10.

DOĞAL TEKELLER

Doğal Tekeller, Regülasyon ve Özelleştirme

Kamu ekonomisinin önemli alanlarında bir tanesi de elektrik, su, gaz gibi geniş altyapı
yatırımlarının incelendiği alandır. Bu sektörler, kamu ekonomisinde geleneksel olarak ‘doğal
tekel’ başlığı altında incelenmektedir. Ancak, son yıllarda, yine doğal tekel yapısı mevcut
olmakla birlikte, alternatif üretim, dağıtım ve fiyatlandırma yöntemleri gerek teorik, gerekse
uygulama alanlarında sık olarak tartışılmaktadır. Bu bölümde, doğal tekel yapısı, niteliği ve
denge koşulları gibi konular incelendikten sonra, günümüzdeki uygulamalara değinilecek ve
düzenleme (regülasyon) kapsamı içinde yeralan kuram ve kurallar ele alınacaktır.

10.1. Doğal Tekeller

Piyasa aksaklıkları teorisine göre, kamu ekonomisinin varlığını gerekli elan nedenlerden bir
tanesi doğal tekellerdir. Doğal tekel özelliği taşıyan endüstriler arasında telefon, posta, elektrik,
su ve gaz gibi endüstriler sayılabilir. Doğal tekeller, tüketimden mahrum bırakma ve faydada
rekabet özelliklerine sahip olan özel mal ve hizmet üretirler. Örneğin, elektrikte, bedel
ödemeyen, tüketimden mahrum bırakılabilir ve bu nedenle, bu hizmetler fiyatlandırabilirler;
ancak elektrik üretimindeki ve maliyetlerindeki bazı özellikler bunların rekabetçi piyasalarda
üretilmesini engellemektedir. Doğal tekeller azalan maliyetlerle üretim yaparlar, yani üretim
boyunca ortalama maliyetler azalır ve bu nedenle marjinal maliyetler her üretim miktarında
ortalama maliyetlerin altında seyreder. Bu durumun sonucu olarak, üretim ölçeği ne kadar
büyük olursa firmanın maliyetleri o kadar düşük olacaktır. Bu sektörlerde, büyük ölçekli tek bir
firmanın çalışması, herbiri yüksek maliyetler ile çalışacak olan küçük ölçekli birden çok
firmanın çalışmasından daha etkin olacaktır. ‘Eğer herhangi bir endüstride, piyasa talebini tek
bir firmanın karşılaması, iki ya da daha fazla firmanın karşılamasından daha etkinse doğal tekel
durumu mevcut demektir. Burada etkinlik üretim maliyetlerinin düşük olması anlamına
gelmektedir.Doğal tekellerde büyük ölçüde ölçek ekonomileri geçerlidir ancak bazı durumlarda
ölçek ekonomileri sona erdiği halde (üretim arttıkça ortalama maliyetler yükseldiği halde)
üretimin tek bir işletmede yapılması birden fazla işletmede yapılmasına göre daha etkin olabilir.
(Bir sektördeki tüm işletmeler aynı teknolojiyi kullanıyorsa ve herbirinin üretim fonksiyonunu
C(qj gösteriyorsak, toplam üretim ( Q=ql+q2...qn) tek bir işletmede yapıldığı zaman, ayrı ayrı
işletmelerde yapıldığı duruma göre daha düşük bir maliyet ile yapılacaktır. C(Q) =
C(ql+q2...qn)< C(ql) + C(q2)+ C(qn). )
Telefon, posta, elektrik, su ve gaz gibi sektörler kamu ekonomisi içinde geleneksel olarak doğal
tekel olarak adlandırılmışlardır, ancak teknolojinin gelişmesi ile beraber bu hizmetlerin bazı
bölümleri ayrışmakta ve rekabete açılabilir hale gelmektedir. Örneğin telefon hizmetlerinde
sabit hatlı telefonlar yanında GSM sisteminin gelişmesi buna örnek olarak gösterilebilir.
Elektrik hizmetlerinde de günümüzde, elektrik üretimi, iletimi, dağıtımı ve pazarlaması
aşamaları birbirlerine dikey olarak bağlı olan bir ‘ağ’ yapısındadır. Ağ endüstrileri adı verilen
bu durum, bir hizmetin üretiminden piyasa içinde dağıtılmasına kadar olan safhalarının
birbirine dikey olarak bağlı olduğu endüstrileri ifade etmektedir. Bazı safhalarda üretimin özel
sektöre bırakılması (örneğin elektrikte üretim safhası) konusu son yıllarda sık olarak gündeme
gelmektedir.

10.1.1. Doğal Tekellerde Etkin Üretim Düzeyi

Doğal tekellerde etkin üretim düzeyinin belirlenmesi, miktar ve fiyat olarak, aşağıdaki şekilde
gösterilmektedir.

Azalan maliyet ile çalışan sektörlerde, üretim özel sektöre bırakılır ve özel sektör üretimi ve
fiyatlaması ‘düzenlemeye’ (regülasyon) tabi tutulmazsa özel tekel fiyatlaması durumu orta
çıkacaktır. Şekilde görüldüğü gibi, kâr maksimizasyoncusu tekel, marjinal maliyetler ile
marjinal hasıla eğrisinin kesiştiği noktada üretim yapacak (Qm) ve bu miktar için piyasa
talebinin karşılığı olan fiyatı uygulayacaktır (Pm). Tekelin aşırı kâr CmPmAB alanı ile
gösterilmektedir. Bu üretim miktarı, optimallik koşulu gereği fiyatların marjinal maliyetlere eşit
olması gerektiği için, toplumsal optimum olan bir miktar değildir. Azalan maliyetli
endüstrilerde, toplumsal optimum olan maıjinal maliyet fiyatlaması yapıldığı zaman, kamu
işletmesi, etkin üretim miktarı olan Q* miktarını üreterek kaynak dağılımında etkinlik
koşullarını yerine getirecek, ancak, doğal tekel durumunun özelliği gereği, ortalama maliyetler
marjinal maliyetlerin üzerinde olduğu için, zarar ortaya çıkacaktır. Öyle ki, kamu işletmesi Q*
miktarında birim başına EF kadar zarar etmek zorunda kalmaktadır. Bu durumda, sosyal
optimumun sağlanabilmesi için başlıca 3 seçenek mevcuttur:
1. Üretimi özel sektöre bırakmak ancak fiyat düzenlemesi yapmak.
2. Üretimin kamu kesiminde kalması ve marjinal maliyet fiyatlaması yapmak, ancak, ortaya
çıkan zararı bütçeden karşılamak. Bu durumda vergicine yoluna gidilirse ve eğer bu vergileme
kaynak dağılımını bozan, saptın- a bir vergileme ise etkinlik amacından uzaklaşılmış olur.
3. Ortalama maliyet fiyatlaması yapmak. Başabaş noktasını gösteren bu üretim düzeyinde, fiyat
PA ve miktar ise QA olacaktır. Başabaş fiyatta, fiyat ortalama maliyete eşit olacağı için, kâr ya
da zarar ortaya çıkmayacak ve bütçe üzerinde yük oluşturmayacaktır. Bu fiyat, marjinal maliyet
fiyatından yüksek, üretim miktarı ise, optimum üretim düzeyinden düşük olacaktır.
Doğal tekellerde yukarıda açıklanan ölçek ekonomileri yanında, aynı girdilere bağlı birden çok
malı üretmenin maliyetleri düşürmesi anlamına gelen kapsam ekonomileri de ortaya
çıkmaktadır. Bunun sonucu olarak, bazı doğal tekellerde, çapraz sübvansiyon yapmak
mümkündür. Özellikle birden fazla mal ya da hizmet üreten işletmelerde, çapraz sübvansiyon,
yani zarar edilen bir hizmet alanının kâr edilen alan ile telafi edilmesi sonucu zararların
giderilmesi sağlanabilir. Örneğin posta işletmeciliğinde, ulaşılması zor olan uzak bölgelerin
posta taşımacılığının yüksek maliyetleri, merkez bölgelerdeki nispeten düşük maliyetlerle
karşılanabilmektedir.

10.1.2. Doğal Tekellerde Regülasyon

Doğal tekellerde, etkinlik açısından, tek bir firmanın çalışması ve doğal olarak tekel haline
gelmesi toplumsal optimum açısından gerekli bir durumdur. 1980’li yıllara kadar dünyada
hakim olan genel anlayış, bu sektörlerin kamu ekonomisi birimleri tarafından işletilmesi
yönünde olmuştur. Ancak 1980’li yıllardan bu yana dünyada hakim olan özelleştirme ve piyasa
alanının genişletilmesi yönündeki politikalar sonucunda birçok ülkede, bu alanlar özel sektöre
açılmış bulunmaktadır. Birçok ülkede özel sektöre açılan doğal tekel veya doğal tekelin
ayrıştırılmış bir bölümü, düzenleyici kurumlar tarafından ortaya konulmuş olan belirli kurallar
altında faaliyet göstermektedir Bu sektörlerin daha etkin ve gerektiğinde kamu yararına olarak
çalışması için faaliyet gösteren düzenleme (regülasyon) kurumlarının amaçlarını şöyle
sıralayabiliriz: 1.Hizmetlerin en düşük maliyetler ile üretilmesini sağlamak, 2.Aşırı kâr
sağlayıcı bir fiyatlama yapılmasına engel olmak
Kısaca, regülasyonun amacı tekel koşullarının hüküm sürdüğü piyasalarda üretimin ve
dağıtımın etkin, adil ve istikrarlı olmasını sağlamaktır. Bu amaçlarla kurulmuş olan düzenleyici
kurumlar belirli kuralların yerleşmesi ve bunlara uyulup uyulmadığının izlenmesi görevlerini
üstlenirler. Bu kurulların görevlerini tam olarak yapabilmeleri için, siyasi etki alanlarından uzak
simaları gerekmektedir. Bu nedenle dünyanın birçok ülkesinde bu kurumlar özerk kurullar
olarak işlemektedirler. Ancak, regülasyonun da özelleştirmede olduğu gibi, mutlaka kaynak
tahsisinde etkinliği sağlayacağının bir garantisi olmadığı yönünde görüşler vardır. Bu yöndeki
eleştiriler aşağıdaki gibi sıralanmaktadır.
1. Eğer etkinsiz bir işletme düzenlemeye tabi tutuluyorsa, bu yapısı iyice kemikleşir ve
teknolojik yeniliklere kapalı kalmaya devam eder.
2. Düzenleme sürecinin kendisi kaynak kullandığı için, bir fırsat maliyeti vardır.
3. Kamusal seçiş teorisinde öngörüldüğü gibi, düzenleyici kurum yöneticileri de, etkinlik
kaygılarından ziyade kendi etki alanlarını genişletme davranışları içinde olabilirler
4. Düzenleyici kurum, düzenlenen sektör firmaları tarafından ‘ele geçirilmiş’6 olabilir.
Örneğin, düzenleyici kurum bürokratları, firmalar tarafından yüksek maaşlarla iş teklifleri
alabilirler.
5. Düzenleyici kurum üyeleri, hükümetin etkisi ve baskılarından bağımsız olmayabilir.
Düzenleyici kurum üyelerinin sözleşmelerinin yenilenmesi, bütçelerinin onaylanması gibi
konular hükümetin kontrolünde olduğu sürece, bu kurumun bağımsız çalışması sınırlı
kalacaktır.