Rapport - Ett Decennium Med Miljöbalken

Rapport Ett decennium med MILJBALKEN
Har ndringarna i miljbalken frstrkt eller frsvagat miljskyddet?
Innehll
Frord Sammanfattning Miljbalken, tillkomst och frndring Miljbalkens tillkomst Kritik och frndringsarbete Regelfrenkling Uppns miljbalkens syfte? Metod Genomgng av genomfrda ndringar av miljbalken De allmnna hnsynsreglerna i MB kap 2 Srskilda hushllningsbestmmelser i miljbalken kapitel 4 Miljkvalitetsnormer i miljbalken kapitel 5 Miljkonsekvensbeskrivningar i miljbalken kapitel 6 Skydd av omrden i miljbalken kapitel 7 Skydd av djur- och vxtarter i miljbalken kapitel 8 Miljfarlig verksamhet och hlsoskydd i miljbalken kapitel 9 Verksamheter som orsakar miljskador i miljbalken kapitel 10 Vattenverksamhet i miljbalken kapitel 11 Kemiska produkter och biotekniska organismer i miljbalken kapitel 14 Avfall och producentansvar i miljbalken kapitel 15 Allmnt om prvningen i miljbalken kapitel 16 Regeringens tilltlighetsprvning i miljbalken kapitel 17 Prvningsordningen i miljbalken kapitel 18-23, Straffpfljder och miljsanktionsavgifter i miljbalken kapitel 29 och 30 Ersttning i miljbalken kapitel 31 Miljskadefrskring och saneringsfrskring i miljbalken kapitel 33 Slutkommentar Kllor
1 2 5 5 5 6 7 8 9 9 10 10 14 15 18 18 20 21 21 23 25 27 27 27 29 30 31 33
Text: Gunilla Hgberg Bjrck, 2010 Projektledare: Oscar Alarik , Naturskyddsfreningen Layout: Carina Grave-Mller, Naturskyddsfreningen ISBN: 978-91-558-0030-7
Frord
Miljbalken har nu varit i kraft i elva hela r. Bakgrunden till denna rapport r att miljlagstiftningen allt oftare framstlls som tillvxthmmande och ondigt byrkratisk, trots statistik om motsatsen. Mnga ndringar har genomfrts och ytterligare ett antal kommer inom kort att frverkligas fr att frenkla lagstiftningen. Detta anses kunna gras utan avkall p miljkraven. Infr denna rapport har samtliga ndringar som gjorts under ren granskats fr att utrna om ndringarna inneburit en frndring i riktning mot ett mer hllbart samhlle eller om de tvrtom inneburit en frndring mot det smre. Granskningen har utfrts av juristen Gunilla Hgberg Bjrck, som fick i uppdrag att gra en enkel versyn av vad som skett med miljbalken sedan den infrdes. Gunilla Hgberg Bjrck har forskat i miljrtt vid Uppsala universitet och framgngsrikt drivit ml i svenska domstolar och EU-domstolen. I kraft av sin breda erfarenhet av miljrtten ger hon oss en versiktlig bild av hur miljbalken utvecklats. Avsikten r inte att ge oss en fullt rttsvetenskapligt genomfrd underskning vilket skulle ha krvt betydligt fler sidor och ta tskilliga r i ansprk utan att beskriva miljbalkens utveckling i stora drag och frska fnga det vsentliga. Den gonblicksbild som granskningen ger av miljbalken r 2010 r icke desto mindre mycket oroande. Fram trder en bild av en miljbalk som redan frn brjan bygg-
des skevt, och som drefter utsatts fr en lng rad hrdhnta reformer mnade att tillgodose kortsiktiga prioriteringar i dagspolitiken, halvhjrtade anpassningar till EU-rtten och eftergifter t olika srintressen. Just nu, vren 2010 str riksdagen infr att anta en lng rad lagfrslag som ytterligare kommer att frsmra miljlagstiftningen om bland annat miljkvalitetsnormer, miljkonsekvensbeskrivningar, krnkraftverk och ersttningsregler som kommer gra det mycket dyrare att kpa in mark till naturreservat och andra skyddstgrder. Om vi skulle gra om denna granskning om ett r kan sledes tyvrr med hg sannolikhet bilden ha frvrrats betydligt. Sverige hade en gng en miljskyddslag som var internationellt erknd som fregngare p miljrttsomrdet. Det sparade vrdefull natur, gav oss en bttre milj, friskare mnniskor och ett teknikfrsprng som gav oss tilltrde till vrldsmarknaderna. Nu har vi en miljbalk som snarare blivit en av de svagaste lnkarna i miljarbetet. Det r nu dags fr regering och riksdag att ta itu med detta sorgebarn i lagboken.
Mikael Karlsson Ordfrande Naturskyddsfreningen
ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN
Sammanfattning
I Sverige r miljbalken den centrala lagstiftningen p miljomrdet. Miljbalken bestr av 488 paragrafer, vars ndaml enligt portalparagrafen r att frmja en hllbar utveckling s att nuvarande och kommande generationer tillfrskras en hlsosam och god milj. Detta skulle enligt frarbetena ske bland annat genom att frbttra frutsttningarna att anvnda lagstiftningen som ett instrument fr att styra mot de miljml som faststllts av riksdagen.1 En bred utvrdering av miljmlen visar emellertid att utvecklingen mot en god milj gr dligt och att vi inte kommer att n de flesta av de miljml som riksdagen lagt fast. Miljmlsrdet bedmer att endast ett av de 16 miljmlen kommer att ns inom utsatt tid utan ytterligare tgrder; nio ml lr inte ns ven om mer tgrder stts in. 2 Frgan r om dagens miljlagstiftning har del i detta misslyckande. Det finns mycket som talar fr det. Miljbalken uppvisade redan vid ikrafttrdandet 1999 ett antal betydande brister: Kopplingen i miljbalken till miljmlen var fr svag. Domstolarna har hnvisat till miljmlen i betnkligt f fall nr de avgjort viktiga rttsfall, ven om det blivit ngot bttre bevnt med den saken de senaste ren.3 Det var lagstiftarens uttalade mening att miljbalkens regler skulle tillmpas mot bakgrund av portalparagrafens mlsttningar om hllbar utveckling, det s kallade tolkningsimperativet, vilket skulle leda till en generell skrpning av miljlagstiftningens tillmpning. Detta har emellertid inte skett, frmodligen p grund av brister i lagstiftningsteknik och att myndigheter och domstolar haft svrt att ta till sig det nya synsttet.4 Flera viktiga omrden lmnades utanfr miljbalken, som lagarna om skogsbruk, jakt, vgbyggen och
kommunal planering. Inom dessa omrden finns lagar som lever sitt eget liv vid sidan av miljbalken med en generellt sett betydligt svagare miljstyrning. En lng rad materiella kravregler var fr svaga fr att etablera en acceptabel skyddsniv. Mnga regler brister dessutom i genomfrandet, vilket inneburit till exempel att de strnga miljkvalitetsnormerna om luftfroreningar i stder inte ftt genomslag.5
Sedan balken trdde ikraft har flera regelfrndringar infrts som faktiskt lett till en frbttring av miljbalkens regler, oftast genomtvingade av EU-rtten. Exempel p sdana ndringar r infrandet av bestmmelserna kring Natura 2000-omrden och utkande av talertten fr miljorganisationer. Samtidigt slpar fortfarande genomfrandet av flera miljskyddande rttsakter efter, bland annat luftkvalitetsdirektivet med de ovan nmnda miljkvalitetsnormerna. Dessvrre kvarstr de inbyggda problemen med miljbalken, trots ett decennium av terkommande revideringar. Det beror i hg grad p att dessa inte syftat till att frbttra miljskyddet, utan att frenkla fr nringslivet. Den sammanstllning som grs i denna rapport indikerar att det lagstiftningsarbete som skett sedan miljbalken trdde ikraft inneburit kraftiga frsmringar fr natur- och miljskyddet. Srskilt tydligt blir detta om man studerar lagndringarna i ett sammanhang. De utredningar som hittills lett fram till lagndringarna ifrga har inte haft till uppgift att se ver helheten. Utredarna har vare sig ftt tid eller mjlighet att ta ansvar fr hur miljbalken i alla dess delar samverkar fr miljn, verksamhetsutvarna, allmnheten och myndigheterna.6 Det har lett till ett okoordinerat regelverk. Den svenska miljlag-
1 Miljbalken 1 kap. 1 och Prop. 1997/98:45, Miljbalk del 1 sid. 162 2 Miljmlsrdets uppfljning av Sveriges Miljml 2009. 3 I en rapport till miljmlsrdet fann man att miljdomstolarna uttryckligen anvnt miljkvalitetsmlen som vgledning i 1,6 procent av de 608 underskta avgrandena. Beaktar miljdomstolarna miljkvalitetsmlen, SGU 2006; Se ven Bertil Bengtsson mfl. Miljbalken, En
kommentar, Supplement 8 juli 2009. Slutsatsen bygger ven p en databasskning. 4 Se Bertil Bengtsson, Miljbalkens terverkningar 2001, sid 56 5 Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljrtten, andra upplagan 2008 sid. 523. 6 Se till exempel 2003/04.MJU s 11 dr det handlade om att hinna stta lagar i kraft senast den 22 december 2003
stiftningen r, trots infrandet av miljbalken och alla ndringar av denna som gjorts under ren, i vid mening fortfarande overskdlig, osammanhngande och bristfllig. Ett sdant system r ett problem nr det gller bland annat begriplighet och frutsgbarhet. Vissa av de genomfrda lagndringarna framstr som utprglat kontraproduktiva om man ser dem i frhllande till mlet om en ekologiskt hllbar utveckling. Det gller inte minst ndringen av strandskyddsbestmmelserna i 7 kapitlet, degraderingen av tillstndspliktig miljfarlig verksamhet och vattenverksamhet till anmlningspliktig och borttagandet av frbudsregeln angende tkter i 9 kap 6 a . P nsta sida finns en tabell som graderar de viktigaste lagndringarna mellan -5 till + 5, dr minus innebr frsmring och plus en frbttring. Bedmningen bygger p egna erfarenheter p miljrttens omrde, en full utvrdering av det faktiska utfallet ligger inte inom ramen fr vad
som r mjligt fr denna rapport. Slutsatsen mste bli att miljbalken frsvagats nr det gller styrningen mot balkens mlsttning om hllbar utveckling. Med tanke p att man inte kommit till rtta med de problem som fanns redan vid miljbalkens tillkomst, finns det anledning att oroa sig ver balkens vergripande skick och funktionsduglighet. Rapportens slutsatser har dragits utifrn den genomgng av lagndringar som redovisas i det fljande och mot bakgrund av det urval som dr har gjorts nr det gller fakta och analys. Rapporten gr drfr inget ansprk p att utgra en fullstndig beskrivning av frhllandena. Dock visar rapporten att lagndringar kan leda till, och i flera fall de facto har lett till, frsmringar om man ser till uppfyllande av miljmlen. En frhoppning r att beskrivningen stimulerar till debatt och i frlngningen till en bttre miljlagstiftning.
Tabell: En versikt av de viktigaste ndringarna i miljbalken sedan ikrafttrdandet. Pongbedmningen graderar frndringarna frn +5 (mycket bra) till -5 (mycket negativt). Frgmarkeringen visar under vilken riksdagsmajoritet ndringarna genomfrdes (borgerligt r blmarkerat och rdgrnt r i rtt).
Frndring Lagrum Materiell frbttrad /frsmrad miljregel 2010-03-25 frsmrad 2009-02-12 frsmrad Utfrdad Processuell frbttring /frsmring ofrndrad frsmrad Sammanfattande betyg -5 -5 +4
Miljkvalitetsnormer frndrade regler.7 Strandskydd nya srskilda skl fr dispenser och upphvanden m.m. Natura 2000 nya regler om skydd av omrden inom EU:s ntverk av skyddad natur. Nya regler om skyddsjakt och licensjakt p rovdjur. Tillstnd fr miljfarlig verksamhet cirka 1200 verksamheter behver inte lngre tillstnd. Tktbestmmelserna frbud mot exploatering av platser med hotade och sllsynta arter togs bort. Vattenverksamhet avskaffande av tillstndsplikt fr olika ingrepp i vatten.
5 kap 7 kap 13-18e 4 kap 8 samt 7 kap 27-29
2001-03-15 frbttrad frbttrad
8 kap, artskyddsfrordningen 2009-05-28 frsmrad frsmrad -4 och jaktfrordningen 9 kap och Frordning om milj- 2008-06-26 ofrndrad frsmring -3 farlig verksamhet och hlsoskydd 9 kap 6a 2009-03frsmring ofrndrad -4 05 11 kap 9a 2005-03-23 ofrndrad frsmring -2 2007-04-12 ofrndrad frsmring -2 2005-03-23 ofrndrad frsmring -2 2006-03-16 ofrndrad frbttring 2007-03-29 2009-02-12 2010-03258 2009-05-28 frsmrad +3
Lttnader i reglerna om anskan om 16 kap 2 3 st tillstnd fr ndringar i verksamhet. 16 kap 13 Talertt fr miljorganisationer vissa frbttringar av rtten att verklaga.
Ersttning fr bland annat inkp av 31 kap 6 och Expropriations mark till naturskydd dyrare genom lagen borttagande av den s kallade toleransavdraget samt pslag med + 25 % utver marknads-vrdet.9
ofrndrad -5
7 Riksdagen ska besluta om prop. 2009/10:184 den 16 juni 2010. 8 Riksdagen ska besluta om prop. 2009/10:184 den 16 juni 2010. 9 Riksdagen ska besluta om prop. 2009/10:184 den 21 juni 2010.
Miljbalken, tillkomst och frndring
Miljbalkens tillkomst
I Sverige fanns lnge miljbestmmelserna i ett flertal olika lagar. 1989 initierades en versyn av den svenska miljlagstiftningen efter lngvarig kritik av systemet. Denna versyn resulterade efter tio rs lagstiftningsarbete i dagens miljbalk, dr 16 tidigare miljlagar samlades.10 Viktiga bestmmelser ur miljsynpunkt hamnade emellertid utanfr miljbalken, exempelvis sdana som rr fysisk planering, skogsbruk och jakt. Det frsta frslaget till en miljbalk presenterades 1993 av Miljskyddskommittn och fick utst skarp kritik11. Ett av problemen var de direktiv som utredningen ftt till utgngspunkt fr sitt arbete med den nya lagstiftningen. Det ingick inte i direktiven att stadkomma en bttre styrning mot en hllbar utveckling. Begreppet hllbar utveckling myntades visserligen redan 1987 av Brundtlandkommissionen12, men blev inte allmnt vedertaget som en rttslig princip frrn genom antagandet av 1992 rs Riodeklaration. Inte heller en anpassning till EU:s miljlagstiftning ingick frn brjan i direktiven. Efter valet fljande r tillsattes drfr en ny utredning, Miljbalksutredningen, vars betnkande blev underlag fr dagens miljbalk13. ven den andra utredningen mttes av stark kritik, inte minst frn lagrdet. Nr direktiven fr den andra utredningen skrevs spelade inte heller denna gng inriktningen mot hllbar utveckling ngon central roll. Istllet skulle den nya utredningen utg frn det frsta betnkandet och lagrdssynpunkterna p denna. Vare sig Miljbalksutredningen eller lagrdet frutsg emellertid det s kallade tolkningsimperativ14 som sedan infrdes i miljbalkens 1 kap 1 . Detta innebar att betydande delar av frarbetena skrevs utifrn andra frutsttningar, vilket i sin tur ledde till en diskrepans mellan innehllet i frarbetena och vad som sedan skulle bli miljbalkens slutliga innehll. Detta fr frsts betydelse ur rttskllesynpunkt,
10 Miljbalk (1998:808) 11 SOU 1993:27 12 Rapport frn Vrldskommissionen fr milj och utveckling, Vr gemensamma framtid, 1987 13 SOU 1996:103 14 En mlbestmmelse om hllbar utveckling, utifrn vilka alla andra paragrafer i miljbalken ska tolkas.
och balkens frarbeten mste behandlas med strsta frsiktighet. Nr man ska bedma den nrmare innebrden av en kravregel i miljbalken, rcker det med andra ord inte att leta i de propositionstexter som behandlar bestmmelsen som sdan. Man mste ven ta stllning till om miljbalkens frsta paragraf inverkar p tolkningen.
Kritik och frndringsarbete

Miljbalken har under de r den funnits mtts av omfattande kritik frn flera olika hll, srskilt miljrttsforskare, nringsliv, myndigheter och miljorganisationer. En tydlig inriktning hos olika srintressen som frskt pverka miljlagstiftningen har hela tiden varit att frska begrnsa krav p utredning och tillstndsprvning till minsta mjliga. ven frgan om miljorganisationers talertt har varit omstridd. Det finns dock utredningar som visar att oron fr att talertten ska utnyttjas p ett oserist stt varit ogrundad15. Miljorganisationer och miljrttsforskare har i sin tur kritiserat miljbalken fr att inte rcka till fr att en hllbar utveckling ska kunna ns. Till de frgor som debatterats har bland annat varit frgan om varfr s mnga viktiga regler med betydelse fr miljn lmnats utanfr miljbalken, balkens i delar svaga genomfrandereglering och brister i genomfrande av viktig EU-rttslig miljlagstiftning.16 Det materiella rttslget nr det gller miljlagstiftningen har beskrivits p fljande krnfulla vis av professor Staffan Westerlund: Exempelvis freligger ett omfattande miljrttsligt underskott i Sverige nr det gller hllbar utveckling och drtill ett omfattande genomdrivandeunderskott det senare till en betydande del beroende p ett fortfarande splittrat regelverk och en splittrad organisation av landet (). Det miljrttsliga underskottet beror bl.a. dels p 2 kap miljbalken kombinerat med den bristande rttsverkan av miljkvalitetsnormer,
15 Se till exempel SOU 2005:59 Miljbalken; miljkvalitetsnormer, miljorganisationerna i miljprocessen och avgifter 16 Se bland annat Gipperth, L & Michanek, G.: Genomfrande av miljkvalitetsnormer m.m. Rapport till miljbalkskommittn 2001; Miljrtten i frndring en antologi. Skrifter frn Rttsfonden, nr. 36. Red. Bjrkman, U & Michanek, G. Iustus 2003; Darp, J; Rtten till en god milj, Ur Fastighetsrttsliga studier till minnet av Sten Hillert. Iustus 2002, sid. 101. samt olika remissvar frn Uppsala universitet och Naturskyddsfreningen
dels p otillrckliga materiella regler till skydd fr biologisk mngfald. Ocks inom det EG-miljrttsliga omrdet freligger inom svensk lag ett miljrttsligt underskott. Det gller d inte bara miljkvalitetsnormernas rttsverkan utan ocks en oklar implementering av fgelskydds- och biotopdirektiven. () Vad gller samtliga femton miljml freligger miljrttsligt underskott drfr att inget av dessa fullt ut tcks av handlingsoch frbudsregler som r ndamlsenliga nog fr att sammanlagt leda till att miljmlens uppnende kan genomdrivas. 17 Kritiken och det faktum att miljbalken trots den relativt lnga utredningstiden blev ngot av ett hastverk ledde till en ny utredning tillsattes redan ret efter balken trdde i kraft, ocks den med namnet Miljbalkskommittn. Kommittn har kommit med flera betnkanden18 som lett till frndringar av lagstiftningen. 2007 tillsattes ytterligare en ny utredning, Miljprocessutredningen, som hade till uppgift att frstrka ordningen att miljbeslut tas av myndigheter medan miljdomstolarna fr en mer renodlad verprvningsroll. I uppgiften ingick ocks att samordna prvningen fr byggande och annat anvndande av mark. Bland annat freslog man att vissa ml enligt planoch bygglagen19 och fastighetsml ska handlggas av miljdomstolarna. Utredningen hade vidare i uppdrag att se ver instansordningen och miljdomstolarnas funktion att skapa god praxis samt en rad frenklingar av lagstiftningen20. Utredningens betnkanden har lett till frslag om bland annat prvningen av vindkraft och miljkonsekvensbeskrivningar.21
Regelfrenkling
Svenskt Nringsliv skrev 2007 i ett yttrande till Miljdepartementet fljande: Miljlagstiftningen r ett av de mest betungande och kostnadskrvande regelverk vi har, inte
17 Staffan Westerlund, Det svenska miljrttsliga underskottet, en underskning av pstdd och reell svensk miljpolitik i belysning av svensk miljlagstiftnings kvalitet, 2004, sid. 47 ff. 18 SOU 2000:116, SOU 2003:124, SOU 2004:38, SOU 2004:37 och SOU 2005:59 19 Plan- och bygglag (1987:10) 20 SOU 2007:111 En ny instansordning fr ml enligt planoch bygglagen, SOU 2008:31 Miljdomstolarna, domkretsar, lokalisering, handlggningsregler, SOU 2008:86 Prvning av vindkraft, SOU 2009:10 Miljprocessen, SOU 2009:42 Vattenverksamhet och SOU 2009:45 Omrden av riksintresse och Miljkonsekvensbeskrivningar. 21 Det slutliga frslaget om enklare prvningsregler fr vindkraften fick en annan utformning n
minst vad gller den administrativa brdan. ven nr ett fretag kan uppfylla de miljkrav som stlls kan utformningen av lagstiftningen medfra s mycket kostnader och besvr att verksamheten inte kan bedrivas i Sverige. Nringslivets fretrdare har argumenterat fr att frenklingar kan genomfras utan att ge avkall p miljkraven. Man menar att enklare lagstiftning tvrtom kan frigra resurser bde hos myndigheter och hos verksamhetsutvare fr att ytterligare frbttra miljn. Ett annat exempel p hur miljprvning problematiserats r en rapport frn Svensk Nringsliv22, i vilken man hvdar att miljlagstiftningen innebr att investeringskvoten i Sverige som helhet skulle ligga 3-5 procent under genomsnittet fr EU. Rapporten frmr emellertid inte visa att detta skulle bero p miljlagstiftningen. Bde inom EU och i Sverige har man under senare r arbetat med vad man kallar regelfrenkling. EU har beslutat att arbeta med frgan om better regulation med det dubbla syftet att uppn uppstllda miljml p ett mer effektivt stt samtidigt som ondiga administrativa brdor ska tas bort. Inom EU arbetar den s kallade Stoiber Group, en av EU-kommissionens high level groups, med denna frga utifrn Kommissionens aktionsprogram fr att minska administrativa brdor inom EU23. Milj r ett av de 13 prioriterade omrden som ingr i programmet. I Sverige har nuvarande regering visat en tydlig ambition att stadkomma en regelfrenkling p miljomrdet. I regleringsbreven fr 2007 och 2008 fick Naturvrdsverket i uppdrag att bist Miljdepartementet i arbetet med att ta fram underlag fr regeringens kommande handlingsplan fr regelfrenkling24. Handlingsplanen syftar till att uppn regeringens ml att fretagens administrativa kostnader till fljd av samtliga statliga regelverk ska minska med 25 procent till r 2010. Naturvrdsverket redovisade 2007 en lista
den som Miljprocessutredningen frordade. Visserligen minskade kommunernas mjlighet att begra detaljplanering av vindkraftsparker, men samtidigt infrdes en kommunal vetortt (Prop. 2008/09:46). Nr det gller miljkonsekvensbeskrivningar frngick miljdepartementet utredningens betnkande och skrev ett nytt, kraftigt avvikande frslag till nytt kapitel om miljkonsekvensbeskrivningar i miljbalken (Ds 2009:65). 22Johansson Grahn (2003) Miljlagstiftningens samhllsekonomiska konsekvenser. En jmfrande studie av investeringar i Sverige och vriga EU. 23 Action Programme for Reducing Administrative Burdens in the EU. Commission Decision C (2007)4063. 24 M2007/5457/A, uppdrag 20 och M2008/4837/MK, uppdrag 4.4
p ca 40 frslag till regelfrenklingar fr fretagen. 2008 lades ytterligare sex regelfrenklingsfrslag fram. Hrutver har Naturvrdsverket freslagit 11 tgrder som det inte gr att uppskatta det ekonomiska vrdet av men som frvntas upplevas frenklande fr fretagen. Den senaste redovisningen av regeringens regelfrenklingsarbete, inkluderande en uppfljning av mlet om kostnadsminskningar, gjordes i en skrivelse till riksdagen i juni 200925. Regeringen menar att regelfrenklingsarbetet r ett viktigt medel fr att n regeringens ml att skapa fler jobb i fler vxande fretag samt att ett vl formulerat regelverk r en konkurrensfaktor internationellt sett26. Arbetet har till stor del varit inriktat p att minska antalet tillstndspliktiga verksamheter och kravet p miljutredningar, srskilt miljkonsekvensbeskrivningar (MKB), fr verksamheter som kan pverka mnniskors hlsa och milj. Det r tydligt att bland annat Miljprocessutredningen till stor del arbetat i denna riktning. Nr det gller frprvningspliktens omfattning har det skett en omfattande frskjutning bort frn tillstndsplikt till frmn fr anmlningsplikt eller ingen frprvning alls. Istllet fr att anska om tillstnd behver sledes allt fler verksamhetsutvare endast skicka in en anmlan om att man avser att starta en ny miljfarlig verksamhet eller vidta en sdan tgrd. Efter den senaste reformen 2008 r numera ca 5000 verksamheter tillstndspliktiga och ca 18 750 verksamheter anmlningspliktiga. Cirka 1000-1300 rendetyper har p detta stt undantagits frn tillstndsplikt.27 I verkligheten har det visat sig att den administrativa kostnaden fr fretagen inom miljomrdet r lg eller till och med mycket lg. Tillvxtverket har i ett antal rapporter utvrderat de administrativa kostnader som lagstiftningen orsakar fretagen, utifrn fretagens egna uppgifter. r 2008 uppgick de svenska fretagens administrativa kostnader fr miljla25 Regeringens skrivelse 2008/09:206 Regelfrenklingsarbetet 26 A.a. s 7-10 27 SOU 2009:10,Miljprocessen, sid 238
garna till endast 3,7 procent av de totala lagstiftningsrelaterade administrativa kostnaderna28. The Stoiber Group har funnit att kostnaden inom miljomrdet fr fretagen inom EU r nnu mindre, endast 0,6 procent av den totala kostnaden fr samtliga de omrden som ingr i aktionsprogrammet29. En grundlggande frutsttning som mste beaktas nr det gller regelfrenklingen r att ungefr hlften av alla de krav som stlls p svenska fretag har sin grund i EU-rtt. Nr det gller regler p miljomrdet r siffran hgre, nrmare 94 procent30. Sverige stller endast i undantagsfall hgre krav n vad EU-lagstiftningen krver. Det r allts egentligen ganska lite som kan gras p omrdet genom ndringar i miljbalken.
Uppns miljbalkens syfte?

Det frmsta syftet med miljbalken, vid sidan av en samordning av flera miljlagar, var att frmja en hllbar utveckling. Mlet uttrycks i balkens portalparagraf, som stadgar att miljbalken ska frmja en hllbar utveckling och att tillfrskra levande och kommande generationer en hlsosam och god livsmilj. Miljbalken skulle innebra en skrpning och breddning av tidigare miljbestmmelser. Frgan r om miljbalkens regleringar r tillrckliga fr att n upp till detta ml, med tanke p de svagheter som redan vid infrandet byggdes in i balken. En annan brnnande frga som str i fokus i denna rapport r huruvida alla de lagndringar som gjorts sedan balkens tillkomst har medfrt en frbttring eller en frsmring av skyddet fr milj och hlsa. Bland annat mot bakgrund av regelfrenklingarna finns det skl att underska om miljbalkens styrning mot hllbar utveckling tvrtom frsvagats sedan den infrdes. Nedan fljer en genomgng av ngra av de viktigaste ndringarna.
28 Nringslivets administrativa kostnader p miljomrdet Uppdatering 2008, Tillvxtverket, Rapport 0010, 2008 29 Draft Opinion of the High Level Group, approved at the HLG meeting on 20090419. 30 A.a. s 79
Metod
Fr att f en verblick ver vilka frndringar som genomfrts har samtliga ndringar av miljbalken sedan tillkomsten 1999 till och med vren 2010 granskats. Sedan har en bedmning gjorts av huruvida dessa ndringar varit negativa eller positiva ur miljsynpunkt. En sdan bedmning mste gras med utgngspunkten att det r reglernas faktiska inverkan p hlsa, milj och natur som r avgrande. Man mste sledes skilja mellan rent redaktionella frndringar och sdant som inneburit frndringar av vilka krav som stlls. Nr det gller kravregler kan dessa vara bde materiella (till exempel att bsta mjliga teknik ska anvndas) och formella (till exempel att tillstnd mste skas). ven frndringar som handlat om formella krav kan sjlvklart f betydelse fr hur effektiv en lagstiftning r i frhllande till syftet. Nr man vill bedma en miljlags effektivitet mste man vidare utg frn lagstiftningen som en helhet. Denna helhet pverkas emellertid av att delarna ndras. En till synes liten frndring kan innebra en strre frndring av helheten, och tvrtom. Det r svrt att utvrdera ett rttssystems effektivitet. En bedmning av huruvida en lagstiftning r effektiv fr att uppn uppsatt miljml kan gras ur flera olika synvinklar. Studier har till exempel gjorts vad gller olika handlggningstid hos miljmyndigheterna. Kort handlggningstid sger dock ingenting om effektiviteten. Effektivitet r beroende av det perspektiv som lggs i utvrderingen. Jag har i denna rapport utgtt frn miljbalkens ml om en hllbar utveckling.
I rapporten berrs frmst de frndringar som inneburit en materiell eller formell ndring. Men en viktig frga r ocks en lagstiftnings klarhet och tydlighet. Detta r kanske extra viktigt just nr det gller miljbalken, d de allra flesta som har att tillmpa den r icke-jurister. Varje lagndring som d medfr att rttslget blir otydligare riskerar att medfra en frsmring ur miljsynpunkt. Drfr har ven vissa rent redaktionella ndringar av balken tagits med. Ytterligare en frga som varit svr att bedma r d ndringar gjorts, men dessa varit otillrckliga. Som ovan nmnts innehll miljbalken redan frn brjan omrden med mer eller mindre stora brister. Det rr sig om sdana tillkortakommanden som att bestmmelserna inte r tillrckliga fr att miljbalkens ml om att frmja en hllbar utveckling ska kunna uppns (och drigenom inte heller en effektiv styrning mot de nationella miljmlen). Det kan ocks handla om bristande genomfrande av EU-rtt och internationella konventioner som Sverige antagit. En frga som bara nmns kort i denna rapport r den dr lagstiftningen i sig r tillrcklig och till synes tydlig, men dr reglerna i praktiken hanteras s att syftet bakom dem inte uppfylls. Exempel p sdana problemomrden r verseende med undermliga miljkonsekvensbeskrivningar samt tillmpningen av Natura 2000-bestmmelserna i 7 kap MB. ven frgan om resurser fr myndigheternas tillmpning r av stor vikt i detta sammanhang; alltfr knapphndiga resurser kan frsvra lagstiftningens genomslag.
Genomgng av genomfrda ndringar av miljbalken
Nedan fljer en genomgng av de viktigaste frndringarna i miljbalken i den ordning de frekommer i balken, kapitel fr kapitel. Sedan tillkomsten 1999 har ver 200 paragrafer i balken ndrats. Rapporten behandlar inte varje ndring, utan ett urval lagndringar som bedmts ha strst betydelse ur miljsynpunkt. Bde positiva och negativa frndringar finns med. I det fall flera ndringar gjorts av samma paragraf utgr rapporten frn den senaste lydelsen. Nmns inga ndringar alls i ett kapitel har antingen inga ndringar gjorts eller s har rapportfrfattaren bedmt ndringarna vara av mindre intresse. Denna diskussion utgr frmst frn regelverket (med ngra f undantag dr rttsfall tas upp). Detta betyder att rapporten p intet stt r uttmmande vad gller hur detta regelverk genomdrivits och kommer att genomdrivas av myndigheter och domstolar. Vid rttstillmpningen kan frndringar ske i frhllande till det utfall lagstiftaren tnkt sig. Utgngspunkten fr rapporten r dock att sannolikheten fr ett gott utfall r troligare med en lagstiftning som r s ndamlsenligt utformad som mjligt.
De allmnna hnsynsreglerna i MB kap 2

Syftet med infrandet av de s kallade allmnna hnsynsreglerna i miljbalkens andra kapitel var att det skulle finnas gemensamma bestmmelser om frsiktighet, begrnsningar och platsval fr alla de verksamheter och tgrder som faller inom miljbalkens tillmpningsomrde. Hnsynsreglerna anger de grundlggande materiella miljkraven och gller i princip fr allt som kan inverka p de intressen som anges i balkens mlregel. Dock undantas tgrder som r av frsumbar betydelse i det enskilda fallet. Till dessa vergripande hnsynsregler tillkommer mer specifika bestmmelser p andra stllen i balken fr srskilda verksam-
heter och tgrder som miljfarlig verksamhet, vattenverksamhet och avfall. 2006 tillkom en frndring fr att gra kapitlet tydligare. Bestmmelsen om frsiktighetsmtt vid kemikaliehantering och platsvalsregeln bytte plats. Samtidigt skrevs platsvalsregeln, numera 2 kap 6 , om med syftet att allt som har med platsval att gra ska terfinnas p samma stlle. Sjunde paragrafen ndrades av redaktionella skl. Till detta har tillkommit nya rubriker i kapitlet. Trots att dessa ndringar inte inneburit ngra materiella skillnader tas de med hr eftersom frtydliganden av lagstiftning generellt skulle kunna medfra en frdel genom att bestmmelserna tillmpas p ett ur miljsynpunkt bttre stt. Om ndringarna verkligen har haft en sdan frdel just nr det gller 2 kapitlet r emellertid tveksamt. Snarare r det s att de allmnna hnsynsreglerna inte alls har ftt det genomslag i praktiken som lagstiftaren syftade vid balkens ikrafttrdande, bland annat nr det gller principerna om produktval och hushllning.31 Hgsta domstolens dom T2303-0532 frn 2006 fr illustrera utvecklingen. Miljverdomstolen hade fr Akzo Nobel (i ml M 3225-04) med std av 2 kap 2 MB beslutat att verksamhetsutvaren i produktionen inte fick anvnda sdana rvaror eller kemikalier fr vilka det saknades dokumenterad kunskap om risken fr olgenheter fr mnniskors hlsa eller miljn33. Akzo Nobel verklagade till HD och hvdade bland annat att villkoret r orimligt att uppfylla. HD menade att villkoret i Miljverdomstolens dom ingav betnkligheter frn rttskerhetssynpunkt. Tillstndhavaren kunde inte av villkoret utlsa hur djupgende kunskaper som krvdes eller hur de skulle vara dokumenterade. HD ndrade drfr Miljverdomstolens dom p det sttet att villkoret upphvdes.
31 Produktvalsregeln har prvats i mycket f fall enligt Prop. 2007/08:80 sid. 70. Hushllningsprincipen har kommit att uppfattas som ngot slags mlsttning och inte ett krav (se Staffan Westerlund, Det svenska miljrttsliga underskottet, 2004 sid. 43). 32 NJA 2006 s. 188 33 Villkoret hade fljande lydelse: Frn och med den 1 januari 2007 fr det i produktionen inte
anvndas sdana rvaror eller insatskemikalier fr vilka det saknas dokumenterad kunskap om risken fr olgenheter fr hlsa och miljn p.g.a. dlig nedbrytbarhet, akut och kronisk toxicitet och potential fr bioackumulering. Tillsynsmyndigheten fr fr en enskild rvara eller kemikalie medge undantag frn kravet p dokumenterad kunskap och anstnd frn tidskravet.
Srskilda hushllningsbestmmelser i miljbalken kapitel 4

Bestmmelserna i 4 kapitlet fungerar liksom de allmnna hnsynsreglerna som materiella kravregler. Kapitlets funktion r att stta upp ytterligare restriktioner nr det gller platsval fr nya verksamheter och tgrder genom att srskilda geografiska omrden av riksintresse utpekas i lagtexten. Syftet med hushllningsbestmmelserna i 3 och 4 kap miljbalken har bland annat varit att underltta en samordning av den prvning av markanvndningsfrgor som sker enligt olika lagar och att skerstlla att viktiga nationella intressen tillgodoses. Skyddet av obrutna kustomrden i 4 kap 3 har ndrats frmst i och med ndringen av kapitel 17 om regeringens tilltlighetsprvning (se nedan om kapitel 17). Inom speciella geografiska omrden fr strre miljfarliga anlggningar som ska tilltlighetsprvas av regeringen enligt 17 kap 1 inte komma till stnd, och inte heller vissa sdana som numera efter kommunfullmktiges begran ska tilltlighetsprvas av regeringen (17 kap 4a 1-11). Vad gller land har en begrnsning nr det gller vilka anlggningar som frbjuds p n infrts, som gr det lttare att bygga strre vindkraftsparker utmed landskusten. Frbudet gller numera enbart fr anlggningar som avses i 17 kap. 1 och 17 kap. 4 a 1-6 samt 8-11. Anlggningar fr vindkraft som r tillstndspliktiga enligt 9 kap. 6 omfattas inte lngre av frbudet. Denna ndring kan p goda grunder befaras leda till en olycklig kanalisering av vindkraftsexpensionen till lands knsliga strandmiljer med stora mngder flyttfgel. ven ndringen av 4 kap 4 (hgexploaterade kustomrden m.m.) beror p ndringar av 17 kapitlet. Inom vissa geografiska omrden fr numera anlggningar som avses i 17 kap. 1 och 17 kap. 4a 1-6, 9 och 10 (till exempel motorvgar och stlverk) komma till stnd bara p platser dr
det redan finns anlggningar som omfattas av dessa bestmmelser. Tillstndspliktig vindkraft finns allts inte lngre bland dessa anlggningar. Dremot har bestmmelsen om vilka redan befintliga anlggningar som kan finnas p platsen utkats till att glla samtliga anlggningar som omfattas av 17 kap 1 och 17 kap 4a , inte som tidigare enbart de som motsvarade 17 kap. 1 och 17 kap. 4a 1-6, 9 och 10. 2009 ndrades bestmmelsen om nationalstadsparken i 4 kap 7 . tgrder som orsakar ett tillflligt intrng eller en tillfllig skada r nu tilltna, frutsatt att tgrden hjer parkens natur- och kulturvrden eller tillgodoser ett annat angelget intresse om parken terstlls s att det inte kvarstr mer n ett obetydligt intrng eller en obetydlig skada. ndringen innebr ett svagare och oskrare skydd n tidigare och r drigenom en frsmring. 2001 tillkom en ny paragraf, 8 . Anvndning av mark och vatten som kan pverka ett Natura 2000-omrde och som omfattar verksamheter eller tgrder som krver tillstnd enligt 7 kap. 28 a fr komma till stnd endast om sdant tillstnd har lmnats. Genom den nya paragrafen blev fgeldirektivets och habitatdirektivets skyddskrav gllande ocks i samband med den prvning av markanvndningsfrgor som sker enligt en rad andra lagar n miljbalken, till exempel beslut om detaljplan eller arbetsplan fr vg. Samtidigt jmstlldes sdana omrden med riksintressen. ndringen r en frbttring ur miljsynpunkt.
Miljkvalitetsnormer i miljbalken kapitel 5

Miljkvalitetsnormer utgr frn miljn och bestmmer en lgsta grns fr vilken kvalitet som miljn mste ha. Denna regeltyp frekom inte i Sverige fre miljbalkens ikrafttrdande. Regeltypen har dock varit central inom EU-rtten under lng tid, exempelvis innehll badvattendirektivet och
10
ytrvattendirektivet grnsvrden fr vattenkvalitet redan vid mitten av 1970-talet34. Fr att miljkvalitetsnormerna ska fungera krvs att de operationaliseras, det vill sga infrlivas i lagstiftningen p ett stt som gr att normerna verkligen omstts i verkligheten35. En miljkvalitetsnorm i sig anger inte hur var och en ska bidra till att normen ska uppfyllas, normen mste kopplas samman med andra regeltyper som till exempel regler om tillstndsprvning och tgrdsprogram. Detta r rttstekniskt komplicerat vilket genomgende inneburit problem nr miljkvalitetsnormer har infrts i Sverige. Tyvrr kan man konstatera att trots ndringar i kapitel 5 och p andra stllen i miljbalken har man nd nnu inte lyckats genomfra en fullstndig operationalisering. 2004 genomfrdes flera ndringar i kapitlet fr att stadkomma en uppstramning av reglerna om miljkvalitetsnormer och tgrdsprogram. I och med ndringarna av 5 kap 2 MB om vad miljkvalitetsnormer ska ange kom begreppet miljkvalitetsnorm ocks att inkludera normer av mlsttningskaraktr (riktvrden som ska efterstrvas och rena ml som inte br verskridas). Det r visserligen viktigt och enligt flera EU-direktiv ndvndigt att arbeta in miljkvalitetsml i lagstiftningen. Men den valda metoden var mindre lyckad i och med att det nu finns tv typer av miljkvalitetsnormer grnsvrdesnormer och mlsttningsnormer. ndringarna genomfrdes med referens till vattendirektivet, men direktivet har inte denna uppbyggnad av olika styrmedel under samma bestmmelse. Frekomsten av tv olika sorters normer i kapitlet ger bekymmer eftersom de ska genomdrivas av samma regler. Problemets krna r att de strikta grnsvrdesnormerna stller helt andra krav p genomfranderegler n mlsttningsnormer. Normernas karaktr r av stor betydelse inte bara vid prvning av nya eller pgende verksamheter och tillsyn
utan ven fr dess styrfunktion inom kommunal fysisk planering. Oklarheterna i normernas innebrd och styrfunktion riskerar medfra en osker tillmpning med mjlig negativ effekt ur miljsynpunkt. ven bestmmelserna om tgrdsprogram ndrades 2004. tgrdsprogram r en plan fr hur man ska uppfylla normerna, och sdana program har faststllts av regeringen fr att komma tillrtta med verskridna miljkvalitetsnormer fr utomhusluft i bland annat Stockholm och Gteborg. Oskerheten i programmens rttsliga status har bidragit till att programmen inte genomfrts annat n i vissa delar. ndringarna i bestmmelserna om tgrdsprogram innebar ett litet steg mot bttre reglering av genomfrandet av miljkvalitetsnormer, men frgan om tgrdsprogrammets rttsliga status har dock frblivit oklar. Myndigheters och kommuners skyldighet att vidta tgrder som behvs enligt ett tgrdsprogram tydliggrs genom 5 kap 8 , men tgrdsprogrammen r fortfarande inte bindande mot enskilda och innebr inga materiella krav mot dessa. Frst efter att myndigheterna har infrt de styrmedel som tgrdsprogrammet innehller, kan krav stllas p till exempel verksamhetsutvare. Ytterligare en komplikation r att det egentligen r frst nr man vet vilka de generella freskrifterna kommer att vara som det r mjlighet att ta stllning till om miljkvalitetsnormen verkligen kan skerstllas. Syftet med infrandet av paragraferna 10 och 11 var en del i infrandet av det s kallade ramdirektivet fr vattens bestmmelser om bland annat miljml, tgrdsprogram och utslpp till vatten i svensk lagstiftning36. Ramdirektivet gller fr all vattenplanering och vattenvrd inom EU. Syftet r bland annat att skydda och frbttra vattnets ekosystem och vattenmiljn, skerstlla att froreningen av grundvatten gradvis minskar samt frmja en hllbar vattenan-
34 Rdets direktiv 76/160/EEG om kvaliteten p badvatten och Rdets direktiv 75/440 om kvalitetskrav p ytvatten som anvnds fr framstllning av dricksvatten
35 Gipperth, L., Miljkvalitetsnormer. En rttsvetenskaplig studie i regelteknik fr operationalisering av miljml, 1999.
11
vndning. Frsmringar av flera aspekter p vattenmiljn ska frhindras. Direktivet stller upp miljml fr ytvatten och grundvatten, och freskriver att tgrdsprogram ska finnas senast 2012. Lagndringarna i 5 kapitlet utgr exempel p en situation dr frndringarna medfrt en viss frbttring, men dr lagstiftaren inte ntt hela vgen fram. Vissa frndringar har skett i planoch bygglagen (PBL) som inverkat p efterlevnaden av miljbalkens miljkvalitetsnormer. 2007 ndrades en central regel fr allt byggande i landet i 2 kap 2 PBL frn att planlggning inte fr medverka till att en miljkvalitetsnorm vertrds till att Vid planlggning skall miljkvalitetsnormerna enligt 5 kap miljbalken fljas.37 ndringen syftade inte ngon ndring i sak enligt propositionen, men de ekonomiska intressena strktes i samma bestmmelse genom ett tillgg om att en god ekonomisk tillvxt ska frmjas.38 Efter lagndringen tolkade Regeringsrtten den nya skrivningen ifrga i ett detaljplanerende, och fann att marginella frsmringar av luften i ett omrde dr miljkvalitetsnormer vertrds kan godtas.39 Avgrandet innebr i praktiken en frsmrad stllning fr miljkvalitetsnormerna i svensk rtt, srskilt med beaktande av att det r oklart vad Regeringsrtten menar med marginella frsmringar. I mars 2010 lade regeringen fram ett nytt frslag p ndringar av regleringen kring miljkvalitetsnormer40. Propositionen ska behandlas i kammaren i riksdagen den 16 juni. Utskottsbehandlingen talar fr att den kommer att antas i sin helhet. Syftet med frslaget r att systemet med miljkvalitetsnormer och tgrdsprogram fr att flja normerna ska bli tydligare med hnsyn till normernas funktion att reglera tillstndet i miljn. Miljkvalitetsnormer som anger att vissa vrden inte fr verskridas eller underskridas
36 Europaparlamentets och Rdets direktiv 2000/60/EG om upprttande av en ram p vattenpolitikens omrde 37 Prop. 2006/07:122 Ett frsta steg fr en enklare planoch bygglag. Reglerna trdde ikraft 1 januari 2008. 38 En god ekonomisk tillvxt och en effektiv konkurrens skall frmjas (planoch bygglagen 2 kap 2 1 st). Vid planlggning skall miljkvalitetsnormerna enligt 5 kap. miljbalken fljas.(3 st). 39 Regeringsrtten ml nr 4867-07 DOM 2008-01-21. Domen avsg byggande av hus som ytterligare frsmrade luften p Hornsgatan i Stockholm. Ett av de vrsta problemen utmed
fr i frslaget en annan rttsverkan n andra miljkvalitetsnormer. Frslaget innebr ndringar i bde 2 kap 7 , 5 kapitlet, 6 kapitlet, 24 kapitlet miljbalken och i flera andra lagar som t ex planoch bygglagen, minerallagen och vglagen. 2 kap 7 2 st fresls ndras s att kravet p att rimlighetsavvgningen enligt paragrafen inte fr medfra att en miljkvalitetsnorm sidostts tas bort. Istllet ska lngre gende krav enbart kunna stllas om det behvs fr att en grnsvrdesnorm ska fljas. tgrdsprogram ska vara vgledande vid bedmningen av vilka krav som behver stllas. Enligt regeringen r utrymmet fr att stlla lngre gende krav i regel litet innan ett tgrdsprogram har faststllts, eftersom det krvs den typ av kartlggning av problemet och inventering av mjliga tgrder som ett tgrdsprogram ska innehlla fr att det ska kunna konstateras att det finns behov av att stlla lngre gende krav. Drfr r det enligt regeringen ofrnkomligt att myndigheterna och kommunerna har brdan att visa behovet av lngre gende krav n vad som fljer av en normal rimlighetsavvgning. Om det saknas ett tgrdsprogram, eller den aktuella verksamheten eller tgrden inte berrs av programmet, r det fljaktligen myndigheterna och kommunerna, trots bevisbrderegeln i 2 kap 1 miljbalken, som i det enskilda fallet ska kunna visa att behovet finns41. Nu gllande bestmmelse i 16 kap 5 MB fresls utg och ersttas av ett nytt tredje stycke i 2 kap 7 . Vid prvning av tilltlighet, tillstnd, godknnande och dispens fr verksamheter och tgrder ska sdana inte tilltas om de medfr kad frorening eller strning som inte r obetydlig och bidrar till att en grnsvrdesnorm inte fljs. Undantag frn denna regel medges dock. Verksamheten eller tgrden kan nd tilltas om den fljer av ett tgrdsprogram, det vidtas
vgstrckan r att de hga husen p mse sidor om gaturummet skapar ett schakt som frhindrar ren luft frn att komma ner till gatunivn. 40 tgrdsprogram och tillmpningen av miljkvalitetsnormer, Prop. 2009/10:184. Dessa frslag bygger bland annat p Miljbalkskommittns slutbetnkande Miljbalken; miljkvalitetsnormer, miljorganisationerna i miljprocessen och avgifter (SOU 2005:59) och p betnkandet tgrdsprogram fr miljkvalitetsnormer (SOU 2005:113). 41 Prop. 2009/10:184 s 46 och 73
12
kompensationstgrder (ven finansiella) eller om frsmringar under en begrnsad tid eller i ett begrnsat omrde vgs upp av vsentligt kade frutsttningar att flja normen p lngre sikt eller i ett strre omrde. Den freslagna stoppregeln i 2 kap 7 tredje stycket miljbalken blir inte tillmplig vid omprvning av en verksamhet. Bestmmelsen i 5 kap 3 miljbalken begrnsas till att ange att det r myndigheter och kommunerna som har ansvaret fr att miljkvalitetsnormer fljs. Nr det gller innehllet i programmen ska de enligt frslaget utver vad som gller idag enligt 5 kap 6 innehlla uppgifter om hur krav p frbttringar ska frdelas mellan olika typer av kllor som pverkar mjligheterna att flja miljkvalitetsnormerna och mellan olika tgrder. Om programmet avser en grnsvrdesnorm, ska det innehlla uppgifter om den frbttring som var och en av tgrderna bedms medfra och hur tgrderna tillsammans bedms bidra till att normen fljs. En analys av hur tgrderna ska finansieras ska ven finnas med. Frslaget innebr i huvudsak en frsvagning av nu befintliga krav vid individuell prvning vilket r en allvarlig negativ utveckling. Det finns en risk i att s kategoriskt begrnsa en skarp genomfrandereglering till att enbart omfatta grnsvrdesnormer. Det kan uppst situationer nr det inte rcker med de grundlggande hnsynskraven i 2 kap MB fr att de miljkvalitetsnormer som inte r grnsvrdesnormer ska kunna fljas. Syftet med alla miljkvalitetsnormer r nd att en viss miljkvalitet ska upprtthllas. Resonemanget i propositionen kring att den omvnda bevisbrdan inte skulle glla nr tgrdsprogram saknas, trots att inga lagfrslag lggs fram i frgan, innebr en allvarlig uppluckring av en mycket viktig miljrttslig princip
och en urholkning av en av de starkaste kravreglerna i balken. Att frslaget vad gller frsmringsfrbudet inte omfattar alla typer av beslut som rr verksamheter och tgrder, t ex ven omprvning, r en frsmring. Att frsumbara bidrag ska undantas frn kravet kan dessutom medfra allvarliga konsekvenser. Det finns risk att ven kllor av avsevrd storlek, som skulle kunna ns av krav med hjlp av prvning i det enskilda fallet, kan komma att anses vara av frsumbar betydelse. Fr de verksamheter och tgrder som trffas av kravet r undantagsmjligheterna omfattande. Mjligheten till undantag om det fljer av ett faststllt tgrdsprogram (p1) kan visserligen anses rimlig. Men s lnge tgrdsprogrammen inte har direkt rttsverkan mot enskilda kan en situation uppst dr de tgrder som ska vidtas enligt tgrdsprogrammet inte har genomfrts nr prvningen i det enskilda fallet sker. Finns ingen garanti fr att tgrdsprogrammet verkligen kommer att fljas riskerar frslaget innebra en frsmring ur miljsynpunkt. Det nya frslaget lmnar fortfarande frgan om tgrdsprogrammets rttsliga status och hur det ska binda tillmpningen mot enskilda olst. Den nya formulering i 5 kap 3 , att myndigheter och kommuner ska ansvara fr istllet fr den nuvarande formuleringen skerstlla att miljkvalitetsnormerna fljs, uppfattas snarast som en uppluckring jmfrt med dagslget. Dremot innebr frslaget om en utvidgning av vad ett tgrdsprogram ska innehlla en frsiktig frbttring. Fr en fullstndig bild av rttslget vad gller miljkvalitetsnormer behver ven de frordningar som fattats med std av kapitlet omfattas. I denna rapport har en sdan genomgng dock inte gjorts.
13
Miljkonsekvensbeskrivningar i miljbalken kapitel 6

Det r verksamhetsutvaren som r skyldig att utreda miljkonsekvenserna fr den verksamhet han planerar. Det viktigaste verktyget fr att uppfylla denna plikt r reglerna om miljkonsekvensbeskrivningar (MKB). Syftet r att frmja en enhetlig bedmning av miljeffekterna och att ka allmnhetens tillgng till information och medbestmmande. Grundlggande internationella och EU-rttsliga bestmmelser inom detta omrde r Esbokonventionen42, rhuskonventionen43, EU:s MKB-direktiv44 och SMBdirektiv45. EU-domstolen har i flera ml betonat att direktivets avgrnsning vad gller vilka projekt som ska fregs av en MKB ska tolkas vidstrckt. Det framgr ocks av domstolens praxis att direktivet har direkt effekt46. Sveriges hllning nr det gller MKB-instrumentets infrande har knnetecknats av en viss motstrvighet, och frst efter kritik frn EU-kommissionen angende Sveriges implementering av MKB-direktivet infrdes frndringar. Den minimalistiska attityden mrks ven i de ndringar som gjorts i frhllande till MKB-direktivets och SMB-direktivets formuleringar. Nringslivet har som ovan nmnts lnge stllt krav p att reglerna om nr en MKB ska krvas och vad en sdan ska innehlla ska ndras. Flera lagndringar har ocks gjorts i kapitlet och i frordningen (1998:955) om miljkonsekvensbeskrivningar bland annat i syfte att frenkla miljprvningen47, men ven p grund av krav p uppfyllande av EU-direktiv48. Bestmmelserna om de samrd i tidigare 6 kap 4-6 som ska freg den skriftliga MKB:n har genomgtt en omfattande frndring. Det som frn brjan kallades tidigt samrd och utkat samrd har tagits bort. Termen miljkonsekvensbedmning frsvann samtidigt. Den som avser
att vidta en tgrd eller bedriva en verksamhet ska alltid samrda med lnsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli srskilt berrda. Om verksamheten eller tgrden kan antas medfra betydande miljpverkan ska samrd genomfras ven med en vidare krets. Ett vidare samrd kan allts gras direkt, utan ett tidigt samrd. Innan lagndringen framfrdes farhgor frn bland annat Naturskyddsfreningen om att det behvdes ett frsta tidigt samrd fr att det skulle finnas en reell mjlighet att pverka och att ytterligare ett samrd var ndvndigt fr att myndigheter och allmnhet ska kunna ge synpunkter p det projekt som sedan tagit form. I praktiken genomfrs dock ven idag samrdet ofta i etapper ven fr sdana strre planerade verksamheter och tgrder som tas upp i MKB-frordningen (1998:905). Fr de verksamheter dr lnsstyrelsen ska bedma huruvida den kan medfra betydande miljpverkan fljer det naturligt att samrdet ven i fortsttningen sker i minst tv steg. Vad en MKB ska innehlla framgr av 6 kap 7 . ven denna bestmmelse har genomgtt ndringar, bland annat fr att infra srskilda krav p MKB i Natura 2000-renden i enlighet med habitatdirektivet. Huvudsyftet med ndringen av denna paragraf var att frtydliga att en MKB enbart ska ha det innehll som r motiverat i det enskilda fallet, och inte mer lnggende krav r vad som behvs. Genom ndringen skulle det tydliggras att det inte stlls upp ngra specificerade obligatoriska krav p miljkonsekvensbeskrivningens innehll nr en verksamhet eller tgrd inte ska antas medfra en betydande miljpverkan. Termen miljkonsekvensbeskrivning behlls dock som beteckning ven fr det underlag som ska tas fram fr sdana verksamheter. Det faktum att uttrycket MKB i Sverige anvnds vidstrckt kan orsaka frvirring. Fr en verksamhet som inte antas medfra betydande miljpverkan innebr
42 Konventionen fr miljkonsekvensbeskrivningar i ett grnsverskridande sammanhang, S 1992:1 43 FN/ECE:s konvention om tillgng till information, allmnhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgng till rttslig prvning i miljfrgor, S 2005:28 44 Rdets direktiv (85/337/EEG) med ndringar genom direktivet (97/11/EG) om bedmning av inverkan p miljn av vissa offentliga och privata projekt 45 Europaparlamentets och rdets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedmning av vissa
planer och programs miljpverkan. SMB-direktivet har genomfrts i miljbalken 6 kap. Nr en myndighet eller en kommun upprttar en plan eller ett program som kravs i lagstiftningen, ska man ocks genomfra en miljkonsekvensbeskrivning av planen eller programmet om det kan antas medfra en betydande miljpverkan. 46 Se bland annat C-72/95 Kraaijeveld, C-435/97 WWF och C-127/02 Waddenzee 47 Se bland annat SOU 2003:124 En effektivare miljprvning 48 MKB-direktivet, habitatdirektivet samt SMB-direktivet.
14
kravet p utredning egentligen bara att den ska innehlla de uppgifter som behvs fr att mjliggra en samlad bedmning av verksamhetens effekter p mnniskor och milj. Detta gr d inte lngre n det allmnna kravet p utredning inom frvaltningsrtten. Frst om verksamheten kan antas medfra betydande miljpverkan skrps kraven i enlighet med MKB-direktivet. Listan ver vilka verksamheter som omfattas av obligatoriskt MKB-krav r mer omfattande n MKB-direktivets lista 1. Det rr sig dock om ett frhllandevis lgt antal verksamhetstyper, ca 20 st, till antalet ca 200 st verksamheter varav 70 dr kravet p MKB fljer av andra EU-direktiv49. Nr man i debatten ser att det i Sverige grs mnga fler MKB per r n i andra EU-lnder blir detta allts missvisande, eftersom sdana siffror fr Sveriges del ocks omfattar alla slags utredningar som frekommer vid tillstndsanskan. ven andra lnder krver sdana utredningar, men kallar dem inte MKB.50 Ett nytt fjrde stycke infrdes ocks i 6 kap 7 fr att undvika oklarhet och fr att bestmmelserna inte ska kunna anses strida mot habitatdirektivets krav om konsekvensbedmningar avseende pverkan p miljn i de srskilda skydds- och bevarandeomrdena. Tillgget innebr att en miljkonsekvensbeskrivning aldrig fr sakna de uppgifter som behvs fr att gra den prvning som avses i 7 kap 28 b och 29 . Denna frndring p grund av direktivet innebr en frbttring. Kapitel 6 har ocks ftt nya bestmmelser i paragraferna 11-22 fr att implementera EU:s direktiv om miljbedmningar och miljkonsekvensbeskrivningar av planer och program (SMB-direktivet). Bestmmelserna bygger helt p SMB-direktivet och innebr i stort en frdel ur miljsynpunkt. Dock mrks hr vissa skillnader jmfrt med direktivet. Det syfte som beskrivs i 6 kap 11 visar enbart delar
av direktivets syfte, utan att ngon frklaring till urvalet ges i frarbetena. En viktig del som inte terfinns i paragrafen r direktivets uttryckliga avsikt att miljbedmningen ska leda till en hg niv p skyddet av miljn. Inte heller nmns syftet att bidra till en ppen beslutsprocedur. Kvalitetsskring i beslutsunderlaget som r en mycket tungt vgande del av direktivet regleras inte alls i det svenska systemet. Sveriges implementering av direktivet r sledes inte fullstndig.
Skydd av omrden i miljbalken kapitel 7

Kapitel 7 handlar om olika typer av skydd av omrden och naturvrden. Traditionellt har naturskydd reglerats tskilt, men bevarandet av biologisk mngfald och andra naturvrden beror inte enbart p dessa bestmmelser utan ven p regler om verksamheter, frorenad mark, fysisk planering etc. Flera av dessa bestmmelser finns utanfr miljbalken. En viktig rttslig skillnad mellan grn lagstiftning och sdan som till exempel rr miljfarliga verksamheter r att markgaren ofta har rtt till ersttning om det infrs restriktioner i hans markanvndning, vilket normalt inte gller vid lagstiftning om miljskydd. Viktiga ndringar har gjorts i detta kapitel p tv omrden, strandskyddet och skydd av srskilt skyddade omrden (Natura 2000-omrden). ndrade strandskyddsregler Regeringen gav i april 2001 Naturvrdsverket i uppdrag att kartlgga tillmpningen av strandskyddet och att utreda frutsttningarna fr och bedma konsekvenserna av svl eventuella skrpningar som lttnader i strandskyddet. Uppdraget redovisades i april 2002 i en rapport51 och utifrn denna utarbetades s smningom ett lagfrslag som 2009 ledde till ndringar av miljbalkens strandskyddsreg-
49 SOU 2009:45 s 318, Omrden av riksintresse och miljkonsekvensbeskrivningar 50 Ds 2009:65, Enklare lagtext om miljkonsekvensbeskrivningar sid 81.
51 Naturvrdsverkets rapport 5185, Kartlggning m.m. av strandskyddsbestmmelserna
15
ler. Samtidigt infrdes ndringar i planoch bygglagen (1987:10) och fastighetsbildningslagen (1970:988). Naturvrdsverket menade i sin rapport att det fanns flera problem med tidigare strandskyddsbestmmelser. Det fanns fr det frsta brister i tillmpningen vid prvning och tillsyn, fr det andra generella brister och oklarheter som frsvrade en ndamlsenlig tillmpning samt slutligen fr det tredje bristande legitimitet fr regleringen. Den bristande legitimiteten hade sin grund bland annat i att samma regler gllde i hela landet, oavsett om det rrde sig om glesbygd eller storstadsomrde. Verket fann i en genomgng av kommunala dispensprvningar att cirka 70 procent av dispenserna stred mot reglerna. ven organisationer som Naturskyddsfreningen, Svenska Turistfreningen, WWF, Sportfiskarna, Svenskt Friluftsliv och Friluftsfrmjandet har menat att strandskyddet behver differentieras inom landet52, p s vis att vissa lttnader i de minst bebyggda delarna av landet tfljs av skrpningar i omrden med hgt bebyggelsetryck. Strandskyddet syftar till att lngsiktigt trygga frutsttningarna fr allemansrttslig tillgng till strandomrden och bevara goda livsvillkor fr djur- och vxtliv p land och i vatten. Hnsyftningen till lngsiktighet och allemansrtten i 7 kap 13 r ny, men innebr ingen reell frndring av tidigare syfte. Lnsstyrelsen fr i det enskilda fallet besluta att utvidga strandskyddsomrdet till hgst 300 m frn strandlinjen, om det behvs fr att skerstlla ngot av strandskyddets syften. Strandskydd gller efter den 31 december 2014 inom ett utvidgat strandskyddsomrde endast om utvidgningen har beslutats med std av den nya bestmmelsen, vilket kan bli negativt ur miljsynpunkt. Vilka frbud som gller inom strandskyddsomrde finns numera i 7 kap 15 . ndringen innebr en viss skrpning i frhllande till de tidigare bestmmelserna nr det gller allmnhetens tillgng till strandomrden. Fler fysiska frndringar av byggnader n tidigare omfattas av frbudet.
52 Strandskyddet. Allemansrtten utmed vra strnder - snart ett minne blott? Naturskyddsfreningen, Svenska Turistfreningen, WWF, Sportfiskarna, Svenskt Friluftsliv och Friluftsfrmjandet, Rapport 2008
Undantagen frn frbuden finns numera i 7 kap 16 . De generella undantagen frn strandskyddet har utkats. En ndring innebr ett frtydligande av att undantaget bara gller fr ekonomibyggnader som fr sin funktion mste ligga inom strandskyddsomrdet. Undantagen i tredje och fjrde punkterna r nya och gller fr byggande av en allmn vg enligt en faststlld arbetsplan enligt vglagen (1971:948) och byggande av en jrnvg enligt en faststlld jrnvgsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av jrnvg. Under mnga r har efterlevnaden av strandskyddsreglerna frsmrats. Mnga kommuner har medgivit dispenser frn skyddet utan rttslig grund. Trots missfrhllandena gavs kommunerna ett huvudansvar fr dispensgivningen i den reform av bestmmelserna som trdde i kraft under 2009. Reglerna om dispens frn strandskyddet finns numera i 7 kap 18 a och 18 b . 18a reglerar nr lnsstyrelsen fr ge dispens frn strandskyddet i det enskilda fallet. I 18 b finns en ny bestmmelse som innebr att kommunen fr ge dispens frn strandskyddet. Kommunen har beslutandertten utom i de fall d lnsstyrelsen fr ge dispens enligt 18 a 1 och 2. Det krvs som tidigare srskilda skl fr att ge en dispens. I 7 kap 18 c 18 d finns nya bestmmelser om vad som fr beaktas som srskilda skl. Vissa andra omstndigheter fr ocks beaktas som srskilda skl om upphvandet eller dispensen avser ett omrde fr landsbygdsutveckling i strandnra lgen. Dessa grunder r avsedda att innebra en lttnad vid bedmningen av om det finns srskilda skl fr att upphva eller ge dispens frn strandskyddet. I 7 kap 18e definieras, i form av ett antal kriterier, begreppet omrde fr landsbygdsutveckling i strandnra lgen. ndringarna av strandskyddsreglerna innebr enbart sm frdelar ur miljsynpunkt, frmst frbttrade verklagandemjligheter fr milj- och friluftsorganisationer och reglerna om fri passage.53 Nackdelarna fr miljn vervger,
16
ndringarna innebr nya omfattande mjligheter att ge dispens och upphva strandskyddsomrden. Exploateringen av strandmiljer ven i ttbefolkade omrden underlttas med de nya reglerna. Kommunerna har ftt strre inflytande och nya mjligheter att ppna upp strandomrden fr exploatering. Att ange att utvidgning av befintlig verksamhet och angelgna allmnna intressen kan utgra srskilda skl fr dispens eller upphvande riskerar att dessutom att ppna upp fr en intensifierat felaktig tillmpning med ytterligare minskat strandskydd som fljd. Det nya undantaget fr strandskyddet i omrden som r viktiga fr landsbygdsutveckling (s kallade LIS-omrden) innebr en klar frsmring ur miljsynpunkt. De lttnader som fljer av de nya bestmmelserna kan frvntas leda till att exploateringen av strandskyddsomrden kar. Strandomrden r ofta mycket biologiskt vrdefulla, omkring 1050 av landets fr nrvarande 3653 rdlistade arter r knutna till strand- eller vattenmiljer54. Ocks de nya bestmmelserna att generellt undanta vgar och jrnvgar som faststllts i arbets- eller jrnvgsplan frn strandskydd innebr en frsmring. Till detta kommer att Naturvrdsverket frntagits rtten att verklaga kommunala dispensbeslut. Sammantaget innebr frndringarna i strandskyddsreglerna en kraftigt snkt skyddsniv. Skydd av srskilt skyddade omrden (Natura 2000-omrden) Syftet med ndringen av 7 kap paragraferna 27 29 och infrandet av de nya paragraferna 28 a, 28 b, 29 a och 29 b var att tydliggra fgeldirektivets och habitatdirektivets krav i det svenska regelverket55. Kommissionen hade pekat p att det svenska regelverket innehll brister, bland annat att direktivens krav inte kunde tvingas fram som en effekt av regelverket. Denna kritik grundades dels p att de krav som stlldes p domstolarna och myndigheterna inte var lika preciserade som i direktiven, dels p att de svenska be53 Regeln om fri passage (MB 7 kap 18 f ) innebr att ngra tiotal meter nrmast stranden ska lmnas fri nr man ger dispens frn strandskyddet, om det r mjligt med hnsyn till byggnadens eller anlggningens funktion. Tyvrr rcker knappast en passage p ngra tiotal meter mellan hus och strand fr att allmnheten ska vga passera med tanke p reglerna om hemfridsbrott.
stmmelserna traditionsenligt angav det ndvndiga utrymmet genom att anvnda uttryck som ...fr besluta om de villkor som behvs fr att... eller liknande. Kommissionen beslt att vcka talan vid EU-domstolen i syfte att frm Sverige att justera lagstiftningen, vilket tvingade fram denna lagndring. ndringarna i 7 kap 28 r dels redaktionella fljdndringar av 7kap 27 , dels en fljd av att omrden inte pekas ut ensidigt av kommissionen utan vljs ut enligt ett srskilt frfarande enligt vad som anges i artikel 4.4 jmfrd med 4.2 art- och habitatdirektivet. Bestmmelsen 7 kap 28a innebr ett frbud mot att utan tillstnd bedriva verksamheter eller vidta tgrder som p ett betydande stt kan pverka miljn i ett omrde som har frtecknats enligt 27 . Tillstnd behvs inte fr verksamheter och tgrder som direkt hnger samman med eller r ndvndiga fr sktseln och frvaltningen av omrdena. Enligt 7 kap 28b fr tillstnd endast ges om verksamheten eller tgrden, ensam eller tillsammans med andra pgende eller planerade verksamheter eller tgrder, inte kan skada livsmiljn i omrdet fr den art eller de arter som avses att skyddas. Verksamheten eller tgrden fr inte heller innebra en sdan strning att den p ett betydande stt frsvrar mjligheten att i omrdet bevara den art eller de arter som avses att skyddas. Enligt 7 kap 29 kan tillstnd nd ges om det saknas alternativa lsningar, verksamheten eller tgrden mste genomfras av tvingande orsaker som har ett vsentligt allmnintresse och om kompensationstgrder vidtas. Det r enligt 7 kap 29 a den skande som ska bekosta dessa kompensationstgrder. Enligt kap 29 b ska tillstndet prvas av lnsstyrelsen i det ln dr det berrda naturomrdet finns om inte verksamheten redan prvas av annan prvningsmyndighet. ndringarna vad gller skydd av Natura 2000-omrden r bde materiella och formella. ndringarna innebr ett frstrkt miljskydd. Dock har dessa bestmmelser tillm54 Prop. 2008/09:119 Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden, s. 32 55 Rdets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljer samt vilda djur och vxter och Rdets direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fglar
17
pats p ett sdant stt att skyddet inte blivit s starkt som en lsning av lagtexten ger vid handen. Exempel p sdana fall r tillstndet att fortstta tunnelbygget genom Hallandssen och tillstndet till Botniabanan genom Umelvens delta.
Miljfarlig verksamhet och hlsoskydd i miljbalken kapitel 9

I kapitel 9 om miljfarlig verksamhet och hlsoskydd har tv viktiga ndringar gjorts stegvis sedan balkens tillkomst, ndring av tillstndspliktiga verksamheter och prvning av tkter. Fr att se omfattningen i dessa ndringar mste ven frordningen (1998:899) om miljfarlig verksamhet och hlsoskydd (FMH) studeras. Fr att upprtthlla skyddet av mnniskors hlsa och milj och fr att leva upp till Sveriges taganden inom EU och internationellt r det ndvndigt med ett fungerande system fr frprvning av nya och ndrade verksamheter. Syftet r att myndigheterna ska kunna styra bland annat genom att precisera miljkrav i villkor redan p ett tidigt stadium innan miljskador har hunnit uppst. Med hnsyn till allmnintressen och berrda enskildas intressen r det dock viktigt att handlggningstiderna kan hllas s korta som mjligt utan att miljn ventyras. Ett av de frsta stegen som drfr togs i regelfrenklingsarbetet var att hitta verksamheter som inte lngre skulle prvas enligt bland annat 9 kapitlet. 2004 var antalet tillstndspliktiga verksamheter ca 6000 och antalet anmlningspliktiga verksamheter var ca 15 000-20 000, fr ca 2 500 av dessa verksamheter berodde tillstndsplikten p EU-direktiv59. Naturvrdsverket freslog samma r att 1350 av dessa tillstndspliktiga verksamheter istllet skulle bli anmlningspliktiga, samtidigt som ett antal anmlningspliktiga verksamheter helt skulle slippa frprvning. I samma rapport angav Naturvrdsverket att antalet frprvningspliktigtiga verksamheter borde fortstta minska60. Frslaget ledde s smningom fram till en omfattande ndring av FMH-bilagan som trdde i kraft 1 januari 200861. Exempel r att grnsen fr nr en anlggning fr stadigvarande djurhllning av ntkreatur, hstar eller minkar blir tillstndspliktig hjdes frn 200 till 400 djurenheter. 62 Generellt riskerar denna frndring att medfra stora
60 A.a. s.23 ff. 61 Frordning (2008:690) om ndring i frordningen (1998:899) om miljfarlig verksamhet och hlsoskydd
Skydd av djur- och vxtarter i miljbalken kapitel 8

P grund av EU:s fgeldirektiv och habitatdirektiv har bemyndigandet i 8 kap. 1 att meddela freskrifter om skydd fr djur- och vxtarter kompletterats s att det ocks omfattar freskrifter om frbud att stra vilt levande djur och att skada eller frstra sdana djurs fortplantningsomrden och viloplatser. I och med detta har ett starkare skydd infrts i artskyddsfrordningen56. I sammanhanget br det framhllas att sanktionerna fr jaktbrott enligt jaktlagen57 skrpts nr det gller rovdjur sedan miljbalken trdde i kraft. Samtidigt har det emellertid infrts regler som i praktiken gr det synnerligen svrt fr polisen att bevisa att brott blivit begnget. Under perioden har det dessutom genomfrts frsmringar i jaktfrordningens58 regler om skyddsjakt som innebr att miljbalkens och artskyddsfrordningens skydd av rovdjur frsmrats kraftigt. Kraven i jaktfrordningen 28 - 28 b om nr rovdjur fr skjutas i anslutning till skada p tamdjur har frndrats p ett stt som kraftigt frsvrar polisens arbete med lagfring av jaktbrott. Dessutom har regeringen i propositionen 2008/09:210, En ny rovdjursfrvaltning, infrt en begrnsning av tillvxten p vargstammen till 210 individer, trots att arten inte uppntt gynnsam bevarandestatus. Naturvrdsverket beslutade med std av detta att 27 vargar fick fllas i licensjakt p varg frn 2 januari - 15 februari 2010. Beslutet om att tillta licensjakt p varg r inte frenligt med EU:s habitatdirektiv. Fr att tillta licensjakt p en skyddad art enligt direktivet fr inte uppnendet av en gynnsam bevarandestatus frsvras. Sammantaget innebr frndringarna en klar frsmring.
56 SFS 2007:845 57SFS 1987;259 58 SFS 1987:905 59 Naturvrdsverket, NV, Prva eller inte prva? Rapport 5353
18
negativa effekter ur miljsynpunkt, ven om ett borttagande av tillstndsplikten fr vissa verksamhetstyper och fr vissa enskilda verksamheter kanske inte ndvndigtvis r negativt. Visserligen innebr ett givet tillstnd att tillstndshavaren ges ett starkt rttskydd mot vidare krav frn tillsynsmyndigheter och enskilda. Men att en verksamhet mste tillstndsprvas innan den pbrjas eller ndras i strre utstrckning garanterar att myndigheterna tidigt ges mjlighet att stlla krav som kan minska skadliga miljeffekter eller kanske rent av helt frbjuda en olmplig verksamhet . Vidare medfr kravet att samrd och MKB enligt 6 kapitlet MB mste genomfras innan prvningen. Enskilda, myndigheter och organisationer uppmrksammas p planerna p ett tidigt stadium och ges mjlighet att pverka bde beslutsunderlag och kommande tillstnd med villkor. Tillstndsprvningen innebr ocks att det finns mjlighet att verklaga ett tillstndsbeslut nr det givits. Om en tidigare tillstndspliktig verksamhet enbart blir anmlningspliktig faller kravet p obligatorisk MKB (frutomfranmlningspliktigvindkraft).Tillsynsmyndigheten fr visserligen reda p planerna, men det handlar inte om ngon riktig prvning. Tillsynen kan drmed bli svrare d ingen miljrapport krvs fr anmlningspliktiga verksamheter. Allmnheten och organisationer fr dremot ofta ingen varning om att ngot r p gng. Vidare har miljorganisationer ingen talertt fr denna typ av verksamheter. Den andra strre ndringen r att tkter, som per definition r miljfarlig verksamhet men tidigare prvades enligt 12 kapitlet MB, flyttats ver till kapitel 9 och FMH. Vid prvningen av tkter skulle tidigare enligt 9 kap 6 a behovet av det material som kan utvinnas vgas mot de skador p djur- och vxtlivet och p miljn i vrigt som tkten kan befaras orsaka. Tillstnd fick inte lmnas till en tkt som kunde befaras frsmra livsbetingelserna fr ngon djureller vxtart som r hotad, sllsynt eller i vrigt hnsynskrvande. Denna speciella kravregel togs bort s sent som 1
62 Djurenheter r en mttstock som anvnds som enhet i miljlagstiftning och bidragsregler. En mjlkko utgr alltid en djurenhet, men en enhet kan ocks vara till exempel 3 suggor eller 100 vrphns
augusti 200963, efter frslag frn bland annat Sveriges Bergmaterialindustri. Numera terstr enbart kravet p obligatorisk skyldighet att stlla skerhet. Vissa speciella regler nr det gller tkter av naturgrus och torv har ocks tillkommit, 9 kap 6 b och c . En naturgrustkt fr inte komma till stnd om det med hnsyn till det avsedda anvndningsomrdet r tekniskt mjligt och ekonomiskt rimligt att anvnda ett annat material, naturgrusfrekomsten r betydelsefull fr nuvarande eller framtida dricksvattenfrsrjning och tkten kan medfra en frsmrad vattenfrsrjning, eller naturgrusfrekomsten utgr en vrdefull natur- eller kulturmilj. En tillstndsliktig eller anmlningspliktig torvtkt fr inte komma till stnd i en vtmark som utgr en vrdefull natur- eller kulturmilj. ven om de allmnna hnsynsreglerna och hushllningsbestmmelserna ska tillmpas fr tkter innebr borttagandet av den speciella kravregeln i 9 kap 6 a fr tkter en vsentlig frsmring ur miljsynpunkt. Detta blev bland annat uppenbart nr Miljverdomstolen i oktober i r prvade och bestmde att tillta Nordkalks omtvistade kalkbrott p Gotland.64 Som en tredje ndring tas hr ven upp prvning av vindkraft. Miljprocessutredningen fick ett srskilt uppdrag fr att se ver reglerna fr att f fram en snabbare och enklare process fr att underltta fr vindkraftsetablering. Utredningens frslag ledde till ndringar i bde miljbalken, FMH och planoch bygglagen. Tillstnd krvs nu frn lnsstyrelsens Miljprvningsdelegation fr: 2 eller fler vindkraftverk som str tillsammans (gruppstation) dr varje vindkraftverk, inkl rotorblad, r hgre n 150 m Vindkraftverk hgre n 150 m som str tillsammans med gruppstation Vindkraftverk hgre n 150 m som str tillsammans med annat sdant verk om verksamheten pbrjas
63 Prop. 2008/09:144, Enklare och bttre tktbestmmelser 64 Miljverdomstolens dom nr M 350-09, 9 oktober 2009.
19
efter att det andra verket pbrjades 7 verk eller gruppstation dr vart och ett av verken r hgre n 120 m Vindkraftverk hgre n 120 m som str tillsammans med gruppstation Ett eller fler verk hgre n 120 m som tillsammans med redan pbrjade vindkraftverk sammanlagt blir minst 7 verk.
vriga gruppstationer och vindkraftverk ver 50 m r anmlningspliktiga. Vindkraftverk i vatten prvas som vattenverksamhet enligt 11 kapitlet. Bygglov eller detaljplan enligt planoch bygglagen krvs inte lngre fr att uppfra ett vindkraftverk om verket omfattas av tillstnd enligt 9 eller 11 kap miljbalken. Fr anmlningspliktig vindkraft har en srskild bestmmelse infrts i 25a FMH med krav p innehll i anmlan. Man kan ifrgastta om dessa ndringar verkligen innebr en lttnad fr vindkraften. Ett vindkraftverk med en uteffekt om 2-3 MW r vanligtvis ca 150 m hgt. Tidigare krvdes tillstnd fr gruppstation med den sammanlagda uteffekten 25 MW. Mot bakgrund av detta kanske de nya bestmmelserna snarare medfr att tillstnd krvs i fler fall n tidigare. Infrandet av strnga krav p underlag vid anmlan av vindkraft kan te sig bra vid en frsta anblick, men frgan r om det r bra ur miljsynpunkt att det stlls strngare krav p frnybar el n p andra anmlningspliktiga verksamheter. Borttagandet av krav p detaljplan och bygglov innebr dock en lttnad, men effekten uteblir frmodligen med tanke p den nyinrttade vetortten fr kommuner mot vindkraftsprojekt.
Verksamheter som orsakar miljskador i miljbalken kapitel 10

Den grundlggande regeln om ansvar fr efterbehandling finns i 2 kap 8 miljbalken. Den anger att det r den eller
65 Europaparlamentets och rdets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljansvar fr att frebygga och avhjlpa miljskador
de som orsakat skada eller olgenhet fr miljn som ansvarar i sklig omfattning till dess skadan upphrt. Bestmmelsen bygger p den internationellt erknda principen om att det r frorenaren som ska betala, den s kallade polluter pays principle (PPP). Det offentligrttsliga ansvaret fr frorenade omrden regleras dock i 10 kap miljbalken. EU:s miljansvarsdirektiv trdde ikraft 30 april 200465. Medlemsstaterna var skyldiga att implementera direktivet i nationell lagstiftning senast den 30 april 2007 och detta ledde till omfattande ndringar av kapitel 10. Det finns numera tv typer av miljskador som omfattas av kapitlet, froreningsskador och allvarliga miljskador. Den som r ansvarig fr att avhjlpa en froreningsskada ska enligt 10 kap 4 i sklig omfattning utfra eller bekosta vad som p grund av froreningen behvs fr att frebygga, hindra eller motverka att froreningen skadar eller franleder annan olgenhet p mnniskors hlsa eller miljn. Den ansvarige fr allvarlig miljskada ska enligt 10 kap 5 utfra eller bekosta de tgrder som behvs fr att omedelbart frebygga ytterligare skada p miljn och risk fr mnniskors hlsa. Gller det allvarlig miljskada med betydande negativ effekt p vattenmilj eller Natura 2 000-omrden r den ansvarige skyldig att terstlla miljn till det skick som skulle ha varit om skadan inte hade uppsttt samt vidta kompensationstgrder i avvaktan p terstllande. Om terstllande inte r mjligt, ska skadan kompenseras p annat stt. Vid bedmningen av vad som r skligt fr avhjlpande vid allvarlig miljskada ska beaktas om skadan orsakats av utslpp eller andra tgrder som var uttryckligen tilltna eller godknda enligt frfattning eller tillstnd av myndighet, eller som inte ansgs skadliga enligt den vetenskapliga och tekniska kunskapen vid den tidpunkt d de gde rum. Denna typ av sklighetsregel, trots att den bygger p EU-direktiv, riskerar att undergrva sjlva syftet med miljansvarsreglerna och r negativ ut miljsynpunkt.
20
Enligt miljansvarsdirektivets art 17 ska bestmmelserna i direktivet inte tillmpas p skador som orsakats av utslpp, hndelser eller tillbud som gt rum fre 30 april 2007 och inte heller om dessa gt rum senare om verksamheten som de hrrr frn har avslutats fre detta datum. De svenska bestmmelserna i kapitel 10 trdde i kraft 1 augusti 2007. Enligt vergngsbestmmelserna gller dock de ldre bestmmelserna fortfarande i frga om miljskador som orsakats av utslpp, hndelser eller tillbud som har gt rum fre den 1 augusti 2007, eller som gt rum senare men hrrr frn verksamhet eller tgrd som avslutats fre den 1 augusti 2007. Denna vergngsbestmmelse har inneburit flera svra tolkningsproblem inte minst hos de kommunala tillsynsmyndigheterna. I praktiken hrrr de flesta av dagens fall av frorenad mark frn tiden fre 1 augusti 2007, och kommer att gra det under lng tid framver. S som bestmmelsen r formulerad innebr det att den gamla versionen av kapitel 10 kommer att tillmpas parallellt med den nya under lng tid. Nr det gller avhjlpande av allvarliga miljskador p till exempel Natura 2000-omrden kommer ansvaret att ligga p staten nnu en lng tid framt. Ett oskert rttslge fr ofta negativa effekter ur miljsynpunkt.
samhetsutvare att anska om tillstnd. Enligt 11 kap 9 b ska anmlan om vattenverksamhet gras till generallkaren, lnsstyrelsen eller kommunen enligt freskrifter som meddelas av regeringen. I tredje stycket anges att en verksamhet som huvudregel fr brjas tidigast tta veckor efter det att anmlan har gjorts. 11 kap 12 har kompletterats med att anmlan enligt 9 a inte behvs om det r uppenbart att varken allmnna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan p vattenfrhllandena. Naturvrdsverket fick 2005 i uppdrag att fresl vilka vattenverksamheter som ska vara enbart anmlningspliktiga68. Frslaget innebar att ca 30 procent av vattenverksamheterna blev anmlningspliktiga istllet fr tillstndspliktiga och medfrde 15 maj 2007 en ndring av frordningen (1998:1388) om vattenverksamhet. Denna ndring r negativ ur miljsynpunkt. Vad gller anledningen till att sdana lagndringar som innebr ndring frn tillstndsplikt till anmlningsplikt r negativa hnvisas till avsnittet om kapitel 9 ovan.
Kemiska produkter och biotekniska organismer i miljbalken kapitel 14

Kapitel 14 om kemiska produkter och biotekniska organismer genomgick en omfattande frndring 2008 i och med att EU:s kemikalielagstiftning Reach ersatte stora delar av de kemikalieregler som gllde fre den 1 juni 2007 i EU och i Sverige69. Reach grundas delvis p principen att det r tillverkare, importrer och nedstrmsanvndare som br ansvaret fr att de mnen som de tillverkar, slpper ut p marknaden eller anvnder inte har ngra skadliga hlsooch miljeffekter. Regelverket har fyra grundstenar: registrering, utvrdering, tillstnd och begrnsningar. Registrering utgr grunden i frordningen. EU:s ldre kemikaliereglering gjorde skillnad mellan gamla och nya kemiska mnen. Nya mnen fick slppas ut p marknaden
69 Europaparlamentets och rdets frordning (EG) nr 1907/2206 av den 18 december 2006 om registrering, utvrdering, godknnande och begrnsning av kemikalier
Vattenverksamhet i miljbalken kapitel 11

Utgngspunkten vad gller vattenverksamheter har nda sedan vattenlagens tid varit att vattenverksamheter som huvudregel krver tillstnd av domstol (frr vattendomstol, senare miljdomstol). Miljbalkskommittn freslog 2003 att vattenverksamheter skulle kunna vara antingen tillstndspliktiga eller anmlningspliktiga66. Som en del av regelfrenklingsarbetet ndrades sedan 2005 kapitlets regler om tillstndsplikt67. En ny paragraf, 11 kap 9 a , bemyndigar regeringen att freskriva att vissa vattenverksamheter ska vara anmlningspliktiga. I andra stycket anges att tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet kan frelgga en verk66 SOU 2003:124, En effektivare miljprvning 67 Prop. 2004/05:129 En effektivare miljprvning 68 Regeringsuppdrag M 2005/3014/R
21
frst efter att ha genomgtt vissa tester, medan motsvarande krav inte fanns fr redan existerande mnen. Detta ledde till att frre n 1 500 av de drygt 100 106 kemiska mnen som fanns p marknaden inom EU verkligen testats och bedmts ngorlunda ingende vad gller effekter p hlsa och milj, enligt en uppskattning av Kemikalieinspektionen 200870. Reach innebr att samma regler numera gller fr nya och redan existerande mnen. Samtliga mnen som tillverkas eller importeras i mngder om minst ett ton rligen per tillverkare eller importr ska registreras hos europeiska kemikaliemyndigheten i Helsingfors (Echa). Mnga mnen r dock undantagna frn registreringsplikt. Fr att underltta vergngen till det nya systemet infrdes vergngsbestmmelser. Registreringsunderlaget ska innehlla bland annat information om mnets egenskaper och frslag p riskhanteringstgrder. Registreringarna ska utvrderas, men oftast bestr denna granskning endast av en kontroll av att anmlan r fullstndig. Bara ca 5 procent kommer att genomg en mer noggrann utvrdering. Nationella myndigheter kommer sedan, tillsammans med Echa, att genomfra frdjupade mnesutvrderingar som underlag fr beslut om begrnsningar eller tillstnd. Tillstnd krvs fr att f anvnda eller slppa ut mnen som enligt beslut har srskilt farliga egenskaper p marknaden. Sdan prvning gller d oavsett mnets mngd. Tillstndspliktiga mnen ska frtecknas i en bilaga till frordningen dr det ocks anges datum efter vilket tillstnd krvs. Tillstnd ska ges om skanden kan visa att de hlsooch miljrisker som kan uppst i samband med mnets anvndning kan kontrolleras p ett adekvat stt (art. 60.2). ven om skanden inte kan visa adekvat kontroll kan tillstnd ges om de socioekonomiska frdelarna med anvndningen uppvger hlsooch miljriskerna och det saknas alternativa mnen eller tekniker. Bland annat ska Echas riskbedmningskommitt yttra sig ver tillstndsansk70 Kemikalieinspektionen Fakta, Reach en ny kemikalielag fr en giftfri milj, mars 2008 och Environment fact sheet: REACH a new chemicals policy for the EU, EU-kommissionen 2006. Antalet avser antalet knda kemiska mnen p marknaden 1981, sedan dess har ver 4 000 ytterligare tillkommit.
ningarna. Reach-frordningen ger ocks mjlighet att helt eller delvis frbjuda tillverkning, utslppande p marknaden och anvndning som r frknippade med ptagliga risker fr mnniskors hlsa eller miljn. Medlemsstater som har strngare begrnsningar n vad frordningen medger fr behlla dessa under sex r (frn och med 1 juni 2009) om de har meddelats i enlighet med frdraget. En EU-frordning r bindande och direkt tillmplig i medlemslnderna. Detta innebr att den inte ska infrlivas i nationell lagstiftning eftersom detta skulle kunna skapa oskerhet om reglernas ursprung och effekt. 14 kapitlet ndrades drfr s att bestmmelser upphvdes eller ndrades om de upprepade ngot krav som str i frordningen, reglerade en frga som ocks regleras i frordningen eller om frordningen hindrar de tidigare bestmmelserna. Frgor som inte alls regleras i Reach-frordningen, som till exempel de om bekmpningsmedel, behlls vid ndringen. Fr att f en fullstndig bild av vad som gller p kemikalieomrdet mste man allts ven studera sjlva Reachfrordningen. Mycket av ndringarna r enbart en sprklig eller redaktionell omarbetning. De redaktionella omarbetningarna var s stora att hela det gamla kapitlet upphvdes fr att ersttas med ett nytt. Vissa nya definitioner infrdes under 2 . I paragraf 8 samlades alla bemyndiganden om hantering, infrsel och utfrsel. Bestmmelserna om produktregister kompletterades med ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestmmer att meddela freskrifter om undantag. Funktionen med det svenska produktregistret erstter inte funktionerna i Echas register enligt Reach, utan de tv registren existerar vid sidan om varandra. De direkta kraven p produktinformation och uppgiftsskyldighet i 14 kapitlet togs bort och istllet bemyndigades regeringen eller den myndighet som regeringen bestmmer att meddela freskrifter. ven kravet
22
p milj- och hlsoutredning i 14 kap 7 togs bort. De tidigare kraven om frhandsanmlan enligt tidigare 11 togs bort d de ersattes av Reach. EU-regleringen p kemikalieomrdet har ven medfrt mindre ndringar i kapitel 20, 26, 28 och 29 kapitlen. Bland annat infrdes speciella regler angende tystnadsplikt, tilltrde och kemikalieregistreringsbrott71. Ett nytt blankettstraffbud har infrts i 29 kap 6 , som innebr att brott mot Reach-frordningen artikel 33 kan lagfras. Freskriften infrdes fr att efterleva frordningens krav p att sanktionera reglerna om miljinformation om hlsofarliga mnen till konsumenter och leverantrer nedstrms tillverkaren. P grund av en otydlig skrivning i frarbetena, rder det idag oskerhet om brott mot frordningens regler om mnen som uppfrts p den s kallade kandidatfrteckningen verkligen kan lagfras. 72 D samtliga dessa ndringar r ytterst svra att bedma och har infrts som en direkt fljd av bindande EUlagstiftning, grs ingen vidare utvrdering i denna rapport.
Avfall och producentansvar i miljbalken kapitel 15

Nr det gller det svenska regelverket om avfall styrs ven det i stor utstrckning av EU-lagstiftning. Bestmmelser om avfall finns i 15 kapitlet miljbalken och i avfallsfrordningen (2001:1063). I kapitlet finns bestmmelser om hur avfall ska hanteras, framfrallt i form av bemyndiganden fr regeringen att meddela freskrifter p omrdet. Dr bestms avfallsinnehavarens och kommunernas skyldigheter i frga om avfallshantering och ven varuproducenters ansvar. Enligt miljbalken ska den som innehar avfall se till att det hanteras p ett hlsooch miljmssigt godtagbart stt. Kommunen ansvarar fr insamling och omhndertagande av hushllsavfall. Det finns ocks bestmmelser om kommunal renhllningsordning. Fr varje kommun ska det finnas en renhllningsordning och en avfallsplan.
71 Prop. 2007/08:80, Miljbalken och EU-frordningen om kemikalieregistrering 72 Besked frn klagarmyndigheten i mars 2010. Kemikalieinspektionens jurister anser emellertid att sanktionen br vara mjlig att lagfra trots otydligheter i frarbetena (Prop. 2007/08:80, sid 107). P den anvisade sidan anges att sanktionen handlar om mnen som frts upp i en bilaga till sjlva Reach. Kemikalieinspektionen anser att sanktionen br glla ven innan mnena ifrga
Frutom avfallsfrordningen finns det flera andra frordningar p avfallsomrdet ssom frordningen (1993:1268) om spillolja, frordningen (2001:512) om deponering, och frordningen (2007:383) om grnsverskridande transporter av avfall. Europaparlamentet och rdet beslutade under hsten 2008 om ett nytt ramdirektiv om avfall73. Direktivet erstter tre gamla direktiv; ramdirektivet (2006/12/EG) om avfall, direktiv (91/689/EEG) om farligt avfall och direktiv (75/439) om spillolja. Reglerna ska finnas i svensk lagstiftning frn 12 december 2010. Frslag p omfattande regelndringar av kapitel 15 har drfr lagts fram av Miljdepartementet under hsten 2009.74 Nuvarande 15 kap fresls upphvas och ersttas med ett nytt kapitel med en ny rubrik och en ny disposition. ndringarna fresls trda i kraft den 1 augusti 2010. Vissa ndringar i avfallsfrordningen som avser regelfrenkling fr avfallstransporter fresls trda i kraft redan den 1 januari 2010 och vriga ndringar i avfallsfrordningen den 1 augusti 2010. D dessa freslagna ndringar r s omfattande och bygger p bindande EU-lagstiftning avstr jag frn att beskriva tidigare ndringar i kapitel 15. Det nya ramdirektivet innehller en mngd nya definitioner som ska gra lagstiftningen tydligare. Bland annat blir definitionen p tervinning mer allmn och grnsen mellan vad som r tervinning och vad som r bortskaffande vid frbrnning av hushllsavfall r tydligare. Avfallsdefinitionen har dock lmnats ofrndrad. Fler avfallsslag undantas frn det nya ramdirektivet n frn nuvarande och kriterier ska tas fram fr att avgra nr avfall inte lngre ska betraktas som avfall. I direktivet lyfter man fram en s kallade avfallshierarki som ska vara utgngspunkt fr prioriteringar fr lagstiftning och politik p avfallsomrdet. Den innebr att man helst ska frebygga avfall, i andra hand teranvnda det, i tredje hand materialtervinna det, i fjrde hand anvnda
listats i bilagan, nmligen redan d de upptagits p den s kallade kandidatfrteckningen. Det anser inte klagarmyndigheten. 73 Europaparlamentets och rdets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphvande av vissa direktiv. 74 Nya avfallsregler, Ds 2009:37
23
annan tervinning fr till exempel energi och i sista hand bortskaffa det. Ordningen gller under frutsttning att det r miljmssigt motiverat och ekonomiskt rimligt. Medlemsstaterna ska ta fram nationella avfallsplaner och avfallsfrebyggande program. En ny inledande bestmmelse i 15 kap fresls, dr det framgr att syftet med reglerna r att avfall i frsta hand ska frebyggas och i andra hand, p det stt som r mest lmpligt frn hlsooch miljsynpunkt, hanteras enligt en ordning som innebr att teranvndning har fretrde framfr materialtervinning, att materialtervinning har fretrde framfr energiutvinning och energiutvinning har fretrde framfr bortskaffande. Kommunens ansvar fr tervinning och bortskaffande av avfall kopplas till den nya bestmmelsen i enlighet med avfallshierarkin. Bestmmelserna om kommunens ansvar fr en ny struktur. Bestmmelserna om mjlighet till undantag frn kommunens ansvar fr hushllsavfall frtydligas och samlas i en ny paragraf. Regeringen menar att direktivets allmnna krav om producentansvar, frebyggande av avfall, tervinning, teranvndning och materialtervinning, bortskaffande, skydd fr mnniskors hlsa och miljn och kostnader i princip inte krver ngra frfattningsndringar d den svenska nationella regleringen redan uppfyller direktivets krav. ven nr det gller ansvar fr avfallshantering anser regeringen att detta redan r genomfrt i 15 kap. 5 a miljbalken, enligt vilken den som innehar avfall ska se till att avfallet hanteras p ett hlsooch miljmssigt godtagbart stt. Naturvrdsverket frels f ett ansvar fr att se till att det finns en nationell avfallsplan och ett program fr att frebygga uppkomsten av avfall. Reglerna om frbud fr andra n kommunen att transportera och tervinna eller bortskaffa avfall nr avfallet ska transporteras genom kommunens frsorg, och mjligheterna till undantag och dispens frn detta fresls ndras. Bemyndigandet fr regeringen att meddela freskrifter om
75 Naturvrdsverkets rapport, Redovisning av regeringsuppdrag om regelfrenkling del 2 av uppdrag 20 i regleringsbrevet, 2007.
frbud fr andra n producenter att transportera samt tervinna eller bortskaffa avfall som ska transporteras genom en producents frsorg tas bort. Mjligheten att ge tillstnd till omhndertagande av icke tillstndspliktigt avfall p den egna fastigheten existerar bland annat fr att fastighetsgarna i oklara situationer ska ha rtt att utverka ett tillstnd. Denna mjlighet har utkats till en mjlighet att ge tillstnd fr all avfallshantering. Mnga av de regelndringar som krvs med anledning av ramdirektivet om avfall kommer att medfra ndringar ocks i svenska avfallsfrordningar. En ny avfallsfrordning fresls erstta den nuvarande avfallsfrordningen, frordningen om spillolja och frordningen om grnsverskridande transporter av avfall. Srskilt om regelfrenkling fr avfallstransportrer Naturvrdsverket redovisade i samband med regelfrenklingsuppdraget ett frslag om att tillstndsplikten fr transport av avfall skulle tas bort.75 I februari 2008 kom Miljdepartementet med ett frslag om regelfrenkling fr transportrer. Enligt det frslaget skulle det generella tillstndskrav som i dag gller fr transporter av avfall ersttas med ett generellt anmlningskrav som intrder nr transportren transporterar mer n 100 kilogram farligt avfall eller mer n 10 ton eller 50 kubikmeter vrigt avfall per kalenderr. Transportrernas anteckningsskyldighet och krav p transportdokument skulle enligt det frslaget kvarst. I det frslag till ndringar av avfallsreglerna som kom under hsten 2009 fresls istllet att anmlningskravet kopplas till sdana verksamheter dr transporter av avfall r normalt och regelbundet frekommande, och inte till mngdgrnser. Anteckningsskyldigheten begrnsas till samma krets. I frga om transportdokument innebr frslaget att den tidigare freslagna kopplingen till mngdgrnser tas bort. Undantag grs fr insamling som sker
24
inom ramen fr en annan verksamhet som inte syftar till insamling men dr insamling normalt frekommer. Anmlningsplikt gller dock alltid fr den som samlar in eller transporterar avfall som innehller kvicksilver, cyanid, kadmium eller en PCB-produkt. Anmlningsplikt ska ven glla fr handlare och mklare. Lnsstyrelsen ska fra ett register ver anmlda verksamhetsutvare. Kravet att en anmlan ska frnyas vart femte r tas bort. D dessa ndringar bygger p bindande EU-rtt grs ingen egentlig utvrdering av ndringarna i denna rapport. Dock kan en redaktionell frndring vara bra under frutsttning att strukturen, uppbyggnaden och rubriksttningen genom frslaget blir mer logiska. Det r ocks viktigt att frska undvika olika och oklara begrepp i olika medlemsstater d detta riskerar att motverka den regelfrenkling som var tnkt att uppns. Ett exempel p oklara begrepp i regelndringsfrslaget r skillnaden mellan uttrycket hlsooch miljmssigt godtagbart och skrivningen i direktivet som anger att anvndningen inte ska leda till allmnt negativa fljder fr miljn eller mnniskors hlsa. Varje sdan skillnad riskerar innebra en nackdel ur miljsynpunkt om tillmpningen blir osker. Frslaget om att ta bort kravet p tillstnd vid transport av avfall r negativt ur miljsynpunkt (se tillmpliga delar av resonemanget kring dessa frgor under avsnitt om kapitel 9 ovan). Det r dessutom oklart vilka transportrer som ska omfattas av krav p anmlan. Ramdirektivet r ett minimidirektiv och inget hindrar Sverige att behlla de gamla bestmmelserna kring detta.
Allmnt om prvningen i miljbalken kapitel 16

16 kapitlet innehller allmnna regler som ska tillmpas vid all prvning enligt miljbalken. Ngra ndringar av betydelse tas upp hr. Systemet med s kallade pbyggnadstillstnd tillkom genom Koncessionsnmndens (KN) praxis under milj76 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 112 77 Prop. 2004/05:129
skyddslagens tid. Under miljskyddslagens senare tid tillmpades dock systemet mer och mer restriktivt och KN freslog som remissinstans under tillkomsten av MB att en samlad bedmning istllet skulle krvas vid alla ndringar utom de helt obetydliga. I frarbetena till miljbalken uttalade ocks regeringen att en samlad prvning borde gras vid ndringar av verksamheter som inte r obetydliga och drfr gjorts tillstndspliktiga76. En fljd av uttalandet blev att utrymmet fr att begrnsa prvningen till att enbart avse en ndring av en verksamhet i praxis ansgs vara litet. I stllet omprvades som regel tillstndet i sin helhet nr en verksamhetsutvare anskte om tillstnd till ndring eller utkning av en miljfarlig verksamhet. Frfarandet vid ndring av en miljfarlig verksamhet har som del i regelfrenklingsarbetet sedan dess skrivits om s att prvningen, tillstndet och tillstndsvillkoren fr avse enbart ndringen.77 Den nya skrivningen terfinns i 16 kap 2 . Ett sdant ndringstillstnd fr visserligen frenas med ndring av villkor som tidigare meddelats fr andra delar av verksamheten om de har samband med ndringen. Lagndringen har medfrt en frsmring ur miljsynpunkt s snart en ndring inte enbart syftar till exempel uppdatering av teknik som i sin tur kan medfra bttre rening eller liknande. Den har medfrt risk fr att en verksamhet regleras av flera olika tillstnd, vilket gr situationen svrverskdlig fr bland annat tillsynsmyndigheterna. Prvningsmyndigheterna och tillsynsmyndigheterna riskerar att bervas mjligheten att f en samlad bild av en verksamhets miljeffekter. Det kan ocks uppst svrigheter att avgrnsa prvningen av en ndring, eftersom denna ofta kan f verkningar ven p resten av verksamheten. Fr ldre verksamheter kan detta innebra att hela verksamheten inte prvats enligt 2 kap. Prvningens omfattning mste alltid bestmmas utifrn vad som r ndvndigt utifrn miljsynpunkt. I praktiken gr dock verksamhetsutvarna allt fr att begrnsa en tillstndsprvning s mycket som
25
mjligt. Till detta kommer att den MKB som grs vid ndringstillstnd mycket ofta r alltfr begrnsad fr att en samlad bedmning av miljkonsekvenserna ska kunna gras. I samband med ndringen av bestmmelserna fr prvning av vindkraft78 infrdes som tidigare nmnts ett slags kommunalt veto i 16 kap 4 . Tillstnd till en anlggning fr vindkraft fr endast ges om den kommun dr anlggningen avses att uppfras har tillstyrkt det. ndringen riskerar att medfra en frsmring ur miljsynpunkt p det sttet att extra krav stlls p en klla till frnybar energi jmfrt med p andra energislag. Bestmmelsen i 16 kap 13 om nr en miljorganisation har talertt har varit freml fr flera ndringar sedan miljbalkens tillkomst. verklagbara domar och beslut fr numera verklagas av en ideell frening som enligt sina stadgar har till ndaml att tillvarata naturskydds- eller miljskyddsintressen, nr det gller domar och beslut om tillstnd, godknnande eller dispens enligt denna balk samt i frgor om upphvande av skydd av omrden enligt 7 kap. eller om tillsyn enligt 10 kap. eller de freskrifter som har meddelats med std av 10 kap. Detta gller ven i de fall verklagandet enbart avser ett villkor eller en annan bestmmelse i domen eller beslutet, och i de fall domen eller beslutet handlar om tilltlighet enligt 22 kap 26 , omprvning enligt 24 kapitlet eller strandskyddsreglerna i 7 kapitlet. Under miljbalkens frsta tio r var kravet fr att f verklaga att freningen ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre r och ha lgst 2 000 medlemmar. 5 oktober 2009 dmde EU-domstolen ut de svenska kriterierna fr miljorganisationers talertt enligt miljbalken79. Domstolen menade att en begrnsning till freningar som har minst 2 000 medlemmar bryter mot EU-rttens krav p att allmnheten ska ha tillgng till rttslig prvning enligt MKB-
direktivet. Ett frslag om ndringar av denna bestmmelse har lagts som proposition till riksdagen under vren 2010. Frslaget innebr att en ideell frening eller annan juridisk person som inte r vinstdrivande fr verklaga upprknade domar och beslut om: den har som huvudsakligt ndaml att tillvarata naturskydds- eller miljskyddsintressen den har bedrivit verksamhet i Sverige i minst 3 r (ingen skillnad jmfrt med idag) den har minst 100 medlemmar eller p annat stt visar att verksamheten har allmnhetens std Varje frndring mot att utvidga miljorganisationers talertt r positiv ur miljsynpunkt, eftersom det innebr att lokalknnedom om natur- och miljfrhllanden tillfrs processerna. Nr det inte finns ngra grannar eller drabbade grannar av olika skl inte vgar dra stora bolag infr domstol, prvas inte beslut som rimmar illa med miljlagstiftningen trots allvarliga konsekvenser. Reglerna har fortfarande inte ndrats s att Sverige fullt lever upp till rhuskonventionen och EU-rtten (frmst MKB-direktivet) p detta omrde. Bland annat finns det fortfarande inte mjlighet fr miljorganisationer att anmla missfrhllanden p ett sdant stt att myndigheterna mste svara med ett beslut. Miljorganisationer kan inte heller driva frgor om myndigheters passivitet till domstol (s.k. passivitetstalan). Dessutom saknas tillgng till rttsliga medel betrffande flera lagstiftningar som ofta har stor miljpverkan, som skogsvrdslagen och jaktlagen. Miljorganisationer kan till exempel inte fra talan mot beslut som innebr storskalig jakt p utrotningshotade arter eller anmlningar om avverkningar i skogar med aldrig s hga skyddsvrden.
78 Se avsnitt om kapitel 9 ovan 79 Ml C-263/08 Djurgrden-Lilla Vrtans Miljskyddsfrening v Stockholms kommun genom dess marknmnd.
26
Regeringens tilltlighetsprvning i miljbalken kapitel 17

I och med miljbalken blev ramarna fr regeringens tilltlighetsprvning snvare n nr prvningar av detta slag ursprungligen infrdes i dvarande naturresurslagen. Vid prvningen av verksamheter enligt miljbalken mste regeringen utg frn miljbalkens hnsynsregler samt vriga tillstndsregler. Det finns inte heller ngon srreglering som skiljer regeringens prvning frn annan tillstndsprvning av verksamheter som prvas enligt balken. Den miljrttsliga lagstiftningen har ocks blivit mer omfattande. Det stlls i dag detaljerade krav p prvningsfrfarandet och prvningsunderlagets utformning, vilket i stor utstrckning fljer av EU:s miljlagstiftning och internationella regler. P grund av detta och som ett led i regelfrenklingen infrdes 2005 en ndring av 17 kapitlet som innebar att regeringens obligatoriska tilltlighetsprvning nu endast avser anlggningar fr krnteknisk verksamhet, anlggningar fr att bryta uranhaltigt material eller andra mnen som kan anvndas fr framstllning av krnbrnsle samt stora infrastrukturanlggningar. De verksamheter som togs bort frn listan ver vad som tidigare omfattades av regeringens obligatoriska tilltlighetsprvning prvas efter ndringen av regeringen endast om regeringen p eget initiativ frbehller sig prvningen med std av 17 kap 3 eller genom att 2 kap 9 och 10 eller 7 kap 29 blir tillmpliga. Fr att bibehlla kommunernas starka stllning kan kommunfullmktige enligt 17 kap 4a begra att regeringen med std av 17 kap 3 ska frbehlla sig tilltlighetsprvningen. Det krvs d srskilda skl fr att regeringen ska kunna avst frn en sdan prvning. Begrnsningen av regeringens tilltlighetsprvning kan ses som en frbttring ur miljsynpunkt. Miljprvningsmyndigheter har normalt bttre frutsttningar att fatta beslut utan otillbrlig politisk pverkan.
Prvningsordningen i miljbalken kapitel 18-23

Det har frekommit ett antal frslag p ndringar av miljbalkens prvningsordning, se till exempel Miljbalkskommittns delbetnkande SOU 2004:38, Alternativ fr miljbalkens prvningsorganisation och PBL-kommittns betnkande SOU 2004:40, Kortare instanskedja och kad samordning. Alternativ fr planoch bygglagens prvningsorganisation. Miljprocessutredningen har nu ocks kommit med sitt betnkande, SOU 2009:10 Miljprocessen. Frslagen omfattar bland annat att verfra lnsstyrelsernas prvning av B-verksamheter till fem nyinrttade koncessionsnmnder, att fra ver frstainstansprvningen av A-verksamheter frn miljdomstolarna till fem koncessionsnmnder och infrandet av en helt ny lag om miljdomstolar. D prvningsordningen nu str infr en omfattande frndring gr denna rapport inte in p tidigare ndringar som gjorts p detta omrde.
Straffpfljder och miljsanktionsavgifter i miljbalken kapitel 29 och 30

Syftet med sanktionssystemet r att strka miljrtten i vrigt. Miljbrott omfattar mnga olika omrden och det finns ingen enhetlig definition. En rad olika brott klassas som miljbrott. Hit rknas miljfarlig kemikaliehantering, olovlig avfallshantering och spridande av gift eller smitta, men ocks illegal jakt p rovdjur och handel med utrotningshotade djur. De vanligaste miljbrotten r miljbrott enligt 29 kap 1 , otillten miljverksamhet (4 ) och nedskrpning (7 ). Straffbestmmelser i miljsammanhang har dock lnge varit ett problem, ven innan miljbalkens ikrafttrdande nr straffbestmmelserna fanns utspridda p flera olika lagar. Problemen har handlat om bland annat att f miljbrott upptcks, f miljbrott utreds av polis och klagare,
27
domstolarna har ogillat tal om miljbrott i stor utstrckning och utdmda straff har normalt varit lga. Ett stort antal ndringar har genomfrts i kapitel 29 som rr bde skrpning av vissa typer av miljbrott och avkriminalisering i andra fall. Syftet med ndringarna har varit att frtydliga det straffbara omrdet och gra sanktionssystemet effektivare. P EU-niv har ett nytt direktiv om miljsanktioner infrts80. Endast tv viktigare lagndringar tas upp nedan, dels ndringarna i bestmmelserna om miljbrott och brott mot omrdesskydd i 29 kap 1 och 2 , dels ndringarna av reglerna om miljsanktionsavgifter. I miljbalkens 29 kapitel om straffbestmmelser har viktiga ndringar infrts om brottens subjektiva sida (graden av avsikt bakom brott) och fullbordande (nr brott ska anses slutfrt och inte stannat p frsks- eller frberedelsestadiet). Bestmmelsen i 29 kap 1 om miljbrott har ndrats s att ett brott kan anses fullbordat redan nr ett utslpp av ett mne skett och detta mne typiskt sett, eller i det enskilda fallet, medfr eller kan medfra en frorening som r skadlig fr mnniskors hlsa, djur eller vxter i en omfattning som inte har ringa betydelse eller som typiskt sett medfr eller kan medfra ngon annan betydande olgenhet i miljn. Ett bortskaffande av avfall som kan medfra en skadlig frorening kan ocks utgra ett miljbrott. Vidare kan en verksamhet eller tgrd som innebr eller kan innebra en betydande skadlig ndring av yt- eller grundvattennivn utgra ett miljbrott (frsta stycket 4). Det krvs inte lngre uppst fr att dmas till miljbrott eller brott mot omrdesskydd (2 ) och pfljden vllande till miljstrning har tagits bort helt. Dessa frndringar r i vart fall indirekt positiva ur miljsynpunkt genom att det blivit enklare fr klagaren att bevisa brott. Indirekt p det sttet att miljsituationen inte frbttras genom regelndringen i de fall miljbrott redan begtts, men om den leder till kat antal lagfringar kan det bli en frbttring genom
80 Direktiv 2008/99/EG av Europaparlamentets och rdets 19 november 2008 om skydd fr miljn genom straffrttsliga bestmmelser 81 Frslag 2006-12-16 till reviderat allmnt rd till 30 kap. miljbalken och till frordningen
att den avskrcker andra frn att beg brott. En viktig ndring innebar att straff och miljsanktionsavgift inte lngre ska tas ut fr samma vertrdelse. ndringen har gjorts fr att undvika dubbla sanktioner och hnvisning har bland annat gjorts till art 4 i Europakonventionen fr mnskliga rttigheter. Nyheterna infrdes genom en ndrad lydelse av 30 kap. 1 och bilagan till MSAfrordningen (1998:950). Tillmpningsomrdet fr miljsanktionsavgifterna kades ocks, dels genom att tcka in flera slags vertrdelser, dels genom att ven andra n nringsidkare skulle kunna pfras avgift. Samtidigt infrdes emellertid kade mjligheter att jmka avgiften p grund av omstndigheter i det enskilda fallet. Sedan miljbalkens ikrafttrdande har ven ett antal miljsanktionsavgifter helt tagits bort. De nya reglerna trdde i kraft den 1 januari 2007. Fr att markera att de strngare reglerna inte skulle tillmpas retroaktivt infrdes en vergngsregel med lydelse att (b) estmmelsen i 30 kap. 1 skall endast tillmpas p vertrdelser som gt rum efter att denna lag har trtt i kraft. vergngsbestmmelsen har inneburit tolkningsproblem. Naturvrdsverket var av den uppfattningen att bestmmelsen skulle frsts s att inga avgifter kunde tas ut fr vertrdelser som skett fre 2007, ven om vertrdelsen fortfarande var belagd med avgift.81 Denna uppfattning har dock inte godtagits av Miljverdomstolen. Tvrtom har domstolen menat att avsikten var att frhindra att bestmmelsens utvidgade tillmpningsomrde, dvs. mjligheten att pfra sanktionsavgift fr andra n nringsidkare, skulle f retroaktiv verkan.82 Denna situation r allts ytterligare ett exempel p nr det inte kan uteslutas att otydliga vergngsbestmmelser kan f negativa miljeffekter83. I vart fall under en period rdde stor frvirring bland tillsynsmyndigheterna om de i dessa fall skulle pfra miljsanktionsavgifter eller inte.
(1998:950) om miljsanktionsavgifter, Naturvrdsverket 82 MD 2007:40, M 2526-07 och M 4910-07 83 Se ovan om kapitel 10
28
Ersttning i miljbalken kapitel 31

Reglerna i miljbalkens 31 kapitel har stor betydelse fr naturvrden, eftersom de anger grnserna fr nr myndigheter och kommuner mste betala fr naturreservat och andra skydd. Enligt 31 kap 4 MB utgr ersttning fr skada som fastighetsgare lider nr pgende markanvndning avsevrt frsvras inom berrd del av fastigheten. Reglerna fr berkningen av storleken p ersttningen finns i expropriationslagen. Regeringen har under 2009 och 2010 freslagit kraftiga frndringar av ersttningsreglerna i balken och expropriationslagen, som sammantaget kommer att gra det cirka 30 procent dyrare att inrtta naturreservat, Natura 2000omrden, biotopskydd, nationalparker och andra naturskydd. Toleransavdraget tas bort 1 januari 2010 togs det s kallade toleransavdraget i 31 kap 6 MB bort.84 Tidigare skulle markgarens ersttning minskas med ett belopp som fastighetsgaren r skyldig att tla utan ersttning (det intrng som inte var avsevrt frsvrande). Resultatet av denna ndring r att det blir upp till cirka 5 procent dyrare att inrtta naturreservat och andra naturskydd. Toleransavdraget var ett schablonmssigt avdrag som gjordes nr ersttningsbeloppet berknades. Nr det gllde ersttning fr en skogsfastighet fick markgaren inte betalt fr det fulla marknadspriset enligt de tidigare reglerna. Sklet till det var att markgaren inte kunde avverka och slja varje kubikmeter skog utan att bryta mot skogsvrdslagens hnsynsregler. Vid en normal avverkning och frsljning ansgs markgaren precis som en industrigare inte kan begra ersttning fr de kostnader som orsakas av den generella lagstiftningen vara tvungen att tla vissa miljanpassningar utan att f betalt fr dessa. Liksom industrigaren fr tla att bekosta reningsutrustning mste
84 Prop. 2008/09:214 85 Prop. 2009/10:162, voteringen i riksdagen r planerad till den 21 juni
skogsgaren tla att trd med till exempel rovfgelbon sparas utan ersttning. Vid en normal markfrsljning fr skogsgaren inte betalt fr sdant virke som ven efter en frsljning mste st kvar och som en ny markgare inte kan tjna pengar p. Toleransavdraget i expropriationslagstiftningen motiverades med att det var rttvist att en skogsgare som fr ersttning fr att avst mark fr naturskydd inte ska f mer betalt n grannen som slde sin skog till en annan skogsbrukare. Genom ett antal rttsfall har toleransavdraget faststllts till i normalfallet 5 procent av den berrda delen av en fastighets marknadsvrde. Nytt schablonpslag fr individuellt vrde ger markgaren 25 procent extra utver marknadsvrdet vid reservatsbildning m m Den 18 mars 2010 lmnade regeringen propositionen Ersttning vid expropriation till riksdagen.85 Propositionen innehller genomgripande frndringar av reglerna fr ersttning till fastighetsgare nr myndigheter och kommuner tvngsvis inlser mark, exproprierar. Bland annat freslr regeringen att fastighetsgaren ska f ett pslag p 25 procent utver marknadsvrdet, vilket kommer att frdyra kostnaderna fr inkp av naturreservat och andra naturskydd avsevrt. Expropriationslagen reglerar mnga andra typer av situationer n inkp av mark till naturreservat; tvngsinlsen av mark kan ven aktualiseras vid till exempel vgbyggen, jrnvgsdragningar och detaljplaner fr nya bostadsomrden. I de allra flesta fallen lser man ersttningsfrgan i samfrstnd med markgaren, Naturvrdsverket anger att det bara r i ngon halv procent av fallen som myndigheten tvingas tillgripa expropriationsverktyget fr att skydda natur.86 Men reglerna om ersttning inverkar nd starkt bestmmande p ersttningsniverna, och en hjning av ersttningsbeloppen i expropriationlagen kommer omedelbart att inverka styrande p kostnaderna fr offentliga markinkp.
86 Naturvrdsverket, remissvar till Expropriationsutredningens betnkande SOU 2008:99, 6 februari 2009
29
I propositionen fresls att fastighetsgarna ska f ett schablontillgg p 25 procent utver marknadsvrdet vid tvngfrvrv av mark. Detta individuella vrde motiveras av att markgare enligt expropriationsutredningen i allmnhet inte r beredda att slja fr marknadsvrdet, utan fr ett obekant stort belopp utver detta. Med ett schablontillgg p 25 procent skulle man allts hamna nrmare ett realistiskt ersttningsbelopp. Den sammanlagda konsekvensen av de beslutade frndringarna blir antingen att mindre mngd natur skyddas eller att takten i skyddsarbetet kan upprtthllas, men till priset av en strre belastning p statsbudgeten, d markgarna ven skogsbolag kompenseras lngt ver marknadsvrdet p deras fastigheter. Om samma areella niv p omrdesskyddet som tidigare ska behllas behvs en kning av de ekonomiska ramarna fr omrdesskydd med drygt 30 procent (25 procent beroende p schablontillgget och 5 procent beroende p slopat toleransavdrag samt procent p procent).
Miljskadefrskring och saneringsfrskring i miljbalken kapitel 33

Reglerna om miljskadefrskringen och saneringsfrskringen har helt upphrt frn och med 1 januari 2010. Avsikten var att ge mjlighet fr den som drabbats av miljskada att f ersttning. Av olika skl har det emellertid varit ytterst sllan som medel kommit att utbetalas frn dessa frskringar. Enligt Miljansvarsutredningen r det oklart vad detta beror p, men nmner bland troliga frklaringar begrnsningen till person och sakskador, svrigheterna att vrdera miljskador och att ersttning i mnga fall redan betalts ut av konventionella frskringar som hemfrskringar, och att det drfr inte uppsttt ngot behov.87
87 Prop. 2008/09:217, sid 13
30
Slutkommentar
Miljfrstringen r en av vr tids mest brnnande frgor. Detta har lett till ett stort antal internationella verenskommelser och aktionsprogram. I Sverige finns sexton nationella miljml uppstllda, till dessa kommer regionala och kommunala delml. Miljmlen r ofta hgt stllda och ord som minska, frbttra och halvera r vanligt frekommande. ver dem alla finns mlet om en hllbar utveckling, vilket ocks terspeglas i miljbalkens portalparagraf. Frgan r om miljlagstiftningen idag stdjer miljmlens genomfrande i tillrckligt hg grad. Den svenska rttsordningen, liksom de flesta andra lnders, bygger p principen om att alla fr gra vad de vill s lnge det inte r olagligt88. Det r allts tilltet att frorena miljn och att frstra naturvrden om ingen rttsregel frbjuder tgrden. Denna princip innebr att miljml inte kan genomfras utan direkt lagstd s fort ngon tycker sig frlora p ndvndiga krav. Lagstiftningen mste till fullo terspegla miljmlen och innehlla de materiella och formella krav som behvs fr att dessa ska kunna ns. Ett annat stort problem med dagens miljlagstiftning r den kan vara kontraproduktiv om den innehller rttigheter och skyldigheter som inte r frenliga med mlen. Till detta kommer problematiken kring att en lag i stort sett aldrig efterlevs till hundra procent. Nr det gller miljbalken var den redan frn brjan inte tillrcklig fr att uppstllda miljml skulle kunna ns. Den r nu, efter elva r av terkommande revideringar fortfarande inte tillrcklig. Tvrtom har mnga av de lagndringar som genomfrts i balken till och med inneburit en frsmring ur miljsynpunkt. En stor del av dessa frsmringar kan tillskrivas regelfrenklingsarbetet, med det pstdda syftet att effektivisera utan frlust ur miljskyddssynpunkt och hllbarhetssynpunkt. Srskilt tydligt blir detta om man tittar p samtliga lagndringar sammantaget. Det behvs ndamlsenliga och effektiva miljregler som gr att kontrollera fr att vrt samhlle ska kunna fungera.
88 RF 1 kap 1 3 st
Sjlvklart r det dock s att regler inte enbart ska vara till fr sin egen skull. Miljfrgorna r komplexa. Komplicerade frfaranden vid prvning av komplicerade frgor r befogade om de r effektiva i arbetet fr en lngsiktigt hllbar utveckling. Om de dremot har lg effektivitet eller till och med r kontraproduktiva utgr de ett problem, d de kan leda till att miljlagstiftningen tappar trovrdighet. Dock r det sjlvklart s att motstende intressen av uppenbara skl grna utmlar miljlagstiftningen som utvecklingshmmande och dyr, trots avsaknaden av belgg. Tillvxtverket har, som nmnts ovan, redovisat att fretagarna sjlva anser att miljlagstiftningen endast ger upphov till cirka 3,7 procent av deras administrativa brda. Sammantaget har miljrtten inte utvecklats i takt med vriga samhllets miljanpassning. Starka krafter gr allt fr att bromsa en hllbar rttsordning, som skulle leda till att miljmlen verkligen skulle kunna genomfras i de fall frivilliga insatser inte rcker till. Fortstter denna utveckling med kortsiktiga frenklingar fr verksamhetsutvarna kommer vi tvrtom att f en rttsordning som leder oss allt lngre ifrn en hllbar utveckling. De utredningar som hittills lett fram till bland annat de i rapporten beskrivna lagndringarna har inte haft till uppgift att se ver helheten, det vill sga att se vart summan av de samlade reglerna fr miljn leder verksamhetsutvarna, allmnheten och myndigheterna. Detta har lett till ett okoordinerat regelverk. Den svenska miljlagstiftningen r, trots infrandet av miljbalken och alla ndringar av denna som gjorts under ren, i vid mening fortfarande overskdligt, osammanhngande och bristflligt. Ett sdant system r ett problem nr det gller bland annat begriplighet och frutsgbarhet. Flera av lagndringarna framstr som ngot av ett hafsverk. Tidsnd lg exempelvis bakom den till delar ofullstndiga regleringen till fljd av implementeringen av ramvattendirektivet och direktivet om miljbedmningar av
31
planer och program.89 Faktum r ven att hela miljbalken redan frn brjan tillkom under stark tidspress. Istllet fr att frn start skapa ett lagsystem som bland annat till fullo mter krav frn EU-lagstiftningen, har lsningen varit reglering i frordningar eller genom vidaredelegation till myndigheter ofta med syfte att medfra s liten frndring som mjligt i det befintliga systemet. Tendensen till minimalistiskt genomfrande av EU-lagstiftning och lagstiftarens verlmnande av ansvaret genom delegering till regeringen och sektorsmyndigheter r tydlig. En viktig frga vid en fortsatt versyn av miljlagstiftningen r vilken utgngspunkt som ska glla fr uppgiften. Utifrn vems eller vilket perspektiv ska versynen av olika lagar ske? Och vad innebr frndringen i praktiken, inte bara fr svenska fretagare, utan i ett strre per-
spektiv, fr miljn och kommande generationer? Ett verordnat syfte fr all frndring av miljlagstiftning mste vara att anpassa den svenska rttsordningen till dagens miljpolitik till att ytterst n en ekologiskt hllbar utveckling. Det krvs att ett lands hela rttsordning r sdan att det inte finns regler som frsvrar eller rentav hindrar ett frn miljsynpunkt ndamlsenligt handlande. Samhllet mste ta konsekvenserna av att vi nu har en icke hllbar samhllsutveckling. Vrt lagsystem vad gller miljskydd och fysisk planering r nu s pbyggda genom otaliga mindre lagndringar att de knappast tl mera lappverk. Kanske rcker det inte med flera lagndringar och tal om samordning och koppling mellan redan befintliga lagar. Kanske r det istllet dags fr en frndring av miljlagstiftningen i grunden?
89 Se till exempel 2003/04. MJU s 11 dr det handlade om att hinna stta lagar i kraft senast den 22 december 2003.
32
Kllor
SOU 1993:27 Miljbalk SOU 1996:103 Miljbalken, En skrpt och samordnad miljlagstiftning fr en hllbar utveckling SOU 2003:124 En effektivare miljprvning SOU 2005:59 Miljbalken; miljkvalitetsnormer, miljorganisationerna i miljprocessen och avgifter SOU 2007:111 En ny instansordning fr ml enligt planoch bygglagen SOU 2008:31 Miljdomstolarna, domkretsar, lokalisering, handlggningsregler SOU 2008:86 Prvning av vindkraft SOU 2009:10 Miljprocessen SOU 2009:42 Vattenverksamhet SOU 2009:45 Omrden av riksintresse och Miljkonsekvensbeskrivningar Prop. 1997/98:45 Miljbalk, del 1 och 2 Prop. 2004/05:129 En effektivare miljprvning Prop. 2006/07:122 Ett frsta steg fr en enklare planoch bygglag Prop. 2007/08:80 Miljbalken och EG-frordningen om kemikalieregistrering Prop. 2008/09:46 Prvning av vindkraft
Prop. 2008/09:119 Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden Prop. 2008/09:144 Enklare och bttre tktbestmmelser Prop. 2008/09:210 En ny rovdjursfrvaltning Prop. 2008/09:214 Hllbart skydd av naturomrden Prop. 2008/09:217 Miljbalkens frskringar och avhjlpande av frorenade omrden m.m. Prop. 2009/10:184 tgrdsprogram och tillmpningen av miljkvalitetsnormer Nya avfallsregler, Ds 2009:37 Enklare lagtext om miljkonsekvensbeskrivningar, Ds 2009:65 Regeringens skrivelse 2008/09:206 Regelfrenklingsarbetet Action Programme for Reducing Administrative Burdens in the EU. Commission Decision C (2007)4063 Draft Opinion of the High Level Group, approved at the HLG meeting on 19/4/09, High Level Group of Independent Stakeholders on Administrative Burdens Naturvrdsverkets rapport, Redovisning av regeringsuppdrag om regelfrenkling del 2 av uppdrag 20 i regleringsbrevet, 2007 Naturvrdsverket, NV, Prva eller inte prva? Rapport 5353
33
Frslag 2006-12-16 till reviderat allmnt rd till 30 kap. miljbalken och till frordningen (1998:950) om miljsanktionsavgifter, Naturvrdsverket Naturvrdsverkets rapport 5185, Kartlggning m.m. av strandskyddsbestmmelserna M2007/5457/A, uppdrag 20 och M2008/4837/MK, uppdrag 4.4 Regeringsuppdrag M 2005/3014/R Nringslivets administrativa kostnader p miljomrdet Uppdatering 2008, Tillvxtverket, Rapport 0010, 2008 Strandskyddet. Allemansrtten utmed vra strnder snart ett minne blott? Naturskyddsfreningen, Svenska Turistfreningen, WWF, Sportfiskarna, Svenskt Friluftsliv och Friluftsfrmjandet, Rapport 2008 Bengtsson, B: Miljbalkens terverkningar, 2001 Bengtsson, B mfl.: Miljbalken, En kommentar, Supplement 8 juli 2009 Darp, J: Rtten till en god milj, Ur Fastighetsrttsliga studier till minnet av Sten Hillert. Iustus 2002 Gipperth, L: Miljkvalitetsnormer. En rttsvetenskaplig studie i regelteknik fr operationalisering av miljml, 1999 Johansson Grahn: Miljlagstiftningens samhllsekonomiska konsekvenser. En jmfrande studie av investeringar i Sverige och vriga EU, 2003
Michanek, G.: Genomfrande av miljkvalitetsnormer m.m. Rapport till miljbalkskommittn 2001 Michanek, G & Zetterberg, C: Den svenska miljrtten, andra upplagan 2008 Miljrtten i frndring en antologi. Skrifter frn Rttsfonden, nr. 36. Red. Bjrkman, U & Michanek, G. Iustus 2003 Westerlund, S: Det svenska miljrttsliga underskottet, en underskning av pstdd och reell svensk miljpolitik i belysning av svensk miljlagstiftnings kvalitet, 2004 Rapport frn Vrldskommissionen fr milj och utveckling, Vr gemensamma framtid, 1987, Red. Bertil Hgerhll
34
35
Det r nu ett decennium sedan miljbalken trdde i kraft. Avsikten med balken var att frmja en hllbar utveckling och att tillfrskra levande och kommande generationer en hlsosam och god livsmilj. Detta skulle uppns med en skrpt och breddad lagstiftning. I denna rapport har Naturskyddsfreningen ltit granska de revideringar som skett sedan balken infrdes, fr att f en vergripande bild av vad som hnt med miljlagstiftningen de senaste elva ren.
Naturskyddsfreningen. Box 4625, 11691 Stockholm. Tel 08-702 65 00. info@naturskyddsforeningen.se Naturskyddsfreningen r en ideell miljorganisation med kraft att frndra. Vi sprider kunskap, kartlgger miljhot, skapar lsningar samt pverkar politiker och myndigheter svl nationellt som internationellt. Freningen har ca 180 000 medlemmar och finns i lokalfreningar och lnsfrbund ver hela landet. Vi str bakom vrldens tuffaste miljmrkning Bra Miljval. www.naturskyddsforeningen.se Mobil hemsida (wap): mobil.naturmob.se

Rapport - Ett Decennium Med Miljöbalken

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

You might also like

Rapport - Ett Decennium Med Miljöbalken

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Rapport - Ett Decennium Med Miljöbalken

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Rapport Ett decennium med MILJBALKEN

Har ndringarna i miljbalken frstrkt eller frsvagat miljskyddet?

Mikael Karlsson Ordfrande Naturskyddsfreningen

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

5 kap 7 kap 13-18e 4 kap 8 samt 7 kap 27-29

2001-03-15 frbttrad frbttrad

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

Miljbalken, tillkomst och frndring

Kritik och frndringsarbete

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

Uppns miljbalkens syfte?

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

Genomgng av genomfrda ndringar av miljbalken

De allmnna hnsynsreglerna i MB kap 2

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

Srskilda hushllningsbestmmelser i miljbalken kapitel 4

Miljkvalitetsnormer i miljbalken kapitel 5

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

35 Gipperth, L., Miljkvalitetsnormer. En rttsvetenskaplig studie i regelteknik fr operationalisering av miljml, 1999.

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

Miljkonsekvensbeskrivningar i miljbalken kapitel 6

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

Skydd av omrden i miljbalken kapitel 7

51 Naturvrdsverkets rapport 5185, Kartlggning m.m. av strandskyddsbestmmelserna

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

Miljfarlig verksamhet och hlsoskydd i miljbalken kapitel 9

Skydd av djur- och vxtarter i miljbalken kapitel 8

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

Verksamheter som orsakar miljskador i miljbalken kapitel 10

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

Kemiska produkter och biotekniska organismer i miljbalken kapitel 14

Vattenverksamhet i miljbalken kapitel 11

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

Avfall och producentansvar i miljbalken kapitel 15

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

Allmnt om prvningen i miljbalken kapitel 16

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

Regeringens tilltlighetsprvning i miljbalken kapitel 17

Prvningsordningen i miljbalken kapitel 18-23

Straffpfljder och miljsanktionsavgifter i miljbalken kapitel 29 och 30

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

(1998:950) om miljsanktionsavgifter, Naturvrdsverket 82 MD 2007:40, M 2526-07 och M 4910-07 83 Se ovan om kapitel 10

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

Ersttning i miljbalken kapitel 31

ETT DECENNIUM MED MILJBALKEN

Miljskadefrskring och saneringsfrskring i miljbalken kapitel 33