Administracja w II Rzeczpospolitej

Aktem prawnym o najwyżej randze w odrodzonej Rzeczpospolitej była konstytucja

marcowa z 17 marca 1921 roku1. Fundamentalnymi zasadami. na których opierała się ta
ustawa zasadnicza były zasada zwierzchnictwa narodu, zasada trójpodziału władzy oraz
zasada republikańskiej formy rządów. Konstytucja zawierała bardzo szeroki katalog praw
i obowiązków obywatelskich. Miały one gwarantować wszystkim obywatelom
Rzeczypospolitej znaczne swobody.
Władzę ustawodawczą w państwie polskim powierzono dwuizbowemu parlamentowi,
składającemu się z Sejmu i Senatu. Kształt parlamentu był przedmiotem długotrwałej
dyskusji pomiędzy lewicą (postulującą jednoizbowość) a prawicą (opowiadającą się za
dwiema izbami) sejmową. Ostatecznie przyjęto formułę dwuizbowości, ale jednocześnie nie
dopuszczono do tego, by Senat stal się swoistą reprezentacją elit społecznych (takiej postaci
izby wyższej nie akceptowała lewica)2.
Postanowienia Konstytucji Marcowej zapewniały pierwszeństwo i swoistą pozycję
nadrzędną Sejmowi. Wyrażało się to przede wszystkim w wyposażeniu go w inicjatywę
ustawodawczą oraz w nadaniu mu w istocie głównej roli w kształtowaniu prawa.
Inicjatywę ustawodawczą posiadał rząd oprócz tego, że prawem tym dysponował Sejm, ale
kierować on musiał swoje projekty najpierw do Sejmu.. Odpowiedzialność, polityczna, rządu,
jak również różne instrumenty kontroli funkcjonowania władzy wykonawczej
skoncentrowane zostały właśnie w Sejmie. Senat otrzymał jedynie prawo weta
zawieszającego w stosunku do ustaw uchwalanych w Sejmie. Proces legislacyjny kończono
podpisaniem ustawy przez Prezydenta Rzeczypospolitej, który jednak nie mógł odmówić
wykonania tej czynności3.
Oprócz przywileju stanowienia prawa; Sejm uzyskał istotne kompetencje kontrolne
wobec rządu. Były one niezależne od możliwości pociągania premiera i ministrów do
odpowiedzialności politycznej. Przede wszystkim rząd został zatem zobowiązany do
corocznego przedstawiania Sejmowi dokładnych sprawozdań dotyczących stanu finansów
publicznych państwa4.
W celu sprawowania kontroli całej administracji państwowej pod względem
finansowym ustanowiona-została wyspecjalizowana agenda w postaci Najwyższej Izby
1
Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1921 nr 44 poz. 267)
2
K. Sobkowicz, Kształtowanie się ustroju II Rzeczpospolitej w aspekcie zrównoważonego rozwoju, Ekonomia,
nr. 2/2018, s. s. 61-63
3
A. Ajnenkiel, Od rządów ludowych do przewrotu majowego, Warszawa 1977, s. 77
4
Ibidem, s . 105-109
Kontroli; Miała ona przedstawiać Sejmowi corocznie sprawozdania z wykonania przez rząd
budżetu państwa i w ślad za tym wniosek o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium. Innym
instrumentem kontroli sprawowanej przez Sejm była możliwość powoływania
nadzwyczajnych komisji w celu zbadania określonych spraw. Komisjom takim przysługiwały
uprawnienia do przesłuchiwania stron zainteresowanych czy wzywania świadków i
rzeczoznawców. Posłom przysługiwało prawo do zwracania się do rządu łub poszczególnych
ministrów z interpelacjami, ci zaś mieli obowiązek udzielenia odpowiedzi satysfakcjonującej
pytających. Prawo do składania interpelacji przysługiwało także senatorom5.
Istotnym uprawnieniem prezydenta wobec obu izb pozostało natomiast prawo do
zwoływania, odraczania i zamykania obrad Sejmu i Senatu. Mógł on też. zwoływać w każdej
chwili nadzwyczajne sesje izb z własnej inicjatywy bądź na żądanie trzeciej części posłów.
Jednocześnie w przypadku odroczenia sesji Sejmu, jeśli nastąpić to miało po raz drugi bądź
na czas dłuższy niż. 30 dni, wymagana była zgoda Sejmu. Nie mógł wszakże prezydent
zamknąć jesiennej sesji Sejmu, jeżeli nie uchwalono budżetu. Wreszcie prezydentowi
przysługiwało prawo rozwiązania Sejmu, gdy jednak zgodę na to wyraziło trzy piąte
senatorów. Natomiast Sejm mógł podjąć decyzję o samorozwiązaniu, pod warunkiem iż
zgodę na to wyraziło przynajmniej dwie trzecie posłów6.
Władzę wykonawczą, zgodnie z Konstytucją, stanowili Prezydent Rzeczypospolitej
oraz Rada Ministrów. Prezydent stal na czele władz wykonawczych państwa, aczkolwiek
przyznany mu konstytucyjnie zakres kompetencji powodował, iż jego wpływ na bieżący
zarząd państwem był stosunkowo skromny. Wszystkie akty prezydenta musiały być
kontrasygnowane przez Prezesa Rady Ministrów oraz przez właściwego ministra. Stąd
prezydent nic ponosił odpowiedzialności politycznej, natomiast mógł być pociągany do
odpowiedzialności konstytucyjnej. Ponosił ją w przypadku naruszenia konstytucji, zdrady
państwa łub popełnienia przestępstwa, a organem orzekającym w takiej sytuacji był Trybunał
Stanu. W momencie postawienia prezydenta w stan oskarżenia zawieszano go w
wykonywaniu swych obowiązków, a tymczasowo ich wykonywanie przejmował Marszalek
Sejmu. Po rozstrzygnięciu uniewinniającym prezydent powracał do swych czynności,
natomiast w przypadku skazania przez Trybunał Stanu był składany z urzędu, a wobec
zwolnienia stanowiska Marszałek zwoływał Zgromadzenie Narodowe w celu wyboru nowego
prezydenta7.

5
R. P. Krawczyk, Najwyższa Izba Kontroli w II Rzeczypospolitej pod rządami Konstytucji z 23 kwietnia 1935
roku, Acta Universitatis Lodziensis, nr 45/1991, s. 75-78
6
K. Kawalec, Spory o kształt ustroju II Rzeczypospolitej, Warszawa 2009, .s 130-133
7
T, Maciejewski, Historia administracji, Warszawa 2006, s. 263-264
 Bieżące kierownictwo polityką wewnętrzną oraz, zagraniczną wykonywała Rada
Ministrów, składająca się z Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów, odpowiadających za
określone dziedziny życia państwowego. Konstytucja wskazywała, iż każdy urzędnik
w państwie polskim musi być podporządkowany jakiemuś ministrowi, który ponosi
konstytucyjną i polityczną odpowiedzialność za funkcjonowanie powierzonego mu obszaru
życia państwowego. Oprócz tego, że każdy z ministrów ponosił odpowiedzialność
indywidualnie, cała Rada Ministrów ponosiła solidarną odpowiedzialność polityczną
przed Sejmem8.
Nowa Konstytucja Rzeczypospolitej podpisana została przez Prezydenta RP 23
kwietnia 1935 roku9. Jej wprowadzeniu w życie towarzyszyły różnorakie sprzeciwy, a
opozycja przez długi czas kwestionowała formalne podstawy obowiązywania legii aktu.
Wynikało to z niewątpliwych nadużyć proceduralnych w początkowej fazie przyjmowania
Konstytucji. Faktycznie jednak później Senat (16 stycznia 1935 roku) oraz ponownie Sejm
(23 marca 1935 roku), po dokonaniu poprawek w pierwotnym projekcie Konstytucji,
zatwierdził proponowany dokument, który ostatecznie przekazano do podpisania
prezydentowi10.
Konstytucja oparta została na zupełnie innych zasadach ideowych niż uchwalona
ustawa zasadnicza. Utrzymując republikańską formę państwa, piłsudczycy odchodzili od
koncepcji suwerenności „narodu na rzecz swoiście pojmowanej ideologii państwowej.
Państwo polskie w ich ujęciu „było dobrem wspólnym wszystkich obywateli” i „każde
pokolenie obowiązane było wysiłkiem własnym wzmóc jego siłę i powagę”. Obywatele, jak
stwierdzano, „winni są Państwu wierność oraz rzetelne spełnianie nakładanych przez nie
obowiązków”, a z drugiej strony "uprawnienia do wpływania na sprawy publiczne” przez
każdego obywatela miały być uzależnione jego „wartością wysiłku i zasług [...] na rzecz
dobra powszechnego”. Zadaniem państwa było też dążenie do „zespolenia wszystkich
obywateli w harmonijnym współdziałaniu na rzecz dobra powszechnego”.
Konsekwencją zmiany tych podstawowych założeń stało się przyjęcie zasady
koncentracji władzy państwowej w miejsce dotychczasowej koncepcji trójpodziału władzy.
Na czele państwa, stać miął zatem Prezydent Rzeczypospolitej, na którym spoczywała
„odpowiedzialność wobec Boga i historii za losy Państwa”. To on miał dysponować
„jednolitą i niepodzielną władzą państwową”, a organami Państwa pozostającymi pod

8
Ibidem, s. 265
9
Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. 1935 nr 30 poz. 227)
10
Konstytucja kwietniowa 1935 r., 7 grudnia 2009, https://dzieje.pl/aktualnosci/konstytucja-kwietniowa-1935-r-
0, dostęp 5 grudnia 2020 r.
zwierzchnictwem Prezydenta stały się rząd, sejm, senat, siły zbrojne, sądy i kontrola
państwowa11.
Rząd wymieniony został w Konstytucji jako pierwsza po prezydencie z instytucji
centralnych. Do jego obowiązków należało kierowanie sprawami państwa nie zastrzeżonymi
dla innych organów władzy. Konstytucja wzmacniała pozycję szefa rządu, czyli premiera,
który miał odtąd kierować pracami rządu i ustalać ogólne zasady polityki państwowej12.
Prezesa Rady Ministrów powoływał prezydent, przed którym premier ponosił
polityczną odpowiedzialność (wraz z ministrami). Prezydent mógł zatem odwołać premiera
z zajmowanego stanowiska, natomiast w przypadku zmiany ministrów był on jednak
uzależniony od wniosku premiera13.
Administracja państwa polskiego obejmowała struktury administracji centralnej oraz
administracji terytorialnej. Wynikało to z przyjętego podziału administracyjnego państwa na
jednostki terytorialne. Kraj składał się z 16 województw oraz miasta stołecznego Warszawy,
ale dzieliły się z kolei na powiaty ziemskie (było ich 264 w 1939 roku) oraz grodzkie (23
w 1939 roku), a te zaś na gminy miejskie i wiejskie (odpowiednio było ich 611 i 3195 w
1939 roku)14.
Do momentu uchwalenia Konstytucji Kwietniowej używano do określenia struktur
administracyjnych dwóch pojęć - administracja rządowa w odniesieniu do struktur
podporządkowanych rządowi centralnemu, a także terminu administracja samorządowa,
mającego umocowanie w organach wybieralnych samorządu terytorialnego. Łącznie oba
rodzaje struktur administracyjnych składały się na pojęcie administracji publicznej.
Konstytucja Kwietniowa, w myśl ogólnych swych zasad, przyjęła jednolite pojęcie:
administracja państwowa, choć w praktyce ciągle używano dwóch wskazanych wyżej
określeń dla obu struktur15.
Administracja rządowa występowała na szczeblu centralnym, wojewódzkim
i powiatowym. Najwyższym szczeblem był tu rząd składający się z ministrów pod
przewodnictwem (od 1935 roku kierownictwem) premiera. Jakkolwiek Konstytucja
przewidywała wydanie ustawy regulującej funkcjonowanie Rady Ministrów, to jednak nie

11
D. Górecki, Preambuła do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – potrzebna czy zbędna? [w:] Aktualne
problemy polskiego i litewskiego prawa konstytucyjnego, Górecki D. (red.), Łódź 2015, s. 39-48
12
G. Górski, Polonia restituta: ustrój państwa polskiego w XX wieku, Warszawa 2007, s. 97
13
Ibidem, s. 70
14
S. Mikołaj Nelken, Koncepcje i rozwiązania ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy w latach 1990-
2002, Warszawa 2014, s. 13-22
15
Samorząd terytorialny w II Rzeczypospolitej – zarys prawno-historyczny, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2015
została ona wydana i w praktyce obowiązywał cały czas dekret Rady Regencyjnej ze stycznia
1918 roku określający podstawowe kwestie w tym zakresie16.
Rada Ministrów stanowiła zatem przede wszystkim ciało koordynujące
funkcjonowanie poszczególnych ministrów i podejmujące decyzje w sprawach
wykraczających poza zakres odpowiedzialności pojedynczych ministrów. W szczególności
ponosiła ona odpowiedzialność za kształtowanie finansów publicznych, w tym
przygotowywanie ustawy budżetowej, a następnie jej wykonywanie17.
Ministrowie byli członkami Rady Ministrów, ale jednocześnie kierownikami
wyodrębnionych na płaszczyźnie merytorycznej resortów administracyjnych. W
powierzonym sobie zakresie realizowali oni politykę nakreślaną przez. Radę Ministrów i za to
ponosili polityczną odpowiedzialność. Ich organami pracy pozostawały ministerstwa, w
ramach których występowały departamenty dzielące się na wydziały. Strukturą o charakterze
pośrednim były też biura. Podział ministerstw na jednostki organizacyjne określano w
zatwierdzanych przez Radę Ministrów statutach organizacyjnych. Oprócz ministrów w skład
kierownictwa resortu wchodzili podsekretarze stanu (co do zasady jeden w każdym
ministerstwie, wyjątkowo po dwóch) oraz kierujący departamentami (i biurami) dyrektorzy
(wydziałami kierowali naczelnicy)18.
Liczba resortów w pierwszych latach niepodległości była stosunkowo duża, wynosiła
bowiem ponad dwadzieścia. Następnie jednak systematycznie malała, by na początku lat
trzydziestych ustabilizować się na poziomie jedenastu ministerstw resortowych. Należały do
nich ministerstwa:
1. spraw zagranicznych,
2. spraw wewnętrznych,
3. spraw wojskowych,
4. sprawiedliwości,
5. skarbu,
6. rolnictwa i reform rolnych,
7. pracy i opieki społecznej.
8. przemysłu i handlu,
9. wyznań religijnych i oświecenia publicznego,
10. poczt i telegrafów,

16
Ibidem
17
Ibidem
18
G, Górski, Historia Administracji, Warszawa 2011
 11. komunikacji19.
Prezydium Rady Ministrów, jako organ pracy premiera i obsługujący Radę Ministrów,
miało status cle facto zbliżony do statusu ministerstw resortowych. Funkcjonowanie
terytorialnej administracji rządowej uregulowane zostało definitywnie w 1928 roku na mocy
rozporządzeń Prezydenta RP. Administracja terytorialna dzieliła się na administrację ogólną,
podporządkowaną ministrowi spraw wewnętrznych oraz na administrację szczególną
(specjalną), podporządkowaną ministrom resortowym20.
W celu usprawnienia zarządu państwem tylko nieliczne struktury resortowe zachowały
podporządkowaną sobie pionowo administrację terytorialną (resort spraw wojskowych -
dowództwa okręgów korpusów, resort skarbu - izby i urzędy skarbowe, resort komunikacji -
dyrekcje okręgowe kolei, resort poczt i telegrafów - dyrekcje okręgowe poczt i telegrafów,
resort wyznań i oświecenia publicznego - kuratoria oświaty), którą określano jako
administracja niezespolona. Natomiast pozostałe struktury administracji specjalnej, jako tzw.
administracja zespolona, podporządkowano władzom administracji ogólnej21.
W drugiej instancji organ ogólnej administracji rządowej stanowił wojewoda.
Wojewoda był przedstawicielem rządu na terenie województwa oraz szefem administracji
ogólnej i zespolonej. Ponadto przysługiwały mu istotne uprawnienia związane
z koordynowaniem działalności administracji niezespolonej. Wojewodę powoływał Prezydent
RP na wniosek ministra spraw wewnętrznych uchwalony przez Radę Ministrów. Pod
względem służbowym podlegał on ministrowi spraw wewnętrznych, ale w zakresie działania
administracji zespolonej musiał on respektować dyrektywy właściwych ministrów. Wojewoda
w szczególny sposób odpowiedzialny był za utrzymanie porządku i bezpieczeństwa
publicznego w województwie, ponosił też odpowiedzialność za respektowanie przez struktury
samorządowe i organizacje społeczne polskiego porządku prawnego22.
Organ administracji rządowej w pierwszej instancji stanowił starosta powiatowy.
Podobnie jak wojewoda pozostawał on przedstawicielem rządu na terenie powiatu
i zwierzchnikiem rządowej administracji ogólnej na tym obszarze. Starostę mianował minister
spraw wewnętrznych, a podlegał on w wykonywaniu swych obowiązków wojewodzie.
Na szczeblu wojewódzkim zasadniczo nic występowały organy samorządowe, dlatego
powstały dwa ciała, które miały być ich swoistymi substytutami Przy wojewodzie
funkcjonowała jako ciało opiniodawcze Rada Województwa, w której skład wchodzili
19
J. Goclon, Ustrój Rady Ministrów, ministerstw i system kontroli resortowej w Polsce w latach 1918–1928 [w:]
Folia Iuridica Wratislaviensis,, nr 1.2013
20
R. Hausner, Pierwsze dwudziestolecie administracji spraw wewnętrznych, Warszawa 1939
21
P. K. Marszałek, Najwyższe władze wojskowe w systemie ustrojowym II Rzeczypospolitej, Wrocław 2011
22
Ibidem
przedstawiciele znajdujących się na terenie województwa organów samorządowych.
Ponadto działał Wydział Wojewódzki, w skład którego wchodził wojewoda i dwóch
mianowanych przez niego urzędników oraz trzech nominałów Rady Wojewódzkiej23.
Miasto stołeczne Warszawa stanowiło jednostkę równorzędną województwu, ale
zamiast wojewody istotną funkcję pełnił, zajmujący tu podobną pozycje do wojewody,
komisarz rządu. Także w Gdyni zamiast starosty grodzkiego sprawował urząd komisarz
rządu. Szczególna pozycja województwa śląskiego przejawiała się w istniejących tam
instytucjach oraz uprawnieniach władz autonomicznych. Na czele władz województwa stal
wojewoda śląski, który mianowany był w podobnym trybie jak inni wojewodowie, ale jego
zadanie w szczególności polegało na czuwaniu nad zgodnością działania władz śląskich z
interesami ogólnopaństwowymi. Rada Wojewódzka na Śląsku stanowiła swego rodzaju rząd
autonomiczny, a poza wojewodą i wicewojewodą w jej skład wchodziło jeszcze pięciu
członków mianowanych przez Sejm Śląski24.
Sejm pozostawał władzą uchwałodawczą w województwie i działał w zakresie
kompetencji powierzonych mu przez władze centralne. Obejmowały one zasadniczo
wszystkie kwestie poza sprawami polityki zagranicznej, polityki wojskowej, polityki
komunikacyjnej i tworzenia ogólnych warunków polityki skarbowej (zwłaszcza monetarnej i
podatkowej). Pozostałe kwestie leżały w gestii Sejmu Śląskiego i jego organu wykonawczego
w postaci Rady. Szczególne uprawnienie wiązało się z dysponowaniem własnym budżetem
śląskim, co zapewniało Śląskowi zupełnie nieporównywalną z innymi województwami
pozycję w państwie25.
Struktury samorządowe funkcjonowały, na dwóch najniższych szczeblach podziału
administracyjnego państwa, czyli w gminach i powiatach. Jedynie na Pomorzu i w
Poznańskim pozostały - nie mające jednak nadmiernie rozbudowanych kompetencji -
instytucje samorządowe na szczeblu wojewódzkim. Ustrój samorządowy do 1933 roku w
poszczególnych b. dzielnicach zaborczych pozostawał poddany regulacjom pruskim,
austriackim i rosyjskim26.
W 1933 roku ujednolicono strukturę samorządu gminnego i powiatowego w całym
kraju. (co do zasady funkcjonowały zatem wszędzie organy uchwałodawcze - rady gminne
i rady miejskie, pochodzące z wyborów bezpośrednich na najniższym szczeblu oraz rady

23
W. Kozyra, Znaczenie polskiej tradycji administracyjnej dla administracji publicznej III Rzeczypospolitej,
Dzieje Najnowsze, 2018, s. 243
24
Ibidem, s. 251
25
Z. Hojka, Podstawy ustrojowe autonomicznego województwa śląskiego (1922–1939), Kronika Katowic, t.
10/2005, s. 23–33
26
W. Kozyra, op. cit., s. 250
powiatowe w powiatach, składające się z przedstawicieli rad gminnych z terenu powiatu.
W miastach wydzielonych funkcje rady powiatowej pełniły rady miejskie. W gminach
wiejskich władzę wykonawczą sprawowały zarządy z wójtami i ławnikami, natomiast
w miastach - z burmistrzami (prezydentami w większych miastach) i ławnikami.
Rada powiatowa wyłaniała zarząd powiatowy, na czele którego z urzędu stał
starosta powiatowy27.
We wspomnianych województwach pomorskim i poznańskim funkcjonowały jeszcze
sejmiki wojewódzkie składające się z przedstawicieli rad powiatowych (nie było natomiast
Rady Wojewódzkiej), a organem wykonawczym był Wydział Wojewódzki ze starostą
krajowym na czele. Po wielu komplikacjach, w tym także również politycznych, ostatecznie
w 1938 roku unormowano sytuację ustroju samorządowego Warszawy, tworząc w niej radę
miejską oraz rady dzielnicowe, wykonujące zadania samorządu gminnego, powiatowego
i wojewódzkiego28.
Brak samorządu wojewódzkiego w całym kraju, co zapowiadała Konstytucja
Marcowa, był uwarunkowany sytuacją narodowościową Polski. Fakt zamieszkiwania czterech
województw kresowych przez zdecydowaną większość białoruską bądź ukraińską (poleskie,
wołyńskie, stanisławowskie i tarnopolskie), w których coraz poważniejszą rolę odgrywały
środowiska radykalnie niechętne Polsce i nielojalne wobec władz Rzeczypospolitej,
powodował, iż zapowiedzi tej nie można było zrealizować29.

27
Samorząd terytorialny w II Rzeczypospolitej – zarys prawno-historyczny, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2015
28
W. Kozyra, op. cit., s. 250-251
29
E. Kuczyński (red.), Administracja ziemi dobrzyńskiej w latach 1918–1939, Włocławek 2012, s. 131