Tema 6

1 de 8

TEMA 6(2). EL SECTOR PÚBLIC I LA POLÍTICA FISCAL. ELS INGRESSOS I LES

DESPESES DEL SECTOR PÚBLIC. EL FINANÇAMENT DEL DÈFICIT PÚBLIC I
LA POLÍTICA FISCAL.

INTRODUCCIÓ

Tot i que la intervenció de l’Estat, o sector públic, en l’economia no és un fet recent,

el pes i amplitud de les seves funcions ha anat canviant al llarg del temps, i s’ha
intensificat de forma notable des del segle XX sota la influència de l’obra de J.M.
Keynes.

Tot el que es tractarà a continuació fa referència a un dels instruments principals de

l’Estat per influir en l’activitat econòmica, la política fiscal. Primerament es definirà i
s’analitzarà l’ús d’aquest recurs per part del sector públic. Tot seguit es parlarà dels
ingressos i despeses del sector públic, els components dels programes de política
fiscal. I finalment s’abordarà el tema del finançament del dèficit públic.

EL SECTOR PÚBLIC I LA POLÍTICA FISCAL

Els governs, amb la seva intervenció en l’activitat econòmica, persegueixen objectius

finals de caràcter general com el progrés econòmic i social del país.

Per aconseguir aquests objectius els governs treballen per assolir-ne uns de més
concrets com

– El nivell d’ocupació major possible

– L’estabilitat en els preus
– I el creixement econòmic.

I a més llarg termini també persegueixen els objectius d’una distribució més
equitativa de la renda i l’equilibri dels intercanvis comercials amb la resta de països.

Per aconseguir aquests objectius un govern fa servir instruments com la política

macroeconòmica. Una part de les polítiques macroeconòmiques són les polítiques
de gestió de la demanda, que pretenen influir sobre les variables macroeconòmiques
a través de la demanda agregada. L’altra branca de polítiques macroeconòmiques
funciona a través de l’oferta agregada i han rebut el nom de “economia del costat de
l’oferta”.

Un aspecte de les polítiques de demanda és la política fiscal, que intenta influir sobre
la DA a través de la funció IS. Un segon aspecte és la política monetària, que pretèn
influir sobre la DA a través de la corba LM.

Les polítiques de gestió de la demanda solen anomenar-se polítiques d’estabilització

ja que intenten estabilitzar la funció de demanda agregada a nivells que no
provoquin esquerdes deflacionistes ni inflacionistes considerables.
 Tema 6
2 de 8

Nota:

La política fiscal està integrada pels programes del govern respecte:

– La compra de B i S per part de l’Estat

– La despesa en transferències
– La quantitat i tipus d’impostos

Les compres de l’Estat constitueixen la demanda de B i S per part de l’Estat, és a dir

el component G de la DA en termes de Comptabilitat Nacional.

Les transferències, que són els pagaments estatals fets sense la contraprestació
corresponent de B i S per part del receptor, i els impostos, que graven la renda,
influeixen en la quantitat de renda disponible per a consum i estalvi
(Yd=Y-Impostos+TR).

La DA definida com C+I+G+XN és poc probable que sigui exactament la quantitat

desitjada per assolir el producte potencial, ja que els consumidors, els inversors i els
estrangers prenen les seves decisions de despesa de forma independent. En aquest
sentit, la despesa pública es representa com una variable per ajustar la DA en el
sentit que es cregui convenient. Així mateix, cal recórrer als impostos per modificar
el consum i la inversió privada i conseqüentment incidir sobre la DA.
 Tema 6
3 de 8

De manera que es pot dir que la política fiscal consisteix bàsicament en la utilització
de la despesa pública i dels impostos per ajustar la DA i d’aquesta manera incidir
sobre el producte nacional, l’ocupació i el nivell de preus.

Vegem com funciona:

Despesa pública

Si en un moment donat resulta que la DA és inferior a la que s’havia fixat com

objectiu, la taxa de desocupació serà conseqüentment superior a la desitjada. En
aquestes circumstàncies l’objectiu dels responsables de la política econòmica serà
desplaçar la corba de DA cap a la dreta. Per fer-ho cal recórrer a la política fiscal, i
més concretament augmentar la despesa pública. Un augment de les compres de
l’Estat farà que la DA s’incrementi, que en termes gràfics es concretarà en un
desplaçament cap a la dreta de la corba de DA. La pregunta rellevant està en quina
quantitat cal incrementar la G per cobrir la diferència entre la demanda desitjada i
l’existent.

Si l’Estat incrementa la seva despesa es genera renda addicional pels agents que
participen en l’operació. Però els receptors d’aquesta renda la gastaran de forma
que cada euro que l’Estat gasta incialment es torna a gastar vàries vegades,
resultant que cada euro de despesa pública produeix un efecte multiplicador en la
DA. Per calcular la variació acumulada de la despesa no és necessari conéixer cada
fase del procés multiplicador. El tamany del multiplicador depèn del valor de la PMC

(propensió marginal a consumir) i analíticament ve donat per: mult= . I la

quantia de l’increment en la producció vindrà donada per:

Increment en la producció = Multiplicador x Increment en la G

Impostos

Per augmentar la DA l’única via no és augmentar la G; una alternativa és reduir els

impostos. Una alteració dels impostos incidirà en el comportament dels consumidors
i dels inversors, en modificar la renda disponible. Així doncs, els impostos poden
augmentar la DA, a l’igual que la G, tot i que ara l’impacte no és directe sinó
indirectament a través de la Yd.

– C:
Des del punt de vista dels consumidors una reducció dels impostos
n’augmenta la Yd i desplaça la corba de DA cap a la dreta. La pregunta
rellevant torna a estar en quina mesura ho fa. Cal recórrer de nou a la PMC.
Els consumidors no es gasten tota la quantitat en que es redueixen els
impostos, n’estalvien una part i es gasten la resta. Precisament la PMC indica
com es reparteix la quantitat en que es redueixen els impostos entre l’estalvi i
el consum:

Augment inicial del consum = PMC x Reducció dels impostos

Aquest augment del consum posarà en marxa un procés multiplicador de

manera que la variació total de la DA serà:

Variació total de la DA = Multiplicador x Variació inicial del consum

 Tema 6
4 de 8

Anàlogament al cas de la G veiem com la variació total de la DA és un

múltiple de la reducció dels impostos.

– I:
L’alteració dels impostos no només incideix sobre el consum sinó tb sobre la
inversió. Entre els factors dels que depèn la I les expectatives sobre els
beneficis futurs, especialment els beneficis després d’impostos, juguen un
paper destacat. Una reducció dels impostos sobre les empreses estimularà la
despesa en inversió. Lógicament un cop que té lloc un augment de la
despesa en inversió es genera un procés multiplicador de la despesa total,
similar a l’originat pel consum o la despesa pública.

Conseqüentment una disminució dels impostos que han de pagar els

inversors tb és una alternativa a un augment de la despesa pública que
pretèn estimular la DA.

Així doncs el govern mitjançant els impostos, pot influir de forma notable sobre la
DA, desplaçant-la cap a la dreta. Lógicament en actuar així, no només aconseguirà
augmentar la producció i l’ocupació sinó que tb generarà elevacions de preus.
L’impacte relatiu sobre la producció i sobre els preus dependrà de la forma de la
corba d’oferta agregada i del tram d’aquesta en que se situï l’economia en cada
moment.

De la mateixa manera que la política fiscal pot servir per expandir la DA, tb pot
contraure-la. Precisament quan l’economia està en una fase d’expansió i conforme
s’acosta al cim del cicle, les tensions inflacionistes comencaran a accentuar-se i cal
pensar en recórrer a una política fiscal restrictiva. A l’origen de la situació descrita hi
haurà un excés de DA que provocarà pujades en el nivell de preus, per la qual cosa
l’objectiu de la política fiscal serà reduir la DA. Lógicament els instruments de la
política fiscal per contraure la DA seran els mateixos que per expandir-la: la despesa
pública i els impostos. I ara es tractarà de reduir la G o augmentar els impostos. En
ambdós casos l’efecte total sobre la DA serà notablement més gran que l’impacte
inicial degut al multiplicador.

Fins aquí s’han assenyalat intents deliberats del govern per eliminar esquerdes
alterant despeses i impostos. Aquestes polítiques reben el nom de polítiques
discrecionals. El govern detecta una esquerda i pren una decisió conscient per
alterar les seves polítiques en un esforç per reduir l’esquerda. La política
d’estabilització discrecional està subjecta a problemes tals com endarreriments de
reconeixement i d’acció, o de la pròpia complexitat de l’economia que en dificulta
l’ajustament de la política fiscal per compensar qualsevol fluctuació de la despesa
desitjada. Afortunadament, la política d’estabilització del govern resulta molt més
senzilla gràcies a la presència dels anomenats “estabilitzadors automàtics”. Són
instruments automàtics de política fiscal que influeixen sobre la quantitat de despesa
pública o impostos sense necessitat de l’exercici conscient de la discreció
 Tema 6
5 de 8

governamental. P.ex., si apareix una esquerda recessiva, un estabilitzador pot

augmentar automàticament la despesa pública o disminuir els impostos i d’aquesta
manera contribuir a reduir l’esquerda.
En general pot ser qualsevol cosa que redueixi el valor del multiplicador. Els 2
estabilitzadors automàtics principals són els ingressos impositius (sobretot els
impostos progressius sobre la renda) i els pagaments de transferències del govern
(sobretot els subsidis d’atur i subvencions a les empreses – si perds la feina la teva
renda disponible es manté fins a cert punt gràcies al subsidi: les fluctuacions de la
despesa de consum seran menors). Però cal tenir present que tot i realitzar una
tasca important en la reducció de les fluctuacions de la renda i l’ocupació, no les
poden eliminar totes, ja que només es posen en funcionament com a reacció a
canvis en la renda i l’ocupació que ja han tingut lloc. Així mateix, cal afegir que no
tots els estabilitzadors automàtics són originats per l’actuació del sector públic. Els
estalvis de les empreses i les famílies solen fer d’estabilitzadors, o les empreses que
distribueixen dividends estables tot i la variació a curt termini dels seus beneficis, o el
comportament de les famílies en mantenir un nivell de vida depenent d’una renda
mitjana o permanent enlloc de la renda de cada any.

INGRESSOS I DESPESES DEL SECTOR PÚBLIC

Ingressos

Les fonts principals d’ingressos públics s’obtenen per les vies següents:

Cotitzacions socials: són les quantitats que els treballadors afiliats a la Seguretat
Social paguen perquè, en situacions de necessitat, ells i les seves famílies tinguin
dret a cobertura: malaltia, invalidesa, jubilació, ...

Tributs: dins dels PGE són els ingressos públics més importants: en representen la
meitat. Segons que el contribuent rebi o no alguna cosa a canvi, podem
classificar-los en:

– Els impostos, pagaments exigits per les administracions públiques sense que
el contribuent rebi res a canvi; és a dir, no porporcionen un benefici directe
(IRPF, IVA ...). Els impostos poden ser directes o indirectes; la diferència
entre uns i altres és que els primers tenen en compte la situació econòmica
de la persona o empresa a la qual afecten i els segons no (Impostos
indirectes: impost sobre el patrimoni, IRPF, impost de societats ; Impostos
directes: impost sobre transmissions patrimonials, IVA, impostos especials
–hidrocarburs/alcohol/tabac- ). Així, els impostos directes recauen sobre allò
que es guanya o es té (ingressos, beneficis i propietats), mentre que els
indirectes graven actes determinats, com la transmissió de béns o el consum.
– Les taxes, són pagaments a canvi de la utilització d’un servei públic o d’una
activitat, que proporcionen un benefici directe a l’usuari (l’entrada a una
exposició pública, la matrícula d’una universitat pública ...).

Altres ingressos: els més importants són:

− Transferències corrents. Recursos procedents d’altres entitats, com els

generats per les loteries i jocs de l’Estat.
 Tema 6
6 de 8

− Ingressos patrimonials. Rendes que proporcionen els béns de l’Estat, per

exemple els beneficis d’empreses públiques com Altadis o Renfe.
− Alienació d’inversions. Deriven de la venda de béns de propietat de l’Estat,
com per exemple les empreses públiques.
− Transferències de capital. Procedeixen de fons estructurals de la Unió
Europea i es destinen a finançar projectes d’inversió.

Despeses

La despesa pública pot dividir-se en 4 categories:

– Despeses corrents. El consum del govern que es designa per G, i inclou els
salaris que el govern paga als treballadors del sector públic així com els
pagaments pels béns que adquireix pel seu consum corrent.
– La inversió del govern (Ig) que inclou una varietat de formes de despesa de
capital, tals com la construcció de carreteres i ports, per mantenir i ampliar la
capacitat productiva del país, majoritàriament en infraestructures..
– Transferències i subvencions. Quan els destinataris dels ajuts són les
persones, els anomenem transferències (pensions de jubilació o invalidesa,
beques d’estudi, subsidis d’atur ...), mentre que si els perceptors són les
empreses els anomenem subvencions (per creació d’empreses, per inversió
en béns de capital, per creació de llocs de treball ...)
– I l’interès sobre el deute públic (rDg) és l’últim tipus de desemborsament
fiscal.

Es poden presentar de diferents maneres:

– Per capítols, és a dir, segons l’objecte de la despesa. D’aquesta manera, es
diferencia entre les despeses de personal, les despeses corrents, les
inversions, les transferències i les despeses financeres.
– Per seccions, és a dir, segons el departament, ministeri o administració que
les faci.
– Per programes o polítiques. D’aquesta manera s’agrupen segons l’objectiu,
com ara les polítiques o porgrames socials (pensions, educació, etc), les
destinades a estimular l’activitat econòmica (d’obres públiques i
infraestructures), o altres.

Tots aquest ingressos i despeses queden reflectats en els Pressupostos de l’Estat,

els quals es confeccione en funció de l’evolució prevista i desitjada de l’economia
nacional en el futur. Per tant, l’anàlisi de la distribució del pressupost estatal i la seva
comparació amb períodes anteriors aporta molta informació sobre les prioritats
econòmiques i socials d’un govern.

EL FINANÇAMENT DEL DÈFICIT PÚBLIC I LA POLÍTICA FISCAL

Tal com s’ha dit, les decisions del goven en matèria de despesa pública i impostos
es plasmen en el pressupost del sector públic.

Quan els ingressos de l’Estat són superiors a les seves despeses es parla de
superàvit. En general, però, els ingressos públics no són suficients per cobrir totes
 Tema 6
7 de 8

les despeses de l’Estat, per la qual cosa el pressupost sol trobar-se en situació de
dèficit.

Existeixen bàsicament 4 vies per finançar el dèficit públic:

– Establiment d’impostos
– Creació de diner
– Emissió de deute públic
– Venda d’actius

El principal efecte del mètode de finançament radica en qui pateix els costos, no en
el volum dels costos.

– Encara que els impostos apareixen com una forma natural de finançar les
despeses públiques, presenten una seriosa limitació, ja que quan hi ha dèficit
són insuficients per atendre les despeses perquè el que es requereix és finançar
les despeses deficitàries, o sigui, les que queden per sobre dels impostos
establerts. A més si s’està en recessió no poden augmentar-se els impostos ja
que encara s’empitjoraria més la situació.

– Quan es recorre a l’emissió de diner per finançar l’augment de les despeses del
sector públic cal posar en pràctica una política monetària expansiva, i els seus
efectes dependran de l’estat en que es trobi l’economia, propera a la plena
ocupació o en una depressió. Podria tenir efectes contraproduents ja que entre
altres coses suposaria una elevació de les tensions inflacionistes i la pèrdua de
valor del diner.

– Una tercera possibilitat per finançar les despeses públiques consisteix en emetre
deute públic, és a dir, posar a la venda títols de renda fixa (bons i obligacions)
per part de l’Estat. Així, quan el sector públic recaudi impostos per pagar
interessos pot crear un excés de càrrega fiscal i desalentar el treball. Però tb
aquesta iniciativa té implicacions monetàries, ja que els fons financers no són
ilimitats i l’emissió de deute públic pot reduir les possibilitats de finançament de
l’inversió privada a través de l’enduriment de les condicions financeres (ja que
per tal d’aconseguir vendre els títols l’Estat ha d’oferir tipus d’interès que facin
atractiva la inversió de manera que s’eleven els tipus d’interès pq es canalitzen
els fons disponibles cap a la compra de títols estatals i pq es redueixen els
recursos financers disponibles). Aquest fenòmen és el que s’ha anomenat
l’”efecte desplaçament” de l’activitat econòmica privada pel sector públic.

– Una altra possibilitat és que el govern cobreixi part del seu dèficit liquidant alguns
actius, com les indústries nacionalitzades, però només és una solució temporal.

Aquestes dificultats han motivat que en els darrers temps hagin proliferat les
crítiques a les polítiques que impliquin una major intervenció del sector públic en
l’activitat econòmica.

Com s’ha ssenyalat al principi, l’actuació fiscal activa per part del sector públic amb
l’objectiu de corregir les esquerdes de producció arranca de la revolució keynesiana.
Fins aleshores els clàssics havien defensat que el sistema econòmic presenta
mecanismes autocorrectors que fan innecessària la intervenció estatal. Però Keynes
va argumentar que no existia aquest mecanisme automàtic que retorna l’economia a
la plena ocupació ja que la rigidesa dels preus a la baixa permetia situacions
d’equilibri amb desocupació de recursos, de forma que la variable clau del sistema
 Tema 6
8 de 8

passava a ser la DA. Així, si es tenia lloc una recessió motivada per una DA
insuficient l’estat havia d’actuar de forma que situés la DA en el nivell de plena
ocupació dels recursos.
Els post-keynesians van defensar el recurs a la política fiscal amb més fervor que el
propi Keynes. Amb ells l’actuació estabilitzadora del sector públic va passar de ser
considerada com provisional i transitòria, a tenir un objectiu dinàmic amb validesa
permanent.

Els èxits d’aquesta actuació es van reflexar en els forts ritmes de creixement
econòmic de la major part de països occidentals durant els anys 60 i principis dels
70. No obstant, els greus problemes inflacionistes generats, almenys en part per
aquesta actuació del sector públic i derivats en gran mesura de la seva forma de
finançament, junt amb l’aparició de la inflació amb estancament, van alentar les
crítiques a aquesta postura. En destaquen la visió dels monetaristes que propugnen
l’abandonament de les polítiques discrecionals d’estabilització i la seva substitució
per normes o regles que es concreten, pel que fa a la política fiscal, en el
manteniment de l’equilibri pressupostari. Els monetaristes concedeixen un paper
dominant als impulsos monetaris en les fluctuacions econòmiques i argumenten que
la política fiscal no és aconsellable ja que tota actuació expansiva, via augment de la
despesa pública, generarà un desplaçament de l’activitat econòmica privada. I diuen
tb que només si els dèficits ocasionats pels augments de la despesa pública es
financen amb noves emissions de diner, la política fiscal pot tenir un efecte
apreciable sobre l’activitat econòmica, però en realitat l’efecte és atribuïble a la
variació de la quantitat de diner.

BIBLIOGRAFIA

Lipsey, Richard: Introducción a la Economía Positiva. Ed. Vicens Vives, 12a edició,
1991.

Samuelson, Paul A.: Economía. Ed. Mc Graw-Hill, 13a edició, 1991.

Wonnacott, Paul i Wonnacott, Ronald: Economía. Ed. Mc Graw-Hill, 3a edició, 1987.

Comas, Josep: Macroeconomia: teoria i problemes. Eumo Editorial, 1997.

Mochón, Francisco: Macroeconomía. Mc Graw-Hill, 5a edició, 1991.

Tugores Ques, Joan: Introducció a l’economia. Ediuoc, 1996.

Mochón, Francisco: Principios de Economía. Mc Graw-Hill, 1995.

Mochón, Francisco: Economía - Bachillerato. Mc Graw-Hill, 1996.

Fischer, Stanley i Dornbusch Rudiger i Schmalensee, Richard: Economía. Mc

Graw-Hill, 2a edició, 1992.

Sachs, Jeffrey i Larraín, Felipe: Macroeconomía en la economía global. Ed. Prentice

Hall, 1994.