantul care îşi
înregistrează cererea este obligat să anexeze documentele necesare rezolvării cazului său.
În cealaltă, solicitantul depune numai cererea, iar documentele necesare soluţionării sunt
colectate de către lucrătorii din administraţie.
Aşadar, în prima metodă, solicitantul este cel care pregăteşte dosarul,
prezentând documentele necesare, astfel încât instituţia publică să poată soluţiona cazul
pe baza actelor anexate, (aproape) fără nici un fel de investigaţii suplimentare. Deşi
metoda pare comodă şi simplă pentru ambele părţi, ea generează şi incoveniente. Astfel,
cu excepţia actelor de stare civilă care trebuie procurate de solicitant, de obicei,
rezolvarea problemei necesită colaborarea mai multor organe administrative diferite.
De exemplu, pentru a se elibera o autorizaţie de construcţie a unui imobil, este
necesar un aviz de la serviciul arhitecturii asupra proiectului, de la organele sanitare, de la
ROMTELECOM, CONEL, etc. asupra respectării diferitelor cerinţe. Or, dacă obligaţia
de a colecta toate avizele revine solicitantului, el pierde mult timp, deoarece fiecare
instituţie analizează de la început cazul, înainte de a-şi da avizul. Normal ar fi ca,
problema să fie analizată prin colaborare şi numai cu privire la aspectele tehnice,
particulare, necesare la completarea dosarului respectiv.
De multe ori, din considerente de supraasigurare, i se cer solicitantului multe
acte inutile, de exemplu o serie de adeverinţe care confirmă datele deja existente în actele
dosarului.
Ca urmare, apare raţională doar cea de-a doua variantă, a rezolvării din oficiu
de către organul administrativ. În acest caz, solicitantul supune cererea spre soluţionare
instituţiei publice competente, anexând un minimum de documente. De exemplu, la
cererea pentru obţinerea unei autorizaţii de construcţie, se anexează planul acesteia, iar
toate documentele utile rezolvării ei, sunt colectate de instituţia administrativă care ia

19 Starosciak, J. – op. cit.; p.285-287.

41
decizia finală. Pentru aceasta, strângerea documentelor nu reprezintă un volum prea mare
de activitate.
În practică, cererea solicitantului şi documentele personale se trimit spre avizare
tuturor organelor interesate şi printr-o simplă rezoluţie, pe această cerere, se acordă avizul
necesar. Astfel, se realizează economii materiale şi de timp, deoarece analiza proiectului
se face în ansamblu, complet şi pe loc, atunci când instituţia publică întocmeşte un referat
sau acordă avizul său de specialitate.
Realizarea unui circuit raţional al lucrărilor se fundamentează pe studierea unor
probleme de organizare şi tehnică administrativă. În acest scop, este necesar să se
definească etapele soluţionării lucrărilor, care sunt:
 intrarea lucrării, care reprezintă momentul în care o instituţie administrativă
primeşte o problemă spre rezolvare. După primire, lucrarea trebuie imediat şi
necondiţionat înregistrată, prin atribuirea unui număr de ordine de către compartimentul
competent al instituţiei respective;
 soluţionarea lucrării, care ia forme concrete adecvate problemei de rezolvat
şi are loc pe durata de timp dintre intrarea lucrării şi transmiterea deciziei administrative
către persoana interesată.
Lungimea acestui interval de timp este influenţată de:
a) numărul locurilor de oprire ale lucrării, prin trecerea acesteia de la un
funcţionar la altul;
b) timpul de aşteptare, adică perioada în care documentaţia completă este
studiată în vederea adoptării deciziei;
c) durata etapei operative de luare a deciziei, respectiv intervalul în care
funcţionarul competent examinează piesele dosarului şi gândeşte asupra variantelor
posibile de soluţionare şi ia decizia.
Fundamentarea raţională a acestor etape se presupune respectarea unor condiţii,
şi anume:
 diminuarea locurilor de oprire a lucrărilor, eliminarea staţionărilor inutile;
 renunţarea la colectarea unor date inutile, de la alte compar-timente
specializate; un loc de oprire nejustificată tergiversează soluţionarea problemei şi

42
consumă timpul funcţionarilor cu lectura şi gândirea asupra unei lucrări a cărei rezolvare
nu este de competenţa lor.
 diminuarea timpului de aşteptare prin atribuirea dreptului de decizie chiar
funcţionarului care a studiat efectiv lucrarea, urmând ca în cazuri complexe să ceară
sprijinul şefului său direct.
3. Metoda repartizării funcţionarilor şi lucrărilor în instituţia administrativă.
Activitatea unei instituţii administrative este condusă de şeful acesteia, care răspunde de
organizarea ei raţională şi eficientă. Este eronată practica prin care şeful urmează să
rezolve cât mai multe lucrări; el soluţionează numai pe acelea care nu pot fi repartizate
spre soluţionare altor funcţionari.
Unii funcţionari lucrează direct cu publicul, la ghişee, alţii sunt implicaţi în
pregătirea deciziilor administrative. În practică se constată o tendinţă de a se repartiza un
număr prea mare de funcţionari în comparti-mentele care lucrează, fie direct cu şeful
instituţiei, fie la pregătirea deciziilor. Astfel, este afectată calitatea activităţii desfăşurate
cu publicul, prin apariţia unei aglomerări de solicitanţi care îşi pierd timpul aşteptând să
ajungă la ghişeu.
Desfăşurarea în condiţii normale a activităţii este determinată de modul de
organizare şi nu de excesul de personal. În limite raţionale, durata stabilită pentru
primirea solicitanţilor poate să fie mică, iar în restul timpului de lucru, trebuie să se
creeze condiţii ca funcţionarul să nu fie întrerupt de public. În practică, adesea aceste
proceduri de organizare nu sunt respectate. Astfel, în timpul de primire al solicitanţilor,
şeful compartimentului sau al instituţiei convoacă vreo şedinţă cu personalul, cheamă un
funcţionar pentru anumite consultaţii sau pleacă din instituţie, în loc să acorde audienţe.
De aceea, la repartizarea lucrărilor în instituţiile administrative trebuie să se aibă
în vedere necesitatea de a asigura servirea directă şi continuă a solicitanţilor. Este
considerată judicioasă o structură administrativă care permite ca, în condiţii normale de
activitate, conducătorul să dispună de o anumită rezervă, pe care o poate folosi în cazuri
de necesitate.
4. Metoda consfătuirilor. Această metodă reprezintă, modalităţi de coordonare a
activităţii, şi de popularizare, sau clarificare a anumitor probleme administrative.

43
 Consfătuirile consumă o mare parte din timpul de lucru, mai ales al
funcţionarilor de conducere. Uneori, conducătorii nu mai au timp pentru a transmite
subordonaţilor recomandările făcute la asemenea întruniri; or, funcţionarii necunoscând
acele recomandări, îşi declină competenţa privind rezolvarea problemelor. Lucrările
aşteaptă să fie rezolvate de conducătorul instituţiei, în timp ce acesta participă la alte
consfătuiri, ceea ce înseamnă că activitatea lui nu este bine organizată.
Numărul consfătuirilor trebuie să fie raţional. În limitele raţionale, ele se
dovedesc a fi utile în activitatea administraţiei, facilitând realizarea unui acord rapid între
cei implicaţi. Consfătuirile simplifică rezolvarea problemelor şi facilitează colaborarea
organelor administrative şi, ca urmare, rolul lor se amplifică. Ele dau rezultate eficiente
dacă sunt pregătite şi organizate temeinic, cu un scop precis şi clar stabilit.
Teste de autocontrol
1. Alături de Lorentz von Stein, ştiinţa administraţiei este considerată ca o ştiinţă politică de
către:
a. [ ]Charles-Jean Bonnin
b. [ ]Vivien
c. [ ]Henry Fayol
d. [x]Paul Negulescu

2. Henry Fayol a adăugat la cele 5 funcţii ale întreprinderii şi funcţia:

a. [ ]tehnică
b. [ ]comercială
c. [ ]financiară
d. [ ]de securitate
e. [ ]contabilă

3. „A organiza” în concepţia lui Henry Fayol constă în:

a. [x]stabilirea unui program de acţiune
b. [x]supravegherea executării programului
c. [x]selectarea personalului
d. [ ]diviziunea muncii

4. Doctrina lui Frederic Winslow Taylor urmărea:

a. [x]înlocuirea empirismului prin organizarea sistematică a fiecărui element al muncii
b. [ ]eliminarea surmenajului
c. [x]crearea unor state majore de specialişti
d. [ ]eliminarea şomajului
e. [x]remunerarea stimulativă care contribuie la selectarea personalului

5.Metodologia, în general:
a. [x]reflectă complexitatea vieţii sociale pe care omul caută să o cunoască mai bine

44
 b. [ ]conţinutul său este dependent de obiectul cercetării
c. [x]este unitară
d. [x]urmăreşte un obiectiv dublu: cunoaşterea şi acţiunea

6.Metodele de organizare a administraţiei publice sunt:

a. [x]metoda utilizării de formulare adecvate activităţii instituţiilor publice
b. [x]metoda repartizării funcţionarilor şi a lucrărilor în instituţia administrativă
c. [ ]metoda cazurilor
[ ]metoda statistică

Concluziile generale ale unităţii de studiu:

- Administraţia publică în ipostaza de ştiinţă s-a cristalizat în secolul al XVII-lea, când unii
profesori din Germania şi Austria au ţinut studenţilor, la universităţile germane, cursuri
privind ştiinţele camerale. În limba germană, “Kameralien” se traduce prin “ştiinţa
administraţiei” şi cuvântul provine din limba latină – “camera” care înseamnă “cameră”, cu
sens de instituţie financiară. La început, ştiinţele camerale au studiat administraţia
finanţelor publice, dar ulterior, ele au cuprins întreaga administraţie a statului, independent
de normele juridice care o reglementau.
- Dintre cameralişti s-a distins în mod deosebit, Lorenz von Stein (1815-1890) care a studiat
instituţiile administrative în complexitatea lor şi a cărui operă principală poartă titlul “Teoria
administraţiei”.
- Ca localizare în timp, expresia administraţie publică este consemnată în secolele al XVII-
lea – al XVIII-lea în Prusia, Austria şi ulterior în Franţa. Însă bazele ştiinţei administraţiei în
Franţa au fost puse de Charles-Jean Bonnin, care a considerat-o ştiinţă exactă. La
început, tehnologia franceză a exercitat un puternic impact asupra acestui domeniu, fiind
înfiinţate şcoli de pregătire a tehnicienilor în servicii publice. O altă personalitate franceză a
epocii – Vivien – a scris prima lucrare de ştiinţă şi doctrină administrativă.
- Fayol a adăugat la cele cinci funcţii ale întreprinderii (tehnică, comercială, financiară, de
securitate, contabilă) şi una administrativă. În opinia sa, administraţia înseamnă “a
prevedea, a organiza, a comanda, a coordona şi a controla” 20, componente cu profunde
rezonanţe şi în sfera activităţilor publice.
- Într-o altă concepţie, ştiinţa administraţiei a fost considerată ca având un caracter tehnic.
Acestă opinie s-a dezvoltat în S.U.A. şi aparţine lui Frederic Winslow Taylor (1856-1915),
care este considerat întemeietorul organizării ştiinţifice a muncii.
- Metoda sau metodologia înseamnă un mod organizat, sistematizat de gândire şi activitate
şi implică o direcţie susceptibilă de a fi definită şi urmată cu regularitate în operaţiunile
mintale. Metodologia este unitară, şi urmăreşte un obiectiv dublu: cunoaşterea şi acţiunea.
Metodologia acţiunii presupune folosirea coerentă a diferitelor mijloace, în vederea
obţinerii unui rezultat.
- Metodologia cunoaşterii în administraţia constă dintr-un ansamblu de mijloace şi proceduri
utile, pentru a studia şi înţelege faptul şi fenomenul administrativ. A aplica metodologia
cunoaşterii la obiectul de cercetare alcătuit de administraţie, înseamnă a constitui un

20 Oroveanu, T. – op. cit.; p.66

45
 sistem coerent de investigare, care asigură posibilitatea de a percepe şi înţelege realitatea
administrativă din oricare domeniu.
- În demersul său, cercetătorul care studiază administraţia publică trebuie să aibă în vedere
două probleme: delimitarea domeniului de studiu; stabilirea tehnicilor de investigare pe
care le va utiliza.
- Metodele de organizare,care contribuie la sporirea eficienţei activităţii sunt: Metoda
utilizării de formulare adecvate activităţii instituţiilor din administraţie, Metoda colectării
datelor necesare pentru soluţionarea cererilor, Metoda repartizării funcţionarilor şi lucrărilor
în instituţia administrativă, Metoda consfătuirilor.

46
 US 4 PRINCIPII APLICATE ÎN ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI

Structura unităţii de studiu:

US 4.1. Principii generale aplicate în ştiinţa administraţiei
US 4.2.Principii specifice ştiinţei administraţiei

Obiective specifice:

- să identifice principiile generale aplicate în ştiinţa administraţiei;

- să reţină caracteristicile fiecărui principiu general;
- să identifice principiile specifice aplicate în ştiinţa administraţiei;
- să reţină caracteristicile fiecărui principiu specific.

Termeni cheie: administraţie publică, ştiinţa administraţiei, principii generale, principii

specifice.

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 2 subunităţi de studiu. Timpul de lucru

estimat este de 2 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu 4 intitulată „Principii aplicate în ştiinţa administraţiei” tratează principiile
generale aplicate în ştiinţa administraţiei şi apoi principiile specifice ştiinţei administraţiei.

US 4.1. Principii generale aplicate în ştiinţa administraţiei

În ştiinţa administraţiei şi în activitatea din administraţia publică sunt utilizate,

atât principii cu un caracter general, aplicabile în toate domeniile de activitate
administrativă, cât şi principii specifice, anumitor activităţi din acest domeniu, precum:
organizarea; conducerea şi aplicarea metodelor.
Principiile generale folosite în ştiinţa administraţiei sunt:
1) administraţia publică se află în serviciul omului;
2) administraţia publică se subordonează interesului general (public);
3) adaptarea administraţiei trebuie să se adapteze la mediul în care-şi desfăşoară
activitatea;
4) cunoaşterea cerinţelor sociale actuale şi prevederea celor viitoare;
5) respectarea normelor de drept în înfăptuirea administraţiei publice;

47
 6) asigurarea profesionalizării funcţiunii publice;
7) creşterea eficienţei administraţiei prin îmbunătăţirea permanentă a activităţii
şi structurii administrative.
Primul principiu este cel mai important şi constituie cheia de boltă a activităţii
administraţiei publice. Pornind de la faptul că, misiunea adminis-traţiei este de servire a
persoanei umane şi ca atare toate resursele şi metodele administraţiei sunt subordonate
acestui scop, acest prim principiu nici nu mai trebuie demonstrat.
El este însă fundamental, pentru că activitatea administraţiei se sprijină pe
moralitate, etică şi respect faţă de om. Aceste precizări sunt legiferate şi în Constituţia
ţării noastre din 2003; astfel România este considerată stat de drept, democrat şi social, în
care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a
personalităţii umane şi dreptatea, reprezintă valori supreme şi sunt garantate.
Realizarea dreptăţii înseamnă judecata după lege, după conştiinţa şi morala
creştină. Uneori, o lege poate fi eronată sau nedreaptă şi atunci, realizarea dreptăţii
constituie un imperativ fundamentat pe principii constituţionale, superioare legii
respective. În acest mod, apare distincţie între dreptate şi legalitate.
Aplicarea aceluiaşi principiu necesită soluţionarea unor probleme diverse şi
generează totodată nevoia de a răspunde la întrebări, cum sunt:
 dacă activitatea administraţiei dintr-o ţară sau alta se sprijină întotdeauna pe
acest principiu;
 care metode şi tehnici administrative corespund cel mai bine concepţiei
democratice;
 cetăţeanul poate fi convins de obligaţiile pe care le are în comunitate, prin
metode de constrângere sau dimpotrivă, conştientizează singur acest lucru;
Principiul la care ne-am referit mai este necesar şi pentru a evita transformarea
administraţiei într-o instituţie aflată în slujba ei însăşi, care ar deveni un sistem închis şi
cu o structură tot mai încărcată, fiind excesiv de birocratizată. Funcţionarul public nu se
află în slujba statului, ci a cetăţeanului şi acesta este un laitmotiv al activităţii cotidiene pe
care o desfăşoară şi căreia trebuie să-i descopere profunda semnificaţie.
Al doilea principiu reprezintă o consecinţă firească şi se intercondiţionează cu
primul principiu. Dacă administraţia are ca obiectiv servi-rea omului, fără îndoială că

48
trebuie să servească pe toţi membrii colectivităţii respective. În acest mod, este acoperit
interesul public.
Desigur că, la scara societăţii, primează interesele comune ale membrilor
colectivităţii; interesul general are mai mare importanţă decât interesul unui singur om.
Ca atare, în activitatea administraţiei publice trebuie să se respecte această prioritate; mai
mult, administraţia este obligată să satisfacă interesele generale, apărarea societăţii şi a
ordinii publice, mer-gând până la a sacrifica interesele individuale.
Privilegierea cerinţelor generale, de către administraţie, nu diminuează
importanţa primului principiu; tocmai faptul de a fi în slujba omului impune
administraţiei publice să dea prioritate satisfacerii cerinţelor sociale; altfel ar fi periclitată
însăşi existenţa umană.
Cel de-al treilea principiu presupune ca, în vederea îndeplinirii obiectivelor
sale, administraţia să se adapteze în mod continuu mediului în care evoluează. Astfel, se
creează posibilitatea ca aparatul ei administrativ să fie pregătit, în orice moment, pentru a
face faţă circumstanţelor aflate în continuă transformare. Acest principiu este perceput şi
ca o obligaţie a administraţiei publice de a acoperi cu resursele disponibile necesităţile
mereu crescânde ale vieţii sociale.
Totodată, aplicarea principiului respectiv asigură concretizarea în practică prin
administraţia publică a sarcinilor încredinţate de puterea politică.
În aplicarea principiului al patrulea, de cunoaştere a cerinţelor sociale actuale
şi de previziune a celor viitoare, administraţia trebuie să fie organizată temeinic, pentru a
răspunde exigenţelor cetăţenilor. Este necesară cunoaşterea profundă a cerinţelor fiecărei
colectivităţi. Pe baza studierii datelor statistice şi a altor metode de cercetare,
administraţia va căuta să prevadă care sunt domeniile în care se înregistrează mutaţii
mari, unde, cerinţele vor creşte mai mult, pentru orientarea adecvată şi intensificarea
eforturilor sale.
Potrivit principiului al cincilea, întreaga activitate din administraţia publică,
funcţionarea aparatului instituţional trebuie să se realizeze într-un cadru legal, conform cu
prevederile actelor normative în vigoare. Prin aplicarea acestui principiu se creează în
administraţie premise pentru o activitate raţională şi eficientă, în interesului cetăţeanului
şi al societăţii. Dimpotrivă, nerespectarea acestui principiu face ca activitatea din admi-

49
nistraţie să fie iraţională şi neeficientă, sau mai grav, devine posibil ca actele emise să nu
aibă caracter legal, urmând a fi anulate de însăşi instituţia publică emitentă.
În concluzie, nu se poate invoca preocuparea de a asigura realizarea eficienţei,
pentru a justifica o ilegalitate.
În concordanţă cu principiul al şaselea, aplicarea cu succes a principiilor
anterioare, necesită o pregătire corespunzătoare a personalului instituţiilor administrative.
Acest aspect este deosebit de important, deoarece nivelul calitativ profesional al
funcţionarilor determină calitatea actului administrativ. În acest context, prezintă o
importanţă majoră, adoptarea şi aplicarea în practică a unui Statut al funcţionarilor
publici, în care să fie reglementate drepturile şi obligaţiile acestora, inclusiv asigurarea
condiţiilor de remunerare a acestora, corespunzător funcţiei îndeplinite şi de manifestare
a deontologiei profesionale.
Conform celui de-al şaptelea principiu, cercetările întreprinse în administraţia
publică urmăresc îmbunătăţirea continuă a activităţii şi structurii acesteia. Mersul
ascendent al societăţii impune pentru ştiinţa administraţiei publice elaborarea unor noi
soluţii, adaptate mereu realităţilor economice şi sociale. În acelaşi timp, toate obiectivele
administraţiei publice nu pot fi concepute şi materializate decât în condiţii de eficienţă şi
raţionalitate. De aceea, ştiinţa administraţiei a fost caracterizată şi ca o ştiinţă a
principiilor raţionale ale administraţiei, iar administraţia publică este privită şi ca “ştiinţa
eficienţei administrative”, deoarece eficienţa apare ca un deziderat, fundamental ce
vizează îndeplinirea sarcinilor cu rezultate pozitive maxime, dar cu un consum minim de
resurse.

US 4.2.Principii specifice ştiinţei administraţiei

Pe lângă principii generale, există şi principii specifice ale ştiinţei

administraţiei, care se aplică numai în anumite segmente de activitate, cum sunt
organizarea, conducerea, metodologia utilizată. Aceste principii cu caracter special sunt:
1. organizarea unitară;
2. autonomia de organizare;
3. conducerea unitară;
4. participarea funcţionarilor la conducerea instituţiilor;

50
 5. comunicarea directă dintre şef şi funcţionari;
6. recunoaşterea meritelor ce revin funcţionarilor;
7. simplificarea activităţii şi structurii administraţiei

1. Diversitatea formelor în activitatea de organizare a determinat cerinţa

elaborării unei concepţii de organizare unitară în acest domeniu. Utilitatea acestui
principiu decurge din faptul că evită tendinţele divergente care pot apărea în domeniul
organizării, datorită numărului mare de instituţii publice. O organizare diversă, cu
structuri diferite de la un aparat administrativ la altul, creează disfuncţionalităţi în planul
conducerii, coordonării şi controlului. De aceea, nu se recomandă o organizare perfectă,
din punct de vedere teoretic, la nivelul unei instituţii administrative, (care ar contraveni
funcţionării ansamblului), deoarece rezultatul activităţii tuturor instituţiilor publice este
mult mai important decât o performanţă singulară.
Acest principiu are aplicabilitate pe plan naţional, deoarece administraţia locală
de specialitate este subordonată administraţiei centrale, iar aceasta, la rândul său, este
subordonată Guvernului.
2. În concordanţă cu principiul anterior, acţionează al doilea principiu în
activitatea administrativă, şi anume, autonomia de organizare. Conceptul de autonomie se
explică prin însuşirea structurilor sociale de a fi autoreglabile.
Administraţia publică reprezintă un subsistem al societăţii, iar instituţiile publice
sunt ansambluri concrete, capabile să soluţioneze problemele legate de activitatea şi
structura lor.
De aceea, instituţiilor administrative beneficiază de autonomie relativă şi sunt
capabile să se autoregleze. Aceasta înseamnă că ele au posibilitatea să se adapteze la
sarcinile care le revin, să caute soluţii pentru rezolvarea fiecărui caz în parte, să-şi
realizeze singure scopul. Autonomia de organizare urmează a se manifesta, însă, într-un
cadru legal, cu respectarea normelor juridice şi reprezintă ceea ce se numeşte puterea de
apreciere sau puterea discreţionară a administraţiei.
În lipsa autonomiei, instituţiile publice nu ar putea fi raţional organizate,
deoarece pentru funcţionarea lor ar fi necesar un număr prea mare de instrucţiuni
detaliate. Respectarea acestui principiu face ca instrucţiunile care se referă la instituţiile

51
administraţiei să stimuleze caracteristica lor de autoreglare; în caz contrar, s-ar majora în
mod nejustificat cheltuielile aparatului administrativ.
3. Principiul conducerii unitare se află în concordanţă cu cel al organizării
unitare şi reprezintă o cerinţă obligatorie în orice condiţii şi la toate nivelurile activităţii
sociale.
O conducere realizată pe baze ştiinţifice asigură o unitate fermă, atât în planul
gândirii, cât şi în cel al acţiunii. Dar această unitate nu este incompatibilă cu un schimb
liber de păreri, în cadrul căruia pot să apară şi puncte de vedere diferite. Astfel, în faza de
elaborare a deciziilor, trebuie asigurate condiţii pentru dezbaterea complexă a
problemelor şi realizarea unei largi confruntări de opinii, în scopul fundamentării cât mai
temeinice a soluţiilor. Însă, odată ce s-a ajuns la o concluzie şi s-a adoptat o decizie,
aceasta devine obligatorie pentru toţi, chiar şi pentru cei care au avut altă părere.
Realizarea conducerii unitare în administraţia centrală este compatibilă cu
asigurarea autonomiei locale în unităţile teritorial-administrative, care trebuie să satisfacă
cerinţele colectivităţilor locale, dar să nu contravină principiului unităţii.
În practică, pentru realizarea acestui principiu este necesar ca fiecare şef al unei
instituţii publice să stabilească o direcţie unitară de acţiune, de la care să nu admită
abateri. În acest sens, se impune respectarea regulii ca orice funcţionar să depindă
ierarhic de un singur şef şi să nu primească, în acelaşi timp, dispoziţii de la mai mulţi şefi.
4. Participarea funcţionarilor la activitatea de conducere presupune consultarea
sistematică a acestora asupra stabilirii sarcinilor care le revin, întrucât de efortul lor
depind în ultimă instanţă, realizările în plan administrativ. Astfel, orice conducător
eficient trebuie, nu numai să încurajeze funcţionarii în iniţiativele lor, dar să le acorde
anumite răspunderi în planul conducerii, în limita competenţelor pe care le au. Pentru a
crea un climat de colaborare, conducătorul cere, ori de câte ori are posibilitatea, sugestii
şi propuneri de la subalterni. Această metodă are efecte psihologice semnificative, dacă
funcţionarii care participă la elaborarea programului sau a deciziilor respective le
consideră ca fiind ale lor şi, în consecinţă asumă răspunderea pentru îndeplinirea
acestora. Se porneşte, deci, de la premisa că, interesul pentru deciziile proprii este mai
mare decât faţă de ale celorlalţi. A da colaboratorilor sentimentul că ei şi-au stabilit
propria lor sarcină, este metoda cea mai potrivită de a obţine de la ei rezultate superioare.

52
 Aplicarea acestui principiu necesită respectarea anumitor reguli, dintre care
menţionăm:
 după elaborarea unei decizii, ultimul cuvânt trebuie să-l aibă şeful
instituţiei/compartimentului, care urmează să-şi asume direct răspunderea;
 colaboratorii trebuie moderaţi, pentru a nu aduce puncte de vedere parţiale
care să prejudicieze viziunea unitară realizată şi pentru a elimina gradul de influenţă
asupra celorlalţi funcţionari.
 dacă colectivul de funcţionari nu poate aduce o contribuţie reală la luarea
deciziei, este inutil să i se ceară părerea, mai ales, în anumite probleme care-i depăşesc
competenţa;
 este recomandabil ca, ori de câte ori se ia o decizie la care unii funcţionari au
avut un rol deosebit, să se menţioneze numele şi contribuţia lor. În acest mod se
încurajează spiritul de colaborare cu efecte favorabile pentru viitor, ca şi spiritul de
solidaritate pentru acţiunile efectuate în comun.
5. Funcţionarii publici îşi îmbunătăţesc rezultatele, dacă sunt bine şi la timp
informaţi de către superiorii lor. Dacă şeful ascunde faţă de funcţionari condiţiile în care
se înfăptuieşte misiunea instituţiei în ansamblu, dificultăţile apărute sau rezultatele
obţinute în fiecare etapă, colectivul de funcţionari este lipsit de informaţiile necesare
pentru realizarea în condiţii de eficienţă a activităţii sale.
Funcţionarii care nu sunt ţinuţi la curent cu activitatea instituţiei, se consideră
diminuaţi în valoarea lor profesională, lipsiţi de încrederea şi respectul pe care le merită.
Comunicarea conferă substanţă, atât acţiunilor realizate, cât şi colaborării dintre
conducere şi funcţionari. Conducătorul care consideră că-şi sporeşte puterea, păstrând
anumite secrete faţă de colaboratorii săi direcţi, greşeşte şi astfel scade eficienţa
activităţilor respective.
Se apreciază că cea mai judicioasă metodă de comunicare a şefului constă în a se
adresa direct funcţionarilor pentru a-i cunoaşte, a-i înţelege, a-i cointeresa şi a-i integra
creator în structura funcţională a instituţiei publice.
Cunoaşterea subordonaţilor nu se poate obţine numai prin mijloace obiective,
dar nici prin mijloace pur personale, care diminuează autoritatea şi obiectivitatea şefului.
“Este de preferat ca şeful să nu se amestece în problemele prea intime sau particulare ale

53
colaboratorilor, chiar dacă cunoscându-le, obţine informaţii mai precise. Atunci când este
necesar să se obţină şi unele date despre viaţa particulară a subalternilor, ele trebuie
reduse la strictul necesar şi urmează a fi bine verificate. Utilizarea lor nu are justificare
decât în interesul funcţionarilor sau al activităţii instituţiei. Dacă informaţiile deţinute au
un caracter confidenţial sau pot aduce prejudicii celui în cauză prin difuzarea lor,
discreţia devine obligatorie; ea ţine de secretul profesional şi de moralitatea şefului” 21.
6. Una din modalităţile cele mai simple, dar eficiente de a stimula funcţionarii şi
a le îmbunătăţi activitatea, constă în a-i aprecia şi a-i premia. Aprecierea trebuie să fie
meritată şi sinceră. Dacă recompensa se acordă pe nedrept, ea îl demobilizează pe cel
care beneficiază de ea, întrucât acesta nu mai depune nici un efort pentru a-şi depăşi
valoarea. În acelaşi timp, ea are rezultate negative şi pentru ceilalţi funcţionari, deoarece
în loc să-i stimuleze spre o activitate merituoasă, îi incită la acţiuni de captare a
bunăvoinţei şefului.
Pe de altă parte, pentru a eficientiza activitatea instituţiei, un conducător trebuie
să aplice sancţiuni funcţionarilor nedisciplinaţi sau care au greşit. O conduită corectă din
partea şefului contribuie la satisfacerea interesului reciproc al instituţiei şi funcţionarilor.
În practică, conducătorul instituţiei publice obţine de la funcţionari rezultate
superioare, în măsura în care el manifestă interes şi pentru realizarea aspiraţiilor
personale ale acestora. Ar constitui o eroare dacă s-ar considera că toţi funcţionarii dintr-
o instituţie servesc scopurile acesteia; unii dintre funcţionari nu colaborează, decât în
măsura în care îşi ating şi scopurile proprii.
Însă, un conducător eficient urmează să utilizeze aspiraţiile personale ale
funcţionarilor, pentru realizarea scopurilor instituţiei, satisfăcând în acelaşi timp şi
interesele celor în cauză.
7. Principiul simplificării activităţii şi structurii administraţiei se opune
supradimensionării aparatului de stat, funcţionării unor structuri paralele cu atribuţii
similare, birocraţiei inutile, soluţiilor complicate şi formularisticii voluminoase. Toate
acestea au efecte dăunătoare şi costuri nejustificate. Simplificarea administraţiei, implicit

21 Oroveanu, T. – op. cit.; p.147

54
a aparatului administrativ de stat, trebuie să se facă în mod raţional, în concordanţă cu
cerinţele reale ale bunei funcţionări a instituţiilor publice.
În acest sens, se disting două direcţii principale de acţiune:
 o simplificare internă, realizată din interiorul organelor şi instituţiilor publice
şi care se referă la activitatea şi structura acestora. Astfel, se elimină formele de activitate
şi acţiunile inutile, precum şi structurile neraţionale;
 o simplificare externă care se referă la activitatea şi structura exterioară a
administraţiei publice şi se efectuează la nivelul ministerelor şi celorlalte organe centrale
şi locale. În acest mod, se elimină activităţile paralele, inutile şi compartimentele
intermediare a căror existenţă nu se justifică.
Literatura europeană de specialitate reţine şi alte principii specifice
administraţiei, prezentate în Figura nr.2 care pot avea fie efect de activare (principii
proactive), fie de restrângere (principii de restricţionare) a activităţii acestui sector.
Aceste principii caracterizează sectorul public şi arată prin ce se diferenţiază o
organizaţie publică de una privată. Sunt două grupe de principii – principii restrictive şi
principiile de acţiune (proactive).
I. Principiile restrictive (de restricţionare) sunt: legalitatea, egalitatea,
obiectivitatea şi continuitatea.
Aceste principii se caracterizează prin obligativitatea îndeplinirii lor de către
puterile publice, iar în caz contrar, cetăţeanul poate formula o plângere la tribunal. Se
întâlnesc în textele Constituţiei într-o formă explicită şi au un caracter reactiv.

55
 Figura nr.2 Principii de bază ale sectorului public

1. Principiul legalităţii presupune că prestarea serviciilor trebuie să se realizeze

în conformitate cu norma aplicabilă (legea) şi cu supunerea faţă de principiile dreptului,
atât în administraţia publică cât şi în cea privată.
2. Egalitatea urmăreşte promovarea echităţii cu privire la accesul la serviciile
publice, atât din punct de vedere geografic, cât şi din cel al diferitelor categorii de
utilizatori (ex: scrisorile trebuie să ajungă în orice colţ al ţării, timbrul costând la fel).

56
 3. Obiectivitatea are în vedere ca serviciile să fie prestate cu imparţialitate,
justiţie şi interes general.
4. Pe baza principiului continuităţii, prestarea serviciilor trebuie să se realizeze
(ţinând cont de specificul fiecărui sector) de o manieră permanentă, regulată şi
neîntreruptă (ex: poşta trebuie să funcţioneze permanent, poliţia trebuie să protejeze
cetăţenii mereu etc.).
II. Principiile proactive – pot apărea în textele constituţionale, dar nu sunt
exigibile în faţa tribunalelor. Aceste principii demonstrează dorinţa prestării serviciului în
condiţiile cele mai bune, din partea organizaţiei.
Faţă de principiile reactive, aceste principii propun ca administraţia să întâmpine
evenimentele, să caute o soluţie la probleme chiar înainte ca acestea să apară, să conteze
pe ajutorul cetăţenilor săi.
1. Transparenţa – cu excepţia serviciilor secrete ale statului – trebuie să dea
posibilitatea cetăţenilor şi utilizatorilor să participe la asigurarea unei funcţionări corecte
a activităţii, să dispună de informaţie, ca bază de dialog între administraţie şi cetăţean. De
asemenea, transparenţa trebuie să servească drept instrument de control a administraţiei
publice din partea cetăţenilor. Acest principiu nu operează în sectorul privat.
2. Participarea statuează concepţia potrivit căreia, cetăţeanul este în acelaşi
timp “utilizator şi proprietar” al serviciilor publice private, în calitatea sa de contribuabil.
Rezultă astfel că, participarea sa este garantată pentru ca serviciul să fie prestat corect,
chiar prin implicarea cetăţeanului în colaborare cu unitatea prestatoare.
3. Responsabilitatea se referă la măsura în care organizaţia publică se face
responsabilă de prestarea serviciului (în faţa Parlamentului dar şi în faţa cetăţenilor). Este
responsabilitatea statului în faţa societăţii civile, nu numai pentru serviciile pe care el le
prestează dar, în general, şi pentru bunăstarea generală pe care o realizează prin
intermediul altor participanţi implicaţi în crearea avuţiei naţionale.
4. Economia, eficienţa, eficacitatea. Toate aceste trei principii se orientează
spre acelaşi scop şi anume, o utilizare mai bună a banilor contribuabililor. Astfel, prin
economie, sectorul public trebuie să aplice reguli de austeritate pentru a se reduce
cheltuiala publică la cât mai mult posibil. Acest principiu se relaţionează direct cu
principiul eficienţei, conform căruia obiectivele publice trebuie să se obţină cu cel mai

57
mic număr de resurse posibile. Eficacitatea se referă, în exclusivitate la îndeplinirea
obiectivelor în condiţii corespunzătoare bazate, fie pe maximizarea efectelor, fie pe
minimizarea eforturilor.

Teste de autocontrol
1. Principiile generale folosite în ştiinţa administraţiei sunt:
a. [x]creşterea eficienţei administraţiei prin îmbunătăţirea activităţii şi structurii administrative
b. simplificarea activităţii şi structurii administraţiei
c. [x]respectarea normelor de drept în înfăptuirea administraţiei publice
d. [x]asigurarea profesionalizării funcţiunii publice
e. [ ]participarea funcţionarilor la conducerea instituţiilor

2. Principiile specifice folosite în ştiinţa administraţiei sunt:

a. [x]organizarea unitară
b. [x]conducerea unitară
c. [x]autonomia de organizare
d. [ ]cunoaşterea cerinţelor actuale şi prevederea celor viitoare

3. Principiul organizarea unitară:

a. [x]evită tendinţele divergente care pot apărea în domeniul organizării, datorită numărului
mare de instituţii publice
b. [ ]recomandă o organizare perfectă, din punct de vedere teoretic, la nivelul unei instituţii
administrative
c. [x]are aplicabilitate pe plan naţional

4. Principiile restrictive sunt:

a. [x]legalitatea
b. [x]egalitatea
c. [ ]transparenţa
d. [x]obiectivitatea

5. Principiul conducerii unitare se caracterizează prin:

a. [x]o conducere realizată pe baze ştiinţifice asigură o unitate fermă
b. [x]orice funcţionar să depindă ierarhic de un singur şef
[ ]fiecare şef al unei instituţii publice să stabilească cel puţin o direcţie unitară de acţiune

Concluziile generale ale unităţii de studiu:

- Principiile generale folosite în ştiinţa administraţiei sunt: administraţia publică se află în
serviciul omului; administraţia publică se subordonează interesului general (public);
adaptarea administraţiei trebuie să se adapteze la mediul în care-şi desfăşoară activitatea;
cunoaşterea cerinţelor sociale actuale şi prevederea celor viitoare; respectarea normelor
de drept în înfăptuirea administraţiei publice; asigurarea profesionalizării funcţiunii publice;

58
 creşterea eficienţei administraţiei prin îmbunătăţirea permanentă a activităţii şi structurii
administrative.
- Principiile cu caracter special sunt: organizarea unitară; autonomia de organizare;
conducerea unitară; participarea funcţionarilor la conducerea instituţiilor; comunicarea
directă dintre şef şi funcţionari; recunoaşterea meritelor ce revin funcţionarilor;
simplificarea activităţii şi structurii administraţiei
- Literatura europeană de specialitate reţine şi alte principii specifice administraţiei, care pot
avea fie efect de activare (principii proactive), fie de restrângere (principii de restricţionare)
a activităţii acestui sector.Principiile restrictive (de restricţionare) sunt: legalitatea,
egalitatea, obiectivitatea şi continuitatea. Principiile proactive sunt Transparenţa,
Participarea, Responsabilitatea, Economia, eficienţa, eficacitatea.

59
 US 5 STRUCTURA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Structura unităţii de studiu:

US 5.1. Necesitatea structurării optime a administraţiei publice
US 5.2. Structura organelor centrale ale administraţiei publice

Obiective specifice:

- să argumenteze necesitatea structurării administraţiei publice;

- să prezinte structura organelor centrale ale administraţiei publice;

Termeni cheie: spaţiu administrativ, administraţie publică, structură organizatorică,

birocraţie, democraţie, putere birocratică, fenomen birocratic.

Ritmul de lucru: lecţia se dezvoltă pe 2 subunităţi de studiu. Timpul de lucru estimat este
de 2 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu 5 intitulată „Structura administraţiei publice” tratează necesitatea
strucurării optime a administraţiei publice, detaliind structura organelor centrale ale administraţiei
publice şi structura organelor locale ale administraţiei publice.

US 5.1. Necesitatea structurării optime a administraţiei publice

Din punct de vedere organizatoric, administraţia publică se constituie ca un

sistem integrat specific domeniului, compus din organe şi instituţii a căror funcţionare se
întrepătrunde şi se intercondiţionează. La rândul său, structura administraţiei publice
desemnează pe de o parte componentele instituţionale ale sistemului administrativ, iar pe
de altă parte, compartimentele funcţionale ale fiecărei instituţii.
Structura nu este identică pentru toate organele administraţiei deoarece ea este
determinată de sarcinile mari ce revin fiecăreia şi care sunt diferite, după specialitatea lor
(politico-administrative, economice, social-culturale sau ştiinţifice). Instituţiile
administraţiei care înfăptuiesc sarcini generale, pot avea o structură asemănătoare, o
structură tip; acelea care îndeplinesc sarcini tehnice, de specialitate, urmează să aibă o
structură deosebită pentru fiecare specialitate în parte, o structură individuală, proprie.

60
 Prin urmare, structura defineşte ordinea şi poziţia elementelor care compun un
organ al administraţiei. Pentru a-şi înfăptui sarcinile, organele administraţiei se divid în
mai multe părţi componente. Distincţia şi relaţia dintre aceste subdiviziuni caracterizează,
de asemenea, structura administraţiei. Spre deosebire de structura fizică, de exemplu a
moleculelor, sau de cea biologică, a organismelor vii, structura administraţiei este
stabilită prin acte normative.
Prin cercetările efectuate în ştiinţa administraţiei, se urmăreşte să se determine
structura optimală a organelor administraţiei statului. În acest sens, se studiază modul de
repartizare a atribuţiilor între organele administraţiei şi a sarcinilor între compartimentele
şi între funcţionarii din cadrul unui organ al administraţiei. Totodată, se au în vedere şi
mijloacele de a se obţine raţionalizarea şi simplificarea structurilor instituţiilor publice.
În principiu, studierea structurii administraţiei publice se dovedeşte a fi de mare
interes pentru asigurarea funcţionării eficiente a sistemului administrativ, permiţând:
 crearea unor organe ale administraţiei strict necesare realizării sarcinilor şi
implicit evitarea înfiinţării unor instituţii inutile;
 prevenirea existenţei structurilor paralele cu atribuţiuni suprapuse;
 determinarea treptelor de organizare ale administraţiei centrale şi locale şi
delimitarea activităţilor, pentru suprimarea acelor instituţii publice a căror existenţă nu se
justifică;
 reducerea cheltuielilor pentru administraţie, inclusiv a celor de funcţionare a
instituţiilor publice, prevenind risipa de resurse prin consum public nejustificat;
 îmbunătăţirea structurii compartimentelor din administraţie, pentru ca
instituţiile sale să poată îndeplini, la un nivel superior sporit, sarcinile încredinţate;
 prin optimizarea structurii sale, administraţia se apropie de locuitorii
circumscripţiilor din teritoriu, în scopul cunoaşterii şi satisfacerii exigenţelor acestora.
Un organ sau o instituţie publică este alcătuită din colectivul de funcţionari care
au atribuţii ce formează competenţa acestora şi din mijloace materiale şi financiare. În
mod concret, compartimentele de activitate cu diferitele lor denumiri: birouri, servicii,
secţii, oficii, direcţii etc. alcătuiesc structura internă a unei instituţii publice sau aparatul
acelei instituţii sau organizarea internă a acesteia.

61
 Prin organizarea internă a unui organ al administraţiei sunt stabilite, atât
structura internă, cât şi sarcinile ce-i revin pentru realizarea atribuţiilor prevăzute de lege.
Repartizarea sarcinilor determină structurarea instituţiei respective sub aspectul
funcţionalităţii ei. De aceea, structura internă mai poate fi denumită şi structură
funcţională.
Concret, structura funcţională are în vedere modul cum sunt distribuite sarcinile
administraţiei şi căror organe le sunt încredinţate. Noţiunea de structură funcţională se
regăseşte la toate organele administraţiei statului, fie centrale, fie locale.
În ţara noastră, putem distinge o structură funcţională, pornind de la faptul că
toate organele administraţiei statului sunt coordonate de anumite organe ale administraţiei
centrale care au caracter funcţional şi sunt subordonate Guvernului. În acelaşi timp,
organele locale funcţionale sunt subordonate consiliilor judeţene sau locale. Legat de
organizarea internă a tuturor organelor administraţiei, există subdiviziuni cu caracter
funcţional, de exemplu, la ministere, unde se găsesc direcţii funcţionale.
Structura organelor administraţiei evidenţiază atât aspecte cantitative, cât şi
calitative. Aspectul cantitativ se reflectă în numărul organelor sau al instituţiilor publice
specializate, în care se subdivide administraţia statului. Această cifră corespunde
numărului de diviziuni efectuate în cadrul sarcinii totale a administraţiei statului.
Aspectul calitativ se traduce în determinarea competenţei materiale a compartimentului
de activitate atribuit fiecăreia dintre instituţiile administraţiei.
Organizarea administraţiei poate fi efectuată în raport de teritoriul statal. În toate
statele, cadrul spaţial este delimitat juridic în circumscripţii administrativ-teritoriale. În
ţara noastră, teritoriul statului este indivizibil şi unitar, dar circumscripţiile administrativ-
teritoriale sunt organizate în scopul unei mai bune satisfaceri a intereselor colectivităţilor.
În realitate, nu teritoriul ca dimensiune în sine determină structura administraţiei,
ci volumul de sarcini care urmează a fi înfăptuit în folosul oamenilor. De altfel, nici nu
sunt posibile raporturi juridice cu teritoriile care nu au personalitate juridică, ci numai cu
circumscripţiile administrativ-teritoriale, colectivităţile umane sau cu diferitele instituţii
publice care au personalitate juridică.
Prin cercetarea structurii administrative se ajunge la definirea unui tip de
structură care reprezintă soluţia unei probleme apărute într-o anumită etapă socială. Dar

62
diferitele probleme nu pot avea o singură soluţie, mai ales în cadrul administraţiei publice
locale, care prezintă particularităţi faţă de administraţia centrală.
Este însă important ca structura administraţiei să aibă un caracter dinamic, să se
adapteze în mod continuu, la transformările rapide ale societăţii. Dacă unele instituţii
publice nu ţin pasul cu evoluţia societăţii şi sunt retrograde în planul mentalităţii, este
necesară reorganizarea acestora cau chiar desfiinţarea lor.

US 5.2. Structura organelor centrale ale administraţiei publice

Problemele referitoare la organizarea administraţiei publice centrale nu sunt

studiate din punctul de vedere al dreptului administrativ sau constituţional, ci doar
sub aspectul structurării acesteia, care se înscrie în sfera ştiinţei administraţiei.
Organul administraţiei publice centrale este Guvernul. Ca şef al Guvernului,
primul-ministru conduce şi orientează activitatea membrilor acestuia, el asigurând
coordonarea interministerială.
Această coordonare funcţională este clasică, deoarece este consecinţa exercitării
atribuţiilor de conducere şi de control, dând conţinutul noţiunii de administraţie. Prin
atribuţia de coordonare, primul-ministru realizează în ansamblu, unitatea de acţiune a
tuturor ministerelor şi a celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale, precum şi armonizarea politicii efectuate de diferite ministere.
În practică, prin coordonarea funcţională efectuată de primul-ministru, se poate
ajunge la îmbunătăţirea activităţii şi structurii Guvernului. Coordonarea funcţională se
realizează în două moduri, după cum este vorba de o coordonare materială sau de una
intelectuală.
Coordonarea materială se realizează, în domeniile şi ramurile activităţii de
specialitate de care răspund membrii Guvernului. Coordonarea intelectuală este asigurată
sub autoritatea primului-ministru în şedinţele Guvernului. Prin metoda convorbirilor
directe, ea se mai realizează ori de câte ori este necesar, prin reunirea reprezentanţilor
organelor centrale de specialitate ale administraţiei. Pentru a se realiza o coordonare

63
eficientă, este necesar ca primul-ministru să fie o personalitate care să se impună prin
calităţile sale intelectuale şi morale.
Structura ministerelor şi a celorlalte organe centrale ale administraţiei statului se
supune “legii specializării”. De altfel, specializarea constituie raţiunea existenţei acestora.
Îmbunătăţirea structurii ministerelor şi celorlalte organe centrale ale administraţiei
implică raţionalizarea şi simplificarea sa; un număr exagerat al acestora ar aduce
prejudicii coordonării însăşi.
Problemele complexe privind o mai raţională şi eficientă îndeplinire a sarcinilor
administraţiei determină crearea ministerelor şi a altor organe centrale specializate,
prevăzute cu o structură care nu prejudiciază unitatea administraţiei statului. Astfel,
administraţia statului alcătuieşte un sistem unitar, având un singur organ central:
Guvernul. În fond, structura unui minister sau organ central, cu subdiviziunile sale, are
tocmai rolul de a realiza unitatea acestuia.
Ministerele sunt organe administrative de specialitate sau de resort, deoarece
înfăptuiesc activitatea statului într-un domeniu sau ramură, iar repartizarea sarcinilor între
ministere se poate face pe o structură verticală sau orizontală. Într-un sistem structurat
vertical, fiecare minister este competent să soluţioneze toate problemele privind un
domeniu sau un grup de domenii de activitate ale administraţiei statului (învăţământ,
sănătate, comerţ exterior etc.). Acest gen de structură este cel mai răspândit. El permite o
specializare tehnică, indispensabilă epocii moderne, dar prezintă dificultăţi privind
coordonarea.
În cazul structurii orizontale, fiecare minister este competent să rezolve una
sau mai multe probleme comune tuturor domeniilor de activitate. Sistemul structurii
orizontale facilitează coordonarea problemelor, dar el nu poate fi generalizat, ponderea
fiind deţinută de structura verticală.
Eficienţa organizării administraţiei în subdiviziuni este, de asemenea, o
problemă care se studiază de ştiinţa administraţiei publice. Se procedează la stabilirea
unor subdiviziuni adecvate ale administraţiei, prin gruparea raţională a sarcinilor ce revin
unui minister sau altui organ central. Uneori, factorii tehnici determină crearea
subunităţilor din cadrul ministerelor; alteori, aceeaşi factori determină crearea unui nou
minister sau organ central al administraţiei.

64
 Întrucât fiecărui minister îi revine îndeplinirea unui volum mare de sarcini, este
posibil să se efectueze o altă regrupare a ministerelor. De exemplu, s-ar putea proceda la
o regrupare a unor sarcini de natură diferită, dar a căror soluţionare a fost de resortul unui
singur minister. Sau, s-ar putea concentra, în competenţa aceluiaşi minister, rezolvarea
unor probleme diferite, care anterior erau încredinţate mai multor ministere.
În epoca actuală, apar sarcini noi şi este normal şi necesar, atunci când ele sunt
suficient de numeroase, să se procedeze la crearea unui nou minister sau organ central.
Fenomenul multiplicării şi diversificării structurii ministerelor constituie o caracteristică
a dezvoltării sociale.
Creşterea numărului organelor centrale se justifică, adesea, prin continua
amplificare a cerinţelor sociale, generate de mărirea numărului populaţiei şi sporirea
exigenţelor acestora în planul prestaţiilor administrative. Dacă s-ar reduce nejustificat
numărul ministerelor, problema coordonării nu ar dispărea, ci ar deveni mult mai greu de
realizat.
Numărul ministerelor şi al celorlalte organe centrale ale administraţiei urmează
să fie într-o deplină concordanţă cu volumul şi diversitatea sarcinilor de îndeplinit. În
acest fel, se poate menţine un echilibru permanent între cerinţele societăţii şi satisfacerea
lor de către administraţia statului. Reducerea numărului unor asemenea organe, numai din
motive aparente de economisire, este păgubitoare pentru societate.
În ştiinţa administraţiei, este necesară şi studierea dezavantajelor unui număr
nejustificat de mare al ministerelor şi celorlalte organe centrale ale administraţiei, care
atrag cheltuieli inutile din bugetul statului. Într-o asemenea situaţie, devine dificilă
activitatea de coordonare a administraţiei.
În concluzie, atât înfiinţarea, cât şi desfiinţarea ministerelor şi a celorlalte organe
centrale ale administraţiei statului, urmează să se întemeieze pe criterii de raţionalitate şi
eficienţă a activităţii acestora.
Teste de autocontrol

1. Structura administraţiei publice:

a. [x]desemnează componentele instituţionale ale sistemului administrativ
b. [x]desemnează componentele funcţionale ale fiecărei instituţii
c. [ ]este identică pentru toate organele administraţiei
d. [x]defineşte ordinea şi poziţia elementelor care compun un organ al administraţiei

65
e. [x]este stabilită prin acte normative

2. Studierea structurii administraţiei publice generează:

a. [x]crearea unor organe ale administraţiei strict necesare realizării sarcinilor
b. [ ]existenţa structurilor paralele cu atribuţiuni suprapuse
c. [x]determinarea treptelor de organizare ale administraţiei centrale şi locale şi delimitarea
activităţilor
d. [x]îmbunătăţirea structurii compartimentelor din administraţie

3. Prin organizarea internă a unui organ al administraţiei sunt stabilite:

a. [ ]doar structura internă
b. [ ]doar sarcinile ce-i revin pentru realizarea atribuţiilor prevăzute de lege
c. [x]atât structura internă, cât şi sarcinile ce-i revin

4. Organul administraţiei publice centrale este:

a. [ ]Parlamentul
b. [x]Guvernul
c. [ ]Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

5. Repartizarea sarcinilor între ministere se poate face:

a. [x]pe o structură verticală
b. [ ]pe o structura ierarhică
c. [x]pe o structură orizontală

Concluziile generale ale unităţii de studiu:

- Structura administraţiei publice desemnează pe de o parte componentele instituţionale ale
sistemului administrativ, iar pe de altă parte, compartimentele funcţionale ale fiecărei
instituţii. Structura defineşte ordinea şi poziţia elementelor care compun un organ al
administraţiei.
- Studierea structurii administraţiei publice se dovedeşte a fi de mare interes pentru
asigurarea funcţionării eficiente a sistemului administrativ, permiţând: crearea unor organe
ale administraţiei strict necesare realizării sarcinilor şi implicit evitarea înfiinţării unor
instituţii inutile; prevenirea existenţei structurilor paralele cu atribuţiuni supra-puse;
determinarea treptelor de organizare ale administraţiei centrale şi locale şi delimitarea
activităţilor, pentru suprimarea acelor instituţii publice a căror existenţă nu se justifică;
reducerea cheltuielilor pentru administraţie, inclusiv a celor de funcţionare a instituţiilor
publice, prevenind risipa de resurse prin consum public nejustificat; îmbunătăţirea structurii
compartimentelor din administraţie, pentru ca instituţiile sale să poată îndeplini, la un nivel
superior sporit, sarcinile încredinţate; prin optimizarea structurii sale, administraţia se
apropie de locuitorii circumscripţiilor din teritoriu, în scopul cunoaşterii şi satisfacerii
exigenţelor acestora.
- Organul administraţiei publice centrale este Guvernul. Ministerele sunt organe
administrative de specialitate sau de resort, deoarece înfăptuiesc activitatea statului într-un

66
domeniu sau ramură, iar repartizarea sarcinilor între ministere se poate face pe o structură
verticală sau orizontală.

67
 US 6. STRUCTURA ORGANELOR LOCALE ALE ADMINISTRAŢIEI
PUBLICE ŞI PRINCIPII DE ORGANIZARE A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
TERITORIALE

Structura unităţii de studiu:

US 6.1.Principii de organizare a administraţiei publice teritoriale
US 6.2. Conceptul de descentralizare a administraţiei publice şi formele sale
US 6.3. Descentralizare şi federalism
US 6.4. Descentralizare. Autonomie locală. Subsidiaritate
US 6.5. Descentralizarea administraţiei publice şi autonomia locală în România

Obiective specifice:

- să precizeze care sunt principiile care stau la baza organizării administraţiei publice locale;
- să definească principiile: centralizării, descentralizării şi autonomiei locale;
- să caracterizeze descentralizarea şi formele acesteia;
- să stabilească asemănările şi deosebirile dintre descentralizare şi federalism;
- să definească principiile autonomiei locale şi subsidiarităţii;
- să evidenţieze aplicabilitatea principiilor descentralizării şi autonomiei locale în România;
- să identifice structura administraţiei publice în România.

Termeni cheie: administraţie public locală, descentralizare, autonomie locală,

subsidiaritate, federalism.

Ritmul de lucru: lecţia se dezvoltă pe 5 subunităţi de studiu. Timpul de lucru estimat este
de 4 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu 6 intitulată „Structura organelor locale ale administraţiei publice şi
principia de organizare a administraţiei publice teritoriale” tratează necesitatea strucurării optime a
administraţiei publice, detaliind structura organelor locale ale administraţiei publice. Importanţa
administraţiei publice locale şi diversitatea sa solicită o prezentare a principiilor de organizare a
administraţiei publice teritoriale, detaliindu-se conceptul de descentralizare a administraţiei publice
şi formele sale, asemănările şi deosebirile dintre descentralizare şi federalism. De asemenea, în
cadrul acestui modul sunt prezentate în detaliu caracteristicile descentralizării, autonomiei locale,
subsidiarităţii cu particularizare pe România.

US 6.1.Principii de organizare a administraţiei publice teritoriale

Structura organelor locale ale administraţiei serveşte, atât interesele locale ale
societăţii, cât şi pe cele generale; de aceea, trebuie adoptate cele mai bune soluţii pentru

68
organizarea activităţii şi dimensionarea structurii din circumscripţiile administrativ-
teritoriale.
Organizarea administrativă a teritoriului are ca obiect, studierea şi determinarea,
în cadrul geografic al statului, a unei repartizări raţionale şi eficiente a activităţilor
umane, în raport cu resursele naturale şi necesităţile colectivităţilor locale. Delimitarea
teritoriului în circumscripţii administrative trebuie să ia în considerare interesele
tradiţionale, politico-administrative, economice şi social-culturale ale populaţiei. În acest
mod, se poate realiza într-o manieră unitară, administraţia publică. Doctrina
administrativă din ultimii ani stabileşte trei principii 22 privind organizarea administraţiei
publice teritoriale şi anume:
 principiul centralizării;
 principiul desconcentrării;
 principiul descentralizării.
Prin aceste principii se încearcă rezolvarea celor două tendinţe care se manifestă
în guvernarea şi administrarea unei ţări: unitatea şi diversitatea. Tendinţa de unitate are
caracter naţional şi este determinată de necesitatea de a trăi în colectiv. Tendinţa de
diversitate (descentralizatoare) corespunde diversităţii grupurilor sociale şi este
determinată de consideraţii de ordin geografic şi istoric. Ea necesită adoptarea de măsuri
particulare pentru fiecare grup social.
Centralizarea este principiul fundamental al organizării administraţiei publice
locale şi presupune exclusiv, dependenţa organelor locale de organele centrale. Din punct
de vedere juridic, organele centrale sunt singurele care adoptă decizii aplicabile în
teritoriu, iar autorităţile locale au doar competenţa executării acestora. Vreme
îndelungată, acest sistem s-a bazat, în teritoriu, nu pe existenţa unor organe, în sensul de
colective de funcţionari bine organizaţi, ci pe existenţa unor simpli agenţi ai centrului.
Acest sistem a fost specific organizării statale şi administrative din Antichitate şi
Evul Mediu; în epoca modernă şi contemporană, regimurile politice totalitare admiteau
autorităţilor locale, o putere de decizie doar în cazuri excepţionale (calamităţi naturale ca
incendii, inundaţii sau cutremure).

22 Iorgovan, A. – op. cit.; p.212

69
 Principiul de(s)concentrării este, în realitate, o formă a centralizării şi constă
în recunoaşterea pentru agenţii statului, repartizaţi pe întregul teritoriu al ţării, a unei
anumite puteri de decizie. Practic, centralizarea există în orice moment, deoarece pe de o
parte, agenţii sunt subordonaţi ierarhic puterii centrale, iar pe de altă parte, deciziile lor
sunt imputabile exclusiv statului.
Într-o manieră generală, se poate afirma că desconcentrarea constituie un regim
juridic administrativ care se situează între centralizare administrativă şi descentralizare
administrativă, fiind o centralizare atenuată sau o slabă descentralizare.
Ceea ce o apropie de centralizare este faptul că titularii puterii locale nu sunt
aleşi de electoratul local, ci numiţi de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este
faptul că titularii puterii locale, deşi numiţi de centru, au competenţa să rezolve ei
problemele locale, fără să le mai înainteze în acest scop, şefului ierarhic de la centru, dar
ei sunt supuşi controlului acestuia şi obligaţi să se conformeze actelor superiorului lor 23.
În cazul desconcentrării, autoritatea publică locală rămâne parte integrantă a
sistemului ierarhic central. Deciziile date în competenţa autorităţilor publice locale sunt
luate de aceasta sub puterea ierarhică a autorităţilor centrale. Autoritatea centrală poate să
dea autorităţii locale ordine şi instrucţiuni cu privire la deciziile pe care urmează să le ia,
având şi dreptul de control asupra modului de execuţie a acestora.
Aşadar, desconcentrarea constă în apropierea statului de locul de aplicare a
politicilor. A desconcentra înseamnă a repartiza mai bine acţiunile îndeplinite de către
administraţia statului între nivelul naţional de concepere a acestor acţiuni şi nivelul
teritorial de execuţie a aceloraşi acţiuni.
La nivelul teritorial al statului, prefecturile, direcţiile judeţene cât şi serviciile
judeţene nu sunt persoane juridice ; ele reprezintă numai administraţii desconcentrate ale
statului.
Partajul între atribuţiile dobândite de autorităţile administrative desconcentrate şi
cele rezervate centrului reflectă gradul de desconcentrare administrativă. Bineînţeles,
structurile teritoriale desconcentrate păstrează rolul de a raporta centrului situaţia din
teritoriu şi de a executa ordinele centrului.

23 Grădinaru, N. – Administraţia publică în România şi integrarea europeană; Editura Fundaţiei

“Universitatea Pentru Toţi”; Slatina; 2001; p.139.

70
 Desconcentrarea poate fi verticală, sporindu-se competenţele serviciilor
exterioare ale administraţiei ministeriale sau pe orizontală, când se amplifică
competenţele conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripţie
administrativă, ca de exemplu situaţia prefectului 24. Recurgând la o formulă celebră a lui
Odilon Barrot şi Proudhon, desconcentrarea orizontală « este acelaşi ciocan care bate,
doar că i s-a scurtat mânerul, loviturile fiind astfel mai bine ajustate ». Oricum esenţial
pentru desconcentrarea administrativă este menţinerea puterii ierarhice.
În principiu, desconcentrarea priveşte administraţia statului. Ea poate însă să
funcţioneze şi în cazul colectivităţilor teritoriale locale autonome, care îşi pot împărţi
teritoriul în circumscripţii administrative unde să organizeze servicii desconcentrate,
pentru o mai eficientă administrare.
Cert este că cei doi termeni nu trebuie niciodată confundaţi, descentralizarea
presupunând o împărţire a puterii între stat şi colectivităţile locale, în timp ce prin
desconcentrare statul nu-şi împarte puterea sa, ci el se apropie de cetăţeni, instalând la
faţa locului servicii specializate dotate cu o anumită autonomie.
Principiul descentralizării presupune însă existenţa unor persoane publice
locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuţii proprii, intervenind direct
în gestionarea şi administrarea “afacerilor” colectivităţii.

US 6.2. Conceptul de descentralizare a administraţiei publice şi formele sale

În spaţiul european actual, problematica descentralizării administrative şi
autonomia locală au devenit una din preocupările majore ale societăţii. Interesul sporit
acordat acestora se leagă strâns, atât de menţinerea păcii sociale şi a stabilităţii politice în
prezent, cât şi de perspectiva unei organizări a continentului nostru într-un posibil cadru
instituţional unic, al Statelor Unite ale Europei în viitor. Importanţa acestui fenomen
apare, cu atât mai mare, dacă avem în vedere asocierea care se face tot mai mult, între
descentralizarea administrativă şi creşterea autonomiei locale în rezolvarea unor
probleme ale minorităţilor etnice, culturale sau lingvistice.

24 Popescu, C.L. – Autonomia locală şi integrarea europeană; Editura All Beck; Bucureşti; 1999; p.147.

71
 Descentralizarea ca fenomen social semnifică un proces fundamental de
deplasare a puterii de la centru spre periferie. El generează o multitudine de efecte care,
în sinteză, presupun:25
1. regruparea relaţiilor de putere în mediul local, care devine centrul de greutate
al procesului administrativ;
2. localizarea şi intersectarea acestor relaţii determină apariţia unui sistem
administrativ specific pe care se sprijină puterea locală;
3. agenţii locali nu mai sunt simpli executanţi ai directivelor primite de la
administraţia centrală, ci ei dobândesc capacitate strategică de acţiune;
4. politica de descentralizare generează transferul de competenţă, determină
întărirea activităţii şi dezvoltarea solidarităţii locale, creând un nou cadru, în jurul căruia
diverşii actori locali vor fi incitaţi să se mobilizeze.
Analiza proceselor de descentralizare a sectorului publicînvederează drept
coordonată majoră a acesteia determinarea sensului şi a evoluţiei guvernării locale.
În concepţia de tip francez, exigenţele unităţii naţionale conduc la o
interpretare restrictivă a descentralizării, fiind, considerată, în final, un “mijloc de luptă”
contra puterii centrale. În concepţia engleză, însă, descentralizarea este înţeleasă înrt-un
sens larg, acela de auto-administrare (“self government”). Libertatea unităţii
administrative locale de a decide şi acţiona pe baza propriei iniţiative şi responsabilităţi,
constituie caracteristica esenţială a guvernării locale.
Procesul descentralizării administrative nu înseamnă numai substituirea unui
decident central situat la nivel naţional cu unul local; el modifică profund cadrul de
referinţă şi condiţiile în care sunt alese obiectivele stabilite opţiunile şi fundamentate
deciziile.
Decizia administrativă devine, în acest cadru, din momentul luării ei, produsul
interacţiunii complexe cu mediul local. Inserat într-o anumită ierarhie, agentul local se
manifestă totodată, ca o componentă a unui mediu politic şi administrativ, cu care
întreţine relaţii reciproce şi reversibile de schimb. Deciziile pe care acesta le ia, sunt

25 Chevalier, J. – op. cit.; p.372

72
produsul variabilelor specifice de origine locală, pe care Administraţia centrală se
dovedeşte a fi, uneori, incapabilă să le perceapă şi să le ia în considerare.
Localizarea vieţii publice, în sensul afirmării descentralizării administrative şi
dezvoltării autonomiei locale, permite o mai largă participare şi implicare politică din
partea cetăţenilor. În acest context, descentralizarea devine un cadru comod de educaţie
politică, deoarece cetăţenii sunt implicaţi mai mult şi iniţiaţi în gestiunea propriei
localităţi, ceea ce favorizează înţelegerea mai bună a problemelor politice şi
administrative care se pun la nivel naţional. Se asigură astfel, premisa pentru formarea
identităţii locale care crează apartenenţa la un sistem comun de valori şi de interese
reprezen-tate şi apărate în organele administrative ierarhic-superioare, cu impact puternic
asupra dezvoltării economice şi sociale.
Descentralizarea administraţiei publice apare, totodată, ca un corolar al
democraţiei. Ea înseamnă pentru organizarea administrativă, ceea ce democraţia
reprezentativă reprezintă pentru organizarea constituţională. Toate aceste trăsături sunt,
conform afirmaţiilor lui Max Weber, expresia unui proces de raţionalizare în
administraţie publică, un indiciu al modernizării.
În acelaşi timp, se impune a observa faptul că organizarea locală nu există în
sine; ea este produsul statului care a recurs la divizarea în circumscripţii, pentru a asigura
controlul spaţiului geografic şi social. În acest sens, J.A.Mazères afirma că “statul este
organizatorul şi garantul principiului descentralizării”. 26 Acest model de organizare
administrativ-statală poate contribui la creşterea eficienţei întregului sistem, deoarece
administraţia publică centrală îşi poate concentra atenţia asupra problemelor prioritare de
interes naţional, lăsând în seama colectivităţilor locale alte competenţe de gestiune.
Pe de altă parte, însă, procesul descentralizării administraţiei publice are anumite
limite şi provoacă neajunsuri, distorsiuni care, desigur, se cuvin a fi anticipate şi evitate.
Prin proporţii, frecvenţă şi impact pot fi remarcate, în acest sens, următoarele aspecte
deficitare :
 abuzurile în materie de descentralizare orientate spre o escaladare o
particularităţilor, care pot merge până la a pune în pericol unitatea naţională;

26 După J. Chevalier, op. cit.; p.376

73
  soluţiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera în decizii
inspirate de politica unor grupuri de presiune, ale căror interese contravin celor naţionale;
 deficienţe în derularea procesului decizional, datorate şi funcţio-narilor
publici locali care, de regulă, nu au competenţa şi experienţa celor din administraţia
publică centrală;
 dispersia mai mare a resurselor publice între colectivităţile locale sau
grupurile sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a solidarităţii tradiţionale,
creând premisele unei competiţii politice şi ale unor conflicte interne, inclusiv interetnice
şi, uneori, o eficienţă mai redusă.
Atuurile, ca şi deficienţele descentralizării administraţiei publice se manifestă
diferenţiat, în funcţie de formele de practicare ale sale. Sub acest aspect, se distinge
varianta cunoscută sub numele de descentralizare teritorială, faţă de cea numită
descentralizare tehnică.
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale
locuitorilor dintr-o entitate administrativă, “fracţiune geografică”, ce reprezintă o
porţiune din teritoriul unui stat. Interesele comune ale membrilor colectivităţii
administrativ-teritoriale conduc la afaceri locale, în cele mai diverse domenii de
activitate, distincte de “afacerile” (problemele) naţionale.
În acelaşi timp, se constată că din punct de vedere sociologic, solidaritatea
cetăţenilor în jurul acestor interese depinde de dimensiunile cadrului teritorial, ea fiind
foarte puternică într-o mică localitate rurală şi adesea superficială într-o mare aglomerare
urbană. În alţi termeni, descentralizarea teritorială presupune existenţa unor autorităţi
locale alese, care au şi competenţă în gestionarea resurselor publice de care dispune
entitatea respectivă.
Spre deosebire, descentralizarea tehnică se bazează pe existenţa unor persoane
morale de drept public, care prestează anumite servicii publice, detaşate din masa
serviciilor prestate de autorităţile statale centrale. Aceste persoane morale sunt denumite
tradiţional, stabilimente publice locale.
Doctrina actuală27 reţine ideea că descentralizarea teritorială este o repartizare
de afaceri administrative generată de diversitatea socială şi politică a ţărilor asupra

27 Debbasch, Ch. – op. cit.; p.198

74
ansamblului teritoriului; în timp ce, descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei
repartizări armonioase a funcţiilor între diferitele ramuri ale administraţiei publice. Prima
răspunde, astfel, unor aspiraţii mai mult politice, pe când a doua – unor preocupări de
eficacitate. Aceasta face ca ideea de autogestiune să fie mai puţin pronunţată în cazul
descentralizării tehnice, decât în cel al descentralizării teritoriale.

US 6.3. Descentralizare şi federalism

Autorii contemporani28 în ştiinţa administraţiei sunt unanimi în a aprecia
descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă, spre deosebire de
federalism, care este o problemă de natură politică.
Federalismul reprezintă o tehnică de organizare a puterii politice care afectează
însăşi structura statului, realizând o dezmembrare a acestei puteri în domeniile
determinante (legislativ, executiv, judecătoresc). Un stat membru al unei federaţii statale
are competenţă proprie, acordată prin Constituţie. El este însă, prezentat adesea, ca forma
cea mai extinsă a descentralizării. Un asemenea punct de vedere, nu mai permite astfel, să
se facă o delimitare justificată între ţări ca Germania şi Elveţia (ca federaţii) şi Marea
Britanie sau Franţa (ca state unitare , mai mult sau mai puţin descentralizate).
Diferenţa dintre descentralizare şi federalism este justificată pe plan juridic. În
practică, este mult mai dificil de făcut distincţie între un stat aparţinând unei federaţii şi o
colectivitate descentralizată. O colectivitate descentralizată nu dobândeşte competenţe,
decât în materie administrativă, în limita stabilită prin lege.
Or, în condiţiile descentralizării, oricât de largă este autonomia locală (a
autorităţilor alese sau a stabilimentelor politice), pentru a rezolva problemele locale,
aceste autorităţi îşi desfăşoară activitatea în cadrul unui stat unitar şi nu în afara acestuia.
Sunt de avut în vedere două lucruri distincte: caracterul autonom faţă de autoritatea
centrală a autorităţilor publice prin care se realizează descentralizarea administrativă şi
limita statală impusă activităţii acesteia.
Dacă nu s-ar admite această limită, fixată prin Constituţie, autorităţile locale
autonome, nu numai că s-ar transforma în autorităţi politice (ca în cazul federaţiei), dar

28 Pondaven, C. – Économie des Administrations Publiques; Édition Cujas; Paris; 1995; p.72

75
ele ar putea deveni veritabile structuri statale independente, cu efecte dramatice pe plan
naţional şi internaţional.
În principiu, descentralizarea ar putea cuprinde activităţile prin care se
concretizează îndeplinirea funcţiilor tradiţionale şi moderne ale statului. Se poate admite
că, exceptând funcţia externă a statului, toate serviciile guvernamentale (administrarea,
ordinea publică, educaţia, serviciile de sănătate etc.) constituie obiectul procesului de
descentralizare. Este evident că, în acelaşi cadru al descentralizării se presupun ca
procese, atât redistribuirea venitului naţional, cât şi producţia publică de bunuri şi
servicii. Aceasta din urmă este descentralizată, nu atât prin transferul drepturilor de
proprietate şi a puterilor decizionale de la guvernul central către guvernele locale, cât mai
ales prin transferul în sectorul privat.
Tocmai de aceea descentralizarea, ca element esenţial al autonomiei locale, nu
poate fi concepută, cel puţin în statele unitare, fără existenţa unui control din partea
autorităţilor centrale ale statului. Numit tradiţional control de tutelă, el poate fi exercitat,
atât de funcţionari sau autorităţi ale adminis-traţiei de stat, cum este cazul în Franţa şi
Italia, cât şi de judecători, cum se întâmplă în Marea Britanie. Totodată, este
semnificativă constatarea că structura constituţională a unei ţări a influenţat, considerabil,
rapiditatea şi eficienţa procesului de descentralizare. Ca regulă generală, statele federale,
caracterizate de nivele administrative multiple, au avut întotdeauna un echi-libru al
puterilor decizionale.
Landurile germane, cantoanele elveţiene sau statele nord-americane au dobândit,
încă de la constituire, însemnate puteri politice şi adminis-trative, autoritatea lor derivând
din constituţie şi nu de la guvernul federal. Pe de altă parte, nivelele administrative
intermediare nu deţin atribuţii de control asupra comunităţilor locale, ci reprezintă, mai
ales, “noduri” în reţea, transmiţători ai deciziilor statale către administraţiile locale, care
au atribuţii foarte largi.
În statele cu organizare piramidală, atribuţiile nivelelor intermediare şi locale ale
administraţiei publice sunt stabilite de guvernul central. Fie că prevalează principiul
competenţei generale, ca în modelul continental (Franţa), fie că prevalează principiul
furnizării de servicii publice (Marea Britanie), administraţiile locale sunt în totalitate
subordonate nivelului intermediar. În pofida faptului că administraţiile locale şi

76
intermediare au competenţe foarte largi, reprezentantul guvernului are dreptul conferit de
lege, în unele ţări europene, să cenzureze aceste competenţe.
O situaţie aparent paradoxală se întâlneşte în ţările nordice (mai cu seamă în
Suedia, Norvegia şi Danemarca), unde descentralizarea este o practică tradiţională şi
constituţională, dar guvernul central exercită un control apreciat ca excesiv, prin
reglementările privind standardele şi preţurile serviciilor publice. Este de admis că o
expresie a descentralizării pot fi considerate măsurile de descongestionare a guvernului
central care s-au produs în unele ţări prin crearea, în perioada postbelică, a nivelului
administrativ regional. Astfel, în Italia, Spania şi Belgia, administraţiile locale sunt relativ
autonome, protejate prin garanţii constituţionale şi dotate cu puteri legislative pe un
spectru larg de activităţi.
Descentralizarea de nivel calitativ a sectorului public are importanţă economică
şi politică. Însă ea nu poate contribui la o ameliorare semnificativă a eficienţei alocării
resurselor şi a calităţii funcţiei administrative, dacă nu este dublată de o descentralizare
cantitativă, inclusiv de raţionalizarea sectorului economic de stat.

US 6.4. Descentralizare. Autonomie locală. Subsidiaritate

Autonomia locală reprezintă forma modernă de exprimare a principiului
descentralizării administrative şi înseamnă dreptul la autoadministrare. Ea este asociată
cu stabilirea unui statut distinct al colectivităţilor şi autorităţilor locale, în raport cu
administraţia de stat. Esenţa acestui principiu este legată de colectivităţile locale care, în
„Carta Europeană: Exerciţiul autonom al puterii locale”, adoptată de Consiliul Europei la
15 octombrie 1985 cunosc două accepţiuni:29
 colectivităţi locale de bază (comune, districte şi departamente);
 colectivităţi regionale (regiuni).
România a ratificat Carta Europeană a Autonomiei Locale în anul 1997, prin
Legea nr. 199/199730. Conform Art. 2 al acesteia, ţara noastră declară că prin noţiunea de

29 Matei, C.; Matei, A. – Acquis comunitar şi administraţie publică; editura Economică; Bucureşti; 2000;
p. 139

30 Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a Autonomiei Locale, în Monitorul Oficial al
României, parte I, nr. 331/26.11.1997

77
autoritate regională, se înţelege, potrivit legislaţiei sale în vigoare, autoritatea judeţeană a
administraţiei publice locale.
Problematica autonomiei locale este valabilă atât în statele unitare cât şi în
statele membre ale unei federaţii. În ambele cazuri, autonomia locală relevă gradul de
independenţă a colectivităţilor locale în raport cu autorităţile publice centrale sau cu
statul federat din care fac parte. Ca atare, autonomia locală nu poate fi confundată cu
organizarea raportului dintre statul federal şi statele federate. În statele federale este
exclusă orice putere (intervenţie) a autorităţilor federale asupra colectivităţilor locale din
statele federate. Controlul se manifestă numai la nivelul statului federal, fiind exclusă
imixtiunea sa în problemele colectivităţilor locale care dispun de autorităţi proprii.
Problemele locale sunt numai de ordin administrativ, în timp ce statul federat
dispune de putere constituantă, având posibilitatea să-şi elaboreze propria Constituţie. În
cazul unei comune, de exemplu, aceasta nu poate recurge la modificarea structurii
administrative stabilită prin lege şi nici nu poate crea alte autorităţi administrative, pe
lângă cele prevăzute de lege.
Pe lângă principiul autonomiei locale, Carta Europneană a autonomiei locale a
instituit şi principiul subsidiarităţii, care face obiectul dreptului public contemporan.
Acest principiu presupune ca centrul de greutate în luarea deciziilor de interes public să
coboare cât mai mult înspre nivelul de bază; adică să nu mai constituie obiect al
monopolului administraţiei de stat. De aceea, regula în materie de competenţă pentru
satisfacerea interesului public trebuie să o constituie autorităţile locale autonome la
nivelul de bază (comună şi oraş); acestea sunt cele mai apropiate de nevoile cetăţenilor şi
sunt alese de aceştia. Excepţiile trebuie să fie reprezentate de autorităţile administraţiei
publice autonome de la nivelul intermediar, precum şi autorităţile administraţiei de stat.
Principiul subsidiarităţii, aplicat în administraţia publică nu înseamnă, într-un stat
unitar, o dereglare sau o diminuare a autorităţii, întrucât autonomia locală este prevăzută
de Constituţie şi de Legile statului unitar şi se exercită în condiţiile şi în limitele
prevăzute de acestea.

78
 US 6.5. Descentralizarea administraţiei publice şi autonomia locală în România
Ideea de autonomie locală este prezentă în ţara noastră pentru prima dată, în
Regulamentele Organice, dar numai pentru oraşe. Dreptul de a fi aleşi în sfat îl aveau cei
care domiciliau în oraşul respectiv şi dispuneau de proprietăţi imobiliare în valoare de cel
puţin 8 000 de piaştri. Aceste sfaturi aveau ca stribuţii principale, administrarea şi
gospodărirea oraşului în cele mai diverse domenii şi sectoare. Regulamentele cuprindeau
dispoziţii precise care se refereau la:
 votarea bugetului;
 încheierea de contracte;
 pavarea şi iluminatul oraşelor;
 politica urbanistică de înfrumuseţare a oraşului.
Satele au fost lăsate de Regulamentele Organice în situaţia lor anterioară, fiind
conduse de anumite comisii cu funcţii anuale; locuitorii satelor puteau să-şi aleagă câte
un pârcălab (Ţara Românească) sau vornic (Moldova), însă cu ştirea stăpânului judeţului
şi al moşiei.
Adevărata administraţie modernă pe plan local în România se instituie prin
legile lui Cuza. În concepţia acelor acte normative, judeţul şi comuna erau circumscripţii
teritorial-administrative investite cu personalitate juridică, având atribuţii cu caracter
patrimonial şi de putere publică.
Organizările administrative ulterioare pe baza Constituţiilor şi a legilor ordinare
ce au fost adoptate până la instaurarea republicii, au căutat să consacre soluţii cu privire
la realizarea administraţiei de stat pe plan local, oscilând între descentralizare,
desconcentrare, autonomie şi centralizare.
După 1948, organele locale ale puterii de stat au început să fie abordate sub
denumirea de consilii populare, conform modelului sovietic. În baza acestor
reglementări, organele locale se subordonau orizontal faţă de comitetul executiv şi
vertical faţă de secţiunea imediat superioară, în condiţiile unei centralizări excesive în
plan administrativ. În anul 1957 se înfiinţează sfaturile populare, iar în 1965 – birourile
executive.
În prezent, în ţara noastră, structura teritoriului este reprezentată de judeţe. Ca
circumscripţie administrativ-teritorială intermediară între autorităţile centrale şi

79
autorităţile locale din municipii, oraşe, comune şi sate, judeţul are sarcina principală de a
îndruma, coordona şi controla activitatea administraţiei.
Prin coordonare se obţin raţionalizarea şi simplificarea activităţii autorităţilor
locale, evitarea paralelismelor şi încălcării de atribuţii între organele administraţiei. Rolul
coordonator al judeţului privind activitatea autorităţilor locale din cadrul său, constituie
unul din temeiurile care-i justifică existenţa. Totodată, este de dorit ca judeţul să
înfăptuiască un control al întregii activităţi administrative ce se realizează în limitele sale.
În practică, studiile întreprinse în fiecare circumscripţie administrativ-teritorială
din judeţ, precum şi evaluarea informaţiilor culese, ajung la un mare număr de elemente
care urmează a fi sintetizate înainte de luarea unei decizii. Se recomandă ca această
sinteză să se facă la nivel judeţean. Ea constituie prilejul de a opera efectiv coordonarea şi
de a examina eventualele simplificări posibile.
Funcţia de coordonare efectuată de judeţ constituie trăsătura sa caracteristică şi
trebuie să aibă caracter permanent. Ea se fundamentează pe o clasificare raţională şi
completă a documentelor administrative. O circulaţie defectuoasă a documentelor
administrative determină o coordonare nesatisfăcătoare.
Totodată, documentarea administrativă trebuie să fie centralizată pe judeţ, pentru
a se realiza în condiţii de eficienţă şi funcţiile de prevedere şi organizare.
La nivelul judeţului se pot asigura colaborarea şi cooperarea circumscripţiilor
administrativ-teritoriale din cadrul să, în scopul înfăptuirii unor sarcini de interes comun
sau de o mai mare amploare. Totodată, se pune problema introducerii anumitor forme
organizatorice şi a unui sistem de relaţii pe verticală şi pe orizontală, astfel încât
administraţia judeţeană să funcţioneze mai raţional, soluţionându-se eficient şi operativ,
problemele ce se ridică în cadrul judeţului.
În plan local, actul administraţiei publice se realizează, atât în mediul urban, cât
şi în cel rural.
Prin Constituţia din 2003 s-au adus schimbări importante în ceea ce priveşte
reglementarea organelor locale care se subordonează pe orizontală faţă de prefect şi pe
verticală faţă de ministru.

80
 Constituţia cuprinde două principii ale administraţiei publice din unităţile
administrativ-teritoriale şi anume autonomia locală şi descentralizarea serviciilor
publice.
Principiul autonomiei locale stă la baza raporturilor dintre autorităţile comunale
şi orăşeneşti sau judeţe, pe de o parte şi autorităţile statale guvernamentale sau
departamentale, pe de altă parte.
Principiul descentralizării serviciilor publice prevede înfiinţarea unor servicii
publice în comune sau oraşe şi desfiinţarea lor la nivel judeţean sau central; de asemenea,
apare şi posibilitatea desconcentrării serviciilor publice, care presupune posibilitatea
exercitării doar a unei tutele administrative din partea “centrului” şi configurarea unei
zone de autonomie pentru aceste servicii, în funcţie de situaţiile existente.
Autonomia locală în comune şi oraşe se realizează prin două autorităţi: consiliul
local, respectiv primarul, ambele alese în condiţiile legii. Autorităţile comunale şi
orăşeneşti nu se află într-un raport de subordonare faţă de vreo autoritate judeţeană sau
centrală. Aceasta nu exclude, însă, exercitarea de către consiliul judeţean a prerogativelor
sale de autoritate coordonatoare; de către prefect, a dreptului său de control al legalităţii
sau de către Guvern – a sarcinii sale de conducă-tor al administraţiei publice.
Faţă de dispoziţiile Constituţiei, se poate contura următoarea structură
administrativă externă, prezentată în Figura nr.3.

81
 I. Administraţia publică centrală de specialitate:
a) organele supreme ale administraţiei publice:
Preşedintele României şi Guvernul;
b) organele centrale de specialitate:
- ministere şi alte organe subordonate
Guvernului;
- autorităţi autonome.
c) instituţii centrale subordonate
ministerelor sau autorităţilor autonome (inclusiv cele
organizate ca regii sau societăţi comerciale).
Structura
administraţiei II. Administraţia de stat din teritoriu:
publice în a) Prefectul;
România b) Comisia administrativă:
c) Serviciile ministerelor şi ale celorlalte
organe

III. Administraţia publică locală:

1. Autorităţi comunale şi orăşeneşti
a) Consiliul local
b) Primarul
2. Consiliul judeţean – autoritate de
coordonare a consiliilor comunale şi
orăşeneşti

Figura nr. 3 Structura administraţiei publice a României

Teste de autocontrol

1. Structura organelor locale ale administraţiei serveşte:

a. [ ]numai intereselor locale ale societăţii
b. [x]interesele locale şi pe cele generale ale societăţii
c. [ ]numai interesele generale ale societăţii

2. Doctrina administrativă din ultimii ani stabileşte următoarele principii de organizare a

administraţiei publice teritoriale:
a. [ ]principiul subsidiarităţii
b. [x]principiul centralizării
c. [x]principiul desconcentrării
d. [x]principiul descentralizării

3. Principiul descentralizării:
a. [x]este, în realitate, o formă a centralizării

82
b. [x]într-o manieră generală se situează între centralizarea administrativă şi descentralizarea
administrativă
c. [ ]este o formă a descentralizării

4. Descentralizarea generează o multitudine de efecte pozitive, precum:

a. [x]regruparea relaţiilor de putere la nivel local, care devine centru de greutate al procesului
administrativ
b. [ ]deficienţe în derularea procesului decizional datorate funcţionarilor publici locali, care, de
regulă, nu au competenţa şi experienţa celor din administraţia publică centrală
c. [x]politica de descentralizare generează transferul de competenţă, determină întărirea
activităţii şi dezvoltarea solidarităţii locale
d. [x]agenţii locali nu mai sunt simpli executanţi ai directivelor primite de la administraţia
centrală, ci ei dobândesc capacitate strategică de acţiune

5. În concepţia de tip francez, descentralizarea:

a. [x]are o interpretare restrictivă
b. [ ]este înţeleasă în sensul de auto-administrare
c. [x]este considerată „un mijloc de luptă” contra puterii centrale

6. Descentralizarea teritorială:
a. [x]presupune existenţa unor interese comune ale locuitorilor dintr-o entitate administrativă,
„fracţiune geografică”, ce reprezintă o porţiune din teritoriul unui stat
b. [x]presupune existenta unor autorităţi locale alese, care au şi competenţă în gestionarea
resurselor publice de care dispune entitatea respectivă
c. [ ]răspunde unor preocupări de eficacitate

7. Adevărata administraţie modernă pe plan local în România se instituie:

a. [ ]prin Regulamentele Organice
b. [x]prin legile lui Cuza
c. [ ]după 1948

Concluziile generale ale unităţii de studiu:

- Structura organelor locale ale administraţiei serveşte, atât interesele locale ale societăţii,
cât şi pe cele generale.
- Doctrina administrativă din ultimii ani stabileşte trei principii privind organizarea
administraţiei publice teritoriale şi anume: principiul centralizării; principiul desconcentrării;
principiul descentralizării.
- Descentralizarea ca fenomen social semnifică un proces fundamental de deplasare a
puterii de la centru spre periferie. El generează o multitudine de efecte care, în sinteză,
presupun: regruparea relaţiilor de putere în mediul local, care devine centrul de greutate al
procesului administrativ; localizarea şi intersectarea acestor relaţii determină apariţia unui
sistem administrativ specific pe care se sprijină puterea locală; agenţii locali nu mai sunt
simpli executanţi ai directivelor primite de la administraţia centrală, ci ei dobândesc
capacitate strategică de acţiune; politica de descentralizare generează transferul de

83
 competenţă, determină întărirea activităţii şi dezvoltarea solidarităţii locale, creând un nou
cadru, în jurul căruia diverşii actori locali vor fi incitaţi să se mobilizeze.
- Procesul descentralizării administraţiei publice are anumite limite şi în acest sens pot fi
remarcate următoarele aspecte deficitare: abuzurile în materie de descentralizare orientate
spre o escaladare o particularităţilor, care pot merge până la a pune în pericol unitatea
naţională; soluţiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera în decizii inspirate
de politica unor grupuri de presiune, ale căror interese contravin celor naţionale; deficienţe
în derularea procesului decizional, datorate şi funcţio-narilor publici locali care, de regulă,
nu au competenţa şi experienţa celor din administraţia publică centrală; dispersia mai
mare a resurselor publice între colectivităţile locale sau grupurile sociale, care poate
antrena un proces de dizolvare a solidarităţii tradiţionale, creând premisele unei competiţii
politice şi ale unor conflicte interne, inclusiv interetnice şi, uneori, o eficienţă mai redusă.
- Formele descentralizării: tehnică şi teritorială
- Descentralizarea este o problemă exclusiv de natură administrativă, spre deosebire de
federalism, care este o problemă de natură politică.
- Autonomia locală reprezintă forma modernă de exprimare a principiului descentralizării
administrative şi înseamnă dreptul la autoadministrare.
- Principiul subsidiarităţii presupune ca centrul de greutate în luarea deciziilor de interes
public să coboare cât mai mult înspre nivelul de bază.

84
 US 7 SARCINILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Structura unităţii de studiu:

US 7.1. Conceptul de sarcină administrativă şi impactul său în administraţia publică
US 7.2. Clasificarea sarcinilor administrative

Obiective specifice:

- să definească conceptul de sarcină administrativă;

- să identifice impactul sarcinii administrative în administraţia publică;
- să identifice criteriile de clasificare a sarcinilor administrative;
- să reţină clasificările sarcinilor administrative stabilite de L.D.White, Roland Drago;
- să reţină criteriile de realizare optimă a sarcinilor administrative.

Termeni cheie: sarcină administrativă, criterii de clasificare,

Ritmul de lucru: lecţia se dezvoltă pe 2 subunităţi de studiu. Timpul de lucru estimat este
de 2 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu 7 intitulată „Sarcinile administraţiei publice” are în vedere conceptul de
sarcină administrativă şi impactul său în administraţia publică. De asemenea, se realizează o
clasificare a sarcinilor administraţiei publice.

US 7.1. Conceptul de sarcină administrativă şi impactul său în administraţia publică

Studiate în perspectiva sistemică, o instituţie publică sau un organ al

administraţiei pot fi înţelese în esenţa lor, cunoscându-se locul şi importanţa sarcinilor pe
care le îndeplineşte fiecare în cadrul societăţii.
Sistemul organizatoric al administraţiei este determinat de nivelul divizării
sociale a activităţii de specialitate, de sarcinile ce urmează a fi îndeplinite prin instituţiile
administrative şi de complexitatea funcţiilor statului.
Folosirea termenilor de sarcini, competenţă, funcţiuni necesită unele precizări
succinte. Astfel, sarcinile administraţiei sunt reprezentate prin toate misiunile (ansamblul
misiunilor) pe care aceasta le îndeplineşte sau trebuie să le înfăptuiască aceasta. Stabilite
de puterea politică, îndeplinirea sarcinilor este influenţată de consideraţii tehnice.

85
 Este de remarcat că progresul ştiinţific atenuează diferenţele dintre sarcinile
tehnice ale administraţiei dintre statele dezvoltate şi cele slab dezvoltate, ajungându-se la
unele constante, la un model teoretic cu o valabilitate generală. Chiar în statele
subdezvoltate sau în curs de dezvoltare, administraţia are aceeaşi sarcină principală, de a
servi omul şi a satisface interesul general pe baze democratice, legale, morale.
Competenţa este o noţiune de drept public. Ea înseamnă cadrul juridic, stabilit
de lege, în care funcţionarii publici îşi îndeplinesc atribuţiile legale, în scopul realizării
sarcinilor administraţiei.
Funcţiunea implică un raport în sens matematic, în aşa fel încât, ea poate
constitui o legătură între sarcină – care se cercetează în ştiinţa administraţiei şi
competenţă - care face obiectul de studiu al dreptului administrativ.
Atunci când se înfiinţează o instituţie publică, se are în vedere un anumit scop,
respectiv satisfacerea cerinţelor publice, de interes general. Acesta este, totodată,
obiectivul principal al activităţii administraţiei. S-ar putea afirma că precizarea sarcinilor
presupune cunoaşterea mijloacelor de care dispune administraţia. În realitate, resursele
umane, materiale şi financiare sunt divizate şi organizate în funcţie de sarcinile care
urmează a fi îndeplinite, astfel încât finalitatea apare pe primul plan în ştiinţa
administraţiei.
În perioada actuală, sarcinile administraţiei statului au sporit continuu, fapt care
se explică prin complexitatea vieţii sociale şi cerinţele din ce în ce mai mari ale
oamenilor. Sarcinile administrative au luat proporţii considerabile după cel de-al doilea
război mondial, prin preluarea de către stat, a unor misiuni economice, social-culturale
sau ştiinţifice, pe lângă cele tradiţionale, politico-administrative. În ultimii ani, în grija
administraţiei au trecut şi unele probleme foarte importante legate de protecţia mediului
înconjurător şi combaterea poluării. De asemenea, în toate statele, prestaţiile furnizate
populaţiei sunt în creştere şi ele atestă o amplificare a sarcinilor administraţiei.
Pe lângă volumul ridicat al prestaţiilor, cerinţa unei calităţi sporite a acestora, a
impus necesitatea reorganizării modului de repartizare a sarcinilor şi folosirea unor
mijloace moderne de acţiune.
Este de dorit ca administraţia să fie în aşa fel organizată, încât să poată îndeplini
orice sarcini, fără să se recurgă la transformarea structurii sale. În principiu, nu se

86
recomandă o modificare a structurii administrative, decât dacă cerinţele sociale o impun.
De cele mai multe ori, este suficient să se procedeze la o mai raţională repartiţie a noilor
sarcini primite între instituţiile administrative existente.
Complexitatea sarcinilor administraţiei determină diversitatea soluţiilor de
îndeplinire a lor. Este necesar ca un fond de sarcini generale să se regăsească în orice
administraţie. În ceea ce priveşte sarcinile tehnice, ele urmează a fi încredinţate unor
organe administrative specializate, pentru a se evita multiplicarea nejustificată a unor
instituţii care îndeplinesc aceleaşi misiuni.
O altă distincţie se poate face între sarcinile permanente care se întâlnesc în mod
continuu într-o instituţie publică şi cele temporare, care apar în anumite împrejurări sau
au un caracter sezonier. Adaptarea administraţiei la sarcinile sale înseamnă un efort
continuu de organizare interioară, raţională şi eficientă a acesteia, precum şi o acţiune de
coordonare a activităţilor desfăşurate de către instituţiile publice.
Analiza sarcinilor administraţiei pune în evidenţă multiplicarea, caracterul
eterogen al acestora şi strânsa lor interdependenţă. O enumerare detaliată a sarcinilor
administraţiei nu ar prezenta interes ştiinţific. Atunci când analiza unei anumite sarcini
devine necesară, această sarcină urmează a fi descompusă în mai multe diviziuni, care, la
rândul lor, pot fi subdivizate în activităţi elementare.
Examenul detaliat al sarcinilor administraţiei evidenţiază diversitatea lor, în ceea
ce priveşte natura activităţilor, a mijloacelor utilizate, a mediului social şi a zonei în care
acţionează funcţionarii publici. De aici decurge dificultatea cercetării acestor sarcini,
determinată de caracterul eterogen al scopurilor care le sunt atribuite şi de
interdependenţa lor. Aceste cauze ex-plică şi greutăţile generate de repartizarea sarcinilor
între organele administraţiei. De exemplu, o structură poate fi considerată ca adecvată
pentru rezolvarea unei probleme de coordonare într-o anumită activitate. Aceeaşi
structură se poate dovedi necorespunzătoare, pentru a satisface cerinţele de coordonare în
alte compartimente de activitate.
Aşadar, în realitate, pot exista tot atâtea structuri adecvate, câte probleme de
coordonare se pun. Existenţa acestor dificultăţi impune studierea lor în scopul
îmbunătăţirii activităţii administraţiei. Pentru a remedia situaţiile de supraaglomerare a
structurilor birocratice, de cumulare de către un singur organ al administraţiei a unor

87
sarcini multiple, în ştiinţa administraţiei se studiază reguli, metode şi soluţii, a căror
aplicare variază, de la un caz, la altul.
În toate împrejurările, se procedează la adaptarea activităţii şi structurii
administraţiei la sarcinile primite şi nu invers. Pe plan mondial, adaptarea administraţiei
la transformările economico-sociale constituie una din problemele importante din ultima
jumătate a secolului al XX-lea.

US 7.2. Clasificarea sarcinilor administrative

Sarcinile caracteristice administraţiei publice se pot clasifica după mai multe

criterii, şi anume:
 criteriul material, al conţinutului lor ca activitate cerută, care impune
studierea mijloacelor juridice şi a resurselor umane, materiale şi financiare, utilizabile
pentru îndeplinirea sarcinilor;
 criteriul organic, care determină descrierea unei categorii de organe de
specialitate; aceasta înseamnă enumerarea unor structuri administrative diversificate,
precum sunt acelea ale organelor centrale ale administraţiei publice.
Cel mai raţional criteriu este însă acela al finalităţii şi anume al scopului tehnic
şi specific urmărit în îndeplinirea fiecărei sarcini. Aceste scopuri pot fi clasificate, din
punct de vedere geografic, în funcţie de teritoriul în care se înfăptuiesc.
Astfel, sarcinile îndeplinite de organele centrale ale administraţiei au o
importanţă generală, fiind înfăptuite în acelaşi mod pe tot teritoriul ţării. Alte sarcini sunt
locale, limitate la un judeţ, oraş sau comună, urmărindu-se satisfacerea unor cerinţe
sociale specifice.
Pornind de la criteriul finalităţii, în literatura de specialitate se întâlnesc diverse
clasificări ale sarcinilor administraţiei. Aşa, de pildă, în opinia lui L.D. White, sarcinile
administraţiei pot fi clasificate în:
 sarcini (misiuni) operaţionale;
 sarcini auxiliare;
 sarcini de conducere.

88
 Misiunile operaţionale reprezintă categoria principală de sarcini a
administraţiei şi se diferenţiază prin conţinut în: sarcini politice (apărare, poliţie),
educative (învăţământ, cultură), sociale (sănătate, asistenţă) şi economice. Prin aceste
sarcini, administraţia furnizează prestaţii publicului, în mod direct, prin activitatea
instituţiilor specializate, cum sunt: armata, poliţia, şcoala etc.
Sarcinile auxiliare sunt menite să sprijine înfăptuirea celor principale, dar
funcţionarii care le înfăptuiesc nu vin în contact direct cu publicul şi nu furnizează
prestaţii, decât diferitelor compartimente administrative: personal, contabilitate,
documentare, oficii juridice, etc.
Sarcinile de conducere sau de stat major sunt îndeplinite de către conducătorii
instituţiilor publice aflaţi în contact direct cu activitatea politică şi implică dirijarea
activităţii administrative şi elaborarea politicii acestor instituţii.
Profesorul francez de ştiinţa administraţiei, Roland Drago reduce la patru
categorii sarcinile principale ale administraţiei, şi anume:
 misiunea de informare care constituie punctul de plecare necesar oricărei
acţiuni administrative. Fie că informaţia este spontană sau obţinută la cererea
administraţiei, fie că ea priveşte în detaliu dorinţele publicului sau principiile unei
reforme importante, ea reprezintă baza esenţială a oricărei acţiuni administrative,
indiferent de nivelul acesteia. Documentarea se realizează cu ajutorul unor
compartimente specializate;
 misiunea de studiu. Sarcina de studiu are loc după faza de informare şi este
premergătoare deciziei. Misiunea de studiu este obligatorie pentru administraţie, chiar
dacă se creează organisme administrative specializate în studii, la orice nivel s-ar afla ele;
 misiunea de pregătire a deciziilor aparţine întotdeauna administraţiei şi de
aceea se acordă o deosebită importanţă, studierii procesului decisional;
 misiunea de executare şi adaptare – este sarcina cea mai importantă a
administraţiei şi realizează contactul acesteia cu populaţia. În îndeplinirea acestei sarcini
de executare şi adaptare a deciziilor la exigenţele cetăţenilor, procesul decizional se
repetă până la cele mai mici activităţi administrative. De asemenea, administraţia, în
realizarea sarcinii sale de a se adapta la cerinţele publicului, se poate îndepărta uneori, de
la linia deciziilor luate. În aceste cazuri, dreptul administrativ înregistrează abateri de la

89
regulile juridice; abaterile devin obiect de studiu pentru ştiinţa administraţiei, deoarece
măresc eficienţa activităţii instituţiilor publice.
Pe lângă sarcinile principale, administraţia are de îndeplinit şi sarcini secundare
cum sunt cele de informare a publicului, de a realiza o activitate de relaţii publice, de a-şi
îmbunătăţi metodele şi a organiza compartimentele. Sarcinile secundare pot fi: interne şi
externe. Cele interne se produc în interiorul aparatului administrativ. Îndeplinirea lor
contribuie şi la realizarea sarcinilor externe, vizând misiuni prin care instituţiile publice
intră în contact cu publicul.
În afară de clasificarea prezentată a sarcinilor administraţiei, sunt folosite şi
criterii de realizare optimă a sarcinilor, dintre care se remarcă:
a) criteriul dublei întrebuinţări, care are în vedere eliminarea paralelismelor în
activitatea instituţiilor sau organelor publice. Aplicarea acestui criteriu permite
identificarea situaţiilor în care se impune desfiinţarea unor compartimente inutile; atunci
când mai multe organe ale administraţiei publice urmăresc îndeplinirea aceloraşi misiuni,
fără ca acestea să se refere la compartimente de activitate distincte, se impune, fie
fuziunea lor, fie desfiinţarea unora dintre ele. În mod concret, se analizează care dintre
asemenea organe administrative se vor suprima, urmând ca resursele umane, materiale şi
financiare, ale activităţilor desfiinţate, să se utilizeze în alte scopuri;
b) criteriul simplificării, care urmăreşte evitarea supraaglomerării şi reducerea
volumului lucrărilor din administraţie. Simplificarea trebuie concepută şi efectuată în
concordanţă cu cerinţele reale ale organelor administraţiei, deoarece făcută neraţional, în
unele cazuri, poate avea consecinţe dăunătoare.
c) criteriul raţionalizării şi al randamentului maxim. În raport cu acest
criteriu, se urmăresc obiective cum sunt:
 creşterea operativităţii instituţiilor publice;
 sporirea eficienţei activităţilor de conducere şi execuţie;
 utilizarea judicioasă a forţei de muncă;
 reducerea la strictul necesar a numărului funcţionarilor administrativi.
d) criteriul utilităţii şi al valorii sociale. În raport cu acest criteriu, creşterea
eficienţei în activitatea din sfera administraţiei publice nu reprezintă un scop în sine ci se
subordonează utilităţii pe care serviciile administrative o au pentru societate. Într-un stat

90
de drept, valoarea admi-nistraţiei se apreciază în funcţie de modul cum au fost îndeplinite
sarcinile, de caracterul democrat, legal şi moral al activităţii desfăşurate.

Teste de autocontrol
1. În opinia lui L. D. White, sarcinile administraţiei pot fi clasificate în:
a. [x]sarcini operaţionale
b. [x]sarcini auxiliare
c. [ ]sarcini de executare
d. [x]sarcini de conducere

2. Misiunea de studiu, conform clasificării sarcinilor administraţiei realizată de Roland Drago:

a. [x]are loc după faza de informare şi este premergătoare deciziei
b. [ ]constituie punctul de plecare necesar oricărei acţiuni administrative
c. [x]este obligatorie pentru administraţie
d. [ ]este sarcina cea mai importantă a administraţiei

3. Criteriile de realizare optimă a sarcinilor administrative sunt:

a. [x]dublei întrebuinţări
b. [x]simplificării
c. [x]raţionalizării şi a randamentului maxim
d. [ ]operativităţii instituţiilor publice
e. [x]utilităţii şi al valorii sociale

Concluziile generale ale unităţii de studiu:

- Sarcinile administraţiei sunt reprezentate prin toate misiunile (ansamblul misiunilor) pe
care aceasta le îndeplineşte sau trebuie să le înfăptuiască aceasta.
- Competenţa este o noţiune de drept public şi înseamnă cadrul juridic, stabilit de lege, în
care funcţionarii publici îşi îndeplinesc atribuţiile legale, în scopul realizării sarcinilor
administraţiei.
- Funcţiunea implică un raport în sens matematic, în aşa fel încât, ea poate constitui o
legătură între sarcină – care se cercetează în ştiinţa administraţiei şi competenţă - care
face obiectul de studiu al dreptului administrativ.
- Sarcinile caracteristice administraţiei publice se pot clasifica după mai multe criterii, şi
anume: criteriul material; criteriul organic; criteriul finalităţii.
- L.D. White clasifică sarcinile administraţiei pot fi clasificate în: sarcini (misiuni)
operaţionale; sarcini auxiliare; sarcini de conducere.
- Roland Drago reduce la patru categorii sarcinile principale ale administraţiei, şi anume:
misiunea de informare; misiunea de studiu; misiunea de pregătire a deciziilor; misiunea de
executare şi adaptare.
- Criteriile de realizare optimă a sarcinilor sunt: a) criteriul dublei întrebuinţări; b) criteriul
simplificării, c) criteriul raţionalizării şi al randamentului maxim d) criteriul utilităţii şi al valorii
sociale.

91
 US 8 EVOLUŢII ÎN ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI

Structura unităţii de studiu

US 8.1. Principalele curente contemporane ale ştiinţei administraţiei
US 8.2. Ştiinţa administraţiei în România

Obiective specifice:

- să identifice principalele curente contemporane ale ştiinţei administraţiei;

- să stabilească caracteristicile fiecărui curent al ştiinţei administraţiei
- să descrie curentele de gândire ce au traversat ştiinţa administraţiei de-a lungul timpului;
- să prezinte evoluţia ştiinţei administraţiei în România;
- să argumenteze tendinţele actuale în ştiinţa administraţiei.
- să reţină contribuţia lui Paul Negulescu la dezvoltarea ştiinţei administraţiei în România;

Termeni cheie: curente contemporane, ştiinţa administraţiei, evoluţie

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 2 subunităţi de studiu. Timpul de lucru

estimat este de 3 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu intitulată „Evoluţii ĩn ştiinţa administraţiei” va prezenta principalele
curente contemporane ale ştiinţei administraţiei şi se va face o detaliere a ştiinţei administraţiei în
România.

US 8.1. Principalele curente contemporane ale ştiinţei administraţiei

În cadrul ştiinţei administraţiei se desfăşoară în prezent, acţiuni de cercetare

diverse care au un caracter complex. Din punct de vedere doctrinar, se pot distinge trei
curente31 principale, şi anume :
1) un curent juridic, al cărui scop esenţial este de a contribui la o mai bună
cunoaştere a structurii şi funcţionării administraţiei publice, punând accentul pe referirea
la textele juridice;
2) un curent axat pe gestiune publică/privată a resurselor, care este foarte
apropiat prin natura preocupărilor sale de ştiinţa managementului;

31 Chevallier, J. – op.cit. p.43

92
 3) un curent sociologic, care regrupează ansamblul activităţilor de cercetare,
având ca punct comun cunoaşterea fenomenelor administrative cu ajutorul conceptelor şi
metodelor sociologice.
Această clasificare nu exclude posibilitatea întrepătrunderii celor trei curente şi
combinarea lor într-o manieră diversă.
1) Abordarea în plan juridic are ca premisă esenţială, considerarea ştiinţei
administraţiei ca o anexă a dreptului administrativ. În viziunea acestei concepţii, obiectul
de studiu al ştiinţei administraţiei îl constituie administraţia publică, care reprezintă o
instituţie specifică şi ireductibilă la orice altă organizaţie. Astfel, ştiinţa administraţiei ar
face referire la ansamblul juriştilor care caută să depăşească perspectivele strict juridice şi
contencioase caracteristice cercetărilor administrative din ţările europene, vreme
îndelungată. Astfel se explică de ce, în aceleaşi ţări, studiul administraţiei se realizează,
încă, în cadrul facultăţilor de drept şi nu în instituţii de învăţământ superior cu profil
administrativ.
Se poate afirma că ştiinţa administraţiei este aşadar, tributară schemelor
dreptului administrativ, având în vedere că obiectul său de studiu este axat pe criterii de
natură juridică. Deci, obiectul ştiinţei administraţiei este definit prin analogie cu cel al
dreptului administrativ şi nu plecând de la reflexii proprii; totodată, conţinutul său este
asemănător cu temele întâlnite în manualele de drept administrativ (structură, acţiune,
control etc.).
În plus, metodele de studiu poartă amprenta ştiinţelor juridice.
În concluzie, dreptul administrativ este perceput ca un mijloc privilegiat de
cunoaştere şi înţelegere a realităţii administrative. Această convingere a avut drept
corolar, o anumită neîncredere şi chiar ostilitate din partea sociologilor care au neglijat în
cercetările lor punctele de vedere juridice, atât în viaţa administrativă cât şi în
comportamentul funcţionarilor.
2) Curentul axat pe problemele gestiunii resurselor se opune abordării
precedente şi asimilează administraţia cu gestiunea. Argumentul invocat, este acela că
obiectul de studiu al administraţiei prezintă un caracter esenţialmente pragmatic şi caută
să descopere, să aplice cele mai raţionale şi mai eficiente metode de organizare, în
vederea îndeplinirii la nivel optim, a unei sarcini atribuite.

93
 O asemenea abordare imprimă ştiinţei administraţiei un conţinut similar cu
managementul, în condiţiile manifestării a două tendinţe principale :
 pe de o parte, o serie de teorii de natură managerială au preluat multe
componente de natură administrativă;
 pe de altă parte, ştiinţa administraţiei tinde să devină din ce în ce mai mult, o
ramură a managementului.
În practică, managementul s-a situat în sfera preocupărilor tradiţionale aflate la
originea ştiinţei organizaţiilor. Ştiinţă a unei “bune şi a unei eficiente gestiuni”,
managementul are în ultimă instanţă un scop utilitar şi operaţional. Ambiţia sa este de a
stabili regulile care să permită tuturor tipurilor de organizaţii, să-şi atingă scopurile, în
condiţii de eficienţă.
Cu toate acestea, managementul se deosebeşte de practicile empirice şi de
primele formulări ale ştiinţei organizaţiilor, prin dimensiunea sa teoretică şi conceptuală.
Din perspectiva managementului, conduita tuturor întreprinderilor economice, sociale şi
politice implică patru tipuri de operaţii: 32 planificare, organizare, acţiune şi control.
Conform opiniilor exprimate de Burns şi Stalker, există două sisteme de
management :
1. mecanic, caracterizat prin existenţa unor reguli formale şi a unei puternice
centralizări;
2. organic, în care regulile au un caracter mai puţin formal, sunt mai puţin
importante, iar descentralizarea este accentuată şi adaptată mediului aflat într-o continuă
schimbare.
Cercetătorul francez L. Boulet face o distincţie între “gestiune “ (sau
administraţie publică) şi “management” :
 gestiunea recurge la metode independente de natura activităţilor şi de forma
juridică a instituţiilor, pe când managementul se supune constrângerilor mediului, în
special a celui juridic, în care evoluează întreprin-derea;
 managementul presupune stabilirea unei strategii de acţiune în vederea
realizării anumitor obiective (maximizarea profitului, de exemplu), de interes particular.

32 opinia lui J.P.Nioche, dupa J.Chevalier, op.cit. p.46

94
Gestiunea administrativă publică, în schimb, are ca obiectiv satisfacerea interesului
public;
 managementul are o autonomie de acţiune şi o libertate de opţiune mai mare
decât gestiunea, ale cărei posibilităţi de mişcare depind de statutul autorităţilor publice
alese;
 managementul este guvernat de legile pieţei, deoarece întreprinderile sunt
inserate într-un sistem concurenţial, care le obligă la un efort permanent de modernizare
şi raţionalizare; spre deosebire, gestiunea administrativă se sustrage, de regulă, disciplinei
pieţei, deoarece resursele sale au fost procurate prin mecanismul prelevărilor obligatorii,
de la diverşi contribuabili şi nu prin efortul propriu. Mai mult, activitatea administraţiei
are caracter de monopol şi serviciile pe care le prestează nu respectă întotdeauna relaţia
directă dintre costuri şi preţurile sau tarifele aplicate utilizatorilor, precum şi criteriile de
optimizare a folosirii resurselor.
Luarea în considerare a acestor particularităţi a condus la elaborarea unui
management adaptat acestui tip de activitate numit management “public”. Gradul de
specificitate al acestei forme de management este însă contestat în unele opinii, care
consideră că instrumentele de lucru sunt identice şi numai opţiunile diferă, în funcţie de
scopul urmărit. În alte opinii, managementul public trebuie să-şi construiască propriile
modele şi mijloace de acţiune pe baza exemplelor furnizate de întreprinderile private.
Obiectivele managementului public pot fi sintetizate în: ameliorarea calităţii
acţiunilor, atenuarea anumitor rigidităţi de organizare şi îmbunătăţirea sistemului de
comunicare cu exteriorul.
Managementul public a dobândit o dimensiune nouă ca urmare a dezvoltării
politicilor publice, care depăşesc cadrul limitat al organizării prin concentrarea, într-o
manieră globală, a acţiunilor politice cu cele administrative.
3) Introducerea unei perspective sociologice în conţinutul studiilor politice a
condus la abandonarea progresivă a viziunii juridice formaliste asupra administraţiei, care
o transformau într-un simplu executant de sarcini. Dimpotrivă, administraţia fiind direct
implicată în exercitarea puterii, este dificil de trasat o linie netă de demarcaţie între sfera
administrativă şi sfera politică.

95
 În aceste condiţii, curentul sociologic a apărut ca urmare a faptului că, prin
natura lor, studiile privind mediul administraţiei sunt sociologice; ele nu se reduc numai
la cercetarea acestor aspecte, ci examinează un anumit număr de comportamente
administrative, individuale sau colective.
Din punctul de vedere al sociologilor, instituţiile şi practica administraţiei
prezintă un interes secundar. Utilizând sistemul anchetelor sociale, sociologii sunt uneori
tentaţi să redescopere noţiuni clasice, iar alteori, să privească administraţia numai dintr-
un anumit punct de vedere, care este parţial şi nu reflectă realităţile administrative în
ansamblul lor.

US 8.2. Ştiinţa administraţiei în România

În condiţiile specifice din ţara noastră, ştiinţa administraţiei a cunoscut trei

perioade: 1925 - 1948; 1948 - 1989; după anul 1990.
Meritul decisiv în apariţa şi dezvoltarea ştiinţei administraţiei în România revine
profesorului de la Facultatea de drept din Bucureşti, Paul Negulescu, care în anul 1925 a
înfiinţat Institutul de Ştiinţe Administrative al României, cu sediul în Bucureşti. Scopul
acestui institut a fost acela de a elabora o doctrină românească unitară a ştiinţei
administraţiei, de a ţine legătura cu institute similare străine şi de a propune o mai
raţională şi eficientă organizare administrativă.
Cursurile de pregătire profesională erau organizate în patru secţii :
 secţia de pregătire a candidaţilor care posedau o diplomă universitară;
 secţia de pregătire a candidaţilor absolvenţi ai liceului sau ai unei şcoli
similare;
 secţia de completare şi perfecţionare a cunoştinţelor pentru funcţionarii stabili
din administraţia centrală şi locală, care aveau diplomă de liceu ;
 secţia de perfecţionare a funcţionarilor publici stabili care aveau diplomă
universitară.
În cadrul Institutului se tipărea o publicaţie trimestrială, cunoscută atât în ţară,
cât şi în străinătate, intitulată “Revista de drept public”, care a apărut cu regularitate între
anii 1926-1943. Revista publica studii ale specialiştilor români şi străini, privind

96
organizarea eficientă şi raţionalizarea activităţii administrative şi metodele adecvate
pentru atingerea acestor scopuri.
Institutul dispunea de cea mai mare bibliotecă de specialitate din România şi a
fost forul ştiinţific în care se efectuau cercetări în ştiinţa administraţiei sub coordonarea
profesorului Negulescu.
Paul Negulescu considera ştiinţa administraţiei ca o politică administrativă,
“adică activitatea administrativă care nu intră în cadrul juridic”. În opinia sa, cel mai
important lucru în administraţia publică îl constituie ordinea, armonia, echilibrul. El
sancţiona faptul că, pentru politicieni, înlocuirea unui funcţionar capabil cu altul, fără nici
o pregătire profesională era ceva aproape firesc; astfel că, mulţi oameni culţi,
profesionişti, pregătiţi temeinic, nu-şi puteau găsi locul în administraţie.
P. Negulescu atrăgea atenţia asupra carenţelor de organizare din administraţie
determinate de: lipsa de ordine din birouri; curăţenia îndoielnică, aerisire insuficientă;
materiale vechi şi incomode.
În opinia sa, din lipsă de informaţie se face corespondenţă inutilă. Pe de altă
parte, publicul nu se poate informa asupra actelor normative din administraţie, din cauza
ritmului accelerat al legiutorului care modifică legea de mai multe ori în decursul
aceluiaşi an.
Profesorul Negulescu explică deficienţele organizării şi prin referirea la sistemul
politic existent. El arată că politicienii aveau tot interesul să demonstreze alegătorilor că
în relaţiile cu serviciile publice nu pot face nimic, fără sprijinul lor. În majoritatea
cazurilor, cetăţeanul era obligat să se adreseze unui politician care să intervină la serviciul
respectiv pentru rezolvarea cererii sale.
În ceea ce priveşte sporirea nejustificată a numărului de funcţionari, Paul
Negulescu explică această situaţie şi prin spiritul demagogic care caracteriza sistemul
politic. Pentru a-şi satisface alegătorii, deputaţii şi senatorii căutau să creeze noi
funcţiuni, în care să fie numiţi protejaţii lor, fără să se ţină seama dacă asemenea posturi
erau sau nu necesare şi dacă cei numiţi îndeplineau condiţiile legale.
Cetăţenii îşi dădeau seama de marile sacrificii financiare pe care le făceau pentru
întreţinerea unui aparat funcţionăresc atât de numeros şi constatau că acel aparat nu

97
satisfăcea interesele generale. De aici decurgea necesitatea reorganizării administraţiei
prin :
 stabilirea unor norme de recrutare a personalului;
 reorganizarea învăţământului administrativ;
 depolitizarea administraţiei;
 determinarea unor norme ştiinţifice pentru desemnarea personalului din
conducere;
 stabilirea unei juste salarizări şi a unor reguli echitabile de promovare bazate
pe merit;
 un control temeinic.
Concepţia profesorului Negulescu îşi păstrează încă întreaga valoare ştiinţifică,
prin caracterul actual al conţinutului său. Ea a fost cunoscută pe plan mondial, datorită
colaborării autorului, cu Institutul Internaţional de Ştiinţe Administrative.
La începutul anului 1948, Institutul a fost desfiinţat, deşi nu a existat vreun act
normativ în acest sens. Atât Institutul, cât şi Centrul de pregătire profesională
administrativă şi-a încetat activitatea, iar marea bibliotecă a Institutului a fost distrusă.
În anii ’70 s-au înfiinţat, în cadrul Facultăţii de Drept din Bucureşti şi Cluj secţii
administrative, fiind ulterior desfiinţate. Propunerile de desfăşurare a activităţii de
cercetare în sfera administrativă sub forma monografiilor şi a doctoratului, n-au fost
aprobate.
Ca şi în alte domenii, în această perioadă, pe planul administraţiei publice,
activitatea s-a desfăşurat într-un cadru centralizat în mod excesiv, lipsit de o doctrină
temeinic fundamentată. Între specialiştii domeniului, nu s-a ajuns la o concepţie unitară
asupra noţiunii de organ al administraţiei de stat, promovându-se tot felul de “inovaţii”
mergând până la aberanta teză a dispariţiei statului. De altfel, nu era posibil să se
definească organul adminis-traţiei de stat, când însuşi statul avea să dispară din viaţa
economico-socială. Până la urmă s-a formulat teza potrivit căreia orice unitate economică
de stat era şi organ al administraţiei de stat.
În condiţiile specifice regimului comunist, noţiunea de sarcini ale administraţiei
se referea la obiectivele pe care organele centrale de stat trebuiau să le urmărească în
conducerea activităţii economico-gospodăreşti; însă, atribuţiile cu caracter administrativ

98
precizau drepturile şi obligaţiile cu care erau investite organele locale pentru realizarea
sarcinilor şi exercitarea puterii de stat.
Semnificativ, pentru întreaga perioadă a statului socialist, este faptul că sarcinile
administraţiei publice erau subordonate puterii politice şi scopul lor era concretizarea
acestei puteri.
După anul 1989, secţiile şi disciplinele de ştiinţa administraţiei au fost din nou
înfiinţate la facultăţi cu tradiţie (cele de drept), dar şi la altele (cele economice). În anul
1994 s-a hotărât la Sibiu reînfiinţarea Institutului de Ştiinţe Administrative al României,
ca instituţie independentă, neguvernamentală şi apolitică.

Teste de autocontrol
1. Principalele curente contemporane ale ştiinţei administraţiei sunt:
a. [x]curentul sociologic
b. [x]curentul juridic
c. [x]curentul axat pe gestiune publică/privată a resurselor

2. În cadrul curentului axat pe gestiune publică/privată a resurselor, distincţia dintre

management şi gestiune este realizată de către:
a. [ ]Burns
b. [ ]Stalker
c. [x]Boulet

3.Ştiinţa administraţiei în România a cunoscut următoarele perioade:

a. [ ]1925-1943; 1943-1948; 1948-1989; după 1990
b. [ ]1925-1948; 1948-1970; 1970-1989; după 1990
c. [x]1925-1948; 1948-1989; după 1990

4. Institutul de Ştiinţe Administrative al României înfiinţat e Paul Negulescu avea ca scop:

a. [x]elaborarea unei doctrine româneşti unitare a ştiinţei administraţiei
b. [x]realizarea de legături cu institute similare străine
c. [x]propunerea unei organizări administrative mai raţională şi mai eficientă
d. [ ]era o instituţie independentă, neguvernamentală şi apolitică

5. În concepţia lui Paul Negulescu, necesitatea reorganizării administraţiei trebuia realizată

prin:
a. [ ]stabilirea unor norme doar de recrutare a personalului de conducere
b. [x]reorganizarea învăţământului administrativ
c. [x]depolitizarea administraţiei
d. [x]un control temeinic

99
 Concluziile generale ale unităţii de studiu:
- Din punct de vedere doctrinar, se pot distinge trei curente principale, şi anume : 1) un
curent juridic; 2) un curent axat pe gestiune publică/privată a resurselor; 3) un curent
sociologic.
- În condiţiile specifice din ţara noastră, ştiinţa administraţiei a cunoscut trei perioade: 1925 -
1948; 1948 - 1989; după anul 1990
- Paul Negulescu, în anul 1925 a înfiinţat Institutul de Ştiinţe Administrative al României, cu
sediul în Bucureşti. Scopul acestui institut a fost acela de a elabora o doctrină românească
unitară a ştiinţei administraţiei, de a ţine legătura cu institute similare străine şi de a
propune o mai raţională şi eficientă organizare administrativă. Cursurile de pregătire
profesională erau organizate în patru secţii: secţia de pregătire a candidaţilor care
posedau o diplomă universitară; secţia de pregătire a candidaţilor absolvenţi ai liceului sau
ai unei şcoli similare; secţia de completare şi perfecţionare a cunoştinţelor pentru
funcţionarii stabili din administraţia centrală şi locală, care aveau diplomă de liceu; secţia
de perfecţionare a funcţionarilor publici stabili care aveau diplomă universitară.

100
US 9 NOŢIUNI INTRODUCTIVE PRIVIND FUNCŢIA ŞI FUNCŢIONARUL ÎN
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

Structura unităţii de studiu:

US 9.1. Noţiunile de funcţie şi funcţionar în administraţia publică
US 9.2. Clasificarea funcţiilor publice

Obiective specifice:

- să definească noţiunile de funcţie publică şi funcţionar public;

- să reţină trăsăturile funcţiei publice;
- să reţină principiile care stau la baza organizării şi dezvoltării carierei în funcţia publică;
- să clasifice funcţiile publice după criteriile specifice.

Termeni cheie: funcţie publică, funcţionar public, demnitar.

Ritmul de lucru: lecţia se dezvoltă pe 2 subunităţi de studiu. Timpul de lucru estimat este
de 3 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu 9 intitulată „Noţiuni introductive privind funcţia şi funcţionarul în
administraţia publică” are în vedere noţiunile de funcţie şi funcţionar în administraţia publică,
clasificarea funcţiilor publice.

US 9.1. Noţiunile de funcţie şi funcţionar în administraţia publică

În sens tradiţional, larg, expresia “funcţie publică” este folosită pentru a

desemna atât funcţionarul public, cât şi ansamblul regimurilor juridice aplicabile
personalului administraţiei de stat.
Într-o accepţiune mai restrânsă, prin funcţia publică se înţelege situaţia (poziţia)
juridică a unei persoane fizice investită legal cu anumite atribuţii pentru realizarea
competenţelor (funcţiilor) ce revin prin lege unei autorităţi publice. Aceasta constă în
“ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul juridic complex al
raporturilor dintre persoana fizică respectivă şi organul care le-a investit.”33

33 Iorgovan, A. – op. cit.; p.313

101
 Titularul unei funcţii publice, într-o formulare generică, poartă denumirea de
funcţionar public, care îndeplineşte atribuţiile funcţiei prestând anumite servicii
(publice).
Dincolo de expresiile specifice altor limbi (ex. fonction publique în franceză,
civil service în engleză, offtenlichen dienst în germană, impiegato civile în italiană
etc.), în limba română s-au folosit expresii ca: agent public, funcţionar de stat,
servitorul coroanei, manager public (al cetăţii). Această varietate terminologică,
impusă încă din secolul trecut, a fost determinată de diversitatea situaţiilor în care
intervine o funcţie publică, în general şi în administraţia publică, în particular.
Funcţiile publice se definesc prin mai multe trăsături:34
 drepturile şi obligaţiile specifice funcţiilor publice se stabilesc pe cale
unilaterală, prin norme juridice, de către organele de stat; aceste drepturi şi obligaţii sunt
create şi organizate în vederea realizării puterii publice;
 funcţia publică are caracter continuu, iar drepturile şi obligaţiile aferente se
menţin atât timp cât există competenţa pe care funcţia o realizează şi, implicit, actul legal
care a creat-o;
 persoanele, cărora le este încredinţată realizarea anumitor funcţii, intră într-un
complex de raporturi juridice cu organele care le-au investit. Titularul funcţiei se găseşte,
fie într-un raport de subordonare faţă de instituţia publică, fie într-un raport,
supraordonat, de autoritate faţă de terţi;
 funcţiile publice pot fi îndeplinite şi de persoane fizice care nu sunt încadrate
în muncă într-un organ de stat, în general, sau al administraţiei publice, în particular. Este
vorba de persoanele private care sunt investite, prin autorizare, cu dreptul de a presta un
serviciu public. De exemplu – investitura unei Comisii a Consiliului Local sau a unor
împuterni-ciţi ai primarului în materie de contravenţii care nu fac parte, în mod normal,
dintre funcţionarii publici. Aceste persoane sunt însă asimilate funcţionarilor publici şi
îndeplinesc prerogative de putere, delegate.

34 Iorgovan, A. – op. cit.; p.313

102
 Funcţionarul public este deci persoana fizică investită în mod legal, prin actul de
voinţă unilaterală al unei autorităţi publice sau al alegătorilor, cu sarcina îndeplinirii, pe
un timp limitat sau nedeterminat , a unei funcţii publice.
Puterea publică atribuită fiecărei funcţii publice este exercitată de către titularii
acesteia, persoane fizice care exercită atribuţii determinate de lege din competenţa
organului în care există funcţia publică. Persoanele fizice- funcţionarii publici- sunt
mijloacele prin care acţionează funcţiile publice. Funcţionarii publici sunt persoanele
numite în funcţiile publice şi reprezintă, totodată, resursele umane ale administraţiei
publice care, alături de cele materiale şi băneşti, asigură condiţiile de funcţionare a
acesteia.
În conformintate cu prevederile legale, funcţionarul public este persoana numită
de către autoritatea publică competentă sau aleasă potrivit legii şi investită în mod legal
cu atribuţiile unei funcţii publice, prestând în mod permanent o activitate cu scopul de a
asigura funcţionarea continuă a unui serviciu public.
Actul de numire a funcţionarului public în funcţie este un act unilateral de
voinţă, de drept public şi nicidecum un contract de drept comun.
De asemenea, atribuţiile încredinţate unui funcţionar public sunt de ordin
general şi se stabilesc prin lege, nu în interesul său personal, ci al serviciului public.
În vederea asigurării legalităţii activităţii de administraţie publică, nu este
suficient ca atribuţiile care formează diferitele funcţii publice să aibă caracter legal, este
necesar să fie deţinute în mod legal de către cei care le exercită, deci funcţionarii publici
să fie atribuiţi, investiţi legal.
Cu excepţia funcţiilor alese, funcţionarii publici sunt investiţi în funcţie printr-un
act administrativ de numire, unilateral. Funcţionarul public este investit cu atribuţiile care
îi alcătuiesc competenţa de către lege şi nu de cei care l-au ales sau numit.
Funcţia publică este exercitată de către persoane fizice care îşi fac din aceasta o
carieră. Cariera în funcţia publică cuprinde “ansamblul situaţiilor juridice şi efectele
produse, care intervin de la data naşterii raportului de serviciu până în momentul încetării
acestui raport, în condiţiile legii”. Modalităţile de dezvoltare a carierei în funcţia publică
sunt promovarea într-o funcţie publică superioară şi avansarea în gradele de salarizare.

103
 La baza organizării şi dezvoltării carierei în funcţia publică se află
următoarele principii:
a) competenţa, potrivit căreia persoanele care doresc să acceadă sau să
promoveze într-o funcţie publică trebuie să deţină şi să confirme cunoştinţele şi
aptitudinile necesare exercitării funcţiei publice respective;
b) competiţia, principiu potrivit căruia confirmarea cunoştinţelor şi aptitudinilor
necesare exercităţii unei funcţii publice se face prin concurs sau examen;
c) egalitatea de şanse, prin recunoaşterea vocaţiei la carieră în funcţia publică a
oricărei persoane care îndeplineşte condiţiile stabilite potrivit legii;
d) profesionalismul, potrivit căruia exercitarea funcţiei publice se face cu
respectarea principiilor prevăzute de lege;
e) motivarea, principiu potrivit căruia, în vederea dezvoltării carierei, autorităţile
şi instituţiile publice au obligaţia să identifice şi să aplice, în condiţiile legii, instrumente
de motivare morală şi materială a funcţionarilor publici, precum şi să sprijine iniţiativele
privind dezvoltarea profesională individuală a acestora;
f) transparenţa, conform căreia autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia de a
pune la dispoziţie tuturor celor interesaţi informaţiile de interes public referitoare la
cariera în funcţia publică.
Managementul carierei în funcţia publică se asigură de către:
- Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, prin elaborarea cadrului legal şi a
instrumentelor necesare organizării şi dezvoltării carierei în funcţia publică;
- autorităţile şi instituţiile publice, prin aplicarea principiului egalităţii de şanse
şi a motivării;
- funcţionarul public, prin aplicarea consecventă a principiilor competenţei şi al
profesionalismului, în vederea dezvoltării profesionale individuale.
Prin numirea în funcţia publică, funcţionarul este investit cu un statut legal în
care sunt prevăzute drepturile şi obligaţiile acestuia. Situaţia juridică a funcţionarului
public este statutară.
Prin individualizarea efectuată la investirea în funcţia publică, dreptul devine
subiectiv, având un titular, astfel încât funcţionarul poate să îl apere în conformitate cu
prevederile legale. Astfel de drepturi sunt publice, acordă garanţii titularului funcţiei în

104
îndeplinirea atribuţiilor sale, iar funcţionarul public le deţine temporar. Funcţionarul
public poate să-şi apere drepturile conferite de lege în condiţiile contenciosului
administrativ. Fiind atribuite în interes general, aceste drepturi pot fi amplificate,
dimensionate sau suprimate prin lege, în scopul creşterii eficacităţii serviciului public.
În concluzie, funcţionarul public este persoana fizică investită în mod legal, prin
actul de voinţă unilaterală al unei autorităţi publice sau al alegă-torilor, cu sarcina
îndeplinirii, pe un timp limitat sau nedeterminat, a unei funcţii publice.

US 9.2. Clasificarea funcţiilor publice

Funcţiile publice se pot clasifica după mai multe criterii. Astfel, din punctul
de vedere al importanţei funcţiei în realizarea competenţelor ce revin organelor
administraţiei de stat deosebim două mari categorii:
 funcţii de conducere;

 funcţii de execuţie.

Funcţiile de conducere sunt înţelese în sensul larg al conducerii şi cuprind

atribuţii de organizare, coordonare, îndrumare, control etc. Prin conţinutul şi impactul lor
în activitatea administrativă ele sunt în acelaşi timp şi funcţii de decizie.
Funcţiile de conducere implică un grad deosebit de independenţă şi, deci, de
răspundere. Funcţionarii de conducere sunt: conducătorii instituţiilor şi întreprinderilor
publice, judecătorii, procurorii, arbitrii de stat, contabili-şefi şi inginerii-şefi din
întreprinderile de stat.
Funcţiile de execuţie au caracter auxiliar şi, deci, implică un grad mai redus de
responsabilitate. Funcţionarii de execuţie îndeplinesc, în general, operaţiuni
administrative şi de natură tehnică şi numai în mod excepţional unele acte juridice
individuale. Din această categorie fac parte: registratorii, arhivarii, statisticienii,
secretarii, dactilografii, referenţii, contabilii etc.
La rândul lor, funcţiile de conducere se grupează după alte criterii şi anume:
1) după conţinutul procesului decizional administrativ, funcţiile de conducere
pot fi:
 funcţii care includ toate elementele conducerii şi, deci, vizează procesul de
conducere în ansamblu;

105
  funcţii care presupun, în mod preponderent, numai anumite elemente ale
conducerii şi, deci, vizează anumite părţi (componente) ale procesului conducerii
(organizare, coordonare, control etc.).
2) în raport cu suportul legislativ ce stă la baza creării acestora, se disting:
 funcţii prevăzute numai în Constituţie (funcţii de demnitari şi anumite funcţii
eligibile);
 funcţii prevăzute în Statutul funcţionarilor publici;
 funcţii prevăzute în statute speciale, stabilite în anumite sectoare ori pentru
anumite organe.
3) după gradul de complexitate pe care îl implică, distingem:
 funcţii de conducere la nivelul organului administrativ;
 funcţii de conducere la nivelul organelor interne (ce nu apar şi ca organe de
conducere);
 funcţii de conducere la nivelul compartimentului (aparatului) administrativ.
4) după natura intrinsecă a activităţilor, putem identifica câte două categorii,
atât la funcţiile de conducere, cât şi la cele de execuţie, şi anume:
 funcţii de conducere cu o natură exclusiv administrativă (ministru, director
general, director, rector etc.);
 funcţii de conducere de specialitate (director tehnic, inginer şef, contabil şef);
 funcţii de execuţie pur administrative: principale, auxiliare;
 funcţii de execuţie de specialitate: tehnice, economice, juridice etc.;
5) după caracterul remunerator sau voluntar al muncii depuse, reţinem:
 funcţii de conducere retribuite (iar, după caz, cu sau fără indemnizaţie);
 funcţii de conducere neretribuite (mai ales în ipoteza cumulului);
După un alt criteriu general, şi anume, al gradului de stricteţe al disciplinei, se
disting: funcţii publice civile şi funcţii publice cu caracter militar.
Dacă avem în vedere criteriul general, şi anume, modul de desemnare a
titularilor, se disting:
 funcţii care presupun numirea titularilor;
 funcţii care presupun repartizarea titularilor;

106
  funcţii care presupun alegerea titularilor (de popor, Parlament, Consiliul
local/Judeţean, adunări generale etc.).
După regimul juridic aplicabil, se disting:
 funcţii cărora li se aplică regimul dreptului comun, adică regimul stabilit de
Statutul funcţionarilor publici;
 funcţii cărora li se aplică regimuri statutare speciale.

Teste de autocontrol
1. Noţiunea de „funcţionar public” este sinonimă cu expresii precum:
a. [ ]agentul coroanei
b. [x]manager public
c. [x]funcţionar de stat

2. Trăsăturile funcţiilor publice sunt următoarele:

a. [ ]drepturile şi obligaţiile specifice funcţiilor publice se stabilesc pe cale bilaterală, prin
norme juridice, de către organele de stat
b. [x]funcţia publică are caracter continuu
c. [x]persoanele, cărora le este încredinţată realizarea anumitor funcţii, intră într-un complex
de raporturi juridice cu organele care le-au investit
d. [ ]funcţiile publice nu pot fi îndeplinite de persoane care nu sunt încadrate în muncă într-un
organ de stat

3. Care din următoarele afirmaţii nu este adevărată:

a. [ ]funcţionarul public este titularul unei funcţii publice
b. [ ]funcţionarul public este persoana investită în mod legal prin actul de voinţă unilaterală al
unei administraţii publice sau al alegătorilor, cu sarcina îndeplinirii, pe un timp limitat sau
nedeterminat, a unei funcţii publice
c. [ ]funcţionarul public este resursa umană a administraţiei publice
d. [ ]funcţionarul public este persoana numită de către autoritatea publică competentă sau
aleasă potrivit legii şi investită în mod legal cu atribuţiile unei funcţii publice, prestând în
mod permanent o activitate cu scopul de a asigura funcţionarea continuă a unui serviciu
public

4. Principiile care stau la baza organizării şi dezvoltării carierei în funcţia publică sunt
următoarele:
a. [x]competenţa
b. [ ]responsabilitatea
c. [x]profesionalismul
d. [x]transparenţa
e. continuitatea

5. Funcţiile de conducere se grupează după criteriul conţinutului procesului decizional

administrativ în:
a. [ ]funcţii de conducere la nivelul organului administrativ

107
b. [x]funcţii care includ toate elementele conducerii şi, deci, vizează procesul de conducere în
ansamblu
c. [ ]funcţii de conducere cu o natură exclusiv administrativă
d. [x]funcţii care presupun, în mod preponderent, numai anumite elemente ale conducerii şi,
deci, vizează anumite părţi (componente) ale procesului conducerii (organizare,
coordonare, control, etc.)

Concluziile generale ale unităţii de studiu:

- Prin funcţia publică se înţelege situaţia (poziţia) juridică a unei persoane fizice învestită
legal cu anumite atribuţii pentru realizarea competenţelor (funcţiilor) ce revin prin lege unei
autorităţi publice.
- Titularul unei funcţii publice, într-o formulare generică, poartă denumirea de funcţionar
public, care îndeplineşte atribuţiile funcţiei prestând anumite servicii (publice).
- Funcţiile publice se definesc prin mai multe trăsături: drepturile şi obligaţiile specifice
funcţiilor publice se stabilesc pe cale unilaterală, prin norme juridice, de către organele de
stat; funcţia publică are caracter continuu, iar drepturile şi obligaţiile aferente se menţin
atât timp cât există competenţa pe care funcţia o realizează şi, implicit, actul legal care a
creat-o; persoanele, cărora le este încredinţată realizarea anumitor funcţii, intră într-un
complex de raporturi juridice cu organele care le-au investit. Titularul funcţiei se găseşte,
fie într-un raport de subordonare faţă de instituţia publică, fie într-un raport, supraordonat,
de autoritate faţă de terţi; funcţiile publice pot fi îndeplinite şi de persoane fizice care nu
sunt încadrate în muncă într-un organ de stat, în general, sau al administraţiei publice, în
particular. Este vorba de persoanele private care sunt investite, prin autorizare, cu dreptul
de a presta un serviciu public.
- La baza organizării şi dezvoltării carierei în funcţia publică se află următoarele principii: a)
competenţa; b) competiţia; c) egalitatea de şanse; d) profesionalismul; e) motivarea; f)
transparenţa.
- Din punctul de vedere al importanţei funcţiei în realizarea competenţelor ce revin organelor
administraţiei de stat deosebim două mari categorii: funcţii de conducere; funcţii de
execuţie.

108
 US 10. RECRUTAREA FUNCŢIONARILOR PUBLICI

Obiective specifice:

- să reţină metodele de rectrutare şi selectare a funcţionarilor publici;

- să reţină cadrul de reglementare a funcţionarului public conform legislaţiei din România.

Termeni cheie: recrutare, selecţie, funcţionar public.

Ritmul de lucru: Timpul de lucru estimat este de 3 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu intitulată „Recrutarea funcţionarilor publice” are în vedere recrutarea
funcţionarilor publici.

Selecţia funcţionarilor publici a reprezentat, încă din Antichitate, o preocupare

de prim ordin pentru “clasa politică”, respectiv pentru partidele politice aflate la
guvernare sau, după caz, în opoziţie. Criteriile şi metodele de selecţie reflectă, în fiecare
ţară şi pentru fiecare epocă, caracteristicile sistemului politic şi administrativ al statului
respectiv. Dar, indiferent de specificul sistemului economic, funcţionarul public este un
factor constant al administraţiei; iar decizia administrativă rămâne, în esenţă, o alegere
făcută de omul-funcţionar, cu pregătirea, experienţa, convingerile şi caracterul său.
Lucrările occidentale de ştiinţa administraţiei analizează, de regulă, două mari
categorii de metode de selectare35 a funcţionarilor publici:
a) metode nedemocratice, utilizate mai ales în Antichitate şi Evul Mediu, din
care făceau parte: hazardul, norocul, ereditatea, nepotismul (favoritismul);
b) metode democratice, folosite (sau cel puţin proclamate) de administraţiile
publice moderne şi contemporane, între care, cel mai des invocate sunt: selecţia politică,
selecţia intelectuală, selecţia profesională.
Pe aceeaşi linie de preocupări teoretice, profesorul polonez Jerzy Starosciak, 36
referindu-se numai la administraţiile de stat contemporane, analizează ca metode:

35 Iorgovan, A. – op. cit.; p.322

36 Starosciak, J. – op. cit.; p.199

109
selecţionarea liberă, selecţionarea prin prisma satisfacerii unor criterii formale şi
selecţionarea prin concurs.
În literatura din ţara noastră, Alexandru Negoiţă distingea trei metode mari şi
anume:
 recrutarea pe baza repartizării, în urma absolvirii unei şcoli medii sau
superioare;
 recrutarea pe baza selecţionării libere;
 recrutarea prin concurs.
La rândul său, Mihai Oroveanu 37 este de părere că cele mai răspândite metode
de selecţionare sunt:
 convorbiri (interviuri) cu solicitanţii;
 cercetarea referinţelor şi calificărilor;
 satisfacerea unor criterii formale;
 probele.
Scopul convorbirilor (interviurilor) constă în identificarea elementelor
caracteristice privind comportamentul fiecărui candidat. Situaţiile similare întâlnite
frecvent în trecutul candidatului, reacţiile lui faţă de acestea, ca şi modul în care ele s-au
produs, caracterizează unele trăsături specifice ale comportamentului său. De exemplu,
atunci când schimbarea locurilor anterioare de activitate s-a produs întotdeauna din cauza
neînţelegerilor cu şefii sau colegii semnifică faptul că solicitantul este prea sensibil sau
exagerat de pretenţios şi avertizează că asemenea situaţii s-ar putea repeta şi în viitor.
Această metodă este una dintre cele mai eficiente pentru caracterizarea
candidaţilor. Aplicarea sa asigură stimularea şi aprecierea acestora, deoarece le ia în
considerare experienţa şi opiniile.
Din cercetarea referinţelor şi calificativelor un funcţionar de conducere cu
experienţă poate obţine informaţii suplimentare despre activitatea candidatului, domeniile
în care a întâmpinat greutăţi şi în general, despre eficienţa prestaţiilor sale.
Satisfacerea unor criterii formale implică stabilirea de criterii obiective şi
analiza gradului de satisfacere a fiecăruia, dar adesea se reduce la un procedeu mecanic,

37 Oroveanu, M. – op. cit.; p.306

110
astfel, încât, nu-şi găseşte o largă aplicare în practică. Metoda se recomandă a fi folosită
la numirea în funcţii, pentru care pregătirea de specialitate are o importanţă decisivă şi
aplicată corect ea oferă garanţia că funcţionarul poate îndeplini sarcinile profesionale.
Probele sunt metodele cele mai ştiinţifice de selecţie a funcţionarilor din
administraţie şi constau în trecerea unui examen sau concurs de către candidaţi, iar
uneori, se utilizează şi diverse tipuri de teste.
În principiu, pentru a aplica această metodă, informaţia despre existenţa unui
post vacant este adusă la cunoştinţa celor interesaţi. Se publică astfel un anunţ însoţit de
date cu privire la condiţiile de numire în funcţie. Nu se primesc decât cererile însoţite de
documente, care atestă că solicitantul satisface cerinţele legale. Comisia de examinare
alege din rândul candidaturilor prezentate, pe acelea care corespund cel mai bine
exigenţelor instituţiei.
Avantajele principale ce decurg din folosirea acestei metode sunt:
 se oferă condiţii pentru exercitarea unui control al opiniei publice în domeniul
politicii administrative de personal prin publicitatea făcută;
 se extind posibilităţile de selecţie pentru instituţiile publice;
 este stimulat personalul deja încadrat în funcţii să-şi îmbunătăţească
pregătirea, având în vedere perspectiva prezentării altor candidaţi, care pot ocupa locul.
Dezavantajele acestei metode constau în posibilitatea apariţiei unor denaturări,
cum ar fi organizarea concursului numai de formă, postul vacant fiind predestinat celui
vizat cu anticipaţie, inclusiv prin a face aprecieri părtinitoare ale cererilor prezentate.
La selecţionarea candidaţilor pentru funcţiile administrative se mai utilizează şi
testele. Cele mai des folosite genuri de teste sunt următoarele:
a) teste de inteligenţă, care măsoară memoria şi abilitatea de a raţiona şi a
înţelege. Funcţionarului administrativ îi este necesară o mobilita-te intelectuală pentru
luarea operativă a unei decizii. Aceste teste constau într-un set de întrebări la care
candidatul urmează să răspundă în scris, într-un anumit termen;
b) teste pentru aptitudini speciale, care se utilizează pentru descoperirea
aptitudinilor necesare în exercitarea unor profesii: atenţie, aptitudini motrice, agerime
vizuală;

111
 c) teste de performanţă, care sunt cele mai simple şi dau rezultate certe, nefiind
necesare interpretări. De exemplu, se poate da un test de dactilografiere ce implică
trecerea unei probe la maşina de scris sau introducerea unui text pe calculator, cu notarea
vitezei şi a greşelilor de scriere, dar pot fi şi teste de efectuare a unor tipuri de operaţiuni
specifice, etc ;
d) teste de personalitate, bazate pe posibilitatea candidatului de a da informaţii
despre atitudinea sa faţă de oameni şi lucruri, despre dorinţele, sentimentele şi
resentimentele sale. Aceste teste se prezintă sub formă de chestionare, iar candidatul
urmează să răspundă prin cuvinte proprii, să aprobe sau nu întrebările din rubrici şi să
aprecieze gradul în care consideră că o trăsătură îl caracterizează.
Alegerea uneia sau alteia dintre aceste metode depinde de specificul funcţiilor
administraţiei de stat, de tradiţiile dintr-un sistem naţional sau altul, de stadiul de evoluţie
al societăţii, de sarcinile administraţiei publice, de conjunctura economico-socială etc.
Evoluţia criteriilor şi metodelor de selecţie (recrutare) a funcţionarilor trebuie
înţeleasă, atât din punct de vedere juridic, cât mai ales, din punct de vedere real-uman.
Nu întotdeauna, sistemul relaţiilor real-umane, a coincis, sub aspectul conţinutului, cu cel
juridic, formal. Uneori sistemul formal normativ era invocat doar ca pretext, iar adevărata
esenţă a “politicii de cadre” era continuată după diverse interese de grup, mergându-se
până la desconsiderarea totală a regulilor existente.
De exemplu, metoda examenelor, deşi este considerată o “metodă democratică”,
modernă, s-a aplicat în diferite forme şi în Antichitate, în Evul Mediu şi chiar în anumite
imperii. Astfel, în China până în anul 1905, s-a menţinut sistemul examenelor de stat,
pentru ocuparea funcţiilor din administraţia de stat. Mai precis, candidaţii susţineau o
probă scrisă, în faţa unor comisii desemnate de împărat. Pe baza rezultatelor obţinute
dobândeau un titlu ştiinţific, care le conferea dreptul la una din funcţiile administrative
ierarhizate după cele trei trepte ale respectivelor titluri ştiinţifice.
În Marea Britanie, responsabilitatea îndeplinirii misiunii administraţiei publice
revenea atât guvernului, cât şi funcţionarilor publici, care proveneau din rândul
aristrocraţiei; ei nu aveau pregătire de specialitate ci doar, o educaţie foarte bună, ţinând
cont de mediul social din care făceau parte. Această stare de fapt s-a menţinut până în
secolul XX, când s-au înfiinţat şcoli de drept administrativ la Oxford şi Cambridge, care

112
urmăreau formarea de specialişti, inteligenţi şi cu vederi largi, înlăturând astfel
amatorismul din administraţia publică.
Profesionalismul funcţionarilor publici devine un fapt normal în administraţia
publică începând cu anul 1920, fiind un obiectiv principal, atât în Europa cât şi în SUA.
Pe de altă parte, nepotismul (favoritismul) s-a menţinut ca metodă de selectare a
personalului, încă din Antichitate. El este un fenomen real al societăţii contemporane,
fiind prezent inclusiv în orânduirea socialistă.
Ca metodă nedemocratică, nepotismul este, paradoxal, un instrument al aşa-zisei
democraţii ”reale” promovată de doctrina socialistă. El aduce pe scena istoriei un tip de
funcţionar public, rezultat aparte al unui sistem instituţional şi de valori, diferit de ceea ce
a fost până atunci.
În plină epocă modernă, liberală, revoluţia din1917 din Rusia a limitat drepturile
omului, creând un aparat administrativ agresiv, călăuzit de următoarele axiome:
 subordonarea cetăţeanului în faţa dominaţiei statului;
 un înalt grad de concentrare a puterii;
 ideea statului unic controlor şi unic administrator;
 stabilirea obiectivelor administrative de către Partidul Comunist, care urmărea
expansiunea economică, politică şi militară.
Nepotismul este o realitate post-revoluţionară, un “argument” hotărâtor pentru
ocuparea unui post public şi nu argumentul valorii candidatului. De aici, preocuparea
permanentă a doctrinei administrative de a găsi soluţii de contracarare a favoritismului şi
de formare a unui spirit de responsa-bilitate faţă de funcţia publică.
Autorii de drept public, ca şi cei din ştiinţa administraţiei, au ajuns la concluzia
unanimă, conform căreia, funcţiile publice trebuie să fie accesibile pentru orice cetăţean,
în virtutea principiului egalităţii în drepturi. De aici, principiul contemporan, al egalităţii
accesului la funcţii publice şi un altul al ocupării funcţiei publice pe baza meritului, sunt
prezente în constituţiile tuturor ţărilor Uniunii Europene.
Prin reglementarea unor condiţii, de ocupare a funcţiei publice, se urmăresc şi
alte scopuri, nu numai de ordin pur tehnico-administrativ, dar şi politic. Condiţia ca
funcţia publică să fie ocupată de persoanele care au numai cetăţenia statului, de exemplu,
are un evident scop politic; ea este prevăzută, în primul rând pentru demnitari sau pentru

113
cei care sunt aleşi în funcţii pe baza unor criterii politice (alegeri parlamentare, alegeri
prezi-denţiale, alegeri regionale etc.).
Condiţia cetăţeniei este prevăzută expres chiar de unele constituţii, fiind un
principiu impus iniţial de Constituţia Belgiei. La rândul său, Constituţia Portugaliei
admite o excepţie pentru funcţionarii de carieră esenţialmente tehnici, în timp ce în
Republica Irlanda nu se interzice, în mod expres, accesul cetăţenilor străini la funcţii
publice, dar Statutul din1956 admite posibilitatea organizării concursului numai pentru
cetăţenii irlandezi.
O altă problemă care a declanşat dispute puternice, un fel ”de război”, este aşa-
numita “condiţie de ordin obiectiv”, şi anume, condiţia de sex; tradiţional, anumite funcţii
publice erau rezervate numai bărbaţilor şi altele numai pentru femei. După cum aprecia
profesorul olandez Ziller, majoritatea autorilor din ţările comunitare nu se mai referă la
această condiţie, orientarea fiind în mod clar spre ştergerea diferenţelor.
Una din problemele cele mai controversate din administraţia publică o reprezintă
formaţia funcţionarului, francezii şi nord-americanii fiind cei mai categorici în această
privinţă; cine doreşte să ocupe funcţii administrative trebuie să aibă studii în acest
domeniu.
Cea mai înaltă pregătire a funcţionarilor publici francezi se realizează la Şcoala
Naţională de Administraţie din Paris, care, în mod paradoxal nu are nici un profesor
titular, afară doar de cel de educaţie fizică. Concursul de admitere este dur. În general, se
primesc absolvenţi a unor forme superioare de învăţământ. În câteva săptămâni de
examinare se parcurg probe scrise, orale şi de educaţie fizică. Statistica arată că din 100
de candidaţi reuşesc între 7-10 persoane. Pregătirea durează doi ani (unul teoretic şi unul
cu caracter practic). Nivelul înalt al exigenţei ce o impune formarea profesională în
administraţia publică a încetăţenit expresia după care, această şcoală formează “generali
şi nu locotenenţi”.
În ţara noastră, s-au stabilit încă din 1924 anumite condiţii generale pentru
accesul în funcţiile publice. Conform Statutului din 1924, funcţionarii publici trebuiau să
fie:
 cetăţeni români;
 majori (21 ani împliniţi);

114
  apţi din punct de vedere al sănătăţii;
 să nu fi suferit condamnări “infamante”;
 pentru bărbaţi – să fi satisfăcut stagiul militar.
Statutul prevede că poate ocupa o funcţie publică, persoana care îndeplineşte
următoarele condiţii generale:
1) are numai cetăţenia română, şi domiciliul în România;
2) cunoaşte limba română, scris şi vorbit;
3) are vârsta de 18 ani împliniţi;
4) are capacitatea deplină de exerciţiu;
5) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei pentru care candidează,
atestată pe bază de examen medical de specialitate;
6) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică;
7) nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni care ar face-o
incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice;
8) a câştigat sau a promovat examenul organizat pentru ocuparea funcţiei
publice.
Încadrarea unei persoane în corpul funcţionarilor publici se face numai prin
concurs organizat de autoritatea sau instituţia publică interesată. Spre deosebire, intrarea
în corpul funcţionarilor publici de carieră direct după absolvirea studiilor se poate realiza
numai pe o funcţie publică de debutant.
Funcţionarii publici nu pot deţine funcţii în regiile autonome, societăţile
comerciale ori alte unităţi cu scop lucrativ. De asemenea, funcţionarii publici nu pot
exercita la societăţile comerciale cu capital privat activităţi cu scop lucrativ care au
legătură cu atribuţiile ce le revin din funcţiile publice pe care le deţin; ei nu pot fi
mandatari ai unor persoane în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia
pe care o îndeplinesc.
În afara acestor restricţii prezentate anterior, Statutul funcţionarilor publici din
ţara noastră reglementează într-un capitol distinct drepturile şi îndatoririle funcţionarilor
publici. Cele mai importante drepturi ale funcţionarilor publici sunt: dreptul la opinie
(care este garantat), la asociere sindicală, la grevă, la salariu, la concediu (de odihnă
sau medical), la asistenţă medicală, la pensie. Instituţiile publice au obligaţia să asigure

115
funcţionarilor publici condiţii normale de muncă şi igienă, de natură să le ocrotească
sănătatea şi integritatea fizică. Autoritatea sau instituţia publică în care funcţionarul
public îşi desfăşoară activitatea este obligată să îi asigure protecţia împotriva
ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea
funcţiei sau în legătură cu aceasta. Autoritatea sau instituţia publică este obligată să îl
despăgubească pe funcţionarul public în situaţia în care acesta a suferit din culpa
autorităţii sau a instituţiei publice, un prejudiciu material în timpul îndeplinirii atribuţiilor
de serviciu.
Dintre îndatoririle funcţionarilor publici se pot menţiona ca fiind importante
următoarele:
- îndeplinirea cu profesionalism, loialitate, corectitudine şi în mod conştiincios
îndatoririle de serviciu;
- abţinerea de la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice în
exercitarea atribuţiilor ce le revin;
- conformarea dispoziţiilor date de funcţionarii publici de conducere cărora le
sunt subordonaţi direct, cu excepţia cazurilor în care apreciază că aceste dispoziţii sunt
ilegale. În asemenea cazuri funcţionarul public are obligaţia să motiveze în scris refuzul
îndeplinirii dispoziţiei primite;
- păstrarea secretului de stat şi a secretului de serviciu, în condiţiile legii, precum
şi păstrarea confidenţialităţii în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care
iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei;
- interdicţia de a solicita sau accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru
alţii, de daruri sau alte avantaje, în considerarea funcţiei lor publice;
- îndatorirea de a-şi perfecţiona pregătirea profesională, fie în cadrul autorităţii
sau instituţiei publice, fie urmând cursuri de perfecţionare organizate în acest scop.
Încălcarea de către funcţionarii publici, cu vinovăţie a îndatoririlor de serviciu
atrage răspunderea disciplinară, contravenţională, civilă sau penală, după caz. Sunt
abateri disciplinare:
- întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
- absenţe nemotivate de la serviciu;

116
 - intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului
legal;
- atitudinile ireverenţioase în timpul exercitării atribuţiilor de serviciu;
- nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor care au
acest caracter;
- refuzul nejustificat de a îndeplini sarcinile şi atribuţiile de serviciu;
- neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
- manifestări care aduc atingerea prestigiului autorităţii sau instituţiei pubice din
care face parte;
- exprimarea sau desfăşurarea în calitate de funcţionar public ori în timpul
programului de lucru, a unor opinii sau activităţi publice cu caracter politic;
- încălcarea prevederilor legale referitoare la incompatibilităţi şi interdicţii
privind funcţionarii publici.
Sancţiunile disciplinare sunt: avertismentul, mustrarea, diminuarea drepturilor
salariale cu 5-10% pe o perioadă de 1-3 luni, suspendarea dreptului de avansare pe o
perioadă de 1-3 ani, trecerea într-o funcţie inferioară pe o perioadă de 6-12 luni cu
diminuarea corespunzătoare a salariului, destituirea din funcţie. La individualizarea
sacţiunii disciplinare se va ţine seama de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare,
împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii,
comportarea generală în serviciu a funcţionarului public. De remarcat faptul că,
sancţiunea disciplinară nu poate fi aplicată decât după cercetarea prealabilă a faptei
imputate şi după audierea funcţionarului public.
În ceea ce priveşte răspunderea civilă a funcţionarului public, aceasta se
angajează pentru: pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei
publice în care funcţionează, nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat
necuvenit, daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent,
unor terţe persoane în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. La
rândul său, răspunderea funcţionarului public pentru infracţiunile săvârşite în timpul
serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă se angajează
potrivit legii penale. În cazul în care în urma sesizării parchetului sau a organului de
cercetare penală s-a dispus începerea urmăririi penale, conducătorul autorităţii sau

117
instituţiei publice va lua măsura de suspendare a funcţionarului public din funcţia publică
pe care o deţine.
Alte condiţii, având conotaţii speciale se refereau la vârstă, aptitudini, efectuarea
unui stagiu de specialitate, obligaţia declarării averii la numirea într-o funcţie publică.
În relaţie directă cu condiţiile de îndeplinit pentru a ocupa o funcţie publică, au
fost formulate şi principiile puse la baza exercitării funcţiei publice. Acestea constau în:
a) asigurarea promptă şi eficientă , liberă de prejudecăţi, corupţie, abuz de putere
şi presiuni politice, a tuturor activităţilor efectuate de funcţionarii publici;
b) selectarea funcţionarilor publici exclusiv după criteriul competenţei;
c) egalitatea şanselor la intrarea şi la promovarea în corpul funcţionarilor
publici;
d) stabilitatea funcţionarilor publici.
Pentru încadrarea personalului în funcţii publice trebuie avute în vedere
aplicarea unor reguli şi anume:
 promisiunile făcute candidaţilor pe parcursul discuţiilor, în scopul numirii lor
în instituţia publică, să nu depăşească posibilităţile acesteia. În caz contrar, funcţionarii
sunt nemulţumiţi, după ce practica le arată deosebirea dintre ceea ce aşteptau şi ceea ce
este în realitate;
 politica şi metodele aplicate la recrutare să ţină seama de principalele
deosebiri dintre categoriile de funcţionari care urmează a fi numite de instituţie;
 este recomandată evitarea încadrării funcţionarilor de specialitate sau cu o
pregătire superioară pe posturi necorespunzătoare sau inferioare, unde principalele lor
aptitudini nu se pot dezvolta sau folosi. Utilizarea limitată sau îngrădirea manifestării şi a
pregătirii profesionale a funcţionarilor valoroşi, determină deformarea lor profesională,
cu impact negativ atât la nivel personal cât şi în activitatea instituţiei.
Este de dorit ca serviciile sau direcţiile de personal să ţină legătura cu diferiţi
solicitanţi, pentru a avea posibilitatea să ocupe operativ posturile vacante. Metodele de
recrutare pot fi îmbunătăţite, dacă se studiază minuţios corelaţia dintre resursele umane la
care se poate apela şi realizările probabile ale noilor angajaţi pe funcţiile în care au fost
încadraţi.

118
 Totodată, pentru ca noii funcţionari să-şi poată îndeplini sarcinile de serviciu în
bune condiţii, este necesar ca instituţiile publice să ia anumite măsuri organizatorice,
cum sunt:
 asigurarea primirii şi orientării noilor încadraţi, asupra locurilor de muncă;
 punerea la dispoziţie şi explicarea actelor normative care le sunt necesare
în activitatea lor;
 urmărirea realizărilor în muncă înregistrate de aceştia.
Este de dorit ca instalarea noului funcţionar să fie astfel organizată, încât să
constituie un eveniment în viaţa sa. Cu acest prilej, se pot expune misiunile instituţiei în
care a fost încadrat, locul şi rolul acesteia în stat, perspectivele de viitor. Aceasta
determină un sentiment de mândrie noului funcţionar, care poate constata că face parte
dintr-o instituţie, cu răspunderi importante în societate.
De asemenea, crearea sentimentului încrederii între funcţionari este benefică
pentru derularea relaţiilor profesionale. El nu exclude severitatea din partea conducerii şi
exercitarea controlului. Sinceritatea în relaţiile profesionale, climatul favorabil stabilit
între funcţionari, raporturile corecte cu şefii ierarhici contribuie la adaptarea noului
încadrat în mediul administraţiei publice, ceea ce determină, în bună măsură, calitatea
activităţii administrative şi a rezultatelor sale..
Teste de autocontrol
1. În recrutarea funcţionarilor publici, Alexandru Negoiţă, distinge următoarele metode:
a. [ ]convorbiri (interviuri) cu solicitanţii
b. [x]recrutarea pe baza selecţionării libere
c. [x]recrutarea prin concurs
d. [ ]satisfacerea unor criterii formale

Concluziile generale ale unităţii de studiu:

- Lucrările occidentale de ştiinţa administraţiei analizează, de regulă, două mari categorii de
metode de selectare a funcţionarilor publici: a) metode nedemocratice, b) metode
democratice

119
 US 11. APRECIEREA ŞI PROMOVAREA ÎN FUNCŢIA PUBLICĂ

Obiective specifice:

- să descrie modalităţile de apreciere şi promovare, de avansare în funcţie a funcţionarilor

publici;
- să reţină modalităţile de apreciere şi promovare a funcţionarilor publici;
- să reliefeze modul de retribuire a funcţionarilor publici.

Termeni cheie: funcţie publică, funcţionar public, avansare, promovare, retribuire.

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 3 subunităţi de studiu. Timpul de lucru

estimat este de 2 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu 11 intitulată „Aprecierea şi promovarea în funcţia publică” are în vedere
aprecierea şi promovarea funcţionarului public. De asemenea, unitatea de studiu cuprinde
elementele de retribuire a muncii funcţionarilor publici şi avansarea în funcţia publică.

În vederea cunoaşterii posibilităţilor şi a perspectivelor de îmbunătăţire a

pregătirii profesionale şi promovare a funcţionarilor publici, se utilizează sistemul
aprecierii anuale. Aprecierile se finalizează prin acordarea unui calificativ acordat în
raport cu modul în care fiecare funcţionar îşi îndeplineşte obligaţiile şi corespunde
cerinţelor funcţiei pe care o ocupă.
Cunoscându-l pe funcţionar şi activitatea acestuia, şeful său direct este în situaţia
cea mai adecvată de a efectua aprecierea. Însă cele mai corecte caracterizări la locul de
activitate, se fac la nivelul ierarhic cel mai apropiat de acela căruia i se efectuează analiza
realizărilor. De asemenea, în majoritatea cazurilor, şeful direct este acela asupra căruia se
răsfrâng efectele calificativului acordat funcţionarului.
Având în vedere că şefii au o mare răspundere în privinţa acordării
calificativelor, ei trebuie să fie pregătiţi teoretic în prealabil, prin studierea problemelor
privind resursele umane ale administraţiei. În cadrul unor şedinţe organizate, li se poate
cere să motiveze caracterizările făcute subordonaţilor, să revizuiască o serie de
calificative acordate şi să împărtă-şească din experienţa dobândită în vederea valorificării
corespunzătoare a acesteia.

120
 În unele state, la compararea aprecierii participă adesea şi specialişti în domeniul
relaţiilor cu personalul. Ei analizează calificativele acordate şi, eventual, pun întrebări
şefului, pe parcursul lucrărilor, insistând ca acesta să ţină seama de faptele evidente pe
care urmează să-şi fundamenteze aprecierea. Uneori, în colectivul de apreciere participă
şi colegi ai funcţionarului ce urmează a fi caracterizat. Un colectiv îşi cunoaşte mai bine
membrii, decât funcţionarii de conducere. Dacă întregul colectiv ia parte la compara-rea
meritelor, consecinţele acesteia sunt mai uşor acceptate (majorări de retribuţii, promovări
etc.), decât în cazul în care aprecierile au fost făcute numai de funcţionari de conducere.
Un alt sistem este acela de autoapreciere. În acest caz, după ce s-au acordat
calificativele, funcţionarii de conducere cer subordonaţilor să se pregătească pentru
discutarea calificativelor şi să completeze un formular de acordare a propriei note. Apoi
şeful şi subordonatul compară calificativele propuse şi îşi concentrează discuţia asupra
motivelor care determină eventualele deosebiri substanţiale între acestea.
O altă metodă de autoapreciere se fundamentează pe stabilirea calificativului în
comparaţie cu planurile de activitate ale instituţiei. O astfel de procedură îl pune pe
funcţionar în situaţia de a determina el însuşi măsura în care a îndeplinit sarcinile stabilite
în plan. Funcţionarii de conducere pot utiliza constructiv aceste opinii, completându-le
sau corectându-le cu elemente generate din propria lor experienţă sau din privirea de
ansamblu pe care o au asupra instituţiei. Analiza calificativelor propuse chiar de
subordo-naţi poate imprima discuţiilor un caracter activ şi constructiv.
Caracterizarea făcută funcţionarului trebuie adusă la cunoştinţa acestuia pentru
a-l ajuta să-şi îmbunătăţească activitatea şi a şti cum este apreciat de cei din jurul său. În
caz contrar, ea este lipsită de orice efect faţă de funcţionar. Atunci când i se aduc critici,
sunt necesare explicaţii din partea funcţionarului, în scopul stabilirii adevărului.
Conţinutul caracterizărilor trebuie să fie cunoscut de factorii care participă la
îndrumarea sau controlul instituţiei administrative, precum şi de organizaţiile sindicale. O
asemenea publicitate (limitată) permite caracterizărilor să-şi îndeplinească rolul,
respectându-se secretul de serviciu în activi-tatea instituţiilor publice.
Pe parcursul realizării activităţii de apreciere a funcţionarilor, este necesar să se
exercite un control de către organele de conducere din instituţia administrativă. Astfel, în

121
condiţiile legii, cei nemulţumiţi de aprecierile şi calificativele primite, pot face
contestaţie.
Întrucât aprecierea anuală urmează să determine posibilităţile funcţionarului de a
lucra în condiţiile concrete ale unui aparat administrativ, este necesar ca aceasta să nu
constituie o descriere, ci o analiză a activităţii întreprinse de angajat. O asemenea analiză
trebuie să cuprindă următoarele aspecte:
 în ce măsură funcţionarul corespunde activităţii pe care o prestează;
 atitudinea colectivului de funcţionari faţă de funcţionarul caracterizat şi cum
este apreciată activitatea sa în mediul în care lucrează;
 atitudinea funcţionarului faţă de cetăţeni, atunci când, prin natura activităţii
sale, intră în contact cu aceştia.
Întocmai ca şi încadrarea, promovarea produce efectul repartizării funcţionarului
într-o funcţie în care îşi poate realiza mai eficient, însuşirile personale. Promovarea
înseamnă avansarea pe treptele ierarhiei administrative. Ca urmare a promovării,
funcţionarul realizează: amplificarea bunăstării, datorită majorării remuneraţiei sale, ca
satisfacţie materială, precum şi trecerea într-o funcţiune cu un caracter mai independent şi
cu o mai mare răspundere, ca satisfacţie profesională şi morală.
Tendinţa spre amplificare a bunăstării materiale se manifestă mai pregnant la
funcţionarii a căror retribuire se apropie de minimum de existenţă şi mai atenuat la cei a
căror remunerare depăşeşte nivelul mediu de trai.

11.1. Elemente de retribuire a muncii funcţionarilor publici

Volumul de activitate ce se desfăşoară în administraţie este dificil de măsurat,

iar pentru funcţiunile administrative, nu se poate aplica sistemul de plată în acord sau alte
modalităţi de retribuire în funcţie de rezultatul concret al muncii depuse. De aceea, în
administraţie funcţionarii primesc drepturile băneşti pe baza timpului lucrat, ca principal
criteriu de retribuire. În limitele acestui sistem, pot fi efectuate diferenţieri pentru
stimularea funcţionarilor. Existenţa unor clase de retribuire pentru fiecare funcţie, oferă
posibilitatea de a se majora salariul funcţionarilor, chiar dacă rămân în acelaşi post, dar
realizează o activitate eficientă.

122
 Totuşi, în activitatea administraţiei se utilizează şi unele sisteme suplimentare de
remunerare, ca: retribuţii majorate sau sporuri, premii speciale, premii anuale,
recompense, al treisprezecelea salariu etc.
Astfel, prin intermediul retribuţiei majorate sau a sporului, se pune în
concordanţă cuantumul remunerării cu mediul în care se efectuează activitatea. La rândul
lor, sporurile la retribuţie acordate pentru continuitatea, activităţii în aceeaşi instituţie,
reprezintă un mijloc de combatere a fluctuaţiei personalului administrativ.
De asemenea, premiile speciale prezintă avantajul unei aplicări suple, dar şi
dezavantajul unei utilizări arbitrare a fondului de retribuţii. Stabilirea funcţionarilor
cărora li se acordă premiile, precum şi cuantumul lor, implică riscul unor erori şi al
nemulţumirii acelora care se consideră nedreptăţiţi.
Premiile anuale sunt acordate de regulă sub formă de gratificaţie, pentru
ansamblul rezultatelor obţinute în realizarea principalilor indicatori de plan şi
amplificarea eficienţei în instituţii. În acest caz, premiile se repartizează între membrii
colectivului de lucrători, creând un climat de cooperare, colaborare şi control reciproc
între funcţionari.

11.2. Avansarea în funcţia publică

Promovarea propriu-zisă, şi anume, încadrarea unui funcţionar pe un post

superior prezintă mai multe aspecte. Pe lângă îmbunătăţirea retribuţiei, se crează şi
premisa de realizare ca pregătire profesională a unor funcţionari care au un anumit rol de
conducere şi influenţează direct activitatea din instituţii.
În acest domeniu, al avansării în funcţie, se pune problema dacă este preferabil
ca funcţionarii, pentru posturi de conducere, să se recruteze din interiorul instituţiei sau
din exteriorul acesteia. Avantajul avansării în instituţie constă în cunoaşterea temeinică
de către funcţionari a specificului activi-tăţii din acea instituţie. Totodată, se stimulează
funcţionarii de a-şi îmbunătăţi activitatea pentru a fi promovaţi în funcţii superioare.
Metoda avansării prezintă însă şi dezavantaje. Astfel, restrângerea candidaţilor
din rândul cărora se recrutează funcţionarii de conducere diminuează posibilităţile de
selecţionare a acestora. Orice grup social închis conţine riscul devalorizării sociale,

123
împrejurare care pledează pentru politica “porţilor deschise” la ocuparea funcţiilor de
conducere în administraţie.
Calităţile dovedite în funcţiile de execuţie, precum şi multitudinea cunoştinţelor
tehnice asimilate se pot dovedi nefolositoare unui conducător căruia i se cere cunoaşterea
sintetică a ansamblului administraţiei însăşi pe care acesta nu o realizează. De aceea,
atunci când avansarea funcţionarului implică schimbarea atribuţiilor sale, rezultatele
obţinute la vechiul loc de muncă se vor lua în considerare, numai dacă ele permit
stabilirea perspectivelor activităţii în noua funcţie. Cel promovat trebuie să corespundă
regulii “omul potrivit la locul potrivit”.
Politica “porţilor deschise” la ocuparea funcţiilor de conducere are ca avantaje,
atât creşterea experienţei funcţionarilor prin trecerea lor dintr-o ramură a administraţiei
publice în alta, cât şi accesul noilor absolvenţi de învăţământ universitar de administraţie
publică, drept şi economie în instituţiile publice.
Deşi nu se recomandă ca aceşti tineri să fie încadraţi de la început, direct, în
funcţii de conducere, ei pot fi repartizaţi pe anumite posturi, de la care să parcurgă toate
treptele ierarhice; astfel că, mai târziu, să ajungă în funcţiile superioare pentru care s-au
pregătit.
Politica administrativă de personal trebuie să aibă în vedere şi ordinea în care
urmează să se efectueză avansările. Este echitabil să se acorde prioritate celor care
lucrează permanent în instituţiile publice, fără ca această recomandare să devină o regulă.
Procedându-se la o avansare automată, efectul stimulator al acesteia dispare,
deoarece funcţionarul ştie că, indiferent cum lucrează, după o perioadă de timp este
promovat. De aceea, la avansarea unui funcţionar, trebuie să se ţină seama, atât de
eficienţa activităţii desfăşurate, cât şi de evaluarea şefilor săi, privind posibilităţile
acestuia de a corespunde exigenţelor unei funcţii superioare.

Teste de autocontrol

1. În recrutarea funcţionarilor publici, Alexandru Negoiţă, distinge următoarele metode:

e. [ ]convorbiri (interviuri) cu solicitanţii
f. [x]recrutarea pe baza selecţionării libere
g. [x]recrutarea prin concurs
h. [ ]satisfacerea unor criterii formale

124
 Concluziile generale ale unităţii de studiu:

- În vederea cunoaşterii posibilităţilor şi a perspectivelor de îmbunătăţire a pregătirii

profesionale şi promovare a funcţionarilor publici, se utilizează sistemul aprecierii anuale.
Aprecierile se finalizează prin acordarea unui calificativ acordat în raport cu modul în care
fiecare funcţionar îşi îndeplineşte obligaţiile şi corespunde cerinţelor funcţiei pe care o
ocupă.

125
 BIBLIOGRAFIE

1. ALEXANDRU, I - Administraţie publică - Teorii. Realităţi. Perspective; editura

Lumina Lex; Bucureşti, 1999
2. AMIEL, M - Management de l’Administration 2éme édition; Paris; 1997
3. BERKLEY,G - The Craft of Public Administration; Fourth Edition;
Massachusetts; 1984
4. BERTONI, P - Les politiques fiscales sous la cinquième Rebublique; Editions
L’Harmattani; Paris; 1995

5. BUCHANAN, J. - Calculul consensului. Fundamente logice ale democraţiei

constituţionale; ed. EXPERT; Bucureşti; 1995
TULLOCK, G.
6. BUCHANAN, J. - The Public Finances; Richard D. Irvin
FLOWERS, M.
7. CHALDIVAN,P - Droit administratif. Manuel practique; Paris; 1995
HOUTEER, C
8. CHAMBON, F - La déontologie administrative; Librairie générale de droit en
GASPON, O jurisprudence (L.G.D.J.); Paris; 1996
9. CHAPUS, R - Droit administratif générale; Tome 2; 6 éme édition; Paris; 1992
10. CHEVALIER, J - Introduction à la science administrative; Mémentos Dalloz;
LOSCHAK, D Paris; 1974
11. CHEVALIER, J - La comunication administration-administres; Presses
Universitaires de France; Paris; 1989
12. CHEVALIER, J - Science administrative; Presses Universitaires de France; Paris;
1986
13. COX, R - Public Administration in Theory and Practice; 1994
BUCK, S
MORGAN, B
14. CRESPY, A - La péréquation financière entre les collectivités locales et
MOREAU, J-R l’aménagement du territoire; Direction de la formation;
Paris; 1996
15. CROZET, J -Analyse économique de l’État; Editeur Armand Colin; Paris;
1991
16. CURRIE, D - Constituţia SUA - comentarii; editura Nord-Est Iaşi, 1992
17. DEBBASCH, CH - Institutions et droit administratif. L’action et le contrôle de
l’administration; Presses Universitaires de France; Paris;
1983
18. DEBBASCH, CH - Science administrative. Administration Publique; Précis
Dalloz; Paris; 1976
19. FILIP,Gh; ONOFREI,M - Elemente de ştiinţa administraţiei; editura Junimea ;Iaşi; 2004
20. FILIP,Gh; ONOFREI,M - Sisteme administrative comparate ; editura Sedcom Libris ;
Iaşi ; 2001
21. FISCHER, L - Constitutional Conflicts between Congress and the President,
Princeton University Press, New-Jersey, 1985
22. GAUDEMET, P-M - Boudget et Trésor. Économie et politique financière; Editions
Cujas; Paris; 1973
23. GALBRAITH, J-K - Societatea perfectă. La ordinea zilei: binele comun;
EUROSONG & BOOK; 1997
24. GALBRAITH, J-K - Ştiinţa economică şi interesul public; Editura politică;
Bucureşti; 1982

126
25. GICQUEL, J - Droit constitutionel et institutions politiques; 2 éme édition
Montchrestien; Paris; 1991
26. GHEORGHE, GH - Separaţia puterilor în stat, editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1994
27. GREFFE, X - Économie des politiques publiques; Librairie Dalloz; Paris;
1994
28. GRJEBINE, A - La politique économie ou la maîtrise des contraintes; Editions
du Seuil; Paris; 1991
29. GUY PETERS, B - The Politics of Bureacracy; 1989

30. HASSING, R - Problemele republicanismului democratic, Cluj, 1994

HASSING, A
31. IANCU, A - Tratat de economie. Ştiinţa economică şi interferenţele ei;
volumul I; Editura Economică; Bucureşti; 1993
32. IORGOVAN, A. - Drept administrativ; Editura “Actami”; Bucureşti; 1994
33. JANDA, K - The challenge of Democracy in America, Boston, Houghton
BERRY, Y.M Mifflin Company, 1990
GOLDMAN, Y
34. KING, A The New American Political System, American Enterprise
Institute Press, 1990
35. LANE, F - Current Issues in Public Administration; St. Martin’s Press;
New-York; 1982
36. LESSMAN, S - Budgetary Politics and Election. An investigation of public
expenditures in West Germany; European University
Institute; 1987
37. LINOTTE, D - Services publique et droit publique économique; Tome II;
MESTRE, A Librairie de la Cour de Cassation; Paris; 1992
ROMI, R
38. LOMBARD, M - Droit administratif; Paris; Dalloz; 1997
39. LOWI, T.J - American Government: Freedom and Power-Madison James,
GINSBERG, B "The federalist papers" no 10, New-York, London, 1992

40. LYNCH, TH - Public Budgeting in America, 3rd edition, Prentice Hall, New
Jersey, 1990

41. LYNN, N - Public Administration – The State of the Discipline; Chatam

WILDAVSKY, A House Publishers, Inc; New-Jersey; 1990

42. MIHUŢ, L - Despre pluralism în America, editura Enciclopedică, Bucureşti,

1997

43. NEGULESCU, P - Tratat de drept administrativ; vol I; Bucureşti; 1935

44. NOORDERHAVEN, H - Private competence and public responsability; Groningen:

Rijksuniversitcit; 1990
45. ONOFREI,M - Administraţie publică.Fundamente ştiinţifice şi bune practici;
Editura Universităţii “Al.I.Cuza”;Iaşi; 2007
46. OROVEANU, M - Ştiinţa administraţiei; Editura Cerma; Timişoara; 1996
47. ORSONI, G - L’administration de l’économie; L.G.D.J.; Paris; 1995
48. PACTET, P Institutions politiques. Droit constitutionnel; 13e édition; Masson
Paris-Millan-Barcelona; 1994
49. PARINI, Ph - Institutions et droit administratif; Librairie Armand Colin;
Paris; 1989
50. PERROUX, Fr - Pouvoir et économie; édition DUNOD; Paris; 1973
51. PICARD, J-F - Finances publiques; 2 éme édition; Paris; 1997

127
52. PONDAVEN, C - Economie des Administrations Publiques; Edition Cujas; Paris;
1995
53. PRELOT, M - Institutions politiques et droit constitutionnel; 11e édition;
BOULOIS, J Dalloz; Paris, 1990
54. RABIN, J - Handbook of Public Administration, Second Edition; 1998
55. RIVERO, J - Droit administratif; 3 éme édition; Librairie Dalloz; Paris; 1990
56. SAVIGNAC, J-C - Functions publiques et fonctionnaires; Paris; 1997
SALON, S
57. SEMPÉ, H - Precis de Finances Publiques; vol I; Éditions Montchrestien;
Paris; 1970
58. SHAFRITZ, J - Defining Public Administration; Westview Press; 2000
59. STAROSCIAK, J - Elemente de ştiinţa administraţiei; Editura Politică; Bucureşti;
1976
60. TOCQUEVILLE, A - Despre democraţie în America, vol.I, editura
Humanitas, Bucureşti, 1995

61. TROSA, S - Moderniser l’Administration. Les éditions d’organisation;

Paris; 1995
62. TROTABAS, L - Droit public; L.G.D.J.; Paris; 1992
63. WEBER, M - La vocation d’homme politiques; Paris; 1959
64. WHITE, L-D - Introduction to the Study of Public Administration; ediţia a IV
a; New-York; 1995

65. WOLFGANG, G - Ghid al politicii comunale, editura InterGraf Reşiţa, 1999

66. * * * - Gh. Filip, M. Onofrei – Descentralizarea. Obiective şi

implicaţii, în revista “Economie şi administraţie locală”,
nr.1/1999
67. * * * - “Bureaucrats and Politicians in Policy Making: Yhe Case of
Japan” – M.4Muramatsu; Science Review; vol. 78/1984
68. *** - Legea Fundamentală pentru Republica Federală Germania,
editura ALL, Bucureşti, 1998
69. * * * - Observatoire info. Note de conjucture de l’observatoire de la
FPT sur le personnel des collectivités trritoriales no
5,6,7/1996
70. * * * - Revue Politiques et Management publique volume 7; no 3/1989
71. * * * - Revista română de drept nr. 4/1967, editată de P. Negulescu şi
M. Oroveanu
72. * * * - Revista “Economie şi Administraţie locală”, 1998
73. *** - Revue francaise d’Administration Publique; Institut
International d’Administration Publique, colecţia 1998
74. * * * - Traité sur l’Union Européene; Office des publications officiels
des Communantés Européennes; Bruxelles –
Luxembourg; 1992

128