工程总承包概念的内涵

及其与 EPC、DB 的辨析

——以 FIDIC 合同条件为参考
文 / 徐丹

2019 年 12 月 23 日，住房和 并从 历史 和比 较 的 维 度 进 行 考 筑业和基本建设管理体制若干问

城乡建设部与国家发展和改革委 察，对工程 总 承 包的内涵及 其 与 题的暂行规定》（国发〔1984〕
员会联 合发布了《房屋 建 筑 和市 EPC、DB 的关系予以说明。 3 号）就工程总承包的内容做出
政基础设施项目工程总承包管理 描述：“工程承包公司接受建设
办法》（建市规〔2019〕12 号，以 一、工程总承包概念的变迁 项目主管部门（或建设单位）的
下称《管 理 办法》），国家层面的 委托，或投标中标，对项目建设
工程总承包规范性文件正式出台， 考察我国政府文件中关于工 的可行性研究、勘察设计、设备
对规范工程总承包活动具有重要 程总承包概念的表述，可以分为 选购、材料订货、工程施工、生
的 意 义。尤 其 需 要 注 意 的 是，此 如下几个阶段： 产准备直到竣工投产实行全过程
前在实践中较为模糊的工程总承 （一）未有明确的定义 的总承包，或部分承包。” 1992
包 概 念在《 管 理 办法》中得 到了 早 在 改 革 开 放 初 期， 我 国 年，原建设部颁布实施了《工程
进一步澄清。正如卡尔 · 拉伦茨 就已经提出了工程总承包模式。 总承包企业资质管理暂行规定（试
（Karl Larenz）所言：
“法律只 1982 年 6 月 8 日，原化工部印发 行）》，对工程总承包进行资质
能适用于已经形成言语的东西， 了《关于改革现行基本建设管理 管理。但上述文件并未对工程总
即适用于用言语适当地表述出来 体制，试行以设计为主体的工程 承 包 的 概 念 进 行 明 确 的 定 义。
[1]
的 事 实。” 概 念 内 涵 的 确 定 性 总承包制的意见》，被认为是我 1997 年制定的《中华人民共和国
对规范的正确适用至关重要。本 国推行工程总承包模式的开始 [2]。 建筑法》虽然在条文中使用了工
文 将 依 据《 管 理 办法》的规 定， 1984 年，《 国 务 院 关 于 改 革 建 程总承包一词，但其含义也并不

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明确，语义上似乎还包括了施工 则在其“说明”部分将工程总承 稿）》第三条规定：“本办法所

总承包，和当下所言的工程总承 包定义为“承包人受发包人委托， 称工程总承包，是指从事工程总
包有所区别。 按照合同约定对工程建设项目的 承包的单位按照与建设单位签订
设计、采购、施工（含竣工试验）、 的合同，对工程项目的设计、采
（二）全过程或若干阶段的
承包 试运行等实施阶段，实行全过程 购、施工等实行全过程或者若干
或若干阶段的工程承包”，将勘 阶段承包，并对工程的质量、安
《建设部关于培育发展工程
察排除在定义之外，《建设项目 全、工期和造价等全面负责的工
总承包和工程项目管理企业的指
工 程 总 承 包 管 理 规 范》（GB/T 程建设组织实施方式。”这个定
导意见》（建市〔2003〕30 号）
50358-2017）第 2.0.1 条的工程 义除了延续此前 “全过程或者若
首次以部委文件的形式对工程总
总承包定义也与此类似。上述定 干阶段承包”的表述，还特别强
承包做出定义，认为“工程总承
义均以工程项目“全过程或若干 调了工程总承包单位对工程“全
包是指从事工程总承包的企业受
阶段的承包”来定义工程总承包。
业主委托，按照合同约定对工程 面负责”。而 2019 年 5 月 10 日
项目的勘察、设计、采购、施工、 （三）列举承包类型，强调 发布的《房屋建筑和市政基础设
试运行（竣工验收）等实行全过 “全面负责” 施项目工程总承包管理办法（征
程或若干阶段的承包”。其后， 2017 年 12 月 23 日 发 布 的 求意见稿）》则取消了“全过程
《建设项目工程总承包合同示范 《房屋建筑和市政基础设施项目 或者若干阶段承包”的表述，只
文本（试行）》（GF-2011-0216） 工程总承包管理办法（征求意见 列举了“设计、采购、施工”和

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“设计、施工”两种具体的承包 EPC/Turnkey Projects，即银皮 当数量的地下工程等未知情况，

模式，并强调了“全面负责”， 书）被认为反映和规范了典型的 或雇主介入承包商工作较多、要
最终颁布的《管理办法》中的定 EPC 模式。基于 FIDIC 对中国的 审核大部分施工图纸的项目而
义与此基本一致，其第三条明确 重要影响，国内在讨论所谓 EPC 言， 不 适 合 采 用 银 皮 书。FIDIC
规定：“本办法所称工程总承包， 模式的时候，也基本上以银皮书 接着建议，上述情况下由承包商
是指承包单位按照与建设单位签 为依据。 （ 或 以 其 名 义） 设 计 的 工 程，
订的合同，对工程设计、采购、 然而，往往被忽视的是，根 虽然不适合使用银皮书，但可以
施工或者设计、施工等阶段实行 据 FIDIC 的起草意图，银皮书并 采用第二版《生产设备和设计 -
总承包，并对工程的质量、安全、 非 适 用 于 所 有 项 目。1999 版 银 施 工 合 同 条 件 》（Conditions
工期和造价等全面负责的工程建 皮书即在“前言”（Forward） of Contract for PLANT and
设组织实施方式。”这是目前我 中对其适用范围做出说明： Design-Build）， 即 2017 版 黄
国关于工程总承包最新和最权威 皮书。
的定义。 可适用于以交钥匙方式提供 比 较 银 皮 书 和 黄 皮 书， 会
加工或动力设备、工厂或类似设 发现两者在对雇主和承包商的风
二、工程总承包与 EPC 的 施项目或其他类型开发项目。这 险分配上存在明显的区别，包括
概念区别 种方式，（i）项目的最终价格和 不可预见的物质条件，以及雇主
要求的工期具有更大程度的确定 要求的错误、失误或其他缺陷等
近 年 来， 国 内 往 往 以 EPC 性，（ii） 由 承 包 商 承 担 项 目 的 风险在银皮书下由承包商承担，
直接对应工程总承包概念，常见 设计和实施（execution）的全部 而在黄皮书下则由雇主承担。此
的形式是在工程总承包后以括号 职责，雇主介入很少。交钥匙工 外，与风险分配相对应，黄皮书
形式备注 EPC，仿佛工程总承包 程的通常情况是，由承包商进行 中存在的业主工程师这一角色在
即是 EPC。因此，要明确工程总 全部设计、采购和施工（EPC）， 银皮书中被取消了，承包商对于
承 包 的 内 涵， 还 需 要 考 察 EPC 提供一个配备完善的设施，（“转 工程建设的自主性也得以最大
的 概 念。EPC（Engineering 动钥匙”时）即可运行。 化。事实上，风险分配的设置正
Procurement Construction） 是 FIDIC 起 草 银 皮 书 的 用 意，
如 其 名 称 所 示， 是 由 承 包 商 负 并 且，1999 版 银 皮 书 在 其 1999 版银皮书的“第一版序言”
责 设 计、 采 购 和 施 工 的 承 包 模 “第一版序言”（Introductory （Introductory Note to First
式。 国 际 咨 询 工 程 师 联 合 会 Note to First Edition） 中 对 其 Edition） 中 对 此 已 有 说 明， 即
（Fédération lnternationale 适用范围进一步做出反向说明。 建设市场需要一种极端重视最终
Des lngénieurs Conseils，缩写 2017 版银皮书的“说明”
（Notes） 价格和竣工日期确定性的合同文
为 FIDIC）发布的《设计采购施 对 1999 版的反向说明稍作修正， 本，为了获得这种确定性，雇主
工（EPC）/ 交钥匙工程合同条件》 明确指出对于投标人没有足够时 愿意支付更多的价款。在这种价
（Conditions of Contract for 间或资料来评估风险，或涉及相 值取向下，显然需要承包商承担

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更 多 的 合 同 风 险。 相 反，2017 式。即使跳出 FIDIC 合同条件的 是 FIDIC 的 第 一 个 DB 模 式 合 同

版黄皮书则在“说明”（Notes） 背 景， 不 以 银 皮 书 作 为 EPC 的 条 件。 在 那 之 前，FIDIC 还 分 别
中 表 示， 黄 皮 书 在 其 发 布 的 近 典型合同文本，而将所有包括设 发 布 了 旧 版 红 皮 书《 土 木 工 程
二十年间被广泛使用，特别因其 计、采购和施工的承包模式都泛 施 工 合 同 条 件 》（Conditions
在承包商负责设计和施工，并且 称为 EPC，那么由于仅包括设计 of Contract for Works of Civil
可能提供生产设备的项目中平 和施工的承包模式也属于工程总 Engineering Constructions）
衡雇主和承包商的风险而受到 承 包， 所 以 EPC 也 只 能 是 工 程 和 旧 版 黄 皮 书《 电 气 与 机 械 工
认可。 总承包的一种模式而已。因此， 程 合 同 条 件 》（Conditions of
就适用范围而言，与银皮书 无论是以银皮书还是以承包范围 Contract for Electrical and
相同，1999 版黄皮书也在“前言” 来 定 义 EPC，EPC 都 不 等 同 于 Mechanical Works）， 是 在 传
（Forward）中对此做出说明： 工程总承包，工程总承包都应是 统承包模式下分别适用于土木工
EPC 的上位概念。 程和机电工程的合同文本。1999
推荐用于电气和（或）机械 年，FIDIC 发布了新版的红皮书、
设备供货，以及建筑或工程的设 三、工程总承包与 DB 的关系 黄皮书和银皮书，其中银皮书是
计和实施（execution）。这种合 新设的，红皮书和黄皮书也并非
同的通常情况是，由承包商按照 黄皮书的标题表明其适用于 是在原有版本上的修改，而是重
雇主要求，设计和提供生产设备 Design-Build（ 设 计 - 施 工） 项 新进行了编写。其编写的思路是
和（或）其他工程，可以包括土木、 目，国内有观点据此认为，如同 不再区分适用的工程类型，而是
机械、电气和（或）构筑物的任 黄皮书和银皮书是并行的两种示 按照设计职责的分配和工程师的
何组合。 范文本那样，对应的 DB 和 EPC 存在与否加以区别：红皮书适用
也是并列的两种承包模式，还有 于雇主负责设计（或由设计方代
可见，无论是银皮书还是黄 观点以承包商工作是否包括采购 表业主进行设计）并且存在工程
皮书，均符合工程总承包的定义。 来 区 分 DB 和 EPC， 这 种 理 解 师的项目，黄皮书则适用于承包
并且，黄皮书项下的承包范围除 不 无 问 题。DB 是 指 由 承 包 商 同 商负责设计并且存在工程师的项
了设计和施工以外，也有可能包 时负责设计和建造的承包模式， 目，而银皮书则适用于承包商负
括采购。因此，在 FIDIC 合同条 该模式区别于设计和建造分离的 责设计但不存在工程师的项目 [4]。
件 的 背 景 下 谈 EPC， 重 点 并 不 传统模式，在二十世纪九十年代 所 以， 在 1999 年 新 版 FIDIC 合
在于承包商的承包范围，而在于 获 得 了 迅 速 的 发 展 [3]。FIDIC 对 同条件中，原来由橘皮书代表的
雇主和承包商之间的风险分配。 工 程 市 场 的 变 化 做 出 回 应， 于 DB 模 式 一 分 为 二， 分 别 形 成 了
如 果 以 银 皮 书 作 为 EPC 的 典 型 1995 年 发 布 了《 设 计 - 建 造 和 黄皮书和银皮书，其目的在于以
合 同 文 本， 则 所 谓 的 EPC 模 式 交钥匙合同条件》（Conditions 不同的权力结构和风险分配来满
只能是工程总承包中雇主风险最 of Contract for Design-Build 足差异化的市场需求。可见，就
小而承包商风险最大的一种模 and Turnkey， 即 橘 皮 书 ）， FIDIC 合同条件而言，EPC 其实

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是从 DB 中分化出来的，二者并 是 DB 模式的具体类型。 此， 要 理 解 EPC、DB 或 turnkey

非严格区分的两种承包模式。银 当然，由于 DB 概念的使用 的含义，还需要结合使用者的个别
皮书和黄皮书都可以被认为是属 没 有 统 一 的 规 范， 所 以 在 EPC 语境。
[5-6]
于 DB 模式的合同文本 。 概念流行之后，也有人将包括设
和 EPC 概 念 的 流 行 受 到 计、 采 购 和 施 工 的 承 包 模 式 或 四、应正确理解我国工程
FIDIC 银皮书的直接影响不同， 银 皮 书 模 式 称 为 EPC， 而 将 只 总承包概念的内涵
DB 概念的应用更加普遍和广泛， 包括设计和施工的承包模式称
英 国 合 同 审 定 联 合 会（JCT）、 为 DB[7]， 或 者 将 类 似 于 黄 皮 书 住房和城乡建设部《关于进
美 国 建 筑 师 协 会（AIA） 和 美 国 那样存在业主工程师、雇主权力 一步推进工程总承包发展的若干
设计建造学会（DBIA）等机构都 较大的承包模式称为 DB 或传统 意见》
（建市〔2016〕93 号）指出，
发布了 DB 性质的示范合同文本。 DB， 以 便 与 EPC 相 区 别 [8]
。另 工程总承包是国际通行的建设项
尽管没有统一的定义，但一般认 一方面，在具体的工程实践中， 目组织实施方式，大力推行工程
为 DB 模式的内涵在于负责施工 对于概念的表述往往并不精准， 总承包，有利于提升项目可行性
的承包商也同时负责设计，至于 EPC 和 DB 存在混用的情况。特 研究和初步设计深度，实现设计、
采购以及其他工作则可以为该模 别 是 大 量 以 EPC 为 名 的 合 同 并 采购、施工等各阶段工作的深度
式所兼容。如 FIDIC 橘皮书的“前 未采用 FIDIC 银皮书，其合同内 融合，提高工程建设水平；有利
言”（Forward）就说明，根据 容也不符合银皮书的权力结构、 于发挥工程总承包企业的技术和
design-build 合同的一般规定， 风险分配，乃至价格形式。比如 管理优势，促进企业做优做强，
承包商应按照雇主的要求，负责 在雇主优势地位的情况下，有可 推动产业转型升级，服务于“一
工程的设计与提供（provision）， 能在约定固定总价并由承包商承 带一路”战略实施。显然，我国
有可能是土木、机械、电气工程 担大部分风险的同时，还设置了 对工程总承包的提倡，既有学习
以及建筑工程的任何组合。因此， 工程师并且规定了严格的图纸审 国外先进经验提升国内工程建设
以承包商工作是否包括采购来区 查， 导 致 所 谓 EPC 模 式 区 别 其 水平的目的，也有帮助中国企业
分 DB 和 EPC 是不妥当的。不论 他 DB 模式的特殊性并不能得到 “走出去”接轨国际市场的用意。
是 将 EPC 限 定 为 雇 主 风 险 最 小 体现。基于这种现实，部分学者 为满足这种要求，我国工程总承
化的银皮书模式，还是更宽泛地 认 为，EPC 和 DB 在 语 用 上 不 包的概念需要与国际通行的概念
以之称谓所有包括设计、采购和 能严格区分，甚至可以相互置换 相融通。而且，和 FIDIC 之类的
施工的承包模式，EPC 都应被视 （interchangeable）[9-10]。 而 行 业 机 构 无 需 对 EPC、DB 等 概
为 DB 模式的一种特殊形式。由 就 turnkey 而言，从橘皮书和银 念予以定义不同，我国的行政主
此再来考察《管理办法》的工程 皮书的名称即可以看出，这个词 管部门从监管的角度出发，必须
总承包定义，可以发现其列举的 可能分别和 DB 或 EPC 混用。由 对工程总承包予以明确的定义，
“设计、采购、施工”和“设计、 于 turnkey 的含义过于模糊，有学 以保证相关规范的正确执行。而
[11]
施工”两种承包模式都可以看作 者认为其并非严谨的术语 。因 在《管理办法》出台后，正确理

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解其第三条关于工程总承包的定 书 在 其“ 专 用 条 件 编 写 指 南” 定。如就机电工程而言，机电设
义就尤为重要。 （Guidance for The Preparation 备的采购、安装和试运行对于整
通过分析《管理办法》对工 of Particular Conditions） 个项目的实施具有关键意义，工
程总承包的定义及相关条款，可 “专用条件部分 B - 特别规定” 程总承包的范围就必须包括机电
以得出如下结论： （ Particular Conditions Part 设备的采购、安装和试运行，否
B – Special Provision） 的“ 引 则承包商无法做到对工程全面负
（一）工程总承包应以承包
商全面负责为核心内涵 言 ”（Introduction） 中 说 明， 责。如果是普通的房建项目，一
银皮书被推荐用于由一个实体承 般由承包商负责设计和施工即可
以承包商全面负责来理解工
担 工 程 项 目 的 全 部 职 责（total 以满足全面负责的要求。《管理
程总承包，在《建设部关于培育发
responsibility），包括生产设备的 办法》放弃原有定义中“全过程
展工程总承包和工程项目管理企
设计、制造、交付和安装，以及建 或者若干阶段承包”的表述，而
业的指导意见》（建市〔2003〕
筑或工程的设计和实施。因此，以 列举了“设计、采购、施工”和“设
30 号）中已有所体现。《国务院
承包商全面负责为工程总承包的核 计、施工”两种具体的承包模式，
办公厅关于促进建筑业持续健康
心内涵，既符合上述《国务院办公 是与“全面负责”相适应的，现
发展的意见》（国办发〔2017〕
厅关于促进建筑业持续健康发展的 定义中的“等阶段”的解释也应
19 号）更明确提出，“按照总承
意见》等政府文件的精神，也能够 受限于“全面负责”的要求，而
包负总责的原则，落实工程总承
实现与国际通行概念的对接。 不能是建设阶段的任意组合。在
包单位在工程质量安全、进度控
司法实践中，已经出现法院不认
制、成本管理等方面的责任。” （二）工程总承包的承包范
可“施工 + 试运行”适用工程总
从 2017 年 12 月的征求意见稿开 围应满足全面负责的要求
承包规范的案例 [13]。在《管理办
始，《管理办法》就在定义中明确 承包商对工程的质量、安全、
法》的背景下，应认为工程总承
工程总承包是承包单位对工程的质 工期和造价等全面负责，需要以
包的承包范围至少包括了设计和
量、安全、工期和造价等全面负责 其承担的工作为基础。只有承包
施工，《管理办法》第十条要求
的工程建设组织实施方式，这是对 商的承包范围客观上能够满足全
工程总承包单位应当同时具有与
原有定义的重要完善，准确反映 面负责的要求，才属于工程总承
工程规模相适应的工程设计资质
了工程总承包的核心内涵。其实 包。 正 如 前 述 FIDIC 银 皮 书 和
和施工资质，也印证了这种观点。
就 DB 和 EPC 而言，忽略二者在 黄皮书适用范围说明中表述的那
语用上的混乱，可以认为，承包商 样，承包商应同时负责设计和对 （三）全面负责的阶段性

的全面负责正是这两个概念的共同 设计内容的实施（execution）， 全面负责虽然是工程总承包

核心。DBIA 在诠释 DB 模式时认 这 正 是 DB、EPC 或 工 程 总 承 包 的应有内涵，但承包商并不必然
为业主只需要管理一个负总责（a 区别于传统承包模式的关键所 负责工程项目建设的全过程。工
single point of responsibility） 在。而实施的具体内容，则需要 程总承包的全面负责是有阶段性
[12]
的合同 。2017 版 FIDIC 银 皮 根据工程项目的具体情况来确 的，其负责的阶段取决于建设单

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位进行发包的时间。《管理办法》 了其发展空间。正如 DB 模式或 中国建材资讯 , 2018(4): 23-27.

第七条规定：“采用工程总承包 EPC 模式在国际上存在多种多样 [8] 杨爱东 . 基于 FIDIC 合同条
方式的企业投资项目，应当在核 的形态，我国工程总承包也不必 件探讨 EPC 总承包模式在我国民用

准或者备案后进行工程总承包项 拘泥于特定的形式或国外示范合 建筑工程中的适用性 [J]. 建设监理 ,

2019(9): 40-44.
目发包。采用工程总承包方式的 同文本，而是需要根据我国市场
[9] Joseph A. Huse. Understanding
政府投资项目，原则上应当在初 本身的特点和市场主体的需求不
and negotiating turnkey and EPC
步设计审批完成后进行工程总承 断发挥创造性。相信在政府的引
contracts, Second Edition[M]. London:
包项目发包；其中，按照国家有 导和规范下，我国工程总承包的
Sweet & Maxwell, 2002.
关规定简化报批文件和审批程序 实践必将丰富工程项目建设模式
[10] Thomas J. Kel leher, Jr.,
的政府投资项目，应当在完成相 原有的内容，在建设工程领域做
Ronald G. Robey, John M. Mastin,
应的投资决策审批后进行工程总 出中国自己的贡献。 Jr. (eds.). Smith, Currie and Hancock's
承包项目发包。”因此，如果建 Common Sense Construction Law: A
设单位是在立项后即发包的，勘 参考文献： Practical Guide for the Construction
察就可能被纳入工程总承包的承 [1] 卡尔·拉伦茨 . 德国民法通 Professional, Fifth Edition[M]. Hoboken:
包范围，而如果是在初步设计审 论 [M]. 北京 : 法律出版社 , 2013. John Wiley & Sons, 2015.
批完成后进行发包的，则承包商 [2] 荣世立 . 改革开放 40 年我 [11] Stephen Fust, Vivian Ramsey.

将只对初步设计之后的工程建设 国工程总承包发展回顾与思考 [J]. Keating on Construction Contracts,

Tenth Edition[M]. London: Sweet &
阶段全面负责。国外 DB 模式的 中国勘察设计 , 2018(12): 26-30.
Maxwell, 2016.
实践也体现了这种阶段性，雇主 [3] 张 水 波 , 何 伯 森 . 工 程 建
设“ 设 计 - 建 造” 总 承 包 模 式 的 [12] What Is Design-Build? [EB/
可能会根据项目的具体情况提供
国 际 动 态 研 究 [J]. 土 木 工 程 学 报 , OL]. [2020-03-13]. https://dbia.org/
部分设计，承包商并不必然负责
what-is-design-build/
2003(3): 30-36.
全部的设计工作。
[13] 上诉人中国能源建设集团安
[4] Nael G. Bunni. The FIDIC
徽电力建设第二工程有限公司与被上
Forms of Contract, Third Edition[M].
五、结束语 诉人吉林协合电力工程有限公司建设
Oxford: Blackwell Publishing, 2005.
工程施工合同纠纷一案二审民事判决
[5] William Godwin. International
综上所述，《管理办法》第 书 [EB/OL].(2017-08-14) [2020-03-
Construction Contracts[M]. Chichester:
三条的定义已经明确工程总承包 13]. http://wenshu.court.gov.cn/website/
Wiley-Blackwell, 2013.
应以承包商全面负责为其核心内 wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.ht
[6] Robert F. Cushman, Michael
涵，而对工程总承包概念的正确 C. Loulakis. Design-Build Contracting
ml?docId=59ce29e7fec749a391e2a7cf00b9

理解应是《管理办法》等规范性 72b8.
Handbook, Second Edition[M]. New
文件正确实施的基础。事实上， York: Aspen Law & Business, 2001. （作者单位：北京国枫（上海）
《管理办法》在对工程总承包活 [7] 韩如波 , 郑冠红 . 全过程咨 律师事务所）
动进行规范的同时，也充分保障 询与工程总承包的差异与联系 [J]. 责任编辑 周晨

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