რუსეთის მმართველობა და ტერიტორიული მოწყობა

მმართველობის ფორმის ქვეშ იგულისხმება უმაღლესი სახელმწიფო ძალაუფლების

ორგანიზაცია, ორგანოების ერთმანეთთან და მოსახლეობასთან ურთიერთობის სისტემა.
მმართველობის ფორმები ძალაუფლების ორგანიზაციის სახით იყოფა მონარქიად და
რესპუბლიკად. მონარქიაში ძალაუფლების წყაროა ერთი პირი და ძალაუფლება
მემკვიდრეობით გადაეცემა. რესპუბლიკაში ძალაუფლების ორგანოების არჩევა ხდება.

1917 წლამდე რუსეთში მმართველობის ფორმა იყო აბსოლუტური მონარქია. ამ ფორმას

ახასიათებს სახელმწიფოს მეთაურის უზენაესობა და არ არის შეზღუდული საკონსტიტუციო
დებულებებით. ხელისუფლებას ნიშნავს მონარქი და იგი პასუხისმგებელია მის წინაშე.
დღევანდელი მონარქიების უმრავლესობა საკონსტიტუციოა. დღეს ყველაზე გავრცელებული
მმართველობის ფორმაა რესპუბლიკა. ძალაუფლების წყარო არის ხალხი, რომელიც ირჩევს
მმართველ ხელისუფლებას. რესპუბლიკები იყოფიან სამ ტიპად: საპარლამენტო,
საპრეზიდენტო და შერეული.

კონსტიტუციის თანახმად რუსეთი წარმოადგენს რესპუბლიკას.

რუსეთის პოლიტიკური სისტემა პრეზიდენტის უფლებამოსილებიდან გამომდინარე

განსხვავდება დასავლეთევროპული საპარლამენტო მმართველობისგან. რუსეთი უფრო
სუპერსაპრეზიდენტო სისტემის მოდელს შეესაბამება. ერთადერთი ნიშანი, რაც რუსეთში
მმართველობის ფორმის საპარლამენტო ხასიათზე მიუთითებს არის სახელმწიფო დუმის
უფლება დაითხოვოს ხელისუფლება. თუმცა იგი შეზღუდულია ამ უფლებაში: ამ
პროცედურას ადგილი შეიძლება ჰქონდეს მხოლოდ არჩევნებიდან ერთი წლის შემდეგ.
რუსული მოდელი საპრეზიდენტო მოდელებიდან უფრო ორიენტირებულია ფრანგულზე,
ვიდრე ამერიკულზე. თუმცა მომენტებში იგი ემსგავსება ამერიკულ მოდელსაც: იმპიჩმენტის
შესაძლებლობა, საპრეზიდენტო ვეტო, უფლება საკანონმდებლო ინიციატივებზე,
ყოველწლიური მიმართვა „ქვეყანაში მდგომარეობის შესახებ“.

ფრანგულისგან რუსული მმართველობის ფორმა განსხვავდება შემდეგი პუნქტებით:

- მთავრობაში ყოფნის დეპუტატის მანდატთან შეთავსების აკრძალვა

- პრეზიდენტის შეუზღუდავი უფლებამოსილება გამოსცეს ბრძანებები

- მთავრობის წევრს არ აქვს უფლებამოსილება მოახდინოს პრეზიდენტის

ოფიციალური აქტების ვიზირება

- საკვანძო უწყებების პირდაპირი მორჩილება პრეზიდენტისადმი

- ძალთა ბალანსი: ორივე პალატის ვეტო აიძულებს პრეზიდენტს ხელი მოაწეროს

მისთვის არასასურველ კანონს.

მკვლევართა ნაწილი მიიჩნევს, რომ რუსული სისტემა არის საპრეზიდენტო-საპარლამენტო

მოდელი, სადაც არის როგორც გავლენიანი პრეზიდენტის პოსტი, ასევე პრემიერის,
რომელიც პარლამენტზეა დამოკიდებული. მიუხედავად ამისა, ძირითადად ითვლება, რომ
რუსეთი არის საპრეზიდენტო რესპუბლიკა, რასაც განაპირობებს კონსტიტუციის პირველი
მუხლი.

კონსტიტუციის თანახმად რუსეთის ფედერაციის პრეზიდენტი არის სახელმწიფოს ლიდერი

და არა მთავრობის ხელმძღვანელი. პრეზიდენტი ნიშნავს მთავრობის წევრებს და მის
მეთაურს (დუმის თანხმობით). ამასთან პრეზიდენტი ახორციელებს აღმასრულებელ
ხელისუფლებას პრაქტიკაში, იღებს მრავალრიცხოვან ბრძანებებს, აცხადებს პოლიტიკური,
ეკონომიკური და სოციალური რეფორმების პოლიტიკებს. პრეზიდენტი შეიძლება
გადააყენოს ფედერალურმა საბჭომ სახელმწიფო დუმის წაყენებული ბრალდებით.

კონსტიტუციამ ძალაუფლების შტოების გადანაწილებით გაიყვანა მთავრობა პარლამენტის

პირდაპირი მორჩილებიდან, თუმცა შეუნარჩუნა სახელმწიფო დუმას კონტროლი მთავარ
სფეროში - საბიუჯეტო პოლიტიკაში.

ტერიტორიული მოწყობის მხრივ გამოიყოფა უნიტარული და ფედერაციული მოწყობის

ფორმები. უნიტარულ ფორმას გამოარჩევს ერთიანი კონსტიტუცია, რომელიც ქვეყნის მთელ
ტერიტორიაზე ვრცელდება, ერთიანი სამართლის სისტემა, ადმინისტრაციულ-
ტერიტორიული ერთეულების დამოუკიდებლობის არარსებობა.

ფედერაციაში შემავალი ტერიტორიული ერთეულები კი წარმოადგენენ სახელმწიფო

სუვერენიტეტის სუბიექტებს. ფედერალიზმის კრიტერიუმებია ერთიანი სახელმწიფო
პოლიტიკა და ხელისუფლების კონტროლი ფედერაციაში შემავალ მთელ ტერიტორიაზე.
სუბიექტებისთვის უფლების არქონა გავიდნენ ფედერაციის შემადგენლობიდან. საგარეო
პოლიტიკა წარმოადგენს ფედერალური ცენტრის ექსკლუზიურ უფლებას; ორპალატიანი
პარლამენტის არსებობა.

ფედერალიზმი გულისხმობს დემოკრატიულ დეცენტრალიზაციას, ანუ ავტონომიურობას

ტერიტორიული წარმონაქმნების. მათ აქვთ საკუთარი კონსტიტუცია, საკანონმდებლო,
აღმასრულებელი და სასამართლო ორგანოები. დეცენტრალიზაცია გამოიხატება სამი სახით -
დეკონცენტრაცია (ცენტრალური ხელისუფლების ფუნქციები შეთანხმებით გადაეცემა
რეგიონულ წარმომადგენლობით ფედერალურ ძალაუფლების ორგანოებს); დელეგირება
(ხდება გარკვეული ფუნქციების გადაბარება ცენტრალური მმართველობითი სტრუქტურების
მიღმა მყოფ ორგანიზაციებზე); ძალაუფლების გადაცემა (ცენტრიდან უფლებამოსილებების
გადაცემა ფედერაციის სუბიექტებისთვის).

რუსეთის ფედერაციის ფედერალური მოწყობა ეფუძნება 1993 წლის კონსტიტუციას.

კონსტიტუციის თანახმად რუსეთი შედგება 89 სუბიექტისგან: 21 რესპუბლიკა, 6 მხარე, 49
ოლქი, 2 ფედერალური მნიშვნელობის ქალაქი, 1 ავტონომიური ოლქი და 10 ავტონომიური
რაიონი. კონსტიტუციით შეზღუდულია ის თემები, რომელსაც ფედერალური სუბიექტი
განსაზღვრავს (საგარეო პოლიტიკა, თავდაცვა, ენერგეტიკა, ტრანსპორტი). საკითხების
ნაწილი ერთობლივად წყდება ცენტრის და სუბიექტის მიერ (გარემოს დაცვა, განათლება,
კულტურა, ჯანდაცვა და ა.შ.)
კონსტიტუციაში შენარჩუნებულია ტერიტორიული მთლიანობის პრინციპი, თუმცა ასევე
საუბარია ერთა თვითგამორკვევის პრინციპზე რუსეთის ფედერაციაში.

1990-იან წლებში აქტიურად ირღვეოდა ფედერალიზმის პრინციპები. 21 რესპუბლიკიდან 19-

ის კონსტიტუცია შეიცავდა მუხლებს, რომელიც ეწინააღმდეგებოდა რუსეთის ფედერაციის
კონსტიტუციას. თათრეთის, იაკუტიის, ტუვას და ინგუშეთის კონსტიტუცია თითქმის
კონფედერაციულ ურთიერთობას ამყარებდა ცენტრსა და რესპუბლიკას შორის. მათ
შეეძლოთ ერთპიროვნულად შეეჩერებინათ რუსეთის ფედერაციის კანონების მოქმედება. 8
რესპუბლიკას დამოუკიდებლად შეეძლო საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადება საკუთარ
ტერიტორიაზე, ხოლო ტუვა წყვეტდა ომის და მშვიდობის საკითხებს. შედეგად რუსეთში
ჩამოყალიბდა სპეციფიური ფედერაციული სისტემა, რომელსაც ახასიათებდა:

- შერეული ეთნოტერიტორიული ხასიათი ფედერაციის

- ფედერალური ერთეულების მასშტაბების ასიმეტრიულობა და შესაბამისად

განსხვავებული პოლიტიკური წონა

- ფედერაციის სუბიექტების სტატუსების უთანაბრობა

- რეგიონების ეკონომიკური, პოლიტიკური და სოციალური დიფერენციაცია

- ფედერაციის სუბიექტების უმრავლესობის დოტაციებზე ყოფნა

- პროვინციული ცენტრალიზმი

- რეგიონული ელიტების ავტორიტარიზმი

რუსული ფედერალიზმის სპეციფიკა ასევე განისაზღვრება ქვეყნის სოციოკულტურული

თავისებურებებით, ცენტრის და რეგიონის თანამშრომლობის ისტორიული გამოცდილებით.
აქედან გამომდინარე კონსტიტუციაში ჩაიწერა ორი კლასიკური ფორმულა: აიკრძალა
ცალმხრივი გასვლა ფედერაციის სუბიექტები და ცალმხრივად ფედერაციის სუბიექტის
სტატუსის შეცვლა.

ცენტრის და რეგიონის ურთიერთობა ომის დაწყების შემდეგ

ფედერაციულ და დეცენტრალიზებულ სახელმწიფოებში სერიოზული კრიზისები ქმნის

შესაძლებლობებს და სტიმულებს ეროვნული თუ რეგიონული დონის ლიდერებისთვის
დაიწყონ ინსტიტუციონალური ვაჭრობა, გადააბრალონ ერთმანეთს უარყოფითი ფაქტები და
თავი აარიდონ პასუხისმგებლობას. მართლაც, დემოკრატიულ ფედერაციებში კრიზისების
და რეფორმების დროს ფედერალური, რეგიონული და ადგილობრივი ძალაუფლებები
ცდილობენ პასუხისმგებლობა და ბრალეულობა აუცილებელ, მაგრამ არაპოპულარულ
ნაბიჯებზე ერთმანეთს გადააბრალონ. ამ შესაძლებლობებში, რომელიც არ არსებობს
უნიტარულ სახელმწიფოებში, როგორი უცნაურიც არ უნდა იყოს, არის ფედერალიზმის ერთ-
ერთი უპირატესობაც: კრიზისი საშუალებას იძლევა გადაიხედოს ბალანსი ცენტრსა და
რეგიონებს შორის.
მაგრამ არაფერი მსგავსი რუსეთში არ ხდება. ამას კი ხელს უშლის ქვეყანაში
ჩამოყალიბებული ურთიერთობათა მოდელი ცენტრსა და რეგიონებს შორის, რომელიც
პასუხობს როგორც მოსკოვის, ასევე გუბერნატორების ინტერესებს. ვერც პანდემიის
კრიზისმა, ვერც ომმა ვერ შექმნა მოლოდინები ამ მოდელის რეფორმირებისთვის. მოსკოვის
რეპერტუარი გასაგებია, გასაგები არის მასზე გუბერნატორების რეაქციაც.

როგორ მუშაობს ცენტრი-რეგიონების ურთიერთობის მოდელი

თავად ცენტრი-რეგიონების ურთიერთობის მოდელი რუსეთში გამორიცხავს კონტრაქტის

გადახედვის მოლოდინს რეგიონების სასარგებლოდ. ამ მოდელის ფარგლებში
გუბერნატორები, რომელთაც აკლიათ საკუთარი ლეგიტიმურობა, არა მხოლოდ ასრულებენ
მოსკოვის ინსტრუქციებს, არამედ პირადად არიან დაინტერესებული არსებული რეჟიმის
სტაბილურობის შენარჩუნებაში. რადგანაც მთელი პოლიტიკური სისტემის სტაბილურობა
დამოკიდებულია ლიდერის პოპულარობაზე, რეგიონული პოლიტიკოსები
დაინტერესებული არიან მისი რეიტინგის გაძლიერებაში. არსებულ სისტემაში რეგიონული
გუბერნატორების სტიმულები იმგვარად არის მოწყობილი, რომ ისინი თავად ამჯობინებენ
პუტინს აღმოუჩინონ დახმარება არაპოპულარული ნაბიჯების გადადგმაში. გუბერნატორები
ამჯობინებენ მხარი დაუჭირონ პუტინის პოპულარობას მოსახლეობაში საკუთარი
პოპულარობის სანაცვლოდაც კი. მათი მხრიდან არავითარი მოთხოვნა არ არსებობს
ავტონომიის გაფართოებაზე, რადგანაც მათ არ უწევთ კონკურენტული არჩევნების
პროცედურების გავლა.

მსგვასი მოდელი ჩამოყალიბდა არა სტიქიურად, არამედ პრეზიდენტის ადმინისტრაციის

დიდი მუშაობის შედეგად, რომელიც მათ შორის მოიცავდა პოტენციური საგუბერნატორო
კადრების სელექციას და მათ სწავლებას.

ამას გარდა, აღნიშნული მოდელის ფუნქციონირების პირობას წარმოადგენს პრაქტიკული

არარსებობა ჰორიზონტალური პოლიტიკური კავშირების გუბერნატორებს შორის.
თითოეული გუბერნატორი ფაქტიურად ერთი-ერთზე რჩება მოსკოვთან და ცენტრი
ყურადღებით ადევნებს თვალს, რომ რეგიონების მეთაურებს შორის ჰორიზონტალური
კოორდინაციის პირობები არ შეიქმნას (ეს ავტორიტარული რეჟიმის სტანდარტული
მეთოდია: ხელი შეუშალოს ნებისმიერი პოტენციური ოპოზიციური ჯგუფების და
პოლიტიკოსების კოორდინაციას). რუსეთში ამ კოორდინაციას ხელს გეოგრაფიაც უშლის -
უზარმაზარი მანძილი რეგიონულ დედაქალაქებს შორის, განსაკუთრებით ციმბირსა და
შორეულ აღმოსავლეთში. ცხადია, რომ ამ პირობებში გუბერნატორის ნებისმიერი გადახდა
„გენერალური ხაზიდან“ პოლიტიკურ თვითმკვლელობას უდრის.

კრიზის-მენეჯმენტი და ახალი მოლოდინები

რუსეთში კორონავირუსის კრიზისმა გამოავლინა არა მხოლოდ ახალი გამოწვევები, არამედ

გარკვეული ოპტიმისტური მოლოდინებიც, რომ კრემლი მზადაა გუბერნატორებს
გარკვეული უფლებამოსილებები დაუთმოს და თანდათან არაეფექტური „ძალაუფლების
ვერტიკალიდან“ უფრო ეფექტურ ფედერაციულ მოდელზე გადაეწყოს ან უფრო მეტად
დეცენტრალიზებული გახდეს. ბევრი დამკვირვებელი რეგიონებისადმი დამატებითი
უფლებამოსილების დელეგირებას იმით ხსნიდა, რომ უკიდურესად ცენტრალიზებული
„ძალაუფლების ვერტიკალი“ არაეფექტური აღმოჩნდა რეალური საგანგებო მდგომარეობის
პირობებში.

ეს მოლოდინები ფუჭი გამოდგა. რუსეთში რეგიონებს მოსკოვთან არავითარი ვაჭრობა არ

დაუწყიათ. პრაქტიკულად ყველა გუბერნატორმა და დიდი ქალაქების მერმა ნაცვლად იმისა,
რომ ეცადა მოსკოვისგან მეტი დახმარება ან ბიუჯეტური რესურსების მეტი წილი მიეღო,
აჩვენა სრული ლოიალობა და მზაობა დაეცვა პუტინი პანდემიასთან დაკავშირებული
არაპოპულარული ნაბიჯებისგან გამოწვეული პოლიტიკური პასუხისმგებლობისგან.
ბრალეულობის სხვისთვის გადაბრალება მართლაც იყო, მაგრამ ერთი მიმართულებით -
პრეზიდენტი პუტინი ადანაშაულებდა გუბერნატორებსა და მერებს ეკონომიკურ
პრობლემებში, რომელიც უკავშირდებოდა ზედმეტ შეზღუდვებს, და საზოგადოებრივი
უსაფრთხოების უზრუნველყოფის სირთულეებში. 2020 წელს კოვიდმა არ გამოიწვია
გუბერნატორების როლის სერიოზული გაძლიერება. მართალია, რეგიონების მეთაურები
საუბრობდნენ საკარანტინო შეზღუდვებზე და თვალს ადევნებდნენ მათ დაცვას, მაგრამ ხშირ
შემთხვევაში ამ ნაბიჯების ინიციატორი იყო ფედერალური ძალაუფლების ორგანოები,
ხოლო რეგიონული ხელისუფლებები მხოლოდ მათ შესრულებაზე აგებდნენ პასუხს.

მითუმეტეს მიამიტური იყო ტრანსფორმაციის მოლოდინი მოსკოვსა და რეგიონებს შორის

ომის დაწყების შემდეგ. მაშინ, როდესაც „ერთიანობა“ გამოცხადდა უმნიშვნელოვანეს
ფასეულობად „ეგზისტენციალური საფრთხის“ წინაშე, ნებისმიერი გადახედვა გენერალური
ხაზიდან გაუთანაბრდა ღალატს. ცხადია, გუბერნატორები რუსეთში ერთმანეთისგან
განსხვავდებიან. ზოგიერთი მათგანი მობილიზებულებთან ჩადის საკუთარ რეგიონებიდან
და აცხადებს, რომ მათ „საბრძოლო განწყობა“ აქვთ და „წმინდა ომი“ სრულ გამარჯვებამდე
დასრულდება. დანარჩენები უფრო თავშეკავებული არიან, მაგრამ არცერთმა გუბერნატორმა
არ გადააბიჯა იმ ზღვარს, რომლის შემდეგ პრეზიდენტის ადმინისტრაცია მათ ლოიალობაში
დაეჭვდებოდა. გუბერნატორებს კარგად ესმით და გრძნობენ, თუ სად არის ეს ზღვარი.

ძველი რეპერტუარის გამეორება

თეორიულად შესაძლოა ვივარაუდოთ, რომ მნიშვნელოვანი „ზღვარი“, რომელიც შეზღუდავს

მოსკოვის „რეპერტუარს“ რეგიონებთან მიმართებით, იქნება პოლიტიკური
დეცენტრალიზაციის კატეგორიული დაუშვებლობა - გუბერნატორების სრული ლოიალობის
პირობებშიც იგი შესაძლოა პოტენციურად საშიში იყოს პუტინისთვის. შესაბამისად, ომის
პერიოდში მოხდა იმ ელემენტების განმეორება, რომლებიც ადრე, უპირველეს ყოვლისა
პანდემიის დროს გამოიცადა.

პანდემიის დროს მოსკოვმა დააინიცირა ე.წ. ადმინისტრაციული (ნაკლებად სარისკო)

დეცენტრალიზაცია, გადასცა რეგიონებს პასუხისმგებლობის დამატებითი ზონები. იგივე
მოხდა უკრაინაში ომის დაწყების შემდეგაც. 16 მარტს პუტინმა გამოსცა ბრძანება „რუსეთის
ფედერაციის მოსახლეობის სტაბილურობისა და დაცვის სოციალურ-ეკონომიკური
უზრუნველყოფის შესახებ“. პანდემიის დროს გუბერნატორების ერთ-ერთი უმთავრესი
ამოცანა იყო ინფორმაციით მანიპულირება - ომის დროს ხდება დაღუპულთა და დაჭრილთა
შესახებ ინფორმაციის დამალვა. ამასთან რეგიონების ხელმძღვანელებს არ შეუძლიათ
გავლენა მოახდინონ სამხედრო-სამობილიზაციო ბლოკზე: სამხედრო კომისარიატების და
მათი დამხმარე ორგანოების სისტემა არ ემორჩილება რეგიონულ ხელისუფლებებს.

უკრაინის ტერიტორიის ოკუპაციამ მოსკოვის წინაშე დააყენა მათი „კეთილმოწყობის“

ამოცანა. და აქ დასახმარებლად კვლავ რეგიონებს მოუხმეს და ძველი მაგალითები
გამოიყენეს - ყირიმის და სევასტოპოლის „შეფობა“ 2014 წელს მათი ანექსიის შემდეგ. იმ
პერიოდში ანექსირებული ტერიტორიები მიამაგრეს 16 რუსეთის რეგიონს. ახლა „მისახედი
რეგიონების“ რაოდენობა მეტია და ამოცანებიც უფრო მასშტაბური. რეგულარული ვიზიტები
ოკუპირებულ ტერიტორიებზე იქცა ბევრი გუბერნატორის სამსახურის ნაწილად.

ყველაფერი, რაც ომს ეხება, ფედერალური დღის წესრიგია, რომელზეც გავლენის მოხდენაც
რეგიონულ ხელისუფლებებს არ შეუძლიათ. შესაბამისად, მოლოდინები რეგიონების ომის
პერიოდში გაძლიერების შესახებ, ფუჭი აღმოჩნდა. იგი გულისხმობს მოდელის
რეფორმირებას, რომლიც რეფორმირებაც პრინციპულად შეუძლებელია. დღევანდელ
გარემოებაში კი გუბერნატორების პუტინის და ცენტრის სრული ლოიალობის ალტერნატივა
არ აქვთ, თუ მათ პოლიტიკურად გადარჩენა სურთ.