BAB 2 FUNGSI-FUNGSI SEKTOR AWAM OBJEKTIF BAB Setelah mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh: 1.

Menilai keberkesanan fungsi-fungsi utama sektor awam. 2. Membezakan antara penyediaan dan pengeluaran awam 3. Mengenal pasti beberapa konsep dan ukuran agihan. 4. Menganalisis keupayaan sektor awam menangani masalah ekonomi. 2.1 PENGENALAN Institusi kerajaan memainkan peranan yang penting dalam kehidupan harian kita. Ia dicipta untuk mengawal tindakan-tindakan ahli-ahli masyarakat yang tinggal bersama supaya wujud keadilan, kesejahteraan dan kemakmuran. Di samping itu, ia juga diharapkan dapat memenuhi beberapa keperluan masyarakat untuk kehidupan yang selamat dan selesa. Masyarakat pada masa yang sama mempunyai tanggungjawab untuk membantu membiayai aktiviti-aktiviti sektor awam sebagai balasan kepada perlindungan dan peranan yang dilaksanakan oleh sektor awam. Walau bagaimanapun, terdapat pelbagai pendapat mengenai peranan yang seharusnya dilaksanakan oleh sektor awam. Kita akan bincangkan dengan teliti fungsi-fungsi tradisional yang biasanya dilaksanakan oleh sektor awam dalam bab ini. Empat fungsi utama yang dimaksudkan ialah perlindungan, peruntukan, pengagihan dan penstabilan. Mari kita lihat fungsi yang pertama dan paling penting iaitu fungsi perlindungan. 2.2 FUNGSI PERLINDUNGAN Pada kebiasaannya, sistem pasaran dikatakan dapat memperuntukkan sumber-sumber dengan cekap kerana individu mempunyai hak untuk menukarkan output yang dikeluarkan oleh mereka dengan output yang dikeluarkan oleh pihak lain. Andaian di sini ialah individu mempunyai hak ke atas output yang dikeluarkan oleh mereka. Bagaimanapun, harus diakui bahawa hak ini dilindungi dengan adanya sistem pertahanan, 22 pasukan polis dan sistem kehakiman. Kita katakan sektor awam menyediakan fungsi perlindungan apabila ia melindungi harta benda dan hak-hak individu untuk menguatkuasakan kontrak, memberi kebebasan kepada individu untuk beragama, bercakap, bebas dari penganiayaan dan menyelesaikan pertikaian yang wujud. Adakah anda bersetuju bahawa tanpa perlindungan kerajaan terhadap hak-hak individu, maka individu perlu melindungi sendiri hak-hak mereka dan ini akan mengurangkan kecekapan ekonomi mereka? Sebagai contoh, untuk menjaga keselamatan mereka, individu boleh mengambil tindakan seperti tidak keluar malam, mengunci semua pintu dan tingkap, memasang alat penggera keselamatan, menggaji pengawal keselamatan atau mengadakan kawalan sendiri. Melindungi hak ke atas nyawa, harta benda dan kebebasan sebenarnya sukar dilakukan sendiri oleh individu. Oleh itu, manusia telah mencipta institusi pemerintah atau kerajaan untuk melaksanakan fungsi ini bagi pihak mereka.

Bagi menyempurnakan fungsi ini, kerajaan perlu memperuntukkan sumber-sumber. Sebagai contoh, apabila kerajaan berhasrat menyediakan sistem pertahanan yang baik, ia memerlukan perbelanjaan yang besar. Ini kerana kerajaan perlu membeli senjata dan kelengkapan pertahanan yang lain, membina infrastruktur seperti markas dan kubu, membayar gaji tentera, membiayai latihan perang dan banyak lagi. Anda tentu dapat bayangkan perbelanjaan yang diperlukan untuk menyediakan perkhidmatan keselamatan dan ketenteraman awam serta menyelesaikan pertikaian di antara ahli-ahli masyarakat. Adakah anda bersetuju dengan pendapat bahawa semakin tinggi perbelanjaan kerajaan untuk pertahanan negara, semakin tinggi kualiti perlindungan kepada penduduk tempatan? 2.3 FUNGSI PERUNTUKAN Mari kita lihat pula tanggungjawab kedua sektor awam yang tidak kurang pentingnya. Proses di mana sumber-sumber terhad diperuntukkan dan barangan ditukar milik boleh berlaku sama ada dalam pasaran swasta atau pasaran awam. Jika anda menyemak bab satu dalam modul ini, anda akan dapati bahawa pasaran swasta beroperasi apabila sumber-sumber diperuntukkan berdasarkan sistem harga. Sebaliknya, pasaran awam memperuntukkan sumber melalui keputusan pengundi dan pembuatan keputusan dalam proses pembuatan polisi. 23 Oleh kerana kedua-dua sektor awam dan swasta wujud pada masa yang sama dalam negara, maka negara tersebut perlu menentukan gabungan peruntukan sumber antara sektor awam dan sektor swasta. Berapa banyakkah barangan awam dan swasta yang hendak dikeluarkan dalam negara tersebut? Ini kerana penyediaan barangan tersebut terpaksa menggunakan sumber-sumber terhad. Anda tentu masih ingat perbincangan kita mengenai kos melepas dalam bab sebelum ini. Jika kerajaan membuat keputusan untuk mengeluarkan sesuatu barangan, katakanlah senjata api, maka sumber-sumber seperti modal dan kakitangan adalah diperlukan. Maka, sumber-sumber tersebut tidak dapat lagi digunakan untuk pengeluaran barangan lain. Kos benar bagi barangan yang disediakan atau dikeluarkan oleh sektor awam ialah nilai barang dan perkhidmatan sektor swasta yang perlu dikorbankan apabila sumber-sumber dipindahkan untuk kegunaan sektor awam. Polisi-polisi perbelanjaan dan cukai selalu memberi kesan terhadap peruntukan sumber. Perbelanjaan kerajaan untuk membina perumahan awam, menyediakan sistem pertahanan dan membiayai program-program penyelidikan merupakan antara polisi-polisi yang memenuhi fungsi peruntukan. Polisi-polisi berkenaan bertujuan memindahkan sumbersumber daripada kegunaan yang kurang diperlukan kepada kegunaan yang diingini. Malah, untuk mengumpulkan hasil kepada kerajaan dalam bentuk cukai sekalipun melibatkan peruntukan sumber. Anda mungkin hairan kenapakah sumber perlu diperuntukkan bagi mengumpulkan hasil untuk kerajaan. Ia perlu kerana organisasi perlu diwujudkan, kakitangan perlu dibayar, peralatan perlu dibeli dan beberapa perbelanjaan lain perlu diadakan.

Maka, semua ekonomi perlu menjawab soalan-soalan berikut: (i) Apakah barang dan perkhidmatan yang akan dikeluarkan?; (ii) Bagaimanakah ia akan dikeluarkan? Adakah ia dikeluarkan oleh sektor awam atau swasta?; dan (iii) Siapakah yang akan mendapat barang dan perkhidmatan yang dikeluarkan itu? Oleh kerana kedua-dua sektor awam dan swasta dalam sesebuah negara terlibat dalam penyediaan barangan, maka pembahagian peruntukan sebenar (actual allocation) di antara kedua-dua sektor sememangnya wujud setiap masa. Pada masa yang sama, perlu juga diketahui apakah gabungan peruntukan yang optimum antara keluaran oleh sektor awam dan keluaran sektor swasta. Gabungan peruntukan optimum ini melibatkan beberapa angkubah seperti cita rasa dan permintaan pengguna, kedudukan ekonomi dan sumber dalam negara, serta tekanan politik. 24 Keseimbangan antara pengeluaran oleh sektor awam dan swasta dapat diperhatikan melalui keluk kemungkinan-pengeluaran. Anda dapat melihat melalui Rajah 2.1 mengenai kombinasi pengeluaran oleh sektor awam dan swasta dalam sesebuah ekonomi. Keluk ini mengandaikan sumber-sumber produktif dan teknologi dapat ditentukan dan digunakan di tahap maksimum. Pada titik A, DX1 unit barangan swasta dikorbankan oleh individu bagi membolehkan kerajaan menyediakan 0K1 unit barangan. Sumber-sumber yang sepatutnya digunakan untuk menyediakan DX1 unit barang swasta telah digunakan oleh sektor awam bagi melaksanakan fungsinya. Rajah 2.1 Keluk Kemungkinan-Pengeluaran Keluaran sektor awam C K2 B K1 A 0 X2 X1 D Keluaran sektor swasta Semakin banyak barangan yang dikeluarkan oleh sektor awam, semakin banyak sumber yang perlu dikorbankan oleh sektor swasta. Hal ini dapat diperhatikan pada titik B. Peningkatan keluaran sektor awam kepada 0K2, menyebabkan keluaran swasta terpaksa dikurangkan kepada 0X2. Bagi tujuan ini, kerajaan mungkin mengenakan lebih banyak cukai dan ini mengurangkan sumber yang dapat digunakan oleh sektor swasta. Titik peruntukan sumber optimum dan titik peruntukan sebenar mungkin sama. Andaikan A ialah pembahagian peruntukan optimum sumber di antara kedua-dua sektor; di mana 75% sumber diperuntukkan kepada sektor swasta dan 25% kepada sektor awam. Sekiranya peruntukan sebenar juga adalah pada titik A, maka dikatakan berlaku 25 keseimbangan sosial dalam ekonomi tersebut. Ia menggambarkan kehendak masyarakat untuk barangan awam dan swasta dalam negara tersebut. Jika peruntukan sebenar pada titik B, maka peruntukan tersebut

dikatakan tidak optimum. Dengan perkataan lain, peruntukan sebenar yang berbeza daripada peruntukan optimum menunjukkan pembahagian sumber yang kurang cekap atau tidak saksama. Maka, keseimbangan sosial tidak berlaku. Bagaimanapun, anda perlu faham bahawa gabungan peruntukan optimum di antara sektor awam dan swasta bukan sesuatu yang tetap. Ia berubah berdasarkan kehendak masyarakat mengikut nilainilai tertentu pada satu-satu masa. Negara yang memilih supaya pembahagian sumber lebih banyak bagi sektor awam dikatakan condong kepada orientasi sosial atau ekonomi kebajikan. Sementara negara yang cenderung menggalakkan sektor swasta memonopoli sumber dikatakan mengamalkan sistem ekonomi terbuka atau ekonomi berorientasikan kapitalisme. Kita telah lihat dalam bab satu bahawa mekanisme pasaran sesuai bagi menyediakan barangan swasta dan barangan tol. Tindakan kerajaan didapati perlu untuk menentukan penawaran yang berterusan dan cekap bagi barangan awam. Tahukah anda bahawa terdapat perbezaan antara penyediaan (provision) dan pengeluaran (production) barangan awam? Penyediaan awam bermaksud barangan tersebut dibiayai melalui belanjawan awam dan pengguna mendapat barangan tersebut secara percuma atau pada harga yang rendah. Ini tidak bermaksud barangan tersebut mesti dikeluarkan oleh sektor awam. Pengeluaran awam pula bermaksud kakitangan awam akan digunakan untuk menawarkan barangan tersebut. Kegagalan untuk membezakan antara penyediaan dan pengeluaran awam telah menyebabkan monopoli sektor awam dan beban yang besar untuk mengadakan barangan awam. Keadaan akan bertambah rumit apabila semakin banyak barangan swasta didefinisikan sebagai barangan awam. Di Malaysia, penyediaan barangan awam tidak lagi menjadi aktiviti utama kerajaan pada masa ini. Beberapa barangan yang biasanya dikeluarkan oleh sektor awam telah disediakan melalui pasaran. Antaranya termasuk bekalan elektrik, telefon dan pembetungan. Bagaimanapun, kita dapati pengeluaran awam bagi barangan swasta yang kemudian dijualkan kepada orang ramai boleh juga berlaku. Contoh yang paling mudah ialah kerajaan menjual buku laporan ekonomi kepada orang ramai. 26 Kenapakah perkhidmatan kereta api dijadikan sebagai perkhidmatan awam oleh sesetengah negara? Selain daripada kerajaan, pihak swasta juga boleh mengeluarkan barangan awam. Terdapat lima cara di mana pihak swasta boleh mengeluarkan barangan tersebut dan mendapat keuntungan pada masa yang sama iaitu melalui: 1. Kontrak daripada kerajaan Walaupun kerajaan bertanggungjawab menyediakan barangan tersebut, contohnya lampu isyarat dan jalan raya, aktiviti-aktiviti ini boleh dibuat melalui kontrak kepada sektor swasta. Para kontraktor swasta ini akan dipilih selepas proses tawaran dan hendaklah melaksanakan tugas mengikut spesifikasi agensi kerajaan yang telah memberikan kontrak. 2. Hak atau francais monopoli Apabila terdapat monopoli semula jadi atau ekonomi skala yang memerlukan sesuatu barangan itu ditawarkan oleh hanya sebuah firma,

maka satu syarikat swasta boleh dilantik oleh kerajaan untuk menawarkan barangan tersebut atas dasar monopoli. Pada peringkat permulaan, syarikat akan bertanding sesama sendiri untuk mendapatkan hak tersebut. Oleh kerana peralatan yang digunakan mempunyai tempoh hayat yang panjang serta memerlukan kos yang besar, maka hak tersebut selalu diberikan untuk tempoh yang panjang. Syarikat yang berjaya mendapat hak pengeluaran barangan akan membuat semua pelaburan. Anda tentu dapat berikan satu contoh barangan yang menggunakan teknik ini di Malaysia. 3. Kontrak pengurusan Dalam keadaan ini, agensi awam akan mengekalkan tanggungjawab dari segi pelaburan tetapi mengatur supaya pengurusan pihak swasta digunakan. Kaedah ini bertujuan untuk mendapatkan faedah daripada pengurusan swasta yang lebih cepat dan tidak memerlukan pengesahan daripada pelbagai peringkat. Sebagai contoh, perkhidmatan telefon di Botswana diuruskan oleh sebuah syarikat swasta. 4. Baucar Ia merupakan satu bentuk subsidi yang dapat diadakan dalam pelbagai bentuk. Barangan yang ditawarkan kepada pengguna bukan merupakan barangan awam tetapi barangan swasta yang disediakan oleh kerajaan 27 bagi tujuan keadilan sosial atau menggalakkan penggunaan barangan yang mempunyai eksternaliti positif. Kita dapat melihat beberapa jenis baucar yang digunakan di beberapa negara. Di Amerika Syarikat, food stamps diberikan kepada golongan yang tidak berkemampuan untuk membolehkan mereka mendapat barangan makanan secara percuma. Pihak pekedai akan mengajukan baucar tersebut untuk mendapat bayaran daripada kerajaan. Di Chile, baucar digunakan untuk membolehkan kanak-kanak mendapat pendidikan awam di sekolah rendah yang menjadi pilihan ibu bapa. Sementara di Malaysia pula, warga tua yang telah mencapai umur 55 tahun ke atas layak diberi potongan tambang kereta api atau kapal terbang. 5. Koperasi atau kelab atau persatuan Organisasi yang dimaksudkan merupakan organisasi sukarela yang dikendalikan oleh para ahli koperasi atau kelab yang berkenaan. Ia dibentuk bagi tujuan memberi faedah kepada para ahli sahaja. Individu sanggup menjadi ahli dengan membayar yuran dan mengeluarkan sumbangan kerana percaya mereka akan mendapat faedah bersama jika berkongsi menyediakan barangan awam. Sebagai contoh, kelab renang ditubuhkan untuk memenuhi hasrat sesuatu kumpulan yang sanggup berkongsi kos menyediakan kemudahan kolam renang. Ada persatuan yang menyediakan kemudahan stesen radio untuk manfaat ahli-ahli mereka. SOALAN DALAM TEKS 2.1 1. Dalam negara yang mengamalkan ekonomi pasaran terbuka, peranan sektor awam tidak diperlukan. Betul/Salah? 2. Bezakan antara penyediaan dan pengeluaran awam. Berikan satu contoh bagi setiap satu

konsep tersebut. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 2.4 FUNGSI PENGAGIHAN Seperti yang telah dibincangkan dalam bab satu, isu agihan pendapatan dan kekayaan tidak dapat diabaikan oleh kerajaan. Dapatkah anda terangkan apa yang dimaksudkan dengan agihan pendapatan dan 28 kekayaan yang adil dan saksama? Sebenarnya, analisis ekonomi moden sukar untuk memberikan jawapan yang tepat tentang persoalan ini. Jawapan kepada persoalan ini selalu melibatkan pertimbangan nilai dalam masyarakat. Antara pendapat beberapa ahli falsafah ialah (i) Setiap orang berhak mendapat apa yang diusahakan; (ii) Agihan perlu mencapai kegembiraan atau kepuasan maksimum bagi masyarakat; dan (iii) Kebajikan disamaratakan. Kita dapati pendapat-pendapat berkenaan sukar untuk diterjemahkan dalam bentuk yang objektif. Jika ia dapat dilakukan sekalipun, ia akan meningkatkan kos kecekapan ekonomi dan merugikan. Ada pendapat yang terlalu memihak kepada pihak yang bernasib baik dan berupaya dalam masyarakat. Sementara yang lain terlalu mengutamakan golongan kurang bernasib baik sehingga akan menindas pihak yang berada. Sebenarnya, perlu ada tolak ansur dalam menyelesaikan isu agihan ini dan ianya bukanlah mudah untuk dilaksanakan. Walaupun semua pihak sedar bahawa terdapat pelbagai kesulitan seperti yang disebutkan, isu agihan ini amat penting bagi polisi awam. Kita berasa gembira apabila terdapat ramai orang kaya dalam sesebuah negara. Bagaimanapun, jika terdapat ramai orang miskin, perkara-perkara negatif seperti ketidakpuasan, tiada toleransi, perpecahan dan kegiatan jenayah boleh meningkat. Banyak kerajaan di dunia berasa gusar apabila ramai rakyat mereka yang miskin kerana kemiskinan boleh menyebabkan unsur-unsur sosialisme merebak dengan mudah. 2.4.1 Konsep dan Ukuran Sebelum kita lihat pendekatan yang perlu diambil oleh kerajaan untuk menangani isu agihan ini, elok jika kita bincangkan kedudukan agihan dalam negara. Sebelum menilai atau mengukur kedudukan agihan, aspek lain yang tidak kurang penting untuk diperhatikan ialah isu kemiskinan. Kemiskinan dapat dibahagikan kepada dua bentuk iaitu kemiskinan mutlak dan kemiskinan relatif. Kemiskinan mutlak merupakan keadaan di mana seseorang tidak dapat mencapai satu taraf hidup sara diri. Ini bermakna dia tidak dapat memenuhi keperluan asas yang penting seperti makanan, pakaian dan tempat tinggal yang memenuhi standard minimum tertentu bagi masa dan kawasan tertentu. Biasanya ukuran yang digunakan untuk menilai kemiskinan mutlak ialah garis kemiskinan. Jika seseorang mempunyai pendapatan di bawah garis kemiskinan, dia dikategorikan sebagai miskin. 29 Tahukah anda berapakah garis kemiskinan rakyat Malaysia pada masa ini?

Kemiskinan relatif pula bermaksud perbandingan kedudukan ekonomi di antara individu atau kumpulan. Individu atau kumpulan tertentu mungkin mempunyai pendapatan di atas garis kemiskinan tetapi merasakan diri mereka lebih miskin berbanding dengan pihak lain. Dalam keadaan ini, kemiskinan lebih berbentuk psikologi berbanding dengan keadaan taraf hidup sebenar. Ukuran yang paling kerap digunakan untuk mengkaji kedudukan ketidaksamaan dan membuat perbandingan untuk suatu jangka masa dan di antara negara-negara ialah keluk Lorenz dan ko efisien Gini. Keluk Lorenz menunjukkan kepada kita peratus jumlah pendapatan yang dimiliki oleh peratusan kumulatif penduduk dalam sesebuah negara (mengikut kedudukan termiskin hingga yang paling kaya). Anda dapat perhatikan contoh keluk Lorenz di dalam Rajah 2.2. Rajah 2.2 Keluk Lorenz 100 - 90 - 80 - 70 - 60 - 50 - 40 - 30 - 20 - 10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Kumulatif Penerima Pendapatan 0 % Kumulatif Pendapatan A B 30 Bentuk melengkung keluk tersebut menandakan darjah ketidaksamaan dalam agihan pendapatan. Keluk tersebut mesti menyentuh garis 45 pada sudut bawah sebelah kiri (sifar peratus penerima pendapatan bagi sifar peratus pendapatan) dan pada sudut kanan sebelah atas (100% penerima mendapat 100% pendapatan). Jika semua penerima mendapat pendapatan yang sama banyak, maka keluk Lorenz akan berada di atas garis 45 (saksama sepenuhnya). Jika hanya seorang sahaja menerima semua pendapatan, maka keluk Lorenz hanyalah satu titik pada sudut bawah-kanan rajah berkenaan. Semakin jauh keluk Lorenz dari garis 45, semakin tinggi darjah ketidaksamaan dalam negara berkenaan. Seperti ahli statistik yang lain, anda mungkin ingin mendapatkan satu ukuran nombor yang jelas untuk mengukur darjah ketidaksamaan yang wujud dalam agihan pendapatan. Ukuran yang selalu digunakan untuk tujuan ini ialah nisbah penumpuan Gini atau ko efisien Gini yang diperolehi daripada keluk Lorenz. Nisbah ini diukur melalui nilai kawasan A dibahagi dengan kawasan A campur B seperti di dalam Rajah 2.2. Semakin besar kawasan A, semakin tinggi nilai nisbah penumpuan ini.

Secara teori, julat nilai nisbah ini ialah di antara sifar dan satu. Berikut ditunjukkan formula nisbah penumpuan Gini: A G = (2.1) A+B 0 G = = 0 ; pendapatan sama rata (2.2) 0+B A G = = 1 ; paling tidak saksama (2.3) A+0 2.4.2 Pilihan di antara Agihan Semula dan Peningkatan Pendapatan Secara tradisi, polisi-polisi agihan selalu melibatkan pengagihan semula pendapatan dan kekayaan melalui cara mengenakan beberapa jenis cukai ke atas golongan yang berkemampuan dan hasil tersebut dipindahkan kepada golongan yang kurang berkemampuan. Dapatkah anda nyatakan beberapa contoh cukai yang dikenakan untuk mencapai objektif agihan semula? Benar, ia termasuk cukai pendapatan individu yang menggunakan kadar progresif, cukai ke atas keuntungan perniagaan, cukai eksais ke atas barangan mewah seperti pakej pelancongan, kereta mewah, barangan keluaran kulit yang diimport dan barang-barang antik. 31 Seterusnya, pindahan kepada pihak yang kurang berkemampuan boleh dibuat dalam bentuk pemberian tunai atau barang-barang kegunaan harian dan input pertanian. Di samping itu, perkhidmatan kesihatan dan pendidikan yang diberikan secara percuma juga merupakan dua bentuk subsidi yang bertujuan meningkatkan produktiviti individu. Banyak lagi contoh yang dapat anda berikan mengenai bentuk pindahan kepada kumpulan yang kurang berkemampuan. Anda perlulah faham bahawa teknik cukai-pindahan ini bukanlah merupakan satu-satunya cara untuk menyelesaikan isu agihan. Ketidaksamaan juga dapat dikurangkan dengan cara meningkatkan kuasa mendapatkan pendapatan bagi kumpulan miskin. Jika dapat dilakukan, teknik kedua ini perlu diutamakan berbanding dengan teknik agihan semula. Teknik kedua ini dapat mewujudkan masyarakat yang sihat kerana mengurangkan ketidakpuasan hati kumpulan yang berkemampuan dan pada masa yang sama menaikkan moral kumpulan yang kurang berkemampuan. Ini kerana, kedudukan mereka dapat diperbaiki melalui usaha sendiri dengan bantuan kerajaan. Bagaimanakah kerajaan dapat membantu kumpulan yang kurang berkemampuan untuk meningkatkan kuasa mendapatkan pendapatan mereka? Ia dapat ditingkatkan melalui polisi meningkatkan produktiviti dan corak pertumbuhan secara tertumpu kepada kumpulan sasaran. Kumpulan sasaran ini boleh diberikan latihan kemahiran dalam bidangbidang terpilih atau bantuan modal untuk mengusahakan perniagaan atau projek-projek lain. Sekiranya corak pertumbuhan ekonomi dibuat secara umum, maka jurang agihan tidak dapat dikecilkan.

SOALAN DALAM TEKS 2.2 1. Bagaimanakah kita dapat menyatakan seseorang itu miskin? 2. Apakah yang dimaksudkan sebagai kemiskinan relatif? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 32 2.5 FUNGSI PENSTABILAN Fungsi penstabilan mempunyai kaitan langsung dengan pencapaian makro ekonomi seperti guna tenaga tinggi, tingkat kestabilan harga yang berpatutan dan kadar pertumbuhan ekonomi yang baik. Anda telah maklum bahawa perkara-perkara tersebut tidak dapat dicapai secara automatik melalui mekanisme pasaran tetapi memerlukan sokongan polisi-polisi kerajaan. Tanpa campur tangan kerajaan, ekonomi selalu mengalami turun naik yang besar, di samping mengalami gangguan dari segi masalah pengangguran dan inflasi. Pengalaman pada tahun-tahun 1970-an menunjukkan bahawa pengangguran dan inflasi boleh berlaku pada masa yang sama. Semakin ekonomi menjadi lebih terbuka dan global, maka kesan-kesan ketidakstabilan akan lebih mudah dipindahkan ke negara-negara lain. Teori ekonomi menunjukkan kepada kita bahawa tingkat guna tenaga dan harga dalam ekonomi bergantung kepada tingkat permintaan agregat yang mempunyai hubungan dengan jumlah output yang dikeluarkan. Tingkat permintaan agregat bergantung kepada keputusan-keputusan pengguna, pengeluar dan pelabur yang berdasarkan faktor-faktor seperti pendapatan sekarang dan masa lalu, jangkaan pendapatan dan kedudukan ekonomi, jumlah kredit dan banyak lagi. Mengikut ahli ekonomi John Maynard Keynes, ketidakstabilan ekonomi adalah disebabkan oleh turun naik dalam permintaan agregat. Apabila permintaan agregat berada pada paras rendah, terhasillah pengangguran yang tinggi. Sebaliknya, apabila ekonomi beroperasi pada kapasiti tinggi, permintaan agregat yang berlebihan akan menyebabkan berlakunya inflasi. Jika permintaan agregat dapat dikawal dengan baik, maka kestabilan ekonomi dan guna tenaga penuh akan dicapai. Oleh kerana polisi-polisi pencukaian dan perbelanjaan kerajaan boleh mempengaruhi permintaan agregat, belanjawan kerajaan boleh digunakan untuk menghadapi ketidakstabilan ekonomi, pengangguran dan inflasi. Jika anda perhatikan persamaan di bawah, anda akan dapati bahawa perbelanjaan kerajaan ialah satu komponen permintaan agregat. Ia boleh mempengaruhi tingkat permintaan secara langsung. Cukai pula akan memberi kesan terhadap pendapatan boleh guna pengguna dan keuntungan firma. Maka, polisi pencukaian mempunyai kesan tidak langsung ke atas penggunaan dan pelaburan yang merupakan sebahagian daripada komponen permintaan agregat. Cukai dan perbelanjaan kerajaan merupakan alat-alat fiskal. Kedudukan alat-alat fiskal ini dalam persamaan permintaan agregat ditunjukkan di bawah: AD = C + I + G 33 di mana AD ialah permintaan agregat, C ialah penggunaan, I ialah

pelaburan, dan G ialah perbelanjaan kerajaan. Dalam keadaan pengangguran, harga dan upah sukar diharapkan sebagai mekanisme yang dapat memperbaiki keadaan secara automatik (downward rigid). Jika harga atau upah turun, maka permintaan untuk buruh dan barangan akan naik, menyebabkan guna tenaga meningkat. Sebaliknya, kita dapati disebabkan kekakuan dalam mekanisme harga dan upah, maka kerajaan perlu membantu untuk meningkatkan permintaan agregat melalui polisi fiskal pengembangan (expansionary) iaitu meningkatkan perbelanjaan kerajaan dan menurunkan cukai supaya pendapatan boleh guna individu dan firma boleh ditingkatkan. Melalui cara ini penggunaan dapat ditingkatkan. Dalam keadaan inflasi pula, kerajaan bolehlah menggunakan polisi fiskal mengecut (contractionary). Polisi fiskal juga akan memberi kesan kepada kadar tabungan dan pelaburan yang secara langsung membabitkan kadar pembentukan modal (capital formation) yang akan memberi kesan kepada pertumbuhan ekonomi dan produktiviti. Fungsi penstabilan ini menjadi lebih rumit kerana ekonomi setiap negara tidak beroperasi secara berasingan. Sebaliknya, ekonomi sesebuah negara dihubungkan dengan ekonomi-ekonomi lain melalui perdagangan dan pengaliran modal. Polisi dalaman yang memberi kesan kepada tingkat pendapatan dalaman dan harga juga akan memberi kesan kepada eksport, import, imbangan pembayaran dan melibatkan negara-negara lain. Bukan sahaja polisi belanjawan kerajaan mempunyai kesan ke atas keadaan-keadaan ekonomi, tetapi keadaan ekonomi juga akan memberi kesan kepada tingkat hasil dan perbelanjaan kerajaan. Dengan perkataan lain, polisi belanjawan mungkin mendatangkan kesan yang bertentangan daripada yang dirancangkan. Sebagai contoh, apabila ekonomi berada di bawah paras guna tenaga penuh, potongan cukai mungkin membawa kepada defisit yang kecil sahaja berbanding dengan yang dijangkakan. Ini berlaku kerana, defisit terancang kerajaan telah menggiatkan kenaikan dalam pendapatan sektor swasta yang akhirnya meningkatkan hasil cukai kepada kerajaan. Keadaan sebaliknya berlaku apabila cukai ditingkatkan atau perbelanjaan kerajaan dikurangkan untuk mengelakkan defisit belanjawan, defisit mungkin tetap akan berlaku. Kerajaan mungkin menjangkakan defisit akan berlaku disebabkan jumlah pendapatan berada di bawah tingkat guna tenaga penuh. Ahli politik pula berpendapat bahawa cukai perlu dinaikkan dan perbelanjaan kerajaan dikurangkan untuk membawa 34 kepada belanjawan berimbang (balanced budget). Polisi sedemikian mungkin akan menyebabkan keadaan ekonomi bertambah buruk. Anda akan dapati kenaikan dalam cukai akan mengurangkan pendapatan boleh guna, yang akan membawa kepada kejatuhan dalam penggunaan dan permintaan agregat. Oleh kerana C + I + G telah jatuh, maka tingkat Y akan jatuh menyebabkan perolehan sebenar daripada cukai akan berkurangan dan bukannya bertambah seperti yang diharapkan. Maka, berlaku defisit belanjawan yang tidak dirancang (unplanned). Setelah mengikuti perbincangan di atas, anda dapat membuat kesimpulan bahawa mengadakan perubahan-perubahan fiskal yang dapat menghasilkan guna tenaga tinggi dan pada masa yang sama

mengurangkan ketidakstabilan ekonomi bukanlah satu perkara yang mudah untuk dilakukan. Ada kalanya sekatan-sekatan fiskal seperti dasar berjimat cermat yang diadakan untuk menghadapi inflasi membawa kepada kelesuan ekonomi. Sebaliknya, polisi-polisi makro ekonomi berbentuk pengembangan pula mungkin membawa kepada keadaan di mana ekonomi menjadi terlalu giat (overactive) dan membawa kepada inflasi. Adakah anda tahu bahawa kerajaan pernah mengamalkan dasar berjimat cermat pada pertengahan tahun-tahun 1980-an? Mengapakah kerajaan mengambil tindakan sedemikian? Soalan ini mungkin menimbulkan tanda tanya kepada anda. Kenapakah pembuat-pembuat polisi ada kalanya gagal membentuk polisi yang betul dan menyebabkan keadaan kestabilan? Antara jawapan-jawapan kepada persoalan ini ialah 1. Kesilapan meramalkan keadaan ekonomi dan kelewatan melaksanakan polisi fiskal Seperti pembuat keputusan yang lain, pembuat-pembuat polisi bergantung kepada pengetahuan yang tidak sempurna. Kebolehan untuk menjangkakan keadaan inflasi dan kemelesetan agak terhad. Keadaan ekonomi tersebut yang memerlukan perubahan dalam polisi fiskal mungkin telah wujud sebelum ianya disedari. Seterusnya, walaupun jika keadaan tersebut disedari dan polisi perlu diubah untuk menghadapi keadaan-keadaan tersebut, kelewatan akan berlaku sebelum ianya dapat dilaksanakan. Ini kerana, banyak pihak perlu dirujuk dan prosedur perlu diikuti sebelum sebarang perubahan dalam polisi dapat dikuatkuasakan. Kelewatan seperti ini dikatakan sebagai masalah jangkaan masa (time lag). 35 2. Jika kemelesetan ekonomi bersifat setempat (localized) iaitu di sesuatu kawasan atau industri atau di kalangan kumpulan tertentu, maka rangsangan ekonomi bersifat umum adalah kurang efektif Rangsangan yang terhasil daripada penurunan cukai atau peningkatan dalam perbelanjaan kerajaan akan dirasai di semua bahagian ekonomi dan keadaan ini akan memberi tekanan kepada bahagian yang tidak bermasalah sebelumnya dan tidak dapat membantu bahagian yang bermasalah. Dalam keadaan di mana masalah bersifat terhad atau tertumpu, pendekatan mikro ekonomi adalah lebih baik. Polisi fiskal mesti bersifat spesifik kepada masalah untuk membolehkan ia menjadi efektif. Ini dapat dilakukan dengan membuat perancangan perbelanjaan projek yang spesifik kepada sektor atau kumpulan bermasalah. Bagaimanapun, masalah kepada penyelesaian bentuk ini ialah faktor pertimbangan politik seperti yang dibincangkan di bawah. 3. Teori pilihan awam menunjukkan bahawa polisi fiskal cenderung menyebabkan kesan inflasi (inflationary bias) Jika polisi fiskal diharapkan supaya mempunyai pengaruh untuk membetulkan keadaan ekonomi, ia perlu bertindak berdasarkan keadaan ekonomi. Sebagai contoh, apabila keadaan ekonomi berubah daripada keadaan menurun (kemelesetan) kepada keadaan menaik (mengembang), polisi fiskal juga perlu diubah daripada bentuk pengembangan kepada

bentuk sekatan. Bagaimanapun, polisi fiskal tidak diubah oleh para ahli ekonomi. Sebaliknya, ia merupakan tindakan oleh pembuat polisi iaitu ahli-ahli politik. Mereka berminat mengetahui bagaimana polisi fiskal akan memberi kesan kepada imej dan prospek pemilihan semula mereka. Oleh itu, dapat dikatakan bahawa polisi fiskal dipengaruhi oleh pertimbangan politik. Penurunan cukai dan peningkatan perbelanjaan kerajaan akan membolehkan ahli politik memberi faedah kepada para pemilih. Faedah seperti ini popular di kalangan rakyat. Sebaliknya, apabila keadaan memerlukan supaya cukai dinaikkan dan perbelanjaan kerajaan dikurangkan, ahli-ahli politik agak keberatan untuk melaksanakan polisi ini. 4. Kesan sampingan daripada polisi fiskal akan mengurangkan keberkesanannya Sebagai contoh, pembuat polisi telah bersetuju untuk meningkatkan perbelanjaan kerajaan bagi menggalakkan permintaan agregat. Jika tambahan perbelanjaan yang diperlukan itu dibiayai melalui pinjaman, permintaan untuk dana pinjaman akan meningkat, menyebabkan tekanan ke atas kadar bunga. Kadar bunga yang meningkat ini akan menyebabkan tingkat pelaburan swasta dan pembelian barangan tahan lama terjejas. 36 Sekiranya cukai ditingkatkan untuk membiayai perbelanjaan ini, ia akan menyebabkan perbelanjaan swasta pula terjejas. Kadar cukai yang semakin tinggi akan mengurangkan pendapatan boleh guna dan mengurangkan perbelanjaan isi rumah dan firma. Bagaimanakah pertimbangan politik dapat diminimumkan bagi membolehkan pembuat-pembuat dasar memilih polisi fiskal yang sesuai? 2.5.1 Penstabil Automatik Terdapat beberapa program fiskal yang bertindak untuk menstabilkan ekonomi secara automatik. Ia tidak memerlukan tindakan legislatif dan masalah jangkaan masa juga dapat diminimumkan. Penstabil automatik ini akan membawa kepada belanjawan defisit semasa ekonomi mengalami kemelesetan dan akan menyebabkan belanjawan lebihan apabila ekonomi berkembang. Apabila pengangguran meningkat dan pasaran menjadi perlahan, penstabil automatik ini akan mengurangkan cukai dan meningkatkan perbelanjaan kerajaan untuk membantu ekonomi memulihkan keadaan. Sebaliknya, apabila ekonomi terlalu cepat berkembang, ia akan bertindak seperti brek dengan meningkatkan hasil cukai dan mengurangkan perbelanjaan kerajaan. Tiga daripada penstabil automatik ini ialah: 1. Cukai keuntungan syarikat Ia merupakan alat fiskal terbaik. Ini kerana keuntungan syarikat sangat sensitif kepada keadaan turun naik dalam ekonomi. Dalam keadaan kemelesetan, keuntungan syarikat akan jatuh menyebabkan hasil daripada cukai ini juga berkurangan. Kejatuhan yang banyak dalam hasil cukai akan membesarkan saiz defisit kerajaan. Pada masa ekonomi mengalami kenaikan, cukai syarikat akan meningkat lebih cepat daripada upah, pendapatan atau penggunaan. Peningkatan keuntungan syarikat ini akan

menyebabkan kenaikan yang banyak dalam hasil cukai kepada kerajaan walaupun polisi cukai kerajaan tidak diubah pada masa ini. 2. Cukai pendapatan yang progresif Semasa ekonomi sedang berkembang, pendapatan boleh guna pengguna akan meningkat lebih perlahan berbanding dengan jumlah pendapatan. Ini berlaku kerana dengan pendapatan yang lebih tinggi, cukai pendapatan progresif akan menolak pengguna memasuki tingkat (bracket) cukai yang lebih tinggi. Maka, hasil cukai meningkat kerana dua sebab. Pertama, pendapatan yang diperolehi semasa ekonomi berkembang lebih tinggi daripada sebelumnya. Kedua, kadar cukai yang lebih tinggi akan dikenakan ke atas pendapatan marginal yang bertambah. 37 3. Pampasan pengangguran Beberapa negara mengamalkan sistem mengenakan cukai ketika seseorang mempunyai pekerjaan dan memberikan bayaran (compensation) apabila beliau tidak bekerja. Apabila pengangguran tinggi, hasil daripada cukai ini rendah kerana ramai orang tidak bekerja. Bayaran yang terpaksa ditanggung oleh kerajaan akan meningkat kerana ramai orang layak mendapat faedah ini. Program ini akan menghasilkan defisit secara automatik semasa kemelesetan. Sebaliknya, apabila pengangguran rendah, hasil cukai daripada sumber ini akan meningkat kerana semakin ramai orang bekerja. Jumlah pampasan yang perlu dibayar kepada penganggur adalah sedikit pada masa ekonomi mengalami kadar pengangguran yang rendah. Program ini akan menghasilkan lebihan semasa keadaan ekonomi baik. SOALAN DALAM TEKS 2.3 1. Apabila berlaku inflasi dalam keadaan guna tenaga tinggi, kerajaan boleh menggunakan polisi fiskal (mengembang/mengecut) untuk (menyekat/ meningkatkan) permintaan agregat. 2. Kenapakah polisi fiskal cenderung mengalami kesan inflasi? 3. Terangkan mengenai dua bentuk penstabil automatik yang ada di Malaysia. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 2.6 RUMUSAN Anda telah didedahkan dengan keempat-empat fungsi utama sektor awam. Sektor awam berkhidmat untuk memenuhi kepentingan dan kebajikan masyarakat dengan menyediakan sistem pertahanan, keselamatan dan keadilan yang memuaskan. Rakyat perlu merasakan diri mereka selamat daripada ancaman musuh dari dalam mahupun luar negara. Tanpa perlindungan ke atas harta benda, kebebasan dan nyawa rakyat maka kerajaan negara berkenaan telah gagal menjalankan kewajipannya yang paling penting. 38 Selain itu, sektor awam memerlukan sumber-sumber untuk melaksanakan tanggungjawabnya. Melalui fungsi peruntukan, sumbersumber

dalam negara diagih-agihkan untuk kegunaan sektor awam dan sektor swasta. Sektor awam perlu mengadakan pelbagai barang dan perkhidmatan untuk memenuhi tuntutan masyarakat. Oleh itu, ia perlu mendapatkan sumber melalui cukai, pengenaan bayaran dan pinjaman. Kepentingan kumpulan kurang bernasib baik dalam sesebuah negara juga tidak boleh diabaikan. Satu pendekatan untuk mengurangkan jurang ketidaksamaan ialah melalui teknik cukai-pindahan. Walau bagaimanapun, kecenderungan pada masa kini adalah untuk mengurangkan jurang agihan dengan cara menambahkan kuasa mendapatkan pendapatan bagi kumpulan miskin. Sektor awam juga diharapkan dapat memperbaiki prestasi dan menstabilkan ekonomi melalui penggunaan dasar fiskal. Anda telah lihat bahawa penggunaan dasar fiskal bukanlah sesuatu yang mudah untuk dilakukan. Ia mungkin menambahkan masalah yang sedang dialami atau bukan merupakan penyelesaian yang terbaik. Adalah jelas kepada kita bahawa tanggungjawab sektor awam amat berat kerana keempat-empat fungsi ini bukan saling melengkapi. Penekanan kepada mana-mana fungsi mungkin menyebabkan fungsi yang lain terjejas. Oleh itu, pembuat-pembuat keputusan dalam sektor awam perlu membuat pertimbangan yang terbaik bagi memenuhi matlamat negara dan masyarakat pada satu-satu masa. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Sumber-sumber produktif dalam sesebuah negara adalah tidak terhad. Betul/Salah? 2. Bagi mengumpulkan cukai jualan, kerajaan tidak perlu memperuntukkan sumber-sumber. Benar/Salah? 3. Di antara ukuran-ukuran berikut, yang manakah yang paling sesuai digunakan untuk mengetahui keadaan agihan pendapatan dan kekayaan dalam negara? A. Pendapatan per kapita. B. Keluk Lorenz. 39 C. Garis kemiskinan. D. A dan B. E. B dan C. 4. Jika tingkat perbelanjaan dalam negara tidak mencukupi untuk menggunakan semua sumber (terdapat masalah pengangguran), maka kerajaan boleh A. Meningkatkan cukai pendapatan individu. B. Menambahkan pelaburan awam. C. Mengurangkan pelaburan swasta. D. A dan B. E. B dan C. 5. Nyatakan empat cara bagi pihak swasta menggantikan kerajaan sebagai pengeluar. 6. Bagaimanakah polisi-polisi cukai dan perbelanjaan kerajaan dapat mempengaruhi prestasi ekonomi negara?

7. Senaraikan tiga program bantuan kerajaan kepada rakyat miskin di Malaysia. Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS SDT 2.1 1. Salah. 2. Penyediaan awam bermaksud penawaran barangan kepada masyarakat dibiayai melalui belanjawan kerajaan. Masyarakat biasanya mendapat barangan ini secara percuma atau pada harga yang rendah. Kerajaan mungkin menggunakan teknik pemberian kontrak atau francais monopoli kepada pihak swasta untuk mengeluarkan barangan ini. Satu contoh yang dapat diberikan ialah pemasangan lampu isyarat. Pengeluaran awam pula bermakna penggunaan kakitangan dan dana awam untuk menawarkan barangan kepada masyarakat. Satu 40 contoh ialah pendidikan di institusi pendidikan awam. Kakitangan akademik dan sokongan merupakan kakitangan awam yang mendapat gaji dan faedah daripada tabung kerajaan. SDT 2.2 1. Kita dapat menyatakan seseorang sebagai miskin dengan membandingkan jumlah pendapatan yang diterima dengan garis kemiskinan. Jika pendapatannya berada di bawah garis kemiskinan, maka dia dikatakan miskin pada masa itu. 2. Kemiskinan relatif bermaksud kedudukan ekonomi seseorang atau satu kumpulan berbanding dengan pihak lain yang dirasai lebih baik berbanding dengan individu atau kumpulan tersebut. Kedudukan ekonomi individu atau kumpulan itu tidak semestinya berada di bawah garis kemiskinan. SDT 2.3 1. Mengecut, menyekat. 2. Polisi fiskal dapat memperbaiki keadaan ekonomi apabila ia bertindak berdasarkan keadaan ekonomi. Pada masa kemelesetan, polisi fiskal berbentuk pengembangan dengan peningkatan perbelanjaan kerajaan dan penurunan cukai. Sebaliknya, dalam keadaan inflasi, polisi fiskal perlu berbentuk sekatan. Ini bermaksud perbelanjaan kerajaan dikurangkan dan cukai ditambah. Bagaimanapun, polisi sedemikian tidak digemari oleh ahli-ahli politik yang merupakan pembuat-pembuat keputusan. Polisi sekatan tidak menaikkan imej dan prospek pemilihan semula kerana ia seolah-olah satu ubat yang amat pahit kepada rakyat. Ahli-ahli politik lebih menggemari polisi dalam bentuk pengembangan dan jika ia terus dilaksanakan pada masa inflasi, ia tidak membantu mengurangkan kesan inflasi, malah memburukkan lagi keadaan. 4. Dua bentuk penstabil automatik yang ada di Malaysia ialah cukai keuntungan syarikat dan cukai pendapatan individu yang progresif. Dalam keadaan ekonomi berkembang, firma akan mengalami peningkatan untung. Oleh itu, hasil kerajaan melalui

sumber cukai syarikat akan bertambah walaupun kerajaan tidak mengubah struktur cukai berkenaan. Pada masa kemelesetan pula, penurunan untung secara automatik akan menyebabkan hasil kerajaan daripada sumber ini berkurangan. Ini akan menyebabkan berlaku defisit pada masa kemelesetan. 41 Begitu juga dengan cukai pendapatan individu yang menggunakan kadar progresif. Bila ekonomi mengalami pertumbuhan, individu kebiasaannya akan mendapat lebih banyak pendapatan. Pendapatan yang semakin tinggi ini akan menyebabkan cukai yang semakin tinggi perlu dibayar. Ini berlaku kerana pendapatan yang akan dicukai telah memasuki tingkat kadar yang lebih tinggi. Oleh itu, kerajaan akan mendapat lebih banyak hasil cukai pada masa ekonomi berkembang. Perkara sebaliknya akan berlaku pada masa kemelesetan kerana individu mendapat pendapatan yang kurang dan kadar yang dikenakan pun lebih rendah.