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DC Material Poder Legislativo en La Constitución
DC Material Poder Legislativo en La Constitución
DC Material Poder Legislativo en La Constitución
Uno de los medios de los que se vale la Constitución para contener al poder,
para debilitarlo y preservar así el espacio de la libertad humana está- además
de lo dispuesto en la parte dogmática- está en la parte orgánica de la misma
CN, a través de una distribución de las funciones del poder estatal entre
distintos órganos formados a su vez por personas distintas. Además- como ya
veremos- está el sistema de “frenos y contrapesos” que implica un control entre
los distintos órganos del poder estatal que procura mantener el equilibrio del
sistema.
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El art. 57 CN, establece: "El vicepresidente de la Nación será presidente del Senado; pero no tendrá voto
sino en el caso de que haya empate".
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Técnicamente no es el Parlamento, designación que suele usarse como sinónimo. Sucede que nuestra
forma de gobierno es republicana presidencialista siendo el presidente jefe de Estado y de gobierno
(además de responsable político de la Administración y comandante de las FF.AA.) y cuya designación es
independiente de la composición legislativa. Al sistema presidencialista le corresponde un Congreso y no
un Parlamento institución propia del ámbito europeo que nos muestra formas de gobierno republicanas
(Italia, Francia, Alemania) y gobiernos monárquicos (Inglaterra, Holanda, Bélgica, España) y allí están
diferenciadas las jefaturas pues el Presidente de la República o el monarca ejercen la jefatura del Estado
pero el gobierno y la administración es atribuida a un gabinete de ministros encabezado por un premier,
canciller o primer ministro que surge del seno del mismo Parlamento en función de la mayoría
parlamentaria, siendo ese jefe de gabinete o del gobierno el titular de la mayoría parlamentaria. Así, la
designación o formación del gobierno está sujeta al Parlamento, lo mismo que la duración y eventual
caída del gobierno a través del llamado voto de censura emitido por el Parlamento. Como contrapartida,
el jefe de gobierno o primer ministro puede en busca de apoyo popular y político solicitar al Jefe de
Estado (rey o presidente) la disolución del Parlamento y la convocatoria anticipada a elecciones: si triunfa
y obtiene mayoría parlamentaria , seguirá al frente del gobierno pero caerá si di es derrotado. Es clara la
conexión entre ambos órganos, con preeminencia del Parlamento. En los sistemas republicanos-
presidencialistas (típicos de América y de Argentina), el PL y el PE están claramente separados por
aplicación del principio de separación de poderes, no obstante que (en nuestro país) cuando se habla del
gobierno se incluye al Congreso y también- aunque en menor medida- al PJ. En este sistema, el
Presidente de la República, como ya señalamos, detenta varias jefaturas (del Estado, del gobierno, de las
FF AA y de la Administración) y siendo electo (directa o indirectamente) por el pueblo de la Nación, su
permanencia en el cargo no depende de la mayoría legislativa en el Congreso que se elige por separado y
que a lo sumo puede llegar a remover al Presidente por vía del sistema lento y complejo (nunca aplicado
aquí) del juicio político o que en todo caso, después de la reforma del ’94 puede aplicar con mayorías
agravadas el voto de censura al jefe de gabinete de ministros.
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Mucho se ha discutido sobre la conveniencia del sistema bicameral. Quienes defienden un sistema
unicameral destacan la mayor celeridad para la sanción de leyes y menores costos de mantenimiento. El
sistema unicameral responde al modelo revolucionario francés de 1793 pero también se lo ha criticado
pues tiende al desborde. En nuestro país, el unicarmeralismo no tuvo arraigo y mucho menos lo tuvo el
pluricameralismo que se instrumentó con la Constitución francesa de 1799 y que mostraba 4 cámaras:
una preparaba los proyectos, otra los debatía sin votarlos; la tercera los votaba sin discusión y la cuarta
cámara controlaba la constitucionalidad del proyecto sancionado. Era una extravagancia. Otro ej.
encontramos en Yugoslavia (durante la era del Mariscal Tito) donde funcionaban 5 cámaras, todas por
cierto integradas con miembros del mismo partido. Cabe consignar que actualmente, varias provincias y
la Ciudad de Buenos Aires han establecido legislaturas unicamerales.
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más allá de que los diputados son elegidos por el pueblo de cada provincia, de
la ciudad de Buenos Aires y la capital en caso de traslado) desde que
precisamente las provincias, la ciudad de Buenos Aires y eventualmente una
nueva capital si la hubiera, constituyan -a los fines de la elección de diputados
nacionales- distritos electorales de un solo Estado, tal como establece el 45
CN. En cambio, en la Cámara de Senadores están representadas las
unidades políticas autónomas, esto es a las provincias y la ciudad de Buenos
Aires que unidas constituyen el Estado federal.
Las funciones del Congreso: Repasando el art. 44 vemos que el Congreso ha sido investido
del poder legislativo, es decir ha sido encargado- por la Constitución- del dictado o sanción de
leyes (leyes en sentido formal es decir normas obligatorias y de alcance general dictadas de
acuerdo a un procedimiento específico previsto en la misma CN). El conjunto de atribuciones
del Congreso está fijado a lo largo del art. 75, entre los incs. 1 y 31; allí se enumeran las
facultades expresamente atribuidas al Congreso y que resultan de la delegación hecha por las
provincias a través de la Constitución.5 Además, surgen del inc. 32 del mismo art. 75, las
llamadas facultades federales implícitas pues allí se establece que corresponde a este órgano:
"Hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los
poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la presente Constitución al
Gobierno de la Nación Argentina".
Asimismo, el Congreso ejerce otras funciones que pueden agruparse en: *de control de los
demás órganos del poder estatal pues controla al PJ por vía del juicio político a los jueces de la
Corte Suprema pero fundamentalmente porque compete al Congreso establecer los demás
tribunales inferiores que componen el PJ de la Nación y controla al PE al sancionar el
presupuesto, al aprobar o no la cuenta de inversión; al dar cauce vía la Cámara de Diputados a
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Téngase presente lo dispuesto en el art. 121 CN.
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¿Qué significa todo esto?: Los diputados son elegidos directamente, es decir
sin intermediación alguna (como podría ser vía un colegio electoral como se
elegían los diputados que formaron la Asamblea del año XIII). Continuando, la
norma prescribe: “....por el pueblo de las provincias, de la ciudad de
Buenos Aires y de la Capital en caso de traslado, que se consideran a
este fin (o sea a los fines de la elección de los diputados nacionales) como
distritos electorales de un solo Estado...”. Esto confirma que la
representación que ejercen los diputados nacionales refiere al conjunto del
pueblo, sin importar la localidad de su elección y que al solo efecto de
organizar la elección de diputados nacionales, los ciudadanos estamos
agrupados, según el domicilio electoral- en distritos electorales (es decir
delimitaciones trazadas sobre el territorio nacional) pero que forman un solo
Estado. Los límites de esos distritos electorales coinciden con los de cada una
de las provincias argentinas, con la Ciudad de Buenos Aires y una eventual
nueva capital.6
Esto por cierto confirma que los diputados son representantes de la Nación y
no de sus electores. Por eso no es correcta la expresión “diputado del pueblo
de San Luis, o diputado de Catamarca o de la Ciudad de Buenos Aires, etc.”..
Es decir que si bien, votamos separadamente en cada distrito, lo hacemos a los
fines organizativos e instrumentales pero los diputados representan a la Nación
(en concordancia con lo establecido en el art. 44 CN). Luego, la norma
constitucional continúa: “.....y a simple pluralidad de sufragios.”, es decir a
simple mayoría de votos. En consecuencia, la ley reglamentaria de las
elecciones no podría establecer un sistema electoral de diputados nacionales
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La Constitución Nacional admite la posibilidad de traslado de las autoridades que ejercen el gobierno
federal a otra ciudad. De suceder, la nueva capital sería a los fines de la formación de la Cámara de
Diputados un nuevo distrito electoral y por lo tanto, su pueblo también concurriría a la elección de
diputados nacionales por el distrito Capital Federal. En la actualidad, el pueblo de la Ciudad de Buenos
Aires participa de esa elección pero con independencia de la condición de capital federal de la que está
investida la ciudad por ley 1020, sancionada en 1880.
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que exigiera por ej. una mayoría especial para obtener el cargo de diputado (ej.
mayoría absoluta de los votos para resultar electo).
Según el art. 45 CN, 2da parte se elige 1 diputado cada 33.000 habitantes o
fracción que no baje de 16.500.7 pero luego, se aclara que después de cada
censo de población, el Congreso fijará la base de la representación con
arreglo al mismo; es decir que los diputados se eligen en proporción a la
cantidad de habitantes del distrito electoral del que se trate y esa
proporcionalidad se fija por ley teniendo en cuenta el censo. Finalmente, se
señala que la base expresada puede aumentar pero no disminuir.
Desde 1983 y hasta la actualidad, rige la ley 22.847 dictada por el último
gobierno de facto frente a las elecciones que habrían de tener lugar el 30 de
octubre de ese año. Esta ley, en su art. 3, fijó la base de la representación-
teniendo en cuenta la población de cada distrito electoral según el censo de
1980, en 1 diputado cada 161.000 habitantes o fracción no menor a 80.500.
Consecuentemente, para determinar el número de diputados que debe elegir el
pueblo en cada distrito electoral, el procedimiento –en principio- consiste en
dividir la población del distrito (que surge del censo) y dividirlo por 161.000. A
cada distrito, en principio le corresponde la cifra resultante de esa división;
aclaremos que si por ej. un distrito tuviera 241.500 habitantes, le
corresponderían 2 diputados: el primero por los 161.000 y el segundo por los
80.500.
Pero hemos dicho “en principio”, con lo cual, se deduce que hay que tomar
en cuenta otros parámetros. En efecto: tal como indicamos más arriba, la
mencionada ley 22.847, a la par que fijó la base de la representación (1
diputado cada 161.000 habitantes o fracción no menor a 80.500), en el mismo
art. 3, se agrega que: “A dicha representación se agregará por cada distrito
la cantidad de 3 diputados, no pudiendo en ningún caso, ser menor de 5
diputados ni inferior a la que cada distrito tenía el 23 de marzo de 1976”.8
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La Constitución en su texto original establecía una base de la representación distinta. En efecto, el por
entonces art. 33 de la Constitución de la Confederación Argentina establecía: "La Cámara de Diputados
se compondrá de representantes elegidos.......en razón de uno por cada veinte mil habitantes, o de una
fracción que no baje del número de diez mil".
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El 23 de marzo de 1976 fue el último día del gobierno constitucional que se había instalado a partir del
25 de mayo de 1973. El día 24 de marzo de 1976, se produjo el golpe de Estado. La norma hace
referencia a la ley vigente durante ese período constitucional (1973-1976).
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Cabe aclarar que en esa provincia se eligen 70 diputados nacionales, renovándose por mitad cada 2 años.
En 1983, cuando se restableció el orden constitucional, el pueblo del distrito Buenos Aires eligió 70
diputados nacionales pero a partir de 1985, solo 35, por aplicación de la renovación cada dos años de la
mitad de la representación.
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También las listas incluye una cantidad de suplentes que se rige por lo dispuesto en el art. 163 del
Código Electoral Nacional.
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En cambio, entre 1857 y 1912 (salvo en el período de 1902 a 1904) se aplicó el sistema de lista
completa, lo cual significa que el total de bancas a cubrir se asignaban a la lista ganadora sin que se
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Requisitos para ser diputado: El art. 48 CN regula los requisitos para ser
diputado y así consagra que “Para ser diputado se requiere...”: *haber
cumplido 25 años de edad, pues se parte de la idea de que a esa edad hay
un grado de madurez adecuada con la responsabilidad que significa el cargo.
Se exige menos edad que para integrar el senado (30 años) pues se concibe a
la cámara como la más fervorosa, la más impetuosa desde que representa
directamente al pueblo. Se la llama la Cámara joven; **tener 4 años de
ciudadanía en ejercicio, exigencia que se refiere a quienes nacieron en el
extranjero y son argentinos por opción o se naturalizaron y que por lo tanto
pueden ser diputados luego de 4 años de la adopción de la nacionalidad
argentina. Lógicamente quienes son argentinos nativos –a los 25 años- ya han
ejercido la ciudadanía por más de 4 años; no puede perderse de vista que en el
marco de nuestra Constitución, ciudadanía y nacionalidad son sinónimos. y ***
ser natural de la provincia que lo elija o con 2 años de residencia
inmediata en ella. Uds. saben que en el marco de la representación política
libre, en la que los diputados no están sujetos a mandatos o instrucciones, los
diputados no representan a sus electores, no son diputados por el pueblo de la
localidad por la que son electos sino que representan a la Nación. No obstante,
esta norma, pretende que quien aspira a ser postulante a la Cámara tenga
algún conocimiento del pueblo ante el cual se presenta, de sus intereses,
necesidades, etc.. Cabe señalar, por otra parte, que este requisito fue
incorporado con la reforma de 1860 para terminar con los llamados diputados
“alquilones”, es decir diputados que representaban al pueblo de las provincias
pero siendo totalmente ajenos a ellas, sin ningún contacto con sus pueblos. El
tema, ya había sido discutido en ocasión de la sanción de la Constitución en
1853 impulsado por Gorostiaga y retomado por Sarmiento en 1860 (durante la
revisión de la Constitución por la Convención de Buenos Aires) y apuntaba a
aventar el peligro de que fueran ciudadanos porteños los que terminaran
siendo diputados por las provincias.
Ej. Dr. Carlos Ruckauf residía en la ciudad de Buenos Aires y fue diputado
nacional por la provincia Buenos Aires (2003-2007) ya que había nacido en esa
provincia; otro ej. en 2021, la candidatura a diputada nacional por la Ciudad de
Buenos Aires, de la ex gobernadora bonaerense María E. Vidal que es oriunda
de esa ciudad.
reconozca representación a la o las minorías. Entre 1902 y 1904, rigió el sistema de secciones
uninominales. A partir de 1912 y hasta 1936 rigió en los hechos el sistema de lista incompleta-
combinado con lista preferencial- que atribuía 2/3 de los cargos a cubrir a la lista que obtenía mayoría de
votos y 1/3 de los cargos a la lista que salía segunda en votos.
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La norma constitucional reclama residencia y esto nos lleva a distinguir entre residencia y
domicilio. El domicilio surge del documento de identidad que indica el domicilio electoral; es una
presunción de residencia. En cambio, la residencia, es el lugar en el que se tiene asiento
efectivo; es claro entonces que domicilio legal (electoral) y el domicilio real no necesariamente
coinciden. El domicilio (legal), se acredita con el documento cívico donde se registra ese
domicilio. ¿Cómo se acredita la residencia?: en principio con el domicilio registrado en el
documento pues se presume que el candidato vive en ese domicilio que consta en su
documento cívico; en ese caso, el juez electoral a los fines de verificar el cumplimiento del
requisito para la oficialización de la candidatura, deberá constatar la antigüedad del domicilio
registrado y si esa antigüedad es de por lo menos dos años, el requisito, está cumplido pero si
el de registro en el DNI de ese domicilio fuere menor, entonces tal requisito no estará
satisfecho. Ahora bien, si un aspirante a la candidatura a diputado, tiene ese domicilio
registrado con una anticipación menor a los dos años, entonces, podrá probar su residencia en
el distrito por otros medios (distintos a la presentación del documento pues no tiene dos años y
que tampoco podrán ser testigos, conf. art. 34 de la ley de partidos políticos 23. 298).
Así, por ej. si un candidato se presenta en una elección sin haber cumplido aún
los 25 años pero el juez –al momento de oficializar la lista y esa candidatura-
verifica que al tiempo de la incorporación (10 de diciembre) el candidato ya
habrá alcanzado la edad, debería registrar esa candidatura porque el requisito
será cumplido al momento de que el candidato es diputado (inexorablemente,
salvo que muriera).
La causa se inició ante el juez federal con competencia electoral en el distrito provincia de
Buenos Aires. El presidente de la Unión Cívica Radical, Gerardo Morales, se presenta
impugnando la candidatura a diputado nacional por la Provincia de Buenos Aires del entonces
ex presidente Néstor C. Kirchner que aspiraba a encabezar la lista de diputados nacionales de
su agrupación- Frente Justicialista para la Victoria- para las elecciones de renovación legislativa
que tendrían lugar el 28 de junio de 2009.
El reclamante apela la decisión: ¿con qué argumentos?; sostiene que la presencia del
candidato en la residencia de Olivos se explicaba en primer lugar por haber desempeñado la
presidencia (2003/2007) y luego, por ser el esposo de la presidente. Falta el “elemento volitivo”
de la residencia pues la presidente debe residir en Olivos y también su marido porque es una
obligación que resulta del matrimonio (art. 199 CC). Consecuentemente, no se da el interés y
nexo íntimo con el estado provincial que resulta del requisito constitucional. A ello, se agrega
que el 21 de diciembre de 2007 (pocos días después de haber dejado la presidencia), Néstor
Kirchner constituyó una sociedad comercial mediante instrumento público en el cual declaró
vivir en Río Gallegos, provincia de Santa Cruz. Ahí, expresó su voluntad libremente
manifestando un domicilio en la provincia de Santa Cruz, por lo cual, entiende el apelante, que
allí quedó exteriorizada la voluntad del candidato, que no solo dio domicilio sino que puesto de
manifiesto que vive allí (es decir en Río Gallegos, Santa Cruz). Destaca además, que el único
acto jurídico posterior a esa expresión de voluntad es el cambio de domicilio que efectuó el 22
de diciembre de 2008, para concluir que “la habitación circunstancial de la Quinta Presidencial
de Olivos no constituye un hecho notorio que pueda generar residencia en los términos del art.
48 CN”. Finalmente, afirma que Nestor Kirchner dejó la presidencia el 10 de diciembre de 2007
y entonces el plazo de dos años debe comenzar a contarse desde la hora 00:00 del día
siguiente (el 11 de diciembre) y por lo tanto, el plazo de dos años, no estará cumplido “antes de
la hora 24 del día 11 de diciembre de 2009”.
El Frente Justicialista para la Victoria, a través de sus apoderados, contesta agravios. Sostiene
que el argumento de que el candidato no tenía ánimo de residir en la provincia de Buenos Aires
es una afirmación que pesa solamente en la imaginación de los impugnantes y que ello
contrasta con la realidad desde que Kirchner vive en territorio bonaerense desde 2003, primero
porque fue presidente y luego como simple ciudadano (a partir del 10/12/2009); agregan
además que la exigencia constitucional no pide pericia psicológica para evaluar si el candidato
tiene ese ánimo de residir en la provincia en cuestión; no se pregunta por qué vive allí (si por
estar casado con alguien, si porque le gusta , etc.).
Para decidir, la CNE, 1) comienza por recordar que tal como reiteradamente ha señalado,
domicilio y residencia son conceptos distintos y que la CN exige residencia. A la par, repasa
que la ley 23.298 (de partidos políticos) también distingue entre ambos conceptos pues el
domicilio electoral del ciudadano es el último anotado en el documento cívico (art. 20, ley
23.298) , constituyendo, señala la CNE una presunción iuris tantum a los efectos de acreditar la
residencia y que en cambio, la residencia “…podrá ser acreditada por cualquier medio de
prueba, excepto la testimonio, siempre que figuren inscriptos en el registro de electores del
distrito que corresponda” (art. 34, ley 23.298). Es decir, que la CNE entiende que “…la
inscripción en el registro electoral del distrito es una condición sine qua non para admitir la
acreditación de la residencia” a los fines de la postulación de una candidatura . Por lo tanto, el
domicilio hace presumir la residencia pero no basta pues admite prueba en contrario pero
además se requiere estar empadronado en el distrito porque ello es condición necesaria para
ser candidato (y recordemos que Kirchner lo estaba desde el 22 de diciembre de 2008, es decir
unos 6 meses antes de la elección a la que se postulaba).
Ahora qué se cuestiona en la causa: no está en discusión que el ex presidente tiene domicilio
en la provincia de Buenos Aires desde fines de 2008 ni que reside en la Quinta de Olivos desde
2003 porque fue presidente hasta 2007 y desde el 10 de diciembre de ese año, porque es el
esposo de la presidente. Lo que se cuestiona es el valor de esa residencia, es decir si sirve
para cumplir con el requisito del art. 48 CN; entiende –el reclamante- que el candidato no
puede invocar el hecho de la residencia porque: 1) el tiempo en que Kirchner vivió en Olivos
por ser presidente no implica residencia en los términos del art 34 CN (lo cual fue admitido por
el juez de primera instancia y ya no está en debate) y 2) porque el tiempo transcurrido con
posterioridad al 10 de diciembre de 2007, tampoco sirve para acreditar residencia. La causa de
esa invalidez está –en la interpretación del impugnante- en que en ambos casos (vivir en Olivos
por ser presidente y vivir en Olivos por ser esposo de la presidente, estando obligado en este
sentido por el art. 199 CC) no implica intención de residir en la provincia de Buenos Aires; vive
allí de manera accidental, circunstancial y no porque ha elegido vivir en la provincia de Buenos
Aires.
¿Cuál es el sentido del requisito?; ¿por qué la CN, en su art. 48, exige residencia de al
menos dos años inmediatamente anterior para ser diputado (en el caso de quienes no son
nativos de la provincia por la que se postulan). En general la doctrina ( Benjamín Gorostiaga,
Linares Quintana, etc.) entienden que la norma pretende que los candidatos estén
compenetrados, conozcan los intereses, aspiraciones, los problemas y necesidades de los
representados para así constituir cuerpos ser verdaderamente representativos..para que haya
un nexo íntimo entre representantes y sus electores. Que el representante conoce los temas y
problemas del electorado ante el que se presenta y eventualmente lo elige.
La CNE entiende que la finalidad de la norma no está determinada por el motivo, la causa de
esa residencia sino que lo que importa es que el candidato tenga ese conocimiento y esté
comprometido con los intereses del pueblo de la provincia a partir de estar efectivamente
radicado (instalado en ella). Los temas se conocen no por la causa de la residencia, el porqué
se vive en el lugar, sino que se conocen por el hecho mismo de vivir en el lugar.
Además, la CNE rechazó el argumento de que el candidato está obligado a vivir en la provincia
de Buenos Aires por la ley civil que exige que un matrimonio conviva en la misma casa pues, el
mismo art. 199 CC contempla la eximición del cumplimiento de esa obligación atendiendo a
circunstancias excepcionales que los obliguen a tener transitoriamente residencias separadas.
Asimismo, la CNE entendió que el hecho de que NK en una escritura pública haya constituido
domicilio en Santa Cruz, en el marco de formar una sociedad comercial, no impide tener por
acreditado que su residencia está en la provincia de Buenos Aires, pues según surge del BO de
la provincia quienes formaron la sociedad solo aparecen “domiciliados” en Río Gallegos, lo cual
es mera presunción de que residen allí , presunción que cede frente al hecho conocido de que
convive con su esposa, la presidente de la Nación, en la Quinta Presidencial ubicada en
territorio bonaerense.
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Por otra parte, y esto es muy importante, el hecho de que el lugar en que vive el candidato
impugnado sea la Residencia Presidencial no puede llevar a la privación de sus derechos
políticos, en el ámbito de la provincia de Buenos Aires. Aun cuando la Quinta sea propiedad del
Estado Nacional, destinada a que viva allí el titular del PE y su familia, y por lo cual es un
establecimiento de utilidad nacional, ello no altera el hecho de que está materialmente ubicada
en territorio de la provincia de Buenos Aires, en el municipio de Olivos, Partido de Vicente
López, ni convierte, a ese lugar- la Quinta- en un ámbito federal. Al respecto, recuerda la CNE
que los establecimientos de utilidad nacional están –según el art. 75 inc. 30 CN- sujetos al
poder de policía e imposición de las autoridades provinciales y municipales y además, como ha
dicho la CSJN que “la legislación propia del Congreso federal en los lugares adquiridos en las
provincias para establecimientos de utilidad nacional”, no significa que sean territorios
federalizados.
Sobre la base centralmente de estos argumentos la CNE juzgó que el candidato Néstor
Kirchner estaba en condiciones de cumplir con los dos años de residencia inmediata en el
distrito (por el que se postulaba) al asumir el cargo de diputado. Pero, como era imposible
verificar la producción de un hecho futuro (es decir, si el candidato conservaría la residencia
actual (en provincia de Buenos Aires) hasta el día de su ingreso a la Cámara y la fecha exacta
en que ello sucederá, dejó asentado que esa comprobación correspondía que la hiciera la
propia Cámara de Diputados a la que le corresponde examinar los títulos de sus miembros,
verificando si surge alguna inhabilidad en el candidato (ya diputado electo) que pueda surgir
entre el día de la oficialización de la candidatura y la incorporación a la Cámara.
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En relació n al requisito del domicilio, parte de la doctrina entiende que la solució n es distinta al
requisito de la edad porque podría suceder que un candidato cumpla con el requisito de residencia
inmediatamente anterior al momento de asumir el cargo pero no al tiempo de la oficializació n de
listas o al día de la elecció n (que desde luego son acontecimientos anteriores al día de la elecció n).
Se argumenta que juez no debería hacer lugar a la oficializació n pues si por algú n motivo- entre el
día de oficializació n y el día de la asunció n del cargo (que es cuando se supone quedaría satisfecho
el plazo mínimo de dos añ os), el candidato en cuestió n hubiera dejado de residir en la provincia en
la que registró su candidatura, no cumpliría con ese plazo mínimo de residencia inmediatamente
anterior. A diferencia de la edad, no hay absoluta certeza de cumplimiento; en cambio, al momento
de la oficializació n aun cuando el candidato no tuviere la edad mínima para el cargo (25 añ os) ya se
podría saber si al día de la incorporació n los habrá cumplido o no.
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Pero, como bien aclara el mismo art. 50 CN, la Cámara se renueva por mitad
cada 2 años lo cual permite combinar la experiencia de los que están (a mitad
de su mandato) con la incorporación de los nuevos que llegan. Además, este
sistema permite que con esa renovación bienal se vayan reflejando los cambios
en la opinión popular, las nuevas tendencias, el grado de aceptación o rechazo
de la marcha de un gobierno que si va bien ganará con más diputados y si va
mal, tendrá mayor oposición en la Cámara con la incorporación de diputados
de otros partidos. Ej. los diputados que fueron elegidos en 2019 concluyen su
período en 2023 pero continuarán en su representación los que fueron elegidos
en 2021. Los que fueren electos en 2023, terminarán en 2027, pero antes- en
2025, concluirá la representación los que ingresaron a la Cámara de Diputados
en 2021.
Elección en caso de vacante: puede suceder que un diputado muera, renuncie, sea excluido
de la Cámara o removido; en ese caso la CN prevé en el 51 que "El Gobierno de provincia, o
de la Capital, hace proceder a la elección legal de un nuevo miembro". 13 Es decir que habría
que hacer la elección de un diputado para llenar la vacante. Sin embargo esta norma ha sido,
postergada en su aplicación atento que en primer lugar habrá de aplicarse la regulación
prevista en el Código Nacional Electoral y así, en caso de muerte, renuncia, separación,
inhabilidad o incapacidad permanente de un Diputado Nacional se opera un corrimiento
automático en la lista de la agrupación a la que pertenecía el diputado fallecido, que renunció,
etc. y el lugar será ocupado por quien figura como postulante en esa misma lista partidaria que
siga en el orden como titular pero que además, tenga el mismo sexo del diputado fallecido,
etc., tal como surge de la ley de Paridad, 27.412. Por otra parte, si se agotaran los que
figuraren como candidatos titulares, ocuparán las vacantes los que fueron propuestos como
suplentes, siempre del mismo sexo y una vez agotados éstos, entonces, habrá que proceder a
la elección de un diputado para llenar la vacante (conf. art. 164 Código Electoral Nacional). 14
pues los candidatos al Senado son elegidos al mismo tiempo, en el mismo acto
por la ciudadanía, sin perjuicio de que algunos (2 representarán a la mayoría y
1 a la minoría en votos).
Se requiere mayor edad toda vez que el Senado está concebido como una
Cámara más reflexiva, si se quiere más conservadora, menos impetuosa que la
de diputados. Senado viene de "senectus", es decir “asamblea de
ancianos”.
1. Vacancia de un cargo de senador por la mayoría: El nuevo art. 157 CEN -reformado por la ley
de paridad- establece en su tercer párrafo: En caso de muerte, renuncia, separación, inhabilidad o
incapacidad permanente de un miembro del senado integrante de la lista que obtuvo mayoría de
votos, lo reemplazará el suplente de su mismo sexo que figura en la lista a la que pertenecía el
senador o senadora que falleció, se incapacitó, etc. Tenga presente que la lista que sale primera
en votos en una elección de senadores se integra con dos titulares (uno de cada sexo) y lo dos
suplentes que han de corresponder al mismo sexo que los titulares. En consecuencia, si por ej. la
lista de la agrupación X se formaba con una mujer y un varón como titulares y una mujer y un
varón como suplentes, producida la vacante en un cargo de titular, por ej. por renuncia del senador
titular varón, la vacante será cubierta con el senador suplemente varón. Luego, al final, del mismo
párrafo 3º del art. 157, se prevé que “Si no quedaran mujeres en la lista se considerará la
banca vacante y será de aplicación el art. 62 de la Constitución Nacional”. Es decir que
Ahora bien: Supongamos que resultó electa la mujer pues ella encabezaba la lista que resultó
minoritaria en la elección; lógicamente el segundo en esa lista ha de ser un varón y los suplentes
serán –en igual orden- una mujer y un varón. Supongamos ahora que esa senadora renuncia
porque ha sido nombrada ministro del PE o fallece o renuncia; entonces, será reemplazada por
quien le seguía en la lista como titular (el varón), es decir que se produce el corrimiento.
Indudablemente queda afectada la paridad. Lo mismo sucedería en el caso inverso, es decir si esa
banca que quedó vacante pertenecía a un varón, será reemplazado (según indica el art. 157, 2º
párrafo CEN) por la titular que lo secundaba que era una mujer.
Las incompatibilidades refieren a actividades que un miembro del Congreso no puede, tiene
vedado ejercer pues ello comprometería, afectaría su actuación como miembro del Congreso.
Vamos al art. 72 CN según el cual: “Ningún miembro del Congreso podrá recibir empleo o
comisión del PE, sin previo consentimiento de la Cámara respectiva, excepto los
empleos de escala”.
Se desprende de esta norma que un diputado o senador tiene vedado al mismo tiempo, ocupar
un cargo dentro de la órbita del PE (ministro, secretario de Estado, subsecretario, embajador,
interventor federal) a menos que medie permiso de la Cámara de la que forma parte; la norma
da la impresión de que podría ejercer ambas funciones siempre que exista esa autorización.
Estaremos de acuerdo que ello sería por un lado contradictorio con la separación de funciones,
con la forma republicana de gobierno amén de inviable en la práctica.
Normalmente, si el PE decide convocar a un legislador para que ocupe una función dentro de
su órbita (ministro, secretario, embajador, etc.), el legislador renuncia o al menos, pide licencia,
con lo cual vuelve al cargo legislativo cuando deja la función ejecutiva (salvo que hubiera
vencido el período para el cual fue electo oportunamente). Al respecto, el Reglamento de la
17
Cámara de Diputados establece: Artículo 21. Duración de los permisos para empleos o
comisiones en el Poder Ejecutivo Los permisos que la Cámara acordase a algunos de sus
miembros para desempeñar empleos o comisiones en el Poder Ejecutivo nacional o que le
fueren encomendados por las provincias, sólo podrán durar por el año legislativo en que fueren
otorgados y no podrán ser concedidos, en caso alguno, con la autorización de ejercer
simultáneamente las funciones legislativas. En cambio, cuando los permisos fueren otorgados
para ejercer comisiones que le hubiere encomendado la Cámara al legislador, el cuerpo podrá
disponer que el mismo lo sea con la autorización del ejercicio simultáneo de sus funciones
como diputado, cuando ello fuere compatible por razones funcionales. En el caso de los
permisos previstos en la primera parte del apartado anterior, los mismos serán siempre
otorgados sin goce de haberes, salvo que la comisión otorgada al diputado fuere sin goce de
haberes y que estuviere suficientemente justificada la percepción de los mismos. En caso de
producirse alguna de las situaciones de vacancia transitoria previstas en el presente artículo, la
Cámara podrá disponer la incorporación del diputado suplente, quien cesará en sus funciones
cuando se reincorpore el titular.
Como contrapartida, el art. 105 CN, establece que un ministro no puede ser miembro del
Congreso sin renunciar al cargo de ministro. Es decir que si un ciudadano ocupa el cargo de
ministro del PE, no puede ser al mismo tiempo miembro del Congreso, ni siquiera mediando
pedido de licencia.
El art. 73 CN que contiene dos prohibiciones, dos incompatibilidades: Así, surge del art. 73
CN que no pueden ser legisladores los eclesiásticos regulares, es decir aquellos que
pertenecen a congregaciones religiosas (ej. dominicos, salesianos, franciscanos que han
realizado voto de castidad, pobreza y obediencia); en especial el voto de obediencia lesionaría
la libertad e independencia de actuación de un miembro del Congreso y con ello lesionaría el
sistema representativo pues –en definitiva- estaría sujeto a una corporación, siendo pasible de
instrucciones o mandato imperativo.
Aparte, están los religiosos seculares que son aquellos que dependen directamente del
Obispado y que no hacen los votos mencionados ( o al menos, no lo hace la mayoría); la CN no
menciona a los seculares.
El mismo art. 73 prohíbe que un gobernador sea legislador por la provincia bajo su mando. De
todas formas, se entiende que tampoco puede serlo por otra provincia. Resultaría imposible
ocupar el cargo de gobernador de provincia y de miembro del Congreso.
En este sentido, la ley de partidos políticos prohíbe la candidatura de miembros de las FFAA en
actividad y retirados convocados a prestar servicios.
El trabajo legislativo.
Algunos autores sostienen que la prórroga puede ser hecha tanto por el
presidente como por las propias Cámaras y de eso dependerá los temas a
tratarse y así, si la convocatoria a sesiones prorrogadas es dispuesta por el PE,
en ellas se tratarán los temas de interés del PE pero si la prórroga fue
dispuesta por las Cámaras, el temario dependerá de éstas.
17
Cabe aclarar que no surge expresamente del texto constitucional que el titular del PE deba presentarse
para cumplir con dicho trámite. El presidente Hipólito Yrigoyen enviaba su mensaje por escrito.
19
Ahora bien: el mismo art. 64 agrega que “…un número menor (es decir menos de la mayoría
absoluta) podrá compeler a los miembros ausentes a que concurran a las sesiones, en
los términos y bajo las penas que cada cámara establecerá” (esas sanciones se fijan en el
Reglamento). Ej. imaginemos que reiteradamente un número de la cámara de diputados no se
presenta para impedir el funcionamiento de la Cámara; el resto, está facultado para exigir ,
obligar, constreñir a los miembros ausentes a que se presenten. Un ej. podría ser el descuento
en su dieta para el legislador que se ausenta sin previo aviso.
El otro quórum refiere a la cantidad de votos que se necesita reunir para adoptar una decisión y
ese quórum de votación puede ser de mayoría absoluta de los presentes, mayoría absoluta
del total de los miembros de la cámara (es decir una mayoría agravada o especial) o bien,
mayoría de 2/3 del total o de los presentes que es una mayoría aun mucho más agravada,
más importante.
La mayoría absoluta de los presentes se requiere o será suficiente para aprobar una ley, o
una declaración o una resolución (que son la forma de expresión de la voluntad de las
cámaras) cuando no esté exigido por la propia Constitución una mayoría agravada. Desde
luego, siempre que haya quórum para sesionar, es decir que esté presente más de la mitad de
los miembros de la cámara.
Mayoría absoluta del total: En cambio, la Constitución exige que ciertas leyes sean
aprobadas con un quórum agravado de mayoría absoluta del total de los miembros de la
20
cámara para dictar la ley reglamentaria de la Consulta Popular (art. 40), para dictar la ley
reglamentaria de la inciativa popular legislativa (art. 39), la ley de partidos políticos y sobre
materia electoral (art. 77, segunda parte) dictar o reformar la ley sobre la AGN (art. 85),
sancionar la ley reglamentaria de los DNU (art. 99 inc. 3), dictar la ley relativa al Consejo de la
Magistratura (art. 114 CN), etc. etc.
Mayoría de 2/3 que puede ser a veces del total o de los presentes: mayoría de 2/3 de los
presentes necesita por ej. para que la cámara de diputados apruebe la acusación en el juicio
político; también 2/3 de los presentes del senado para la destitución por juicio político de los
funcionarios pasibles de este procedimiento; también para aprobar el desafuero de un
legislador (de los presentes); también para el nombramiento y remoción del Defensor del
pueblo (art. 86); etc.
Se requiere 2/3 del total de los miembros de cada Cámara para aprobar la ley convenio en
materia de coparticipación de impuestos (art. 75, inc. 2, párrafo 4to), para aprobar la denuncia
que haga el PE respecto de algunos de los instrumentos investidos de jerarquía constitucional
(art. 75 inc. 22) pero también para dar jerarquía constitucional a otros tratados de DDHH.
En mi opinión el cálculo debe hacerse sobre el total; la norma indica 2/3 partes –al menos-
“de sus miembros” , es decir todos los integrantes. Si alguien dice, “venga con sus cosas
para aquí”…uno toma todas sus cosas y va al lugar indicado; no deja algunas y se va sino que
se lleva el total de las cosas.
En opinión del Dr. Lonigro cuando la CN no lo especifica, el quórum debe computarse con la
mayoría de los presentes, una mayoría normal siempre, lógicamente, que esté reunido el
quórum legal para sesionar (mayoría absoluta de los miembros de la cámara: 37
senadores,129 diputados).
Hasta le reforma de 1994, el viejo art. 85 CN requería quórum de ¾ partes del total de los
miembros del Congreso para el escrutinio y ratificación de los resultados de la elección del
presidente y vice de la Nación, cuando la elección era indirecta.
Las sesiones: Anticipamos que la Constitución sienta las bases del funcionamiento de las
Cámaras, sin perjuicio del Reglamento que cada una de ellas se da para regular detalles.
Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras o por proyectos
presentados por el PE (dice el art. 77, 1° parte). No obstante, algunas
cuestiones sólo pueden originarse en la Cámara de Diputados. Así, siguiendo
los lineamientos del modelo estadounidense que recogió el principio inglés
según el cual no hay tributo sin representación, los proyectos de creación de
tributos (o su modificación o derogación) y sobre reclutamiento de tropas
únicamente han de tener origen en la Cámara de Diputados. 18 En definitiva es
18
Ello incluye a la ley de Presupuesto General de la Nación que elabora el PE pero que remite para su
inicial tratamiento a la Cámara de Diputados de la Nación.
21
Juicio político.
19
El art. 53 CN, establece en relación a la Cámara de Diputados: "Sólo ella ejerce el derecho de acusar
ante el Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los
miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal
desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones; o por crímenes comunes, después de haber
conocido de ellos y declarado haber lugar a la formación de causa por la mayoría de dos terceras partes de
sus miembros presentes".
20
El art. 59 CN, establece: "Al Senado corresponde juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara
de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto.
Cuando el acusado sea el presidente de la Nación, el Senado será presidido por el presidente de la Corte
Suprema. Ninguno será declarado culpable sino a mayoría de los dos tercios de los miembros presentes".
22
Las causas que pueden motivar el juicio político se enumeran en el mismo art,
53 CN: delitos cometidos en el ejercicio de la función, crímenes comunes
y mal desempeño. La acusación requiere del voto de 2/3 de los miembros
presentes de la Cámara. El juzgamiento de los acusados por Diputados
corresponde al Senado (art. 59 CN) para lo cual los senadores deben prestar
juramento para ese acto y la declaración de culpabilidad requiere del voto de
una mayoría de 2/3 de los presentes. Cabe aclarar que el fallo sólo
determinará la destitución del acusado pudiendo además declararlo incapaz de
desempeñar algún cargo de honor, de confianza o a sueldo de la Nación. A
partir de allí, el destituido, podrá -de corresponder - ser sometido a la justicia
ordinaria, surge del art. 60 CN.22
darle entrada a una propuesta de ley. Asimismo, en la parte final de este primer
párrafo, se hace referencia a las excepciones en materia de iniciativa y origen
de las leyes pues, conforme al art. 52 la iniciativa sobre leyes relativas a
contribuciones y reclutamiento de tropas es exclusividad de la Cámara de
Diputados, del mismo modo que los proyectos de ley sobre coparticipación de
impuestos y sobre desarrollo humano y crecimiento armónico de la Nación,
deben tener origen en el Senado (conf. art. 75, inc. 2, 4º párrafo e inc. 19,
respectivamente). Otras excepciones relativas a la Cámara de origen de
algunos proyectos de ley, se ubican en los arts. 39 y 40 CN (sobre iniciativa
popular y consulta popular vinculante) que han de tener inicio en la Cámara de
Diputados.24
24
El art. 77 se completa estableciendo: "Los proyectos de ley que modifiquen el régimen electoral y de
partidos políticos deberán ser aprobados por mayoría absoluta del total de los miembros de las Cámara".
Corresponde aclarar que esta segunda parte refiere a la mayoría necesaria para la reforma de la legislación
electoral y de partidos políticos (mayoría absoluta de los miembros de las cámaras) y esto se explica pues
al publicarse el texto ordenado de la Constitución luego de su reforma el 23/8/94 fue omitido este tema
que fue votado por la Convención como art. 68 bis que así se perdió. Para subsanar la cuestión, el
Congreso sancionó la ley 24.430 que publicó como art. 77 in fine esta norma el 10/01/95. Esto fue muy
criticado por alterar la numeración y ubicación original de la norma. La experiencia sirvió para que un
año después, en ocasión de sancionarse la Constitución de nuestra ciudad, se incluyera una cláusula
transitoria que autorizaba a la primera legislatura local a que sancionara una ley que corrigiera errores y
salvara omisiones. Así, la ley 1 de nuestra ciudad autónoma es una fe de erratas que corrige errores
materiales, omisiones y errores ortográficos del texto original de la Constitución de la ciudad.
25
El art. 84 CN, establece: " En la sanción de las leyes se usará de esta fórmula: El Senado y Cámara de
Diputados de la Nación Argentina, reunidos en Congreso, ... decretan o sancionan con fuerza de ley"
25
Pero, la Cámara revisora podría hacer cambios; así se desprende del art. 81 2ª
parte. Si la Cámara revisora introduce reformas al proyecto aprobado
originalmente, éste vuelve a la Cámara de origen que puede estar (o no) de
acuerdo con los cambios.
informa si las enmiendas fueron aprobadas con el voto de los 2/3 o con
mayoría absoluta.26
26
El art. 81, 2ª parte CN, establece: "...Si el proyecto fuere objeto de adiciones o correcciones por la
Cámara revisora, deberá indicarse el resultado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o
correcciones fueron realizadas por mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los
presentes. La Cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las
adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adiciones o
correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los presentes. En este último caso, el
proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la
Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los
presentes".
27
En efecto, el viejo art. 71 CN, en lo que nos interesa, establecía: "...Pero si sólo fuese adicionado o
corregido por la Cámara revisora, volverá a la de su origen: y si en ésta se aprobasen las adiciones o
correcciones por mayoría absoluta,. pasará al Poder Ejecutivo de la Nación. Si las adiciones o
correcciones fuesen desechadas, volverá por segunda vez el proyecto a la Cámara revisora, y si aquí
fuesen nuevamente sancionadas por una mayoría de dos terceras partes de sus miembros, pasará el
proyecto a la otra Cámara, y no se entenderá que ésta reprueba dichas adiciones o correcciones, si no
concurre para ello el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes".
28
El art. 81, in fine CN, establece: "La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o
correcciones a las realizadas por la Cámara revisora".
29
El Capítulo V, art. LI de la Constitución de 1819, establecía: "Ningún proyecto de ley desechado por
una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año"; en igual sentido, la Sección IV, art. 62,
Constitución de 1826, establecía: "Ningún proyecto de ley desechado por una de las Cámaras podrá
repetirse en las sesiones de aquel año". En la Parte Segunda. Sección 1ª. Capítulo I, Art. 74, del proyecto
de Constitución para la Confederación Argentina presentado por Juan B. Alberdi, se establecía: "Todo
proyecto desechado totalmente por la Cámara revisora o por el Presidente, es diferido para la sesión del
año venidero".
27
del aborto. No pudo volver a tratarse en el mismo año. Recién fue aprobado en
2020.30
En efecto, recibido por el PE un proyecto sancionado “con fuerza de ley” por el Congreso, el
PE tiene la facultad de observar- como dice la CN- o vetar ese proyecto. El veto, puede decirse,
es una manifestación de voluntad del PE en contrario a la vigencia del proyecto sancionado por
el Congreso y así, no estando de acuerdo, observa, desecha o veta (total o parcialmente) ese
proyecto conforme surge del art. 83 1ª parte.
Esta es la regla general de la primera parte del art. 83 pero hay un caso especial
previsto en el art. 80 tercera parte pues si bien como hemos visto, en principio y
según dice la primera parte del art. 83 los proyectos vetados en parte vuelven a la
Cámara de origen para su nueva discusión (amén de los desechados en un todo) y del
art. 80, 2ª párrafo surge que los proyectos desechados parcialmente no pueden ser
aprobados en la parte restante, esa tercera parte de este mismo art. 80 nos dice que
30
Difícilmente hubiera podido ser objeto de debate en el año 2019, año en que se realizaban las
elecciones generales.
28
una ley que por un lado derogaba la norma que eximía del pago del IVA a las
empresas de medicina prepaga pero al mismo tiempo, imponía una alícuota
menor; en vez de pagar el 21%, pagarían el 10,5%.
Las instancias inferiores hicieron lugar al reclamo y así el caso, vía recurso
extraordinario deducido por el Estado nacional, llegó a la Corte.
Estamos tratando hoy la formación y sanción de las leyes. Hay dos aspectos más que complementan todo
esto: la aprobación por comisiones y la prohibición de sanción tácita o ficta.
Aprobación por comisiones: Hemos ya dicho que el trámite para el dictado de las leyes es que entra la
propuesta por mesa de entradas de una de las Cámaras; se gira a la o las comisiones correspondientes
según el tema y producido el dictamen, el proyecto pasa al plenario de la Cámara para su tratamiento y
aprobación o rechazo. Se lo trata en general y de aprobarse, se lo trata en particular, esto es artículo por
artículo. Aprobado en general y en particular, queda sancionado con fuerza de ley y se remite al PE, quien
podrá aprobarlo y promulgarlo total o parcialmente o vetarlo en todo o en parte. Todo esto conforme los
arts. 77, 78 y 81 CN (dentro del ámbito legislativo) y de acuerdo a los arts. 78 in fine, 80 y 83 (dentro
del ámbito del PE).
judicialmente, que el silencio del PL era convalidación tácita. Este criterio aparece con
el caso "Peralta" en materia de reglamentos de necesidad y urgencia.31
31
Entendemos que esta prohibición es dejada de lado en lo que refiere al dictado de reglamentos de
necesidad y urgencia, conforme se desprende del art. 24 de la ley 26.122, haciendo menos riguroso el
dictado de un decreto de necesidad y urgencia que una ley.