[Ne saten BOMicitte JUAN AMIEVA-HUERTA 304625 TEMAS SELECTOS DE FINANZAS PUBLICAS nae UL D I Il A UNAM 304625 CID ACATLANPrimera edicin, 2002 Derechos Reservados Copyright © 2002 por JUAN AMieva-HUERTA ‘Avila Camacho No. 43, Col Centro 91000, Xalapa, Ver., México Esta edicién y sus caracteristicas son propiedad de la EDITORIAL PORRUA, S. A. DE GC, V.— 7 Av, Replbblica Argentina, 15, 06020, México, D. F. Queda hecho el depésito que marca la ley ISBN 970-07-3517-6 IMPRESO EN MEXICO PRINTED IN MEXICO: INDICE PROLOGO ssctereentee ee XxIT PRESENTACION XXIX InTRODUCGION ve XXXHT 1. INGREsos Pusiicos 1 1.1 Impursros: ALGUNAS CONSIDERACIONES TEORICAS . 3 Eficiencia y Equidad de los Sistemas Tributarios 5 Impuestos Directos € Indirectes . 7 Impuestos al Gasto ... Ea 8 Impuestos Proporcionales y Progresivos ..... ae 8 Impuestos Presuntivos ......+ — 9 Base Gravable: Ingreso vs. Consumo 9 Determinaci6n de Tasas Impositivas 10 Incentivos Fiscales y Métodos de Depreciacién i Impuestos ¢ Inflacién 13 impuesto Inflacionario g 15 Simplificacién y Transparencia 15 Costo de Cumplimiento y Administra 16 Evasion y Elusién Tributaria.. q7 Administracién Tributaria .. . ee Sistemas Integrados de Administracién Financiera (SIAF) ..... 20 Consideraciones en Torna al Uso de Distinios Tipos de Impuestos 2! 1.2 Paises SELECCIONADOS DE America LATINA... oe sone 42 Argentina 43 Bolivia . 50 Brasil 53 Chile 58 Colombia ..... 63 Per = 67 71 Venezuela sn.ACA 30463g Para Gabriela, Paulina y Ménica‘TEMAS SELECTOS DE FINANZAS PUBLICAS 3.3 Esrructur.: Y EVOLUCION DEL GasTo PUBLICO EN MExicé Estructura del Gasto Piblico Evolucion Reciente del Gasto Publico Gasto Neto Total Gasto Primario. Gasto no Programable Gasto Programable 3.4 Gasto CorRiENTE .. 3.5 Gasto DE CAPITAL ..... 3.6 Potiticas pE Gastro PUsLIco SociaL: IMPLICACIONES MAcROECO- NOMICAS Y SOBRE LA POBREZA .. Gasio Ptiblice en Educacién en México Gasto Ptiblico en Salud y Seguridad Soci Bretiocraria Archivos electrénicos ...... 4. FEDERALISMO Fiscat. Teoricas UNAS CONSIDERACION! 4.1 FEDERALISMO: ALG Descentralizacién Fiscal CAL EN MEXIG: FEDERALISMO FI Panorama de las Relaciones Intergubernamentales.. Estructura de Gobierno 1... Convenios Fiscales Vigentes Asignaci6n de Recursos wo Recaudacién Federal Participable ‘Transferencias a los Estados... Transferenctas a los Municipios El Catastvo en México ..... ‘ : sence . El Proceso Presupuestario: Formulacién e Instrumentacion . Donaciones de} Gobierno Federal .... Deuda Publica de los Estados... 4.3 FeDERALISMO EN MATERIA DE GasTo PUBLICO.. Fundamentos del Proceso de Federalizacién a Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios Conyenios de Descentralizacién de Educacién Media y Superior, Desarrollo Agropecuario y Comunicaciones y Transportes Evolucion Reciente de les Recursos Federalizados ri passu XI 197 199 202 202 208 204 205 214 217JUAN AMIEVA-HUERTA x 1.3 ConsiDERACIONES RESPECTO A LAs TENDENCIAS DE DistiNTos Tiros DE InPugsTos sev 74 Impuesto al Ingreso Personal . 74 Impuesto al Ingreso Corporativo 82 Impuesto al Valor Agregado (IVA) 99 Otros impuestos 104 Carga Fiscal 108 1.4 SISTEMA IMPosITIVo MEXICANO . 1 Medidas Implementadas para el Fortalecimiento del Sistema Tributario ... ul ConcLusiones .. 129 BrBLiocRaFia.. 134 Archivos electrénicos .. 140 2. ADMINISTRAGION TRIBUTARIA MODERNA 157 2.1 Oajerivos, Prioripabes Y ACCIONES DE UNA ADMINISTRACION TRiBU= TARIA MoeRNa . 157 Condiciones para una Adsninistracién Tributaria Moderna... 159 Objetivos...... 161 Prioridades 163 Acciones .. 164 2.2 REFORMANDO LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA «... 166 2.3 La ApsinisTRacION TrinuTarIA EN MExico 173 Auditoria Fiscal .. 176 Recaudacién = . 176 Administracién Aduane: 177 Coneu INES 178 Papuicsrari, 181 Archivos electr6nicos .... 183 3. Ex Gasro Ptsiico 185 3.1 Et Gastro como INsTRUMENTO DE PoLitica ECONOMICA.. 188 3.2 La ComposiciOn DEL Gasto PUBLIGO: ALGUNAS CONSIDERACIONE Ss 190 INTERNACIONALESxu JUAN AMIEVA-HUERTA 4.4 FeDERALISMO: COMPARAGION INTERNACIONAL .. ol). 315 ConcLUSIONES « Bis.iocraria.. 318 Archivos electrénicos «. ee coe 321 5. Los SISTEMAS DE PENSIONES a. 823 5.1 SISTEMAS DE PENSIONES PUBLICAS 329 Sistema de Reparto (“pay-as-you-go”) 329 331 Sistema de Capitalizacién (“partial or fi Tasas de Contribucion y Requisitos de Calificacién Internacionales. 332 . 333 5.2 VeNTAJAS Y DESVENTAJAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES 5.3 SISTEMAS DE PENSIONES PUBLIcAs EN MEXICO senses 885 5-4 REFORMA AL SISTEMA DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL (IMSS) 338 Costos Fiscales del IMSS ...... 341 5.5 Ex ISTITUTO Dz SEGURIDAD ¥ SERVICIOS SOCIALES DE LOSTRABAJADORES pez Esrapo (ISSSTE) Ee 343 Situacién Actual y Perspectivas 345 Costos Fiscales del iSSSTE 346 5.6 SIsTEMAS DE PENSIONES Esrataes eves 347 5.7 SISTEMA DE PENSIONES DE AGUASCALIENTES . 352 Caracteristicas Previas a la Reforma 352 Reforma al Sistema : 353 Costos de la Reforma 354 5.8 SisTEMa DE PENSIONES pz COAHUILA, Caracteristicas Previas a la Reforma Reforma al Sistema ... Costos Fiscales de la Reforn 5.9 Sistema DE PENSIONES DE NuEvo Leon (ISSSTE-Lron) Caracteristicas del Disefio Previo a la Reforma de 1993. Problemas Antes de la Reforma Incentives Disfuncionales Reforma al Sistema ... Costs Fiscales de laa TEMAS SELECTOS DE FINANZAS PUBLICAS 5.10 SisTEMA DE PENSIONES DE VERY CRUZ... Caracteristicas del Sistema. Situacién Actual y Perspectivas . Incentivos Disfuncionales .. Problemas de Equidad y Sustentabilidad «....... Conc1ustones Biptiocraria Archivos electrénicos .. . Crisis Bancarias: Causas, Cosros Fisca.es y CONSEGUENCIAS .. 6.1 Causas Macrozconomicas.. Choques Macroeconémicos y Calidad de los Activos Bancarios . Choques Macroeconémicos y Fondeo Bancario vse Choques Macroeconémicos y Dinamica Crediticia vn... EI Papel de las Expectativa; Volatitidad Externa ¢ Interna « 6.2 Cauisas MICROECGNOMICAS... Debilidad en la Regulacién y Supervisién Bancarias Inadecuados Sistemas de Contabilidad ....... Precipitacion en los Esquemas de Liberalizacion Financiera Cartera Vencida y Margen de Intermediacién Financiera Participacién Estatal en la Propiedad de los Bancos y Otorga- miento de Créditos a Partes Relacionadas Probiemas de Informacién Asimétrica . 6.3 Costos Fiscates, DURACION ¥ CONSECUENCIAS DE LAS Crisis BANCARIAS Costos de las Cri from: Duracién de las Crisis Bancarias Medidas Adoptadas...... CONCLUSIONES .... Brauiocraria Archivos electronicos .. Maco Lecat paka La SUSTENTABILIDAD FiscaL. .. 7 Ie MARCO CONCERTUAD (freien 7.2 REGLAS DE PoLttica Fiscat. XI 362 362 366 368 369 370 372 373 375 378 379 380 381 382 383 385 385 287 388 389 391 393 394 394 400 402 4038 407 408 409 409 411 2 Bt nonoxiv JUAN AMIEVA-HUERTA 7.3 RuseNA INTERNACIONAL: NUEVA ZELANDA, AUSTRALIA, BRASIL Y ARGENTINA seneee 416 Ley de Responsabilidad Fiscai de Nueva Zelanda 416 Ley de Honestidad Presupuestal de Australia .. 420 Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil . 422 Ley de Responsabilidad Fiscal de Argentina . 425 7-4 ALGUNOS LINEAMIENTOS SOBRE LA VIABILIDAD DE LA INTRODUCCION DE 429 UNA LEY DE SUSTENTABILIDAD FiscAL PARA MEXICO . 7.5 Marco LEGAL PARA LA SUSTENTABILIDAD Fiscat Estatal EN MExico 432 434 435 Briiocraria ..... Archivos electrénicos ...INDICE DE CUADROS Y GRAFICAS 1. INGRESos PUBLIcos Grafica 1.1 Curva de Laffer . Cuadro 1.1 Método de Depreciacién de Nameros Digitos.. Cuadro 1.2 Tasa de Evasi n en el IVA (porcentaje) .. Cuadro 1.3 Impuesto a las Ventas Finales. Cuadro 1.4 IVA ..... Cuadro 1.5 Tasas del Impuesto al Ingreso Personal (porcentaje del ingreso gravable) .... Cuadro 1.6 Territorialidad y Residencia. Cuadro 1.7 Ingresos Acumulables de Personas Fisicas Cuadro 1.8 Deducciones Autorizadas a Personas Fisicas Caadro 1.9 Otros Impuestos Aplicables a las Personas Fisicas Cuadro 1.10 Tasas del Impuesto al Ingreso Corporativo (porcenta- je de las utilidades gravables) Cuadro 1.11 Residencia... Cuadro 1,12 Tratamiento de las Gananeias de Capital (porcentaje de las ganancias de capital) ... - Cuadro 1.13 Impuesto sobre la Riqueza Neta 0 al Active (porcen- tajes) Cuadro 1.14 Tasas de Retencién sobre las Remesas al Extrai (porcentaje: Cuadro 1 bre las remesas) ... Determinacién de Ingresos, Consolidacién e Incentivos Cuadro 1.16 Deducciones Autorizadas . Guadro 1.17 Tasa de Impuesto sobre la Renta (1999) .. Cuadro 1.18 Impuesto al Valor Agregado, 2006 (porcentaje sobre la base gravable) xv 10 12 18 33 33 84 85 86XVI JUAN AMIEVA-HUERTA Cuadro 1.19 Impuesto al Valor Agregado (IVA). Comparacién In- ternacional ... 100 Cuadro 1.20 Tasas Estandares del IVA en el Mundo... 101 Cuadro 1.21 Otros Impuestos 105 Cuadro 1.22 Rendimiento en Términos del PIB (coeficiente im- pucsto/PIB en porcentaje) ... . 109 Cuadro 1.23 Evaluacién de la Reforma Fiscal por Pais .. 17 Cuadro 1.24 Indicadores de Productividad .. 118 Cuadro 1.25 Resumen de las Principales Reformas durante el Pe- riodo 1980-2001 119 Cuadro 1.26 Leyes de Ingresos, Impuesto sobre la Renta ¢ Impues- to Especial sobre Produccién y Servicios para el 2002... 1 128 Cuadro 1.27 Decreto por el que se Exime del Pago de Algunos Impuestos y se Amplian Estimulos Fiscales para el 2002 128 145 Resumen Esquematico de Impuestos Federales 2002 147 2. ADMINISTRACION TRIBUTARIA MODERNA .. 157 Cuadro 2.1 Concentraciéa de la Recaudacién en Paises Seleccio- nados 169 3. Ex Gasto Pusiico 185 Grdfica 3.1 Gasto Total: América Latina y el Caribe (promedio 1990- 1996, en porcentajes del PIB) ... fev 191 Grafica 3.2 Gasto Total del Gobierno Centrai (en porcentajes del PIB) .. 192 Cuadro 3.1 Gasto Neto de Transferencias y Subsidios del Central (promedios regionales 1990-1996) 7 193 i6n como Porcentajes del Gasto Total 196 3.3 Gasto Neto Total y Balance Econé:mico 198 Grafica 3.4 Estructura del Gasto Neto Total de 2001 . 200 Grafica 3.5 Gasto Neto Total 1990-2001. 208 Griifica 8.6 Gasto Primario 1999-2001 . 204 Grafica 3.7 Gasto no Programable 1990-2001 ....... 204 Grafica 3.8 Gasto Programable 1990-2001 (Clasificacién Econémica) 205‘TEMAS SELECTOS DE FINANZAS PUBLICAS Grafica 3.9 Gasto Programable 1990-2001 (Clasificacién Funcional) . Cuadro 3.3a México. Gasto Neto Total (millones de pesos) . Cuadro 3.3b México. Gasto Neto Total (porcentajes del PIB) «. Cuadro 3.4a México. Gasto Primario (millones de pesos) .. Cuadro 3.4b México. Gasto Primario (porcentajes del PIB) ... Cuadro 3.5a México. Gasto no Programable (millones de pesos) ..... Cuadro 3.5b México. Gasto no Programable (porcentajes de! PIB) Cuadro 3.6a México. Gasto Programable del Sector Piiblico. Clasi- ficacién Econémica (millones de pesos) .... Cuadro 3.6b México. Gasto Programable del Sector Publico. Clasi- ficaci6n Econémica (porcentajes del PIB) .... Cuadro 3.7a México. Gasio Programable del Sector Piiblico. Clasi- ficacién Funcional (millones de pesos) ... Cuadro 3.7b México. Gasto Programable del Sector Publico. Clasi- ficacién Funcional {porcentajes del PIB) ... n del Empleo Pablico en el Empico no Agrico- Cuadro 3.8 Participa: la (en porcentajes) Cuadro 3.9 Finanzas del Gobierno Cent centajes de! PTB) Cuadro 3.10 Finanzas del Gobierns Central por Gasto de Capital (percentajes del PIB) - Cuadro 3.11 México. Clasificaci del Sector Piiblico .. por Gasto Corriente (por n Funcional del Gasto Programable Cuadro 3.12 Mauicula de Educacién Cuadro 3.13 Gasto Social de Gobierno y Principales Indicadores en Algunos Paises de América Lati Cuadro 3.14 México: Gasto Paiblico 1988 (en pesos o lo que se Guadro 3.15 [ndicadores de Salud y Nuiricion en Algunos Paises de América Cuadro 3.16 Méxic del Sector Salud n por Alumno 1983- ; Afiliados a Seguridad Social y Presupuesto 4, FEDERALISMO Fiscai. Cuadro 4.1 Asignacién de Impuestes en una Federacién.. XVI 206 207 208 209 209 210 210 Qu a 212 218 215 216 224 227 229XVII JUAN AMIEVA-HUERTA Cuadro 4.2 Ingresos Propios por Impuestos Federales, Estatales y Municipales 1995-2001 (millones de pesos) ss 250 Guadro 4.8 México: Ingresos y Egresos del Gobierno Federal, Esta- dos y Municipios seen sesnstnes 255 Cuadro 4.4 Participaciones y Aportaciones Federales (Ramo 033) 1998-2001 (millones de pesos) ... eeeseeees eer tk Guadro 4.5 Ingresos Brutos de los Estados 1995-1998 (millones de pesos) 7 258 Guadro 4.6 Ingresos Brutos de los Municipios 1995-1998 (millones de pesos) .. : — 258 Cuadro 4.7 Ingresos por Impuestos de los Estados 1995-1998 (mi- Hones de pesos) .. . een 259 Cuadro 4.8 Impuestos Vigentes en 2001 en las Entidades Federati- vas y el D. F. seven 260 Cuadro 4.9 México: Coordinacién Fiscal...... 262 Cuadro 4.10 Integracién del Fondo General de Participac se 264 (EGP)... Cuadro 4.11 Integracion del Fondo de Fomento Municipal (FFM) 264 Cuadro 4.12 Criterios para la Distribucién de Participaciones Fe- derales a los Estados... 264 ribucion de los Diferentes Fondos Cuadro 4.13 Formulas de de Participaciones Cuadro 4.14 Ley de Coordinacién Fiscal del Estado, 2002. Distri- bucién Porcentual de las Participaciones Federales al Estado y los Muni = 267 Cuadro 4.15 Adscripcién del Catastro por Entidad Federativa...... 268 Grafica 4.1 Modalidad Administrativa del Catastro en México... 270 cries 4.2 Relacién entre Valores Catastrates y Valores de Merca- do ¢ 271 Cuadre 4.16 Elementos C liarios Locales .... racteristicos de los Impuestos Inmobi- Grafica 4.3 Participacion del Impuesto Predial en el PIB de cada Estado . Cuadro 4.17 Recaudacién de las Contribuciones Inmobiliarias (PE508) ereseeee cece sessseesnes 275 Cuadro 4.18 Tasas Nominales del Impuesto Predial. neon 276TEMAS SELECTOS DE FINANZAS PUBLICAS Gi Grafica 4.5 Recaudacién Nacional, Comparada, de las Contribuciones Inmobiliarias (pesos constantes de 1999, sin incluir al D. F.) «. ica 4.4 Participacién del Impuesto Predial en el PIB Nacional... Grafica 4.6 Comparativo de la Recaudacién Nacional de las Contribu- ciones Inmobiliarias, en su Conjunto, con el PIB (pesos constantes de 1999) Cuadro 4.19 Gasto Federal en Programas de Combate a la Pobreza Extrema... Cuadro 4.20 Principales Resultados del PROGRESA en 1998 Cuadro 4.21 Saldos de la Deuda de Estados y Muni de pesos) Cuadro 4.22 Saldos de la Deuda de los Estados y Municipios (con respecto al PIB) : Cuadro 4.23 Estructura del Subsidio Ptiblico a Universidades Esta- tales (porcentajes de aportacién) pios (millones Cuadro 4.24a Recursos Federalizados (millones de pesos) Cuadro 4.24b Recursos Federaiizados (porcentajes dei PIB) .. Cuadro 4.25a Primer Indice de Descentralizacién Fiscal. Cuadro 4.25b Segunde Indice de Descentralizacién Fiscal Cuadre 4.26 Indice de Correspondencia Fiscal Los SISTEMAS DE PENSIONES ... Grafica 5.1 Relacién de Cont Tatina y OCD c Cuade Requisitos de Ca América Latina y OCDE Cuadro 5.2 Contribuciones a Sistemas de Pensiones en América Latina y OCDE (porcentajes del salario bruto) Cuadro 5.8 Caleule de ta Tasa de Reemplazo pare Contribuyentes a un Sistema de Capitalizacién Individual, segtin Varios Supuestos Concernientes a la Tasa de Rendimiento y Otras Variables. ...... Cuadro 5.4 Costo Presupuestal de la Reforma de la Ley del IMSS. Cuadro 5.5 Contribuciones de los Trabajadores y Aportaciones Institucionales (porcentaye del SBC} ........ Cuadro 5.6 Beneficios del Sistema de Pensiones del ISSSTE Grafica 5.2 Trabajadores en Activo y Jubilados del ISSSTE... XIX 276 277 277 282 286 287 289 306 310 iL 313 314 315 323 325 326 327 337 342 343 344 345XX a JUAN AMIEVA-HUERTA, nados Grafica 5.3 Ingresos Totales y Gasto en Némina de Pen! del ISSSTE Cuadro 5.7 Estadisticas de Activos en Sistemas Estatales de Pen- siones ? Cuadro 5.8 Estadisticas de Pensionados en Sistemas Estatales de Pensiones co Guadro 5.9 Estadisticas de Pensionados en Sistemas Estatales de Pensiones por Tipo de Pensién.. Cuadro 5.10 Estadisticas de Activos vs. Pensionados en Sistemas Estatales de Pensiones «. Guadro 5.11 Indicadores Demograficos en Sistemas de Pensiones Estatales ...... Cuadro 5.12 Aportaciones Vigentes y Requeridas para Equilibrar Sistemas de Pensiones Estatales ... Cuadro 5.18 Déficit Institucional de Sistemas de Pensiones Estatales 351 del Sistema de Pensiones de Cuadro 5.14 Estadisticas Relevant: Aguascalientes... rece + 354 Cuadro 5.15 Estadisticas Relevantes del Sistema de Pensiones de Coahuila ies con . Cuadro 5.16 Estadisticas Relevantes del ISSSTE-L Cuadro 5.17 Estadisticas del IPE por Fecha de Corte + Generacién al 31 de Diciem- Cuadro 5.18 Estadisticas del iPE ps bre de 2001... ee Cuadro 5.19 Tasas de Reemplazo del Sistema para Veracruz (di- ciembre de 1999) . G ‘fica 5.4 Derechohabientes Crisis Bs Cosros Fisca es ¥ CONSECUENCIAS «. Cuadro 6.1 Condic Crisis Bancarias de ARIAS: CAUSAS es Macrocconémicas Antes y Durante las aises Seleceionados (porcentajes) . 280 Grafica 6.1 Crédito Bancario al Sector Privado (porcentajes del PIB) 384 Cuadro 6.2 Volatilidad de los Indicadores Macroeconémicos y los Agregados Bancarios durante el Periodo de 1980-1995 (desviaciones estAndar de los cambios porcentuales anuales) .. 386 Cuadro 6.3 Cartera Vencida del Total de Préstamos (porcentajes) .. 390 Grafica 6.2 Tasas de Interés y Margenes de Intermediacién Finan- - 391 =) ciera (porcents‘TEMAS SELECTOS DE FINANZAS PUBLICAS Cuadro 6.4 Costs de las Crisis Bancarias en Paises Seleccionados ... Cuadro 6.5 Efecto de las Crisis Bancarias sobre el Crecimiento Real del PIB (tasas de crecimiento econdmico) .. Cuadro 6.6 Situacién del Sector Externo en Paises Seleccionados (indices 1980 = 100) .. 7. Marco LEGAL PARA LA SUSTENTABILIDAD FISCAL .. iplina Fiscal en Algunos Paises Selec- Cuadro 7.1 Reglas sobre Di cionados . Cuadro 7.2 Limites Superiores de Déficit Fiscal para el Sector Pui- blico Nacional no Financiero .. . XXI 396 399 400 409 413 426PROLOGO A pesar de que las finanzas ptiblicas es una de las ramas mas dinami- cas de la economia, es relativamente poco conocida por el publico en general. Ello se debe a que los libros de texto tradicionales tiencn como base el uso de un marco teérico desconocido para el pitblico no especializado. En virtud de lo anterior, la.principal aportacién de “Temas Se- lectos de Finanzas Piiblicas”, es que los aspectos teéricos se tratan ‘inicamente a nivel conceptual, buscando abundar Gnicamente lo suficiente para preparar al lector para apreciar los argumentos de mayor complejidad. Asimismo, el libro incluye una amplia recopilacion de inform: cion estadistica, tanto de México como de otros paises y una amplia bibliografia, que hacen que la lectura de la investigacién también sea Gitil para un paiblico mas familiarizado con e! tema. El libro se divide en 7 capitulos. Los capitulos 1-4 y 7 (Ingresos Pti- blicos, Administracién Tributaria Moderna, Gasto Ptiblico, Federalismo Fiscal y Marco Legal para la Sustentabilidad Fiscal) estan relaciona- «los con dos de las preguntas mas elemeniales de las Finanzas Pitblicas Cudnto se debe recaudar y a través de qué instrumentos? y Cudnto se debe gastar y en qué tipo de proyectos? Los Capitulos 5 y 6 (Sistemas de Pensiones Estatales y Crisis Bancarias: Causas, Costos Fiscales y Consecuencias) estan relacionados con temas mas especificos, pero igualmente importantes en cl debate académico y ptiblico del pais. apitulo 1: Ingresos Piblicos En el capitulo de ingresos Pablicos se parte de ja premisa de que un sistema impositivo moderno debe recaudar los ingresos suficien- tes para pagar los bienes y servicios pitblicos que requiere la poblacién a través de impuestos, administrativamente sencillos de operar, que cumplan con las caracteristicas de neutralidad y equidad. Posteriorn.ente, el autor compara las ventajas y desventajas de diversas alternativas de gravamen (impuestos al ingreso, al consu- mo, ecolgicos, al patrimonio, etc.). con base en criterios de eficienc distribucion del ingreso y administrativos, principalmente xxiXXIV JUAN AMIEVA-HUERTA El marco te6rico es respaldado con un estudio comparativo de va- tios sisteraas fiscales del mundo, haciendo énfasis en los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Pert: y Venezuela, por tener un nivel de desarrollo similar al de México. Del anilisis de la teoria y la resefia de la tendencia internacio- nal, se encuentra que es necesario incrementar la recaudacién, pero ampliando la base gravable (eliminando tratamientos especiales y mejorando la administracién tributaria), para poder asi reducir las tasas impositivas. En particular, se comenta la importancia de incrementar la re- caudacion procedente de impuestos al consumo como el IVA, por tener caracteristicas deseables en materia de eficiencia econdmica y administracion, y por ser un gravamen que presenta menores opor- tunidades para la evasi6n. Cabe mencionar que en el capitulo se presentan varios ejemplos de la contraposicion que surge en decisiones en el Ambito tributario entre los objetivos de equidad y eficiencia. Cuando se presenta, ello puede resolverse en buena medida, tal y como lo argumenta el au- tor, tratando la politica impositiva y de gasto de forma integral, de modo que se seleccionen los instrumentos mas apropiados para ata- car cada problema (introducir impuestos eficientes, aunque con un impacto en equidad no siempre positive y cornpensar el efecto distributive con nuevos programas de gasto, por ejemplo). Capitulo 2: Administracién Tributaria Moderna En este capitulo se hace una resefia de la literatura en materia de administracion tributaria de la que se desprenden recomenda- ciones en varios Ambitos para mejorar su operacion. En el area de planeacién estratégica, por ejemplo, se propone hacer un esfuerzo por otorgar una misi6n clara a la administracion impositiva, que garantice que haya una consistencia en los objeti- vos, acciones y politicas instrumentadas. En el area administrativa se ofrece un ment de acciones, entre fas que destacan Ja adopcién de criterios de gestion mas cercanos a tos empresariales, la adopcién de mejores sistemas de informacion y una reforma en la estructura organizacional de la administracién, que mejore los incentivos del personal para realizar una operacién ms eficaz. Adicionalmente, se acentia la conveniencia de propiciar un mayor indice de cumplimniento yoluntario a través de la adopcién de medi- das que incrementen Ja transparencia en el funcionamiento de la administracion y mejoren los mecanismos de rendicin de cuentas.‘TEMAS SEL.ECTOS DE FINANZAS PUBLICAS. XxV Otro aspecto en el que se hace énfasis es la necesidad de plantear una mayor vinculacién entre Ia politica fiscal y Ia administracién tributaria, pues de otra forma los objetivos de politica podrian desvirtuarse al Hevarse a la practica. Por ejemplo, puede ser contra- producente adoptar un sistema progresivo de tasas al impuesto sobre la renta empresarial, pues ello conllevaria complejidad administrativa y juridica, derivadas de abrir oportunidades de elusi6n y evasion. Capitulo 3: Gasto Piblico En este capitulo se inicia con una descripcién de la contabilidad gubernamental en materia de gasto, para ilustrar cuales han sido las tendencias recientes en materia presupuestal en México. A nivel general, el autor senala que ha habido un cambio radical en la politica fiscal entre las décadas de los 70s y 80s, por un lado, y la de los 90s, por otro. En cl primer perfodo hubo una expansion aguda del gasto con base en el endeudamiento, el cual Ievé a las crisis del 76, 82 y 87. Durante el segundo, la politica fiscal bused ajustar ei gasto a niveles acordes con los ingresos piiblicos para pro- iciar una mayor estabilidad macroeconémica. En general, el autor encuentra que los esfuerzos del gobierno para incrementar la eficiencia en el ejercicio del gasto, aunados a la politica de reestructuracién de la deuda y reduccién del pago de intereses, resultaron en una liberacién de recursos para incrementar el gasto social, principalmente en los rubros de educacién y salud. No obstante lo anterior, la informacion mostrada indica que México todavia mantiene un nivel de gasto medio en comparacién con los paises de América Latina y el Caribe e inferior al de cual- quier otro pais de la OCDE. Posteriormente se hace un anilisis especifico del gasto en edu- cacién, salud y seguridad social, por ser los de mayor impacto para mejorar los estindares de vida de la poblacién, destacdndose avan- ces y sefalandose los rezagos Capitulo 4: Federalisme Fiscat El] analisis en esta seccién considera las fuerzas externas ¢ inter- nas que empujan al federalismo como eje fundamental en nuestra forma de gobierno. n el capitulo se mencionan los principios teéricos fundamen- tales del federalisino fiscal (como distrituir las facultades de ingreso y gasto para cubrir Sptimamente las necesidades de la poblacion); se muestra cl marco legal vigerte en materia ce relaciones interguber- namentales; se revisa la integracion de los ingresos de los gobiernosXXVI JUAN AMIEVA-HUERTA locales de México; se muestran los obstaculos vigentes a una trans- formacién de las formulas y procedimientos de la participacién de impuestos; se destaca la diferencia entre programas de asistencia universales y especificos y el avance que ha existido en esta materia. Entre los temas tocados en el capitulo, uno de los mas importan- tes es la correspondencia entre el gasto y los ingresos propios de las entidades. En este sentido, el autor encuentra que los Estados y Municipios dependen excesivamente de las transferencias del go- bierno federal. En efecto, esto se debe a que los Estados y Municipios han opta- do por evitar incurrir en el costo politico derivado de las funciones de recaudaci6n, lo que ha resultado en una disminucién paulatina en los ingresos propios como proporcién del total. Esta situacién es indeseable, pues un mayor esfuerzo recaudatorio de parte de estos ordenes de gobierno incrementaria su capacidad para satisfacer las necesidades de su poblacién. En este sentido, la problematica del impuesto predial es sin- tomatica. Como el autor destaca, las comparaciones internacionales de recaudacién en este impuesto muestran que México tiene un desem- peiio poco satisfactorio. Lo anterior debe cambiar, pues ademas de tener caracteristicas que lo hacen econémicamente eficiente en relacién a otros gravamenes, el impuesto predial constituye una he- rramienta muy importente para que las localidades incrementen su disponibilidad de recursos. Capitule 5: Los Sistemas de Pensiones En este capitulo se presenta un diagnéstico del estado en que se encuentran los siscemas de pensiones del pais. Para ello se proveen los antecedentes y herramientas necesarios para comprender las diferencias entre los sistemas de reparto tradicionales y los esque- mas de capitalizaci6n individual sobre variables tales como la tasa de ahorro de la economia, el desarrollo del mercado financiero, distorsiones en el mercado laboral, la evasion, etc. En particular, se hace énfasis en la descripcién de las variables que permiien analizar la sustentabilidad de los esquemas de repar- to, pues la tesis centra} del trabajo es que independientemente de sus ventajas, los sistemas tradicionales pueden ser vulnerables ante desequilibrios derivados de cambios en Ia piramide demografica, ante la introduccién de heneficios o beneficiarios no previstos, ante la subestimacién de la contribuciones, o al manejo subéptimo de las reservas. 1 el estudio dei caso de México se evaltia la reforma al sistema de pensiones del IMSS y se hace un diagnéstico de la problematicaXXVI TEMAS SELECTOS DE FINANZ pendiente de solucién del ISSSTE y de la mayoria de los institutos de seguridad social de los Estados. Concluye con el analisis de las estrategias de reforma de los sis- temas de reparto de algunas entidades federativas para recuperar su viabilidad financiera. Estas, de acuerdo al autor, han girado en tor- no a la redefinicién de los beneficios (como un incremento en la edad minima y en los afios de cotizacién requeridos para tener dere- cho a pensién), un incremento de las contribuciones y aportaciones de los derechohabientes y los Estados y la introducci6n de un siste- ma de contribucién definida. Capitulo 6: Crisis Bancarias: Causas, Costos Fiscales y Consecuencias Las instituciones bancarias juegan un papel crucial en el creci- miento econdmico, pues sus actividades influyen de manera directa en todos los sectores de la economia. Por lo tanto, es menester conocer las razones detras de las crisis en este sector, un fendmeno que, como comenta el autor, se ha presentado cada vez mas frecuentemente. Entre los factores que el autor resefa como causas que influyen en las crisis bancarias se encuentran la inestabilidad macroeco- némica, la debilidad y carencia de controles internos adecuados, una liberalizacion financiera con un marco regulatorio y de supervision poce eficiente e informacion uo confiable por no estar sustentada en sistemas de monitoreo, El autor refiere a los resultados de la lite- ratura econémica que sefalan que las principales consecuencias de estas crisis son sistemas financieros débiles, con capacidad limitada para canalizar e} crédito. Las razones anteriores explican el apoyo del gobierno a la recu- peracion del sistema bancario (pues a pesar de los costos fiscales asociados a estos programas, la reseiia de la experiencia internac nal realizada por el autor confirma que el costo de no intervenir es mayor). Gracias a esta intervencién, los bancos del pais cuentan con nive les de capitalizacién adecuados, lo cuai sumado a los cambios iegales ¢ itucionales que se impulsan para mejorar los procesos de ejecu- ntias, redundaran en una mayor oferta de crédito con erés mas reducid: ia cién de gar tasas de it Capitulo 7: Reglas de Susteniabilidad Fiscal En este tltimo capitulo se retor una politica macroeconémica sana, en la que se evite incur: desequilibrios fiscales que pongan en riesgo el crecimiento y los objetivos de inflacién. Asimismo, resalta la importancia de impulsar na la impertancia de mantener erXXVHIL JUAN AMIEVA-HUERTA reformas que-hagan posible hacer ejercicios de planeacién mul- tianual mas sélidos. Para fundamentar su posicién, se hace una resefia de los arreglos institucionales adoptados en varios paises del mundo (entre los que destacan los de Australia y Nueva Zelanda, aunque también se citan avances logrados en América Latina), que deben incorporarse en el debate. En este sentido, destacan los esfuerzos que se han realizado en nuestro pais para disminuir la incertidumbre generada por el pro- ceso de presupuestacién actual y para mejorar la planeacion futura. Por ejemplo, en las iniciativas presentadas por el Poder Ejecutivo ante el Congreso, se propone ampliar el tiempo con que éste cuenta para analizar y aprobar los ingresos y los gastos; se considera la aplica- cién provisional de ingresos y gastos basicos autorizados en el ejercicio anterior en caso de no aprobarse en tiempo estds presupuestos; y se establecen limites al déficit ptiblico. 2n las iniciativas sefialadas también se considera el establecimiento de presupuestos multianuaies (especialmente en materia de inver- sién en infraestructura); la consolidacién de los mecanismos de ajuste ante la disminucién de los ingresos y la regulacion de !a aplicacion de excedentes. En fin, me parece que la seleccién y planteamiento de los temas hacen que se cumpla el objetivo del uabajo de ofrecer a los especia- listas y no especialistas una discusién seria y bien fundamentada de algunos de los temas de mayor interés en la opinién piblica de! pais © es de particular importancia, pues como es de todos sabido, México enfrenta el reto de continuar el proceso de reforma estru tural en varios sectores clave de la economia, un reto cuyo desenlace dependera en gran medida del éxito con que se ponga a disposicion de los sectores interesados los elementos necesarios para formar sus opiniones en materia de politica econémica. FRANCI Secretario ve Hacienna y Créorro Poetico Mexico, D.F., ocrusre pe 2002PRESENTACION El presente libro es fruto de un esfuerzo de investigacin que inicia en 1990, cuando prestaba mis servicios en el Departamento de Asun- tos Fiscales del Fondo Monetario Internacional (FMI), en el que estaba relacionado con temas vinculados a las finanzas ptiblicas, au- nados a mas de 12 afios en los que he tenido la fortuna de trabajar e intercambiar puntos de vista con reconocidos y prestigiados teéricos, expertos y funcionarios relacionados con la economia del sector publico y la politica fiscal de diferentes partes del mundo. Como resultado, esta obra no constituye el reflejo de un trabajo individual, sino que mas bien es producto de constantes intercambios de experiencias, conocimientos y puntos de vista de un amplio grupo, a cuyos integrantes resultaria imposible mencionar en particular. Agradezco, ademas de a mis ex colegas del FMI, a expertos de diversos organismos internacionales —entre los cuales destacan cole- as del Banco Mundial, Comisién Econémica para América Latina (CEPAL), Banco Interamericano de Desarrolio (BID), Organizacién para la Cooperacion y Desarrollo Econémico (OCDE) y Banco Asiatico de Desarrollo (ADB, por sus siglas en inglés)-, asi como a funciona- rios de la Secretaria de Hacienda y Crédito Ptiblico de México y, en especial, a mis compatieros de la Secretaria de Finanzas y Pianeacion del Estado de Veracruz, México. Como resultado de ia interaccién que he sostenido con los especialistas de estas instituciones y de las practicas y opiniones que han compartido conmigo, el libro énfatiza la expe- riencia internacional en los tépicos fiscales que en él se abordan. “Temas Selectos de Finanzas Piiblicas” pretende cubrir, princi- palmenie, una gran laguna que existe en México y América Latin: sobre los mas importantes aspectos, tanto teéricos como practicos, en fa literatura de finanzas piiblicas. El objetivo principal de la obra €s complementar el texto tradicional de finanzas puiblicas, convirtién- dolo, con la informacién que aporta, en un libro de consulta que enriquezca el acervo de diversas disciplinas de pensamiento que cuen- zan con conocimientos de teoria econdémica—entre las cuales destacan las de economia, ciencias politicas, contaduria publica, administracion de empresas, administracién publica, derecho fiscal, y que hagan de XXIXXXX JUAN AMIEVA-HUERTA él una referencia Util para el acervo de conocimientos de politica fiscal en el ambito federal, estatal y municipal. Quiero hacer mencién de mi amplia gratitud al Gobernador del Estado de Veracruz, México, Miguel Aleman Velazco, por haberme invi- tado a colaborar con él como Secretario de Finanzas y Planeacion, donde escribi con ayuda de colaboradores e investigadores, durante incansables fines de semana y en noches de insomnio, lo que se convir- tid en una pasion y habite personal, la version final del documento. Mi reconocimiento permanente por sus conocimientos y ex- periencia a Guillermo Ortiz Martinez y José Julian Sidaoui Dib por su invitacion a colaborar con ellos en la Secretaria de Hacienda y Crédito Publico como Director General de Asuntos Hacendarios In- ternacionales; le agradezco, profundamente, a José Angel Gurria Trevifio el haber compartido conmigo su gran experiencia profesio- nai en temas financieros y fiscales. Todos ellos depositaron en mi una gran confianza, lo que me permitié representar a México en diver- sos foros internacionales de alto nivel, entre otros el FMI, el Banco Mundial, la OCDE, el BID, el Mecanismo de Cooperaci6n Asia Paci- fico (APEC, por sus siglas en inglés), el ADB y el Banco Europeo de Reconstruccion y Desarrollo (BERD). Vito Tanzi y Teresa Ter-minassian del Departamento de Asuntos Fiscales del FMI contribuyeron de manera muy importante en esta investigacion y en mi carrera profesionai, al permitirme realizar una gran variedad de estudios y misiones de asistencia técnica en finan- zas piiblicas en diversos paises. Sin lugar a dudas, el espacio no me permite nombrar a cada una de las personas que colaboraron conmigo y, sobre todo, a aquellas que se tomaron la molestia de leer diversas versiones del estudio. En espe- cial me gustaria mencionar a Juan Carlos Lerda (de la CEPAL), George Kopits (del FMI), Steven Web (del Banco Mundial), Luis Gutiérrez Santos, Fernando Soiis Camara y Fernando Aportela Rodriguez. A elles les agradezco los comentarios y criticas que enriquecieron significa- tivamente el contenido del presente trabajo. Quiero dar un crédito muy especial a quienes me ayudaron a obtener informacion y coadyuvaron, con sus conocimientos y expe- riencia, a concretar este libro: Bernardo Urriza Gonzalez, Lizbeth Pérez Fuentes, Alfredo Rios Hernandez, Fabiola Gémez Bautista, Javier Gordillo Thomas, Marco Arroyo Hernandez y Patricia Zamora ‘Araujo Gracias @ Francisco Gil Diaz, profundo conocedor de la teoria de las finanzas ptiblicas y en particular de la experiencia mexicana, quien crey6 en la propuesta de este libro, escribié el prélogo y pro-‘TEMAS SELECTOS DE FINANZAS PUBLICAS XXXI porcioné importantes comentarios, principalmente respecto al ca- pitulo cuarto sobre “Federalismo Fiscal”. Dejo constancia del incondicional apoyo de mi esposa Gabricla y mis hijas Paulina y Monica, quienes me animaron y cedieron gran parte del tiempo de convivencia familiar para realizar esta obra, Por ultimo, es un hecho que los libros de texto tienden a ser cada vez mas extensos conforme avanza la teoria econdmica y la evi- dencia empirica en la materia que aqui se analiza. No he querido caer en esa trampa, pues hubiera sido imposible terminar esta obra. El libro intenta ser lo mas concreto y objetivo posible; en él se ofrecen recomendaciones puntuales sobre temas que espero contribuyan a la discusion académica y al intercambio de ideas. Asumo toda la respon- sabilidad respecto a su contenido y la veracidad de la informacién. Asi, esta por demas mencionar que las inexactitudes u omisiones que atin permanezcan, son responsabilidad exclusiva de este autor. Juan Amieva-HUeRta Acosto bE 2002INTRODUCCION Las finanzas piiblicas constituyen uno de los fundamentos macroeco- némicos mas importantes que proporciona los parametros de juicio y direccién de la evaluacién de la politica econémica de un pais o de una region en particular, en el contexto de un mundo globalizado en constante evolucion, El concepto de finanzas piblicas se refiere al conjunto de elementos que intervienen en la captacion de ingre- sos, a su administraci6n y al gasto putblico que realiza el Estado para atender las necesidades de una sociedad, desde un punto de vista mas pragmiatico que teérico. Asi, el principal objetivo de esta obra es Nenar la laguna existente al respecto, y se dirige tanto a economistas profesionaies —interesados en las finanzas del sector pablico-, con- tadores pliblicos, estudiosos del derecho fiscal, administradores y, en general, a todos los estudiantes de las mismas ramas académicas, como al versade ¢ interesado en estos temas. Desde la década de los ochenta, México y las demas naciones de América Latina empezaion extensas reformas estructurales en sus economias, las cuales incluyeron Ja desincorporacién de actives fijos del Gobierno, la apertura comercial y la inversion extranjera, la libe- ralizacion financiera, la reduccién de los subsidios y la desregulacién econémica, reformas en los sistemas de seguridad social y en especiai del sistema de pensiones ptiblicas, reformias fiscales y en la adminis- tracién tributaria, ia descentralizacién fiscal y mayores atribuciones fiscales a los gobiernos estatales y locales, asi como reformas presu- puestales con ¢! objeto de liberar recursos destinados al sector social y a infraestructura fisica En este libro se analizan los siguientes topicos: las reformas fiscales pprendidas en México y Latinoamérica; la administracién tribu- taria; ias reformas en ei presupuesto de egresos de los gobiernos centrales, estatales y locales; el federalismo fiscal y la descentralizacion del gasto federal a los gobiernos estatales; los sistemas de pensiones plblicas -de México, en especial-; las crisis bancarias mundiales, destacando en par as, costos fiscales y consectiencias; ast como un tema que ha generado inte és en Ia literatura reciente: las le- yes de sustentabilidad fiscal y las reglas de politica fiscal. Si bien ie paises emergentes han realizado esfuerzos importantes para mantene! cular sus cau xxXXXIV JUAN AMIEVACHUERTA una regla fiscal de presupuesto balanceado, poco se ha hecho en estas economias para establecer reglas fiscale. explicitas y transparentes con el fin de limitar los grados de libertad que puede tener cual- quier Gobierno en el manejo de su politica fiscal; es decir, el avance en la adopcién de leyes para evitar vaivenes significativos en la poli- tica fiscal ante cambios de Gobierno, ha sido minimo. La crisis de la deuda, iniciada a principios de los ochenta, y los niveles histéricos de gasto publico propiciaron —como se mencio- n6- una serie de reformas estructurales que cambiaron el ambiente macro y microeconémico de las economias latinoamericanas. Por ejemplo, el incremento en los déficit del Gobierno, durante estos afios, resultaron en un serio esfuerzo por mejorar la administracion tri- butaria y la implementacién de reformas fiscales en linea con los paises mas desarrollados; al mismo tiempo, se instrumentaron reduccio- nes permanentes en el gasto y el empleo publicos. La descentralizacién se tradujo en alterar los montos de los recursos y el gasto de los dife- rentes niveles de Gobierno, con lo que se logré mejorar las relaciones intergubernamentales y la mejor focalizacién de gasto piblico. De igual modo, la apertura comercial modificé la recaudacién tributaria, disminuyendo la recaudacién impusitiva por concepto de impuestos a las importaciones. La liberalizacion bancaria causé crisis financie- ras de considerable magnitud en algunas naciones. E] aumento en la esperanza de vida y el envejecimiento de la poblacién, asi como el mal manejo de los sistemas de pensiones publicas incidieron en el cambio de modelo de financiamiento de la seguridad social: se tran- sité de sistemas de reparto a sistemas de capitalizacién regulados por ei Gobierno, pero manejados por e] sector privado. Si bien los asuntos que involucran las finanzas ptiblicas suelen tener, ademas, repercusiones politicas de otra indole, el andlisis que se desarrolla en este libro intenta ser imparcial, distinguiendo clara- mente las consecuencias de estas politicas y los juicios de valor que implica la evaluacién de su conveniencia. Esta obra consta de sicte capitulos, les cuales examinan temas selectos de finanzas ptiblicas en América Latina y, particularment en México. El libro se divide en cuatro partes. La primera, que con- tiene dos capitulos, trata acerca de la politica de ingresos pitblicos y la administracién triburaria; la segunda, que consta de dos, analiza la politica de gasto piiblico y el federalismo fiscal en México; la tercera plantea una primera aproximacién sobre los sistemas de seguridad social, particularmente en la Reptblica Mexicana, puesto que el acceso ala informacién relacionada con los sistemas de pensiones estatales es limitado; sin embargo, este t6pico ha atraido mucho el interés de la literatura reciente por la importancia de sus costos fiscales; en la cuarta parte se abordan dos temas fundamentales de las finanzas‘TEMAS SELECTOS DE FINANZAS PUBLICAS xxxv piiblicas: el primero consiste en una evaluacién de las causas, costos fiscales y consecuencias de las crisis bancarias para varios paises ~dado ¢1 impacto que estas crisis han tenido en los presupuestos publicos se le considera como un tema de interés muy amplio-, y el segundo ez reficre a las leyes de sustentabilidad fiscal, a las reglas de politica fiscal, asi como a la posibilidad de adaptar las mismas al cas> meni, cano. El libro expone, por lo tanto, temas de actualidad relacionados con las finanzas ptiblicas en México y otras naciones, tanto de la region latinoamericana como de los paises de la OCDE. Para el lector inte. resado en expandir la investigacién de cada uno de los temas que se mencionan en el texto, se introdujo una extensa bibliografia, asi como las direcciones de correo electronico al final de cada capitulo. En el primer capitulo se ofrece un panorama general de los im- puestos (el lector familiarizado con este temay las reformas fiscales de América Latina puede remitirse directamente a las principales ca- racteristicas del sistema impositivo mexicano); al hacerlo se busca presentar algunas consideraciones teéricas que son importantes para el anilisis de las demas secciones que se presentan en el resto del capituio. Se estudia, en particular, la eficiencia, eficacia y equidad de los sistemas tributarios, asi como los impuestos directos e indirectos; los primeros gravan a personas naturales o jurfdicas en funcién de su nivel de actividad, mientras que los impuestos indirectos gravan determinados actos; dentro de los impuestos directos se encuentran 10s que son aplicabies a personas fisicas y a empresas; por otra parte, los impuestos indirectos son los que gravan al comercio exterior y la compra de bienes y servicios que incluyen el impuesto a las ventas finales, el impuesto al valor agregado (IVA) y los impuestos especificos Se identifican las tendencias recientes en materia de reformas tri- butarias, sintetizando los aspectos mas sobresalientes de las que se han HMevado a cabo en las tiltimas dos décadas en algunos paises de América Latina; basicamente, estas reformas pretendian la suficien- cia recaudatoria, la simplificacién de normas y procedimientos, la neutralidad en la asignaciGn de recursos y algunas consideraciones de equidad; los paises seleccionados en América Latina son Argentina, Brasii, Chile, Colombia, Pera y Venezuela, y las principales conch siones, en cuanto al ingreso personal, revelan que la mayoria de las naciones redujeron sus tasas impositivas en los rangos superiores y ampliiaron la base gravable, ademas de que disminuyeron el niimero de tramos de ingreso de las escalas progresivas y eliminaron algunas dleducciones personales; en promedio, la tasa marginal maxima bajo 23 puntos porcentuales entre 1979 y 1999; en general, se observé una tendencia a igualar la tasa de impuesto personal a la del corporativo; en cuanto a este Ultimo, la tendencia ha sido la de reducit las tasaXXXVI JUAN AMIEVA-HUERTA en alrededor de 15 puntos porcentuales para establecerla en un ni- vel promedio de 28.9%, unificarlas y lograr bases impositivas mas amplias con el fin de ser menos vulnerables a intentos de evasién y, a la vez, alcanzar niveles de competitividad comparativos. Asimismo, debido a que las empresas mas grandes pagan mayores impuestos a causa de que las pequenas no Jo hacen, se introdujo un impuesto minimo en 19 paises, siendo México el pionero en esta materia. El IVA es el impuesto que se ha introducido en casi toda Latinoamérica y el Caribe en las tiltimas dos décadas. Dado que el IVA se concentra en el contribuyente final, es mas facil su proceso de administracion y fiscalizacién; una gran ventaja de este impuesto sobre otros, es que desde el punto de vista econdémico es neutral, porque no desincentiva el ahorro y la inversion; las tasas del IVA fluctuaron de 11.3% durante su introduccién, a 14.3% en agosto de 2000. En cuanto a los impuestos especiales al consuno de bebidas alcohdlicas, cigarros y bienes de lujo, las tasas varfan entre 8 y 100%. Ai final del primer capitulo, se describen las reformas fiscales en México y se presentan las princi- pales caracteristicas del sistema impositivo mexicano. En el segundo capitulo se estudian los objetivos, prioridades y acciones de una adiministracién tributaria moderna. Se comenta, por ejemplo, que la administracién tributaria debe ser una organizacién moderna y flexible que dote al Gobierno de los recursos necesarios para cubrir las necesidades de gasto ptiblico, que la administracién tributaria debe operar bajo el concepto de equidad, eficiencia y efi- cacia. La premisa fundamental es que una reforma fiscal implica una reforma en la administracién tributaria, y entre los objetivos que es necesario lograr para una reforma tributaria moderna, destacan los siguientes: el apoyo politico a la reforma; formular una estrategia clara; Hlevar a cabo una reforma integral para el proceso de recauda- cién; fijar prioridades y establecer metas concretas; simplificar el sistema tributario; diferenciar a los pequenios de Jos grandes contri- buyentes; motivar ei cumplimiento voluntario del causante: realizar proyectos pilotos e identificar la legislacién que debe modificarse En la diltima parte del capitulo se analiza ia administracién tributaria en México, por medio de la cual, pese a los avances sustanciales de las tiltimas décadas, su recaudacién tributaria en 2001 alcanz6 s6lo 11% del PIB, uno de los menores porcentajes en América Latina y el mas bajo en la OCDE. Una reforma integral, en ese sentido, incremen- tarfa la eficiencia, eficacia y equidad del sistema impositivo mexicano y cumpliria, ademas, con objetivos de recaudacién mas ambiciosos. En Ja medida en que exista ina mayor recaudacion, habra mas capa- cidad de ejercer gasto social, lo que le permitira al pais mejorar el bienestar de la poblacion y enriquecer su capital humano. | iTEMAS SELECTOS DE FINANZAS POBLICAS XXXVIT En el tercer capitulo se aborda el gasto publico y su estructura desde la 6ptica de la economia mexicana; en primer término se ana- liza el gasto pablico como instrumento de politica fiscal y su impacto sobre la oferta y la demanda agregada; se concluye que el gasto pa- blico en México complemenia la inversién privada, aunque puede haber efectos de desplazamiento hacia la misma. Se presenta una comparaci6n internacional del gasto ptiblico, util para evaluar las presiones del gasto y la composicién del mismo en cada pais; los resultados indican que en América Latina, entre 1990 y 1996, el gasto del sector publico no financiero fue de 27.1% del PIB; la evidencia empirica muestra que el gasto puiblico decrecié en América Latina des- pués de las crisis de la deuda; sin embargo, la demanda de obra ptiblica y de gasto social registra, en esta region, indices muy superiores 0 semejantes a los de paises en desarrollo, lo que se constituye en se- veras presiones presupuestales. La Reptiblica Mexicana aparece como la nacion de América Latina y de los paises miembros de la OCDE que destina el porcentaje més alto de gasto ptiblico a educacién; no obstante, los indicadores de rendimiento educativo no reflejan este esfuerzo, por lo que es conveniente no s6lo gastar mas, sino gastar mejor. Se analiza la estructura y evoiucién del gasto ptiblico en Méxi- co: se muestra que éste s¢ contrajo de manera muy importante de los ochenta alos noventa, como resultado del esfuerzo de estabilizaci Ge ias autoridades mexicanas, y se presentan las diferentes clasifica- ciones del gasto publico basados en el presupuestos de egresos de la Federacidn. Se identifica el gasto corriente y sus principales compo- nentes, se describe brevemente su composici6n en México y se le compara con el de otras naciones, io que resulta til para situar el pais en cl contexto internacional. Se presenta un andlisis similar pero con respecto al gasto de capital, y se destacan las grandes dife- rencias mundiales en la asignacion presupuestal de gasto de capital. Asimismo, se explora la evolucin del gasto pablico social en México y sus implicaciones sobre pobreza, se concluye que existe un desequi- librio entre gasto de capital y gasto corriente en el presupuesto de educacién, dade que el sector educativo se afectado por los ajustes macroeconémices de los ochenta; sin embarge, en ta década de los noventa se recuperaron los niveles de gasto en educacién y varia ron los principates indicadores educativos como la eficiencia terminal y las tasas de reprobacion y deserci6n; en este apartado se muestra que hay un gran sesgo hacia la educacién superior, a pesar de que todavia persisten fuertes carencias en el nivel basico y medio; asi, el potencial de crecimiento sostenide y sustentable esta restringido por fos bajos niveles educativos y por la baja calidad de la educacién; s de crecimiento econémico y mejorar la situa- para lograr altas tasqXXXVI JUAN AMIEVA-HUERTA cién de los pobres, el pais requiere de una tasa alta de formacién de capital humano; tras revisar esta situacién, se estudia el gasto pu- Dlico en salud y seguridad social, y su incidencia sobre la nutrici6n y la pobreza; si bien los indicadores de salud en México mejoraron sus- tancialmente durante 1970-2000, atin hay serios problemas; por ejem- plo, en 2000 la poblacién cubierta por algun instituto de seguridad social era menor a 55%, en el sector privado fue de aproximada- mente 4%, y el resto eran responsabilidad de la Secretaria de Salud y Asistencia y de los servicios médicos estatales; en general, existe consenso de que el presupuesto se concentra demasiado en zonas urbanas y que los servicios curativos son impartidos en perjuicio de los servicios preventivos; el problema mas acusado del sector salud es la baja calidad del servicio y la supervision, asi como deficiencias en infraestructura y carencia de personal calificado. En el cuarto capitulo se aborda el federalismo fiscal en México. Se investigan las relaciones intergubernamentales, sus caracteristi- cas, los beneficios que de ello se derivan, sus alcances, sus limitaciones y los factores criticos para mejorar el sistema del federalismo, el cual atin se encuentra muy centralizado, especialmente en la parte de ingresos. En particular, se muestra la estructura del Gobierno Fede- ral, asi como la legislacién vigente en materia impositiva y de gasto ptiblico para los tres niveles de Gobierno. Se perfilan los conveni fiscales vigentes y el Sisterna Nacional de Coordinacién Fiscal. Ademas, se da cuenta de la asignacién de recursos a los estados, incluyendo las potestades tribuiarias de los mismos. Se analizan ia recaudacién federal participable y los tres fondos basicos que integran las part cipaciones federales. Se presenta un andlisis de las transferencias que efectiia el Gobierno Federal a los estados a través del programa nacional de solidaridad (Ramo 033), asi como del Programa de Apo- yos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF). Se estudian las caracteristicas fisicas, legales, fiscales y administrativas de Ja propiedad inmobiliaria (catastro), concluyéndose aqui que el nivel de recaudacién de los municipios es muy reducido debido a que los valores catastrales se encuentran muy por debajo del valor comercial, aunado a bajas tasas impositivas. Se tipifica el proceso presupuestario, su formuiacién einstrumentacion, encontrandose que la carencia de presupuestos multianuales puede inhibir la inversién pri- vada y el flujo de capitales del exterior. En el apartado subsecuente se abordan las donaciones del Gobierno Federal a través del programa de educacién, salud y alimentacién (Oportunidades). Por tiltimo se discu- te la deuda piblica estatal, las formas de financiamiento de los estados y los municipios, y los riesgos macroeconémicos de un elevado nivel de endeudamiento. Por otra parte, el proceso de federalizacién haTEMAS SELECTOS DE FINANZAS PUBLICAS XXXIX, disminuido la centralizacién hist6rica que caracterizaba a la econo- mia mexicana,! y ha otorgado atribuciones y recursos a cada nivel de Gobierno, los cuales se encuentran en una mejor posicién para aumentar la eficiencia y focalizacién del gasto. Asi, la federalizacion del gasto se ha realizado con la transferencia de recursos federales. a estados y municipios a través de las aportaciones del Ilamado Ramo 033 y de los convenio de descentralizacién en materia de educacién media y superior, de desarrollo agropecuario, y, parcialmente, de comunicaciones y transportes. En el capitulo se perfilan las aportacio- nes federales para entidades federativas y municipios de los siguientes fondos: para la educacién basica y normal; para los servicios de sa- lud; para la infraestructura social estatal; para la infraestructura social municipal; para el fortalecimiento de los municipios; para las apor- taciones miiltiples; para la educacién tecnolégica y de adultos, y para el fondo de seguridad publica de los estados. El quinto capitulo se ocupa de los sistemas de seguridad social que han atraido una buena parte de atencién de los formuladores de politica fiscal en Latinoamérica, particularmente si se consideran los elevados costos fiscales de las reformas a los sistemas de pensio- nes ptiblicas, analizdndose las causas del deterioro en los mismos; se perfiian, teéricamente, los sistemas de pensiones piblicas, como el sistema de reparto y el sistema de capitalizacién; se presentan las ventajas y desventajas de los sistemas de pensiones; se concluye que en ciertas situaciones tanto el sistema de reparto como el de contribu ciones definidas tienen ventajas y desventajas; se estudia la reforma ai sistema del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el funcio- namiento de las administradoras de fondos para el retiro (AFORES), la Comisién Nacional del Ahorro para el Retiro (CONSAR), asi como ios costos fiscales de la reforma del IMSS, los cuales ascienden anual- mente a mas de 1.1% del PTB; se explica el sistema de pensiones del Instituto de Seguridad Social y Servicios de los Trabajadores del Es- tado (ISSSTE), cuyos indicadores revelan una situacién financiera muy deteriorada, con costos fiscales que ascienden a 0.2% del PIB; se abordan las reformas a los sistemas de pensiones piiblicas de las entidades federativas sobre las que se cuenta con informacién, como es el caso de Aguascalientes, Coahuila, Nuevo Leén y Veracruz, esta- dos que Ievaron a cabo reformas integrales a sus sistemas de pensiones ptiblicas. EI sexto capitulo aborda el tema de las crisis bancarias: sus causas, sus costos fiscales y sus consecuencias desde una dptica internacio- nal. De 1980 a la fecha, las recurrencias y dimensiones de las crisis | Véase Asieva (1988)XI. JUAN AMIEVA-HUERTA bancarias adquieren mayores alcances, particularmente por su costo fiscal. Las causas de las crisis se analizan tanto desde el punto de vista macro como microecondmico. Casi la totalidad de las crisis banca- rias estuvieron precedidas por una turbulencia macroeconémica; por otra parte, la debilidad en la regulacién y la supervision de la activi- dad bancaria constituye el factor microeconémico mas importante y recurrente de las crisis bancarias. En lo que respecta a los costos fiscales, éstos resultan muy complejos de determinar y se encuen- tran vinculados con el compromiso del Gobierno de proteger el ahorro. Los costos varian entre los paises desarrollados y los subde- sarroliados, En cuanto a los primeros, los mas altos han sido los de Espafia (15% del PIB) y Finlandia (14.7% del PIB); respecto los segun- dos, destaca Chile (33% del PIB), Venezuela (17.2%) y México (14.5%). La consecuencia mas obvia de las crisis bancarias es el elevado costo fiscal -e! cual deteriora el sistema econémico en general, dando origen a un incremento en la inflacién, afectando la balanza comercial, originando la devaluacién de la moneda y provocando afectaciones en las tasas de interés-. Asimismo, las crisis dafian la credibilidad bancaria, registrandose, en algunos casos, el retiro masivo de depo. sitos y la cancelacion de operaciones. En general, el efecto principal ocurre sobre el desarrollo econémico, lo que se demuestra por el hecho de que la cartera vencida se eleva, el diferencial entre tasas activas y pasivas se amplia y la funcién de intermediacién financiers de la banca no se cumple, obligando a una restriccién crediticia y limitando, por lo tanto, las posibilidades de nuevas inversiones. E] séptimo capitulo presenta un anilisis de las leyes de sustentabili- dad fiscal, dado que, desde finates de los ochenta, las autoridades fisca- les de algunas naciones han instrumentado una serie de politicas fiscales para mantener un presupuesto balanceado. Histéricamente, sin embargo, se ha presentado un problema fiscal con la continuidad de esta regla de politica fiscal, debido a que, por razones politicas, se evidencian fuertes presiones en el gasto pitblico que desestabilizan Ins Finanzas pitblicas y que ponen en riesgo fa estabilidad macroeco- némica en su conjunte (x. gr. Argentina). La continuidad de las regias tica fiseal tienen su origen en razones polfticas, como los lar se pre- fijas de po! cainbios de Gobierno o de caracter econdmico. En partic sentan los casos de Nueva Zelandia, Australia, Brasil y Argentina, asi como las reglas de politicas fiscal aplicadas en varias naciones, las les han adoptado leyes para evitar wansformaciones significati vas en ts politica fiscal ante cambios de Gobierno. En virtud de que este libro pretende acercarse a un ptiblico muy amplio, contiene ei plantcamiento de como podrian ponerse en practica estas r el caso puede resultar novedoso, Cabe se cud > México, lo cirTEMAS SELECTOS DE FINANZAS PUBLICAS XI se enfatiza el papel empirico y se dejan a un lado las consideracio- nes teGricas para futuras investigaciones sobre el tema. Por ultimo, se incluye una seccién en la que se mencionan los cambios en la Constitucién del Estado de Veracruz y de Tlaxcala que reflejan, en alguna medida limitada, los principios de una administracién fiscal responsable.* © N.B, Para tener acceso a Tos artienos cle atv ana ups’ “www,jamieva.com que se citan en el texto, consiittese hit1. INGRESOS PUBLICOS Conforme a la teoria econémica, el concepte de ingreso para una persona puede extenderse a todo un pais de Ja siguiente manera: e} ingreso nacional constituye la suma de todos Jos flujos de recursos detivados de’ los-factores de produccién, el producto nacional se refleja en el valor de la produccién de todos los bienes y servicios. Estos tres conceptos serian iguales en un mundo sin depreciacion, sin impuestos indirectos y sin subsidies, Incluso, como una primera aproximacién, se podria decir que el ingreso nacional es la suma de todos los ingresos individuales; sin embargo, existen distintas consi- deraciones para ambos términos en cuanto a tiempo, alcance € intermediacién. Desde el punto de vista de las cuentas nacionales, las operaciones realizadas en un pais pueden agruparse por sectores de acuerdo con su actividad econémica: individuos, empresas, Gobierno y resto del mundo. A su vez, el flujo de recursos entre estos agentes se asemeja al de una empresa al incluir la produccién, las entradas y salidas de ingreso derivados de diversas actividades productivas o de otras fulen- tes, la acumulacién de capital y el financiamiento. En eate sentido, los ingresos piblicos se refieren a todas las en- tradas del Gobierno por motive de impuestos, cobros por bienes y servicios publicos, y cualquier otra via. Los ingresos del Estado se clasifican, a su vez, en ordinarios y extraordinarios. Los ordinarios son aquellos que se perciben regularmente, repitiéndose en cada ejercicio fiscal, y que en un presupuesto deben cubrir los gastos ordinarios. Los extraordinarios incluyen contribuciones, emprés tos, impuestos extraordinarios, expropiacién, desincorporacion de empresas estatales ¢ ingresos destinados a la reconstruccién. A su vez, ios ingresos ordinarios se dividen en dos clases: ingresos corrientes ¢ ingresos de capital. Los ingvesos corrientes se refieren basicamente a los ingresos wibutarios (derivados de impuestds directos ¢ indires- tos) y los no tributarios (ingresos que tienen contraprestacién). Por Su parte, los ingresos de capital son aquellos provenientes de la rea- lizacién del patrimonie del Estado. 12 JUAN AMIEVACHUERTA En la primera seccién de este capitulo se plantean las principa- jes nociones.tedricas relativas.a.los diversos.tipos de impuestos, con el propésito de presentarie al lector el material tedrico basico qutc le sirva de base para aborder el resto de! capitulo, En ta segunda seccién se realiza un minucioso andlisis de las reformas fiscales recientes en paises seleccionados, “ex profeso”, de Latinoamérica. Este estudio se considera relevante debido a que la mayor parte de las reformas fiscales han seguido una tendencia similar. En la tercera se analizan las diversas consideraciones respecto al uso y las tendencias de dis tintos tipos de impuestos en las décadas de los ochenta y noventa, Por Gltimo, en la cuarta se describe el sistema impositivo mexicano y se exponen las principales conclusiones del presente capitulo. ‘lfimas décadas, en la mayoria de los paises Jatinoa- En las dos & mericanos y del Caribe se aplicaron numerosas reformas fiscales. Los objetivos basicos de éstas consisticron en proporcionar recursos sufi- cientes al Gobierno para hacer frente a las crecientes necesidades, de gasto de las naciones de esta zona. Otros propésitos de las refor~ tnae fueron la simplificacion de procedimientos y la neutralidad y equidad en el sistema tributario. Las reformas alcanzuron varios resultados; no obstante, aunque los avances en materia tributaria fueron importantes, hay todavia un amplio margen de maniohra para mejorar los sistemas tributa- ros, Resulta evideate que las reformas redujeron las tasas impositivas v que se disminuyé la evasion fiscal. Por ejemplo, en 1979 la tasa mai: ginal maxima del impuesto a las personas fisicas era, en promedio, te 48%; mientras que en 1999 se redujo a 25%. Durante las décadas de los ochenta y noventa la tendencia en Latinoamérica consistié en ampliar la base gravable, disminuir las tasas impositivas, ceducir el ntimero de tramos de ingreso en Jas es- calas progresivas y climinar exenciones. La adopcién generatizada del IVA contribuyo a dismimuir las distorsiones generadas por impues- tos previos a las ventas que operaban en cascada, Ademés, el IVA ayuds a eliminar ia distorsiones a favor del ahorro personal, debido a que el impuesto incide directamente sobre el consumo. En cuanto al impueste sobre ia renta de las empresas, de 1980 a 1999 ia tasa maxima disminuyd en alrededor de 16 puntos porcen- wales, ubicdndose en un nivel promedio de 28.9%. Con el objeto de reducir la evasion y aumentar la equidad, se profundizé en e stableciiniento de sanciones mas severas y precedimientos mas es inictos para los contribuyentes morosos. Se incerporaron métodos ie determinacién presuntiva con respecto a ingresos dificites de captar, con to cual se logré reducir la evasion fiscal, En cuanto a los rendimientos en. rérminos del PIB, éstos aumen- laron progresivamente durante los altos noventa. Se ot erve una| [ TEMAS SELEGTOS Di FINANZAS PUBLICAS ti tendencia ascendente de menos de 15% en 1996 a 17% del PIB en 2000. Es claro, como revela la experiencia mexicana, que enfocarse exdlusivamente en-elrendimiento-con:respecto:al-producto'no-¢s: suficiente para determinar la eficiencia recaudatoria. Asimismo, una reforma fiscal no necesariamente implica una mayor recaudacién. ‘Como se analiza en el capftulo 2, la administracién tributaria es un factor decisive en fos niveles de recaudacién, En la década de los noventa hubo un mayor énfasis en el mejoramiento de los métodos de recaudacién. La politica y la administracién tributaria comparten ja responsabilidad del buen funcionamiento de un sistema imposi- tivo y deben asegurar que éste se encuentre bien estructurade y que se administre transparente y eficientemente, Asi, las reformas estructurales deben irde !a mano de una administracién tributaria moderna y eficiente, que mejore el cuinplimiento de las obligacio- nes fiscales. Para logrario se requiere de una gran voluntad politica, pues el éxito de una reforma tributaria depende no sélo de la efica- cia de la administracién tributaria, sino de la transparencia de la funcién pablica. Ll IMPUESTOS: ALGUNAS CONSIDERACIONES TEORICAS En esta seccién se analiza la importancia de los impuestos a fa luz de la teoria econémica, su estructura y sus principales caracteristicas, asi come los aspectos de eficiencia, neutraildad, equidad y simplicidad en el sisterna wiburario, tiles para examinar un sistema eributari Elandilisis no pretende ser exhaustivo, sino descriptive de fos princi’ pales impuestos y conceptos fiscales. Un sistema tributario debe favorecer el crecimiento econémico y proveer al Gobierno de ingresos suficientes para cumplir su obje- tivo de financiar el gasto pablico, considerando un orden juridico determinado y sin destruir los incentivos para trabajar, ahorrar € invertir.t Dicho gasto comprende el financiamiento de bienes ptbli- cos, el subsidio de actividades que genecan externaiidades positivas y el gasto social. En este contexto, no hay que perder de vista que los impuestos permiten mejorar la asignacién de recursos e inciden di- rectamente sobre Ja estructura y el nivel del gasto ptiblico, Un bien o servicio se provee ptiblicamente cuando no es redi- tuable para un particular otorgarlo o si ese servicio es indispensable para el beneficio social. Por ejemplo, siempre que hablamos de de fensa o seguridad nacional, se abaten costos cuando ef Gobierno « P Véase Reynionor (2000)4 JUAN AMIEVASTUERTA el nico que la otorga y no podemos excluir a ningtin individuo de gozar de ella, no importa cudntas personas haya en un pais, puesto que se trata de un gasto necesario para salvaguardarlosintereses de: la nacién. Asi, cuando un bien p@blico sc suministra a un individuo, este bien puede ser suministrado a otro sin costo adicional. Por otra parte, si el bien piiblico es consumido por alguien mas no se reduce el consumo de otros? Las externalidades surgen cuando la actividad de una persona afecta el bienestar de otras, y el mercado es incapaz de lograr por st mismo la asignacién eficiente de los recursos. Una externalidad positiva es la promocion de actividades de investigacion y desarro- lo, por el beneficio indirecto generado a toda la sociedad; sin em- bargo, como los precios de mercado no reflejan dicho beneficio, l Gobierno Gende a invertir menos de lo socialmente 6ptimo. En el caso. de una externalidad negativa, como la contaminacion que produce una fabrica, el Estado puede corregir esta inaction, estableciendo un impuesto por dafio al ambiente a fin de incrementar el costo priva- do al nivel del costo social. El gasto social es medular dentro de la politica econdmica de un pais, porque mejorar ls calidad de vida de los mas pobres constituye tna de las preocupaciones més apremiantes de tos gobiernos pars fomentar ei desarrollo econdémico. La relacién entre gasto social y crecimiento no es tan directa ni de tau corto plazo, debido a que gran parte de ia inversion se realiza en capital humane (recursos destin Hos a educacién y salud) o porque el gasto puede ser asistencia, sin estar directamente ligado a la produccién presente o futura; no obs- tante, su impacto en la economia depende de su efectividad.® Los impurestos también pueden tener objetives de politica econd- mica al condicionar ef comportamiento de Jos agentes econdmicos; por ejemplo, con tasas progresivas se busca lograr una mejor redistri: bucién del ingreso y la riqueza, mientras que con tasas uniformes se promucve I2 simplicidad, a neutralidad en ei caso del TVA y la eficien- cia de ja recaudacién tributaria. Una estructura wibutaria involucra decisiones acerca de qué tipo de impuesto aplicay, la determinacion de a base gravable y [a tasa inmipositiva correspondiente. Estas decisio- nes dependen de los ingresos que necesite recaudar el Gobierno y de los objetivos de distribucién del ingreso, considerando los prin- cipios de eficiencia y equidad del sistema twibutario* de Samuelson del cnso extremo (polar) de ua bien pabtice implica * ‘dl cousumer"y "no exclusisa”, Para mayor informacién seerca de Samuelson, Conaditese on interne’ fa pigincs kup/ /:wwwwalmaaz.com/nabel/sconomics: » Véase Seria (1998) A TysRina Guajanoo ¥ Mena. Rurz (1099),TEMAS SELECTOS DE FINANZAS PUBLICAS 5 Evictencia vy Equipan pe 10s Sistemas Triputartos En términos generales, cualquier tipo de impuesto genera dis- torsiones al modiicar los precios relativos y alterar la asignacién de recursos con respecto a la solucién eficiente, provocando una pérdida de bienestar a la sociedad. Esta situacién ocasiona que jas personas sustituyan actividades gravadas por actividades exentas © menos gra- vadas. Dicha sustitucién de actividades genera costos asociados con una asignacién ineficiente de recursos y la acurnulacién de factores. Los costos y el grado de distorsién dependen en gran medida de Ia base gravable que se utilic Los impuestos sobre el ingreso, e} capital y las mercancias distor. sionan las decisiones econémicas de consumidores y empresarios, de forma tal que la pérdida social generada por los ajustes en la produccion, el consumo y el ahorro es mayur que el costo de los im- puestos “per se”. En presencia de impuestos, el consumidor consume menos del monto que desea y el productor produce una menor can- tidad de bienes de los que generaria en ausencia de impuestos. Un sistema impositivo es “neutral” cuando no afecta los precios refativos, la forma en que se organiza la produccién, la combinacion de factores, las cantidades relativas que adquicren los consumidores, Ja forma de financiar la produccién, las decisiones de produccién y el consumo de lox individuos.5 De este modo, un sistema impositivo es eficiente cuando Jos impuestos no distorsionan demasiado las decisiones econémicas de¢ las personas, los costos administrativos del sistema fiscal son bajos y se promueve el cumplimiento de las obli- gaciones fiscales. Asi, desde el punto de vista de la neutralidad, los impuestos al consumo como el IVA, con tasa uniforme y un ntimero minimo de exenciones, se consideran eficientes debide a que no modifican Ja decisign de ahorro de las personas ~como lo hacen los impuestos al ingreso-, y son mas faciles de administrar. Sin embar. go, dado que todas las personas que consumen un determinado bien estan sujetas al mismo impuesto sin importar su “capacidad de pago”, se dice que ios impuestos al consumo son regresivos 8 lo que respecta a la equidad del sistema tibutario, existen dos enfoques que refiejan este principio. La equidad puede aleanzarse con “ct principio de beneficio” o con ei de “capacidad de pago”. Conforme al principio de beneficio,® los impuestos deberian pagaurse de acuerdo con los beneficios que se clerivan del gasto piblico. No obstante, dado que no es posible que las personae revelen sae preferencias por ei uso Ge un bien puidiico determinado, resulta kes (2000) on Lerminos muy sencillos, este principio ser reilere a “De que recibe, ya cada quien lo que contribuye" da quien conforms a lo6 JUAN AMIEVACHUZRTA practicamente imposible medir el uso que le dan. Ademés, en la provi Ronde bienes pablicos.no.es posible excluir_a los. no.contribayentes; por ejemplo, é! uso del alumbrado piiblico es para todas Jas perso: has, independientemente de que paguen impuestos o O- Ante esta reanstancia, resulta imposible tratar de aplicar este principio. En relacign con el principio de capacidad de pago,’ se dice que un sistema impositivo es equitativo cuando los impuestos pagados por Jos individuos reflejan su capacidad de pago, medida cn. términos de riqueza, ingreso 0 consumo; por lo tanto, este precepto incorpora el problema de la distribucién del ingreso, incluyendo dos concep- tog basics: equidad horizontal y equidad vertical. La equidad horizontal se refiere a que dos personas “iguales”, que tienen el mismo ingreso gravable, deberan estar swictas al mi TG impuesto; mientras que la equidad vertical indica que dos per- re as Adesiguales”, con distintas capacidades de pago, es decir, con aaa eeeigveles de ingreso, deberan pagar distintos montos de impustos. La falta de equidad horizontal distorsiona Ja asignacién de recursos y aumenta Jos incentivos a Ja evasién, La evasion consti- taye una fuente importante de iniquidad horizontal, debide a que Ia carga Biseal recae sobre los contribuyenies cumptides, auna's eh heneficio derivado de ios servicios publicos sea para todos, Es impor tante que ios individuos pereiban que el sistema fiscal es equitativo para que no evadan inpuestos, En lo que respecia a la equidad vertical, el efecto de cobrar masa ciertas personas y menos a olFAs, pars financiar los servicios publics, parece justo} sin embargo, la progresividad del impucsto al ingreso Personal no necesariamente reduce ta desigualdad del ingreso. Sn cintesis, la iniquidad horizontal se deriva del hecho de que lx carga fiscal recaiga sobre los contribuyen tes cumplidos, aunque los Hereiclos del gasto pablico sean para todos; y 1a iniquidad vertical ge genera porque los que mas Henen, disponen de mas medios pars escapar del pago de innpuestos. Petice dltinos aos ha habido una tendencia general para que los paises distainuyan Ia progresividad de sus sistemas tributarios, dado que la evidencia demuestra que su efecte en ta distribucién del ingreso es relativamente menor; de manera que ¢s mas Yitil la potiti- terde gasto para tratar problemas vedistributivos que 13 politica tributaria.8 De hecho, tasas marginales muy elevadas incentivan la ny elusion triburaria, por lo que resulta necesario mantener 7 La capacisad J cnaw quien conforme 2 to que tenga, y a cada quien Yo que necesite”. S Ehaggumence liberal extrento implies que un “mayor gasto comers Ne mayor distri: rpucidin, que cobrar iis impuestos, yor I> que merores imnpuestos Froplican un mayor paste yrma mejor disteibucion’ page implicaa TEMAS SELECTOS DE FINANZAS PUBLICAS Ja progresividad en los impuestos al ingreso en un rango moderado, pues el bienestarde los mas pobres no se-maximiza necesariamente con un impuesto progresivo al ingreso. Esta tendencia de reducir la progresividad en la estructura tributaria no implica la despreoce- pacién por el tema social, sino mas bien significa que el instrumento redistributive més apropiado es el gasto social. Actualmente se da mayor importancia a la promocién del crecimiento sustentable y al gasto en saiud, educacién, nutrici6n y vivienda, porque éste resulta mds eficiente para apoyar a los mas necesitados.® Imevesros Directos & Inpirecros La literatura econémica clasifica los impuestos en directos e in- directos. Los directos gravan a personas, naturales o juridicas, en funcién de su ingreso y/o riqueza; mientras que los indifectos gravan determinadas transacciones, en especial, las de gasto. En general, los impuestos indirectos son mas ciles de administrar, dado que los hechos que jos generan son observables; en tanto que con los im- pwestos directos resulta mas dificil su monitoreo y control. Los impuestos directos se aplican tanto a personas fisicas como morales. Dentro de los impuestos aplicables a personas fisicas se puede distinguir entre los que gravan el patrimonio y los que gravan el ingeeso de las personas. EI ingreso de las personas, a su vez, incluye sueldos, salarios y pagos al capital. En lo que respecta a los impucstos aplicables a las empresas 0 personas morales, se gravan esencialmente Jas utilidades de las empresas y Jas ganancias de capital; para facili tar ei control administrativo y reducit la evasion fiscal, algunos paises aplican un impuesto minimo. Los impuestos indirectos:son los que gravan el comercio exterior y ta compra de bienes y servicios. Los impuestos al comercio exte- rior se aplican a las importaciones y exportaciones, aunque este tipo de impuestos ha disminuido su participacién on la ultima década debido a Ia creciente apertura comercial. Entre los impuestos que gravan la compra de bienes y servicios podemes distinguir el impuesto a las ventas finales, el impnesto al valor agregado y los irapuestos espe- cificos. Ef impuesto a ias ventas finales grava la venta final de bienes y servicios, mientras que el IVA grava el valor agregado que se incorpora en cada etapa de Ia produccién. Los impuestos especificos gravan algu- nos bienes particulares cuyo consumo se desea desalentar (impuestos a bienes indeseables), por ejemplo, el tabaco y las bebidas alcohélicas, 0 los bicnes suntuarios como joyas, perfumes y pieles, con el objeto de mejorar la salud ptiblica y redistribuir ta riqueza; ademés, con el P Seena (1998).